prof. dr Anto Domazet Javna potrošnja u Bosni i Hercegovini između austerity-a i strukturalnih reformi

Transcription

1 prof. dr Anto Domazet Javna potrošnja u Bosni i Hercegovini između austerity-a i strukturalnih reformi SARAJEVO OKTOBAR/LISTOPAD 2016

2 BANJALUKA/SARAJEVO, OKTOBAR/LISTOPAD 2016.

3 SADRŽAJ Uvod Javni sektor i austerity u BiH za efikasnost, ali ne i rigidnu štednju Izbor između alternativnih strategija suprostavljanja krizi Operativna financijska konsolidacija Strukturalne reforme sa promjenom osnova fiskalnih prihoda i javnih rashoda Rigidne mjere (austerity) redukcije javne potrošnje Prodaja državnog kapitala (privatizacija) Povećanje postojećih ili uvođenje novih poreza Povećanje javnih investicija Dodatno zaduživanje Ekonomija i javni sektor BiH od krize do danas kakvi odgovori na recesiju Osnovni akteri ekonomsko-socijalnog sistema Obim i struktura javne potrošnje u BiH Doprinos javnog sektora socijalnom i ekonomskom razvoju BiH Zaključci i preporuke Literatura... 29

4 UVOD Ekonomski bum, a ne kriza, pravo je vrijeme za austerity (štednju) u trezoru (The boom, not the slump, is the right time for austerity at the Treasury) John Maynard Keynes, Nakon što je kriza zahvatila Bosnu i Hercegovinu godine bilježi se pad bruto domaćeg proizvoda (BDP), zaposlenosti i pojava primarnih deficita. Ekspanzijom javnih investicija kao anticikličnim mjerama bilježi se dinamičan rast javnog zaduživanja. Spor ekonomski oporavak koji je kasnije slijedio stavljao je u vrh prioriteta pitanje javne potrošnje i njene održivosti. Javni sektor po svome obimu i strukturi ima veliki utjecaj na ukupnu ekonomiju sa obimom resursa koji se generiraju kroz fiskalni mehanizam i obimom resursa koji su alocirani u korporativni javni sektor (poduzeća sa državnim kapitalom, odnosno javna poduzeća). Istovremeno, javna potrošnja utječe neposredno i posredno na život svakog građanina, na njegovu društvenu i ekonomsku interakciju sa poslovnim sektorom i sektorom vlada. Slična je situacija i sa poslovnim sektorom. Razumjevanje tog odnosa i pozicije građana i poslovnog sektora je izuzetno važno za demokratizaciju u BiH, ali i za kreiranje javnog mišljenja o kompleksu pitanja vezanih za utjecaj javne potrošnje na život građana i konkurentnost poslovnog sektora. Suočavanje sa krizom u BiH značilo je izbor između nekoliko alternativnih politika za postizanje održivosti javne potrošnje kroz fiskalnu konsolidaciju i podizanje njene efikasnosti. Početni korak za BiH je bila strategija zaduživanja koja je kasnije omogućila da se intenziviraju javne investicije kao oblik anticikličnog djelovanja. Austerity politika nije na djelu provođena, mada je u nekim oblastima javnih usluga bilo dovedeno u pitanje obavljanje redovnih poslova, kao što je to u zdravstvu, kulturi, socijalnom sektoru i nekim drugim. Ako je izvjesno da u BiH kao državi koja stremi socijalnoj državi nije uputno ići na austerity politike, kao instrumente neoliberalnih politika, onda je isto tako jasno da je potrebno provoditi duboke strukturalne reforme u javnoj potrošnji koje bi trebalo da osiguraju veću održivost javne potrošnje za potrebe ekonomskog i socijalnog razvoja zemlje (1), koje treba da stvore povoljniji poslovni ambijent za generiranje poduzetništva, investicija, zaposlenosti i izvoza (2) i koje treba da osiguraju veći doprinos korporativnog javnog sektora ekonomskom razvoju zemlje (3). Osnovna je hipoteza u ovoj studiji da BiH treba da gradi efikasan i održiv javni sektor kao značajnu determinantu ekonomskog i socijalnog razvoja u uvjetima globalne konkurencije i postizanja konvergencije sa Europskom Unijom. Javna potrošnja je produkt, ali i osnova ekonomskog napretka i socijalne kohezije društva zato je ekonomski treba činiti održivijom, a socijalno pravednijom. Osnovni cilj studije je istražiti ključna obilježja javne potrošnje u BiH i dati ocjenu na koji način se može postići rast njene efikasnosti u pokretanju ekonomskog rasta, zaposlenosti i socijalnog razvoja i kakvo mjesto u tome ima neoliberalni austerity pristup rigidne štednje u javnoj potrošnji. Pod javnom potrošnjom podrazumijevamo potrošnju koja proizlazi iz funkcija javnog sektora pod kontrolom vlade. Međutim, često se koristi i pojam javnog sektora koji podrazumijeva i vladin administrativno-socijalni kompleks i vladin korporativni sektor, čije poslovanje inače nije obuhvaćeno pojmom javne potrošnje, osim u onom dijelu koji se odnosi na izgradnju cesta i autocesta. U širem JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 4

5 smislu se ipak neefikasnost i deficiti javnog korporativnog sektora reflektira na budžete zbog potrebe subvencioniranja javnih poduzeća, ali i zbog transfera dividendi javnih poduzeća koje jačaju budžete. Ova studija je jedan od pokušaja da se da doprinos kreiranju javnog mišljenja o jednoj izuzetno važnoj oblasti za život građana i za konkurentnost poslovnog sektora. Studija je strukturirana kako slijedi. U uvodnom dijelu dati su motivi i ciljevi izrade ove studije. U prvom poglavlju dat je kratki prikaz koncepta austerity-a i njegove primjene u praksi određenih zemalja. U drugom dijelu se analiziraju različiti putevi postizanja fiskalne konsolidacije i efikasnosti javne potrošnje. U trećem poglavlju je dat prikaz obima i strukture javne potrošnje u BiH, izvori deficita i neto zaduživanja i pokazatelji efikasnosti javne potrošnje u BiH. U završnom, četvrtom dijelu dati su zaključci i preporuke za djelovanje u političkoj i općoj javnosti o pitanjima upravljanja javnom potrošnjom i pravcima reformi koje treba da podignu efikasnost njene upotrebe. JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 5

6 1. Javni sektor i austerity u BiH za efikasnost, ali ne i rigidnu štednju Austerity se definira kao fiskalna konsolidacija koja vodi ka značajnom porastu iznuđene nezaposlenosti, ili visokom negativnom jazu u bruto domaćem proizvodu kao razlika između BDP bez primjene austerity-a i BDP sa primjenom austerity-a. (Wrem-Lewis, 2016.). Iz stavova niza autora i najnovijih slučajeva njenog provođenja razvijenija definicija podrazumijeva austerity kao nastojanje da se u što kraćem periodu (kolokvijalno pod šok terapijom) ostvari fiskalna konsolidacija, odnosno smanjenje ili eliminacija deficita javne potrošnje (1), da se smanjenje rashoda ostvari neovisno o socijalnim posljedicama rezanja rashoda (2), da se u rezanju rashoda ide dotle da se ugrožavaju ili ukidaju određene javne funkcije i javni izdaci (3), da se pristupa povećanju postojećih ili uvođenju novih poreza, povećavajući stopu poreske presije (4), da ta aktivnost uključuje prihvaćanje žrtvi u rastu nezaposlenosti i padu BDP (5). Očigledno je da takva politika ugrožava poziciju običnog čovjeka (vidjeti u boxu 1). Box 1 Čovjek i njegova sudbina u rukama države Vladina akcija se traži zbog grešaka tržišta. Ali, ekonomski progres ne omogućava svima da uživaju u blagostanju. Mnoge osobe zbog uslova u kojima su rođeni, su osuđene na život u siromaštvu, one dobivaju neadekvatno obrazovanje, njihovi izgledi za zapošljavanje su loši. To su sve razlozi za angažman vlada. Ali, rezultati izostaju siromaštvo nije iskorjenjeno, nema posla. Nisu ispunjena očekivanja onih koji trebaju pomoć. Radi se o greškama vlada. Dakle, mi govorimo o javnoj potrošnji koja treba da ispuni očekivanja građana i biznisa. Građana za boljim životom, biznisa za uspješnijom ekonomijom. Aleš Debeljak, slovenački pjesnik i esejist: Kriza i Slovenci, Oslobođenje, Sarajevo, Midgley ističe da debata o austerity-u odražava šire ideološke razlike o tome kako funcioniraju tržišne ekonomije i ako bi trebalo da funkcioniraju. Jedan je pogled da tržišna ekonomija sama postiže ravnotežu i da vlade treba da budu uzdržane od intervencija tako da njeni nesputani mehanizmi mogu funkcionirati i stvarati prosperitet za sve. Drugi je pogled da će se snažan prosperitet postići samo ako efikasne vlade posvećene promociji blagostanja svojih građana usmjeravaju ekonomiju u socijalne svrhe. U tom kontekstu pitanje austerity-a se postavlja kao alternativa savladavanja recesije promovirati ili rigidno smanjivati javne rashode. Promotori stimuliranja javne potrošnje se zalažu za povećane javne rashode i zaduživanje sa ciljem očuvanja dohodaka, zaposlenosti i kreiranja tražnje koja će održavati rast i zaposlenost. Uz ovo, treba navesti da su Krugman, Stiglitz i Kuttner sugerirali podizanje poreskih prihoda kroz oporezivanje bogatih, ali njihove ideje nisu naišle na podršku. Promotori austerity-a forsiraju vladu da smanji javno trošenje, smanje poreze i regulaciju i prilagode druge mjere koje će obnoviti poslovno povjerenje za pokretanje poduzetništva, investicija i ekonomskog oporavka (Midgley, 2014). Primjena austerity pristupa u nekim zemljama EU (Grčka, Španija, Irska) pokazala je da u uvjetima financijskih stresova primjena austerity-a dovodi do pojave negativnih multiplikatora koji potvrđuju koliko je austerity opasna ekonomska ideja. Na primjeru Grčke 2012/2011. to izgleda: pad potrošnje 9,1%, investicije su pale 20,7%, izvoz je porastao, a uvoz pao za 3,4%, privatna potrošnja pala je 7,1% a agregatna tražnja pala je 7,1%. To je bio efekt prve runde, a slijedili su još oštriji efekti 2. i 3. Runde JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 6

7 (Semmler, 2013). U istoj studiji dokazuje se da nema nikakvog utjecaja na usporavanje rasta nivo zaduženosti, recimo granica od 90% od GDP, ukoliko postoji mogućnost urednog servisiranja duga. Dakle, zaduživanje se javlja realnom alternativom austerity-u. Treba istaći primjere nekih uspješnih austerity programa. To su Latvija (vidjeti box 2), Španija i Irska, dok je najupečatljiviji primjer neuspješne primjene Grčka. Box 2. Austerity funkcionira u Latviji Latvija je dramatično pogođena globalnom krizom. Pad BDP je bio u prve dvije godine oko 18%, nezaposlenost je porasla na 19,5%, rastao je defict javne potrošnje i dug. Vlada te male zemlje od 2 miliona stanovnika odlučila se na rigidne mjere štednje, kako bi se odlijepila od socijalističke rastrošnosti. Široko je krenula u deregulaciju, ukinula polovicu svojih agencija i tijela, smanjila zaposlenost u javnom sektoru za 30%, podigla porez na potrošnju na 21%, uvela flat stopu od 15% za poduzeća i 23% za građane. Poručila je svojim građanima da postanu kreativni i poduzetni. Prema latvijskom ekonomistu Mihailsu Hazansu, ljudi, ili 3,7 posto stanovništva, emigriralo između i godine, mnogi od njih u Irsku i Veliku Britaniju. Sve u svemu, prema Hazans, Latvijaca napustilo je zemlju između i Na papiru, međutim, plan vlade je radio. Rast se vratio u godini sa skokom od 6,2%. U posljednje dvije godine, on je stagnirao oko respektabilna 2.5%. Glavni poticaj rasti dolazio je u od izvoza koji je rasto godišnje više od 10%.U godini, Latvija se pridružila euro zoni. Nezaposlenost se vratila na 8,8 posto. Priredio autor prema : The Baltic Times, Kada je riječ o BiH rasprava o austerity-u treba da uključi četiri važna pitanja. Prvo je vezano za mjere fiskalne konsolidacije, čiji cilj je ujednačiti prihode i rashode države. Nije svaka fiskalna konsolidacija austerity. Neke mjere fiskalne konsolidacije se mogu sasvim normalno i sa visokim stupnjem društvene prihvatljivosti provoditi, na primjer smanjenje plaća u većinom privilegiranim javnim institucijama i slične aktivnosti treba da budu predmet stalnih nastojanja za racionalizacijom rashoda. Drugo pitanje je vezano za strukturalne reforme u javnom sektoru. One su mnogo dublje i mogu proizvoditi dugoročno veoma velike efekte na osnovne aktere javne potrošnje (građane, poslovni sektor, vladu). Ako osiguravaju društvenu prihvatljivost njihovih efekata, te se reforme ne mogu proglašavati austerity-em. Inače, bez strukturalnih reformi, mnoge mjere za fiskalnu konsolidaciju će poprimiti razmjere austerity-a. Tako je aktiviranje poreskih uprava entiteta na prinudnoj naplati dugova i u F BiH na onemogućavanju isplata plaća bez uplate svih poreza i socijalnih doprinosa označilo društveni lom. Ustvari radi se o provođenju zakona koji su godinama bili kršeni. Prvobitni oštri pristup naknadno je ublažen jer poreski dugovi u BiH su oko 3 milijarde KM i ne može ih riješiti operativni organ, nego samo duboko restrukturiranje i potrebne političke odluke koje se prevode u zakone. Treće pitanje se odnosi na mogućnosti da se negativni utjecaji smanjenja javne potrošnje u određenim slučajevima, kao što je to slučaj Latvije, kompenziraju jakom izvoznom tražnjom, kao što je to pokazano u primjeru Latvije. Međutim, pitanje je da li BiH ima kapacitet rasta izvoza koji bi mogao naknaditi gubitak tražnje po osnovi smanjenja javne potrošnje. Ovdje je potrebno uzeti u obzir mogući ekspanzivni karakter izvozne tražnje na dodatni rast BDP, koji bi smanjivao precentualni udio javne potrošnje u DBP. Zato bi ovdje trebalo još jednom snažno naglasiti značaj izvozom vođenog rasta na bazi reindustrijalizacije i povećane ponude izvoznih proizvoda i usluga (tradable goods and services). I četvrto pitanje je kolika je održivost javnog zaduživanja iz koga se financiraju javne investicije, kao alternativa austerity-u. JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 7

8 2. Izbor između alternativnih strategija suprostavljanja krizi Pojava krize i posljedice u ekonomiji i društvu koje je ona ostavila rezultat su modela ekonomskog razvoja koji je provođen u predkriznom vremenu u BiH ( godina). Taj model je počivao na ograničenim rezultatima tranzicije u jačanju realne ekonomije i na posljedicama ekstremne liberalizacije vanjske trgovine i financija sa monetarnim režimom valutnog odbora (currency board) i dominantnom ulogom stranih banaka. Liberalizacija je dovela do tzv. deindustrijalizacije zbog čega je u ekonomskoj strukturi BDP padao udio industrije i poljoprivrede, a rastao udio usluga. Deindustrijalizacija je onemogućavala ponudu izvoznih proizvoda (tradable goods), pa je zbog ekspanzije tražnje putem rasta plaća, javnih prihoda i kreditne ekspanzije izvoz zadržan na niskom nivou. Prikazani model je omogućio rast koji je doveo do rasta BDP po relativno visokim stopama između 4% i 6% godišnje koje se smatraju primjerenim za zemlje u tranziciji na nivou razvijenosti BiH. Sa takvim stopama rasta zemlja ima mogućnost da udvostruči svoj realni BDP u periodu između 13 i 19 godina. Takav model omogućio je rast zaposlenosti i društvenog standarda kroz ekspanziju osobne, investicijske i javne potrošnje koju je generirao prelazak na sistem oporezivanja dodane vrijednosti u godini i visok nivo oporezivanja plaća. Rast investicija je bio posebno impresivan održavajući se na nivou od oko 25% BDP. Međutim, u uvjetima nedovršene tranzicije niska konkurentnost domaće proizvodnje niti je omogućavala ekspanziju izvoza, niti je omogućavala veću kontribuciju domaće proizvodnje u podmirivanju rastuće tražnje, pa je uvoz bilježio visoke stope rasta, stvarajući visoke deficite tekućeg računa. Rast stranih direktnih investicija omogućavao je da se pokriva dio tog deficita, ali je i pored održanja visokog nivoa doznaka dijaspore vanjsko zaduživanje već počelo da pokazuje znakove rasta, pri čemu je vladino zaduživanje bilo limitirano i održavano na nivou javnog duga do 26% BDP. Ekonomija BiH nije doživjela u krizi šokove kakve su doživjele neke druge zemlje u tranziciji. Vidljiv je bio pad GDP u godini od 2,9%, koji je rezultirao i u pojavi visokog neto zaduživanja (razlika između prihoda i rashoda u koje su uključene i javne investicije) od oko 5,5% GDP. Zbog visokih strukturalnih neusklađenosti oporavak BiH je bio spor i nestabilan i nije se mogao ostvarivati u okviru naslijeđenog ekonomskog modela. U kriznom razdoblju dolazi do pada izvozne tražnje koja ugrožava ionako slab izvoz, pada kreditne aktivnosti koja obara domaću tražnju, kako osobnu, tako i investicijsku, dodatne nezaposlenosti i pada javnih prihoda. Ekonomisti sa Bečkog instituta za međunarodne ekonomske studije (WIIW) ocjenjuju da je BiH zemlja koja je imala relativno male utjecaje krize na vlastitu ekonomiju, zbog niske izloženosti izvoznim tržištima, a da je udare krize lakše podnijela zbog velikog korporativnog javnog sektora, koji se pokazao stabilnim i održivim uz odgovarajuću fiskalnu podršku (Gligorov et al, 2010). Ukupni gubici BDP nakon nastanka recesije kao rezultat razlika u projektiranim stopama rasta od 3% i ostvarenih stopa rasta BDP iznose 23,3 mld. KM (vidjeti graf na slici 1). Tolika je oportunitetna cijena neostvarivanja politika bržeg ekonomskog oporavka BiH. Ta cijena bi se mogla izraziti i gubicima radnih mjesta, gubitkom privatnih i javnih investicija i drugim pokazateljima, koji bi taj sumorni podatak samo još više ocrnili. JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 8

9 Slika 1. Prikaz gubitka potencijalnog BDP BiH u recesijskom periodu , , , , ,000.0 Prikaz gubitka potencijalnog BDP BiH (mil. KM) Projektirani BDP Ostvareni BDP Rashodi javne potrošnje 10, , Izvor: pristup , pristup i proračun autora Treba istaći da je kriza u stvorila veliki vakuum u političkim i ekonomskim reformama, nakon što je godine zaključen sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sa EU. O tome svjedoči podatak da je tek nakon 7 godina taj sporazum stupio na snagu, a da je 8 godina ranije podnesena aplikacija za punopravno članstvo u BiH. Ova okolnost je važna zbog toga što je za ekonomski oporavak i ubrzanje ekonomskog rasta u BiH nužno korištenje Europske Unije (čak i u uvjetima njene turbulentne transformacije) kao mašine konvergencije za dostizanje naprednog društva blagostanja u BiH. Oporavak od duboke ekonomske krize, koja je istovremeno i društvena kriza, te put ka prosperitetnoj ekonomiji znači sa BiH potrebu primjene novog modela ekonomskog razvoja. Sa BDP per capita u od $, odnosno prema tekućem paritetu kupovne moći BDP-om per capita od $ i BDP-om prema paritetu kupovne moći USD iz od $, BiH se nalazi u grupi zemalja srednjeg dohotka (nižeg srednjeg dohotka) i tu poziciju drži već deset godina, ulazeći tako u zamku srednjeg dohotka (Middle-income trap) koja prijeti da se zemlja vrati u niži srednji dohodak, umjesto da krene prema višem srednjem dohotku. Usud BiH je da je zemlja suviše bogata da bi se takmičila na globalnom tržištu niskim cijenama, a suviše siromašna da bi se takmičila visokom produktivnošću i tehnologijama. Postoje procjene da je za ulazak u viši srednji dohodak za zemlje koje imaju od do $ prema kupovnoj moći USD iz potrebno 28 godina sa posječnom stopom rasta od 4,7%, a za ulazak u visoki dohodak (dohodak preko $ iz 1990.) potrebno je 14 godina uz godišnji rast od 3,5% (Pelipe, Abdon, Kumar, 2012). Model ekonomskog rasta za BiH u postkriznom periodu treba utemeljiti na ekonomiji ponude (supplyside) koja treba da osigura vanjsku konkurentnost ekonomije i rast pokretan izvozom roba i usluga. To je nužnost za dostizanje bogatijeg društva zbog okolnosti da monetarni režim valutnog odbora znači da osnove kreiranja dohotka i bogatstva proističu iz pozitivnog bilansa transakcija sa inozemstvom. Prvi neposredni cilj u takvom modelu je da se osigura ponuda konkurentnih proizvoda i usluga za izvozna tržišta (tradable goods and services). To zahtjeva politiku reindustrijalizacije koja se odnosi na čitav realni sektor, uključujući i poljoprivredu koja je u poslijeratnom periodu doživjela kontrakciju, zajedno sa industrijom. Za podizanje konkurentnosti i produktivnosti potrebno je podići nivo privatnih i javnih investicija sa sadašnjih 16-17% na pretkrizni nivo od 25% od BDP i više od toga, što znači učešće investicija JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 9

10 u BDP od oko 30%. To je ključni element novog modela s obzirom na fazu konkurentnosti zemlje koja počiva na efikasnosti (proizvodnja standardnih proizvoda sa većom produktivnošću), pokretanoj investicijama. Zbog povećanih ulaganja u realni sektor potrebno je racionalizirati javnu potrošnju, blago ograničiti njen udio u BDP i izvršiti značajna restrukturiranja kroz promjene sistema oporezivanja sa smanjenjem poreza na rad, prestrukturiranja rashoda u korist javnih investicija, dubokim restrukturiranjem javnog korporativnog sektora i stabilizacijom nivoa javnog duga na održivom nivou. Konkurentna i produktivna supply-side ekonomija BiH sa iznesenim performansama bila bi u stanju zadovoljiti na konkurentan način i domaću tražnju i generirati zaposlenost i veći obim novostvorene vrijednosti. Kao što govorimo o tome da je javni sektor određen kapacitetima ekonomije, tako se mora u fokus staviti i pitanje doprinosa javnog sektora ekonomiji i socijalnom razvoju zemlje. Pri tome treba imati u vidu slijedeće: a) uzroci krize nisu u visokoj javnoj potrošnji i njenim deficitima oni su posljedica krize, b) stvaranje deficita može dodatno ugroziti makroekonomsku održivost, posebno vanjsku likvidnost zemlje, c) javni sektor i određeni nivo javne potrošnje imaju veliki značaj za ekonomski oporavak i rast i socijalni razvoj i može ekspanzivno ili kontrakcijski djelovati na rast u ovisnosti od poduzetih mjera štednje, d) postojeći sistem fiskalnih prihoda ne podstiče poduzetništvo i zapošljavanje, e) postoji problem efikasnosti i socijalne pravednosti rashoda u javnoj potrošnji i f) korporativni dio javnog sektora bilježi nisu efikasnost i ne daje doprinos razvoju koji odgovara alociranim javnim resursima. Kao značajan generator rasta, zapošljavanja i unapređenja životnog standarda vlade moraju osigurati održivost i povećanje kapaciteta javnog sektora u ostvarivanju ciljeva koji se pred njega postavljaju. Za tu svrhu one imaju na raspolaganju nekoliko alternativnih politika i spektar instrumenata i mjera za njihovo sprovođenje. za održivost javne potrošnje kao determinante ekonomskog i socijalnog razvoja i to: 1) fiskalna konsolidacija, 2) strukturalne reforme sa promjenom osnova fiskalnih prihoda i javnih rashoda, 3) rigidne mjere (austerity) redukcije javne potrošnje u kratkom periodu, 4) prodaja državnog kapitala (privatizacija ili prodaja državnih udjela), 5) povećanje postojećih poreza ili uvođenje novih poreza, 6) povećanje javnih investicija i 7) javno zaduživanje. Procjena primjene navedenih alterantiva urađena je analiziranjem dvije ključne varijable i to doprinos pojedinih alternativa i mjera održivosti i stvarenju ciljeva javnog sektora i politički rizici za njihovo usvajanje i primjenu. Vremenska dimenzija analize je mix prošlih iskustava i procjena mogućnosti buduće primjene imajući u vidu perspektive napreka BiH prema EU, političke i razvojne dokumente vezane za reforme u BiH (kolokvijalno, reformske agende), odrednice zaključenog proširenog aranžmana BiH sa MMF, politički stavovi vladajućih partija i opozicije, stavovi poslovnog sektora i pogledi nevladinog sektora u BiH. Matrica na slici 2 pokazuje distrubuciju pojedinih alternativa u dvije analizirane dimenzije. Kako se uočava najveći broj alternativa pozicioniran je u područje visokih ili srednjih doprinosa održivosti javnog sektora i razvoju BiH i području visokih ili srednjih političkih rizika zbog teškoća u postizanju konsensusa oko potrebnih politika i mjera. To ustvari pokazuje svu složenost i neizvjesnost u pogledu potrebne dodatne alokacije i produktivnog aktiviranja postojećih javnih resursa u javnom sektoru. Upravljanje javnim sektorom koje je u osnovi politički proces je ključni problem u doprinosu javnog sektora razvoju BiH. Pored socijalnih dimenzija alokacije resursa, u uvjetima BiH je riječ i o vertikalnoj distribuciji (država, entiteti, kantoni, lokalne zajednice), horizontalnoj distribuciji (problem alokacije fiskalnih prihoda među kantonima u F BiH) i etničko-teritorijalnoj distribuciji U nastavku slijedi kratka analiza i objašnjenje pozicija na prikazanoj matrici. JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 10

11 Visoki Politički rizici Prosječni Niski PROF. DR. ANTO DOMAZET 2.1. Operativna financijska konsolidacija Smatralo se da je to najmanje upitna alternativa koja ne nosi značajnije rizike u pogledu trade-off efekta za donosioce političkih odluka, jer se odvija na operativnom nivou i u okviru postojeće regulative. Međutim, da to nije tako, pokazao je primjer Poreske uprave F BiH u kojoj je rukovodstvo počelo da primjenjuje zakon i onemogućava isplate plaća bez uplate poreza i socijalnih doprinosa. Takvo postupanje, iako je u potpunosti utemeljeno na zakonu stvara velike društvene konflikte i ukazuje na žarište problema koji treba rješavati. Nedostatak operativnih mjera fiskalne konsilidacije je neselektivnost u primjeni.ukupan efekt ovih mjera se može ocijeniti izuzetno skromnim, nisu vođene osmišljenim programima, nego trenutačnim pristiscima i obično se od strane političara smatraju kratkoročnim zahtjevima nakon čega će se stvari vratiti u pređašnje stanje. Slika 2. Matrica doprinosa održivosti i ciljevima javnog sektora i političkih rizika Doprinosi održivosti javnog sektora i socijalno ekonomskom razvoju Niski Prosječni Visoki Fiskalna konsolidacija Fiskalna konsolidacija Rast javnih invest. Privatizacija manjinskih udjela Fiskalna konsolidacija Austerity Povećanje postojećih poreza Fiskalna konsolidacija Javno zaduživanje za financiranje Privatizacija komercijalnih firmi Austerity Strukturne reforme Privatizacija manjinskih udjela Uvođenje novih poreza Povećanje postojećih poreza Strukturne reforme zdravstvo i PIO Strukt. reforme KJS Javno zaduživanje za financiranje Privatizacija komercijalnih firmi Finan. konsolidacija kroz naplatu prihoda i blokadu sive zone Strukturne reforme Strukt. reforme za podršku privredi Strukt. reforme KJS Austerity u naplati javnih prihoda Privatizacija opera-tora javnih dobara Projekti JPP Povećanje postojećih poreza Uvođenje novih poreza Javno zaduživanje za javne investicije Izvor: konstrukcija autora JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 11

12 2.2. Strukturalne reforme sa promjenom osnova fiskalnih prihoda i javnih rashoda Strukturalne reforme mjenjaju osnove za kreiranje fiskalnih prihoda i rashoda u javnom sektoru. One imaju izuzetno visok rizik trade-offs jer se tiču promjene u poziciji tri ključna podsistema svakog društveno-ekonomskog sistema: domaćinstva (građani), poslovni sektor i vladin sektor. Box 3 Učiniti da strukturalne reforme doprinose ekonomskom i socijalnom razvoju BiH Strukturalne reforme mogu imati i povoljne efkte, ako se vode na načelima socijalne pravde, jednakosti i solidarnosti. Zar nastojanja da se poštenije valorizira doprinos radnika sa punim radnim stažom i ukinu privilegije penzioniranja pod posebnim uvjetima, nastojanja da socijalne naknade gađaju siromašne, a ne da se dodjeljuju po statusu, ideje da se u budžetu više izdvaja za ekonomski rast na račun umanjenja sredstava za javnu administraciju i smanjenje adminstrativnih troškova, orijentacija da se u zdravstvu više izdvaja za prevenciju kako bi se izjegli visoki troškovi liječenja za mnogobrojne bolesti, nastojanja da se povećavaju sredstva za mjere aktivnog zapošljavanja, da se intenzivira borba protiv korupcije, unaprijedi sistem javnih nabavki kako bi se efikasnije trošio javni novac istovremeno nisu i strukturalne reforme i zahtjevi javnosti koji svakako vode socijalnoj pravdi i solidarnosti iz kojih će proizaći povoljni efekti za ekonomski razvoj i socijalnu koheziju. Neoliberalizam jeste udar na demokraciju, ali i na populizam koji je često suprostavljen demokraciji. Dakle, kroz strukturalne reforme u kojima će biti postignut potreban konsensus i balans interesa između socijalnih aktera (građani, poslovna zajednica i vlada) može se ostvarivati na društveno prihvatljiv način osvajajući prostor demokratskog djelovanja, uključujući i afirmaciju socijaldemokratskih vrijednosti. Kako kaže J. Žitko, strukturalne reforme su pokušaj da se napravi to bolja pozicija zemlje u rangiranju po kriteriju Doing Business indikatora Svjetske banke, ali Global right index (GRI) razvijen od strane ITUC (Međunarodna sindikalna konfederacija) pokazuje da se u zemljama vodećim po kvalitetu Doing Business istovremeno najviše krše radnička prava. BiH je visoko rangirana po GRI i spada u drugu po rangu od pet skupina zemalja po osnovnim radnim pravima zajedno sa Bugarskom, Hrvatskom, Češkom, Irskom, Latvijom, Makedonijom, Srbijom i Švicarskom (Žitko, 2016). Cilj strukturalnih reformi u podizanje ekonomske efikasnosti mora biti praćen odgovarajućim ciljevima socijalne kohezije. A iz toga poruka: Idemo na strukturalne reforme da se takmičimo u zaštiti prava iz rada! U boxu 3 prikazane su neke mogućnosti da se strukturalne reforme usmjere u tom pravcu. Ključne strukturalne reforme u BiH, kako su definirane trogodišnjim Sporazumom o proširenom aranžmanu BiH sa MMF u vrijednosti 553 mil. eura, poduzimaju se radi poticanja ekonomskog rasta i zaposlenosti. One obuhvataju područja rada, oporezivanja plaća i drugih primanja, područja penzija i zdravstva, socijalnih naknada boraca, plaća i zaposlenosti u javnoj administraciji, restrukturiranje i privatizaciju državnih poduzeća, restrukturiranje budžetskih izdataka sa ciljem stvaranje većeg prostora za javne investicije, unapređenje supervizije banaka i druge (IMF, 2016, str, 47-57). JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 12

13 2.3. Rigidne mjere (austerity) redukcije javne potrošnje Austerity, kao rigidna štednja, nije u politikama vlada u BiH razmatran kao posebna opcija, niti je primjenjivan kao unaprijed planirana aktivnost. Međutim, to ne znači da mjera koje spadaju u pakete takve štednje nije bilo kao iznuđenih mjera zbog ekstremno loše situacije u nekim područjima javne potrošnje (opisani primjeri neizmirivanja obaveza za plaćanje poreza i socijalnih doprinosa na plaće). U javnosti BiH je rašireno shvatanje da je radikalna redukcija javnih rashoda jedino rješenje za BiH. To je indirektno pozivanje na austerity politike. Međutim, niko nije izračunao šta bi to značilo i kakve bi ekonomske i socijalne posljedice takva radikalna redukcija izazvala. Sa pravom se ističe da u uvjetima nerazvijenih institucija i baza podataka o prihodima i imovini građana mjere rigidne štednje ne bi postigle željene ni ekonomske ni socijalne efekte. Politiku stezanja kaiša i mjera štednje neće osjetiti privilegirani birokrati i materijalno osigurani poslušni klijenti, koji razna socijalna davanja primaju radi pukog statusa borca ili ratnog vojnog invalida, a ne zbog siromaštva ili nezaposlenosti. Mjere štednje, odnosno austerity kakav se nameće Grčkoj, u Bosni i Hercegovini bi svakako osjetili oni najslabiji: slabo plaćeni radnici, umirovljenici i nezaposleni, jednom riječju svi oni čiji je fizički otpor lako suzbiti. (Slobodna Bosna, ) S obzirom da je bitno obilježje austerity-a da se zbog rigidne štednje dovodi u pitanje obavljanje javnih servisa i zadovoljenje potreba građana i poslovne zajednice može se konstatirati da takva stanja prijete u dvije različite forme. Prva se odnosi na strukturalne teškoće, posebno izražene u zdravstvu, zbog kojih zdravstvene institucije ne mogu da obavljaju svoje aktivnosti. Dugovanja zdravstva Federacije BiH iznose sa junom preko 330 mil. KM, a u RS taj dug iznosi oko 288 mil. KM ( sa stanjem koncem 2015). Istovremeno, nenaplaćeni javni prihodi koje skuplja Poreska uprava F BiH iznose sa junom godine mil. KM, od čega deset najvećih dužnika, sve odreda javna poduzeća, duguju 907 mil. KM. U RS posljednji podaci Poreske uprave objavljeni su u novembru kada su dugovi iznosili 1,5 mld. KM, od čega se 430 mil. KM odnosi na poduzeća u stečaju. Slične probleme trpi i veći broj javnih poduzeća. Druga se odnosi na drugu stranu prvog problema. Kako osigurati naplatu poreskih dugova javnih poduzeća i javnih institucija, a ne dovesti ih u stečaj i likvidaciju? Izgleda u mnogim slučajevima u BiH da su strukturalne reforme samo eufemizam za izbjegavanje da se podvodni grebeni javnog sektora u formi višegodišnjih dugova (Arriers) nazovu pravim imenom nepovratno izgubljeni novac koji javne institucije zdravstva, obrazovanja, penzijskog sistema nikada neće vidjeti Prodaja državnog kapitala (privatizacija) U mnogim zemljama koje su provodile austerity program privatizacija je bila važna tačka prikupljanja potrebnih sredstava, prvenstveno za otplate javnog duga. U BiH postoji velika odioznost prema svakoj pomisli na privatizaciju. Neselektivno se koristi pojam prodaja porodičnog srebra, iako je u portofoliju javnih poduzeća, sa izuzetkom kompanija koje posluju u uvjetima korištenja javnih dobara (elektroprivredna poduzeća, BH Telecom, namjenska industrija, autoceste, aerodromi, željeznica, vode, šume i neka druga), ostao segment koji samo predstavlja teret za vladu. S druge strane, gubi se iz vida da su poduzeća sa većinskim državnim kapitalom faktički privatizirana jer ih političke partije na vlasti smatraju svojim izbornim plijenom i njima upravljaju zanemarujući načela i standarde korporativnog upravljanja, koristeći ih kao prilike za upošljavanje vlastitih zaslužnih kadrova. JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 13

14 Privatizacija u kontekstu javne potrošnje ima nekoliko relacija. Prvo, državna poduzeća imaju relaciju sa budžetom kao primaoci subvencija ili kao davaoci dividendi. Drugo, ukoliko ne postoje uvjeti za privlačenje privatnog kapitala i tržište nije liberalizirano, potrebno je restrukturirati državna poduzeća i učiniti ih efikasnim, pri čemu se vlade javljaju garantima kredita iz kojih se takve investicije financiraju. Treće, državna poduzeća koja posluju u uvjetima konkurencije trebalo bi da uz prethodne pripreme na restrukturiranju i po tenderskoj proceduri sa sadržajnim socijalnim paketom rade na privlačenju respektabilnih strateških partnera koji su u stanju da ih učine konkurentnim i sposobnim za generiranje novih radnih mjesta. Četvrto, manjinski udjeli vlade u državnim poduzećima koji ne dozvoljavaju značajniji utjecaj na upravljanje poduzeća treba što prije da budu prodati, pri čemu je sasvim jasno da ta prodaja nije privatizacija, nego transfer manjinskog paketa dionica ili udjela na novog privatnog vlasnika. Potrebno je dobro ocijeniti momenat takve prodaje i prethodno pokušati maksimalno svesti poslove takvih kompanija isključivo na core biznis. Peto, prihodi od privatizacije ili prodaje manjinskih udjela ili paketa akcija moraju biti namjenjeni razvoju, prvenstveno javnim investicijama. Dakle, sasvim je ekonomski i socijalno opravdano jedan oblik alokacije državnog kapitala u nekom neefikasnom poduzeću kroz prodaju državnog kapitala preusmjeriti u neki drugi oblik alokacije koji će donijeti veće javne efekte (zaposlenost, investicije, unapređenje poslovnog okruženja, građenje poslovnih zona, tehnoloških inkubator Privatizacija nije ništa dobro obećavala, tržišna vrijednost kompanija, generalno sa pojavom krize počinje da pada, a u BiH pad je bio vratoloman. Indeksi Sarajevske i Banjolučke berze zabilježili su strmoglav pad. Jasne političke odluke o priva tizaciji nisu postojale, mada je svaka vlada davala neke nagovještaje o tome, pa su čak inovirane liste poduzeća koja idu u privatizaciju, a koja su se godinama povlačile po odlukama vlada, mada se znalo da mnoga od tih poduzeća gube svoju vrijednost i ne izazivaju interes ozbiljnih investitora Povećanje postojećih ili uvođenje novih poreza Spektar ciljeva fiskalne konsolidacije podrazumjeva i povećanje postojećih poreza i doprinosa i uvođenje novih vrsta poreza i doprinosa. Do sada nije bilo mjera kojima bi se takvi porezi uvodili, ali su prisutne česte pojave uvođenja parafiskalnih nameta koji nisu dovoljno transparentni. Među važne karakteristike poreskog sistema svake zemlje spadaju doprinos ekonomskoj efikasnosti, odnosno poticanju rasta kroz način alokacije resursa koji određuje odgovarajući način oporezivanja i efekti oporezivanja na ponašanje ekonomskih aktera (Stiglitz, 2000, str. 458). Kroz primarne i sekundarne efekte oporezivanja ekonomski akteri se odlučuju na alokaciju resursa i time određuje i način njihovog ponašanja. Intenzivna je debata o izmjeni poreza kroz njihovo restrukturiranje, pri čemu se insistira na smanjenju opterećenja na plaće uz efekt proširenja poreske baze oporezivanjem naknada iz rada. Također, porez na dodanu vrijednost je u fokusu debate,a prijedlozi idu ka uvođenju diferenciranih stopa PDV, produženju rokova plaćanja i uvođenje sistema plaćanja nakon naplate fakturirane realizacije. Slabim glasom iznose se i prijedlozi o oporezivanju imovine, o progresivnom oporezivanju dohodaka, o oporezivanju kamata na štednju i povećanju iznosa neoporezovanog dohotka iznad KM godišnje. JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 14

15 Uvođenje poreza na faktore rada je neprihvatljivo jer ograničava investicije, rast i zapošljavanje čime se u pitanje dovode ključni ciljevi razvoja u zemlji. Oporezivanje dohodaka je dosta stimulativno, sa stopom od 10%, među najnižim na regiji. Efekat redistribucije dohodaka je posebno vezan za oporezivanje dohodaka i imovine i tu treba otpočeti debatu o progresivnom oporezivanju i proširenju poreske baze. Uvođenje niže stope PDV za esencijalne proizvode otvara problem rasta opće stope PDV i pitanje da li će koristi niže stope pdv biti alocirane samo na potrošače sa ižim dohotkom ili će biti neselektivno. Doprinosi na rad treba da se smanjuju,a z a kompenziranje nedostajućih prihoda prihvatljivo je uvođenje novih oblika indirektnih poreza na određene proizvode u formi akciza Povećanje javnih investicija To je središnja tačka neokejnzijanske politike i uloge države i njoj je posvećena posebna pažnja u EU. U Bosni i Hercegovini je povećano ulaganje u javne investicije bilo jedan od strateških pravaca anticikličkog djelovanja i ekonomskog oživljavanja i to putem javnog zaduživanja. Nivo javnih investicija u BiH je doživio dva vala, prvi u periodu , drugi u periodu godina sa najvećim nivoom od 4,3% od BDP i 9,3% u odnosu na javnu potrošnju BiH, a oba rezultata su ostvarena u godini. (vidjeti sliku 3). Slika 3. Udio javnih investicija u BiH u BDP i ukupnoj javnoj potrošnji (u %) Izvor: pristup Prema iznesenim pokazateljima BiH je zabilježila veći udio javnih investicija u odnosu na prosjek EU. U tom smislu je uočljiva potpuna konvergencija politika BiH sa politikama EU u oblasti javnih investicija koje su bile osnova anticikličkog djelovanja i stvaranja osnova za srednjoročni rast u uvjetima oporavka od dugoročne ekonomske depresije. Kao analogiju Plana investicija za Europu ističemo aktivnosti na usvajanju programa javnih investicija koje su za period planirane u visini od 24 mld. KM. JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 15

16 Ako igdje treba provoditi kontrakciju javnih izdataka u BiH, onda to nije preporučivo u oblasti javnih investicija. Mimo je ekonomske logike i socijalne prihvatljivosti ići na financijsku konsolidaciju putem smanjivanja javnih investicija i drugih javnih izdataka koji potiču rast Bosne i Hercegovine u srednjoročnom periodu. Poseban aspekt javnih investicija u BiH odnosi se na odnose prema europskim fondovima, za sada IPA fondovi (IPA-1 i IPA-2), dok se sa stjecanjem statusa punopravnog člana otvara mogućnost korištenja strukturalnih fondova i kohezionih fondova. Nisko korštenje tih fondova do sada je u punoj oprečnosti sa onim što se dešava u Hrvatskoj (vidjeti box 4). Box 4. Kako Hrvatska profitira iz članstva u EU U sedmogodišnjem razdoblju Hrvatska ima na raspolaganju 10,7 mld Eura iz europskih fondova i ako bi se sva iskoristila procjenjuje sa da bi BDP zemlje godišnje mogao rasti 2,5%. Sektorski to znači: ICT, prilagodba klimatskim promjenama, očuvanje okoliša, promicanje održivog prometa i zapošljavanja, obrazovanje, te poboljšanje konkurentnosti SMES, poljoprivredna proizvodnja i akva kulture (1,92 mld Eura), te istraživanje, tehnološki razvoj i inovacije (691 mil. Eura). Kroz operativni program konkurentnosti i kohezije poduzetnicima je iz Europskog fonda za regionalni razvoj na raspolaganju 7,5 mld. Eura. Tu su i sredstva iz strukturnih i investicijskih fondova. U financiranju projekata sredstva EU su većinska, a njih prati vlastito učešće iz budžeta ili kredita. Projekti mikro i malih poduzeća se financiraju iz EU fondo va sa 45%, a srednja poduzeća sa 35%. Vlastito financiranje osigurava se iz kredita HBOR uz kamatu od 2%, a financiranje je oslonjeno i na Europske strukturne i investicijske fondova za potrebe privatnog biznisa. U sa 6 mjeseci kroz izravne kreditne aranžmane HBOR plasirano je 1,86 mld kuna više nego za svu To je 400% više sredstava nego u čitavoj Iskorištenost fondova je na nivou oko 92,5% a od strane Hrvatska 69,7% (za period ). Posebno značajno je da će javne investicije biti sa 73% pokrivene iz EU fondova, što značajno relaksira domaće financiranje i ustvari smanjuje potrebu za vanjskim zaduživanjem. Jutarnji list Zagreb, , str Drugi aspekt javnih investicija odnosi se na potrebu razvijanja i primjene aranžmana javno - privatnog partnerstva (JPP) u realizaciji javnih investicija. Percepcije javnosti o takvim aranžmanima su negativne, ali od toga ne treba odustajati uz prethodno stvaranje čvrstog pravnog okvira, sposobnih javnih institucija i transparentnosti postupka tenderiranje, ugovaranja i implementacije takvih projekata. Primjer jednog velikog projekta JPP u zemlji je Rudnik i TE Stanari u kojem je uz kinesko kreditno financiranje partner Vlade RS britanska firma ETF uložila 550 mil. eura. Izgrađena je TE kapaciteta 300 MW na ugljen za koji je dobivena koncesija na 30 godina. Ovim je projektom preko noći izvršena liberalizacija tržišta električne energije ulaskom privatnog partnera koji ima daleko veću konkurentnost i niže troškove proizvodnje. TE i rudnik Stanari nema invalida, ima daleko moderniju tehnologiju, imat će regonalni tržišni fokus i moći će ponuditi niže cijene i druge povoljnije uvjete od držav nih kompanija svojih konkurenata. JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 16

17 2.7. Dodatno zaduživanje Inozemno javno zaduživanje je pratilo visok intenzitet javnih investicija (vidjeti sliku 4). Budući da je svih godina od pojave recesije, osim godine neto operativni bilans bio pozitivan, neto zaduživanje je praktično služilo za financiranje investicija. To je tipičan neokejnzijanski doprinos ekonomskom rastu. Slika 4. Ukupan javni dug BiH (mil. KM) Domaći, vanjski i ukupan javni dug BiH (mil. KM i % GDP) Vanjski dug Domaći dug Ukupan javni dug Dug kao % GDP ,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 Izvor: pristup Pored vanjskog duga postoji i unutarnji dug koje se dijeli na dugove za naslijeđene obaveze po osnovu stare štednje i ratnih šteta i na financiranje za tekuće potrebe koje se intenzivira od godine. Sa iznosom domaćeg javnog duga od mil. KM ukupan javni dug BiH koncem godine iznosi mil. KM i čini 43,4 % BDP BiH. Održivost javnog duga u odnosu na BDP je u okviru Mastrihtskih kriterija od 60% udjela duga u BDP, ali je zbog visokih otplata u periodu do 2019 izloženost rizicima povećana (2016: 750 mil. KM; 2017: 936 mil. KM, 2018: 942 mil. KM; 2019: 887 mil. KM). Pojačano zaduživanje je trend u svijetu i EU u kojoj većina zemalja probija kriterije zaduživanja od max. 60% od GDP. Osnovni cilj je generiranje dodatne tražnje kroz javne investicije i prevazilaženje deflacije. BiH nema pristup tržištima kapitala i okrenuta je na međunarodnom tržištu isključivo financiranju od strane multilateralnih financijskih institucija koje neposredno određuju kapacitet BiH za zaduživanje i urednu otplatu preuzetih dugova. Pitanje održivosti javnog duga je vezano za ekonomski rast, obim javnih investicija i izvoza. Osnovni indikatori održivosti nisu alarmantni, ali će tek stabili U vrijeme kada je trebalo raspravljati o navedenim alternativama za javnu potro šnju, nije bilo ni političkih, ni vladinih, ni akademskih, ni javnih debata o velikoj slici ekonomije i društva BiH koja bi omogućila uvid u stanje i načine budućeg razvoja ekonomije, socijalne sfere i javne potrošnje u JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 17

18 ovisnosti od izbora i primjene ponuđenih alternativa. Uvijek je to bila reakcija na ponuđeni vladin prijedlog i fokusirana na segment te velike slike zbog čega su i diskusije bile neproduktivne, a rješenja neoptimalna. Na sceni je konfrontacija a i protiv aranžmana sa MMF, za i protiv privatizacije, za i protiv oporezivanja toplog obroka, za i protiv stečajeva neproduktivnih javnih firmi, za i protiv ukidanja liste lijekova, za i protiv zaduživanja za isplatu penzija... Čitav politički koncept upravljanja javnom potrošnjom oslonio se na zaduživanje. Osnovu toga činio je stand by aranžman sa Međunarodnim monetarnim fondom (MMF) koji je zaključen godine na iznos od mil SDR. Njegov je primarni cilj bio da se ojačaju devizne rezerve i tako doprinese stabilnosti valutnog odbora za koji su eksperti MMF iskazivali neopravdano visok strah, jer se izvoz pokazao dovoljno žilavim da se brzo oporavi i to znatno dinamičnije od oporavka GDP. I svi ostali stand-by aranžmani, a i prošireni aranžman iz Godinu imaju za cilj da u financijskoj sferi osiguraju međunarodnu likvidnost BiH, razvijajući i poseban program reformi za ekonomski rast, zapošljavanje i povećanu ekonomsku održivost zemlje. Problem javne potrošnje nije njen relativni udio u BDP jer i druge europske države sa socijalnim modelom imaju slične odnse javne potrošnje i BDP. Osnovni problem je način upravljanja njavnom potrošnjom. Ekonomska situacija u BiH nije ništa gora od situacije u drugim zemljama regije sličnog nivoa razvijenosti. Ono što je problematično za BiH je njena složena institucionalno-politička struktura koja počiva na visokoj decentralizaciji i potrebi postizanja punog konsensusa predstavnika tri naroda u BiH za donošenje bilo kakvih odluka iz oblasti politike, društvenih odnosa i ekonomije. U uvjetima dinamičnog globalnog, europskog i regionalnog okuženja i potrebe donošenja veoma složenih odluka takav mehanizam odlučivanja svakako bi trebalo učiniti efikasnijim. Zaključićemo ocjenom da je politički konsensus u upravljanju ekonomijom u BiH ključan, a da institucije samo slijede tokove političkog upravljanja ekonomijom. JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 18

19 3. Ekonomija i javni sektor BiH od krize do danas kakvi odgovori na recesiju Osnovne strukturne neuravnoteženosti u društvu i ekonomiji odnose se na malen obim i nisku efikasnost ekonomije. Ekonomija ne osigurava zaposlenost, pa je stopa nezaposlenosti od 27,5% u BiH najviša među svim zemljama Zapadnog Balkana. Posebna neuravnoteženost je u zapošljavanju mladih, jer je 65% mladih bez posla. To vodi velikim emigracijama i odljevu mozgova koji prijeti nestašicom određenih zanimanja u skoroj budućnosti u kojoj bi tražnja za radnom snagom mogla porasti. Nizak nivo BDP per capita u od $, koji je manji od onog iz ukazuje na nisku produktivnost i nedovoljan kapacitet stvaranja dohotka za osobni standarda građana, za financiranje javne potrošnje i investicija. Veliki dio stanovništva, više od ¼ nalazi se u zoni siromaštva, a zbog nedovoljnih sredstava mnogi javni servisi su na ivici održivosti, kao što je to zdravstvo i penzijski sistem koji pogađaju skoro svo stanovništvo zemlje. Suština reformi koje su nužnost za BiH se odnosi na poticanje rasta i zapošljavanja kroz nove investicije i povećanje obima poduzetničkih aktivnosti i podizanje efikasnosti postojeće ekonomije, posebno javnog sektora. U dokumentu Strateški okvir za BiH predviđene su aktivnosti u okviru ekonomskog upravljanja do godine koje temelje na osnovnim ciljevima Strategije razvoja JIE do (integrirani, pametni, održivi, inkluzivni rast). Dokument Reformska agenda koji su usvojile entitetske vlade 2015., u cjelosti zasnovan na neoliberalnom pristupu ekonomiji i društvu provodi se na vrlo neefikasan način, bez potrebnog nivoa ekonomsko-socijalnog dijaloga i javne transparentnosti. Vlade u BiH još su konretnije u Pismu namjere koje prati Sporazum o proširenom aranžmanu BiH sa MMF (IMF, 2016) u kome su ključno mjesto zauzele strukturalne reforme usmjerene na stabilizaciju javne potrošnje kao potpori za veću podršku budžeta ekonomskim funkcijama i rastu javnih investicija. Funkcije države u sistemu vrijednosti političkih partija koje obnašaju vlast u BiH mogu se ostvarivati na različite načine, od ekstremno neoliberalnog pristupa zasnovanog na tržišnom fundamentalizmu, preko populističkih pristupa koji negiraju ulogu tržišta do balansiranih odnosa uloge tržišta, vlade i njenih institucija Po navedenim funkcijama država u BiH i njen javni sektor imaju veoma značajnu ulogu za ekonomski i socijalni razvoj, pa se u velikoj mjeri može smatrati državom u tranziciji ka socijalnoj državi. Međutim, sam način ostvarivanja tih funkcija često je mix tržišnog fundamentalizma i populizma, sa malo elemenata socijalno odgovornog odlučivanja u procesu reformi. Napredak u reformama u BiH trebalo bi istovremeno da označava i napredak ka reintegraciji BH društva i napredak ka efikasnoj socijalnoj državi. Javna potrošnja je složen sistem koji funcionira na osnovi interakcija tri ključna podsistema: podsistem stanovništva (domaćinstava), podsistem poslovni sektor i podsistem vlasti država, entiteti, kantoni i lokalne zajednice (gradovi i općine). U okviru svakog od navedenih podsistema postoje različite grupe aktera koje čine podsisteme međusobno heterogenim i time zahtjevaju različite politike i prikupljanja javnih prihoda i njihovu distribuciju na određene korisnike unutar svakog od navedenih podsistema. JAVNA POTROŠNJA U BOSNI I HERCEGOVINI IZMEĐU AUSTERITY-A I STRUKTURALNIH REFORMI 19