БОСАНСКОХЕРЦЕГОВАЧКА ДРЖАВА И ЊЕН УСТАВ

Transcription

1 Миле Дмичић* УДК 342:34(497.6) Прегледни чланак БОСАНСКОХЕРЦЕГОВАЧКА ДРЖАВА И ЊЕН УСТАВ doi: /GPF D Апстракт:У овом раду сагледани су босанскохерцеговачка држава и њен устав у свјетлу политичко-правних аспеката међународног мировног споразума и уставних промјена у Босни и Херцеговини. Тежиште је на њеном унутрашњем уставноправном моделу, постепеном и нормалном процесу у даљем конституисању и функционисању државе и друштва. Основни услов за то су очување дејтонских рјешења и претходно утврђени циљеви, садржај и обим њихових евентуалних промјена, обезбјеђење пуног консензуса двају ентитета и трију равноправних конститутивних народа и уважавање Уставом утврђеног поступка уставних промјена. Све то подразумијева да се задржи и очува утврђени уставноправни статус, територијални интегритет и равноправност ентитета, што претпоставља пуна сагласност, повјерење и равноправност конститутивних народа, грађана и осталих. Истовремено, потребно је успостављање и одржавање искреног дијалога, отвореног и заједничког односа и разумијевања о свему ономе што је претходило дејтонским рјешењима у Босни и Херцеговини и што подразумијева и оправдава њихову пуну имплементацију. Кључне ријечи: Међународни мировни споразум, Општи оквирни споразум за мир у БиХ, Устав, држава, ентитет, реформе, конститутивни народ, ентитетски и витални интерес, уставне промјене. * Проф. др Миле Дмичић, редовни професор Правног факултета Универзитета у Бањој Луци 81

2 Годишњак Правног факултета Универзитета у Бањој Луци МЕЂУНАРОДНИ МИРОВНИ СПОРАЗУМИ Ратни и политички сукоби међународног или локалног карактера завршавају се, по правилу, мировним споразумима или уговорима. 1 То се, углавном, чини посре дством међународног фактора, најчешће великих сила међународних или регио налних организација. Таква врста међународних споразума или уговора спада у ред веома чврстих аката, јер нису подложни брзом, а посебно неовлашћеном, мијењању. На такве врсте уговора, односно споразума, у цјелини се односи стара и општеприхваћена правна максима pacta sund servanda 2, према којој се сви морају држати и проводити их, а не мијењати. 3 Начин, циљеви и садржај међународних споразума или уговора потврђују, у великој мјери, константност њихових политичко-правних рјешења. Балканске земље су након честих локалних или свјетских сукоба ратова, устанака, револуција добијале споразуме односно уговоре о миру са далекосежним државноправ- 1 Вид. Балкански уговорни односи , II том, Београд, 1998; Миле Дмичић, Вељко Којовић, Политичко-правни аспекти међународних мировних споразума и уставне промјене у Босни и Херцеговини, АНУРС, Бања Лука 2007, и др. 2 Pacta sund servanda (лат: уговори се морају поштовати) представља једно од најстаријих обичајних правила и једно од основних начела међународног уговорног права чија је функција да обезбиједи досљедно поштовање и извршење међународних уговора у доброј вјери. Вид. Борис Кривокапић, Лексикон Међународног права, Радничка штампа и Институт за упоредно право, Београд, 1998, Навешћемо неке од најзначајнијих међународних уговора и споразума: Бечки конгрес, одржан године у Бечу; Уговор из Константинопоља, закључен године, Санстефански уговор, закључен године, Берлински конгрес, одржан године, Лондонски споразум, закључен године, Букурешки споразум, из године, Версајски уговор, закључен је године, Тријанонски уговор, закључен године, Париски мировни уговори, закључени 1947 године, Уговор из Сан Франциска, закључен године, Споразум о аустријској држави, закључен године, Париски мировни уговор, закључен године, Израелско-египатски мировни споразум, закључен 1979, године.

3 Миле Дмичић БОСАНСКОХЕРЦЕГОВАЧКА ДРЖАВА И ЊЕН УСТАВ ним посљедицама као што су Берлински уговор, Санстефански уговор, Рапалски уговор, Версајски уговор и други. 4 Општи оквирни споразум за мир у Босни и Херцеговини (Дејтонски мировни споразум), са једанаест анекса, 5 спада у ред најзначајнијих међународних споразума. Он је трајна правна и политичка категорија. Уобичајено је у међународном праву да се овакви трајни споразуми или уговори, којима припада и Општи оквирни споразум, као међународни уговор јавноправног карактера, могу дограђивати, али не и укинути. У нашим условима неприхватљиве су његове промјене, а посебно да се доводе у питање његова будућност и односи настали на основу њега. 6 У међународном праву ревизији мировних уговора или појединих њихових дијелова приступа се само када протекне одређени уговорени период или када се укаже потреба да се они промијене, односно усагласе са измијењеним приликама. У овом случају, услови и поступак нису прописани и евентуална измјена ствар је свих страна чланица потписница. Специфичност овог правног споразума је у томе што он садржи и Устав БиХ (Анекс 4). Готово да и нема примјера у међународном праву и међународним уговорима и споразумима да се као дио, односно прилог споразума, странама потписницама обезбиједи устав. Овим споразумом, као међународним уговором, створена су и права и обавезе субјеката међународног права. Зато он, као међународни уговор, и са правног и политичког становишта, обавезује потписнице да га поштују и досљедно извршавају. 4 Вид. Владимир Ђурић, Устав и међународни уговори, Београд, 2007, Балкански уговорни односи , Београд 1998; 5 Oпшти оквирни споразум за мир у Босни и Херцеговини, са једанаест анекса, од којих је Анекс IV-Устав БиХ, усвојен је године на Мировној конференцији у граду Дејтону, држава Охајо, САД, а потом потписан у Паризу и ступио је на правну снагу године 6 Един Шарчевић, Устав из нужде, Сарајево 2010, 421. Сасвим је сигурно да је правна ваљаност Општег оквирног споразума за мир заједно са Анексом 4 правно проблематична. 83

4 Годишњак Правног факултета Универзитета у Бањој Луци ОПШТИ ОКВИРНИ СПОРАЗУМ ЗА МИР У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ Општи оквирни споразум, са Уставом, одговорио је на два највећа и најзначајнија захтјева: прво, да се, без одлагања, зауставе ратни сукоби, и друго, да се прихваћеним уставним поретком обезбиједи дугорочнија стабилизација стања у Босни и Херцеговини. 7 Промјене дејтонских рјешења су чињене, и даље се чине у пракси, јер се стално изналазе услови и разлози да се спо ра зум de facto мијења у интересу, у првом реду, бошњачке стране. И лидери хрватског народа инсистирају на промјенама дејтонских рјешења, јер су против двоентитетског уређења, наглашавајући да су тако маргинализовани као конститутивни народ, нарочито у Федерацији БиХ. 8 Такође, и захтјеви за реформама, који се постављају као услов за прикључење Европској унији, у ствари, значе пренос надлежности са ентитета на заједничке органе и институције БиХ, што на неуставан начин мијења овај споразум на штету ентитета и уставног уређења земље. Општи оквирни споразум, иако је измијењен одлукама високог представника или његовим притиском на ентитете, што је вршено по три основа: промјене надлежности институција Босне и Херцеговине, промјене у институцио налном систему и промјене у уставном систему ентитета, и које су супротне аксиому pacta sun servanda, и даље је темељ конституције Босне и Херцеговине и 7 Постоје бројна, веома различита мишљења о дејтонској Босни и Херцеговини: не постоји заједнички политички идентитет; видљив је етнички, културни, национални и идеолошки антогонизам; да је пропашћу демократске Југославије пропао и пројекат дејтонске БиХ ; да у оваквим околностима постоји стална дилема хоће ли и до када опстати. 8 Вид. Александар Фила, Енциклопедија уставног права бивших југословенских земаља. Том IV Уставно право БиХ, САНУ - Агенција Мир Нови Сад 2002, 48. Распадом СФРЈ формалним и фактичким отцјепљењем Социјалистичке Републике Словеније, Хрватске па и Македоније и њиховим конституисањем као самосталних, у основи националних држава, учинио је апсурдним постојање Босне и Херцеговине у ранијем мултиетничком саставу и положају.

5 Миле Дмичић БОСАНСКОХЕРЦЕГОВАЧКА ДРЖАВА И ЊЕН УСТАВ ентитета. Али, када је ријеч о овом споразуму и статуту Републике Српске у оквиру Босне и Херцеговине...претпоставимо, направимо фикцију да га једног дана неко може укинути и да га више нема. Тада се Република Српска враћа актима више хијерархије - Међународном пакту о грађанским и политичким правима, и тада она има право на самоопредјељење и тада у тој празнини сама ће слободно одредити свој политички, економски, културни и социјални статус... Дејтонски мировни споразум је акт ниже хијерархије који се има поштовати као lex specialis, који не сме бити у супротности са lex generalis, али кад њега више нема, онда нема друге него се враћати на акте више хијерархије и највише хијерархије, а то су конвенције Уједињених нација. Према томе, да закључимо...ми се морамо борити правним аргументима и свим правним средствима за очување тог темеља овакве конституције државе. 9 Управо због тога постоји обавеза свих страна уговорница, међународне заједнице, да поштују слово овог споразума, као трајног и свеобухватног рјешења сукоба и државног уређења Босне и Херце говине. 10 То, према Анексу Х Општег оквирног споразума мора чинити и високи представник за Босну и Херцеговину, који има мандат и овлашће ња...да надгледа спровођење миро вног рјешења, одржава тијесне контакте са странама уговорницама и координише акти вности цивилних организација и агенција у Босни и Херцеговини, поштујући при томе њихову аутономију у оквиру њиховог дјелокруга. 11 Република Српска је, путем Народне скупштине као највишег народног представничког, уставорворног и законодавног органа, потврдила своју посвећеност провођењу, поштивању и очу- 9 Слободан Перовић, Ријеч на Савјетовању Октобарски правнички дани, Правна ријеч Часопис за правну теорију и праксу, Бања Лука 30/2011, Вид. Ноам Чомски, Контролисана демократија, ЦИД Подгорица 1999, 432. Процеси транзиције, демократизације и тражења одговарајућег уставноправног модела БиХ могуће је посматрати у контексту оцјене стања у свијету на почетку овог вијека кога овај аутор карактерише да се...преферисање сасвим природно арена силе као и мјере економског рата и притисака Рајко Кузмановић, Вријеме старатељства и туторства, прошлост, Аргументи, Бања Лука 2009,

6 86 Годишњак Правног факултета Универзитета у Бањој Луци вању дејтонских рјешења чиме је потврђена и њена проевропска орије нтација и приврженост испуњавању услова на путу Босне и Херцеговине ка чланству у Европској унији. 3. ОБАВЕЗНОСТ КОНСЕНЗУСА О ДРЖАВНОМ И ДРУШТВЕНОМ УРЕЂЕЊУ БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ Садашњи уставноправни систем земље зајемчен је њеним Уставом. 12 Њена специфичност као сло же не државне заједнице је у томе што се, осим од два ен ти тета, она састоји и од Брчко Дистрикта, чији је статус посебан, због чега се чес то истиче да је ријеч о трећем ентитету БиХ. Је дан од њених ентитета, Фе де рација БиХ, тако ђе, има сложен облик уставног уређења, јер се састоји од десет кантона. Она је уређена по Вашингтонском споразуму донесеном прије Дејтонског мировног споразума. Надаље, нерационалност организације власти огледа се у асиметричности и постојању великог броја извршних и управних органа, посебно у Федерацији БиХ. При томе, некритички се приступа Вашингтонском споразуму, којим су заустављени сукоби између бошњачког и хрватског народа, али и створен својеврсни облик коалиција против српског народа. Оваква ситуација у цје лини, као и одлучујућа улога међународне заједнице у Босни и Хер це говини, од ра жа ва ју се, из ме ђу оста лог, и на правни поредак ове сло жене држав не зајед нице за коју неки аутори сматрају да је она као...симболична творевина, циљ међународне заједнице, али не и као држава властитих народа нити држава коју су они створили.... Државно уређење Босне и Херцеговине могуће је посматрати са аспекта организације и функционисања њених институција и односа државе са ентитетима који је чине, с циљем одређивања његове правне природе, специфичности у односу на друге моделе сложеног федералног или конфедералног уређења и еволуције коју 12 Види шире: Анекс IV - Устав Босне и Херцеговине; Касим Трнка, Неђо Миличевић, Миодраг Н. Симовић, Миле Дмичић, Коментар Устава Феде ра ције Босне и Херцеговине и Републике Српске, Центар за про мо цију цивилног друштва, Сарајево 2004.

7 Миле Дмичић БОСАНСКОХЕРЦЕГОВАЧКА ДРЖАВА И ЊЕН УСТАВ је доживјела у послиједејтонском периоду. 13 При томе, тежиште је на Уставу Босне и Херцеговине (Анекс 4). Он садржи одредбе којима се регулише организација сложене заједнице, као и подјела надлежности између државе и ентитета. Истовремено се у погледу уставно-правних обиљежја и типа државног и друштвеног уређења Босне и Херцеговине, намећу сљедећа питања: утврђивање услова и начина доношења и садржај мировног споразума и Устава Босне и Херцеговине идентификовање правне природе државне заједнице успостављене потписивањем мировног споразума, одређивање карактеристика Босне и Херцеговине као сложене државне заједнице у свјетлу примјене општих принципа и теорије о сложеним облицима државног уређења (федерализма, конфедерализма) и компаративних студија о модерним сложеним државама у свијету, упоређивање основних елемената федерализма и конфедерализма у Уставу Босне и Херцеговине и Уставу Федерације Босне и Херцеговине, утврђивање обиљежја Брчко дистрикт Босне и Херцеговине, који према начину настанка, правној природи и мјесту у систему организације државне власти у Босни и Херцеговини, по много чему, има вишезначан карактер дистрикт, јединица локалне самоуправе или федерална јединица, позитивно-правна анализа организације, надлежности и међусобних односа институција Босне и Херцеговине и ентитета након њихових неформалних реформи, односно преноса надлежности са ентитета на ниво државе, чиме се врши еволуција Босне и Херцеговине у сложену, федералну државу sui generis. Незаобилазне су, при томе, и сљедеће чињенице: у току «ратних сукоба у региону» и у Босни и Херцеговини 13 Вид. Жарко Папић, Босна и Балкан - могућности и услови опоравка, Сарајево 2002, 141. Аутор је, говорећи о три битна проблема Босне и Херцеговине, поред осталог истакао да је Дејтонски мировни споразум зауставио рат и отворио мировни процес у Босни и Херцеговини, али да Устав БиХ, који је дио овог споразума, изражава логику тог мировног споразума а не логику нормалног устава и који не гарантује развој модерног, цивилног друштва. 87

8 88 Годишњак Правног факултета Универзитета у Бањој Луци формиране су три ограничено суверене (међународно непризнате) националне државе, које су настале фактичким путем, као резултат одређене политике и оружаних сукоба, нови уставни систем Босне и Херцеговине проистекао је из међународног уговора, односно споразума, у чијем настанку и успостављању грађани Босне и Херцеговине су имали занемарљиву улогу, Устав је регулисао да је Босна и Херцеговина држава са сложеним обликом државног уређења и владавине, у којима су изражени елементи федерализма и конфедерализма, а уставноправна рјешења садрже доста недоречености, правних празнина и института који су непознати у теорији и пракси сложених држава и у упоредном уставном праву и политичким системима. 14 Босна и Херцеговина је суверена држава само нормативно, али не и стварно, због улоге институција међународне заједнице, мада то не проистиче из њеног устава. Уз све њене специфичности, она је, у основи, сложена држава, с тенденцијом доградње њеног уставноправног система и истовремено појаве, односно наглашене тежње за елементима унитаризма и централизације. За евентуалну уставну реформу у БиХ, дејтонска рјешења морају за то бити основа. Зато, и било каква промјена Устава БиХ (Анекс 4) не може анулирати осталих десет анекса Дејтонског мировног споразума, јер није ни предвиђена могућност њихових промјена. 4. ТРАНЗИЦИЈСКИ КАРАКТЕР УСТАВА БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ Устав Босне и Херцеговине је...ушао у правни живот заједно с једним међународним споразумом, и то као његов дио... Он се, након ступања на правну снагу, примјењује као акт домаћег права, 14 Вид. Горан Марковић, Босанскохерцеговачки федерализам, ЈП Службени гласник, Београд, и University press, Сарајево, 2012, Босна и Херцеговина петнаест година након Дејтона, Зборник радова, ФПН, Сарајево и др.

9 Миле Дмичић БОСАНСКОХЕРЦЕГОВАЧКА ДРЖАВА И ЊЕН УСТАВ којег мијења Парламентарна скупштина Босне и Херцеговине као уставотворна власт, а не потписнице Дејтонског мировног споразума. 15 Међутим, и са формалног и са мате ри јал ног аспекта, Устав Босне и Херцеговине је непознат у досадашњој уставноправној теорији и прак си. Посебност у формалном смислу се огледа у начину настанка овог устава. Он није настао као резултат одређене политичке воље и учешћа грађана Босне и Херцеговине и са прим јеном процедура које би му дале демок рат ски легитимитет (народи и грађани нису имали никакву улогу у доношењу устава, устав није ратификован у парламенту, неизабрани међународни представник може да игнорише представнике народа). Устав је производ воље међународне зајед ни це и резултат компромиса пред став ника сва три народа. 16 У материјалном смислу, између осталог, посебност се огле да у томе да је Уставом БиХ одре ђено да се...држава састоји од два ентитета, са разграниченим надлежностима између енти тета и институција Босне и Херцеговине. 17 Устав Босне и Херцеговине је устав тран зи ци је, урађен по мјери и моделу новог свјет ског поретка. Поред осталих, о даљој правној судбини Устава постоји и мишљење да он не врши своје основне функције и не обезбјеђује економску, културну и конвенционалну интеграцију, политичко јединство заједнице, функцију уређења, стабилизације, интегративног учинка, рационализације и заштите. 18 Зато, свако приступање пром је ни овог Устава мора бити...подухват којим се они који владају, као и сами гра ђани, препоручују сопственом ода нош ћу суштинским вријед ностима у датом друштву, својом зре лош ћу, знањем, умијећем и разумијевањем Г. Марковић, Босанскохерцеговачки федерализам, Београд-Сарајево 2012, Снежана Савић, Конститутивност народа у Бони и Херцеговини, Правна природа преамбуле, Бања Лука, 2000, 55; Р. Кузмановић, Уставно право, Правни факултет, Бања Лука 2002, Р. Кузмановић: Уставно право, Бања Лука 2002, Е. Шарчевић, Дејтонски устав: Карактеристике и карактеристични проблеми, фондација Конрад Аденауер, Сарајево 2009, D. Johnstone, Nato and the New World Order, London 2000,

10 Годишњак Правног факултета Универзитета у Бањој Луци Устав Босне и Херцеговине је у ствари мултилатерални међу на род ни уговор. 20 И за нашу стварност, реалан и добар устав је када он одговара ствар ном стању, реалним односима сила које у земљи пос тоје. Дакле, само овакви устави могу бити, истински, оства риви они живе у пракси. 21 Европске интеграције захтијеваће и одређену доградњу уставноправног уређења Босне и Херцеговине. То подразумијева да се Босна и Херцеговина стабилизује и учврсти свој уставни поредак на дејтонским рјешењима, што значи да ће ова држава остати сложена и да су њени енти тети држа вот вор не јединице без којих она не би могла ни опстати нити функци о ни сати као државна заједница. 5. РЕФОРМСКИ ПРОЦЕСИ, ЕВРОПСКЕ ИНТЕГРАЦИЈЕ И ЕВЕНТУАЛНЕ УСТАВНЕ ПРОМЈЕНЕ На сложеност уставних промјена утиче чињеница да у Босни и Херцеговини постоје два ентитета и три конститутивна народа, грађани и остали и да они изражавају различите и посебне интересе. Најрадикалнији су бошњачки захтјеви, који су централистички и унитаристички, понекад прикривени изјашњавањем за грађански модел уставноправног уређења, јер бошњачки народ чини већину у односу на друга два народа појединачно. Политичка пракса, међутим, потврђује да се не ради о демократизацији него о стварању услова за мајоризацију, дискриминацију и нетолеранцију. Све то не доприноси очувању и нормалној, ефикасној и самоодрживој организацији и функционисању Босне и Херцеговине. У пракси, она је држава која се састоји од...два дијела (В.И. Клинтон, 1995), у којој постоји међусобно неповјерење и национални и религијски антагонизам. Добија се утисак да њена три конститутивна народа не желе заједнички живот, а разједињена кућа 20 Милијан Поповић, Правна природа Републике Српске, Научни скуп: Изградња и функционисање правног система Републике Српске, Бања Лука 1977, Р. Кузмановић: Уставно право, Бања Лука 2002,

11 Миле Дмичић БОСАНСКОХЕРЦЕГОВАЧКА ДРЖАВА И ЊЕН УСТАВ не моће да опстане (А. Линколн, 1858). Стога се њен Устав мора чувати за дужи период, све док се не стабилизује стање у земљи и не смире екстремне политичке, националне и религијске страсти. Како је Босна и Херцеговина земља компромиса, уставна реформа је немогућа без договора свих страна о свим питањима па и онима о уставној реформи. Без таквих договора промјене би могле бити извор нових неспоразума, подјела и тензија, а што није жеља народâ Босне и Херцеговине. Оцјене о обиму, домету и дубини уставних промјена код народа и њихових политичких представника су веома различите и крајње противурјечне. Уставне реформе, са правног становишта, немају никакве сметње, али покретање иницијативе за промјену Устава коначно мора почети од за то легитимних субјеката и у Уставом утврђеном поступку. Уставна и политичка теорија и пракса потврђују да се мора знати када треба покренути промјене, а то је увијек онда када се иде ка бољим, примјенљивијим и од свих субјеката прихваћеним рјешењима. Углавном, досадашње иницијативе за уставне промјене су и биле непотпуне, па и недобронамјерне, а често и утопистичке, јер предвиђају неоствариву државу и тиме руше саме темеље дејтонских рјешења. И даље се у први план ставља укидање ентитета, односно Републике Српске, унитаризација државе, централизација власти и стварање једног државотворног народа. На дјелу је истицање политичких и религијских циљева, а у државотворном моделу тражење само традиционалног и преживјелог духовног модела већ осуђеног на овим просторима. 22 Такође, ни улазак у евроатлантске интеграције 23 не може и не смије бити повод да се врше уставне промјене и траже рјешења су- 22 Историјски и правно гледано, Босна и Херцеговина као раније федералне јединице је авнојевска и завнобиховска тековина у Другом свјетском рату, створена у доба најстрашнијег геноцида у историји ових простора, вођеног државном политиком Независне државе Хрватске, чији је циљ била ликвидација Срба, Јевреја и Рома. 23 На основу Вашингтонског споразума истовремено је почетком године донесен Устав Федерације Босне и Херцеговине и тиме утемељена Федерација Босне и Херцеговине и пројектована конфедерација Федерације БиХ и Републике Хрватске. 91

12 92 Годишњак Правног факултета Универзитета у Бањој Луци протна дејтонској конструкцији. Тиме би се нарушио унутрашњи баланс, колективна права и равноправност конститутивних народа. Уставна реформа, уз реформе које се проводе и које ће се проводити, треба да, прије свега, обезбиједи значајно побољшање услова живота становништва, напредак у свим областима живота и испуњавање услова за придруживање богатим и демократским државама и народима. Постоји и мишљење о томе да преговори са Европском унијом траже институције на државном нивоу са неопходним способностима и стру ч ношћу да рје шавају широк спектар питања. При томе мора се имати у виду да се уставним про м је нама врши и успос тавља нова и актуелна кодификација и кон сти ту ционализација власти и друштва. Држава и друштво се не граде честим мијењањем устава, већ његовом примјеном и активним радом ин сти туција. 24 Разумљиво је да је у постконфликтној ситуацији пос то јало, и још постоји, недовољно повје рења, искрености и спремности на кул тур ни дијалог, толе ра нцију и помирење између етничких група и њи хо вих вођа. То је зна чајно због опробане поуке из прошлости, јер сва прошлост, без су мње, није на нашој страни, па треба присвојити за и ста само онај део који нам с правом припада. 25 Међутим, присутни су захтјеви и снаге у смислу да се омогући да власт дјелује само по прин ципу већине, занемарујући могућност дискриминације, не то ле ран ци је и мајо ри зације већине над мањином. Стога се и убудуће, морају заштити интереси двају ентитета и трију конститутивних на ро да, с једне стране, и обезбиједити одговорна, дјелотворна и ефикас на власт на свим нивоима, с друге стране. 26 При томе, одрживост, фун кционалност и дјелотворност сло жене органи за ци је државе и друштва, у првом реду, захти јевају да се обезби је де два услова: 1) уса глашена политика на свим нивоима и у свим областима и искрена и пуна политичка воља да се то про во ди, и 24 Р. Кузмановић, Есеји о уставности и државности, Бања Лука 2004, М. Екмечић, Предговор у књизи: Српски писци и научници о Босни и Хер це гови ни, приредио Здравко Антонић, Службени лист СРЈ, Београд 1995, Р. Кузмановић, Савремене уставне промјене као начин кодификације и кон сти - туционализације власти и друштва, у књизи Устав lex superior, Београд, 2004, 270.

13 Миле Дмичић БОСАНСКОХЕРЦЕГОВАЧКА ДРЖАВА И ЊЕН УСТАВ 2) преузимање одго вор нос ти од стране домаћих органа за суд би ну и развој Босне и Херце го ви не од високог представ ника или ње гову убрзану трансформацију, односно замјену за пред ставника-партнера за помоћ од стране Европ ске уније. Неаргументоване су и интерпретације о томе да се мо ра успоставити централизован институционални систем и унитарно држ авно уређење у Босни и Херцеговини, нити је, пак, тачно да се тзв. ев ропским пословима, односно админи стративним активностима ве за ним за процес европских интеграција, могу искључиво бавити за јед ничке институције Босне и Херцеговине. Напротив, ови послови треба да буду распоређени и на ниже нивое власти, примарно на ентитетски ни во. Устав Босне и Херцеговине може се мијењати искључиво у Пар ла ментарној скупштини БиХ и мора проћи уставну и демократ ску про цед у ру 27 и провјеру, јер је одавно речено да нема устава ако га не прихвати на род. И јавна распра ва о његовим промјенама, мо г ла би послужити уклањању слабости у Уста ву које је пракса по ка за ла, а Устав би добио на легитимитету. 28 У свијету, у посљедња два ви је ка, преовлађују народни устави, којима је...основна одлика то што потичу од народа, што их народ доноси и тако се коначно јавља као ус тавотворац, утемељитељ свих најважнијих правних правила од којих по лази и на којима се заснива цјелокупан правни поредак у држави, под којима сам и живи, ови устави имају очекивани демократски пред знак и у односу на своју садржину. 29 У њеном постдејтонском развоју, након траги чних сукоба у региону, Босна и Херцеговина не посједује консензус владајућих 27 Члан Х тачка 1. Устава Босне и Херцеговине предвиђа поступак његових промјена, тако да...устав може бити мијењан и допуњаван одлуком Парламентарне скуп штине, која укључује двотрећинску већину присутних и који су гласали у Пред став ничком дому. У процесу промјене Устава није предвиђена надлежност Вијећа на рода, али се, при томе, мора имати у виду то да је чланом IV, тачка 3, подтачка ц) (Про цедуре), у погледу законодавног поступка, предвиђено да ће сваки законски акт зах тијевати пристанак оба дома. 28 М. Јовичић, Референдум у свету и код нас, Страни правни живот 39 (1963) Бео град, Оливера Вучић, Промјена и трајање устава, Досије, Београд 2005,

14 Годишњак Правног факултета Универзитета у Бањој Луци полити чких стра на ка за промјене Устава. У Закључцима Савјета Еврпе детаљније је разрађена стратегији у шест тачака, која је дата у форми Заједничког из вје штаја високог представника Европске уније за спо љну и без бјед нос ну политику и комесара за проширење од 10. новембра године. 30 У овом извјештају истиче се потреба да се у Босни и Хер це говини покаже више политичке одгово рности и већа посвећеност ре формским процесима. И искључивање грађана и осталих, који не при па дају једном од конститутивних народа у кандидовању и бирању за члана Предсједништва и за чланове Дома народа Парламентарне скупштине Босне и Херцеговине представља, према Европском суду за људска права, рас ну дискриминацију која крши Европску конвенцију о заштити људ ских права и основних слобода. 31 У контексту евентуалних уставних промјена, потребно је указати и на то да је Уставни суд Босне и Херцеговине (Одлука број У 5/04) од био тумачење Европске конвенције у смислу њене надре ђености ос та лом дијелу Устава БиХ. Посљедица оваквог тумачења положаја Ев роп ске конвенције унутар правног система Босне и Херцеговине значи да се евентуални антагонизми или антиномије унутар самог Устава БиХ не могу отклонити нити путем законодавца нити путем Уставног су да БиХ, већ искључиво путем уставотворца, тј. измјенама и до пу на ма самог Устава БиХ Summary note on the joint report by Javier Solana, EU High Representative for the CFSP, and Olli Rehn, EU Commissioner for Enlargement, on EU s policy in Bosnia and Herzegovina: the way ahead, S367/08, Brussels, 10 November Вид. Stefan Hammer, Ко је господар Дејтонског устава? Импликације пресуде Ев ропског суда за људска права у предмету Сејдић и Финци у процесу уставне ре фор ме, у Зборнику Босна и Херцеговина петнаест година послије Дејтона, уредили: Дино Абазовић и S. Hammer, ФПН, Сарајево 2010, М. Симовић, Могућност промјене Устава БиХ у контексту примјене Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, Зборник радова: БиХ пет наест година након Дејтона, Сарајево 2010,

15 Миле Дмичић БОСАНСКОХЕРЦЕГОВАЧКА ДРЖАВА И ЊЕН УСТАВ 6. ОСВРТ НА ИНИЦИЈАТИВЕ ЗА ПРОМЈЕНУ УСТАВА БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ У посљедњих неколико година било је више иницијатива за уставне промјене, а најзначајније су: Априлски пакет амандмана на Устав Босне и Херцеговине. У Парламентарној скуп штини Босне и Херцеговине, током априла године, дошло је до конфронтације унутар владајућих странака о предложеним пром је на ма Устава тзв. априлском пакету амандмана на Устав БиХ. Исход рас праве и гласања је био такав да предложени амандмани нису могли до бити двотрећинску већину. Политичке странке које су одбиле да гла сају за априлски пакет браниле су своје становиште критиком да пром јене Устава БиХ не укидају ентитетско гласање, које се, по њи хо вом мишљењу, у процесу одлучивања најчешће употребљава за бло ка ду у одлучивању приликом доношења најважни јих закона у Пар ла мен тар ној скупштини Босне и Херцеговине. Бутмирски разговори. Неколико година касније, током бутмирских раз го во ра о промјени Устава Босне и Херцеговине, од октобра до децембра године, до краја су се испољиле политичке позиције владајућих стра на ка, као и разлике међу њима. Поводом априлског пакета и бутмирске иницијативе изнесене су оцјене о томе да су искуства огољела отпорност домаћег по лит ич ког естаблишмента на компромис, али још више заблуде на којима је по ч ивао тзв. приступ међународне заједнице у Босни и Херцеговини. Ис товремено, наглашавајући то да је БиХ прикована за дно евроат лант ских процеса, на некој врсти нулте ситуације која зачас може клиз нути у минус нестабилност регионалних димензија, указује се могућност да таква ситуација може потрајати јако дуго и захтијевати неодређено продужење присуства међународних представника. Иницијатива њемачке канцеларике. Влада Њемачке (посебно ње на канцеларка Ангела Меркел) покренула је иницијативу да се путем раз говора са лидерима водећих парламентарних 95

16 96 Годишњак Правног факултета Универзитета у Бањој Луци странака покушају на ћи рјешења за суштинска питања у Босни и Херцеговини (форми ра ње функционалне власти, вођење основних реформских процеса, по себ но на путу према европским интеграцијама). 33 Након 1. јануара године услиједио је други круг консултација у Берлину, након ко јих се јасно показало да Њемачка не намјерава ути цати на формирање власти, јер жели да се постуставним из мје нама у земљи уставни и правни систем дугорочно учини функционалним и само одр живим; да ништа не предузима без консултација са својим кључним парт нерима, да ће намјера постати иницијатива тек када се сви политички лидери сло же око политичког плана за промјене у БиХ, и да не нам јерава посебно протежирати било коју поли тичку опцију. Досадашње иницијативе за евентуалне уставне про мје не показале су да политичке странке са парламентарном већином у ос нови, имају два приступа уставним промјенама: први приступ за го ва ра поступне промјене у ви ше фа за, тако да се у првој фази усвоје амандмани на темељу којих би биле про ши ре не функције и оснажена ефикасност и рационалност инсти туција, дак ле, по већан њихов капацитет у одлучивању о реформама од којих за виси интеграција Босне и Херцеговине у Европску унију, а други при с туп за го вара доношење новог Устава, који би имао рјешења пре ма европ ским стандардима. Ради се, у основи, о различитости становишта о уставним пром је нама тако да: нема ни одговорности ни интереса за усаглашен модел јачања капацитета заједничких институција Босне и Херцеговине; тражи се више федералних јединица у уређењу Босне и Херцеговине, на националној основи, са циљем успостављања равно правности трију конститутивних народа; истичу се идеје по којима је рјешење у доношењу новог устава са европским стандардима, за што нема могућности за постизање консензуса унутар владајућих парламентарних странака; 33 Одлучено је да се ли де ри полити чких странака који су добили највише гласова на изборима позову на раз го воре у Бер лин како би им се саопштила намјера која ће вјероватно постати ини ци ја тива тек када се испитају њихови ставови о суштинским питањима и свима дало до знања да иза овог напора стоји њемачка канцеларка.

17 Миле Дмичић БОСАНСКОХЕРЦЕГОВАЧКА ДРЖАВА И ЊЕН УСТАВ заговара се еволутивна доградња Устава Босне и Херцеговине, уз подржавање поступности извођења уставне реформе у више фа за; истичу се захтјеви за новим рјешењима унутрашњег територи јал ног и политичког уређења Босне и Херцеговине. Стога је евенту алне ус тав не промјене могуће очеки вати када странке постигну консензус о промјени Устава Босне и Хер цего ви не са или без ангажовања, утицаја или помоћи међународне зајед ни це у процесу припремања и извођења уставних промјена. 34 То питање јесте и мора бити у надлежности и одговорности парла мен тар них странака и институција у Босни и Херцеговини и ентитетима. Такође, неопходно је, уз услов претходно утврђених циљева, садржаја и об има евентуалних промјена дејтонских уставних рјешења, об езби је ди ти пуни консензус два њена ентитета и три равноправна кон сти ту тив на народа. Јер, Ус тав је или супериоран и највиши суверени закон, који се обичним сред ствима не може мијењати, или је пак на нивоу обичних за кон од ав них аката и као остали акти може бити промијењен када се легислатури допадне да га промијени То подразумијева задржавање и очу ва ње уставноправ ног статуса, територијалног инте гри тета и равно прав нос ти оба ентитета, те сагласност и пуно повје рење равноправних, ауто хто них и консти ту тив них народа и оста лих, као и успостављање ис к реног ди јалога, за јед нич ког односа и разумијевања о свему ономе што је претхо дило деј тон ским рјеше њима у Босни и Херцеговини. Босна и Херцеговина ће извршити при лагођавање свог устава ради стварања правног основа за при сту па ње Европској унији 36, када буде потребно да се у Устав угради одредба која ће уредити однос између ентитетског нивоа власти и заједничких ин сти туција Босне и Херцеговине у обављању европских послова, а да се при 34 Вид. Амандман на Устав Босне и Херцеговине ( Службени гласник Босне и Херцеговине број 25, Сарајево Наведено према: R. J. Tresolini, American Constitutional Law, New York, 1959, Вид. Гашо Мијановић, Судска контрола уставности у САД, у Збор нику ра дова Два века савремене уставности, САНУ, Београд 1990, Босна и Херцеговина је 16. јуна године у Луксембургу потписала Спо разум о стабилизацији и придруживању са Европском унијом. 97

18 98 Годишњак Правног факултета Универзитета у Бањој Луци томе испоштује начело супсидијарности и омогући ентитетима да заш тите своје интересе. И Уговор о оснивању Европске заједнице, де финишући састав Савјета Европске уније, предвиђа да државе чла ни це које су сложене структуре може представљати ресорни министар из не ке од федералних јединица који за то буде овлашћен. 37 Зато је ври јед но рјешење које је успостављено у неким од чланица Европске уније као што су Њемачка и Аустрија. 38 Наиме, пракса је да уколико је у пи тању доношење акта који ce ratione materiae односи на надлежност чланица федерације или аутономних области, ову државу чланицу ће представљати ресорни министар једне од федералних јединица. При ли ком доношења одлука које се тичу питања из надлежности нивоа влас ти који је нижи од федералног, мора се узети у обзир и мишљење чла ни це федерације. 39 Дакле, не постоји јединствена формула за то како је потребно уре дити питања стварања правног (уставног) основа за чланство у Ев роп ској унији. Уставне промјене ко је једна држава спроводи да би припремила свој правни систем за сту пање у чланство у Европској унији, пре ма компаративном искуству, требало би: прво, увести одредбу којом се обезбјеђује уставно прав ни основ за чланство у Европској унији, као и питање преноса одређеног дијела државног суверенитета на институције Ев роп ске уније и друго, уредити однос између комунитарног и на ци о налног права, тј. правни статус извора примарног и сек ун дар ног права Европске уније у унутрашњем правном поретку. Поједини аутори указују на то да би уставне пром је не требало да уреде и функционисање институција државе чланице у од носу на европски институционални оквир и прецизирање ус- 37 Члан 203. Уговора о оснивању Европске заједнице утврђује: Савјет је састав љен од представника сваке државе чланице на министарском нивоу, који је ов лаш ћен да обавеже владу те државе чланице. 38 Вид. Милан Благојевић, Европске интеграције и Република Српска, у: Значења, број 62, До бој 2008, Mathias Herdegen, Europsko pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka 2003, 76.

19 Миле Дмичић БОСАНСКОХЕРЦЕГОВАЧКА ДРЖАВА И ЊЕН УСТАВ тавно суд ског дјелокруга у условима чланства. 40 Међутим, уставне промјене не ути чу на државно уређење и облик владавине, њима се ни од једне зем ље не захтијева унитаризација, нити централизација. Напротив, по жељ но је да се држава придржава принципа децентрализације. У политичким, институционалним и експертским разговорима и одлучивању о евентуалним промјенама Устава Босне и Херцеговине за Републику Српску обавезу јући су сљедећи принципи: Прво, неспорни су назив, постојање, територија и пуни капацитет уставних надлежности ентитета као правне, политичке и економске категорије засноване на дејтонским мировним рјешењима. Друго, задржавају се уставни принципи о ентитетском гласању у Представничком дому Парламентарне скупштине Босне и Херцеговине и уставни принципи заштите утврђеног виталног интереса ентитета као и виталног националног интереса сва три конститутивна народа у Босни и Херцеговини. Треће, неопходно је обезбиједити заступљеност ентитета и равноправност сва три конститутивна народа у заједничким институцијама Босне и Херцеговине. Четврто, пренос надлежности са ентитета на институције Босне и Херцеговине може да се врши само на основу споразума ентитета, и на основу уставом утврђеног поступка, па је, у том циљу, потребно прописати уставну процедуру преноса и поврата надлежности. Пето, у остваривању међународних активности и преговора у процесу испуњавања услова европских и евроатлантских интеграција, потребно је обезбиједити консензус ентитета о питањима значајним за чланство у Европској унији. И постдејстонска пракса потврђује да ова држава не може бити унитарна нити централизована, нити може опстати са доминацијом било којег народа. Она може бити само сложена и децентрализована држава, јер такав облик државног уређења никада и нигдје није означаван као слабост и нестабилност, с обзиром на то да је данас преко стотину држава у свијету мање или више сложених. 40 Синиша Родин, Придруживање Хрватске Европској унији: преобразба правног сустава, Загреб 2003,

20 100 Годишњак Правног факултета Универзитета у Бањој Луци У циљу успјешног спровођења неопходних реформи потребно је успоставити бољу и квалитетнију међуентитетску сарадњу, повећање ефикасности и функцио налности свих институција Босне и Херцеговине, у сврху остваривања њених обавеза и задатака на европском путу, стварања демократске државе, владавине права, заштите људских права и слобода, обавезности поштовања и међународних и европских стандарда. То подразумијева очување уставног статуса, територијалног интегритета, сагласност и пуно повјерење конститутивних народа и осталих о заједничкој истини која је претходила дејтонским рјешењима у Босни и Херцеговини. Треба истаћи да се у Босни ми Херцеговини не може ни случајно уставним промјенама постојећег уређења оживјети идеја унитарне Босне и Херце говине са доминацијом једне (били које) нације. 41 И коначно, мора престати функција високог представника, која је према Анексу Х, настала сагласношћу пет уговорних страна, које су му одредиле и ограничиле мандат и овлашћења на то да надгледа, одржава контакте, подстиче сарадњу, координише активности, поштује аутономију, даје опште смјернице. Не постоји ниједна формулација која даје било какво овлашћење за вршење уставних промјена, доношење закона и других прописа и одлука нити за смјене легално изабраних функционера. Ово је сасвим разумљиво, јер би било какво друго овлашћење, а поготово поступање, било у директној супротности са чланом 1.2. Анекса 4. - Устава Босне и Херцеговине који одређује да Босна и Херцеговина дјелује по закону и у складу са слободним и демократским изборима. Дакле, међународни уговор не познаје никакву другу институцију власти изнад власти која је изабрана на слободним и демократским изборима, нити даје икакву могућност поступања осим по уставу и закону. Високи представник није овлашћен да супституише легитимно установљене и изабране органе у Босни и Херцеговини - парламенте, владе, судове, нити да поступа мимо Устава и закона. 42 Зато је, поступајући по захтјеву из Резолуције 41 Р. Кузмановић, Нови есеји о уставности и државности, Бања Лука 2010, Милорад Додик, Вријеме да Босна и Херцеговина изађе из заробљеништва ОХР-а, Аргументи, Бања Лука 2009,

21 Миле Дмичић БОСАНСКОХЕРЦЕГОВАЧКА ДРЖАВА И ЊЕН УСТАВ Савјета Европе, Венецијанска комисија још у марту године, констатовала да ако је постојала у ранијем периоду, након закључења Мировног споразума, потреба да високи представник врши широка овлашћења, сада је такав аранжман фундаментално некомпатибилан са демократским карактером државе и суверенитетом Босне и Херцеговине. Што дуже постоји, то постаје проблематичнији. 7. ЕЛЕМЕНТИ МОГУЋЕГ УРЕЂЕЊА БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ КАО ФЕДЕРАЦИЈЕ SUI GENERIS Облик државног уређења зависи од низа фактора, а по себ но од политичке воље водећих партија или народа. Најчешћи об лик сложеног државног уређења је федерација (савезна др жа ва, савез држава, или модел њемачког федерализма са савез ном државношћу). 43 Од врсте федерације зависи које ће главне полуге власти бити утврђене уставом, као и то да ли ће функције овлашћења бити потпуна или редуцирана. Ако се ради о чврстом, класич ном типу федерације, тада су у уставу надлежности држава-чланица односно федералних јединица енумеративно наведене. А ако је лабавији тип федерације, надлежности феде рације нису енумеративно наведене. 44 То се посебно односи на сувереност. Ради се о томе да ли треба да буде суверена сложена држава или државе чланице, или пак народи. Ови односи се могу уређивати уставом сложене државе. 45 Као сложени облик државног уређења федерација се појавила као врло погодан и виталан облик државног уређења, 46 по годна 43 Вид. М. Јовичић: Савремени федерализам, Савремена администрација, Београд 1973; Војислав Становчић: Федерализам/конфедерализам, НИО Универзитетска ријеч, Титоград 1986 и др. 44 В. Становчић, Федерализам/конфедерализам, Београд 1986, Вид. М. Јовичић, Велики уставни системи, Београд и др. 46 Федерализам је једна деликатна равнотежа, облик у стал ним промјенама или под притисцима да се мијења, облик који подразу мијева компромис, дијалог, и тражење колико год је то више могуће рјешења око којих ће се постићи консензус како би овај облик пружио што боље оквире за заједнички живот. 101

22 102 Годишњак Правног факултета Универзитета у Бањој Луци форма која повезује и различитост и сличности уз ви сок степен јединства. Исто тако, федерација се појављује и као ново нас тала држава која се издиже изнад добровољно удру же них државних колективитета, чланица, које имају скоро све еле менте државе, које творе федерацију може бити најмање двије, или више. 47 Иако имају своје уставе, своје уставоправне и законодавне, извршно-управне и судске органе, свој круг функција у надлежности њихових органа, иако располажу пра вом на (допунско) регулисање, нису и не могу бити stricto sensu. Разлог је једноставан: оне су само саставни дијелови федерације, подређени овој јединој правој држави. За разлику од федерације, која је субјект међународног права, оне су субјект само интер ног, националног права. 48 Надаље, федерација представља најпогоднији облик држа ве чије се друштво одликује економском, културном, нацио нал ном и другом сложеношћу и разли читошћу. 49 Феде ра ли зам, у ства ри, почива на вољи за очувањем аутономије и раз ли читости федералних јединица, што је у духу европског гес ла јединство у разноликости. Истовремено, о правној природи државног уређења Босне и Хер це го ви не, неопходно је постићи сагласност у смислу утврђивања конач ног модела државе Босне и Херцеговине. Излаз је могућ у одређењу као ''федерације sui generis. Неодговоран однос политичких субјеката према тражењу одговарајућег модела уставноправног уређења Босне и Херцеговине омогућио је појаву различитих приједлога који нису ни правно утемељени ни стручно образложени. При томе се занемарује да је свуда у свијету промјена устава процес и да није ограничен временом. Тако се, као протутежа сталним захтјевима да се држава централизује и унитаризује, јавио и приједлог за федера лизацију Босне и Херцеговине којем 47 Постоји 37 федералних држава, 97 са сложеним државним уређењем. Опредјељујући се за дејтонска рјешења, али и за функционалност БиХ, Република Српска је већ пренијела 68 надлежности на ниво државне заједнице. 48 М. Јовичић, Државност федералних јединица, Научна књига, Београд 1992, С. Перовић, Остваривање људских права у Републици Српској према мађународним стандардима, Научни скуп Република Српска десет година Дејтонског мировног споразума, АНУРС, Бања Лука 2005, 149.

23 Миле Дмичић БОСАНСКОХЕРЦЕГОВАЧКА ДРЖАВА И ЊЕН УСТАВ се у научним и стручним круговима није поклонила одговарајућа пажња, иако могућности на којима би требало Уставом уредити Босну и Херцеговину потврђују вриједности датог приједлога: - сложена државна заједница састављена од федералних јединица, која може да функционише искључиво на основама дејтонских рјешења, а да једна федерална јединица буде Република Српска; - федерализацију државе могуће је уредити на основу новог устава, договореног и усвојеног у домаћим институцијама и уз присуство представника међународне заједнице; - федерализацију је могуће провести уважавањем територијалног разграничења утврђеног Дејтонским мировним споразумом. Уколико се и даље наставе антидејтонске тенденције и са примјенама метода притисака на органе и институције Републике Српске, неопходно је да она, с циљем заштите свог територијалног интегритета и очувања националног интереса, предузме сва институционална, политичка и демократска средства. Коначно...мора превладати и побиједити право над неправом, култура мира над некултуром рата, начела равноправности и толеранције над дискриминацијом, мајоризацијом и нетолеранцијом ЗАШТИТА ЕНТИТЕТСКОГ И ВИТАЛНОГ НАЦИОНАЛНОГ ИНТЕРЕСА КОНСТИТУТИВНИХ НАРОДА Уставна категорија конститутивност Бошњака, Хрвата и Ср ба, као један од темеља босанскохерцеговачког друштва и државе, са мултинационалном и мултиконфесионалном особеношћу и традицијом мора се посматрати заједно са основним елемен тима цивилног друштва, прије свега, остваривања индивиду алних и колективних људ ских права и слобода и функцио ни сања демо- 50 Р. Кузмановић, Вријеме старатељства и туторства, прошлост, Аргументи, Бања Лука 2009,

24 1963, Годишњак Правног факултета Универзитета у Бањој Луци кратских инсти ту ци ја. Због традиционалне измијеша ности нација, религија и култура, цјело купна струк тура јавне власти изворно произла зи из сувере ности, конститутивности и равноправности Бош њака, Хрвата и Срба и положаја припадника осталих народа и грађана. Зато је стабилан развој демократских односа и институција тешко и замислити без остваривања конститу тив нос ти сва три њена народа на цијелој територији 51, што подразумијева његово пуно утемељење у правном систему ентитета, као и у орга низа цији и функционисању њихових инсти туција, остваривању пуне националне равноправности и свих других слобода и права за све гра ђа не Босне и Херцеговине без дискриминације, мајоризације и нето ле ранције. 52 Ана ли за уставних одредаба не оставља никакву сумњу да је у пи та њу један специфичан, до сада у компаративној савременој уставности непознат модел организације, структуре и функционисања јавне власти. Ентитетска заступљеност је трајна категорија. Са њом је неоспорно и ентитетско гласање и заштита виталног интереса. А истовремено, у свим представничким органима морају бити заступљене и етничке групе у домовима парламента. Ни држава ни друштво се не гради честим мијењањем устава, већ његовом примјеном и активним радом институција. 53 Разумљиво је да је у постконфликтној ситуацији постојало, и још постоји, недовољно пов је рења, искрености и спремности на културни дијалог, толе ран цију и помирење између етничких група и њихових вођа. Међутим, присутни су захтјеви и снаге у смислу да се омогући да власт дјелује само по принципу већине, занемарујући могућност дискриминације, нетолера нције и мајо ри зације већине над мањином Један од најважнијих услова који Лијпхарт истиче за одржавање и функционисање сложених вишенационалних заједница или саудружених зајед ница тиче се сарадње елита које воде те заједнице. 52 То се види и у Феде ра ци ји Босне и Херцеговине и у Републици Српској. У Републици Српској хрватски пред став ници заузимају тре ћу позицију (у Влади је осам Срба, пет Бошњака и три Хрвата), а у Феде рацији БиХ заузимају другу позицију (у Влади је осам Бошњака, пет Хрвата и три Србина). 53 Р. Кузмановић, Есеји о уставности и државности, Бања Лука 2004, М. Јовичић, Референдум у свету и код нас, Страни правни живот 39, Београд