Ekonomska politika Srbije u 2017.

Transcription

1

2

3 NAUČNO DRUŠTVO EKONOMISTA SRBIJE sa Akademijom ekonomskih nauka i EKONOMSKI FAKULTET U BEOGRADU Ekonomska politika Srbije u Redaktori Milojko Arsić Dejan Šoškić

4 Izdavač Ekonomski fakultet u Beogradu Kamenička 6, tel: , faks: Dekan Ekonomskog fakulteta Prof. dr Branislav Boričić Recenzenti Boško Živković Ivan Vujačić Tehnička priprema Milija Mihailović Dizajn i prelom ČUGURA Print Štampa ČUGURA Print, Beograd Godina Tiraž 200 ISBN: Sva prava su zadržana. Ni jedan deo ove publikacije ne može biti reprodukovan niti smešten u sistem za pretraživanje ili transmitovanje u bilo kom obliku, elektronski, mehanički, fotokopiranjem, snimanjem ili na drugi način, bez prethodne pismene dozvole autora.

5 Sadržaj Predgovor Milojko Arsić / Saša Ranđelović / Aleksandra Nojković Uticaj fiskalne politike na rast privrede Srbije...11 Dejan Šoškić Finansijski sistem i privredni rast Nikola Altiparmakov / Slobodan Minić / Snežana Ugrinov Fiskalne perspektive Srbije u srednjem roku Radovan Kovačević Perspektive svetske trgovine i izvoz Srbije Diana Dragutinović Novi instrumenti Centralne banke (Srbije) za upravljanje novim rizicima Đorđe Đukić Kretanje kursa američkog dolara i mogući odgovor Srbije Petar Đukić Javne politike, finansijska stabilnost i kvalitet ekonomskog rasta Gorana Krstić / Jelena Žarković Rakić Dohodna nejednakost u Srbiji: uzroci i preporuke za politiku Milorad Filipović / Miroljub Nikolić Razvojna politika Srbije u 2017: predlozi za promenu postojeće politike podsticaja Radovan Pejanović / Miloš Milovanović O problemima naše agrarne politike Gordana Radović Osiguranje u funkciji razvoja poljoprivrede u Srbiji Predrag Kapor Kvalitet rasta Ivana Prica Privredni rast u Srbiji i potencijal sektora usluga Dragutin Dragojević / Dragutin Krstajić / Stefan Dikić Nova teorija tvrdih i mekih finansijskih informacija Marko Sekulović Amorfnost srpske privrede

6

7 Predgovor Ovaj zbornik sadrži radove predstavljane na tradicionalnoj konferenciji Naučnog društva ekonomista Srbije i Ekonomskog fakulteta održanoj 16. decembra u Beogradu, povećenoj Ekonomskoj politici Srbije u godini. Radovi 15 autora pokrivaju široku tematsku oblast počev od fiskalne politike, finansijskog sistema, ekonomske nejednakosti, kvaliteta privrednog rasta, spoljnotrgovinskih tokova, do politike subvencionisanja investicija i zapošljavanja, agrarne politike i pouzdansoti finansijskih izveštaja. U fokusu rada Arsić i dr. je analiza uticaja fiskalne politike na rast privrede Srbije. Osnovna poruka rada je da je mogućnost podsticanja privrede ekspanzivnom fiskalnom politikom u maloj, otvorenoj, evroiziranoj privredi u kojoj su stvarni i potencijalni BDP približno jednaki, vrlo ograničana. Autori zaključuju da fiskalna politika može podsticajno da utiče na rast privrede preko učvršćenja makroekonomske stabilnosti, što imlicira da je za Srbiju najbolja politika niskog fiskalnog deficita. Takođe se pokazuje da fiskalna politika znatnije utiče na rast privrede preko svojih strukurnih karakteristika, kao što su visina i vrste poreza, obim sive ekonomije, struktura rashoda, efikasnost u realizaciji državnih programa i dr. U skladu sa navedenim zaključcima autori preporučuju promenu strukture poreza - od poreza na rad ka porezima na potrošnju, smanjenje troškova naplate poreza, povećanje učešća produktivnih rashoda u ukupnim rashodima, mere za suzbijanje sive ekonomije i dr. U radu Altiparmakov i dr. analiziraju se rezultati fiskalne konsolidacije u periodu , opravdanost uvodjenja obaveznog privatnog penzijskog osiguranja (tzv. drugi stub) i kao i mogućnost smanjenja fiskalnog opterećenja rada. Na osnovu analize rezultata drugog penzijskog stuba u svetu autori zaključuju da njegovo uvodjenje u Srbije ne bi bilo opravdano ni sa stanovišta penzijskog sistema ni sa makroekonomkog stanovišta. Isto tako dati su dokazi da je smanjenje fiskalnog opterećenja troškova rada opravdano samo ako se istovremeno povećaju porezi na potrošnju. U suprotnom bila bi ugrožena makroekonomska stabilnost, a time i rast zaposlenosti i privredne aktivnosti. U oba prethodna rada ocenjuje se da, uprkos nespornom uspehu u periodu godina, fiskalna konsolidacija u Srbiji nije završena, kao i da se suočava sa brojnim izazovima i rizicima u budućnosti. U radu Đ. Đukića analizira se uticaj očekivanih promena u monetarnoj politici SAD i EMU na troškove zaduživanja Srbije, kao i mogući odgovori Vlade Srbije u vezi sa tim. Autor procenuje da će zbog očekivane restriktivnije monetarne politike SAD i moguće nove ekonomske politike u SAD, kamatne stope u dolarima i EMU, kamatne stope na svetskom tržištu rasti, što bi moglo da poveća troškove servisiranja postojećih dugovanja u dolarima ali i novog zaduživanja Srbije u toj valuti. U cilju izbegavanja rasta troškova zaduživanja, Đukić predlaže emisiju dugoročnih obveznica čiji prinos bi se indeksirao prema kretanju BDP Srbije. Dva rada su posvećana analizi stanja u finansijskom sistemu Srbije i njegovom uticaju na privredni rast. Osnovno istraživačko pitanje u radu D. Šoškića je kako postojeći finansijski sistem Srbije utiče na mobilizaciju domaće štednje, a potom i na privredni rast? Autor na osnovu medjunarodnih poredjena zaključuje da finansijski sistem ima skromne 7

8 rezultate u mobilizaciji domaće štednje i da u odredjenoj meri predstavlja ogrničenje za dugoročno održiv visok rast privrede. Stoga se u njegovom radu predlaže niz mera kojima bi se podstaklo povećanje kreditne aktivnosti bankarskog sektora, razvoj nebankarskih finansijskih institucija i tržišta kapitala sa ciljem da finansijski sitem u većoj meri podrži rast privrede. U radu D. Dragutinović analizira se uticaj mera makroprudencione regulacije na funkcinisanje finansijskog sistema, a potom i na rast privrede. Data je detaljna analiza makroprudencione norme uvedene nakon godine i ocenjuje da bi njihova primena trebalo da smanji rizik od pojave novih finansijskih kriza, što bi povoljno uticalo na dugoročni rast privrede. Medjutim, uvođenje novih makroprudencionih normi povećava troškove funkcionisanja finansijskog sektora, što bi moglo negativno da utiče na rast privrede. Autor procenjuje da će neto efekat primene makroprudencionih normi na rast privrede biti pozitivan. Dva rada su posvećana analizi mogućnosti rasta izvoza Srbije u narednim godinama. Zaključci ovih istraživanja imaju važne imlikacije na rast privrede Srbije jer se procenjuje da izvoz uz investicije u srednjem roku može da bude glavni pokretač održivog rasta privrede Srbije. U radu R. Kovačevića se analiziraju noviji trendovi u kretanju izvoza iz Srbije kao i očekivane tendencije u svetskoj privredi, koje su relevantne za kretanje izvoza u budućnosti. Autor identifikuje potencijalne rizike, uključujući i mogućnost uvodjenja protekcionističih mera od strane nekih zemljama, koje bi mogla da otežaju izvoz iz Srbije. U radu I. Price detaljno se analiziraju, po godinama i sektorima, noviji trendovi u spoljnotrgovinskoj razmeni usluga Srbije. Autor ocenjuje da je izvoz usluga tokom prethodnih nekoliko godina ostvario snažan rast, koji je rezultirao u suficitu u bilansu usluga. Medjutim, u poredjenju sa zemljama iz Centralne Evrope izvoz usluga iz Srbije još uvek je skroman, na osnovu čega se zaključuje da je uz adekvatnu politiku u narednim godinama moguće ostvariti snažan rast izvoza usluga. U radu Filipović i Nikolić detaljno se analizira politika podsticaja stranih direktnih investicija sa stanovništa njihovog uticaja na regionalni razvoj, povećanje zaposlenosti i podizanja niova tehnologije. Autori na osnovu mikroekonomskih podataka procenuju da je politika podsticaja SDI imala odredjene pozitivne efekte na rast zaposlenosti, ali da nije imala značajan uticaj na tehnološki razvoj i ravnomerniji regionalni razvoj Srbije. Stoga autori preporučuju izmene postojećeg modela subvencija kako bi se podstakla visoko tehnološka ulaganja kao i ulaganja u manje razvijene regione. U radu P. Đukića se analiziraju noviji trendovi u privredi Srbije, mere ekonomske politike, ali i dugoročni ekonomski i neekonomski faktori privrednog rasta. Autor naglašava izostanak napretka u institucionalnim reformama, nepostojanje dugočnih strategija u ključnim oblastima i izražava sumnju u povoljne dugoročne perspektive privrede Srbije, ako se nastavi realizacija aktuelnih politika. U radu Krstić i Žarković-Rakić analizira se rastuća nejednakost u raspodeli dohotka u Srbiji koja beleži najvišu nejednakost u raspodeli dohotka, merenu Gini koeficijentom, među evropskim zemljama. Koristeći metodologiju faktorske dekompozicije dohotka, ovaj rad nastoji da utvrdi determinante visoke dohodne nejednakosti u Srbiji. Uz to date su i preporuke za javne politike koje bi doprinele njenom smanjenju. 8

9 U radu Pejanović i Milovanović autori analiziraju karakteristike agrarne politike u Srbiji i konstatuju njenu nedovoljnu funkcionalnost, konzistentnost. Autori konstatuju nedovoljnost izdvajanja za poljoprivredu u budžetu, kao i česte promene agrarne politike koje nepovoljno utiču na razvoj agrobiznisa. U zaključku, autori predlažu niz mera za poboljšanje stanja u poljoprivredi Srbije, ali i u ruralnim delovima naše zemlje uopšte. U radu G. Radović analizira se osiguranje kao značajan činilac podsticanja ekonomske aktivnosti u poljoprivredi i ruralnog razvoja uopšte. Autor zagovara tezu delimično obaveznog osiguranja u poljoprivredi i predlaže model koji bi mogao da funkcioniše kao javno-privatno partnerstvo. Zaključak je da bi takav model doprineo razvoju osiguranja ali i stabilizaciji finansijske pozicije učesnika u sektoru agrobiznisa u Srbiji. U radu P. Kapor, ukazuje se na značaj kvalitativnih aspekata privrednog rasta. Naglašava se važnost poželjnih socijalnih ishoda privrednog rasta, kao što su smanjenje siromaštva i nejednakosti i povećanja socijalne inkluzije i zaključuje da u periodu od do ostvareni privredni rast nije obezbedio poželjna socijalna unapređenja niti je znatnije popravio poziciju Srbije u odnosu na druge zemlje u region i u svetu. U radu Dragojević, Krstajić i Dikić, naglašava se potreba razlikovanja tzv. tvrdih i mekih finansijskih informacija, posebno posle globalne krize iz godine kada se formira nova teorija finansijskih informacija čiji je cilj rast verodostojnosti finansijskog izveštavanja i sastavljanje istinitih i poštenih finansijskih izveštaja. Ovaj rad predstavlja upravo želju autora da upoznaju širu akademsku, regulatornu i poslovnu zajednicu sa ovim novim računovodstvenim i revizorskim pristupom koji ima za cilj podizanje kvaliteta finansijskog izveštavanja kao preduslova boljeg razumevanja poslovnih rizika i smanjivanja rizika novih finansijskih kriza u budućnosti. U radu M. Sekulović analizira se privredni razvoj Srbije od do i tvrdi da je njenu putanju privrednog razvoja u tom period postavila prva reformska vlada već 2001, na bazi postulata Vašingtonskog konsenzusa. Ovo je, po oceni autora, uslovilo odsustvo jasne strategije privrednog razvoja i dovelo je do bezličnog identiteta i amorfnog izgleda srpske privrede. * * * Želimo da se zahvalimo autorima i učesnicima ovog tradicionalnog naučnog skupa o Ekonomskoj politici Srbije u godini. Posebno se zahvaljujemo suorganizatoru Ekonomskom fakultetu u Beogradu na kompletnoj logističkoj podršci u organizaciji ovog skupa. Verujemo da je pred nama zbornik sa vrednim i aktuelnim istraživačkim rezultatima iz oblasti ekonomske politike i razvoja koji mogu biti od koristi naučnoj i stručnoj javnosti i širokoj čitalačkoj publici. Beograd, februar REDAKTORI Milojko Arsić Dejan Šoškić 9

10

11 Uticaj fiskalne politike na rast privrede Srbije Milojko Arsić, Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu Saša Ranđelović, Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu Aleksandra Nojković, Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu Apstrakt: Privreda Srbije je u godini, ostvarila solidnu stopu rasta, spoljne i unutrašnje neravnoteže su smanjene, a ostvaren je i skroman napredak u realizaciji strukturnih reformi. Ipak, procenjena stopa rasta BDP-a od 2,7% u godini i dalje je niža od proseka susednih zemalja i nedovoljna za osetnije približavanje Srbije prosečnom nivou razvijenosti zemalja Centralne i Istočne Evrope. Delovanje fiskalne politike na rast privrede se ostvaruje preko njenog uticaja na makroekonomsku stabilnost, kao i preko strukturnih karakteristika fiskalne politike. U tom smislu, osnovni cilj fiskalne politike u Srbiji u narednom periodu bi trebalo da bude dalje smanjenje fiskalnog deficita, na oko 0,5-1% BDP-a, te posledično smanjenje odnosa javnog duga i BDP-a na oko 40%, tim pre jer je iskustvo iz prethodne dve godine pokazali da fiskalna konsolidacija ima snažno pozitivno dejstvo na poverenje investitora. U pogledu mogućnosti za unapređenje strukturnih karakteristika fiskalne politike u cilju podsticanja rasta privrede, preporučuje se osetnije povećanje javnih investicija, na 4-5% BDP-a godišnje, te poboljšanje efikasnosti i kvaliteta usluga javnog sektora u cilju unapređenja uslova za investiranje i poslovanje. To je posebno bitno imajući u vidu da je za dinamičan privredni rast potrebno ukupne investicije u Srbiji povećati sa sadašnjih 19% BDP-a, na oko 25% BDP-a, jer je prema empirijskim analizama trenutno stvarni BDP približan potencijalnom. Osim toga, preporučuje se i povećanje izdataka na obrazovanje, nauku i istraživanje, uz unapređenja efikasnosti korišćenja tih sredstava. U srednjem roku, po dostizanju pune makroekonomske stabilnosti, i poreska reforma kojom bi se deo poreskog opterećenja prebacio sa rada na potrošnju, mogla bi da ima pozitivno dejstvo na privredni rast. Ključne reči: fiskalna politika, fiskalna konsolidacija, investicije, privredni rast Abstract: Economy of Serbia posted solid growth in 2016, internal and external imbalances are removed, while in terms of structural reforms modest progress was achieved. However, estimated GDP growth rate of 2.7% in 2017 is still below the average of the neighbouring countries and insufficient for considerable convergence of Serbia to the Central and Eastern Europe average, in terms of economic development. Fiscal policy may influence economic growth through its impact on macroeconomic stability, as well as through structural charachteristics of fiscal policy. With regards to that, the primary objective of fiscal policy in Serbia in the coming period should be further reduction of fiscal deficit to 0.5-1% of GDP and decline of public debt-to-gdp ratio to 40%. This is particularly important considering the experience in the last two years which suggests strong, positive impact of fiscal consolidation on investors confidence. Regarding the possibilities for improvement of structural charachteristics of fiscal policy aimed at promoting GDP growth, considerable increase in public investments (to 4-5% of GDP) is recomended, together with improvement of efficiency and quality of public sector services which should trigger boost in private investments. This is especially important taking into account that for dynamic economic growth it will be necessary to boost total investments from 19% of GDP to 25% of GDP, becuase further to empirical studies currently actual GDP is close to potential GDP. In addition, increase in public spending on education, science and research, accompanied by improvement of efficiency of use of these funds are recommended. In the mid run, after full macroeconomic stability is achieved, tax reform which would provide for shift of tax burden from labour to consumption could have a positive impact on economic growth. 11

12 Uvod Dometi i ograničanje fiskalne politike u podsticanju privrednog rasta su predmet naučnih i javnih rasprava već nekoliko decenija. Predmet rasprava su mogućnosti ublažavanje cikličnih oscilacija privrede primenom fiskalne politike, uticaj fiskalne politike na makroekonomsku stabilnost i rast, ali i uticaj strukturnih karakteristika fiskalne politike na dugoročni rast privrede. Od početka svetske ekonomske krize u fokusu naučne i šire javnosti, nakon nekoliko decenija, ponovo se našla tema o antiresecionim dometima fiskalne politike. Srž analiza i rasprava su procene visine fiskalnih multiplikatora kao i faktora od kojih zavisi njihova veličina. Brojna empirijska istraživanja 1, zasnovana na podacima koji se odnose na duge vremenske periode i na veliki broj zemalja, donele su nova saznanja o tome od čega zavisi mogućnost sprovođenja antirecesione politike. Istraživanja su pokazala da nije adekvatan ni kejnzijanski pristup prema kome je fiskalna politike rešenje za privrednu krizu uvek i svuda, ali ni rezultati nove klasične ekonomije prema kojoj je fiskalna politika nedelotvorna u ublažavanju cikličnih oscilacija privrede. Novija istraživanja su pokazala da mogućnost uticaj fiskalne politike na privredu zavisi od brojnih faktora, među kojim su naročito važni: veličina i otvorenost privrede, nivo razvijenosti zemlje, stanje privrede i javnih finansija, monetarna politika i režim kursa, struktura fiskalnih podsticaja, poverenja investitora u politiku vlade i dr. U zavisnosti od kombinacije navedenih faktora, kao i primenjene metodologije i uzorka zemalja, dobijene su procene fiskalnih multiplikatora koje se kreću od negativne vrednosti u slučaju visoko zaduženih, malih otvorenih privreda, koje uz to primenjuju politiku fleksibilnog kursa do relativno visokih vrednosti multiplikatora u slučaju velikih razvijenih zemalja, koje sprovode akomodirajuću monetarnu politiku. Važan rezultat koji je dobijen u mnogim istaživanjima je da se fiskalni multiplikatori menjaju tokom vremena 2, i da su najviši u recesiji, kao i da se visina multiplikatora značajno razlikuje od vrste stimulansa najveći multiplikatori su u slučaju javnih investicija. Rezultati navedenih istraživanja su relevantni za Srbiju, jer se na osnovu ocena fiskalnih multiplikatora za zemje sa sličnim karakteristikama može proceniti koliki bi multiplikatori mogli da budu u našoj zemlji. Na osnovu karakteristika privrede Srbije i stanja u javnim finansijama, u radu će se sugerisati mogući fiskalni podsticaji koji bi bili u skladu sa makroekonomskom stabilnošću i poželjnim strukturnim karakteristima fiskalne politike. Fiskalna politika predstavlja jednu od glavnih determinanti makroekonomske stabilosti 3, a posredstvom nje i rasta privrede. Fiskalna politika utiče na makroekonomsku stabilnost ublažavanjem ili pojačavanjem cikličnih fluktuacija privrede i visinom javnog duga. Ublažavanjem cikličnih fluktuacija fiskalna politika pozitivno utiče na rast, dok njihovim pojačavanjem ili kreiranjem privrednih ciklusa negativno utiče na rast. Takođe, rast javnog duga preko određenog nivoa, koji zavisi od kreditnog rejtinga zemlje, počinje negativno da utiče na makroekonomsku stabilnost i rast privrede. Osim direktnog uticaja, značajan je i indirektni uticaj fiskalne politike na privredni rast, koji se ostvaruje preko uticaja na spoljnoekonomski bilans, devizni kurs i inflaciju. Visok Postoji veći broj preglednih radova o fiskalnim multiplaktorima, kao što su Mineshima, A. i dr (2014) ili Nicoletta B. i dr. (2014). Jedan od fundamentalnih radova u ovoj oblasti je rad Auerbach, A.J., i Y. Gorodnichenko (2012) Fischer, S. (1993) i Barro, R.J. (1995). 12

13 spoljni deficit i spoljni dug, koji mogu da budu posledica dugotrajne fiskalne ekspanzije, mogu da ugroze spoljnoekonomsku poziciju zemlje, kao i stabilnost kursa i inflacije. U radu će se analizirati različite mere fiskalne politike sa stanovišta njihovog uticaja na makroekonomsku stabilnost i privredni rast. Rast privrede u dugom roku zavisi od brojnih faktora, među kojima su značajne strukturne karakteristike fiskalne politike, kao što su visine poreskog opterećenja i struktura poreza, troškovi primene poreza i visina sive ekonomije, struktura rashoda države i dr. Efekti fiskalne politike zavise od toga koliko je država efikasna u obavljanju svojih funkcija, počev od klasičnih kao što su zaštita svojine i ugovora, pa do izgradnje infrastrukture, zaštite konkurencije, uspostavljanja kvalitetnog obrazovnog sistema i sistema socijalne zaštite i dr. U radu će se oceniti strukturne karakteristike privrede Srbije i preporučiti određene promene, kako bi one u većoj meri podržavale privredni rast. Rad se sastoji iz četiri osnovna dela. U prvom delu se analiziraju karakteristike makroekonomskog okruženja u Srbiji. U drugom delu se analizira fiskalna politika u novijem periodu i aktuelno stanje u javnim finansijama, sa posebnim fokusom na rezultate fiskalne konsolidacije i fiskalne rizike. Analizi uticaja fiskalne politike na makroekonomsku stabilnost i rast posvećen je treći deo, dok se u četvrtom razmatra uticaj strukturnih karakteristika fiskalne politike na rast privrede. 1. Makroekonomsko okruženje Privreda Srbije je u godini, ostvarila solidnu stopu rasta, spoljne i unutrašnje neravnoteže su smanjene, a ostvaren je i skroman napredak u realizaciji strukturnih reformi. Prema preliminarnim podacima stopa rasta BDP iznosila je 2,7%, što je najviša stopa rasta od početka svetske ekonomske krize, i ona je omogućila da Srbija konačno premaši predkrizni nivo BDP. Ključni doprinos rastu privrede dolazi od rasta izvoza koji je povećan za preko 10% i investicija koje su povećana za preko 6%, dok su privatna i državna potrošnja povećane za oko 1% i 2,5%, respektivno. Brz rast izvoza i investicija tokom prethodnih nekoliko godina doprineo je da se agregatna tražnja postepeno menja u pravcu koji podržava dugoročno održiv rast privrede. Naime, privreda Srbije je u periodu od nekoliko decenija imala relativno visoko učešće privatne i državne potrošnje u BDP i agregatnoj tražnji, dok je učešće investicija i izvoza bilo izrazito nisko. Učešće investicija u fiksnim fondovima u Srbiji u godini iznosi oko 19% što je više nego prethodnih godina, ali je i dalje među najnižim u regionu Centralne i Istočne Evrope. Učešće izvoza roba i usluga u BDP je povećano sa 29% u godini na blizu 50 % u godini, ali je i dalje niže nego u zemljama Centralne Evrope, gde izvoz dostiže 70-80% BDP. Niska stopa investicija predstavlja prepreku za brz rast privrede u narednim godinama, dok nizak nivo izvoza ograničava rast malih privrede, kao što je srpska. Rast privrede Srbije u godini je široko disperzovan po delatnostima, što upućuje na zaključak da je on rezultat opštih, sistemskih faktora, a ne povoljnih okolnosti u jednoj delatnosti. Solidan rast privrede Srbije u godine rezultat je relativno povoljne kombinacije unutrašnjih i međunarodnih okolnosti. Na unutrašnjem planu Srbija je, kroz fiskalnu konsolidaciju, značajno unapredila makroekonomsku stabilnost - opasnost od bankrota države je za sada otklonjena, inflacija je na niskom i stabilnom nivou, dok su kamatne 13

14 stope na istorijskom minimumu. Dobri rezulati u fiskalnoj konsolidaciji u periodu godina, uz postojanje aranžmana sa MMF, uverili su investitore da privreda Srbije, bar u srednjem roku, ima solidne perspektive. Rast poverenja investitora, uz povoljne okolnosti na unutrašnjem i međunarodnom finansijskom tržištu, doprineo je da povećanje investicija znatnim delom kompenzuje pad privatne i državne potrošnje u i njihov spor rast u godini. Na rast investicija uticale su određene reforme, kao što je to slučaj sa reformama tržišta rada, ubrzanjem procedura odobravanja građevinskih dozvola, širenjem primene elektronske uprave i dr. Solidan rast privrede Srbije jednim delom je rezultat i povoljnih međunarodnih okolnosti, kao što su niske cene nafte i gasa, niske kamatne stope, visok rast uvoza zemalja EU i dr. Povoljne međunarodne okolnosti uticale su na rast investicija i izvoza Srbije, a time i na rast njenog BDP. Prisustvo povoljnih međunarodnih okolnosti može se indirektno potvrditi time što su skoro sve zemlje CIE u godini ostvarile solidne stope rasta, kao i time da je rast u nekoliko zemalja bio veći od očekivanog. Međutim, sa stanovišta rasta privrede Srbije relevantno je to što su sve povoljne okolnosti ciklične prirode, što znači da se na njih ne može računati u dugom roku. Nešto sporiji rast privrede Srbije u odnosu na susedne zemlje mogao bi se objasniti time što je ona, za razliku od susednih zemalja tokom godine sprovodila snažnu fiskalnu konsolidaciju. Generalno, kombinacija solidnih ekonomskih politika i određenih reformi sa jedne strane, i povoljnih međunarodnih okolnosti sa druge strane, u periodu godine dovela je do ekspanzive fiskalne kontrakcije, koja se inače retko događa. Grafikon 1a. Stope rasta BDP-a u Srbiji Grafikon 1b. Stope rasta BDP-a: Srbija i susedi Izvor: RZS Izvor: Obračun autora Sa stanovišta mogućnosti da se fiskalnom politikom utiče na rast BDP važan je odnos između stvarnog i potencijalnog BDP. Ako je stvarni BDP niži od potencijalnog tada u principu postoji mogućnost da se fiskalnom ekpanzijom 4, koja bi bila usmerena na tekuću potrošnju građana i države, podstakne rast stvarnog BDP. U suprotnom, ako je stvarni BDP približno jednak ili veći od potencijalnog tada se fiskalnom ekspanzijom, koja je usmerena na rast tekuće potrošnje, ne može znatnije uticati na rast BDP. U tom slučaju rast potencijalnog BDP predstavlja uslov za rast stvarnog BDP, a potencijalni BDP se povećava investicijama kojim se povećava nivo faktora proizovodnje (fizički i ljudski kapital, uvodi efikasnija tehnologija). Tada fiskalna politika može da utiče na rast BDP 4 U kojoj meri postoji takva mogućnost zavisi od podudaranja strukture domaće tražnje i strukure neiskorišćenih kapaciteta, kao i od njihove međunarodne konkurentnosti. 14

15 preko javnih investicija, kojima se povećavaju raspoloživi kapaciteti privrede, i preko strukturnih karakteristika, kojim se stvaraju povoljni uslovi za privatne investicije (videti deo 3). Na osnovu različitih procena može se prilično pouzdano zaključiti da je stvarni BDP Srbije već nekoliko godina na sličnom nivou kao i potencijelni 5. Indirektna potvrda ovakvog zaključka može se dobiti i time što je Srbija u periodu godina imala visoke fiskalne deficite, ali taj deficit nije stimulativno uticao na privrednu aktivnost. Ukupne investicije u fiksne fondove koje predstavljaju neposrednu determinatu rasta privrede u Srbiji su niske i nakon relativno značajnog povećanja u godini. Stopa investicija u godini iznosi samo 19% BDP i ona je među najnižim u zemljama CIE. Sa niskim investicijama moguć je samo kratkotrajan rast privrede usled povoljnih međunarodnih i unutrašnjih okolnosti, ali se ne može očekivati brz rast u dužem periodu. Stoga je za rast privrede potrebno da u narednim godinama ukupne investicije rastu brže od rasta BDP, sve dok se ne dostigne stopa investicija od oko 25% BDP. U strukturi ukupnih investicija strane direktne investicije su relativno visoke i one iznose preko 5,5% BDP, odnosno blizu 30% ukupnih investicija. Domaće privatne investicije iznose 10,5% BDP, što je oko 55% od ukupnih investicija, dok su javne investicije, uprkos snažnom rastu u godini i dalje nedovoljne i dostižu tek nešto preko 3% BDP, odnosno oko 16% ukupnih investicija 6. Osim povećanja stope investicija na 25% BDP neophodne su i promene u njihovoj strukturi. Strane direktne investicije su već sada relativno visoke, pa se ne može računati na njihov znatniji rast u narednim godinama. Štaviše, u dužem periodu potrebno je postepeno smanjivanje učešća stranih direktnih investicija, kako se ne bi pogoršala neto imovinska pozicija zemlje prema inostranstvu 7. Rast ukupnih investicija, uz stagnaciju, a potom i relativno smanjenje značaja stranih investicija, zahteva rast domaćih javnih i privatnih izvora za finansiranje investicija. U kratkom i srednjem roku država bi mogla značajno da poveća javne investicije, na oko 4-5% BDP, ali i da poveća učešće sopstvenih sredstava u njihovom finansiranju. U srednjem i dugom roku rast ukupnih investicija treba da se pretežno zasniva na rastu domaćih privatnih investicija, koje se bi se uglavnom finansirale domaćim sredstvima. Za povećanje domaćih privatnih investicija neophodan je rast domaće bruto privatne štednje, koja obuhvata amortizaciju i profit preduzeća i štednju domaćinstava. Da bi se povećala sopstvena sredstva privrede za investicije neophodno je da se unaprede uslovi poslovanja 8. Važnu ulogu u povećanju domaće štednje imaju makroekonomske politike, a u okviru njih naročito fiskalna politika. Uloga fiskalne politike je da utiče na sporiji rast domaće privatne i državne potrošnje i na taj način stvara prostor za rast domaće štednje i investicija. Stoga bi u slučaju Srbija dugoročno dobra politika podrazumevala da privatna i državna potrošnja rastu sporije od BDP sve dok investicije ne dostignu nivo koji u dugom roku može da generiše visok rast BDP. Rast štednje domaćinstva u Srbiji podrazumeva pre svega stvaranje uslova za povećanje ulaganje građana u nebankarske institucije, kao što su privatni penzijski fondovi i životno osiguranje, ali i stvaranje Arsić (2016) i IMF (2016). Videti Grafikon 11. u delu 4. Pogoršanje neto imovinske pozicije zemlje dovodi do visokog odliva sredstava iz zemlje po osnovu dividendi i kamata i povećava zavisnost zemlje od kolebljivosti medjunarodnog tržišta kapitala. Poboljšanje uslova poslovanja obuhvata broje i raznovrsne reforme kao što su unapredjenje finansijske discipline, unapređenje politike konkurencije, bolja zaštita ugovora i vlasništva, smanjenje korupcije i dr. 15

16 mogućnosti za ulaganja u štedno-kreditne organizacije. Na povećanje domaće štednje povoljno bi uticao i razvoj tržišta kapitala, čemu bi doprinele mere kao što su bolja zaštita manjinskih akcionara, otvaranje mogućnosti kupovine akcija javnih preduzeća na berzi i dr. Grafikon 2. Učešće investicija u BDP-u u godini: Srbija i CIE Izvor: Eurostat, MMF i RZS Privreda Srbije je u dugom vremenskom periodu ostvarivala visoke deficite u spoljnotrgoviskom i tekućem platnom bilansu. Prosečan deficit tekućeg platnog bilansa u periodu iznosio je čak 12,2% BDP, da bi nakon početka krize počeo trend snažnog smanjenja spoljnog deficita. Od godine deficit tekućeg bilansa kontinuirano opada, a glavni doprinos dolazi od relativno snažnog rasta izvoza. Kao rezultat navedenih trendova deficit tekućeg bilansa u godini je smanjen na oko 4% BDP, što je njegova najniža vrednost nakon godine. Dostignuti nivo tekućeg deficita, uz relativno širok interval pretpostavki o rastu privrede, iznosu SDI, kretanju realnog kursa i dr., verovatno se nalazi na dugoročno odživom niovou, što znači da on ne bi generisao neograničen rast spoljnog duga ili neto inostrane aktive u odnosu na BDP. Međutim, deficit tekućeg platnog bilansa Srbije još uvek je veći nego u zemljama Centralne Evrope, koje uglavnom ostvaruju suficit u tekućem bilansu. Srbija kao mala otvorena privreda, čiji bi rast u velikoj meri trebalo da se zasniva na izvozu, takođe bi trebala da nastavi dodatno smanjivanje deficita u tekućem platnom bilansu sa ciljem da se u srednjem roku ostvari suficit, kao i da se postepeno smanuje odnos spoljnog duga prema BDP. Fiskalna politika može da doprinese smanjenju deficita u tekućem platnom bilansu na taj način što će stabilizovati fiskalni deficit na niskom nivou. 16

17 Grafikon 3a. Deficit tekućeg platnog bilansa u Srbiji (% BDP-a) Grafikon 3b. Deficit tekućeg platnog bilansa: Srbija i susedi u (% BDP-a) Izvori: RZS Izvor: Eurostat i MMF 2. Fiskalna konsolidacija i fiskalni rizici Srbija je u periodu ostvarila značajan napredak u fiskalnoj konsolidaciji, usled čega je otklonjen neposredni rizik od bankrota države. Fiskalna konsolidacija, u kombinaciji sa strukturnim reformama i povoljnim međunarodnim okolnostima, pozitivno je uticala na rast privrede Srbije. Međutim, fiskalna konsolidacija još uvek nije okončana, jer je odnos javnog duga prema BDP visok u odnosu na kreditni rejting zemlje. Predstavnici Vlade najavljuju mere ekonomske politike koje bi, u kombinaciji sa nerešenim problemima državnih preduzeća, mogle da ugroze rezultate fiskalne konsolidacije i dovedu do ponovnog rasta fiskalnog deficita i javnog duga. 2.1 Rezultati i efekti fiskalne konsolidacije u periodu godina Tokom prethodne dve godine Srbija je ostvarila snažno fiskalno prilagođavanje fiskalni deficit je smanjen sa 6,7% BDP u godini na oko 1,5% BDP u godini. Intenzitet fiskalnog prilagođavanja se preciznije meri promenom primarnog fiskalnog bilansa sa nivoa od -3,7% BDP u godini na + 2% BDP u godini. Najveći deo fiskalnog prilagođavanja (oko 4% BDP) je strukturne prirode, dok je rast privrede kumulativno doprineo smanenju fiskalnog deficita za 1,1 procentni poen BDP. Najveći doprinos smanjenju fiskalnog deficita došao je od smanjenja plata i penzija krajem godine kao i njihove spore indeksacija nakon toga, smanjenja broja zaposlenih, potom suzbijanja sive ekonomije i naplate neporeskih prihoda. Povećanje stopa PDV i stope poreza na dobit je sa određenim odloženim dejstvom uticalo na rast poreskih prihoda, ali je efekat povećanje poreskih stopa teško odvojiti od efekta poboljašanja naplate poreza. Naime, u periodu povećanja stope poreza na dobit, i stope poreza na dohodak, opala je efikasnost naplate poreza, da bi od sredine godine ponovo počela da raste. Intenzitet fiskalne konsolidacije u Srbiji u periodu je snažan i može se porediti sa onim što su u skorijoj prošlosti uradile Rumunija ili baltičke zemlje. Komparativna analiza ukazuje da je fiskalna konsolidacija u različitim zemljama ostvaren na sličan način 9 smanjivanjem zarada i broj zaposlenih u javnom sektoru, povećanjem poreza i sl. 9 Videti Kickert, W. (2013). 17

18 Grafikon 4. Veličina i struktura fiskalne konsolidacije u periodu (% BDP-a) Izvor: Procena autora Kao rezultat snažnog fiskalnog prilagođavanja tokom godine zaustavljen je rast javnog duga u odnosu na BDP. Međutim, krajem godine javni dug u odnosu na BDP iznosi oko 74% što je relativno visok nivo za zemlju sa niskim kreditnim rejtingom kakav ima Srbija. Pri visokom odnosu javnog duga i BDP-a eventualni snažniji poremećaji na svetskom tržištu ili u privredi Srbije mogli bi dodatno da povećaju javni dug u odnosu na BDP, a time i da povećaju verovatnoću bankrota države. Stoga se fiskalna konsolidacija može smatrati okončanom tek kada se javni dug obori znatno ispod sadašanjeg nivoa, na oko % BDP. Znatnije obaranje odnosa javnog duga prema BDP zahteva da se u dužem vremenskom periodu sprovodi politika niskog fiskalnog deficita. Smanjivanjem odnosa javnog duga i BDP Srbija bi postala otpornija na spoljne i unutrašnje šokove, a troškovi kamate bi opali približno srazmerno smanjenju javnog duga. Uštede koje bi se ostvarile po osnovu kamata mogle bi se iskoristiti za povećanje produktivnih javnih rashoda, kao što su javne investicije i ulaganja u obrazovanje i nauku. Nizak javni dug stvorio bi prostor za povećanja zaduživanja privatnih preduzeća u inostranstavu, a da se pri tome ne ugrozi spoljnoekonomska pozicija zemlje. Grafikon 5. Javni dug Srbije i zemalja CIE u (% BDP-a) Izvor: Minstarstvo finansija i MMF 18

19 Prema standardnoj kejnzijanskoj teoriji, fiskalna konsolidacija utiče na smanjenje domaće tražnje, što potom dovodi do pada BDP i smanjenja zaposlenosti. Empirijska istraživanja pokazuju da su ovakvi efekti prisutni u najvećam broju fiskalnih konsolidacija, ali su oni relativno kratkotrajni. Međutim, fiskalna konsolidacija u specifičnim okolnostima može da bude neutralna u odnosu na privredni rast ili da deluje pozitivno na BDP, čak i u kratkom roku, kada govorimo o ekpanzivnoj fiskalnoj kontrakciji. Da bi se ispoljili pozitivni efekti fiskalne konsolidacije na rast BDP u kratkom roku, neophodno je da rast privatnih investcija, izvoza i privatne potrošnje, koju finansira privatni sektor, nadmaši efekat smanjenja državne potrošnje i dela privatne potrošnje, koju finansira država. Da bi se to dogodilo neophodno je da investitori i potrošači veruju da je sa početkom fiskalne konsolidacije došlo do značajne i trajne promene u ekonomskoj politici vlade. U slučaju mladih demokratija postojanje aranžmana sa MMF, sprovođenje strukturnih reformi pre i tokom konsolidacije, je ključni faktor da bi investitori poverovali u promenu ekonomske politike vlade. Pozitivan efekat fiskalne konsolidacije na rast privrede u kratkom roku po pravilu zavisi od kretanja u međunarodnom okružanju. Povoljna kretanja u međunarodnom okruženju su važna, jer mogu da olakšaju rast izvoza i stranih direktnih investicija u periodu konsoslidacije, ali i da smanje troškove privrede poboljšanjem odnosa razmene i/ili padom kamatnih stopa. Izolovani efekat fiskalne konsolidacije na rast privrede u Srbiji u periodu relativno je teško proceniti, jer je na rast privrede u tom periodu uticao veći broj drugih unutrašnjih i spoljnih faktora. Početak fiskalne konsolidacije, u poslednjem kvartalu godine se poklapa sa početkom oporavka privrede Srbije od poplava. Na kretanje BDP tokom fiskalne konsolidacije značajno su uticale snažne fluktuacije poljoprivredne proizvodnje koja je u godini opala za preko 7%, dok je u godini porasla za sličan procenat. Neposredno pred početak fiskalne konsolidacije i tokom njenog sprovođenja u Srbiji su realizovane strukturne reforme koje su pozitivno uticale na rast privrede, kao što su reforme tržišta rada, pojednostavljene procedure za odobravanje građevinskih dozvola i dr. Jedan od ključnih faktora od kojih zavisi uticaj fiskalne konsolidacije na rast privrede je poverenje investitora i potrošača, koje je u slučaju Srbije dobijeno postojanjem sporazuma sa MMF, a potom i dobrim rezulatatima već u prvim mesecima primene, kao i pozitivnim ocenama tih rezultata od strane MMF i stručne javnosti. Na rast privrede u periodu fiskalne konsolidacije povoljno su uticali i međunarodni faktori kao što je pad cena energenata i kamatnih stopa, obilje ponude jeftinog kapitala na međunarodnom tržištu, kao i visok rast uvoza članica EU. Pri proceni efekta fiskalne konsolidacije na rast privrede potrebno je uzeti u obzir i mogućnost da je osim izolovanog postojao i združeni uticaj fiskalne konsolidacije i drugih faktora na rast privrede Srbije. Tako npr. verovatno je značajan združeni uticaj strukturnih reformi i fiskalne konsolidacije, kao i združeni uticaj pada kamatnih stopa u Evropi i fiskalne konsolidacije. Imajući prethodno u vidu postoji dovoljno razloga da se postavi hipoteza da je fiskalna konsolidacija pozitivno uticala na rast privrede Srbije, čak i u kratkom roku, ali je za njeno dokazivanje potrebna suptilna ekonometrijska analiza. 2.2 Važniji fiskalni rizici Mada su dobri rezultati u sprovođenju fiskalne konsolidacije u periodu godina nesporni, još uvek postoje značajni rizici da se ti rezultati ugroze i da ponovo počne 19

20 da raste javni dug u odnosu na BDP. Deo rizika potiče od preduzeća u državnom vlasništvu, koja rade sa gubicima, što dovodi do periodičnog preuzimanja njihovih dugova od strane države. Otklanjanje ovih rizika zaheva da se u što kraćem periodu restrukturiraju javna preduzeća poput EPS-a, Srbijagasa, Resavice i dr., kao i da se reši status preduzeća u restrukturiranju (petrohemijski kompleks, RTB Bor i dr.). Ukoliko se nastavi sa praksom odlaganja primene i razvodnjavanja planova restrukturiranja, postoji realna opasnost da se u narednim godinama pojave novi fiskalni troškovi po osnovu pokrivanja dugova navedenih preduzeća. Drugi potencijalni rizik za održanje i nastavak fiskalne konsolidacije predstavlja politika kojom se slabosti privrednog sistema, kao što su neefikasna administracija i pravosuđe, visoka korupcije i dr. kompenzuju subvencijama. Ukupne subvencije u Srbiji iznose blizu 3% BDP, što je dvostruko više nego u zemljama EU. Visoke subvencije imaju negativne posledice na mikro i makro nivou. Na mikro nivou one narušavaju ravnopravnost učesnika na tržištu i stvaraju pogodno tlo za zloupotrebe i prevare. Na makro nivou, visoke subvencije otežavaju smanjenje ukupnih javnih rashoda i deficita i smanjuju produktivne javne rashode, kao što su javne investicije, ulaganja u obrazovanje, nauku i dr. Verovatno najveći rizik za održanja i nastavak fiskalne konsolidacije u narednom perodu je vezan za uticaj političkih faktora. Kao što je bilo i očekivano, sa prvim pozitivnim rezultatima fiskalne konsolidacije i početkom oporavka privrede pojavili su se zahtevi građana/birača za povećanjem plata i penzija. Osim toga postoji zahtev da se odluka o smanjenju plata i penzija poništi, a da se iznos umanjenja plata i penzija pretvori u javni dug koji bi se isplatio penzionerima i zaposlenima. Uporedo jačaju otpori prema racionalizaciji zaposlenosti u javnom sektoru, a javljaju se i zahtevi za povećanjem postojećih i odobravanjem novih subvencija. Preuveličavanje ostvarenih rezultata u oblasti privrede, naročito u oblasti fiskalne konsolidacije, od strane predstavnika Vlade dodatno podgreva zahteve građana za povećanjem prava koja se finansiraju iz budžeta. Predstavnici Vlade, motivisani očuvanjam postojeće i dobijanjem dodatne podrške u glasačkom telu, najavljuju nova još veća povećanja plata i penzija tokom godine. Neki predstavnici Vlade, najavljaju znatnije povećanje plate i penzije odmah nakon isteka aranžmana sa MMF, početkom godine. Prema tome, politička interakcija između oportunističkih političara i kratkovidih građana/birača može da odvede do znatnijeg povećanja rashoda za plate, penzije, subvencije i dr. i do ponovnog rasta fiskalnog deficita i javnog duga. Predstanici Vlade i njima bliski ekonomisti pokušavaju da ekonomski opravdaju najavljene mere tvrdeći da one neće negativno uticati na budžet, jer će se znatan deo rashoda vratiti u budžet usled povećanja potrošnje građana. Osim toga navodi se da će povećanje plata, penzija, subvencija i dr., preko rasta domaće tražnje, podstaći značajan rast zaposlenosti i privredne aktivnosti, kao i da će to povratno uticati na rast javnih prihoda. Povremeno se izlazi sa procenom da će rast javnih prihoda biti toliki da će u celini pokriti deficit po osnovu dodatnog povećanja rashoda, odnosno da je povećanje rashoda samofinansirajuće. Argumentacija prema kojoj povećanje rashoda neće uticati na rast fiskalnog deficita implicitno se zasniva na pretpostavci da su multiplikatori tekućih rashoda jednaki ili veći od jedan. Međutim, u empirijskim istraživanjima izrazito dominiraju procene prema kojima su multiplikatori tekućih rashoda u malim, otvorenim 20

21 privredama u razvoju znatno manji od jedan 10. Prema tome, nema osnova da se očekuje da će povećanje plata, penzija i drugih tekućih rashoda generisati poreske prihode kojima će se u celini ili velikim delom pokriti povećani rashodi. Dakle, ako se plate, penzije i drugi tekući rashodi dodatno povećaju to će se velikim delom preliti na rast fiskalnog deficita, a time i na rast javnog duga. Istovremeno sa najavama povećanja plata i penzija, predstavnici Vlade najavljuju i značajno smanjenje fiskalnog opterećenja rada tokom godine. I u ovom slučaju se iznose argumenti da smanjenje poreza neće uticati na povećanje fiskalnog deficita, odnosno da će ono biti samofinansirajuće. Konkretno, tvrdi se da će smanjenje poreza stimulativno uticati na rast zaposlenosti i da će podstaći smanjenje sive ekonomije, u meri da se poreski prihodi i nakon smanjenja poreskih stopa neće smanjiti, pa samim tim smanjenje poreskih stopa neće uticati na na rast fiskalnog deficita. Međutim, ovakva argumentacija se zasniva na nerealnoj pretpostavci da su poreski multiplikatori po apsolutnoj vrednosti oko ili preko jedan, dok većina empirijskih istraživanja ukazuje na to da su oni oko nule i da su vrlo nestabilni 11. Okvir 1. Fiskalna ekspanzija u periodu godina pouke za budućnost Najave povećanja tekućih rashoda i smanjenja poreza tokom godine podsećaju na mere fiskalne politike koje su primenjene u Srbiji u periodu godina. Naime, odmah nakon isteka tadašnjeg aranžmana sa MMF povećane su plate zaposlenima u javnom sektoru. Rast realnih plata u javnom sektoru u godini iznosio je 8,2%, dok su realne plate u godini povećane za čak 20%. Početkom godine smanjen je porez na zarade i uveden je neoporezivi deo zarada, a sredinom godine uvedene su poreske olakšice po osnovu plaćanja PDV za neke proizvode. U drugoj polovini godini pokrenut je NIP, koji se velikim delom odnosio na tekuće rashode. Konačno tokom godine došlo je do dvokratnog povećanja penzija mimo redove procedure indeksacije. Predstavnici tadašnje Vlade su tvrdili da mere ekspanzivne fiskalne politke neće dovesti do rasta fiskalnog deficita, odnosno da će sve one biti samofinanirajuće. Konkretno, iznošena je argumentacija da će rashodi po osnovu povećanja plata u celini biti pokriveni dodatnim poreskih prihodima, koji će se ostvariti usled rasta potrošnje, zaposlenosti, privredne aktivnosti i suzbijanja sive ekonomije. Slično, predstavnici Vlade i njima bliski ekonomisti su tvrdili da će smanjenja poreza podstaći privrednu aktivnost, zaposlenost i suzbijanje sive ekonomije, u toj meri da će se potpunosti neutralisati efekat smanjenja poreskih stopa. Međutim, stvari su išle drugim tokom - država je sa fiskalnog suficita od 1,1% BDP u prešla na deficit od 1,5% BDP u 2006 i deficit od 1,9% BDP u godini. Uticaj navedenih mera na rast fiskalnog deficita bio bi još snažniji da u navedenom periodu privreda Srbije nije bila zahvaćena opštim bumom koji je obuhvatio sve zemlje Centralne i Istočne Evrope, a koji je u navedenom periodu generisao rast od 4-5% godišnje, a time i snažan rast poreskih prihoda. Osim što je fiskalna ekspanzija povećala fiskalni deficit ona je uticala i na rast spoljnog deficita deficit tekućeg platnog bilansa u godini se udvostručio u odnosu na stanje u godini. Znatno veći rast deficita tekućeg platnog bilansa od ubrzanja rasta BDP ukazuje na to da se veliki deo fiskalnog stimulansa prelio na rast uvoza umesto na povećanje zaposlenosti i BDP. 10 Mineshima, A. i dr (2014) ili Nicoletta B. i dr. (2014). 11 Mineshima, A. i dr (2014) ili Nicoletta B. i dr. (2014). 21

22 Fiskalna ekpanzija nastavljena je i tokom godine povećanjem penzija od 12 % u januaru, a potom za 10% u oktobru navedne godine. Za razliku od prethodnih mera ekspanzivne fiskalne politike, koje su opradavane ekonomskim razlozima, u ovom slučaju bilo je jasno da je povećanje motivisano političkim faktorima. Mada su ekspanzivne mere fiskalne politike u periodu godina uglavnom opravdavane ekonomskim razlozima, kao što su podsticanje rasta zaposlenosti i privredne aktivnosti, kao i suzbijanje sive ekonomije, nije izvesno u kojoj meri su navedeni razlozi bili relevantni, a u kojoj meri su oni predstavljali samo masku za političke motive. Naime, mere ekspanzivne fiskalne politike u navedenom periodu se jasno mogu povezati sa predizbornim kampanjama ili ispunjavanjem nekih od predizbornih obećanja nakon izbora. Realizacije ovakve, dugoročno neodržive, politike olakšana je postojanjem širokih koalicinih vlada u kojima su manje stranke imale snažan ucenjivački kapacitet i relativno skromnu odgovornost za opšte rezultate Vlade. Takođe, relevantno je da su građani/glasači uglavnom podržavali navedne mere ekspanzivne fiskalne politike u periodu kada su one realizovane, što ukazuje da u biračkom telu Srbije domiraju glasači koji nisu sposobni da procene dugoročne posledica primenjenih politika ili nisu ni zainteresovani za dugoročne efekte. Važna pouka fiskalne ekspanzije u periodu je da ona u najboljem sličaju donosi kratkoročne povoljne efekte, kao što su privremeni rast standarda građana, malo ubrzanje privreda aktivnosi i dr., ali da dugoročno dovodi do neodrživog rasta fiskalnog deficita i javnog duga 12. Stoga, nakon privremeno povoljnih efekta takve politike, vlada mora da primeni restriktivne mere, kao što su zamrzavanje plata i penzija ( godina) ili čak i njihovo smanjenje (2014. godina), kako bi se izbegao bankrot države. Prema tome, sve ono što građani dobiju takvom politikom (visok rast plata i penzija, smanjenje poreza i dr.), uskoro moraju da izgube usled zamrzavanja plata i penzija ili njihovog smanjenja i povećanje poreza. 3. Fiskalna politika i makroekonomska stabilnost U endogenim modelima 13 i empirijskim istraživanjima 14 makroekonomska stabilnost predstavlja važnu determinantu rasta privrede. Stanje u javnim finansijama, mereno visinom fiskalnog deficita i javnog duga u odnosu na BDP, predstavlja jedan od važnijih pokazatelja makroekonomske stabilnosti. Fiskalna politika takođe utiče na ciklične oscilacije privrede, čiji intenzitet utiče na privredni rast. Fiskalna politika može da ublaži ciklične oscilacije BDP i zaposlenosti, ali može i da ih pojača ili da generiše ciklične fluktuacije 15. Osim toga fiskalna politika utiče na druge pokazatelje makroekonomske stabilnosti, kao što su visina i varijabilnost inflacije, visina spoljnih deficita, varijabilnost realnog kursa i dr. Nizak fiskalni deficit predstavlja ključni instrument kojim fiskalna politika utiče na makroekonomsku stabilnost. Držanje fiskalnog deficita na niskom nivou u dužem periodu, 12 U periodu godina javni dug Srbije nije rastao, uprkos ekspanzivnoj fiskalnoj politici, jer je fiskalni deficit finansiran prihodima od privatizacije. 13 Fischer, S. (1993) i Barro, R.J. (1995). 14 Pregled deteminanti rasta privrede je dat u Rodrik, D. (2003) i Barro, R. (1991). 15 Politički privredni ciklusu predstavljaju primer ciklusa koji su generisani fiskalnom politikom. 22

23 čak i u uslovima umerenog rasta privrede, obezbeđuje nizak odnos javnog duga prema BDP. Odžanje javnog duga u odnosu na BDP na niskom nivou je važno jer postoji veći broj empirijskih istraživanja 16 u kojima se dokazuje da visok javni duga nepovoljno utiče na rast privrede. Mada je visok javni dug u odnosu na BDP generalno nepovoljan za rast privredu, ovaj efekat se ispoljava na nižem nivou u slučaju zemalja sa niskim kreditnim rejtingom, kao što je Srbija. Osim toga, fiskalna politika preko niskog fiskalnog deficita povoljno utiče na druge pokazatelje makroekonomske stabilnosti, kao što su inflacija, spoljnoekonomski bilans, kamatne stope i dr. Rezimirajući prethodno može se zaključiti da je nizak fiskalni deficit najvažniji instrument kojim fiskalna politika utiče na makroekonomsku stabilnost. Fiskalna politika pod određnim uslovima može da ublaži ciklične oscilacije privrede, što doprinosi povećanju prosečne stope rasta BDP u dugom roku. Da bi anticiklična fiskalna politika doprinela ostvarenju ovog cilja neophodno je da su ciklične oscilacije generisane faktorima na strani tražnje, da fiskalni multiplikatori budu relativno visoki, da postoji adekvatan tajming između cikličnih fluktuacija i mera fiskalne politike, kao i da postoji fiskalni prostor za realizaciju anticiklične politike, odnosno da odnos javnog duga i BDP nije visok. Ako nije ispunjen neki od navedenih uslova, dometi anaticiklične politika su manji, a postoji mogućnost da se fiskalnom politikom pojačaju ciklične oscilacije, što bi negativno uticalo na rast privrede. Dodatni uslov da bi fiskalna politika mogla da podstakne rast privrede, je da je stvarni BDP manji od potencijalnog, što u otvorenoj privredi znači da postoje neiskorišćeni međunarodno konkurentni kapaciteti. Međutim, postoje relativno čvrsti dokazi 17 da su u Srbiji stvarni i potencijalni BDP približno jednaki već nekoliko godina, što znači je uslov za rast privrede izgradnja novih kapaciteta, a ne povećanje agregatne tražnje. Eventualni pokušaj da se u takvim okolnostima BDP podstakne ekspanzivnom politikom imao bi za rezulatat povećanje spoljnih deficita i pritisak ka deprecijaciji dinara, a potom i ubrzanje inflacije. Indirektna potvrda da ekspanzivna fiskalna politika nije delotvorna u pokretanju BDP može se dobiti i na osnovu rezultata iz perioda , kada je privreda Srbije stagnirala, uprkos visokom fiskalnom deficitu. Sa stanovišta maksimizacije društvenog blagostanja opravdano je da se u određenim okolnostima koristi fiskalna politike kako bi se ublažile ciklične oscilacije privrede. Međutim, vlade povremeno koriste fiskalnu politiku kako bi ostvarile svoje političke interese i maksimizirale broj glasova na izborima 18. Korišćenje ekspanzivne fiskalne politike za privremeno povećanje strandarda građana i pridobijanje naklonosti glasača, generiše nove ciklične oscilacije i stvara makroekonomsku nestabilnost, što nepovoljno utiče na dugoročnu stopu privrednog rasta 19. Mogućnost za zloupotrebu fiskalne politike je naročito velika u mladim demokratijama u kojima domiraju glasači koji su fokusirani na kratkoročne dobitke, a koji ne vode računa o dugoročnim posledicama ekonomske politike. 16 Reinhart, C. M. i S. Rogoff (2010) ili Pescatori A. i dr. (2014). 17 Procene potencijalnog BDP i njegov odnos prema stvarnom BDP mogu se videti u Arsić (2016) i IMF (2016) 18 Arsić, Randjelović i Nojković (2017) 19 Fatás, A. i I. Mihov (2003) ili Agnello, L. i R. Sousa (2013). 23

24 Fiskalna politika kao instrument kojim se utiče na agregatnu tražnju ima za cilj da ublaži ciklične oscilacije privrede i time indirektno utiče na dugoročnu stopu rasta. Međutim, u javnim raspravama ekspanzivna fiskalna politika se povremeno preporučuje kao način da se direktno utiče na dugoročnu stopu rasta privrede. Ovakve preporuke su suprotne teorijskim modelima i empirijskim istraživanjima, koji pokazuju da su za dugoročni rast privrede presudni faktori na strani ponude, kao što su stopa investicija, kvalitetet infrastrukture, obrazovanje radne snage, kvalitet institucija, uvođene inovacija i dr. Štaviše, sprovođenje ekspanzivne fiskalne politike u dužem periodu dovodi do rasta javnog duga koji povratno nagativno utiče na rast privrede. Sa obzirom na to da je makroskonomska stabilnost važna determinanta privrednog rasta, postavlja se pitanje kako je moguće da se povećaju izgledi da fiskalna politike u okolnostima koje postoje u Srbiji trajno bude u funkciji održanja makroekonomske stabilnosti? U kratkom roku najveći potencijal za nastavak dugoročno održive politike ima potpisivanje novog aranažmana sa MMF. Drugi mehanizam koji bi povećao izglede za realizaciju dugoročno održive fiskalne politike predstavlja uvođenje dodatnih ograničenja za fiskalnu politiku i povećanje obaveznosti fiskalnih pravila. Konačno, u nešto dužem vremenskom periodu šanse za sprovođenje odgovorne fiskalne politike bi se se povećale ako bi došlo do promene preferencija građana i političara u smeru većeg pridavanja važnosti dugoročno održivim rezulatatima u odnosu na kratkoročne dobiti. Uporedo sa precenjivanjem mogućnosti da se fiskalnom politikom, preko manipulacije agregatnom tražnjom utiče na dugoročni rast privrede, u Srbiji se često zanemaruje ili potcenjuje važnost strukturnih karakteristika fiskalne politike za rast privrede, što je predmet narednog poglavlja. 4. Strukturne karakteristike fiskalne politike i privredni rast u Srbiji Održivost javnih finansija predstavlja osnovni element makroekonomske stabilnosti od koje pak ključno zavise uslovi poslovanja i budući privredni rast. Shodno tome, primarni cilj fiskalne politike bi trebalo da bude obezbeđenje održivosti javnih finansija, što praktično znači da bi fiskalna politika trebalo da implicira fiskalni deficit koji obezbeđuje konvergiranje javnog duga ka dugoročno održivom nivou. Međutim, pored toga, fiskalna politika može uticati na privredni rast i preko svojih strukturnih karakteristika, tj. preko politike javnih prihoda i politike javnih rashoda. Konkretnije, kada je reč o politici javnih prihoda, država može indirektno da utiče na dinamiku privrednog rasta kroz promenu strukture poreskog sistema (snažnije oslanjanje na manje distorzivne poreze), smanjenje rizika i troškova primene poreza i suzbijanje sive ekonomije, a u segmentu javnih rashoda, privredni rast može biti podstican povećanjem produktivnih rashoda (javnih investicija i ulaganja u obrazovanje, nauku i istraživanje i razvoj), te unapređenjem efikasnosti sistema selekcije programa koji će se finansirati iz državnog budžeta, kao i mehanizama za dodelu sredstava. 4.1 Poresko opterećenje, performanse poreskog sistema i privredni rast Poreski sistem utiče na privredni rast direktno, preko visine poreskog opterećenja, ali i indirektno preko njegove strukture, kao i preko rizika i troškova povezanih sa primenom poreskih propisa. Poresko opterećenje nakon odredjenog nivoa počinje negativno 24

25 utiče na privredni rast, pri čemu intenzitet tog uticaja zavisi od efikasnosti i efektivnosti upotrebe javnih prihoda negativan uticaj poreskog opterećenja na privredni rast će biti manji ako se poreski prihodi koriste efikasno i u produktivne svrhe, tj. u proizvodnju dobara i usluga koja su neophodna za obavljanje poslovne aktivnosti. Ukupno poresko opterećenje u Srbiji, mereno učešćem poreskih prihoda u BDP-u je u godini iznosilo oko 36,2%, što je za oko 6% manje od proseka svih zemalja članica EU, a za oko 10% iznad proseka CIE (Grafikon 6.). Od posmatranih zemalja CIE, nešto više poresko opterećenje imaju Hrvatska i Slovenija, dok je poresko opterećenje u višegradskoj grupi zemalja niže (približno proseku CIE), a najniže u baltičkim državama, te Rumuniji i Bugarskoj. Visina ukupnog poreskog opterećenja zavisi od obuhvata poreskih osnovica, visine poreskih stopa, ali i od strukture privrede. Grafikon 6. Poreski prihodi u (% BDP-a) Izvor: Taxation trends in the EU 2016 i Ministarstvo finansija Republike Srbije Stope osnovnih poreskih oblika u Srbiji su uglavnom približne prosečnim poreskim stopama u zemljama CIE. Tako su standardna i snižena PDV stopa u Srbiji za jedan procentni poen (tj. oko 5%) niže od proseka CIE, dok su stope akciza na cigarete gotovo jednake proseku CIE, a stope akciza na naftne derivate za oko 3% veće od proseka CIE (Grafikon 7.). Od direktnih poreza, stope poreza na dobit i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje su gotovo jednake proseku CIE, dok je najviša granična stopa poreza na dohodak u Srbiji osetno niža nego u ovim zemljama. Shodno tome, može se zaključiti da nešto veće ukupno poresko opterećenje u Srbiji u odnosu na zemlje CIE nije posledica viših poreskih stopa već razlike u strukturi privrede, tj. relativno većeg učešća oporezovanih komponenti u BDP-u Srbije (lična potrošnja i uvoz) u odnosu na zemlje CIE, te manje učešće komponenti BDP koje su oslobođene od oporezivanja (investicije i izvoz). 25

26 Grafikon 7. Osnovne poreske stope - Srbija i prosek CIE Izvor: Taxation trends in the EU 2016 i nacionalna ministarstva finansija Osim visine poreskog opterećenja, na privredni rast utiče i njegova struktura, budući da je prema empirijskim istraživanjima negativan uticaj poreza na faktore proizvodnje, pre svega poreza na dobit, a zatim i poreza na dohodak i doprinosa, na privredni rast najizraženiji, dok je negativan uticaj poreza na potrošnju na privredni rast nešto manji, a poreza na imovinu najmanji (Johansson et al, 2008). Shodno tome, iz perspektive podsticanja privrednog rasta povoljnije je kada veći deo ukupnog poreskog opterećenja čine porezi na potrošnju, a manji deo porezi na faktore proizvodnje. Od ukupnih poreskih prihoda u Srbiji, oko 53% se ostvaruje oporezivanjem faktora proizvodnje, a oko 47% po osnovu poreza na potrošnju. Učešće poreza na potrošnju u ukupnim poreskim prihodima u Srbiji je za oko 7% (3 pp.) veće od proseka zemalja CIE, članica EU, a za oko četvrtinu (tj. 10 pp) veće nego u starima članicama EU (Grafikon 8.). Grafikon 8. Struktura poreskih prihoda u Izvor: Taxation trends in the EU 2016 i Ministarstvo finansija Republike Srbije 26

27 Shodno navedenom zaključuje se da struktura poreskog sistema ne predstavlja značajnu barijeru privrednom rastu u Srbiji. Ipak, budući da fiskalno opterećenje rada nije nisko, poreska reforma kojom bi se izvršilo prebacivanje dela poreskog tereta sa faktora proizvodnje (poreza i doprinosa na rad), na potrošnju (PDV i akcize) bi mogla da ima pozitivan efekat na međunarodnu konkurentnost srpske privrede, privredni rast i zaposlenost. Prostor za takvu reformu početkom tekuće decenije je bio veći, budući da su porezi na potrošnju bili niži nego sada (PDV stope 18% i 8%, nije postojala akciza na struju, druge akcize su bile niže i td.), ali određeni prostor za preraspodelu poreskog opterećenja i dalje postoji. Pri tome, takva poreska reforma bi trebalo da bude postavljena na prihodno neutralan način, tako da ukupno poreski prihodi budu nepromenjeni u statičkom smislu, budući da su pozitivni efekti takve poreske reforme na rast privrede i zaposlenosti i na smanjenje sive ekonomije, a samim tim i na rast poreskih prihoda neizvesni. Poreski sistem pored direktnih, za poreske obveznike stvara i indirektne troškove, pre svega po osnovu sprovođenja administrativnih procedura povezanih sa izmirenjem poreskih obaveza (obračun poreza, podnošenje poreskih prijava, komunikacije sa Poreskom upravom u vezi sa podnetim prijavama, zahtevanim povraćajima poreza ili u vezi sa postupcima poreske kontrole). Prema Doing Business studiji Svetske banke, Srbija se prema visini troškova primene i plaćanja poreza nalazi na 78. mestu, dok se prema podacima Svetske trgovinske organizacije, prema jednostavnosti carinskih procedura nalazi na 94 mestu u Svetu, iza većine zemalja Centralne i Jugoistočne Evrope. Prema rezultatima međunarodnih studija (Paying Taxes, 2016), troškovi primene poreza u Srbiji su nešto viši u odnosu na uporedive države CIE, budući da u Srbiji, za preduzeće u drugoj godini po osnivanju u proseku postoji obaveza plaćanja poreza 33 puta godišnje, što je gotovo duplo više u odnosu na prosek zemalja CIE. S druge strane, ukupan utrošak vremena na izmirenje poreskih obaveza u Srbiji je za oko 15% manji nego u zemljama CIE, pre svega usled uvođenja elektronskog podnošenja poreskih prijava i prelaska na sistem objedinjene uplate poreza i doprinosa na zarade zaposlenih (Grafikon 9.). Grafikon 9. Troškovi primene poreza Izvor: Paying Taxes 2016, Svetska banka i PWC 27

28 Ipak, sistem administriranja poreza u Srbiji je postavljen na način koji implicira nešto veći nivo nepredvidivosti odnosno rizika za poreske obveznike. Naime, indeks dodatnih poresko-regulatornih troškova, koji obuhvata utrošak vremena i resursa na podnošenje zahteva za povraćaj PDV, vreme do dobijanja povraćaja i utrošak vremena i resursa na komunikaciju sa Poreskom upravom u vezi sa poreskim kontrolama, u Srbiji je za oko 12% veći u odnosu na prosek CIE, što ukazuje na to da ove procedure u Srbiji impliciraju veće troškove i rizike za poreske obveznike. Osim toga, na previdivost uslova poslovanja u Srbiji negativno utiču i česte i nenajavljene promene poreskih propisa, često po hitnom postupku, i bez odgovarajuće javne rasprave u stručnoj, poslovnoj i široj javnosti, tako da se često dešava da poslovni projekti koji su pre izmene poreskih propisa bili isplativi, postaju neisplativi. Stoga bi trebalo definisati procedure i pravila za promenu poreskih propisa, kojima bi se ograničile iznenadne promene poreskih pravila, a proces formulisanja i izmene poreske politike učinio transparentnim i inkluzivnim. Imajući u vidu obim i složenost dobara i usluga koje javni sektor u Srbiji pruža, te nivo poreskog opterećenja u Srbiji u odnosu na uporedive države, zaključuje se da visina poreskog opterećenja ne predstavlja bitnu prepreku privrednom rastu. Kada je reč o strukturi poreskog opterećenja, iako je ona generalno uporediva sa drugim državama CIE, procenjuje se da postoji određeni prostor za podsticanje privrednog rasta kroz prebacivanje dela poreskog opterećenja sa faktora proizvodnje na potrošnju, pri čemu bi takva reforma trebalo da bude izvedena na prihodno neutralan način. Osim toga, zbog unapređenja stabilnosti i predvidivosti poreskog opterećenja, neophodno je na sistemski i transparentan način urediti veliki broj naknada za korišćenje javnih dobara i taksa za pružanje javnih usluga (tzv. kvazifiskalne dažbine), kojih je trenutno više stotina i čija visina često varira znatno u toku godine ili iz godine u godinu, čineći poslovno okruženje nestabilnim i nepredvidivim. Osim toga, neophodno je dovršiti proces potpunog prelaska na elektronsko podnošenje poreskih prijava, smanjiti broj plaćanja poreza u toku godine i broj podnošenja poreskih prijava, te unaprediti konzistentnost primene poreskih propisa u različitim delovima Poreske uprave, kao i između Poreske uprave i Ministarstva finansija, budući da se često javljaju slučajevi u kojima Poreska uprava u kontrolama propise tumači drugačije u odnosu na obavezujuća mišljenja Ministarstva finansija, što narušava predvidivost poslovnog okruženja. 4.2 Siva ekonomija i privredni rast Siva ekonomija obuhvata legalne tržišne aktivnosti, koje se odvijaju mimo formalno registrovanih tokova, sa ciljem da se izbegne plaćanje javnih prihoda ili poštovanje određenih regulatornih standarda. Shodno tome, uticaj sive ekonomije na privredni rast je dvostruk. Prvo, rast sive ekonomije dovodi do pada poreskih prihoda, što negativno utiče na dostupnost i kvalitet dobara i usluga koje pruža javni sektor (infrastruktura, administracija, obrazovanje, pravosuđe i sl.) od kojih pak zavise opšti uslovi poslovanja i privredni rast. Drugo, siva ekonomija narušava ravnopravnost uslova poslovanja, budući da privredni subjekti koji tržišne aktivnosti obavljaju van registrovanih tokova, imaju niže troškove poslovanja, zbog čega su konkurentniji od onih koji svoje poslovne aktivnosti obavljaju u legalnim tokovima. 28

29 Prema rezultatima empirijskih istraživanja siva ekonomija u Srbiji u prvoj deceniji XXI veka je u proseku iznosila oko 31% BDP, što je za jednu šestinu više u odnosu na prosek 11 zemalja CIE, pri čemu je od posmatranih država jedino Bugarska imala viši nivo sive ekonomije (Krsić i dr, 2015). Podaci o kretanju poreskih prihoda i izvedeni pokazatelji efikasnosti naplate poreza (npr. koeficijent C-efikasnosti) 20 pokazuju da je od kraja do sredine došlo do snažnog pada efikasnosti naplate poreza (Grafikon 10.), što se direktno može povezati sa povećanom politčakom toleranciojm prem naplaćanju poreza i nizom grešaka u radu Poreske uprave. Pad efikasnosti naplate poreza u navedenom periodu ukazuje na to koliko su institucije, poput Poreske uprave, u Srbiji slabe i kako dolazi do urušavanje njihovog rada. Od sredine godine beleži se osetan rast efikasnosti naplate PDV, kao i ukupnih poreskih prihoda, tako da su u godini poreski prihodi bili veći za oko 1,5% BDP-a 21. Pri tome, u navedenom periodu, osim reforme kaznene politike godine i Zakona o inspekcijskom nadzoru godine, nije bilo značajnijih sistemskih reformi usmerenih na suzbijanje sive ekonomije, što upućuje na zaključak da rizici ponovnog rasta sive ekonomije nisu otklonjeni. Ukoliko se dinamika koeficijenta C-efikasnosti tumači kao indikator trenda u kretanju sive ekonomije, moglo bi se zaključiti da je u i godini siva ekonomija dodatno porasla u odnosu na prethodno navedene procene, te da je aktivnostima na suzbijanju sive ekonomije od sredine do kraja godine ona približno vraćena na procenjenih 31% BDP-a, što bi ukazivalo da i dalje postoji znatan prostor za njeno smanjenje. Realističan cilj bi bio smanjenje sive ekonomije na nivo proseka CIE (za jednu čestinu) u periodu od tri godine, te smanjenje na nivo proseka EU (na oko 20% BDP-a) u periodu od pet do 10 godina. Grafikon 10. Koeficijent C-efikasnosti Izvor: Obračun autora 20 Koeficijent C-efikasnosti meri odnos naplaćenih prihoda od PDV i iznosa koji bi trebalo da bude naplaćen pod pretpostavkom da se celokupna lična potrošnja oporezuje po prosečnoj stopi PDV. Kao takav, koeficijent C-efikasnosti odražava nivo sive ekonomije i stepen finansijske discipline i može se koristiti za praćenje trendova u pogledu efikasnosti naplate poreza, pre nego kao pokazatelj stvarnog nivoa sive ekonomije ili utaje poreza. 21 Deo porasta naplate poreza verovatno je posledica odloženog dejstva povećanja poreskih stopa. 29

30 Odluka o utaji poreza, kao primarnom motivu za bavljenje sivom ekonomijom predstavlja pitanje racionalnog izbora u uslovima neizvesnosti, što znači da će poreski obveznik biti spreman da ekonomske transakcije ne prijavi državi kada su mu očekivane koristi po tom osnovu (ušteda na porezu) veće od očekivanih troškova (kazne koju će morati da plati ako transakcije ne prijavi i bude otkriven, ponderisane verovatnoćom da bude otkriven). S obzirom da porezi u Srbiji nisu veći nego u drugim državama CIE (Grafikon 7.), veći nivo sive ekonomije u Srbiji u odnosu na druge države CIE se ne može objasniti visokim porezima. Kaznena politika za nepoštovanje poreskih propisa je sredinom godine temeljno reformisana, objedinjavanjem kaznenih odredbi iz većeg broja zakona u jedan zakon, otklanjanjem preklapanja i nekonzistentnosti pojedinih odredbi, te promenom načina iskazivanja kazni (prelazak na ad valorem princip) i njihovim efektivnim uvećanjem, čime je kaznena politika usklađena sa dobrom međunarodnom praksom. Početkom godine je, izmenama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, kaznena politika efektivno ublažena, što može negativno uticati na spremnost obveznika na redovno plaćanje poreza. Shodno navedenom, unapređenje efikasnosti inspekcijskih službi (pre svega Poreske uprave) predstavlja ključan mehanizam za suzbijanje sive ekonomije. Usvajanjem i primenom Zakona o inspekcijskom nadzoru napravljen je iskorak u pogledu koordinacije rada inspekcijskih službi, ali je za osetnije i održive efekte neophodno izvršiti temeljnu reformu Poreske uprave, što bi podrazumevalo reformu sistema selekcije, napredovanja i nagrađivanja kadrova, unapređenje metoda za procenu rizika, dovršetak prelaska na elektronsko podnošenje poreskih prijava, te unapređenje obuke zaposlenih u Poreskoj uprave, unapređenje sistema visokog obrazovanja kadrova iz oblasti finansija, računovodstva, oporezivanja i prava. Za suzbijanje sive ekonomije je takođe veoma bitno da se država kredibilno obaveže da će prekinuti sa praksom povremenom otpisa starih poreskih dugova, uz uslov da obveznici nastave redovno da plaćaju porez, jer se time podstiče moralni hazard, tj. efektivno se kažnjavaju obveznici koji su na vreme i u celosti izmirivali svoju poresku obavezu, što negativno utiče na poreski moral. Na poreski moral, tj. spremnost obveznika da porez plaćaju, pored navedenih faktora, bitno utiče i kvalitet i dostupnost dobara i usluga koje pruža javni sektor, te je u tom smislu neophodno napraviti osetan iskorak, naročitu u domenu dobara i usluga koje građani najčešće koriste (zdravsvene usluge, obrazovanje, administracija, infrastruktura), a potrebno je i na sistemski način obaveštavati građane o načinu trošenja javnih prihoda, kao i o vrednosti dobara i usluga koje zauzvrat dobijaju, budući da se ta dobra i usluge često smatraju bezvrednim ili besplatnim, iako to nije slučaj. S druge strane, sprovođenje marketinških kampanja, igara na sreću sa fiskalnim računima i sl, može predstavljati koristan dopunski mehanizam za suzbijanje sive ekonomije, ali bez sprovođenja ostalih, prethodno navedenih reformi, dometi takvih kampanja biće ograničeni. 4.3 Javne investicije i privredni rast Uticaj povećanja javnih rashoda na privredni rast, u malim, otvorenim privredama je ograničen, budući da se veći deo povećanja tekućih izdataka (na plate, penzije, socijalnu pomoć, robu i usluge i dr.) koristi za potrošnju uvozne robe, sa ograničenim efektima na domaću privrednu aktivnost. Prema rezultatima empirijskih istraživanja, fiskalni multiplikatori, koji odražavaju uticaj javnih rashoda na rast BDP-a, u zemljama Centralne i Istočne Evrope su niski (Ilzetzki i dr., 2013; Petrović dr, 2014). To ukazuje da je pro- 30

31 stor za podsticanje rasta privrede kroz povećanje ukupne javne potrošnje, podsticanjem agregatne tražnje kroz veću tekuću javnu potrošnju ograničen (na to ukazuju i epizode snažne fiskalne ekspanzije u Srbiji u prethodnih sedam godina, koje nisu imale dugoročan pozitivan efekat na privredni rast). Ipak, pojedine kategorije javnih rashoda, kao što su javne investicije, te izdaci za obrazovanje, nauku i istraživanje i razvoj, imaju veći pozitivan uticaj na rast privrede u srednjem i dugom roku, od ostalih izdataka, pa se stoga mogu nazvati produktivnim rashodima, što znači da bi povećanje i efikasnije usmeravanje ovih izdataka moglo da ima pozitivne efekte na rast privrede. Uticaj javnih investicija na privredni rast se ostvaruje na dva načina. Prvo, u periodu realizacije investicija, tj. gradnje infrastrukture, ostvaruje se efekat rasta tražnje i angažovanja domaćih resursa, što pozitivno utiče na privredni rast. Drugo, završetkom gradnje određenog infrastrukturnog objekta, unapređuju se opšti uslovi poslovanja u zemlji, što pozitivno utiče na privatne investicije i privrednu aktivnost, naročito u srednjem i dužem roku. Prema Globalnom indeksu konkurentnosti, koji objavljuje Svetski ekonomski forum, kvalitet železničke, lučke, putne i avio-saobraćajne infrastrukture u Srbiji je među najlošijima u CIE (Arsić, et al, 2016, Fiskalni savet, 2015). Stanje je nešto bolje jedino u pogledu kvaliteta elektro-energetske infrastrukture, gde je Srbija rangirana bolje od Rumunije, Bugarske i Crne Gore, ali i dalje osetno lošije od Slovenije, Hrvatske i Makedonije (Fiskalni savet, 2015). Rangiranje u okviru pomenutog indeksa vrši na osnovu tzv. tvrdih (merljivih) i mekih (anketom dobijenih) podataka. Odstupanje performansi Srbije na osnovu mekih i tvrdih podataka je veće nego u drugim zemljama, što ukazuje da su ocene dobijene putem ankete negativnije od rezultata dobijenih analizom egzaktnih podataka. Ipak, i kada bi se rangiranje vršilo samo na osnovu tvrdih podataka, Srbija bi u većini segmenata i dalje bila rangirana u grupi zemalja CIE sa ispod prosečnom razvijenošću infrastrukture. Loše stanje infrastrukture u Srbiji, predstavlja posledicu niskih javnih investicija u prethodne dve i po decenije, kao i neefikasnog sistema za odabir i upravljanje realizacijom kapitalnih ulaganja. Devedesetih godina 20. veka javne investicije su bile veoma niske, nakon čega je došlo do njihovog umerenog rasta, tako da su sredinom prethodne decenije one dostigle prosek zemalja CIE, da bi nakon početka Svetske ekonomske krize došlo do njihovog ponovnog osetnijeg pada. To ukazuje da su u gotovo 20 od poslednjih 25 godina, javne investicije u Srbiji bile osetno niže nego u drugim državama CIE, pri čemu je u prethodnim godinama to odstupanje postajalo sve izraženije. Tako su u periodu od do javne investicije u Srbiji u proseku iznosile oko 2,8% BDP-a, što je najniži nivo u grupi posmatranih zemalja CIE i za oko 40% manje od proseka CIE, koji je iznosio oko 4,5% BDP-a (Grafikon 11.). Ako bi se kao kontrafaktual uzeo hipotetički scenario po kojem je Srbija od izbijanja svetske ekonomske krize u javnu infrastrukturu ulagala koliko su to u proseku činile zemlje CIE, ukupan nivo javnih investicija u ovom periodu bi bio za preko 10% BDP-a (preko 3 mlrd. evra) veći nego što je to stvarno slučaj, što bi bilo dovoljno za završetak gradnje i rekonstrukciju celog putnog koridora X i koridora XI, te modernizaciju celog železničkog koridora X, pri čemu bi i pad privredne aktivnosti u tom periodu bio osetno manji. 31

32 Grafikon 11. Javne investicije u CIE, prosek (% BDP) Izvor: Eurostat i podaci Ministarstva finansija Republike Srbije U godini je došlo do umerenog rasta javnih investicija, za oko 0,3% BDP-a u odnosu na godinu, tako da su iznosili oko 3,1% BDP-a. U godini je planiran njihov dalji blagi rast, na 3,3% BDP-a, što se ocenjuje kao pozitivno i ekonomski opravdano. Ipak, za osetnije unapređenje stanja infrastrukture, neophodno je da u narednih par godina javne investicije osetnije rastu (za 0,3-0,5% BDP-a godišnje), dok ne dostignu nivo od 4,5-5% BDP-a, te njihovo održanje na tom nivou u srednjem roku od 5-10 godina, što bi rezultiralo u osetnijem popravljanju stanja javne infrastrukture u Srbiji. Povećanje javnih investicija bi trebalo da se realizuje na svim nivoima države, pri čemu bi za podsticanje učešća javnih investicija u lokalnim javnim rashodima, centralna država trebalo da uvede sistemske podsticaje lokalnim samoupravama (kroz povećanje ili umanjenje transfera u zavisnosti od učešća investicija u lokalnom budžetu). Plan povećanja javnih investicija je potrebno uklopiti u održivi fiskalni okvir, što bi podrazumevalo da se povećanje javnih investicija odvija paralelno sa smanjenjem, tj. održanjem konsolidovanog fiskalnog deficita na niskom nivou (od 0,5% do 1% BDP-a), koji omogućava postepeno opadanje odnosa javnog duga i BDP-a. U slučaju eksternih šokova i usporavanja privredne aktivnosti, bilo bi opravdano javne investicije povećavati i po cenu blagog rasta deficita, jer je zbog njihovog osetnijeg efekta na privrednu aktivnost, uticaj takvog fiskalnog deficita na rast javnog duga manji. Osim toga, i u slučaju da usled povećanja javnih investicija dođe do blagog povećanja javnog duga, efektivno teret tog duga ne bi snosile buduće generacije, budući da je dug nastao po osnovu izgradnje infrastrukture koja takođe ostaje budućim generacijama. Za povećanje javnih investicija, pored finansijskih, potrebno je obezbediti i odgovarajuće organizacione preduslove, koji bi omogućili da se postavljeni planovi zaista i realizuju, budući da su u periodu od do realizovane javne investicije u proseku bile za petinu niže od planiranih (Fiskalni savet, 2015). Pored povećanja javnih investicija, potrebno je unaprediti i sistem za selekciju i praćenje njihove realizacije. To pre svega podrazumeva izradu strateškog plana razvoja nacionalne infrastrukture, te razradu odgovarajućih srednjoročnih sektorskih planova, kako 32

33 bi realizacija većeg broja manjih projekata dovela do sistemskog unapređenja stanja. Odabir projekata bi trebalo vršiti na osnovu rigorozne analize troškova i koristi, što bi podrazumevalo i uzimanje u obzir specifičnosti javnih projekata (npr. identifikacija i vrednovanje eksternalija i sl.), kao i ocenu ukupnih graničnih troškova javnih sredstava (uključujući i višak poreskog tereta), za šta je neophodno izgraditi snažne analitičke kapacitete, pre svega na nivou centralne države. 4.4 Ulaganja u obrazovanje, nauku i istraživanje i razvoj i privredni rast U brojnim teorijskim modelima privrednog rasta akumulacija ljudskog kapitala se smatra ključnim faktorom rasta, pre svega kroz uticaj na produktivnost (Lucas, 1988; Mankiw, Romer i Weil, 1992). Srbija spada u grupu država prosečno bogatih prirodnim resursima, sa ispod prosečno raspoloživim fizičkim kapitalom, na ispod prosečnom nivou tehnološkog progresa, tako da je dinamičan i održiv privredni rast moguće zasnivati pre svega na povećanju fizičkog kapitala kroz investicije unapređenje ljudskog kapitala. Fiskalna politika utiče direktno na formiranje ljudskog kapitala, kao i na fizičke kapacitete za proizvodnju, apsorpciju i difuziju novih tehnologija, preko preko visine i strukture rashoda na obrazovanje, nauku i istraživanje i razvoj, te podešavanje sistema raspodele tih sredstava. S obzirom da se u Srbiji ne vrši redovno sistemsko objavljivanje podataka o konsolidovanim javnih rashodima po funkcionalnoj klasifikaciji, rashodi svih nivoa države na obrazovanje se mogu samo procenjivati, na osnovu poslednjih objavljenih podataka po funkcionalnoj klasifikaciji (2014. godina), te promena koje su se nakon toga dogodile (smanjenje plata u javnom sektoru i sl.). Prema takvoj proceni, konsolidovani javni rashodi na obrazovanje u Srbiji iznose oko 4,5% BDP-a, što je za oko 10% (tj. oko 0,5% BDP-a) manje od proseka CIE i EU-28. Od zemalja CIE, jedino Rumunija i Bugarska imaju manje javne rashode na obrazovanje od Srbije (Grafikon 12.). Grafikon 12. Javni rashodi na obrazovanje (% BDP-a) Izvor: Eurostat, Ministarstvo finansija i procena autora 33

34 Ukupni rashodi na istraživanje i razvoj u zemljama CIE se kreću u rasponu od 0,4% do 2,4% BDP-a, pri čemu prosek iznosi oko 1,1% BDP-a, što je za preko 30% više u odnosu na ulaganja u istraživanje i razvoj u Srbiji, koja iznose oko 0,8% BDP-a. Izdaci za istraživanje i razvoj u Srbiji su uporedivi sa izdvajanjima u Bugarskoj i Hrvatskoj, niža ulaganja u ove namene imaju Letonija i Rumunija, dok sve druge države CIE imaju veća ulaganja od Srbije. Grafikon 13. Ukupni rashodi na istraživanje i razvoj u (% BDP-a) Izvor: Svetska banka Podaci o rashodima na obrazovanje i istraživanje i razvoj u Srbiji u odnosu na druge države CIE pokazuju da su ovi produktivnih rashodi u Srbiji relativno niski, iako je ukupna javna potrošnja u Srbiji za gotovo 10% veća od proseka zemalja CIE. Shodno tome, povećanje izdataka na obrazovanje i istraživanje i razvoj, u prvom koraku do nivoa proseka CIE, bi predstavljalo potreban (ali ne i dovoljan) preduslov za osetniji iskorak u unapređenju ljudskog kapitala, te kapaciteta za razvoj, apsorpciju i difuziju novih tehnologija. Da bi povećanje izdataka na obrazovanje, nauku i istraživanje i razvoj imalo značajan efekat na budući privredni rast, neophodno je izvršiti i promenu njihove strukture, kao i mehanizama dodele sredstava. Tako su, rashodi na osnovno obrazovanje u Srbiji veći nego u uporedivim državama CIE (zbog neodgovarajuće mreže škola kreirane pre više decenija, kada je demografska struktura i geografska raspodela stanovništva bila drugačija), dok su izdaci na visoko obrazovanje u Srbiji za oko 30% niži od proseka CIE. Usled toga je i obuhvat visokim obrazovanjem (stopa upisa maturanata na više škole i fakultete) za oko 15% niži nego u zemljama CIE. Shodno tome, efikasnost fiskalne politike u podsticanju privrednog rasta je moguće unaprediti i kroz promenu strukture izdataka na obrazovanje, pre svega u pogledu racionalizacije mreže osnovnih škola, te korišćenja tih ušteda za uvođenje obaveznog srednjeg obrazovanja i povećanja broja studenata koji studiraju o trošku budžeta. Paralelno sa tim neophodno je izvršiti i unapređenje sistema finansiranja osnovnih škola (prelazak sa sistema zasnovanog na kapacitetima, na sistem 34

35 zasnovan na broju učenika, uz uvođenje nagrada i kazni za škole čiji učenici ostvaruju iznad prosečne odnosno ispod prosečne rezultate na nacionalnim testovima). Slično tome, i u segmentu ulaganja u nauku, istraživanje i razvoj, neophodno je pored povećanja izdataka do nivoa proseka CIE (za oko 0,3% BDP-a), unaprediti i način organizovanja ovih delatnosti, kao i način dodele sredstava. Tako bi prvo bilo potrebno izvršiti definisanje prioritetnih oblasti razvoja privrede (na osnovu SWOT analize), a zatim uspostaviti komplementaran sistem finansiranja naučno-istraživačkih delatnosti u skladu sa identifikovanim prioritetima, koji bi u većoj meri bio povezan sa ishodima, tj. rezultatima (broj objavljenih radova u vrhunskim međunarodnim naučnim časopisima, broj patenata i sl.). Takođe bi trebalo intenzivnije koristiti instrumente koji omogućavaju efektivno uključivanje domaćih institucija u međunarodne naučno-istraživačke projekte. Pored toga bi trebalo razmotriti i mehanizme koji bi omogućili osetnije uključivanje privatnog sektora u finansiranje ovih aktivnosti, jer u razvijenim državama više od dve trećine izdataka na istraživanje i razvoj se finansira iz privatnih izvora, dok se u zemljama u razvoju ove aktivnosti dominantno finansiraju od države. Zaključak Uticaj fiskalne politike na privredni rast se ostvaruje direktno, preko uticaja na makroekonomsku stabilnost, kao i indirektno, preko strukturnih karakteristika poreske politike i politike javnih rashoda. U periodu Godina. Srbija je izvršila značajno strukturno fiskalno prilagodjavanje u iznosu od oko 4% BDP, čime je otklonjena neposredna opasnost od bankrota države i poboljašana makroekonomska stabilnost. Snažna fiskalna konsolidacija i odredjene strukturne reforme stvorili su poverenje investitora u perspektive privrede Srbije što je u kombinacije sa povoljnim medjunarodnim okolnostima uticalo da privreda ostvari solidan rast upkos smanjenju domaće tražnje. Fiskalna konsolidacija još uvek nije završena jer je odnos javnog duga prema BDP visok za zemlju koja ima nizak kreditni rejting, kao što je slučaj sa Srbijom. Stoga ocenujemo da bi adekvatna politika u slučaju Srbije bila da se fiskalni deficit stabilizuju na nivou manjem od 1% BDP, kako bi se javni dug u odnosu na BDP značajno smanjio. Medjutim, pred fiskalnom politikom se nalaze ozbiljni izazovi i rizici koji su jednim delom posledica nerešenih problema u državnim preduzećima i privrednom sistemu, dok su drugim delom rezultat političkih faktora. Stoga, ukoliko se u kratkom troku ne reše problemi u javnim i drugim državnim preduzećima i ne unapredi privredni ambijent postoji rizik da fiskalni deficit i javni dug ponovo počnu da rastu. Drugi rizik za očuvanje rezulatata fiskalne konsolidacije proističe iz političkih faktora, odnosno iz nastojanja Vlade da ekspanzivnom fiskalnom politikom poveća podršku gradjana/birača i poslovnih krugova. Ovaj rizik se manifestuje kroz najave dodatnog povećanja plata i penzija i smanjenje poreza. Najavljene mere fiskalne ekspanzije, kao i njihovo obrazloženje, su skoro identične merama i obrazloženjima iz perioda godina, pa bi i rezultati bili slični - ponovni rast fiskalnog deficita i javnog duga i ugrožavanje makroekonomske stabilnosti. Značajan prostor da se fiskalnom politikom utiče na privredni rast nalazi se u unapredjenju njenih strukturnih karakteristika. Dok se mogućnost uticaja fiskalne politike na rast privrede preko povećanja javne potrošnje u Srbiji uglavnom precenjuje, potencijal strukturnih karakteristika se uglavnom previdja ili potcenjuje. Za rast privrede Srbije važno je da se u budućnosti ne povećava ukupno poresko opterećenje, da se prekine sa 35

36 praksom naglih nenajavljenih promena poreskih propisa, kao i da se smanje siva ekonomija i troškovi primene poreza. Bilo bi dobro da se nakon stabilizacije fiskalnog deficita na niovu ispod 1% BDP primeni prihodno neutralna poreska reforma kojom bi se smanjilo poresko opterećenje rada i povećali porezi na potrošnju. Za rast privrede neophodan uslov je da se u strukturi rashoda poveća učešće produktivnih rashoda kao što su javne investicije i ulaganja za obrazovanje, istraživanja i inovacije u odnosu na tekuće rashode kao što su izdaci za plate, penzije i subvencije. Osim toga, za rast privrede je potrebno da se unapredi efikasnost države u obavljanju svih funkcija počev od pravosudnih, administrativnih i bezbednosnih, preko efikasnije realizacije javnih investicija, pa do obezbedjenja kvalitenijeg obrazovanja i podsticanja istraživanja i inovacija. Unapredjenje efikasnosti navedenih delatnosti prevazilazi domet fiskalne politike, ali ona može da doprinese ostavarenju tog cilja povezivanjem finansiranja navedenih delatnosti sa poboljašanjem kvaliteta njihovih usluga. Literatura Agnello, L. i Sousa, R. (2013) Political, Institutional, and Economic Factors Underlying Deficit Volatility. Review of International Economics. 214, Arsić, M. (2016) Dugoročne posledice ekonomskog sloma privrede Srbije tokom 90-tih godina 20-tog veka, Ekonomske ideje i praksa broj 22, str Arsić, M., Ranđelović, S. i Nojković, A (2017) Determinants of Discretionary Fiscal Policy in the Central and Eastern Europe (forthcoming), Economic Systems Arsić, M., Ranđelović, S. i Tanasković, S. (2016) Od makroekonomske stabilnosti do održivog rasta privrede Srbije, Zbornik radova Ekonomska politika u Srbiji u godini, NDES, Beograd Auerbach, A.J., and Y. Gorodnichenko (2012) Fiscal Multipliers in Recession and Expansion, in Fiscal Policy after the Financial Crisis, ed. by A. Alesina and F. Giavazzi (Chigago: University of Chicago Press) Barro, R.J., (1995) Inflation and Economic Growth. NBER Working Papers National Bureau of Economic Research, Inc. Barro, R. J Economic Growth in a Cross Section of Countries, Quarterly Journal of Economics, 106 (2), Fatás, A. i Mihov, I. (2003) The Case for Restriction of Fiscal Policy Discretion. Quarterly Journal of Economics, 118(4), Fischer, S. (1993) The role of macroeconomic factors in growth. Journal of Monetary Economics, 32, Fiskalni savet (2015) Javne investicije u Srbiji: podsticaji rasta u fiskalnoj konsolidaciji. Dostupno na: Ilzetzki, E., Mendoza, E, i Végh, C. (2013) How big (small?) are fiscal multipliers?, Journal of Monetary Economics, 60 (2), IMF (2016) Republic of Serbia Fourth and Fifth Reviews Under the stand-by Arrangement and Rephasing of the Arrangement, IMF Country Report No. 16/287 Johansson, A., Heady, C., Arnold, J., Brys, B. i Vartia, L. (2008) Tax And Economic Growth, OECD Economic Department Working Paper No. 2008(28) 36

37 Kickert, W., T. Randma-Liiv i R.Savi (2013) Fiscal Consolidation in Europe: Comparative Analysis, COCOPS Trend Report, European Commission Krstić, G., Schneider, F., Arandarenko, M., Arsić, M., Radulović, B., Ranđelović, S. i Janković, I. (2015) Formalizing Shadow Economy in Serbia: Policy Measures and Growth Effects, Springer Verlag Lucas, R. (1988) On the Mechanics of Economic Development, Journal of Monetary Economics, 22, Mankiw, G., Romer, D., Weil, D. (1992) A Contribution to the Empirics of Economic Growth, Quarterly Journal of Economics, Vol. 107, No. 2, Mineshima, A., M. Poplawski-Ribeiro, i Weber, A. (2014) Fiscal Multipliers, in Post- -Crisis Fiscal Policy, ed. by C. Cottarelli, P. Gerson, and A. Senhađi (Cambridge: MIT Press) Nicoletta B., L. Eyraud, L. Forni, i A. Weber (2014) Fiscal Multipliers: Size, Determinants, and Use in Macroeconomic Projections IMF, Tehnical Notes and Manuals Paying Taxes (2016). PWC and World Bank Pescatori A., D. Sandri, i John, S. (2014) Debt and Growth: Is There a Magic Threshold? IMF Working Paper 14/35 Petrović, P., Arsić, M, i Nojkovic, A (2014) Fiscal multipliers in emerging European economies. Available at: orhttp://dx.doi.org/ / ssrn Reinhart, C. M. i K. S. Rogoff (2010) Growth in a Time of Debt, American Economic Review, 100(2), Rodrik, D. (2003) Institutions, Integration, and Geography: In Search of the Deep Determinants of Economic Growth. In Dani Rodrik, (ed), In Search of Prosperity: Analytic Country Studies on Growth, Princeton, NJ: Princeton University Press. Taxation Trends in the EU 2016, European Commission, Luxembourg,

38

39 Finansijski sistem i privredni rast* Dejan Šoškić** Rezime: Veza između finansijskog sistema i privrednog rasta davno je uočena u ekonomskoj teoriji. Sigurno je da finansijski sistem utiče na privredni rast, ali je moguće i da privredni rast utiče na dodatni razvoj finansijskog sistema tj. da između ove dve varijable postoji i reverzna kauzalnost. Ipak, dobro uređen finansijski sistem i njegovo produbljivanje nesporna je karakteristika značajnih epizoda brzog privrednog rasta tržišnih privreda tokom 20-og veka. Osnovni izazov pred ekonomskom politikom u Srbiji je obezbediti više stope održivog privrednog rasta. To je od ključne važnosti za održivost i uspeh fiskalne konsolidacije ali i za rast zaposlenosti i životnog standarda. Više održive stope rasta zasnivaju se, po pravilu, na višim stopama investicija, a uređen i razvijen finansijski sistem bitan je podstrek svim izvorima investiranja. Napedak u funkcionisanju finansijskog sistema predviđen je aktuelnim programom koji Srbija ima sa MMF-om. Da li je Srbija učinila dovoljno u domenu uređenja i razvoja svog finansijskog sistema? Bankarski sektor je dominantan ali stagnantan u ovom trenutku. Nebankarske kreditne institucije praktično ne postoje, a tržište hartija od vrednosti formalno postoji ali zapravo ne obavlja svoju ključnu ulogu podsticanja investicija u zemlji. U sve tri oblasti moguća su bitna unapređenja. Ključne reči: finansijski sistem, privredni rast, investicije, ekonomska politika Abstract: The relationship between financial system and economic growth has been established in economic theory long time ago. It is certain that financial system influences economic growth, but it is also possible that economic growth has influence on additional financial system development, i.e. that there is reverse causality between these two variables. Still, well organized financial system and its deepening is an undisputable property of any significant episode of rapid growth of a market economy throughout the 20th century. Basic challenge posed upon economic policy in Serbia is to deliver higher rates of sustainable economic growth. That is of crucial importance for sustainability and success of fiscal consolidation, but also for rise in employment and in living standards. Higher sustainable growth rates are based, as a rule, on higher rates of investments, and well organized and developed financial system is an essential impetus and support for all sources of investments. Improvements in functioning of the financial system are also part of an ongoing arrangement between Serbia and the IMF. Has Serbia done enough in the domain of effective organization and development of its financial system? Banking system is dominant but rather stagnant at this moment. Nonbanking credit institutions are nonexistent, and securities markets formally exist but in fact are not delivering on its key task of generating new gross fixed capital formation in the country. In all of these three segments, substantial improvements are possible. Key words: Financial system, Economic Growth, Investments, Economic policy * Ovaj rad je rezultat projekta Rizici finansijskih institucija i tržišta u Srbiji mikroekonomska i makroekonomska analiza (šifra projekta:179005), koji finansira Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Republike Srbije. ** Redovni profesor, Ekonomski fakultet Beograd. 39

40 1. Uvod Veza između finansijskog sistema i privrednog rasta u ekonomskoj teoriji uočena je odavno. Uloga koju finansijski sistem ima u povezivanju suficitarnog sektora (koji stvara akumulaciju) i deficitarnog sektora (koji kreira dodatnu ekonomsku aktivnost) u privredi jedne zemlje je ključna. Finansijski sistem, tj. finansijske institucije, finansijski instrumenti i finansijska tržišta koja ga čine, omogućava smanjivanje informacione asimetrije i transakcionih troškova i pospešuje efikasnu alokaciju novca i kapitala. Finansijski sistem utiče na stopu štednje, odluke o investiranju i dinamiku tehnoloških inovacija Otuda je uloga finansijskog sistema u kreiranju preduslova intenzivnijeg privrednog rasta svake zemlje, pa i Srbije, vrlo važna. Slika 1. Finansijski sistem Finansijski sistem Posredno finansiranje Finansijski posrednici 1. Domaćinstva 2. Preduzeća 3. Država 4. Inostranstvo suficitarni sektor Finansijska tržišta Neposredno finansiranje 1. Preduzeća 2. Domaćinstva 3. Država 4. Inostranstvo deficitarni sektor Veza između finansijskog sistema i privrednog rasta može se posmatrati i dublje. Naime, da li sam privredni rast povratno utiče na dalji razvoj finansijskog sistema ili je ta veza samo jednosmerna od finansijskog sistema ka privrednom rastu. Dalje, da li veći uticaj na privredni rast ima razvoj bankarskog dela finansijskog sistema ili na privredni rast više utiče razvoj nebankarskog dela finansijskog sistema. Možemo dalje analizirati, da li i u kojoj meri razvijenost finansijskog sistema i njegova veza sa privrednim rastom utiče na sistem distribucije dohodaka u privredi i eliminaciju siromaštva. I tako dalje... U ovom radu, uz pregled literature iz ove oblasti, bavićemo se opštim nivoom razvijenosti i efikasnosti finansijskog sistema u Srbiji i, s aspekta ekonomske politike, mogućim merama koje bi mogle unaprediti finansijski sistem u zemlji, a time i šanse Srbije da se konačno nađe na putu viših i održivih stopa privrednog rasta. 40

41 2. Pregled literature Literatura u oblasti veze između finansijskog sistema i privrednog rasta je vrlo bogata. Iako nije jednostavno definisati varijable koje precizno mogu prikazati stepen razvijenosti finansijskog sistema, i iako literatura primenom različitih modela nije dolazila uvek do jedinstvenih zaključaka 1, najveći deo dosadašnjih istraživanja podržava široko postavljeni zaključak da zemlje sa boljim funkcionisanjem finansijskog sistema imaju više stope privrednog rasta, nezavisno od toga da li u finansijskom sistemu veće učešće ima bankarski sektor ili sektor hartija od vrednosti (Aghion i Durlauf, 2005, s 868.). Razvijeniji finansijski sistem umanjuje ograničenja koja mogu dolaziti od raspoloživosti eksternog finansiranja koje otežava rast preduzeća i privrednih grana, time i privredni rast u celini. Otuda, dosadašnja istraživanja uglavnom dominantno potvrđuju široko datu tvrdnju nobelovca Merton Miller-a (1998, s.14), koji je jednom prilikom rekao da je ideja da finansijska tržišta doprinose privrednom razvoju isuviše očigledna pretpostavka da bi bila osnov za ozbiljnu diskusiju 2. Ipak, osvrnimo se na neke autore i njihova istraživanja u ovoj oblasti. Još je Šumpeter (2011) tvrdio da usluge koje pružaju finansijski posrednici mobilišu štednju, procenjuju investicione projekte, upravljaju rizicima, kontrolišu direktore i pospešuju transakcije i da su te usluge od ključne važnosti za tehnološke inovacije i ekonomski razvoj. Dobri finansijski sistemi uvećavaju domaću štednju, privlače investicije i podižu efikasnost investiranja. McKinnon (1973) i Shaw (1973) prvi su analizirali pojavu finansijske represije. Pod finansijskom represijom podrazumevali su državnu intervenciju i regulativu u finansijskom sistemu koja je ograničavala konkurenciju, uticala na cenu finansiranja i alokaciju kapitala. Iako privreda sa efikasnim finansijskim sistemom ostvaruje rast i razvoj kroz efikasnu alokaciju kapitala, McKinnon i Shaw pokazuju kroz istorijski presek većeg broja zemalja u razvoju i razvijenih zemalje da su mnoge države uvodile finansijsku represiju i da je to obeshrabrivalo kako štednju tako i investicije jer je stopa prinosa veštački spuštana naniže u odnosu na finansijski sistem u kome bi vladala slobodna konkurencija. U takvim sistemima finansijsko posredovanje ostajalo je na nivou ispod mogućeg nivoa razvoja i time se u manjoj meri odvijalo kanalisanje štednje ka investicijama (od suficitarnog ka deficitarnom sektoru na Slici 1). Time se usporava ukupan razvoj privrednog sistema zemlje. S obzirom da finansijska represija vodi neefikasnoj alokaciji kapitala, visokim troškovima finansijskog posredovanja, i nižim stopama prinosa suficitarnog sektora, Roubini i Sala-i-Martin (1992) tvrde da je teorijski jasno da finansijska represija guši privredni rast. Obsfeld (1994) analizira i pokazuje da međunarodna tržišta hartija od vrednosti i njihova međusobna integrisanost podižu efikasnost alokacije novca i kapitala i time ubrzavaju stopu privrednog rasta. Finansijska tržišta koja olakšavaju ljudima da diversifikuju rizike, utiču da se investicioni portfoliji formiraju na način da se okreću projektima sa višim očekivanim prinosima. Sličnu tezu zagovaraju i Greenwood i Jovanović (1990) čije istraživanje je inovativno jer njihov model obuhvata dinamičke interakcije između finan- 1 2 Neki istraživači su dolazili do zaključka da je prenaglašena veza između razvijenosti finansijskog sistema i privrednog rasta (Robbinson, 1952, Lucas, 1988). Preveo D.Š. 41

42 sijskog sistema i privrednog rasta. Uz pretpostavku da mnogi preduzetnici traže kapital koji je ograničen, finansijski posrednici koji su bolje informisani o firmama će, stoga, finansirati bolje firme i time podsticati efikasnu alokaciju kapitala. Dakle, finansijsko posredovanje kreira bolje informacije o firmama, poboljšava alokaciju resursa i podstiče privredni rast. Istraživanje Greenwooda i Jovanovića naglašava dvosmernu vezu između finansijskog sistema i privrednog rasta i naglašava vezu između načina raspodele dohodka i razvoja finansijskog sistema tokom procesa privrednog razvoja. Naime u početku samo bogati pojedinci imaju pristup finansijskim tržištima i, sledstveno, investicioni projekti sa višim stopama prinosa dobijaju finansiranje. Privrednim rastom, sve veći broj ljudi ostvaruje pristup finansijskim tržištima i institucijama, čime se dodatno podstiče privredni rast. U poslednjoj fazi razvoja svako ima pristup finansijskom sistemu iz čega proističe čitav niz korisnih finansijskih usluga na raspolaganju svim članovima društva. Brojna literatura se bavi analizom strukture finansijskih institucija i uticaja na privredni rast tj. pitanjem koji segment finansijskog sistema (bankarski ili nebankarski tj. segment hartija od vrednosti) ima većeg uticaja na privredni rast. Merton and Bodie (2004) pokazuju da ne postoji jedinstvena optimalna finansijska struktura koja odgovara svim zemljama na svim nivoima razvijenosti sa ciljem podsticanja privrednog rasta. Postoje, međutim, i brojni mikroekonomoski pokazatelji koji naglašavaju komplementarnost ova dva dela finansijskog sistema u stimulisanju privrednog rasta. Istraživanje koje su sproveli Demirgüç-Kunt and Maksimovic (1996) pokazuje da rast razvijenosti tržišta hartija od vrednosti podstiče korišćenje i bankarskih izvora finansiranja u razvijenim privredama. La Porta et al. (2000) naglašavaju da je za privredni razvoj mnogo važnije koliko su snažne pravne institucije koje podržavaju finansijski sistem, u odnosu na pitanje da li je finansijski sistem dominantno okrenut bankama ili tržištu hartija od vrednosti. King i Levine (1993) zaključuju da finansijski sistem ima sposobnost identifikovanja najboljih proizvodnih tehnologija u projektima koje finansira. Uz to, finansijsko posredovanje može da podstakne tehnološke inovacije kroz identifikovanje i finansiranje preduzetnika sa najboljim šansama da uspešno iniciraju inovativne proizvode, usluge i proizvodne procese. Ova studija dodatno ukazuje da multisektorska diversifikacija finansiranja koju sprovode finansijski posrednici može dodatno da podstiče inovativnu aktivnost. Naime, preduzetnici kontinuirano tragaju za tehnološkim unapređenjima kako bi osvojili profitabilniji položaj na tržištu, a svaka inovativna aktivnost je, po sebi rizična. Otuda, sposobnost finansijskih posrednika da kroz multisektorsku diversifikaciju inovativnih projekata smanjuju svoju ukupnu izloženost riziku, smanjuje ukupan rizik tehnoloških unapređenja i uvećava investicije u inovativne aktivnosti koje podstiču privredni rast. La Porta et al. (1997) na uzorku 49 zemalja pokazuju da zemlje koje imaju slabiju zaštitu investitora, mereno i kvalitetom zakona i podzakonskih akata i kvalitetom primene zakona i izvršnih postupaka, imaju manje (manje likvidno) i uže (manji broj raspoloživih instrumenata) tržište hartija od vrednosti i to kako u segmentu akcija, tako i u segmentu obveznica. Beck, Demirgüç-Kunt and Maksimovic (2004) pokazuju da posebno privredne grane koje su prirodno sastavljene od manjih preduzeća rastu brže u zemljama sa razvijenijim finansijskim sistemom. Takođe naglašavaju da razvoj finasijskog sistema treba da otklo- 42

43 ni prepreke finansiranju i rastu upravo malih preduzeća. De Gregorio i Duidotti (1995) na uzorku zemlja Latinske Amerike zaključuju da razvijenost finansijskog sistema utiče na privredni rast, ali da će stope ostvarenog rasta zavisiti od efikasnosti investiranja, na koju ponovo utiče stepen razvijenosti finansijskog sistema. Demirgüç-Kunt i Maksimovic (1998) analiziraju da li razvoj finansijskog sistema utiče na stepen ograničenosti firmi da investiraju u raspoložive profitabilne projekte. Njihov zaključak je da je proporcija firmi koje rastu brže od stopa rasta koje se baziraju samo na zadržanim profitima i kratkoročnom finansiranju u pozitivnoj vezi sa veličinom. tj razvijenošću bankarskog sistema i nivoom likvidnost tržišta hartija od vrednosti. Drugim rečima visoke 3 stope rasta preduzeća su u direktnoj vezi sa razvijenošću finansijskog sistema (i bankarskog sektora i sektora hartija od vrednosti). Novija studija na post-tranzicionim zemljama, Caporale, Rault, Sova i Sova (2015), na uzorku od 10 zemalja novih članica EU za period od 1994 do 2007 analizira institucionalnu strukturu njihovih finansijskih sistema i vezu između razvijenosti finansijskih sistema i privrednog rasta. Zaključak ove analize je da su i bankarsko tržište i tržište hartija od vrednosti nedovoljno razvijeni i da je njihov doprinos privrednom razvoju ispod optimalnog i mogućeg. 3. Stanje i preduslovi privrednog rasta u Srbiji Srbija se nalazi u grupi najsiromašnijih zemalja Evrope. Jedna smo od retkih zemalja koja je sem inicijalne godine recesije 2009., nakon prvog uticaja ekonomske i finansijske krize 2007/2008, imali još dve recesione godine i godine. Stope privednog rasta koje ostvaruje Srbija u poređenju sa nama sličnim zemljama u Jugoistočnoj Evropi koje su još uvek van EU data je u Tabeli 1. Tabela 1. Stope privrednog rasta u zemljama Jugoistočne Evrope van EU Realna stopa rasta BDP u % JIE van EU 0,3 2,2 2,9 3,2 Albania 1,8 2,8 3,4 3,7 BiH 1,1 3,2 3,0 3,2 Makedonija 3,5 3,7 2,2 3,5 Crna Gora 1,8 3,2 5,1 3,6 Srbija -1,8 0,7 2,5 2,8 EU 1,6 2,3 1,9 1,7 Izvor: IMF Regional Economic Issues, Nov 2016 Srbija se, po analizi MMFa, po stopama privrednog rasta praktično nalazi na začelju u jednom od najsiromašnijih regiona Evrope. Ne samo da je Srbija ostvarivala niže stope privrednog rasta u odnosu na druge zemlje na Jugoistoku Evrope koje su van EU (i time 3 Stope rasta preduzeća koje su više od onih koje preduzeća mogu da ostvare kroz reinvestiranu dobit i kratkoročno finansiranje. 43

44 dakle zaostajala za njima), već je tokom i godine imala niže stope privrednog rasta i u odnosu na EU, tj. dodatno je privredno zaostajala za prosekom Evropske Unije. Tek Srbija se po stopi privrednog rasta približava proseku u regionu, ali MMF prognozira da ćemo i ove i sledeće godine zaostajati za prosekom našeg regiona. Ovi sumorni podaci o privrednom rastu u Srbiji poslednjih godina, dodatno se moraju ozbiljno shvatiti imajući u vidu da realnog rasta zaposlenosti i životnog standarda ne može biti bez dinamičnijeg privrednog rasta i da dugoročni uspeh započete fiskalne konsolidacije dominantno zavisi od toga da li će Srbija uspeti da se privredno stabilizuje na višim i održivim stopama privrednog rasta u narednom periodu. I naš aktivni program sa MMFom koji smo sklopili pre oko dve godine počiva na pretpostavci oživljavanja privrednog rasta (Slika 2). Deo programa je vezan i za jačanje kapaciteta finansijskog sistema: otpornost finansijskog sistema, čišćenje bilansa banaka, kreditni rast, jačanje sistema razolucije banaka, rešavanje problematičnih kredita, jačanje dinarizacije. Očigledno je da i program sa MMFom jasno uočava značaj finansijskog sistema za ostvarenje dinamičnije stope privrednog rasta u Srbiji. Slika 2. Struktura programa MMF - Srbija Izvor: U diskusijama o reformama i ekonomskoj politici u našoj zemlji često se govori o tome da je potrebno smanjiti potrošnju, da je puno učinjeno u oblasti fiskalne konsolidacije i da su strukturne reforme započete. Govori se o tome de je pred nama odlična privredna perspektiva i da smo postigli mnogo bolje rezultate od drugih zemalja, pa i da imamo izuzetno visok i da ćemo imati još viši privredni rast narednih godina. Ako, međutim, pogledamo samo strukturu aranžmana sa MMFom i realne statističke podatke, vidimo da smo započeli aktivnosti u oblasti fiskalne održivosti, tj. u jednoj trećini predviđenog programa, ali da smo u domenu privrednog rasta i dalje ispod proseka našeg regiona i da je malo i nedovoljno učinjeno i u trećem domenu koji se tiče jačanja finansijskog sektora: 44

45 nema bitnih rezultata ni u oblasti smanjivanja NPLova, ni u oblasti rasta kreditne aktivnosti, ni u oblasti rasta dinarizacije. Dobro je da se u javnosti govori o privrednom rastu, jer je suština našeg problema zapravo u njegovom odsustvu i u potrebi da se on odvija na način da menja privrednu strukturu naše zemlje u pravcu konkurentnih, izvozno orijentisanih, dakle razmenljivih delova naše privrede tj. BDPa. Privredni rast je uslov rasta realne zaposlenosti i rasta životnog standarda građana. Privredni rast je ključni činilac i fiskalne konsolidacije, jer samo stalno veći BDP može da zaustavi rast duga u odnosu na BDP i da stvori dovoljno budžetskih prihoda da budžetski deficit u odnosu na BDP bude nizak i da se iz viših budžetskih prihoda počne da vraća jedan deo neprihvatljivo visokog duga naše zemlje. Samo, dakle, uz rast BDPa možemo da završimo fiskalnu konsolidaciju i da počnemo da smanjujemo dug zemlje u pravcu granice zaduženosti postavljene u Zakonu o budžetskom sistemu. Privredni rast je nesporni prioritet naše ekonomske politike i zbog činjenice da je privredna stagnacija poslednjih godina (tek krajem smo dostigli nivo ekonomske aktivnosti iz 2008.) uz relativno restriktivnu monetarnu politiku dovela do toga da već više od tri godine kontinuirano promašujemo inflacioni cilj i to sa donje strane. Dakle, inflacija je niža od željenog nivoa i NBS svojom politikom već više od tri godine ne uspeva da je dovede u ciljani koridor. Otuda, nema nikakvog straha od previsoke inflacije već obrnuto, straha realno može biti samo od suviše niske inflacije i deflacije, o čemu se u javnosti gotovo uopšte ne govori, a one mogu biti pogubne za privredni rast. Dakle, što se tiče pretnje od strane moguće visoke inflacije teren je potpuno čist da ekonomska politika može i mora da se fokusira na privredni rast. Srbiji su potrebne stabilne stope privrednog rasta koje će trajno biti više od stopa rasta u EU ako želimo da budemo na putu pristizanja ostatka Evrope. To znači naše stope privrednog rasta moraju biti više od 4 ili čak 5% godišnje i da budu sa takvom strukturom koje će obezbediti stabilnost u budućnosti, tj. moraju počivati na rastu u razmenljivom delu BDPa. Viših stopa rasta BDPa nema bez rasta investicija. Investicije u Srbiji su nedovoljne za dinamičnije stope privredog rasta u budućnosti. One su bile nedovoljne godinama unazad, a onda su dodatno pale tokom 2013 i godine do nivoa od oko 16% BDPa. Blagi oporavak usledio je i godine i sada su na nivou od oko 18% BDPa. Viših stopa privrednog rasta neće biti bez bar 25% investicija u odnosu na BDP, a neke zemlje u svetu u svojim epizodama ubrzanog razvoja imale su i investicije i preko 30% BDPa. Dakle, ne možemo govoriti o privrednom rastu, a ne govoriti o potrebi podsticanja investicija. Investicije moraju biti prioritet da bi se zemlja dovela na putanju viših i održivih stopa privrednog rasta. I svi vidovi investicija moraju da se podstiču i da rastu. I državne, i strane direktne i portfolio i domaće investicije moraju da rastu. Finansijski sistem je podrška svim vidovima investiranja. Otuda realan državni napor podsticanja i rasta investicija mora počivati na institucionalnom jačanju i stvaranju povoljne klime za investiranje i privređivanje, ali i na unapređenju finansijskog sistema: finansijskih institucija, finansijskih tržišta i finansijskih instrumenata. O unapređenju finansijskog sistema biće reči u nastavku. 45

46 4. Stanje u finansijskom sistemu Srbije Finansijski sistem Srbije karakterisan je dominantnim učešćem banaka. Bankarski sektor predstavlja 91,2% aktive finansijskog sektora, a ostale nebankarske institucije čine tek 8,8% 4 aktive ukupnog finansijskog sektora. Međutim, ukupan finansijski sektor je relativno nerazvijen. Tabela 2. Finansijski sektor Srbije Godina Broj institucija Aktiva u mlrd. RSD % BDPa , , , , , T ,9 Izvor: NBS, Tromesečni pregleda indikatora finansijske stabilnosti Republike Srbije decembar Ne samo da vidimo da je po poslednjim podacima ukupna imovina finansijskog sektora tek 83,9% BDPa, već iz Tabele 2 vidimo da je to danas manje nego što je bilo godine. Kakva je situacija po ovom pitanju u zemljama Evropske Unije koje su okupljene u tzv. Evrozoni? Iz Tabele 3 možemo da vidimo da banke imaju imovinu koja je 3,1 puta veća od BDPa i da investicioni fondovi imaju imovinu koja je 1,4 puta veća od BDPa. Ako se tome doda podatak da penzioni fondovi imaju aktivu koja je 18,8% BDPa i da osiguravajuće kompanije imaju aktivu koja je 71,1% 5 BDPa, dolazimo do toga da je ukupna imovina finansijskog sektora Evrozone oko 540% BDPa. Drugim rečima, zemlje Evrozone imaju, mereno odnosom imovine finansijskih finansijskih institucija prema BDPu, imaju skoro šest i po puta razvijeniji finansijski sistem od Srbije. Drugim rečima, u Srbiji je finansijski sistem izuzetno nerazvijen i postoji ogroman prostor za njegov dalji razvoj. Po svemu sudeći, u postojećem stanju, finansijski sistem ne stvara dovoljne preduslove za dinamičan privredni rast koji je Srbiji preko potreban. 4 5 Podaci NBS iz Tromesečnog pregleda indikatora finansijske stabilnosti Republike Srbije, decembar Oba podatka preuzeta iz ECB, Report on Financial Structures, 2015, october. 46

47 Tabela 3. Odnos aktive bankarskih institucija (levo) i investicionih fondova 6 (desno) u odnosu na BDP u zemljama Evrozone. Izvor: ECB, Report on Financial Structures, 2015, october. Bankarski sistem u Srbiji je opterećen problematičnim kreditima i u tom domenu je napravljen samo skroman napredak (Slika 3.). Taj teret u bilansima banaka je prisutan već više godina i sem dosta retkih pojedinačnih bankarskih aktivnosti, u ovom domenu nije učinjeno dovoljno. Banke su osnovni finansijski posrednici u Srbiji, a dok god su opterećene problematičnim kreditima, one, po prirodi svog posla, neće biti raspoložene da aktivnije kreditiraju privredu. S druge strane, bez novog kreditnog rasta, tj. u stagnantnim kreditnim uslovima, i rešavanje pitanja problematičnih kredita je teže jer osnovica u odnosu na koju se ovi krediti obračunavaju, tj. ukupni krediti, ne rastu ili ne rastu dovoljno. Otuda ne treba da čudi da kreditna aktivnost banaka prema privredi u Srbiji (Slika 4.) nakon pada u 2013 i danas praktično stagnira. Bankarski sektor je relativno stabilan ali stagnantan i praktično bez rešavanja problema koji ga opterećuju i koji ga mogu podstaći na rast kreditne aktivnosti. Bez rasta kreditne aktivnosti prema privredi, u Srbiji ne može biti ni ozbiljnijeg privrednog rasta. Nažalost ni u drugim segmentima finansijskog sistema situacija se ne popravlja. 6 Po metodologiji ECB ove institucije se klasifikuju kao ostali finansijski posrednici (OFI other financial intermediaries) i uključuju investicione fondove, investicione fondove tržišta novca i namenske financsijske investicione institucije (FVC Financial Vehicle Corporations). Da bi se dobio ukupni finansijski sektor treba još uključiti penzione fondove i osiguravajuće kompanije. 47

48 Slika 3. Problematični krediti u Srbiji (učešće u ukupnim bruto kreditima u %) Izvor: NBS, Tromesečni pregleda indikatora finansijske stabilnosti Republike Srbije decembar Slika 4. Realni rast kredita privredi u Srbiji (međugodišnje stope rasta u %) Izvor: NBS Tromesečni pregleda indikatora finansijske stabilnosti Republike Srbije decembar Nebankarske kreditne institucije (štedionice, štedno-kreditne zadruge, mikrofinansijske institucije i sl.) u Srbiji praktično ne postoje. Tačno je da od njih nije realno očekivati da mogu postati osnovni stub finansijske intermedijacije i temelj razvoja finansijskog sistema, ali one svakako mogu obaviti jedan deo posla u prikupljanju štednje i njenog kanalisanja ka investicijama. Ne činjenje ništa u ovom domenu je ignorisanje procesa koji mogu pomoći ukupne napore u pravcu rasta štednje, investicija i privrednog rasta zemlje. Tržišta hartija od vrednosti i institucije koje se prirodno oslanjaju na ovo tržišta (penzioni fondovi, osiguravajuće kompanije i investicioni fondovi), formalno postoje, ali su 48

49 daleko, daleko ispod svog potencijala i prirodnog mesta u finansijskom sistemu. Ako se izuzme osiguranje od auto odgovornosti i emitovanje državnih hartija od vrednosti radi finansiranja budžetskog deficita i promet ovih hartija, ostatak ovog značajnog sektora je praktično zanemarljiv. Iako su bitni zakoni u ovoj oblasti na snazi već godinama, inicijalne javne ponude akcija se ne javljaju i otuda je promet akcijama na Beogradskoj berzi uglavnom zanemarljiv (Slika 5). Slika 5. Promet akcijama na Beogradskoj Berzi Izvor: Beogradska Berza Tržište hartija od vrednosti praktično je van funkcije generisanja investicija i time van funkcije realne podrške privrednom rastu i razvoju zemlje. 5. Preporuke za razvoj finansijskog sistema Srbije Ako se žele više stope privrednog rasta, investicije moraju biti znatno veće i stanje u kome se nalazi finansijski sistem Srbije treba bitno da se unapredi. 1. U bankarskom sekoru potrebno je uraditi bar sledećih nekoliko stvari: Prvo. Problematični krediti se moraju shvatiti kao ozbiljna prepreka kreditnom rastu privredi, bez čijeg rešavanja nije realno očekivati više stope privrednog rasta. Učinjen je jedan korak u dobrom pravcu formulisanjem strategije za njihovo rešavanje, ali to nije dovoljno. Mora se uraditi više u pravcu podsticanja banaka da samostalno i na tržištu u većoj meri reše ovo važno pitanje. Država u rešavanju pitanja problematičnih kredita ne treba da angažuje svoja sredstva i otkupljuje takva potraživanja (model formiranja loše banke), ali treba da podstakne najveće banke da u relativno kratkom vremenskom periodu u koordinaciji sa njihovim maticama i njihovim supervizorima (najčešće Evropskim centralnim bankama) dogovore ovu aktivnost. Naši državni organi mogu da iniciraju 49

50 ovu vrstu dogovora, ali i da podstaknu ove aktivnosti kroz postavljanje stimulativnih poreskih mera kao i mera iz oblasti regulacije i supervizije banaka. Istovremeno, potrebno je raditi i na privlačenju privatnih specijalizovanih institucija koje se bave otkupom problematičnih kredita i olakšavanju njihovog rada na ovim pitanjima. Tek sa bitnim smanjivanjem NPLova u najvećim bankama, možemo očekivati oživljavanje kreditne aktivnosti prema privredi i, po tom osnovu, viši privredni rast. Drugo. Regulaciju i superviziju banaka, u domenima gde je to moguće, treba modifikovati i unaprediti radi davanja jasnih podsticaja bankama da obnavljaju i uvećavaju svoju kreditnu aktivnost. Ovo posebno stoga što se banke prirodno u recesiji i sa opterećenjem NPLova ponašaju često isuviše konzervativno u vezi odobravanja novih kredita, i to samo po sebi odlaže izlazak privrede iz recesije. Dakle, kontraciklična regulacija i supervizija nešto je što bi NBS u većoj meri trebalo da sprovodi, ali da pri tome ne izostane pažnja u smislu očuvanja finansijske stabilnosti. Treće. Ono što bi posebno olakšalo novi kreditni rast u bankama i ukupan privredni rast, uz ograničavanje rizika stvaranja novih budućih problematičnih kredita, je uspostavljanje državnog mehanizma podrške u smislu preuzimanja dela kreditnog rizika novoodobrenih kredita privredi koji su usmereni na stvaranje razmenljivog dela BDPa. Sa takvom delimičnom državnom garancijom kreditnog rizika, zdrava privreda okrenuta izvozu (tj. iz razmenljivog dela BDPa) kod banaka bi odmah dobila manje rizičan profil dužnika, i time povoljnije finansiranje. Ovo je vrlo važno kao mera koja podržava kreditni rast i inicijalno ne stvara dodatne budžetske izdatke. Potrebno je, međutim, da ova vrsta podsticaja bude uspostavljena na način da se minimiziraju mogućnosti zloupotrebe, kao i da se unapred postavi jasan mehanizam, šta se dešava u slučaju difolta dužnika. Model mora da bude uspostavljen sa jasnim ciljem da se minimizira potencijalni srednjoročni i dugoročni gubitak za poreskog obveznika. Četvrto. Istovremeno sa gore navedenim merama, potrebno je uspostaviti bitno unapređen sistem preciznog vrednovanja kolaterala za odobravanje kredita banaka. Napredan, precizan i kredibilan sistem procene kolaterala uz određena unapređenja u sistemu iniciranja i izvršavanja naplate iz hipoteka, otvorio bi prostor i za podsticajne promene u domenu regulacije i supervizije koju sprovodi NBS. Time bi se oslobodio značajan prostor za novo niskorizično kreditiranje banaka koje bi zbog nižih rizika bilo i povoljnije, a moglo bi da bude ponuđeno kako privredi, tako i građanima. Ne samo da bi hipotekarno kreditiranje privrede sa nižim kamatnim stopama podsticalo privredni rast, već bi i povoljnije hipotekarno kreditiranje građana imalo direktnog pozitivnog uticaja na građevinsku industriju. 2. U vezi sa nebankarskim kreditnim institucijama (štedionica, štedno kreditnih zadruga, mikrofinansijskih institucija i sl.) treba biti svestan činjenice da one po svom značaju ne mogu da zamene banke niti tržište hartija od vrednosti, ali da mogu da budu značajan i običnim građanima primeren oblik podsticanja štednje i investicija. Poseban je značaj ovih institucija za kategorije građana koje su do sada bile na marginama finansijskog sistema bez učešća, ili sa vrlo niskim učešćem, u korišćenju finansijskih usluga. Ono što je pre svega potrebno da bude urađeno je da se sprovede ozbiljna finansijska analiza i da se definišu tipovi institucija koje želimo da vidimo kao deo finansijskog sistema 50

51 u Srbiji. Nakon toga je potrebno pristupiti njihovom regulisanju kroz donošenje odgovarajućih zakona i podzakonskih akata. Konačno, na bazi donete regulative, potrebno je izgraditi i kapacitet za njihovu superviziju. Ove institucije, po svojoj prirodi, ne mogu biti nosilac financijske intermedijacije u finansijskom sistemu zemlje, ali mogu biti komplementarni skup institucija koji obavljaju svoj manji ali ipak značajan deo posla u animiranju štednje i njenom kanalisanju ka investicijama i, posledično, privrednom rastu. 3. Tržište hartija od vrednosti se mora aktivirati radi podsticanja investicija. To znači da se još jednom treba da uradi analiza i moguće unapređenje postojećih zakonskih i podzakonskih akata. Ključno je, međutim, napraviti unapređenje u nekoliko sledećih oblasti. Prvo. Potreban je bitan rast kapaciteta (nezavisnosti i kompetentnosti) u institucijama organizacije tržišta, regulacije i supervizije. Ovde je važno stvoriti uslove za privlačenje kompetentnih kadrova kako iz zemlje, tako i iz inostranstva. Inicijalna državna podrška procesima u ovom domenu je vrlo važna. Drugo. Mora se sistematski podići nivo kvaliteta kreiranja tzv. javno dostupnih informacija o hartijama od vrednosti jer je to, po pravilu, osnov donošenja svih investicionih odluka u hartije od vrednosti. Ovo podrazumeva punu međunarodnu standardizaciju i bitno unapređenje finansijskog izveštavanja i eksterne revizije (oditinga). U kontekstu ovih aktivnosti, potrebno je i proceniti, i po potrebi podići, nivo kapaciteta samoregulatornih tela (profesionalna udruženja brokera i dilera, računovođa, revizora i sl.) Treće. Na početku ozbiljnijeg razvoja tržišta hartija od vrednosti potrebna je i državna podrška u nekoliko oblasti. Prva se već dešava, a to je emitovanje državnih obveznica i organizacija njihovog sekundarnog prometa na berzi. Ovu aktivnost treba nastaviti i uvećati uz priključenje i municipalnih obveznica koje emituju lokalni državni organi. Uz to, međutim, potrebno je korigovati poresku i drugu regulativu radi podsticanja emitovanja hartija od vrednosti i investiranja u hartije od vrednosti, posebno u one koje su emitovane u lokalnoj valuti, tj. u dinarima. Konačno, država bi mogla da podstakne tržište hartija od vrednosti i eventualnim izlaskom na berzu nekih uspešnih državnih preduzeća koja bi poslužila kao katalizator za inicijalne javne ponude i listing hartija od vrednosti privatnih kompanija. 6. Zaključak Srbiji mora da se okrene ekonomskoj politici koja će težiti višim i održivim stopama privrednog rasta. Takve stope privrednog rasta nisu moguće bez investicija. Ključni podsticaji za investicije leže u jačanju institucija sistema i kreiranju poslovnog ambijenta, ali i u razvoju finansijskog sistema zemlje. Finansijski sistem podstiče sve vidove investiranja i predstavlja osnovu za privredni rast. Bankarski sistem je daleko najznačajniji deo srpskog finansijskog sistema, ali je i dalje vrlo nerazvijen, opterećen problematičnim kreditima i stagnantan. Nebankarske kreditne institucije praktično ne postoje, a tržište hartija od vrednosti formalno postoji ali praktično ne radi svoju osnovnu funkciju finansiranja investicija. Bitna unapređenja moguća su u sva tri institucionalna domena srpskog finansijskog sistema. Ovaj rad je težio da formuliše neke konkretne predloge koji mogu podstaći razvoj finansijskog sistema u Srbiji i time podstaći procese štednje i investiranja neophodne kao preduslove viših stopa privrednog rasta. 51

52 Literatura Agnion, Philippe i Durlauf, Steven N. (eds), 2005, Handbook of Economic Growth, Volume 1A. Elsevier B.V. Beck, T., Demirgüç-Kunt, A., Maksimovic, V., 2004, Financial and legal constraints to firm growth: Does size matter?, Journal of Finance, 60, s Caporale, Guglielmo Maria, Rault, Christophe, Sova, Anamaria Diana, Sova, Robert, 2015, Financial Development and Economic Growth: Evidence from 10 New European Union Members, International Journal of Finance and Economics, Volume 20, Issue 1 January 2015, s De Gregorio, Joze, Guidoti, Pablo E., 1995, Financial development and economic growth, World Development, Volume 23, Issue 3, March, s Demirgüç-Kunt, A., Maksimovic, V., 1996, Stock market development and firm financing choices. World Bank Economic Review, 10, s ECB, Report on Financial Structures, 2015, October. Greenwood, J., Jovanovic, B., 1990, Financial development, growth, and the distribution of income. Journal of Political Economy, 98, s IMF, 2016, Regional Economic Issues, Nov King, R.G., Levine, R., 1993, Finance, entrepreneurship, and growth: Theory and evidence. Journal of Monetary Economics 32, Lucas, Robert E., Jr., 1988, On the Mechanics of Economic Development, Journal of Monetary Economics, XXII, s La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A., Vishny, R.W., 1997, Legal determinants of external finance. Journal of Finance, 52, s La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A., Vishny, R., 2000, Investor protection and corporate governance. Journal of Financial Economics, 58, s McKinnon, Ronald I., 1973, Money and Capital in Economic Development, Washington, DC: Brookings Institution. Merton, R.C., Bodie, Z., 2004, The design of financial systems: Towards a synthesis of function and structure, National Bureau of Economic Research Working Paper, Number Miller, M.H., 1998, Financial markets and economic growth. Journal of Applied Corporate Finance 11, s Obstfeld, M., 1994, Risk-taking, global diversification, and growth, American Economic Review, 84, 5, December, s Robinson, Joan, 1952, The Generalization of the General Theory, in The Rate of Interest and Other Essays, London: Macmillan. Roubini, N. and X. Sala-i-Martin, 1992, Financial Repression and Economic Growth, Journal of Development Economics, 39, s Shaw, Edward, 1973, Financial Deepening in Economic Development, New York: Oxford University Press. Schumpeter, Joseph A., 1911, The Theory of Economic Development, Cambridge, MA: Harvard University Press. 52

53 Fiskalne perspektive Srbije u srednjem roku Nikola Altiparmakov*, Slobodan Minić**, Snežana Ugrinov*** Apstrakt: U ovome radu analiziramo tri fiskalne teme koje dominiraju javnim diskursom fiskalnu konsolidaciju, mogućnosti za smanjenje poreza i doprinosa na zarade i (ne)isplativost uvođenja obaveznih privatnih penzijskih fondova. 1) Pokazujemo da uprkos impresivnom inicjalnom smanjenju deficita za 3,9% BDP, idalje veliki rizici stoje na putu stabilizacije javnih finansija. Dva glavna uzroka neuspeha prethodne fiskalne konsolidacije iz godine, odsustvo reformi državnih preduzeća i Poreske uprave još uvek nisu rešeni. 2) Izolovano znatnije smanjenje doprinosa na zarade nije realistično sprovodivo, ali bi ova mera bila moguća u okviru šire poreske reforme koja bi uključila i povećanje PDV stope. Analize pokazuju pozitivne efekte na domaću konkurentnost i zapošljavanje, ali naglašavamo rizik sprovođenja poreske reforme bez prethodne transformacije i izgradnje Poreske uprave. 3) Uvođenje obaveznih privatnih penzijskih fondova preko državnog penzijskog osiguranja, tzv. drugi stub, bi predstavljalo radikalnu reformu koju su odbile da sprovedu razvijene zemlje Zapadne Evrope i Severne Amerike. Dosadašnja iskustva sa drugim stubom u Istočnoj Evropi i Latinskoj Americi su izrazito negativna nije došlo do očekivanog ubrzanja privrednog rasta ni smanjenja sive ekonomije, dok su prinosi drugog stuba niži od prinosa postojećih državnih penzijskih sistema. 1. Uvod Abstract: This paper analyzes three fiscal issues that have been dominating professional and broad public discussions alike fiscal consolidation, reduction of the tax wedge on labor and possible introduction of mandatory private pension funds. 1) We show that, despite an impressive initial deficit reduction of 3.9% of GDP, important challenges and risks still need to be overcome in achieving fiscal sustainability. We note that the two major causes behind the failure of the previous consolidation attempt in 2013, namely the lack of reform of state-owned companies and Tax Administration are still unresolved. 2) Tangible reduction in the tax wedge on labor is not feasible as a stand-alone measure, but could be undertaken within a broader tax reform effort which would include a VAT rate increase. Available evidence suggests that this kind of a tax reform would increase domestic competitiveness and stimulate the demand for labor, but we highlight the risk of undertaking a major tax reform without a prior restructuring and strengthening of Tax Administration capacities. 3) Carving-out contributions for mandatory private pension funds from existing public PAYG systems, the so-called second pension pillar, is a radical reform approach which was turned down in advanced economies of Western Europe and North America. Existing experiences with second pension pillar in Eastern Europe and Latin America are distinctively disappointing promised economic benefits such as increased economic growth or reduced undeclared work in the shadow economy have not materialized, while second pillar rates of return have been lower than the existing PAYG rates of return. U ovom radu analiziramo tri fiskalne teme koje dominiraju javnim diskursom i koje mogu znatno uticati na privredni rast Srbije u srednjem roku 1) fiskalna konsolidacija, 2) smanjenje poreza i doprinosa na zarade i 3) potencijalno uvođenje obaveznih privatnih penzijskih fondova. * Fiskalni savet Srbije, nikola.altiparmakov@fiskalnisavet.rs ** Fiskalni savet Srbije, slobodan.minic@fiskalnisavet.rs *** Fiskalni savet Srbije, snezana.ugrinov@fiskalnisavet.rs 53

54 Ukoliko bi se fiskalna konsolidacija, koju analiziramo u 2. delu, neuspešno okončala to bi imalo ozbiljne negativne efekte na privredni rast, jer su krize javnog duga po pravilu praćene velikim turbulencijama u finansijskom sektoru, privrednom stagnacijom i smanjenjem životnog standarda. S druge strane, uspešno okončanje fiskalne konsolidacije i smanjenje javnog duga će blagotvorno uticati na privredne performanse putem unapređenja predvidivosti poslovnog okruženja, smanjenja riziko premije države Srbije i samim tim rasterećenje privrednih subjekata kroz smanjenje efektivnih kamatnih stopa. Pokazujemo da su tokom i godine postignuti impresivni rezultati u smanjenju budžetskog deficita za oko 4% BDP čime je krajem godine zaustavljen rast javnog duga. Međutim, naglašavamo neophodnost da se i u toku naredne decenije nastavi sa restriktivnim vođenjem fikalne politike kako bi se smanjio prekomerni javni dug od blizu 75% BDP koji čini Srbiju jednom od najzaduženijih država regiona. Takođe, važno je primetiti da dva ključna problema koja su osujetila prvi pokušaj konsolidacije godine neuspešne reforme državnih preduzeća i Poreske Uprave i dalje prisutni i predstavljaju rizik za uspešno okončanje sadašnje fiskalne konsolidacije. Iako u široj javnosti postoji predubeđenje da su poreske stope u Srbiji, pre svega porezi i doprinosi na zarade, viši nego u okolnim državama, u 3. delu pokazujemo da su poreske stope u Srbiji zapravo niže od proseka regiona. Naglašavamo da znatnije smanjenje poreza i doprinosa na zarade, sa sadašnjih 64% na naprimer 50% neto zarade, ne bi bilo izvodljivo kao izolovana mera jer bi se budžetski deficit povećao za 2,4% BDP što bi neutralisalo dosadašnje pozitivne rezultate fiskalne konsolidacije. Umesto toga, razmatramo realističniji nacrt poreske reforme kojim bi se prosečno opterećenje zarada smanjilo sa 64% na 56% uz paralelno povećanje PDV stope za 2 p.p. kako ne bi došlo do povećanja budžetskog deficita. Domaća privreda postala bi konkurentnija jer povećanje PDV-a povećava cene uvoznih dobara dok smanjenje doprinosa na zarade smanjuje cenu rada i samim tim cenu proizvodnje domaćih proizvoda (tzv. fiskalna devalvacija). Takođe, smanjenje efektivne cene rada bi značilo dodatnu potražnju za radnom snagom i ako pretpostavimo cenovnu elastičnost od 0,35 moglo bi se očekivati otvaranje oko novih radnih mesta. Međutim, naglašavamo da empirijske procene elastičnosti u najvećoj meri potiču iz razvijenih zemalja u kojima je obim sive ekonomije znatno manji nego u Srbiji. Ukoliko je sprovođenje poreskih zakona neadekvatno u praksi, moguće je da smanjenje poreskih stopa ne dovede do značajnijeg novog zapošljavanja jer bi poslodavci mogli da nastave da ne plaćaju poreske dažbine i nakon njihovog smanjenja. Otuda se ranije pomenuta transformacija i izgradnja Poreske uprave nameće kao prioritet ne samo za uspešnu fiskalnu konsolidaciju već i za započinjanje obimnijih poreskih reformi. Uvođenje obaveznih privatnih penzijskih fondova preko postojećeg državnog penzijskog sistema, tzv. drugi penzijski stub, predstavlja izuzetno radikalnu penzijsku reformu koju su odbile da sprovedu razvijene države Zapadne Evrope i Severne Amerike. Ova reforma podrazumeva delimično ili potpuno zatvaranje postojećih državnih penzijskih sistema i njihovu zamenu privatnim penzijskim fondovima u kojima su građani zakonski obavezni da štede. Veliki broj zemalja Latinske Amerike i Istočne Evrope je tokom prethodnih decenija, uz tehničku podršku Svetske Banke, uveo drugi penzijski stub nadajući se velikim ekonomskim unapređenjima ubrzanjem privrednog rasta, smanjenjem sive ekonomije i većim iznosima penzija budućih penzionera. Međutim, stvarna iskustva su se ispostavila kao krajnje razočaravajuća nije došlo do ubrzanja privrednog rasta niti smanjenja sive ekonomije, dok bi iznosi penzija u najvećem broju zemalja bili veći da 54

55 drugi penzijski stub nije ni uvođen. Usled izostanka očekivanih unapređenja, tokom prethodnih nekoliko godina Mađaraska i Poljska ukinule su drugi penzijski stub, Slovačka, Letonija i Litvanija su ga znatno smanjile dok su Bugarska i Slovačka ukinule zakonsku obavezu radnicima da moraju da štede u drugom stubu. Otuda bi uvođenje drugog stuba u Srbiji bilo kontraproduktivno jer nije realno očekivati da bi došlo do ubrazanja privrednog rasta ili povećanja primanja budućih penzionera, dok bi standard sadašnjih generacija izvesno bio smanjen zbog finansiranja tranzicionog troška drugog stuba. Umesto uvođenja drugog stuba, potrebno je nastaviti sa doslednom primenom dosadašnjih penzijskih reformi i otkloniti nedoumice vezane za privremeno progresivno smanjenje penzija iz godine. Na kraju, napominjemo da studije Svetske Banke iz prethodnih nekoliko godina prikazuju kontradiktorne i netačne podatke koje prikrivaju razočaravajuće performanse drugog stuba u Istočnoj Evropi. Otuda je nalaze ovih studija potrebno uzimati sa velikom dozom rezerve dok se problemi sa podacima Svetske Banke nedvosmisleno ne otklone. 2. Fiskalna konsolidacija Krajem započet je ambiciozni trogodišnji program konsolidacije javnih finansija Srbije, kao odgovor na izrazito nepovoljna fiskalna kretanja i sve izvesniju mogućnost izbijanja krize javnog duga. Visok i rastući fiskalni deficit u čitavom periodu posle izbijanja svetske ekonomske krize u jesen narastao je u na 6,6% BDP-a (i bio najveći u Evropi), dok je javni dug u međuvremenu dostigao veoma visokih 72% BDP-a što su bili očigledni signali da se domaće javne finansije nalaze na dugoročno neodrživoj putanji. Dosadašnji rezultati započete fiskalne konsolidacije nedvosmisleno pokazuju da je ostvarivanje osnovnih kvantitativnih ciljeva (umanjenje fiskalnog deficita i zaustavljanje rasta javnog duga u godini) u mnogim aspektima premašilo sva očekivanja. Naime, ukupno planirano trajno fiskalno prilagođavanje u trogodišnjem periodu od oko 4 p.p. ostvareno je već tokom i godine, što je omogućilo blago smanjenje javnog duga već u (sa 76% BDP-a na kraju na 74,6% BDP-a). Na taj način, moglo bi se reći da je neposredna opasnost od izbijanja krize javnog duga otklonjena godinu dana ranije nego što je bilo planirano, što je svakako izvanredan rezultat. Međutim, uspeh započete fiskalne konsolidacije ne meri se samo u zavisnosti od ostvarivanja ovih užih fiskalnih ciljeva, već i u zavisnosti od ispunjenja jednako važnih reformskih ciljeva. Uspešno sprovođenje reformi trebalo bi da poboljša strukturu javnih rashoda, umanji fiskalne rizike u budućnosti i pruži podršku sa visok i održiv privredni rast u srednjem roku, tj. da omogući trajno ozdravljenje javnih finansija Srbije. Ali za razliku od vidljivih i značajnih budžetskih poboljšanja, naše analize pokazuju da je u sprovođenju reformskog dela programa ostvaren veoma skroman napredak, što bi u određenoj meri moglo da dovede u pitanje održivost trenutno dobrih fiskalnih trendova. Drugim rečima, ukoliko bismo dosadašnje rezultate fiskalne konsolidacije posmatrali iz ugla opšteg stanja javnih finansija Srbije, postignuti uspeh morao bi se oceniti kao polovičan. Postoji nekoliko razloga zbog kojih je preuranjeno i potencijalno opasno već sada proglasiti započetu fiskalnu konsolidaciju uspešno završenom. Najpre, snažno umanjenje fiskalnog deficita u i godini nije u celosti postignuto smanjenjem državne potrošnje do nivoa koji odgovara snazi domaće ekonomije, kako je bilo prvobitno bilo planirano. Budući da su kao osnovni uzroci postojećeg strukturnog nesklada između javnih prihoda i rashoda bili identifikovani previsoki tekući rashodi (pre svega za pen- 55

56 zije i plate) i prevelika budžetska podrška za nereformisani javni sektor, mere fiskalne konsolidacije bile su dizajnirane tako da se otklone ove ključne neravnoteže u javnim finansijama Srbije. Međutim, izuzev nominalnog smanjenja plata i penzija (čemu se može pripisati približno 40% od ostvarenog trajnog umanjenja deficita), ostale mere ušteda na rashodnoj strani budžeta uglavnom nisu dale planirane i bilansno značajne uštede. To se posebno odnosi na gotovo zanemarljivo male budžetske efekte racionalizacije broja zapsolenih u opštoj državi, koja je trebalo da bude jedan od osnovnih stubova fiskalnog prilagođavanja. Uprkos tome što je dobar deo planiranih budžetskih ušteda izostao, ukupan deficit je zaključno sa godinom umanjen i više nego što je bilo predviđeno (prema dostupnim podacima iznosio je svega oko 1,5% BDP-a) zahvaljujući iznenađujuće velikoj naplati poreskih i neporeskih prihoda. Skok neporeskih prihoda u prethodne dve godine uglavnom je bio privremenog karaktera (neuobičajeno velike uplate dividendi javnih i državnih preduzeća, jednokratni prihod od prodaje licenci za 4g mrežu i slično), dok naplata poreskih prihoda preko plana potiče od povoljnijih makroekonomskih kretanja i dodatnih prihoda po osnovu suzbijanja sive ekonomije. Zbirno posmatrano, naše analize pokazuju da su efikasnija naplata poreskih prihoda i neke nesistematske uštede na rashodnoj strani budžeta obezbedile oko 50% od ukupnog trajnog umanjenja fiskalnog deficita u i godini (približno 2 p.p BDP-a) koje se veoma lako mogu pokazati kao neodržive ukoliko ne budu podržane strukturnim reformama. Naime, postoje indicije da je dobar deo povećanja poreskih prihoda u prethodne dve godine ostvaren zahvaljujući ciljanim ad hoc merama koje je na terenu sprovodila Poreska uprava, bez jačanja resursa te institucije niti organizacionih unapređenja čiji se efekat sada iscrpljuje. Drugim rečima, da bi se dostignuti nivo efikasnosti poreske naplate sa sigurnošću održao potrebno je sprovesti temeljnu reformu i modernizaciju Poreske uprave. Osnovne prepreke za efikasniji rad ove institucije prepoznate su još godine u Programu za transformaciju Poreske uprave za period : nedovoljan broj terenskih inspektora, prosečna starost zaposlenih iznad 50 godina, slabi analitički kapaciteti, prevaziđena organizaciona struktura i informacioni sistemi, neadekvatan sistem zarada i drugo. Međutim, implementacija mera koje su definisane ovim planom transformacije ozbiljno kasni, iako je uspešna modernizacija Poreske uprave gotovo presudna za trajno ozdravljenje javnih finansija Srbije. To potvrđuje činjenica da efikasnija naplata poreza u velikoj meri stoji iza uspeha tekućeg programa fiskalne konsolidacije, ali verovatno još više činjenica da su neodgovarajući kapaciteti poreske administracije bitno doprineli neuspehu prethodnog pokušaja konsolidacije javnih finansija Srbije ( ). Podsećamo da je krajem godine standardna PDV stopa povećana sa 18% na 20%, a od početka povećana je i niža PDV stopa sa 8% na 10%, ali su usled neefikasnosti Poreske uprave i rasta poreske nediscipline očekivani efekti na javne prihode (i smanjenje deficita) mahom izostali. Izgradnja moderne i jake Poreske uprave nije važna samo za održanje dostignutog nivoa efikasnosti poreske naplate, već i za njeno dalje poboljšanje jer još uvek postoji veliki prostor za suzbijanje sive ekonomije i dodatne prihode po tom osnovu (prema nekim procenama, za oko 1% BDP-a u srednjem roku). Premda smo napomenuli da je racionalizacija broja zaposlenih u opštoj državi ozbiljno podbacila u odnosu na inicijalni plan, 1 određene budžetske uštede jesu ostvarene po osnovu prirodnog odliva zaposlenih u penziju uz zabranu novog zapošljavanja. Među- 1 Prema poslednjim dostupnim podacima, uključujući i fiskalni plan za godinu, broj zaposlenih biće smanjen za , dakle znatno manje od prvobitno planiranih

57 tim, ove uštede po svojoj prirodi nisu sistematične i može se veoma lako pokazati da nisu održive. Naime, u penziju neselektivno odlaze i produktivni i neproduktivni zaposleni zbog čega ovakav linearan pristup u sprovođenju racionalizacije zaposlenosti u opštoj državi u dužem periodu može postati opasnost za funkcionisanje važnih sistema, poput prosvete ili zdravstva. Štaviše, u sličnim epizodama linearnog umanjenja broja zaposlenih već se pokazalo da ovakav pristup najčešće daje samo kratkotrajne efekte. Primera radi, jedna od mera ušteda u okviru Aranžmana sa MMF-om u periodu takođe je bilo linearno smanjenje broja zaposlenih u opštoj državi. Kao što smo prikazali u Grafikonima 1 i 2, na primeru broja zaposlenih u obrazovanju i državnoj administraciji i MUP-u, ubrzo nakon završetka trajanja Aranžmana broj zaposlenih u ovim sektorima vraćao se na pređašnji nivo (a slično se dogodilo i tokom Aranžmana sa MMF-om iz godine u slučaju broja zaposlenih u državnoj administraciji). Kako se isti scenario ne bi ponovio u narednim godinama posle najnovijeg pokušaja neselektivnog smanjivanja broja zaposlenih, neophodno je što pre otpočeti reformu najvećih državnih sistema, pre svih zdravstva i prosvete. Jedan od ishoda ovih reformi bio bi i precizno definisanje broja i strukture potrebnih radnika u ovim sektorima, što bi sprečilo preteran i neopravdan rast broja zaposlenih nakon ukidanja zabrane zapošljavanja (čije važenje je produženo do kraja godine). Grafikon 1: Broj zaposlenih u sektoru obrazovanja, , , , , , , , ,

58 Grafikon 2: Broj zaposlenih u državnoj upravi i MUP-u, ,000 74,322 72,000 71,119 71,222 68,000 64, Najveći rizik po održivost do sada postignutih rezultata fiskalne konsolidacije predstavlja relativno skroman napredak i odlaganje reformi u javnim i državnim preduzećima, zbog čega još uvek nije otklonjena opasnost od pojave novih budžetskih troškova usled njihovog lošeg poslovanja. Prevaljivanje nagomilanih dugova iz nereformisanog javnog sektora na budžet upravo je bilo osnovni razlog za neuspeh fiskalne konsolidacije iako su bile preduzete gotovo jednako oštre mere štednje kao u tekućem programu (Petrović i Minić, 2015). Sve tada ostvarene uštede od realnog umanjivanja plata i penzija, povećanja nekoliko poreskih stopa i drugih manje izdašnih mera potpuno su pojeli izdaci za aktivirane garancije (Srbijagasa, Galenike, Železare Smederevo i drugih), za negarantovane dugove (JAT), za sanaciju propalih banaka i sl. Vanredni budžetski troškovi za državne gubitaše obeležili su i i godinu, u kojima je gotovo 300 mln evra potrošeno za izmirivanje starih dugova Srbijagasa i Petrohemije prema NIS-u. Analiza budžeta za godinu pokazuje da je najveći deo ukupnog planiranog deficita (75 mlrd dinara) posledica vraćanja starih dugova javnih i državnih preduzeća (Srbijagas, Galenika, Železnice i druga) koji su dostigli 40 mlrd dinara. S obzirom na to da žarište problema još uvek nije otklonjeno, novi i jednako veliki budžetski troškovi za nereformisana državna preduzeća gotovo su neminovni. Samo tokom grupa tzv. preduzeća u privatizaciji, lokalna javna preduzeća i lokalne samouprave napravili su novi dug prema Srbijagasu i EPS-u koji procenjujemo na oko 20 mlrd dinara (0,5% BDP-a). Iskustvo pokazuje da se ove obaveze na kraju različitim mehanizmima pretvore u fiskalni deficit i javni dug. Na primer, kada Srbijagas u prošlosti nije mogao da naplati potraživanja od državnih preduzeča, uzimao je kredite za likvidnost i nije plaćao obaveze prema NIS-u čiju je otplatu na kraju preuzela država. Na kraju, uprkos tome što je u godini došlo do blagog smanjenja zaduženosti zemlje, javni dug od oko 75% BDP-a je previsok za zemlju poput Srbije i trenutno predstavlja najveći problem domaćih javnih finansija. Kao što se može videti u Grafikonu 3, Srbija se nalazi u grupi najzaduženijih zemalja u Centralnoj i Istočnoj Evropi s javnim dugom znatno iznad proseka regiona. Ne umanjujući značaj zaustavljanja rasta javnog duga godinu dana ranije nego što je bilo predviđeno, ali fiskalna konsolidacija time nije 58

59 završena i sada je neophodno njegovo dugoročno spuštanje na nivo koji je osetno ispod mastriškog kriterijuma od 60% BDP-a. Naime, za zemlje u razvoju opasnost od izbijanja dužničke krize nastaje na znatno nižem nivou javnog duga u poređenju s razvijenim zemljama. Zbog toga uporedive zemlje Centralne i Istočne Evrope u svojim nacionalnim zakonodavstvima obično imaju restriktivniju granicu za dozvoljeni nivo javnog duga u odnosu na mastriško pravilo (najčešće oko 50% BDP-a). Umanjenje javnog duga do ovog bezbednijeg nivoa je od presudnog značaja jer bi u tom slučaju Srbija mogla spremno da dočeka neku novu ekonomsku krizu, koja će se u dugom roku gotovo izvesno pojaviti. Međutim, naše analize pokazuju da je u srednjem roku potrebno dodatno fiskalno prilagođavanje i obaranje deficita na oko 0,5% BDP-a, i potom njegovo održavanje na tako niskom nivo praktično čitavu deceniju. Nastavak restriktivne fiskalne politike u narednom periodu utoliko je značajniji kad se ima u vidu da neki od gorućih problema domaćih javnih finansija, koji se pre svega odnose na javna i državna preduzeća, još uvek nisu rešeni. Ukoliko se odgovorna fiskalna politika ne nastavi u narednim godinama i ne sprovedu najvažnije strukturne reforme, javne finansije Srbije bi mogle trajno ostati u nesigurnoj zoni u kojoj je dovoljan samo jedan novi šok iz inostranstva i recesija, pa da se ponovo pojavi neposredna opasnost od izbijanja krize javnog duga. Grafikon 3: Javni dug u zemljama Centralne i Istočne Evrope, Poreska reforma i smanjenje doprinosa na zarade U široj javnosti se često može čuti predubeđenje da su poreske stope, naročito porezi i doprinosi na zarade, u Srbiji viši nego u susednim državama. Međutim, podaci u Tabeli 1 pokazuju da su poreske stope u Srbiji zapravo niže od proseka ostalih zemalja Istočne Evrope. 2 Jedan od mogućih izvora zabune je činjenica da je u Srbiji odomaćeno izražavanje poreza i doprinosa kao procenat neto zarade, dok je standardna evropska praksa da se porezi i doprinosi izražavaju kao procenat ukupnih troškova poslodavca koji su zbir neto zarade, poreza, doprinosa na teret zaposlenog i doprinosa na teret poslodavca 2 Poreska opterecenja u Zapadnoj Evropi su veća nego u Istočnoj Evropi, ali su za tranzicionu drzavu sa visokom stopom sive ekonomije najrelevantnija poredjenja sa drugim drzavama Istočne Evrope. 59

60 (tzv. bruto-2 zarada). Naravno, identičan iznos poreza i doprinosa na zarade će izgledati relativno manji ukoliko se poredi sa većom bruto-2 osnovicom nego kada se poredi sa manjom neto platom. Tako odomaćena praksa u Srbiji, da se porezi i doprinosi izrazavaju kao 64% prosecne neto zarade zapravo u standardnoj evropskoj metodologiji znači da porezi i doprinosi iznose 64% / ( 100% + 64%) = 39% ukupnih troškova poslodovca, odnosno 39% bruto-2 zarade. U ovome radu ćemo pratiti odomaćenu praksu u Srbiji i poreze i doprinose za sve zemlje izražavati isključivo kao procenat neto zarade. Takođe, važno je primetiti da iako su poreske stope u Srbiji niže od proseka regiona, procenjena siva ekonomija je znatno viša u odnosu na prosek Istočno Evropskih zemalja. Ova opservacija nas još jednom upućuje na ključnu važnost reforme i transformacije Poreske uprave, koju smo već pomenuli u kontekstu fiskalne konsolidacije u 2. delu. Primeri Makedonije i Bugarske nam pokazuju da čak i smanjenje poreza i doprinosa na zarade nije garant smanjenja sive ekonomije ukoliko se ne ojačaju kapacitete poreske administracije. Takođe, na primeru Češke i Slovačke možemo videti da je u prisustvu dobre poreske administracije i adekvatnog socio-ekonomskog okruženja moguće imati znatno manji obim sive ekonomije od Srbije uz osetno veći iznos poreza i doprinosa na zarade. Otuda se postavlja pitanja da li je u slučaju Srbije primereno razmatrati nacrte sveobuhvatnih i zahtevnih poreskih reformi bez prethodne izgradnje adekvatnih kapaciteta poreske administracije? Tabela 1. Poreske stope i procenjeni obim sive ekonomije u Istočnoj Evropi, u% Država Porezi i doprinosi Siva ekonomija PDV Porez na dobit na zarade (% BDP) Bugarska Češka Hrvatska Mađarska 93 (70) Makedonija ~30 Rumunija Slovačka Slovenija CIE Prosek Srbija Izvor: Nacionalne statistike za poreske stope, Krstić i dr (2013) za sivu ekonomiju. Napomena: U Mađarskoj porezi i doprinosi čine 93% neto zarade za radnika bez izdržavanih članova porodice, odnosno 70% u slučaju dva izdržavana člana usled znatnih poreskih oslobađanja. Iako su porezi i doprinosi na zarade u Srbiji manji od proseka Istočne Evrope, činjenica je da su oni viši nego u Makedoniji i Bugarskoj našim najbližim susedima i direktnim konkurentima za privlačenje stranih investicija. Tako bi eventualno smanjenje poreza i doprinosa moglo da učini Srbiju atraktivnijom investicionom destinacijom. Medjutim, znatnije smanjenje poreza i doprinosa na zarade nije realistično sprovodivo kao izolovana reformska mera. Na primer, smanjenje sa trenutnih 64% na 50% neto zarade, što je jedan od predloga koji se može čuti u široj javnosti značilo bi povećanje budžetskog 60

61 deficita za 2,4% BDP čime bi se neutralisali dosadašnji pozitivni efekti fiskalne konsolidacije i Srbija bi se ponovo našla na rastućoj putanji javnog duga. Znatnije rasterećenje poreza i doprinosa na zarade jedino je realistično u okviru šire poreske reforme koja bi uključila i povećanje stope PDV-a kako bi se nadomestio gubitak budžetskih prihoda i izbeglo povećanje deficita (Arsić i dr, 2010). U strukturi nameta na zarade dominiraju doprinosi za obavezno socijalno osiguranje penzijsko 26%, zdravstveno 10,3% i osiguranje za slučaj nezaposlenosti koje iznosi 1,5% bruto zarade. Porez na zarade iznosi svega 10% preko neoporezivog iznosa od 11,500 dinara mesečno tako da ne postoji prostor za dalje smanjenje poreske stope. Takodje, u 4. delu pokazujemo da ne postoji ekonomski isplativa alternativa trenutnom državnom penzijskom sistemu tako da ne bi bilo svrsishodno razmatrati osetnije smanjenje doprinosa za penzijsko osiguranje. Arsić i dr (2010) ukazuju na ekonomske razloge za ukidanje doprinosa za zdravstvo i nezaposlenost i prelazak na poresko finansiranje ovih rashoda buduci da je kod njih veza izmedju uplaćenih doprinosa i očekivanih benefita jako slaba ili nikakva. U ovome radu analiziraćemo manje radikalan reformski nacrt koja podrazumeva ukidanje doprinosa za zdravstvo i nezaposlenost na teret poslodavca. Ukidanjem ovih doprinosa, koji ne ulaze u zakonsku bruto zaradu, ne bi doslo do automatskog (nekontrolisanog) porasta neto zarada u javnom sektoru dok bi tržišni mehanizmi rukovodili reakciju u privatnom delu privrede, odnosno u kojoj meri bi se smanjenje nameta na zarade prelilo u povećanje neto plata postojećih zaposlenih, povećanje profita preduzeća ili u zapošljavanje novih radnika. Paralelno sa ukidanjem doprinosa za zdravstvo i nezaposlenost na teret poslodavca bi se PDV stopa povećala za 2 procentna poena. Dodatni PDV prihodi bi se koristili za pokrivanje manjka prihoda od doprinosa tako sto bi se za svaki dinar naplaćenih doprinosa za zdravstvo i nezaposlenost na teret zaposlenog dodavao po jedan dinar PDV prihoda, tzv. socijalni PDV. Na ovaj način, Fond zdravstva i Nacionalna služba zapošljavanja bi nastavili da nesmetano funkcionišu bez obzira na poresku reformu i formalno smanjenje prihoda od doprinosa (u perspektivi je moguće preispitati isplativost postojanja ovih fondova kao nezavisnih administrativnih jedinica). Nacrt poreske reforme uključio bi i progresivnije oporezivanje zarada budući da se u javnosti često može čuti ocena da su nameti na niske zarade u Srbiji previsoki. U Tabeli 2 možemo videti da je u ovom segmentu Srbija na nivou proseka istočno-evropskih država dok je u ostalim segmentima osetno ispod proseka. Progresivnije oporezivanja zarada bi se ostvarilo kroz povećanje neoporezivog cenzusa sa sadašnjih 11,500 dinara na nivo minimalne (bruto) zarade od dinara mesečno. Takođe, nominalna poreska stopa bi se povećala sa sadašnjih 10% na 15% kako ne bi došlo do smanjenja budžetskih prihoda. 3 3 Progresivnije oporezivanja zarada bi značilo regresivnu preraspodelu javnih prihoda među lokalnim samupravama koju bi trebalo neutralisati adekvatnim izmenama u okviru Zakona o finansiranju lokalnih samouprava. 61

62 Tabela 2. Porezi i doprinosi za različite nivoe zarada u Srbiji i zemljama regiona, u% Država Porezi i doprinosi, % neto zarade 50% 200% Prosečna prosečne prosečne zarada zarade zarade Stopa nezaposlenosti Stopa zaposlenosti Makedonija Bugarska Hrvatska Crna Gora BIH Češka Slovenija Rumunija Slovačka Mađarska Prosek Srbija Srbija - Reforma ???? Izvor: Obračuni autora na osnovu nacionalnih statistika. Ukupno posmatrano, predloženi nacrt poreske reforme bio bi prihodno neutralan i ne bi doveo do povećanja budžetskog deficita. Sa stanovšta redistribucije dohotka, predloženi nacrt trebalo bi da u celini ostvari progresivniju distribuciju dohotka. Arsić i Altiparmakov (2013) pokazuju da bi povećanje PDV stope za 2 p.p. otprilike jednako opteretilo različite slojeve stanovnistva i ne bi imalo osetnije negativne efekte na redistribuciju dohotka. Sa druge strane, progresivnije oporezivanja zarada pozitivno bi uticalo na raspodelu dohotka, naročito u slučaju da privredni subjekti rasterećenje zarada dominantno iskoriste za zapošljavanje novih radnika. Poreska reforma bi povećala konkurentnost domaće privrede jer bi povećanje PDV-a povećalo cene uvoznih dobara dok bi smanjenje nameta na zarade i posledično smanjenje cene rada smanjilo cenu proizvodnje domaćih dobara (tzv. fiskalna devalvacija). Simulacije QUEST modela dinamičke opšte ravnoteže, rađene na primeru zemalja članica Evropske unije, pokazuju da bi predložena fiskalna devalvacija mogla da trajno ubrza stopu privrednog rasta za oko 0,25 p.p. godišnje (Evropska Komisija, 2006). Takodje, smanjenje cene rada bi, u okviru standardnog ekonomskog modela parcijalne ravnoteze, trebalo da poveća tražnju za radnom snagom i dovede do zapošljavanja novih radnika što i jeste ključni reformski cilj koji se naglašava u javnosti. Međutim, u Tabeli XX možemo videti da je korelacija izmedju poreza i doprinosa na zarade sa jedne strane i stope (ne)zaposlenosti sa druge strane relativno slaba. Tako su stope nezaposlenosti najviše u Makedoniji i Bugarskoj koje imaju najniže namete na zarade, dok je nezaposlenost najniža u Mađarskoj i Rumuniji koje imaju najviše poreze i doprinose na zarade. Ove opservacije nas podsećaju da su porezi i doprinosi na zarade samo jedan od mnogih ekonomskih i društvenih faktora koji utiču na stopu (ne)zaposlenosti. 62

63 Ukoliko pretpostavimo cenovnu elastičnost tražnje za radnom snagom od 0.35, što otprilike odgovara međunarodnim empirijskim procenama (na primer, Hong-Ghi Min, 2007), mogli bi smo očekivati da poreska reforma rezultuje zaposljavanjem oko novih radnika u privatnom sektoru. Međutim, važno je napomenuti da su empirijske procene eleastičnosti dominantno rađene u razvijenim državama Zapadne Evrope i Severne Amerike gde je siva ekonomija znatno manje zastupljena nego u Srbiji. Ukoliko u praksi ne postoji dosledna primena poreskih zakona, predložena poreska reforma neće dati očekivane rezultate jer ce privredni akteri skloni poreskim utajama nastaviti da ne plaćaju poreze i doprinose na zarade i nakon njihovog zakonskog smanjenja. Otuda je ranije pominjana reforma i izgradnja Poreske uprave od ključne važnosti ne samo za uspešno okončanje fiskalne konsolidacije već i za uspešno sprovođenje potencijalnih poreskih reformi u narednom periodu. 4. (Ne)isplativost drugog penzijskog stuba Državni penzijski sistem Srbije, kao i većine evropskih zemalja koje su tokom 20. veka pratile Bizmarkov pristup penzijskom osiguranju, zasniva se na tekućem Pay-As-You- -Go finansiranju sadašnji radnici plaćaju doprinose za penzijsko osiguranje koji se koriste za isplatu penzija sadašnjim penzionerima. Usled demografskog starenje u prethodnih pola veka, naplaćeni iznosi penzijskih doprinosa u velikom broju zemalja nisu dovoljni da pokriju ukupne izdatke za penzije tako da su neophodne dodatne budžeteske subvencije i transferi. Konkretno, u slučaju Srbije demografsko starenje znači da je pre pola veka bilo deset mladih osoba na svaku staru osobu stariju od 65 godina, sada je taj odnos smanjen na svega četiti prema jedan, a projekcije pokazuju da će u narednih pola veka odnos mladih i starih biti manji od dva prema jedan. Pored demografskog starenja, funkcionisanje penzijskog sistema Srbije je dodatno opterećeno privrednim problemima i niskom stopom zaposlenosti (vidi Tabelu 2 u prethodnom delu). Otuda ne čudi da se u široj javnosti često može čuti mišljenje da je državni penzijski sistem Srbije osuđen na propast jer Bizmarkov sistem penzijskog osiguranja zahteva tri radnika na jednog penzionera, dok je u Srbiji taj odnos pao na 1,4 radnika na jednog penzionera. Međutim, ova tvrdnja je samo delimično tačna. Demografsko starenje zapravo urušava sve penzijske sisteme, i državne PAYG sisteme i privatne kapitalisane penzijske sisteme jer svaki penzijski sistem predstavlja isključivo preraspodelu tekuće proizvodnje između radnika koji je stvaraju i penzionera koji više nisu u mogućnosti da privređuju (Samuelson, 1958). Relativni manjak mladih radnika usled demografskog starenja znači smanjenje proizvodnje i sporiji rast BDP-a čime se smanjuje ukupan iznos resursa dostupnih za preraspodelu. Ovaj problem se kod državnih PAYG sistema najlakše uočava usled manjeg broja osiguranika i većeg broja penzionera, međutim isti problem bio bi prisutan i u slučaju privatnog kapitalisanog penzijskog sistema. Naime, usled manjeg broja radnika i stagnacije BDP-a, osnovna ekonomska logika nalaže i smanjenje prinosa na kapital, što nužno znači manje iznose penzija kod privatnih kapitalisanih sistema (Barr, 2000). Upravo iz ovog razloga, uprkos izraženom demografskog starenju, nijedna razvijena zemlja Zapadne Evrope nije se odlučila da (delimično ili potpuno) ukine državni PAYG sistem. Reformski napori u u razvijenim zemljama bili fokusirani na dodatnu štednju u privatnim penzijskim fondovima kojom bi radnici nadopunili skromnije iznose državnih penzija u narednim decenijima. 63

64 Nasuprot reformskim pristupima u Zapadnoj Evropi i Severnoj Americi, Svetska Banka (1994) preporučuje radikalan pristup koji podrazumeva (delimično) zatvaranje državnih PAYG sistema i njihovu zamenu privatnim penzijskim fondovima u kojima bi radnici imali zakonsku obavezu da štede tzv. drugi penzijski stub. Svetska Banka (1994) tvrdi da bi uvođenje drugog stuba ne samo omogućilo veće iznose penzija budućim generacijama, već bi bilo praćeno i znatnim makroekonomskim unapređenjima kao što su povećanje nacionalne štednje, ubrzanje privrednog rasta, kao i smanjenje sive ekonomije i rada na crno. Ova obećanja delovala su privlačno mnogim zemljama Latinske Amerike i Istočne Evrope koje su se u prethodnih 25 godina odlučile da uvedu drugi penzijski stub, uprkos burnim i brojnim osporavanjima ovog radikalnog reformskog nacrta (Beattie i McGillivray (1995), Singh (1996), Barr (2000), Stiglitz i Orszag (2001), Diamond (2005) i drugi). Inicijalna empirijska iskustva sugerišu da uvođenje drugog penzijskog stuba nije uspelo da pruži očekivana/obećana makroekonomska unapređenja. Konkretno, Arenas De Mesa i Mesa-Lago (2006) pokazuju da ni u jednoj od 10 država Latinske Amerike koje su uvele drugi stub nije došlo do smanjenja neprijavljenog rada na crno. Takođe, Altiparmakov i Nedeljković (2016) pokazuju da ni u zemljama Istočne Evrope ni Latinske Amerike koje su uvele drugi stub nije došlo do statistički značajnijeg ubrzanja privrednog rasta. Ovi empirijski rezultati potvrđuju teorijska osporavanja navodnih prednosti uvođenja drugog stuba koje su naglašavali Barr (2000) i Stiglitz i Orszag (2001). Iako su makroekonomska unapređenja izostala prilikom uvođenja drugog stuba, ostaje ključno pitanje da li će buduće generacije penzionera u ovim državama imati veća penzijska primanja? Državni PAYG sistemi omogućavaju svojim osiguranicima implicitnu stopu prinosa koja je jednaka stopi rasta BDP-a dok radnici koji štede u privatnim kapitalisanim sistemima ostvaruju prinose na tržištima kapitala (Samuelson, 1958, Aaron, 1966). Ključno je dakle proveriti da li su privatni penzijski fondovi drugog stuba uspeli da svojim osiguranicima obezbede stope prinosa koje su više od stope rasta BDP-a koje bi radnici ostvarivali u postojećim PAYG sistemima? Zapravo, usled visokih operativnih troškova i slabih investicionih performansi, u praktično svim državama Istočne Evrope prinosi drugog penzijskog stuba su bili razočaravajuće niski, niži od stope rasta BDP-a što znači da bi osiguranici u ovim državama primali više iznose penzija da drugi stub nije ni uvođen (Altiparmakov, 2015). Otuda ne čudi što je u proteklih nekoliko godina došlo do trenda smanjenja i ukidanja drugog stuba Mađarska i Poljska su ukinule drugi penzijski stub, Slovačka, Letonija i Litvanija su ga znatno smanjile, dok su Bugarska i Slovačka ukinule zakonsku obavezu radnika da moraju da štede u drugom penzijskom stubu. 64

65 Tabela 3: Podaci Svetske Banke o prinosima drugog stuba u odnosu na stopu rasta BDP Izvor: Tabela je, bez izmena, prekopirana iz studije Svetska Banka (2009) i Holzmann (2009). Eksperti Svetske Banke (Schwarz i Arias, 2014, Schwarz, 2009) krive svetsku finansijsku krizu za nedavni talas ukidanja drugog stuba u Istočnoj Evropi i tvrde da su pre nastanka krize, do kraja godine, prinosi drugog stuba u svim istočno-evropskim državama izuzev Letonije bili više od stope rasta BDP-a. Međutim, njihovi podaci i rezultati u Tabeli 3 su sumnjivi. Budući da ova tabela ne sadrži konkretne podatke o ostvarenim stopama rasta BDP-a, ove podatke smo uzeli iz zvanične World Development Indicators baze Svetske banke i u Tabeli 4 ih ukrstili sa podacimo o prinosima drugog stuba. Možemo videti potpuno drugačije i kontradiktorne rezultate pre nastanka globalne finansijske krize prinosi drugog stuba su u svim istočno-evropskim zemljama, izuzev Poljske, zapravo bili osetno niži od stope rasta BDP-a. Pri tom, detaljna analiza podataka Svetske Banke pokazuje i druge kontradiktornosti koje sistematski, neopravdano, precenjuju stvarne prinose drugog stuba u Istočnoj Evropi (Altiparmakov, 2015). Otuda je penzijske analize Svetske Banke i zaključke u vezi sa Istočnom Evropom potrebno uzimati sa rezervom sve dok Svetska Banka nedvosmisleno ne objasni i ne otkloni očigledne greške i kontradiktornosti u svojim podacima. Tabela 4: Poređenje prinosa drugog stuba i stope rasta BDP u Istočnoj Evropi, do kraja godine Država Prinos 2. stuba Stopa rasta BDP Razlika Bugarska Estonija Mađarska Letonija Litvanija Poljska Slovačka Izvor: Podaci o prinosima drugog stuba su direktno preuzeti iz prethodne tabele Svetska Banka (2009) dok su podaci o stopama rasta BDP preuzeti iz World Development Indicators baze podataka Svetske Banke. 65

66 Možemo zaključiti da bi eventualno uvođenje drugog penzijskog stuba u Srbiji bilo kontraproduktivno nije realno očekivati pozitivne efekte na ubrzanje privrednog rasta niti na smanjenje neprijavljenog rada na crno, dok je povećanje primanja budućih penzionera takođe malo verovatno. Sa druge strane, sasvim je izvesno smanjenje standarda trenutnih generacija usled finansiranja velikih i višedecenijskih tranzicionih troškova uvođenje drugog stuba (Stanić i dr, 2008). Umesto uvođenja drugog stuba, potrebno je istrajati na doslednom sprovodjenju dosadašnjih penzijskih reformi koje imaju za cilj da povećaju efektvnu starosnu granicu za penzionisanje u skladu sa produženjem životnog veka u Srbiji u prethodnim decenijama. Takođe, potrebno je u što kraćem roku otkloniti nedoumice vezane za privremeno progresivno smanjenje penzija iz godine i propisati prelazak na trajno zakonsko rešenje kako bi sadašnje generacije radnika, naročito onih pred penzionisanjem mogle sa većim stepenom sigurnosti da planiraju svoje penzionisanje. 5. Zaključna razmatranja Analizirali smo tri fiskalne teme koje dominiraju javnim diskursom i koje mogu imati važne efekte na privredni razvoj Srbije u srednjem roku. Uspešan završetak fiskalne konsolidacije se nameće kao prioritet ekonomske politike u narednim godinama. Ne samo da bi uspešna stabilizacija javnih finansija blagotvorno uticala na ekonomski rast i poslovno okruženje, već bi neuspeh fiskalne konsolidacije značio izvesno pogoršanje privrednog rasta i verovatnu recesiju koja po pravilu prati potencijalne krize javnog duga. Takođe, pokazali smo da bi sprovođenje poreske reforme sa ciljem fiskalne devalvacije, odnosno prebacivanja tereta oporezivanja sa rada na potrošnju, blagotvorno delovalo na povećanje domaće konkurentnosti i tražnje za radnom snagom. Međutim, postoji izražen rizik sprovođenja obuhvatne poreske reforme bez prethodne adekvatne transformacije i izgradnje kapaciteta Poreske uprave. Konačno, naglasili smo izrazito negativna iskustva sa uvođenjem drugog penzijskog stuba u Istočnoj Evropi. Otuda nije realistično očekivati da bi ova reforma mogla da pozitivno utiče na privredni rast Srbije, dok bi izvesno smanjila životni standard trenutnih generacija radnika i penzionera zbog neophodnosti finansiranja višedecenijskog tranzicionog troška drugog stuba. Reference Aaron, H The social insurance paradox, Canadian Journal of Economics and Political Science, Vol. 32, No. 3 Altiparmakov, N. and Nedeljković, M Does pension privatization increase economic growth? Evidence from Latin America and Eastern Europe, Journal of Pension Economics and Finance, fortcoming Altiparmakov, N A call for more elaborate and transparent pension data to inform policy-making: A critical examination of World Bank data for Eastern Europe, International Social Security Review, Vol. 68. No. 2 Arsić, M. and Altiparmakov, N Equity aspects of VAT in emerging European countries: A case study of Serbia, Economic Systems Vol. 37 Issue (2) Arsić, M., Altiparmakov, N., Ranđeloć, S., Bućić, A., Vasiljević, D., Levitas, T., Tax Policy in Serbia Looking Forward. FREN - Foundation of Advancement of Economics, Belgrade. 66

67 Arenas De Mesa, A. and Mesa-Lago, C The Structural Pension Reform in Chile: Effects, Comparations with other Latin American Reforms and Lessons. Oxford Journal of Economic Policy Barr, N Reforming Pensions: Myths, Truths and Policy Choices. IMF Working Paper WP/00/139 Beattie, R. and W. McGillivray A Risky Strategy: Reflections on the World Bank Report Averting the old age crisis, International Social Security Review Vol.48 #3 Holzmann, R Pension systems and financial crisis: An overview (Presentation, Regional (ECA) Workshop Pension Systems in Times of Financial Crisis, Brussels, 7 th of May) European Commission (2006). Macroeconomic Effects of a Shift from Direct to Indirect Taxation: A Simulation for 15 EU Member States. 72nd meeting of the OECD Hong-Ghi Min (2007), Estimation Of Labor Demand Elasticity For The RMSM-LP: Revised Minimum Standard Model For Labor And Poverty Model. International Business & Economics Research Journal, Vol. 6 Number 7. Orszag, P.R. and J.E. Stiglitz Rethinking Pension Reform: Ten Myths about Social Security Systems in New Ideas about Old Age Security: Toward Sustainable Pension Systems in the 21 st Century Petrović, P. i S. Minić Fiskalna konsolidacija Vs : Ovog puta je drugačije?. Kvartalni monitor ekonomskih trendova i politika u Srbiji br. 40, FREN, Beograd. Samuelson, P An exact consumption-loan model of interest with or without the social contrivance of money, in Journal of Political Economy, Vol. 66, No. 6. Stanić, K., N. Altiparmakov i J. Bajec Tranzicioni trošak uvođenja obaveznih privatnih penzijskih fondova. Kvartalni monitor ekonomskih trendova br. 12, FREN Fondacija za razvoj ekonomije World Bank The Inverting Pyramid. A.M. Schwartz and O.S. Arias (eds). Washington, USA World Bank Pensions in Crisis: Europe and Central Asis Regional Policy Note, (ed). Anita Schwartz, Washington, USA World Bank Averting the Old-Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth, Oxford University Press 67

68

69 Perspektive svetske trgovine i izvoz Srbije Radovan Kovačević* Apstrakt: Oporavak svetske privrede posle globalne ekonomske krize iz godine je usporen i neravnomeran. Privreda SAD pokazuje veći dinamizam od privrednog rasta evropskih zemalja. Česte korekcije projekcija privrednog rasta, neretko nadole, posledica su rastućih neizvesnosti u svetskoj privredi. Poslednjih godina oživljava protekcionizam u vidu porasta necarinskih mera, pre svega u trgovinskoj politici razvijenih zemalja (RZ). Porast svetskih cena nafte u godini, posle velikog pada u i godini, generiše rast trgovinskog deficita neto uvoznika ove sirovine. Nastavak ovog trenda se očekuje u godini. Sa ovakvim efektima rasta cena nafte suočava se i Srbija. Jačanje dolara prema evru vrši pritisak na platni bilans zemalja čiji su izvozni prihodi preovlađujuće denominovani u drugim valutama, a devizne obaveze značajnim delom u dolarima. Srbija se takođe suočava sa ovim problemom jer je jedan deo njenih spoljnih dugova denominovan u dolarima, a izvozni prihodi su uglavnom u evrima. Postepeno usporavanje rasta kineske privrede umanjuje očekivani privredni rast evropskih zemalja a time i njihovu uvoznu tražnju. Sa ovim izazovom se suočava i Srbija jer se dominantan deo njenog izvoza usmeren na tržište Evropske unije (EU). Uprkos nepovoljnim karakteristikama međunarodnog okruženja, Srbija je u godini ostvarila porast izvoza od oko 11%. U ovom radu se ukazuje na osnovne tendencije međunarodne trgovine i izazove sa kojima se suočavaju izvoznici iz Srbije. Takođe se izlažu prognoze razvoja svetske privrede i svetske trgovine sačinjene u relevantnim međunarodnim institucijama. Navode se ključni aspekti neizvesnosti na svetskom tržištu i ocenjuju mogućnosti izvoza Srbije. Ključne reči: Izvoz, uvoz, necarinske mere, trgovinski bilans, usluge, dolar, evro Abstract: The recovery of the world economy after the global economic crisis of 2008 was slow and uneven. The US economy shows greater dynamism of economic growth relative to European countries. Frequent correction of the forecast for economic growth, often down, are the result of the growing uncertainty in the global economy. The new protectionism in the form of non-tariff measures revives in recent years, primarily in the trade policy of developed countries. The growth in the trade deficit of the net oil importers is generated by the rising world oil prices in 2016, after their big fall in 2014 and Continuation of this trend is expected in Serbia is also facing with this effects of rising oil prices. Strengthening of the dollar against the euro puts pressure on the balance of payments for countries whose export revenues are predominantly denominated in other currencies but substantial part of the foreign currency liabilities are in dollars. Serbia also faces with this problem because one part of its external debts is denominated in dollars, and export revenues are mainly in euros. A gradual slowdown in Chinese economic growth diminishing the expected economic growth of European countries and therefore their import demand. Serbia is facing with this challenge due to the greater part of its exports is directed to the EU. Despite the unfavorable characteristics of the international environment, Serbia recorded an increase in exports of around 11% in This paper shows the main tendencies of international trade and the challenges faced by exporters from Serbia. It also presents the forecast for the world economy and world trade in 2017 made in the relevant international institutions. It also highlights the key aspects of uncertainty in the global market and evaluate export opportunities for Serbia. Key words: Exports, imports, non-tariff measures, trade balance, services, dollar, euro JEL: F10, F13, F17. * Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu; radovank@ekof.bg.ac.rs 69

70 Uvod Svetska ekonomska kriza iz godine dovela je do preokreta u trendovima razvoja svetske privrede i svetske trgovine. Za razliku od ranijih kriznih epizoda koje su se završavale vraćanjem dinamike trgovine na pretkrizne trendove, najnovija globalna kriza nije imala takav ishod. Dinamika rasta svetske proizvodnje i svetske trgovine nije uspela da se vrati na pretkrizni nivo, pa je formirana nova kratkoročna tendencija oba pokazatelja na nižem nivou u odnosu na pretkrizne tendencije. To je dokaz da oporavak svetske privrede nije potpun, i da još uvek postoje rizici novih neželjenih preokreta. Relevantne međunarodne institucije i konjunkturni instituti koji se bave projektovanjem razvoja svetske privrede ((Međunarodni monetarni fond MMF, Svetska banka, Sekretarijat OECD, Evropska komisija (EK), Evropska centralna banka (ECB), konjunkturni instituti evropskih zemalja, i dr.)) poslednjih godina po više puta godišnje menjaju svoje projekcije rasta svetskog bruto domaćeg proizvoda (BDP) i svetske trgovine, usled neizvesnosti u svetskoj privredi. Pad svetskih cena sirovina doveo je do smanjivanja izvoznih prihoda zemalja koje izvoze ove proizvode, ujedno smanjujući njihov uvozni kapacitet, a time i njihovu uvoznu tražnju. U takvim međunarodnim okolnostima, fizički porast međunarodnih robnih tokova nije imao svoj korelat u vrednosti izvoza. Usporavanje dinamike svetske trgovine dovelo je do postepenog oživljavanja protekcionizma u vidu necarinskih mera. Za razliku od carina koje su svedene na veoma nizak nivo, necarinske mere se poslednjih godina koriste kao efikasno sredstvo zaštite tržišta. Oslabljena podrška slobodnoj trgovini u RZ pogodovala je širenju poslovne neizvesnosti u globalnim razmerama. Za razliku od robne trgovine, trgovina uslugama je bila postojanija posle izbijanja krize. Porast trgovine digitalnim uslugama otvorio je nove mogućnosti rasta svetske privrede. Nedovoljno oporavljena evropska privreda ima niže stope privrednog rasta u odnosu na privredu SAD. Okolnost da se zemlje EU suočavaju sa problemima javnog duga, podstakla je procese njihovog strukturnog usklađivanja, uz redukciju investicija i privatne tražnje. Ovi trendovi otežavaju izvoz na tržišta evropskih zemalja. Sa ovim teškoćama suočavaju se i izvoznici iz Srbije. Tržište EU već nekoliko godina unazad apsorbuje preko 60% ukupnog robnog izvoza Srbije (66% u godini). Dominantan značaj tržišta EU za izvoz Srbije ujedno znači da usporeno oživljavanje privrede ovih zemalja predstavlja otežavajući činilac za povećanje izvoza Srbije. Sem tržišta EU, za izvoz Srbije posebno su značajne zemlje članice CEFTA-a. Sa članicama ove integracione grupacije koje su ranije bile u sastavu SFRJ, Srbija ostvaruje suficit robne razmene. Pozitivan saldo iz trgovine sa ovim zemljama koristi se za pokriće dela trgovinskog deficita koji se realizuje u trgovini s EU. Kretanja u međunarodnom okruženju nose brojne neizvesnosti za izvoz Srbije. Mada neoprotekcionizam može biti značajan problem ne samo za Srbiju već i za ostale manje razvijene zemlje, neočekivani preokreti u tokovima kapitala takođe mogu prouzrokovati brojne teškoće. Porast cena nafte spada u grupu faktora koji mogu dovesti do pogoršanja salda trgovinskog a time i platnog bilansa Srbije. Slične posledice na trgovinski bilans može imati jačanje dolara prema evru, jer je evro dominantna valuta deviznog priliva Srbije, a uvoz energenata se fakturiše u dolarima. Uzimajući u obzir ove tendencije u svetskoj privredi, porast robnog izvoza Srbije u godini od oko 11% predstavlja zadovoljavajući rezultat koji je omogućio zadržavanje trgovinskog deficita i deficita tekućeg računa u održivim okvirima. Da bi se i narednih godina saldo tekućeg računa kretao na nivou održivosti, potrebno je da Srbija povećava udeo izvoza robe i usluga u svom BDP-u. Tu potrebu bi trebalo imati u vidu prilikom stimulisanja priliva stranih direktnih investicija (SDI). 70

71 Tendencije svetske trgovine Rast svetske trgovine poslednjih godina malaksava. Usporavanje rasta trgovine je posebno uočljivo ako se njena tekuća dinamika uporedi sa ranijim trendovima ne samo trgovine već i svetske proizvodnje. Prema oceni MMF-a, realan rast svetske trgovine u periodu , u proseku je bio dvostruko veći nego rast svetskog bruto domaćeg proizvoda (BDP) (IMF, 2016, str. 63). U poslednje četri godine, ove dve stope su se, pema istom izvoru, skoro izjednačile (grafikon 1). Grafikon Realni rast svetskog uvoza i BDP-a u procentima Rast uvoza Rast BDP-a Prosečan rast uvoza Prosečan rast BDP-a Prosečan rast uvoza ( ) Prosečan rast BDP-a ( ) Izvor: Prikaz autora na osnovu podataka MMF-a (IMF, World Economic Outlook, Subdued Demand, Symptoms and Remedies, October 2016, Figure 2.1, Panel 1). Dinamika usporavanja realnog rasta uvoza se razlikuje između grupa zemalja. Najveći pad uvoza u godini registrovan je kod RZ i poklapa se sa izbijanjem krize javnih dugova evrozone. Već naredne godine realni uvoz RZ se oporavio uz umeren rast kao i u slučaju zemalja sa tržištem u nastajanju ZTN (eng. Emerging countries) i zemalja u razvoju (ZUR). Međutim, od godine uočava se trend smanjivanja uvozne dinamike, pri čemu je pad u i najizraženiji kod ZTN i ZUR (grafikon 2). Na to je verovatno uticao pad cena sirovina na svetskom tržištu i usporeniji rast uvozne tražnje Kine. Neke od velikih zemalja SAD, Kina, Japan i Indija suočile su se u godini sa kontrakcijom izvoza ne samo po vrednosti već takođe i u volumenima (UNCTAD, 2016a, str. 6). Mnogi izvoznici su bili pogođeni padom izvoznih cena, ali nisu umanjili volumene izvoza. Uprkos tome, nije izvesno da se fizički rast trgovine može nastaviti u deflatornom ekonomskom okruženju. 71

72 Grafikon Rast realnog uvoza po grupama zemalja u procentima Svet Razvijene zemlje Zemlje sa tržištem u nastajanju i zemlje u razvoju Izvor: Prikaz autora na osnovu podataka MMF-a (IMF, World Economic Outlook, Subdued Demand, Symptoms and Remedies, October 2016, Figure 2.3, Panel 1). Zahvaljujući globalizaciji i liberalizaciji svetske privrede, ZUR su kontinuirano povećavale udeo izvoza robe i usluga u svom BDP-u (tabela 1). Zemlje istočne i jugoistočne Azije su ostvarile najveći porast ovog udela u periodu godine. ZUR kao grupacija su ostvarile rast izvoza robe i usluga po godišnjoj stopi od 7,5%, u periodu godine, dok je prosečna godišnja stopa rasta njihovog BDP-a u istom periodu iznosila 4,8%. Prema tabeli 1. se zapaža da je udeo izvoza robe i usluga ZUR u njihovom BDP-u porastao sa 19% iz perioda na 27,5% prosečno u periodu godine, odnosno 36,9% u periodu godine. Trend porasta ovog udela je prekinut izbijanjem globalne ekonomske krize godine. Dinamičan rast koeficijenta izvoza ZUR ujedno je značio porast udela ovih zemalja u svetskoj robnoj trgovini na skoro 50% u godini (UNCTAD, 2016, str. 102). Tabela 1. Udeo izvoza robe i usluga u BDP-u po grupama zemalja u periodu godine u % od BDP-a u tekućim dolarima Razvijene zemlje 15,1 16,9 18,5 23,0 27,4 Zemlje u tranziciji ,9 37,6 34,0 Zemlje u razvoju 18,9 23,0 27,5 36,9 35,3 Od kojih, Afrika 22,6 21,4 34,5 31,9 31,4 Latinska Amerika i Karibi 13,2 16,3 15,3 22,5 21,2 Istočna Azija 14,0 26,2 35,3 42,4 37,2 Jugoistočna Azija 29,7 39,2 57,7 76,3 65,0 Južna Azija 12,6 8,2 12,7 19,4 22,9 Zapadna Azija 36,3 39,3 33,3 43,7 50,9 Izvor: UNCTAD (2016), Trade and Development Report 2016: Structural transformation for inclusive and sustained growth, UNCTAD, New York, p. 102, Table

73 Udeo svetskog uvoza u BDP uglavnom stagnira poslednjih pet godina. Primenom statičkog modela proizvodnje i trgovine, koji su formulisali Eaton and Others (2010), MMF (IMF, 2016, str. 74) je ocenio da je nominalna vrednost robne trgovine u periodu rasla brže nego BDP usled zaokreta u strukturi tražnje i zbog smanjivanja troškova trgovine. Pri tome je izračunato da su ova dva razloga podjednako delovala na rast robne trgovine u RZ, dok je u ZTN pad troškova trgovine imao vodeću ulogu. Za razdoblje od do godine je ocenjeno da je usporavanje rasta nominalne vrednosti uvoza robe u odnosu na rast BDP-a karakterisao zaokret tražnje prema nerazmenljivim proizvodima, dok je kod razmenljivih proizvoda primećen zaokret tražnje u korist netrajnih industrijskih proizvoda. Pad cena sirovina u dodatno je doprineo daljem padu količnika nominalnog rasta uvoza i rasta BDP-a. Ovi nalazi ističu značaj okruženja i uticaj strukturnih promena agregatne tražnje za smanjivanje tempa rasta svetske trgovine. Dohodna elastičnost uvoza opada, pa se nameće pitanje da li usporavanje svetske trgovine predstavlja privremeno odstupanje od trenda ili dugoročnu promenu usled fundamentalnih strukturnih promena? Mada se u literaturi nailazi na različita tumačenja uzroka smanjene elastičnosti svetske trgovine u odnosu na dohodak, primetna je saglasnost da se u godinama posle krize iz formira novi trend trgovine, koji je osetno ispod pretkriznog nivoa. Ovaj raskorak bi se mogao označiti kao gubitak potencijalne trgovine. Slično zapažanje u pogledu tendencija se odnosi i na svetski BDP. Usporavanje širenja globalnih lanaca vrednosti (eng. Global value chains) u svetskoj privredi takođe utiče na dinamiku svetske trgovine 1. Za razliku od robnog uvoza, trgovina uslugama je bila postojanija posle izbijanja globalne krize (u periodu stopa rasta trgovine uslugama je opala na 5%, dok je trgovina robom opala na ispod 3%) (IMF, 2016, str. 69). Zahvaljujući razvoju informacione i komunikacione tehnologije došlo je do naglog porasta trgovine digitalnim uslugama (uzimajući u obzir elektronske baze podataka kao i razne besplatne elektronske usluge) 2. Treba naglasiti da još uvek ne postoje precizna merila ovog vida trgovine. Rast trgovine uslugama, prikazan u grafikonu 3, sadrži dinamiku uvoza izabranih kategorija usluga. 1 2 Između zemalja postoje značajne razlike u pogledu učešća u globalnim lancima isporuke. Za analizu merenja vertikalne specijalizacije videti Koopman, Wang, and Wei (2014). U cilju potpunijeg obuhvata dinamike svetske trgovine i međusobne zavisnosti zemalja, potrebno je raspolagati podacima svetskih input-output tokova (Boddin, 2016). Baldwin (2016) ističe da je revolucionarni napredak na polju informacione i komunikacione tehnologije omogućio da preduzeća iz bogatih zemalja premeste proizvodnju u ZUR. Pri tome Baldwin zapaža da ofšoring fabrika nije predstavljao osnovnu promenu već je to bio ofšoring ideja, intelektualnih prava i znanja. Na taj način su kompanije iz bogatih zemalja bile u mogućnosti da kombinuju high-tech ideje sa slabo plaćenom radnom snagom u ZUR. To je, po mišljenu Baldwina (2016), doprinelo snažnom rastu nekih ZUR i narušilo životni standard radnika u RZ. 73

74 Grafikon Nominalni rast uvoza usluga Ukupno Putovanja Informacione i komunikacione tehnologije-ict Finansijske u procentima Ostale Izvor: Prikaz autora na osnovu podataka MMF-a (IMF, World Economic Outlook, Subdued Demand, Symptoms and Remedies, October 2016, Annex Figure 2.1.1, p. 97). Prikaz u grafikonu 3. zasniva se na uzorku od 36 zemalja. Zapaža se da su u periodu posle izbijanja krize usluge u sektoru informacionih i komunikacionih tehnologija, putovanja i finansijske usluge imale više stope rasta od rasta ostalih usluga i ukupnog agregata usluga. Kontinuirano unapređenje komunikacione i informacione tehnologije pruža mogućnosti ekspanzivnijeg rasta trgovine uslugama koje se zasnivaju na ovim tehnologijama. Stoga se buduća trgovina ovim uslugama projektuje po višim stopama nego robna trgovina. Jačanje dolara u odnosu na druge valute otvara mogućnost porasta uvozne tražnje SAD, mada intenzitet delovanja ovog mehanizma preusmeravanja tražnje, po oceni OECD (OECD, 2016, str. 47) može biti slabiji nego u periodu pre izbijanja krize iz godine. Ova opreznost ima osnova jer noviji empirijski dokazi ukazuju na smanjenu osetljivost volumena trgovine u odnosu na promenu konkurentnosti (Olivaud and Schwellnus, 2015). Za raziku od ovih rezervi, sasvim je izvesno da će moguće dalje jačanje dolara povećati troškove servisiranja inostranih potraživanja denominovanih u dolarima. Takođe je moguće prelivanje potencijalno viših kamatanih stopa iz SAD na tržišne kamatne stope u ostalim zemljama. Razlike u orijentaciji monetarne politike RZ mogu biti izvorište dodatnih pritisaka na finansijskim tržištima u svetu. Neće izostati ni posledice na rast trgovine. Uzroci usporenog oživljavanja svetske trgovine U literaturi se iznose razne pretpostavke o razlozima slabog rasta svetske trgovine (videti detaljnije kod Hoekman, 2015). Mada je međunarodno okruženje obeleženo smanjenim investiranjem i preusmeravanjem kineske privrede sa rasta vođenog investicijama u pravcu rasta zasnovanog na potrošnji, otvoreno je pitanje da li su to osnovni razlozi 74

75 anemičnog rasta svetske trgovine. Posebno ističući značaj investiranja, Freund (2016) smatra da će smanjeno investiranje imati za posledicu dalje usporavanje rasta svetske trgovine. Mada je smanjivanje troškova trgovine podsticalo njen rast (Hufbauer and Jung, 2016) 3, porast protekcionističkih mera poslednjih godina poništava ove efekte 4. U pogledu kretanja carinskih stopa u svetu, MMF ističe da su one umereno opadale (oko ½% godišnje) od završetka Urugvajske runde do godine, uz minimalan pad posle toga (IMF, 2016, str. 78). Za razliku od carina, necarinske mere su u porastu. Na osnovu grafikona 4. može se zaključiti da su ove mere imale trend rasta od godine. Mada se one primenjujuju na mali broj proizvoda (oko 2,5% u godini), uočljiva je tendencija njihovog rasta, uz osetan porast i godine 5. Svetska trgovinska organizacija (STO; World Trade Organization WTO) ocenjuje da njen Sporazum o olakšavanju trgovine iz godine (WTO Trade Facilitation Agreement (TFA)) sadrži mere za dalju redukciju troškova trgovine posredstvom jačanja carinske prakse, i da bi primena ovog Sporazuma dovela do rasta svetske trgovine za 1 bilion dolara godišnje (veći deo ovog rasta bi se odnosio na ZUR). Istovremeno bi se, prema ovim ocenama, povećao privredni rast ZUR za 0,9% godišnje (WTO, 2015, str. 134). Grafikon Privremene trgovinske barijere procenat proizvoda Antidamping Zaštitne mere Kompenzatorne mere Privremene trgovinske barijere Izvor: Prikaz autora na osnovu podataka MMF-a (IMF, World Economic Outlook, Subdued Demand, Symptoms and Remedies, October 2016, Figure 2.10, Panel 3) Ovi autori u citiranom izvoru ističu da je udeo svetske trgovine u svetskom BDP ostao ispod 60% posle godine. Nove protekcionističke mere su po pravilu suptilnije u poređenju sa ranijim merama carinske i necarinske zaštite, a po svom dejstvu usmerene su na pružanje pogodnosti domaćim isporučiocima u vidu povlašćenog poreskog tretmana, zahteva domaćeg sadržaja, lokalnog testiranja proizvoda ili nekog drugog oblika zaštite (Bhatia, Evenett and Hufbauer, 2016). Od 539 diskriminatornih mera koje su registrovane godine, 443 su primenjene u zemljama G20 (ECB, 2016a, str. 33). 75

76 Analize OECD-a pokazuju da strukturni faktori, kao što je usporavanje liberalizacije trgovine i uvođenje novih protekcionističkih mera posle finansijske krize iz godine, značajno utiču na slabljenje rasta trgovine. Nepovoljno delovanje strukturnih faktora, prema ovim nalazima, pojačano je cikličnim činiocima (recesija u nekim zemljama izvoznicama sirovina) i slabijim investiranjem u fiksne fondove (Haugh et al., 2016, str. 7). Regulatorna saradnja između zemalja, uz smanjivanje postojećih barijera na trgovinu robom i uslugama, predstavljaju aktivnosti koje bi mogle doprineti povećanju stopa rasta trgovine. Međusobno podsticanje između investicija i trgovine ukazuje na značaj novih investicija za oživljvanje svetske trgovine. Prognoze rasta svetske trgovine Usporen rast svetske trgovine i promenljive okolnosti u međunarodnom okruženju razlog su čestih promena projekcija privrednog rasta u svetu. To se može videti i na primeru MMF-a, koji svoje procene razvoja svetske privrede objavljuje u poznatoj publikaciji Svetske ekonomski izgledi (World Economic Outlook). S obzirom na relevantnost institucije i njene publikacije, u tabeli 2, prikazujemo procene razvoja svetske privrede iznete u oktobarskom izdanju ove publikacije iz godine. Tabela 2. Projekcije privrednog rasta procentualne promene EU 1,9 (0,0) 1,7 (0,1) Evrozona 1,7 (0,1) 1,5 (0,1) SAD 1,6 (-0,6) 2,2 (-0,3) Kina 6,6 (0,0) 6,2 (0,0) Svet 3,1 (0,0) 3,4 (0,0) Zemlje sa tržištem u nastajanju i ZUR 4,2 (0,1) 4,6 (0,0) Napomena: U zagradi je korekcija u odnosu na projekcije iz jula godine. Izvor: IMF, World Economic Outlook: Subdued Demand, Symptoms and Remedies (October 2016), p. 2, Table 1.1. Prema tabeli 2. zapaža se da je projekcija rasta BDP-a evrozone u korigovana naviše, dok je projektovani rast BDP SAD umanjen u odnosu na julske projekcije iz godine. Karakteristično je da se za SAD očekuje niža stopa rasta u u odnosu na julske projekcije. Može se zapaziti da se za godinu projektuje viša stopa rasta BDP-a u SAD nego u evrozoni i EU. Za Kinu se predviđa nešto niža stopa rasta u u poređenju sa godinom. Međutim, to je još uvek stopa rasta preko 6% godišnje. U odsustvu drugih mera koje bi mogle doprineti oživljvanju tražnje, a time i potpunijoj iskorišćenosti proizvodnih kapaciteta u RZ, nailazi se i na razmišljanja o blagotvornosti fiskalnih podsticaja. Jedno od njih je i ocena OECD-a po kojoj su niske kamatne stope na kredite za refinansiranje javnih dugova RZ otvorile prostor za fiskalne podsticaje (u proteklih pet godina sprovođena je intenzivna fiskalan konsolidacija), koji bi, prema navedenom izvoru, mogli doprineti rastu BDP-a zemalja OECD (OECD, 2016, str. 26). U tabeli 2. se zapaža korekcija procenjenog privrednog rasta SAD u nadole, što 76

77 ujedno znači i slabljenje uvozne tražnje ove zemlje. Izvoz industrijskog sektora SAD u je usporio zbog jačanja dolara i anemične inostrane uvozne tražnje. Slabiji izvozni rezultati umanjuju intenzitet uvozne tražnje, posebno za kapitalnim proizvodima. Kontrakcija uvoznih volumena se očekuje i u drugim RZ. Sa projekcijama privrednog rasta su povezane prognoze rasta svetskog uvoza (tabela 3). Tabela 3. Prognoze realnog rasta svetskog uvoza (roba i usluge) u procentima MMF 2,6 2,3 3,8 OECD 2,6 1,9 2,9 Izvor: International Monetary Fund (IMF) (2016), World Economic Outlook: Subdued Demand, Symptoms and Remedies (October), International Monetary Fund, Washington, p. 2, Table 1.1; OECD (2016), Economic Outlook, 2 (November), OECD, Paris, p. 17, Table 1.1. Prema tabeli 3. zapaža se da oba izvora (MMF i OECD) projektuju rast svetskog uvoza robe i usluga u po višim stopama u odnosu na rast u godini. Mada su projektovane stope za veće, treba imati u vidu da su i MMF i OECD procenili niže stope rasta u u odnosu na rast u godini, i da očekivanja za treba prihvatiti sa rezervom. Slabosti finansijskog sektora i veliki finansijski rizici koji postoje u svetu razlog su za rezervisanost u pogledu projektovanog rasta svetske trgovine u godini, koji je prikazan u tabeli 3. Oba spomenuta izvora se slažu u tome da bi oživljavanje rasta trgovine moglo doprineti rastu svetskog BDP-a, ali i porastu produktivnosti. Usporeniji rast trgovine u odnosu na pretkrizni trend, prema oceni OECD-a, otkida oko 0,2% godišnje, u srednjem roku, od rasta ukupne faktorske produktivnosti (eng. total factor productivity growth) (OECD, 2016, str. 24). 6 Na dinamiziranje rasta spoljne trgovine značajno utiču međunarodni tokovi kapitala. Pošto su ZTN posebno osetljive na preokrete u tokovima kapitala, u sledećem odeljku ćemo ukazati na osnovne tendencije neto priliva kapitala u ove zemlje. Trendovi neto priliva kapitala u ZTN Neto priliv kapitala u ZTN je opao posle globalne ekonomske krize iz godine. Opadajući trend neto priliva kapitala posledica je, po oceni MMF-a (IMF, 2016b, str. 63), slabijeg priliva i jačeg odliva kapitala. Očekivanja da će stope privrednog rasta RZ biti veće nego rast ZTN uticala su na raskorak u intenzitetu priliva i odliva kapitala kod ZTN (grafikon 5). Ovaj raskorak je u kontrastu sa ranijim kriznim epizodama, kad je postojala čvrsta povezanost između bruto priliva i bruto odliva kapitala (Broner et al., 2013) Ova procena se zasniva na oceni veze između otvorenosti privrede i rasta produktivnosti kod Égert and Gal (2016). (Navedeno prema OECD, 2016, str. 24.) U istom izvoru je ocenjeno da bi porast otvorenosti mogao povećati godišnji rast ukupne faktorske produktivnosti u zemljama OECD za jednu trećinu. Međunarodni tokovi kapitala su opali na 2,6% globalnog BDP-a u godini, a u razdoblju godine su iznosili u proseku 5,4% globalnog BDP-a, što je predstavljalo samo četvrtinu u odnosu na nivo iz godine. Krah bankarskih pozajmica je odlučujuće doprineo registrovanom padu tokova kapitala (Mallaby, 2016, str. 7). 77

78 Grafikon 5. Neto priliv kapitala u ZTN i broj dužničkih kriza, :3 6 procenat od BDP-a Broj kriza Neto priliv kapitala Neto priliv kapitala isključujući Kinu i Rusiju Izvor: IMF (2016b), World Economic Outlook: Too Slow for too Long (April), International Monetary Fund, Washington, p. 64, Figure 2.1. Prema grafikonu 5. uočava se da je učestalost kriza spoljnog duga u periodu od godine bila osetno manja nego u ranijim razdobljima, dok je pad neto priliva kapitala bio uporediv sa velikim padovima tokom 1980-ih i 1990-ih godina. Režimi fleksibilnog deviznog kursa u ZTN su olakšavali preokrete u tokovima kapitala. Zahvaljujući povećanim deviznim rezervama, ZTN su uspevale da održe makroekonomsku stabilnost. Neznatno zaoštravanje monetarne politike u SAD u skorašnje vreme dodatno će uticati na povećan odliv kapitala iz ZTN. Zemlje sa većim deviznim rezervama i većom kontrolom kapitala imale su manji neto odliv. Ujedno, one su pomoću deviznih rezervi nadoknadile neto odliv kapitala. Takođe, treba podsetiti da su ZTN danas više integrisane u globalno finansijsko tržište nego ranije, i da se rezidenti ovih zemalja danas suočavaju sa znatno manjom kontrolom kapitala, u poređenju sa ranijim fazama razvoja. To im dopušta da izvrše diverzifikaciju svoje aktive posredstvom međunarodnih tokova kapitala. Upravo ovaj vid odliva kapitala predstavlja sve važniju komponentu ukupne dinamike tokova kapitala. Neizvesnosti međunarodnog ekonomskog okruženja Izmenjene političke okolnosti u svetu predstavljaju pogodan okvir za širenje ekonomskih neizvesnosti. Nezadovoljstvo koje se javlja u mnogim zemljama, podstaknuto niskim stopama privrednog rasta i porastom nejednakosti, podstaklo je razmišljanja o preduzimanju mera ekonomske politike koje bi bile usmerene u promovisanje unutrašnjeg privrednog rasta (eng. inward-looking policies). Podrška slobodnoj trgovini je prilično oslabila u RZ. Usled toga se javljaju nedoumice u vezi sa orjentacijom i dometima eko- 78

79 nomske politike, koje ne pogoduju porastu investicija (grafikon 6). Neizvesnosti u pogledu posledica ekonomske politike pojačavaju osetljivost tržišnih aktera. Eventualno ugrožavanje finansijske stabilnosti i jačanje protekcionizma u svetu predstavljalo bi dodatnu otežavajuću okolnost za dinamičnije oživljavanje privrednog rasta i svetske trgovine. U grupu ostalih rizika, po oceni EK (European Commisssion, 2016, str. 20) spadaju mogući poremećaji povezani sa normalizacijom monetarne politike SAD, i pooštravanje finansijskih uslova za ZTN. Grafikon 6. Neizvesnosti ekonomske politike indeksi, šestomesečni pokretni prosek /1/2007 1/5/2007 1/9/2007 1/1/2008 1/5/2008 1/9/2008 1/1/2009 1/5/2009 1/9/2009 1/1/2010 1/5/2010 1/9/2010 1/1/2011 1/5/2011 1/9/2011 1/1/2012 1/5/2012 1/9/2012 1/1/2013 1/5/2013 1/9/2013 1/1/2014 1/5/2014 1/9/2014 1/1/2015 1/5/2015 1/9/2015 1/1/2016 1/5/2016 EU SAD Japan Izvor: Prikaz autora na osnovu podataka MMF-a ((IMF (2016a), Global Financial Stability Report: Fostering Stability in a Low-Growth, Low-Rate Era, October 2016, Figure 1.5, Panel 1, p. 6)). Globalna kriza iz godine je usporila a kod nekih ZUR i zaustavila proces sustizanja RZ. Na posebne teškoće nailaze zemlje koje su upale u zamku srednjeg dohotka (eng. middle-income trap - MIT) 8. Zbog toga procena njihovog rasta od 4,2% u godini, koja predstavlja značajan skok u odnosu na tempo njihovog rasta u poslednjih pet godina, donosi ohrabrenje da bi one mogle nastaviti proces sustizanja RZ. Međutim, otežano finansiranje ovih zemalja stavlja rezerve na perspektive njihovog rasta i razvoja u godini. Otežavajuću okolnost predstavlja očekivani manji oslonac Kine na resursno intenzivno investiranje, kao i dalje smanjivanje izvoznih prihoda izvoznika sirovina. Nedovoljan oporavak uvozne tražnje RZ može dodatno ugroziti dinamiku privrednog rasta ZUR. Doduše, ipak se mora primetiti da se projekcije MMF-a zasnivaju na očekivanju da ZTN i ZUR budu generatori oživljavanja privredne aktivnosti u svetu. 8 Stagnacija ovih zemalja je posebno uočljiva kad se uporede s RZ (za detaljniji uvid konsultovati UNC- TAD (2016, str. 40)). Za širi pregled literature na ovu temu konsultovati Gill and Kharas (2015). 79

80 Privredni izgledi evrozone ECB u svojim decembarskim makroekonomskim projekcijama 9 očekuje rast BDP-a evrozone u godini od 1,7%, a u rast od 1,6%. Takođe se projektuje rast uvoza (uključujući trgovinu unutar evrozone) od 4,1% u i 4,3% u godini. To je značajan porast u odnosu na procenjenih 3,3% rasta uvoza u godini. Ocenjujući mogućnosti rasta izvoza, ECB procenjuje da će inostrana tražnja za izvozom evrozone u rasti po stopi od 2,4%, odnosno po stopi od 3,4% u godini. Procenjeni rast strane tražnje za izvozom evrozone i očekivana potrošnja unutar evrozone, bi, prema ovim projekcijama, trebalo da dovedu do zatvaranja negativnog proizvodnog jaza do kraja godine. Time bi se neutralizovali negativni efekti prigušenog investiranja u prethodnom periodu. Podvlači se potreba modernizacije fiksnog kapitala posle nekoliko godina potcenjenog investiranja. Poslovno poverenje u evrozoni jača, rastu narudžbine i povećava se stepen iskorišćenosti proizvodnih kapaciteta. Finansijski uslovi su povoljni, podržavaju ih nestandardne mere ECB. Prema decembarskim projekcijama ECB (2016), očekuje se da elastična domaća tražnja i akomodirajuća monetarna politika ECB budu glavna potpora rasta BDP-a evrozone. Procenjuje se da depresijacija evra prema dolaru može da doprinese porastu tržišnog udela evrozone u godini. Evropski bankarski sistem se suočava sa izazovima na putu smanjivanja velikog iznosa nenaplativnih potraživanja (eng. nonperforming loans), ali to ne bi trebalo da ugrozi finansiranje izvoznih poslova. Konjunkturni instituti Evrope, okupljeni u udruženje Association d Instituts Européens de Conjoncture Economique (AIECE), su na svom jesenjem zasedanju održanom u Briselu 3-4. novembra godine ocenili glavne pokretače privrednog rasta evrozone u godini. Oni su sumirani u grafikonu 7. Grafikon 7. Rangiranje glavnih pokretača privrednog rasta evrozone u godini Spoljna tražnja 3 Investicije 2 Privatna potrošnja 1 Prosek Javna potrošnja Napomena: Rangiranje je u rasponu od 1 do 3, pri čemu 1 ima najveći značaj. Izvor: Association d Instituts Européens de Conjoncture Economique (AIECE) (2016), AIECE General Report: Part 1 For the AIECE Autumn Meeting 2016, Brussels, November 3-4, p. 5, Figure d35e6 d01f2d9f5a341 Pristupljeno godine. 80

81 Na osnovu grafikona 7. se uočava da su evropski konjunkturni instituti ocenili da će glavni pokretači privrednog rasta evrozone u biti privatna potrošnja i investicije, a zatim slede spoljna tražnja i javna potrošnja. Takođe je istaknuto da doprinos navedenih faktora privrednom rastu varira između zemalja. Ukazuje se da porast cena nafte i troškova rada, kao i pogoršanje međunarodne konkurentnosti nekih članica evrozone, predstavljaju ograničavajuće činioce privrednog rasta u godini. Instituti smatraju da su povećani rizici i neizvesnost najvažniji ograničavajući činioci privrednog rasta, dok se na trećem mestu nalazi slaba inostrana tražnja. Uprkos tome, većina instituta smatra da će investiciona aktivnost evrozone u biti povoljna. Svakako treba imati u vidu da nasleđe finansijske krize iz godine nije još u celini rešeno. Slabe investicije, izražena nezaposlenost, kao i rasprostranjeni loši bankarski plasmani samo su neki od još uvek nerešenih ekonomskih problema evrozone. Slabljenje evra prema dolaru može povoljno uticati na rast izvoza, mada se mora imati u vidu smanjena elastičnost svetskog uvoza u odnosu na svetski BDP. Međutim, fiskalne i strukturne reforme mogu biti važan zamajac privrednog rasta evrozone. Naravno, moguće je da visok javni dug nekih članica evrozone može oslabiti fiskalnu održivost, uz porast tržišne neizvesnosti. Nekoliko članica evrozone, poput Češke, Slovačke i Mađarske, su dobro integrisane u globalne mreže stvaranja vrednosti, tako da imaju koristi od svojih trgovinskih veza sa razvijenijim evropskim zemljama. Performanse izvoza Srbije Globalna finansijska kriza iz godine nije značajnije pogodila domaće izvoznike, jer je udeo domaćeg izvoza u svetskom izvozu neznatan, ali i zbog disperzije domaćeg izvoza. Stabilnost platnog bilansa u narednim godinama može se održavati povećanjem vrednosti izvoza. Posebnu ulogu u tome treba da odigra rast robnog izvoza. Na osnovu podataka tabele 4. zapaža se da je robni izvoz Srbije u prvih jedanaest meseci godine bio veći za 11% u odnosu na realizovani izvoz u istom periodu godine. To je svakako ohrabrujući znak koji pokazuje da domaća privrede ima zadovoljavajuće robne potencijale za povećanje izvoza. U robnom uvozu takođe je registrovan rast (5,6%), ali je to bila osetno manja stopa rasta u poređenju sa rastom izvoza. Rezultat ovih tokova nejednakog ritma je redukcija trgovinskog deficita za oko 9% u odnosu na deficit iz godine. Ispoljen trend je važna pretpostavka za održavanje deficita tekućeg računa ispod 5% godišnje. Ovaj rezultat je utoliko značajniji ako se ima u vidu dostignut nivo zaduženosti Srbije u inostranstvu. Tabela 4. Robni izvoz, uvoz i trgovinski deficit Srbije milioni evra i indeksi I-XI 2015 I-XI /2015 (indeksi) Izvoz (u mil. evra) 11052, ,3 111,0 Uvoz (u mil. evra) 14904, ,2 105,6 Deficit (u mil. evra) -3851,9-3465,0 90,8 Izvor: RZS, Saopštenje br. 351, od godine. 81

82 Mogućnosti povećanja izvoza Srbije su povezane sa aktuelnom izvoznom strukturom i kretanjem uvozne tražnje u svetu. Robna struktura domaćeg izvoza u godini prikazana je u grafikonu 8. Grafikon 8. Vodeći izvozni proizvodi Srbije u godini (januar-novembar) odseci SMTK, rev.4, u mil. evra Gvožđe i čelik Proizvodi od metala Proizvodi od kaučuka Odevni predmeti i pribor za odevanje Obojeni metali Pogonske mašine i uređaji Žitarice i proizvodi od žitarica Povrće i voće 391,9 438,7 449,4 493,8 498,0 556,3 564,2 667,1 Električne mašine 1030,7 Drumska vozila 1273,7 Izvor: RZS, Saopštenje br. 351, od godine Mada je izvoz drumskih vozila po vrednosti i dalje na prvom mestu (grafikon 8), on je u ipak bio manji za oko 2% u odnosu na godinu. Ovaj rezultat upućuje na opreznost u pogledu procena mogućnosti izvoza ovog odseka SMTK u godini. Iako bi se moglo zaključiti da se oseća zasićenost svetskog tržišta ponudom modela automobila koji se proizvodi u fabrici FCA Fijat Krajsler automobili Srbija, ipak ne bi trebalo preuraniti sa zaključkom da se ne može očekivati rast ovog izvoza. Naime, ako se u narednoj godini iskoriste mogućnosti bescarinskog izvoza na tržište Evroazijske unije, vrednost izvoza ovog odseka bi mogla da poraste. U slučaju da izostane izvoz na ovo tržište, tendencija smanjivanja izvoza ovih proizvoda mogla bi se nastaviti. Dodatni prostor za povećanje izvoza automobila trebalo bi tražiti u novom modelu, koji bi podstakao posustalu svetsku tražnju za postojećim modelom. Korisno je podsetiti da je vrednost uvoza drumskih vozila u prvih 11 meseci godine opala za 2,4%, ali da je, uprkos tome, bilans razmene ovih proizvoda bio negativan u iznosu od oko 270 miliona evra. Dominantan deo u uvozu drumskih vozila se odnosi na inpute i komponente za proizvodnju automobila u zemlji, tako da dodata vrednost ostvarena u proizvodnji automobila predstavlja manji deo ukupne vrednosti izvoza. Uz izvoz automobila, izvoz električnih mašina se svrstava u proizvode visokih tehnologija. Ostali sektori prikazani u grafikonu 8. obuhvataju proizvode i grupe proizvoda nižih faza prerade. Kod izvoza voća i povrća nedovoljno su iskorišćene mogućnosti veće prerade, tako da su i izvozne cene, pa i vrednost izvoza, manji od mogućih. Takođe se nedovoljno koriste međunarod- 82

83 ne okolnosti, koje omogućavaju veći izvoz ovih proizvoda na tržište Ruske Federacije. Uz organizovaniji nastup u izvozu, vrednost izvoza voća i povrća mogla bi se povećati. Izvoz gvožđa i čelika takođe predstavlja sektor sa značajnim izvoznim mogućnostima koje se vezuju za prodaju Železare u Smederevu kineskom investitoru. To podrazumeva potrebu da se razreše nesporazumi sa EK u vezi sa subvencijama koje su ranije isplaćivane ovoj fabrici iz budžeta Srbije, kao i da se otklone prigovori EK u vezi sa izvoznim cenama domaćeg čelika na tržište EU. Na osnovu ostvarenih izvoznih rezultata u 2016, a uzimajući u obzir postojeće međunarodne okolnosti i kretanja na svetskom tržištu, moglo bi se zaključiti da robni fondovi za povećanje izvoza u postoje, ali da je potrebno preduzeti odgovarajuće mere, kako bi se iskoristile ove mogućnosti. Regionalna usmerenost robnog izvoza Srbije prikazana je u tabeli 5. Podaci tabele 5. potvrđuju da su tri glavna tržišta za robni izvoz Srbije u godini bile sledeće zemlje: Italija, Nemačka i BiH. Vrednost robnog izvoza Srbije na svako pojedinačno od spomenutih tržišta u prvih jedanaest meseci godine bila je veća od jedne milijarde evra. Pri tome je najveća vrednost izvoza na tržište Italije, a zatim sledi tržište Nemačke. S obzirom na dosadašnje mesto ove dve zemlje u robnom izvozu Srbije, može se očekivati da i u narednim godinama ova dva tržišta budu vodeće izvozne destinacije Srbije. Ohrabrujuća je činjenica da se na oba ova tržišta očekuje rast tražnje u godini, i da bi to moglo da odigra katalizatorsku ulogu u povećanju robnog izvoza Srbije na oba tržišta. Prema tabeli 5. zapaža se da se među deset najvažnijih izvoznih tržišta Srbije u godini nalaze tržišta pet zemalja, koje su ranije bile u sastavu SFRJ. Sa četiri zemlje iz ove grupe (BiH, Crna Gora, Makedonija i Hrvatska), Srbija je ostvarila suficit robne razmene u prvih jedanaest meseci godine u iznosu od 1543,6 miliona evra. Pojedinačno posmatrano, najveći suficit je ostvaren u robnoj razmeni s BiH. Značajan suficit je registrovan i u robnoj razmeni s Rumunijom (243,1 milion evra). Najveći deficit robne razmene Srbije s inostranstvom u prvih jedanaest meseci registrovan je u trgovini s Kinom (1289,8 miliona evra) 10 (Kina nije uključena u tabelu 5. zbog toga što se ne nalazi u prvih deset izvoznih tržišta Srbije; Međutim, u robnom uvozu Srbije, Kina se nalazi na trećem mestu, posle Nemačke i Italije). Razmere ovog deficita upućuju na potrebu da se učine napori u cilju povećanja robnog izvoza Srbije na ovo tržište rastuće apsorpcione moći. Sledeća zemlja po visini deficita robne razmene Srbije je Ruska Federacija (563,6 miliona evra u prvih 11 meseci 2016). Deficit je posledica veće vrednosti uvoza nafte i gasa nego što je vrednost robnog izvoza Srbije. Nedovoljno iskorišćene mogućnosti bescarinskog izvoza na ovo tržište uticale su na razmere ovog deficita. Na njega svakako utiču i svetske cene energenata. Ostvaren deficit u robnoj razmeni s Ruskom Federacijom nameće potrebu da se ubuduće bolje organizuje nastup naših izvoznika na ovo tržište i potpunije iskoriste mogućnosti koje pruža potpisan Sporazum o slobodnoj trgovini. Izvoz Srbije u deset zemalja navedenih u tabeli 5. činio je 66% ukupnog robnog izvoza Srbije u prvih jedanaest meseci godine. Regionalna usmerenost robnog izvoza Srbije ukazuje na značaj navedenih zemalja u tabeli 5. za ukupan izvoz Srbije. Mogućnosti za povećanje vrednosti robnog izvoza Srbije u narednim godinama pre svega treba tražiti na ovim tržištima, gde domaći izvoznici imaju već osvojene tržišne segmente. Izvoz u 10 Podatak je naveden prema RZS, Saopštenje br. 351, od godine. 83

84 zemlje CEFTA integracije pruža mogućnost za povećanje međusobne robne razmene Srbije i članica ove integracije, posebno ako se učini napredak u otklanjanju necarinskih barijera, koje se povremeno javljaju u međusobnoj trgovini ovih zemalja. Ako se ima u vidu da Srbija ostvaruje suficit u robnoj razmeni sa članicama CEFTA integracije, realistično je očekivati da se on uveća daljim olakšavanjem međugraničnog robnog prometa. Udeo EU u robnom izvozu Srbije u prvih jedanaest meseci godine iznosio je 66,3% (u godini 66%). Očigledno je da EU ima dominantan značaj za robni izvoz Srbije, kao što je važna i za ostale članice CEFTA integracije. Zemlje zapadnog Balkana, članice CEFTA integracije, su u postupku pridruživanja EU. Zbog toga ne iznenađuje činjenica da su sve one liberalizovale trgovinsku razmenu s EU, i da već duže vreme koriste preferencijalni pristup u izvozu na ovo tržište. Iz toga proističe rastući udeo zemalja EU u robnom izvozu kandidata za članstvo u ovoj integraciji. U skladu sa trgovinskim delom Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, u godini se očekuje dalja liberalizacija u međusobnoj trgovini Srbije i EU, na tarifnim pozicijama na kojima su zadržana određena ograničenja (u vidu viših carinskih stopa ili kvantitativnih ograničenja). Tabela 5. Robna razmena Srbije s inostranstvom 10 glavnih izvoznih tržišta u godini (januar-novembar) u mil. evra Izvoz Uvoz Bilans = Izvoz - Uvoz Italija 1801,1 1640,6-160,5 Nemačka 1619,2 2030,4-411,2 BiH 1025,1 366,7 658,4 Rumunija 693,6 450,5 243,1 Ruska Federacija 656,3 1219,9-563,6 Crna Gora 599,6 50,4 549,2 Makedonija 480,2 171,7 308,5 Hrvatska 424,3 396,8 27,5 Slovenija 399,8 471,9-72,1 Mađarska 392,6 717,0-324,4 Ukupno 10 zemalja 8091,8 7515,9 755,9 Ukupno Srbija 12268, ,2-3464,9 Napomena: Zemlje su rangirane prema vrednosti robnog izvoza u godini. Izvor: RZS, Saopštenje br. 351, od godine U ukupnoj robnoj razmeni Srbije s inostranstvom u prvih jedanaest meseci godine ostvaren je deficit. Da bi se sprečio veći rast ovog deficita, koji bi mogao dovesti u pitanje održivost deficita tekućeg računa platnog bilansa Srbije, potrebno je preduzimati mere sa ciljem povećanja konkurentnosti domaćeg izvoza. Na taj način bi se stvarale zadovoljavajuće pretpostavke za povećanje robnog izvoza, a time i udela izvoza robe i usluga u BDP-u. U tabeli 6. se daje uporedni pregled učešća izvoza robe i usluga u BDP-u izabranih zemalja. 84

85 Tabela 6. Izvoz robe i usluga kao procenat BDP-a izabranih zemalja u procentima od BDP-a Albanija Bugarska Bosna i Hercegovina Češka Republika Hrvatska Mađarska Crna Gora Rumunija Srbija Slovačka Republika Evrozona Evropska unija SAD Svet Izvor: World Bank, Pristupljeno god. Na osnovu podataka tabele 6. zapaža se da je Srbija ostvarila značajan napredak, jer je povećala udeo svog izvoza robe i usluga u BDP-a sa 27% iz na 48% u godini. To je za 3 procentna poena bilo više nego u evrozoni, i 5 procentnih poena više nego u EU u godini. Međutim, u poređenju sa Bugarskom, a posebno sa Češkom i Slovačkom Republikom, Srbija još uvek značajno zaostaje u pogledu vrednosti posmatranog pokazatelja. S obzirom da je za male otvorene privrede, kao što je naša, poželjno da veći deo svog BDP-a razmenjuju s inostranstvom, potrebno je preduzimati odgovarajuće mere u cilju povećanja izvoza robe i usluga Srbije, a time i udela ovog izvoza u BDP-u. Potencijali za povećanje izvoza usluga Srbije takođe postoje. Sem razvoja klasičnih vidova usluga (saobraćaj i turizam), potrebno je podsticati širenje lepeze profesionalnih usluga povezanih sa izvozom. Značajan stimulativni činilac za uvođenje ovih vidova usluga predstavlja priliv SDI koje su povezane sa izvozom. Pružanjem ovih usluga, sem dodatnog zapošljavanja, ostvaruje se pozitivan uticaj na platni bilans. Zaključne napomene Posledice globalne ekonomske krize na svetsku trgovinu još uvek se osećaju. Za razliku od ranijih kriznih epizoda kad je dolazilo do kratkotrajnog pada svetske trgovine, kriza iz godine je dovela do formiranja novog trenda rasta svetske trgovine koji je znatno ispod pretkriznog nivoa. Slično je i sa rastom svetske proizvodnje. Oporavak od posledica krize nije ravnomeran među RZ. EU znatno zaostaje sa SAD u pogledu dinamike rasta BDP-a. Rast evropske privrede utiče na njenu uvoznu tražnju, opredeljujući dinamiku uvoza iz ostalih zemalja. Ove okolnosti su posebno značajne za zemlje koje preovlađujući deo svog izvoza realizuju na tržištu EU. U ovu grupu zemalja spada i Srbija. 85

86 Na izvoz Srbije, kao i na izvoz ostalih zemalja, u narednim godinama će uticati kretanja u međunarodnom okruženju. Brojni činioci mogu doprineti porastu neizvesnosti u svetskoj privredi. Neke od njih smo analizirali u ovom radu. Pre svega, mogućnost povećanja protekcionizma u svetu objektivno postoji, a posledice u vidu usporavanja protoka robe, usluga i faktora proizvodnje uticale bi na svetsku trgovinu. Česte revizije očekivanih stopa rasta svetske privrede dodatno povećavaju neizvesnosti na globalnom tržištu i međunarodne tokove kapitala usmeravaju ka sigurnijim tržištima (RZ). Ovakvi preokreti mogu uticati na smanjivanje priliva kapitala u ZTN. Oba prethodno spomenuta faktora mogu da se nepovoljno odraze na izvoz Srbije. Pored toga, porast cena energenata doprinosi širenju deficita trgovinskog bilansa Srbije. Takav razvoj trgovine bi pojačao pritisak na rast deficita tekućeg računa platnog bilansa, koji bi se morao finansirati povećanim neto prilivom SDI ili dodatnim zaduživanjem na međunarodnom tržištu kapitala. Usporavanje kineske privrede umanjuje privredni rast vodećih evropskih zemalja naših najvažnijih spoljnotrgovinskih partnera sa efektima na rast njihovog uvoza robe i usluga. To otežava porast izvoza Srbije na ova tržišta. Na deviznim tržištima u svetu registruje se jačanje dolara prema ostalim valutama. Njegovo jačanje prema evru takođe može dovesti do širenja deficita trgovinskog bilansa Srbije, zbog toga što se dolar koristi kao valuta fakturisanja u trgovini naftom, a naši izvozni prihodi dominantno su u evrima. Gore spomenuti faktori, kako pojedinačno tako i udruženom snagom, mogli bi se obrušiti na ionako usporen ritam rasta svetske trgovine. ZTN i ZUR bi bile prve na udaru, zbog potencijalnog bega stranog kapitala. Moguće jačanje protekcionizma u RZ obeshrabrilo bi izvozne inicijative preduzeća iz manje razvijenih zemalja, navodeći ih u pravcu povećane zaštite sopstvenog tržišta. Takav nepovoljan scenario imao bi posledice na izvoz Srbije. One bi se ogledale pre svega u otežanom izvozu, ali bi se pritisak preneo i na međunarodno tržište kapitala, povećavajući cenu pozajmica i ograničavajući mogućnosti dodatnog zaduživanja domaće privrede. Literatura Association d Instituts Européens de Conjoncture Economique (AIECE) (2016), AIECE General Report: Part 1 For the AIECE Autumn Meeting 2016, Brussels, November 3-4. Baldwin, R. (2016), The Great Convergence: Information Technology and the New Globalization, The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge, Mass. Bhatia, K., S. Evenett, and G. Hufbauer (2016), Why General Electric is localising production, VoxEU, 21 June. Boddin, D. (2016), The Role of Newly Industrialized Economies in Global Value Chains, IMF Working Paper WP/16/207, IMF, Washington. Broner, F. et al. (2013), Gross Capital Flows: Dynamics and Crises, Journal of Monetary Economics 60 (1): Eaton, J. et al. (2010), Trade and the Global Recession, National Bank of Belgium Working Paper Research 196, October, Brussels. Égert, B. and P. Gal (2016), «The Quantification of Structural Reforms: A New Framework», OECD Economics Department Working Papers, forthcoming, OECD Publishing, Paris. European Central Bank (ECB) (2016), index.en.html. Pristupljeno godine. 86

87 ECB (2016a), Understanding the weakness in global trade: What is the new normal?, Occasional Paper Series No. 178, ECB, Frankfurt. European Commisssion (EC) (2016), European Economic Forecast: Autumn 2016, European Economy, Institutional Paper 038 (November), EC, Publications Office of the European Union, Luxembourg. Freund, C.(2016), The Global Trade Slowdown and Secular Stagnation, Peterson Institute of International Economics blog. Pristupljeno godine. Gill, S. and H. Kharas (2015), The Middle-Income Trap Turns Ten, Policy Research Working Paper 7403, World Bank Group, Washington. Haugh, D., A. Kopoin, E. Rusticelli, D. Turner and R. Dutu (2016), Cardiac Arrest or Dizzy Spell: Why is World Trade So Weak and What can Policy Do About It?, OECD Economic Policy Papers, No. 18, OECD Publishing, Paris. DOI: org/ /5jlr2h45q532-en Hoekman, B. (2015), Ed., The Global Trade Slowdown: A New Normal? Vox EU E-book, Center for Economic and Policy Research Press, London. 20Trade%20 Slowdown_nocover.pdf. Pristupljeno godine. Hufbauer, G.C. and E. Jung (2016), Why Has Trade Stopped Growing? Not Much Liberalization and Lots of Micro-Protection, Peterson Institute of International Economics blog. -trade-stopped-growing-not-much-liberalization-and-lots. Pristupljeno godine. International Monetary Fund (IMF) (2016), World Economic Outlook: Subdued Demand, Symptoms and Remedies (October), International Monetary Fund, Washington. IMF (2016a), Global Financial Stability Report: Fostering Stability in a Low-Growth, Low-Rate Era, International Monetary Fund, Washington. IMF (2016b), World Economic Outlook: Too Slow for too Long (April), International Monetary Fund, Washington. Koopman, R., Z. Wang, and S.J. Wei (2014), Tracing Value-Added and Double Counting in Gross Exports, American Economic Review 104 (2): OECD (2016), Economic Outlook, 2 (November), OECD, Paris. Mallaby, S. (2016), Globalization Resets: The retrenchment in cross-border capital flows and trade may be less dire than it seems, Finance & Development (December), pp Ollivaud, P. and C. Schwellnus (2015), Does the Post-Crisis Weakness in Global Trade Solely Reflect Weak Demand?, OECD Economics Department Working Paper No. 1216, OECD, Paris. RZ S (2016), Saopštenje br od godine. UNCTAD (2016), Trade and Development Report 2016: Structural transformation for inclusive and sustained growth, UNCTAD, New York. UNCTAD (2016a), Key Indicators and Trends in International Trade 2016, UN, Geneva. World Trade Organization (WTO) (2015), World Trade Report 2015: Speeding Up Trade: Benefits and Challenges of Implementing the WTO Trade Facilitation Agreement, WTO, Geneva. 87

88

89 Novi instrumenti centralne banke (Srbije) za upravljanje novim rizicima Diana Dragutinović* Apstrakt: Najnovija finansijska kriza pokazala je da su ekonomski uslovi primorali centralne banke da se oslanjaju na nekonvencionalne instrumente monetarne politike. Slično, nove nadležnosti postale su makro-prudencijalna politika i restrukturiranja banaka,kako bi se obezbedila stabilnost finansijskog sistema kao celine. U okviru makro-prudencijalnih instrumenata, naglasak je stavljen na: zaštitni sloj za očuvanje kapitala, kontra-ciklični zaštitni sloj kapitala, zaštitni sloj kapitala za strukturni rizik i zaštitni sloj kapitala za sistemski važne banke. U okviru instrumenata restrukturiranja, ključni je bail-in instrument koji omogućava po prvi put da neobezbeđeni poverioci, pored akcionara, budu izloženi gubicima, bez stečajne procedure. Složena priroda zavisnosti između kreditnog i ekonomskog rasta ukazuje da u dugom roku nema razloga verovati da će regulatorna reforma dovesti do niže stope ekonomskog rasta, ukoliko se makro-prudencijalni instrumenti oblikuju tako da podrže kreditni rast ali i bolju alokaciju kredita. Ključne reči: finansijska kriza, makroprudencijalnapolitika, restrukturiranje banaka, kreditni i ekonomski rast Abstract: During the recent financial crisis central banks were pushed to develop new and unconventional monetary policy instruments Similarly, macro-prudential policy and the bank restructuring were often introduced within the scope of central banks responsibilities to ensure the stability of the financial system as a wholes. More specifically, within the macro-prudential policy framework the emphasis is currently focused on: capital conservation buffer, counter-cyclical capital buffer, capital buffer for structural risk and capital buffer for systemically important banks. In the context of bank restructuring, the key issue now is the bail-in instrument that introduced for the first time the possibility for unsecured creditors to be exposed to losses (along with shareholders), without filing for a legal bankruptcy procedure. The complex nature of dependence between credit growth and economic growth suggests that in the long run there are no sufficient grounds to claim that the regulatory reform would cause lower economic growth - especially if the macro-prudential instruments are shaped to support credit growth and a better allocation of credit. Key words: financial crisis, macroprudential policy, bank erstructuring, credit and economic growth JEL klasifikacija: banking, credit, financial crisis Uvod Finansijske inovacije uglavnom dolaze iz finansijskih institucija u razvijenim zemljama, kao što su Japan, SAD i Velika Britanija. Pored neospornih globalnih dobitaka od difuzije finansijskih inovacija, finansijske institucije su uticale na pojavu finansijskih kriza koje su potom prerasle u ekonomske. Neke krize su bile ograničene na specifičnu zemlju, druge su bile regionalne,a najnovija je globalna. * Narodna banka Srbije, viceguverner, Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, vanredni profesor diana.dragutinovic@nbs.rs 89

90 Podsećanje na finansijske krize ukazuje da kvantitativno popuštanje, za koje mnogi smatraju da je bez presedana, zapravo predstavlja ponavljanje istorije. Slične mere su bile preduzete tokom tridesetih i četrdesetih godina u SAD-u u borbi sa Velikom depresijom, kao i u Japanu u periodu g. u borbi sa deflacijom. Zato se u ovom radu postavlja pitanje da li smo nešto naučili iz prošlih finansijskih kriza i da li su centralne banke obavljale funkcije koje je trasirao Friedman. Polazeći od činjenice da monetarna politika (pod kojom se podrazumeva upravljanje kamatnom i stopom obaveznih rezervi da bi se uticalo na agregatnu tražnju u željenom smeru), treba da bude vođena od strane nezavisne centralne banke, pitanje koje se postavlja je kojim drugim instrumentima mora raspolagati centralna banka da bi delotvorno radila svoj posao? Koje druge nadležnosti centralna banka treba da ima? Da li uloga centralne banke u finansijskoj regulaciji, superviziji banaka, zaštiti potrošača, očuvanju finansijske stabilnosti treba da bude veća, ograničena ili čak eliminisana? Rad je strukturiran na sledeći način. Prvo poglavlje, zasnovano na radu Alana Blindera iz 2010.g. How Central Should the Central Bank Be? uporište za tzv. nove nadležnosti centralne banke nalazi u njenim tradicionalnim ulogama. U drugom poglavlju opisana je regulatorna reforma koja je u toku. Ona obuhvata makoprudencijalnu politiku i restrukturiranje banaka. Rad je završen ocenom dugoročnog uticaja regulatorne reforme na kreditni i ekonomski rast koja je izvedena iz veoma složene prirode zavisnosti ekonomskog od kreditnog rasta. 1. Proširenje nadležnosti centralne banke ili povratak na tradicionalne zadatke? Dugo vremena cenovna stabilnost imala je status najvažnijeg cilja centralne banke. Sa izbijanjem krize, postalo je očigledno da pristup prvo inflacija postaje kontraproduktivan u uslovima finansijske nestabilnosti. To nije novina. Charles Goodhart (2005) govorio je da postoje tri aspekta stabilnosti: cenovni, spoljni i finansijski. Oni nisu međusobno nezavisni tako da neuspeh u ostvarenju jednog može ugroziti dostizanje ostalih. Centralna banka ima četiri tradicionalne uloge: 1. Vođenje monetarne politike, uključujući i mogućnost korišćenja kredita poslednjeg utočišta; 2. Sprečavanje/ublažavanje panike (što bi se moglo interpretirati kao očuvanje finansijske stabilnosti), uključujući, takođe, korišćenje kredita poslednjeg utočišta; 3. Supervizija i regulacija banaka; međutim, tokom devedesetih godina, upravo zbog važnosti reputacije centralne banke za realizaciju najvažnijeg cilja niske i stabilne inflacije, izdvajanje supervizije iz centralne banke u drugu agenciju postalo je modni trend; 4. Obezbeđenje platnog i sistema za poravnanje finansijskih instrumenata. Krediti poslednjeg utočišta mogu se koristi u funkciji realizacije ovog cilja. Realizacija tri cilja upućuje na mogućnost korišćenja kredita poslednjeg utočišta što je isključiva nadležnost centralne banke. Takođe, u ekstremnim slučajevima, kao što 90

91 je spašavanje kreditne institucije novcem poreskih obveznika (engl. bail-outs ), kredit poslednjeg utočišta može postati deo supervizije banaka. Oslanjajući se na tradicionalne uloge, Blinder (2010) zaključuje da centralna banka treba da nadgleda (prati) i reguliše sistemski rizik zato što je očuvanje finansijske stabilnosti čvrsto u vezi sa standardnim ciljevima monetarne politike. Posledično, ove dve funkcije ne smeju se razdvojiti. Kako je za održavanje finansijske stabilnosti neophodno korišćenje kredita poslednjeg utočišta, jasno je da centralna banka ima prirodnu odgovornost za održavanje finansijske stabilnosti. Takođe, centralna banka treba da nadgleda finansijske institucije zato što je supervizorska funkcija ključna u obavljanju regulacije sistemskog rizika. Tri su razloga zbog kojih nema smisla odvojiti makroprudencijalnu supervizuju od mikroprudencijalne supervizije. Prvo, aktivnosti i bilansi sistemski važnih institucija mogu ugroziti finansijsku stabilnost. Tako, na primer, problemi u funkcionisanju velike institucije mogu da iznedre sistemski rizik i zato im ne treba dozvoliti da nekontrolisano bankrotiraju. Drugo, problemi i u manjim institucijama mogu da dovedu do realizacije sistemskog rizika, ako se mnogo njih ponaša na isti način u isto vreme ili je na primerjedna institucija tako isprepletena sa ostalima da može, u slučaju nesolventnosti, da izazove poremećaj koji daleko prevazilazi veličinu institucije. Konačno, regulacija i supervizija banaka mora uzeti u obzir makro-ekonomska kretanja, tako što će regulatorne zahteve za kapitalom i likvidnošću učiniti manje procikličnim. 2. Regulatorna reforma je u toku Sve do najnovije finansijske krize verovalo se da rast finansijskog sektora povećava efikasnost i podržava finansijsku stabilnost. Ova pretpostavka, međutim, pokazala se kao pogrešna. Kao odgovor na krizu inicirane su i sprovedene brojne regulatorne reforme sa ciljem da se kreira sigurniji, više transparentan i više odgovoran finansijski sistem koji je u stanju da finansira realnu ekonomiju, što je preduslov održivog rasta, i spreči pojavu neke nove krize u budućnosti. Reformisani regulatorni odgovor pretstavlja kombinaciju znatno većih zahteva za kapitalom (likvidnošću) nego u pretkriznom periodu, kontraciklične upotrebe makroprudencijalnih instrumenata i striktnih standarda kad je u pitanju struktura obaveza koja treba da omogući kontrolisani izlazak banke sa tržišta ukoliko postoji javni interes, tako što će akcionari i neobezbeđeni poverioci snositi gubitke u celini, uz istovremenu zaštitu kritičnih funkcija Sistemski rizik i makroprudencijalni instrumenti Koncept stabilnosti finansijskog sistema blisko je povezan i sa pojmom sistemskog rizika. Specifična razlika sistemskog rizika u odnosu na brojne druge vrste rizika je veličina i rasprostranjenost negativnih efekata u slučaju realizacije rizika. Negativni efekti pogađaju stabilnost finansijskog sistema, odnosno finansijski sistem kao celinu. Ovo je bitna odlika, jer pravi jasno razgraničenje u odnosu na mnoštvo rizika (mikro rizici) koji 91

92 mogu pogoditi određenu finansijsku instituciju koja je deo finansijskog sistema, a koji ne moraju imati sistemski karakter. 1 Međutim, sistemski rizici su nužno i mikro rizici jer svaki sistemski rizik pogađa i individualne komponente finansijskog sistema, odnosno veliki broj finansijskih institucija i tržišta pojedinačno. Sistemski rizik neraskidivo je povezan sa negativnim eksternim efektima. Pravila tržišne utakmice ne opraštaju prepuštanje poslovnih prilika konkurentima, iako bi upravo propuštanje šanse doprinelo očuvanju stabilnostifinansijskog sistema u kome svi zajedno posluju. Naime, svaka finansijska institucija upravlja svojim odnosom prinosa i preuzetog rizika, ali ne i posledicama (eksternim efektima) koje njeno ponašanje i poslovni model može da izazove u drugim delovima finansijskog sistema, kao ni posledicama ponašanja drugih institucija. Upravo je ovo bila nebranjena, prazna teritorija između monetarne politike na jednoj strani i regulatornog i nadzornog okvira na drugoj koja je zahtevala razvoj nove paradigme u vidu makroprudencijalne politike čiji je cilj kontrola sistemskog rizika u finansijskom sistemu. Sistemski rizik se može definisati kao: (i) rizik od poremećaja u pružanju finansijskih usluga u celom finansijskom sistemu ili njegovoj komponenti; (ii) koji ima potencijal da ostavi ozbiljne negativne posledice na realni sektor. Prvi deo ove definicije podrazumeva da je određeni deo finansijskih usluga trenutno nedostupan ili da je trošak korišćenja tih usluga naglo porastao. Drugi element podrazumeva negativne efekte na realni sektor koji se manifestuju u smanjenju privredne aktivnosti. Da bi se moglo reći da rizik ima sistemski karakter, potrebno je da budu prisutna oba ova elementa. Postoje dve dimenzije sistemskog rizika: strukturna i ciklična. Strukturna dimenzija (engl.cross sectional dimension) sistemskog rizika pokazuje koncentraciju i distribuciju sistemskog rizika u finansijskom sistemu u datom trenutku. Izvor ove dimenzije rizika je (i) zajednička izloženost (izloženost istom tipu rizika, zavisnost od istih izvora finansiranja, korišćenje iste infrastrukture isl.), i (ii) međusobna povezanost različitih finansijskih institucija i tržišta koja povećava rizik od širenja zaraze kad se pojavi problem. Vremenska dimenzija (engl. time dimension) sistemskog rizika odnosi se na razvoj rizika u sistemu tokom vremena. Izvor ove dimenzije sistemskog rizika je procikličnost u ponašanju finansijskih institucija. Prociklično ponašanje može dovesti do velikih promena u kreditnoj aktivnosti i zaduženosti ekonomskih agenata tokom vremena, pri čemu su najčešće ove fluktuacije van kontrole pojedinačnih institucija i regulatora. U nastavku su opisani makropudencijalni instrumenti kojima treba ograničiti ili ciklični sistemski rizik (kao što su: zaštitni sloj za očuvanje kapitala i kontraciklični zaštitni sloj) i/ili strukturni sistemski rizik (zaštitni slojevi za globalne i ostale sistemski značajne 1 Npr. stečaj određene finansijske institucije ne mora imati sistemski karakter, s obzirom da je to redovan, zakonski propisan način prestanka rada određenog pravnog lica u slučaju ispunjenosti određenih pravnih pretpostavki. Sistemski rizik se može jedino ostvariti u slučaju da je reč o sistemski bitnoj instituciji, o čemupišemo u nastavku. 92

93 Grafikon 1. Stope zaštitnih slojeva kapitala - osnovni akcijski kapital kao procenat rizične aktive Zaštitni sloj kapitala za strukturni sistemski rizik* 1-3% uz mogućnost viših stopa Zaštitni sloj kapitala za O-SII* do 2% Zaštitni sloj kapitala za G-SII* 1-3,5% Kontraciklični zaštitni sloj kapitala 0-2,5% Zaštitni sloj za očuvanje kapitala 2,5% Minimalni osnovni akcijski kapital * Osim u izuzetnom slučaju, primenjuje se samo jedna od ovih stopa i to ona koja je najviša. Izvor: NBS banke kao i zaštitni sloj za namenjeni su ograničavanju strukturnog rizika). 2,3 Zaštitni sloj za očuvanje kapitala- (Conservation Capital Buffer CCoB) predstavlja obavezu banke da održava dodatni osnovni akcijski kapital u visini od 2,5% rizične aktive. Za države koje primenjuju standarde Bazela III propisano je fazno uvođenje ovog zaštitnog sloja, i to tako što su banke od 1. januara godine u obavezi da održavaju zaštitni sloj za očuvanje kapitala u iznosu od 0,625% rizične aktive. Pomenuti iznos će se početkom svake sledeće godine povećavati za po 0,625 p.p., da bi se od 1. januara godine primenjivala maksimalna stopa od 2,5% rizične aktive. Međutim, bilo je moguće i uvođenje kraćeg prelaznog perioda, odnosno uvođenje zaštitnog sloja za očuvanje kapitala počevši od 31. decembra godine. Zbog znatnih prednosti ovog instrumenta, veliki broj država je iskoristio pomenutu priliku i pre 1. januara uveo obavezu održavanja dodatnih 2,5% osnovnog akcijskog kapitala Bugarska, Hrvatska, Kipar, Češka, Danska, Estonija, Finska, Italija, Letonija, Litvanija, Luksemburg, Portugal, Slovačka, Švedska i Norveška. Kontraciklični zaštitni sloj kapitala (Countercyclical Capital Buffer CCyB) uvodi se radi ublažavanja finansijske procikličnosti. Primenom ovog instrumenta stvara se dodatni sloj osnovnog akcijskog kapitala tokom perioda izraženog kreditnog rasta, čime se povećava otpornost bankarskog sektora i smanjuje mogućnost nastanka finansijske krize. Stopa CCyB-a za određenu državu iznosi između 0% i 2,5% rizične aktive, pri čemu se može fazno uvećavati za po 0,25 p.p. ili za sadržaoce od 0,25 p.p. U izuzetnim okolnostima stopa CCyB-a može biti i viša. Stope ovog zaštitnog sloja određuju se na tromesečnom nivou. Osnovu za njihovo izračunavanje predstavlja jaz učešća kredita u BDP-u, kao najbolja mera prekomernog zaduživanja.kreditni jaz meri odstupanja učešća kredita u BDP-u od svog dugoročnog trenda. Međutim, preporučuje se praćenje i drugih pokazatelja, jer pomenuti pokazatelj može imati ozbiljne nedostatke, posebno 2 3 Zaštitni slojevi kapitala detaljno su uređeni Direktivom o kapitalnim zahtevima za kreditne institucije 2013/36/EU (CRD IV) EU, kojom se u pravo EU sprovodi standard Bazela III. Narodna banka Srbije (2016): Godišnji izveštaj o stabilnosti finansijskog sistema u godini (Osvrt 7: Zaštitni slojevi kapitala, str

94 u zemljama u razvoju. Sledeći princip rukovođene diskrecije, odluke o stopi CCyB-a primarno se zasnivaju na izabranomskupu indikatora (komponenta pravilo ), ali se ne može isključiti ni tzv. diskreciona komponentau procesu odlučivanja. Standardom Bazela III propisano je fazno uvođenje CCyB-a od 1. januara godine, i to tako što će se tokom godine primenjivati CCyB u iznosu do 0,625% rizične aktive, tokom godine do 1,25%, tokom godine do 1,875%, a od 1. januara godine maksimalna propisana stopa CCyB-a. Međutim, dozvoljen je i kraći prelazni period, odnosno uvođenje propisane stope CCyB-a počevši od 31. decembra godine. Imajući u vidu trenutno stanje finansijskih ciklusa u evropskim zemljama i činjenicu da stopa CCyB-a zavisi od rasta kreditne aktivnosti, većina zemalja uvela je CCyB sa stopom od 0%. Od evropskih zemalja koje se suočavaju sa rastućim cikličnim sistemskim rizikom, Švedska, Norveška, Island, Češka i Slovačka su odlučile da uvedu pozitivnu CCyB stopu. U zemljama u kojima su propisane stope, ciklični sistemski rizik dolazi primarno sa tržišta rezidencijalnih nekretnina. U ovim zemljama međusobno se pojačavaju efekti visoke zaduženosti stanovništva i rasta cena nekretnina što može generisati problem duga u potencijalnoj stresnoj situaciji. Razvoj na tržištu poslovnih nekretnina doprinosi ovoj situaciji u Islandu i Slovačkoj. Pored CCyB, evropske zemlje ulažu napor da smanje cikličnu komponentu rizika oslanjajući se i na druge, komplementarne instrumente uključujući rast pondera rizika za hipotekarne kredite ili primenu ograničenja na iznos kredita domaćinstvima. Zaštitni sloj kapitala za globalne sistemski značajne banke dodatni je osnovni akcijski kapital, koji je institucija, identifikovana kao globalno sistemski značajna (Global Systemically Important Institutions G-SII banka), u skladu sa utvrđenim kriterijumima i propisanom metodologijom, u obavezi da održava na konsolidovanoj osnovi. Metodologija 4 za utvrđivanje G-SII zasniva se na kriterijumima veličine, povezanosti, zamenljivosti, složenosti banke, kao i njenih prekograničnih aktivnosti. Budući da se metodologijom za utvrđivanje G-SII predviđa njihovo raspoređivanje u najmanje pet potkategorija, stopa zaštitnog sloja iznosi 1% ukoliko je G-SII banka svrstana u najnižu potkategoriju, a za svaku sledeću uvećava se za po 0,5 p.p. Banka svrstana u najvišu potkategoriju u obavezi je da održava dodatni osnovni akcijski kapital u visini od 3,5% rizične aktive. Početak primene ovog zaštitnog sloja je1. januar godine, pri čemu su banke dužne da održavaju 25% propisanog iznosa u godini, a u svakoj sledećoj dodatnih 25% tog iznosa, tako da od početka godine održavaju 100% zaštitnog sloja za G-SII. Bazelski komitet objavljuje listu G-SII banaka i potkategorija u koje su one svrstane, a pomenuta lista ažurira se najmanje jednom godišnje. Do sada su G-SII banke, od zemalja EU, prepoznate u Francuskoj, Nemačkoj, Italiji, Holandiji, Španiji, Švedskoj i Velikoj Britaniji. Zaštitni sloj kapitala za ostale sistemski značajne banke je makroprudencijalni instrument kojim se od banaka koje se identifikuju kao sistemski značajne za određenu državu (OtherSystemically Important Institutions O-SII) može zahtevati da održavaju dodatni osnovni akcijski kapital u visini do 2% rizične aktive. Izuzetno, za O-SII banke koje su supsidijari G-SII ili O-SII matičnih banaka koje imaju sedište u nekoj od zemalja članica EU maksimalna stopa ovog zaštitnog sloja ne sme da prelazi 1% ili stopu zaštitnog sloja za sistemski značajnu banku koja se primenjuje na matičnu banku u zavisnosti od toga koji od ovih iznosa je viši. Nacionalnim organima dat je mnogo veći stepen 4 Videti član 131. stav 2. Direktive o kapitalnim zahtevima za kreditne institucije. 94

95 diskrecije prilikom određivanja kriterijuma i metodologije za utvrđivanje O-SII banaka (zahteva se korišćenje makar jednog od sledećih kriterijuma: veličina, povezanost, značaj za realnu ekonomiju i značaj prekograničnih aktivnosti), kao i načina određivanja stope zaštitnog sloja kapitala. Lista O-SII banaka revidira se najmanje jednom godišnje. Primena zaštitnog sloja za O-SII moguća je od 1. januara godine, pri čemu nadležni organi imaju slobodu da sami odrede vremenski okvir njegove primene. Sve zemlje EU identifikovale su sistemski važne institucije i većina je propisala dodatni sloj kapitala za te institucije u iznosu od 0,25% do 2% rizične aktive. Međutim, neke članice smatraju da maksimalno dozvoljena stopa od 2% nije dovoljna visoka za upravljanje ovim sistemskim rizikom, pa su propisale i zaštitni sloj kapitala za strukturni sistemski rizik za ove institucije. Propisivanje visoke stope zaštitnog sloja kapitala za sitemski važne banke tipično je za region centralne i istočne evrope i skandinavske zemlje. Većina zemalja centralne i istočne evrope propisala je zaštitni sloj kapitala za strukturni sistemski rizik stopu od 3% za ove institucije. Visoki dodatni kapitalni zahtevi u regionu mogu se pripisati važnosti bankarskog sektora u finansiranju realne ekonomije i otvorenosti privreda. Skandinavske zemlje su takođe propisale veće stope od evropskog proseka zbog značaja bankarskog sektora. Suprotno, u ključnim zemljama evro zone zaštitni sloj kapitala za ove institucije se nalazi između 0 i 2%. Na drugoj strani, mediteranske zemlje zbog slabog ekonomskog oporavka propisale su niske stope ili ih uopšte nisu propisale. Da bi podržale kreditnu i ekonomsku aktivnost, nekoliko zemalja je odlučilo za postepenost u primeni ove stope. Većina zemalja je počela da primenjuje ovaj instrument u 2016.g. ali će period prilagođavanja normalnoj stopi trajati u proseku tri godine. Razlog za postepenost je podrška kreditnom i ekonomskom rastu, ali i ostavljanje dovoljno vremena instituciji da se prilagodi strožijim zahtevima. Zaštitni sloj kapitala za strukturni sistemski rizik (Systemic risk buffer SRB) jeste makroprudencijalni instrument kojim se utiče na sistemske rizike dugoročne, neciklične prirode. Pored jačanja otpornosti bankarskog sektora na potencijalne šokove, SRB podstiče banke da smanje izloženost identifikovanim rizicima. Osnovna prednost SRB-a u odnosu na ostale zaštitne slojeve jeste to što je reč o veoma fleksibilnom instrumentu, odnosno ne postoje posebni kriterijumi za određivanje rizika zbog kojih bi trebalo uvesti ovaj instrument, a dozvoljeno je i uvođenje zaštitnog sloja za jednu, više ili za sve banke, s jedinstvenom ili diferenciranim stopama. Najniža stopa SRB-a iznosi 1% rizične aktive i može se uvećavati za po 0,5 p.p., do granice od 3%, bez ikakvih ograničenja. Za primenu stope iznad 3%, u zavisnosti od njene visine ili izloženosti na koje se ovaj instrument primenjuje, potrebna su određena odobrenja nadležnih organa EU ili njihovo obaveštavanje. Propisana stopa SRB-a revidira se najmanje svake druge godine. Uvođenje SRB-a moguće je od 31. decembra godine, a do sada ga je primenilo devet zemalja (Norveška, Švedska, Danska, Češka, Bugarska, Estonija, Hrvatska, Holandija i Austrija), dok se njegova primena u Slovačkoj i Mađarskoj očekuje od godine. Određene zemlje ga primenjuju za sve banke, a Austrija, Češka, Slovačka, Švedska, Danska i Holandija samo za najveće ili sistemski značajne. 95

96 Međunarodna praksa pokazuje da članice EU koriste SRB primarno za ranu supstituciju zaštitnog sloja za sistemski važne banke ili kao dodatak na maksimalnu stopu od 2%. Dodatno, većina zemalja centralne i istočne evrope koje su uvele SRB opravdale su to činjenicom da puna primena EU regulative CRD/CRR utiče na smanjenje zahteva za kapitalom unutar prvog stuba. Kao rezultat, u tim zemljama i banke koje nisu identifikovane kao sistematske imaju obavezu da akumuliraju SRB. Mađarska je jedina zemlja koje nije uvela ovaj instrument zbog sistemske važnosti institucija, već da bi upravljala drugim sistemskim rizikom koji je nepokriven drugim makroprudencijalnim instrumentom. U slučaju da banka podleže zaštitnom sloju za G-SII i/ili O-SII banku, kao i SRB-u, primenjuje se samo jedan od pomenutih slojeva, i to onaj koji je najviši. Izuzetno, kada se SRB primenjuje na sve izloženosti u državi koja određuje taj zaštitni sloj radi rešavanja pitanja njenog makroprudencijalnog rizika, ali se ne primenjuje na izloženosti izvan te države, SRB se dodaje zaštitnom sloju kapitala za O-SII bankuili zaštitnom sloju kapitala za G-SII banku u zavisnosti od toga koji je viši.ograničenost SRB na domaću izloženost može se uočiti u Bugarskoj, Mađarskoj i Slovačkoj, tako da je u tim zemljama kapital sistemski važnih banaka znatno veći u odnosu na ostale EU zemlje, pošto ove institucije moraju akumulirati oba zaštitna sloja. U ostalim zemaljama, primenjuje se najveći od pomenutih zaštitnih slojeva kapitala. Dinamika njegovog uvođenja takođe je fleksibilna, te je većina zemalja u jednom koraku uvela propisanu stopu, dok su neke najavile fazno uvođenje ovog zaštitnog sloja. Kombinovani zaštitni sloj kapitala.banke su u obavezi da održavaju sve zaštitne slojeve koji se na njih primenjuju (kombinovani zaštitni sloj) i ne smeju vršiti raspodelu osnovnog akcijskog kapitala ukoliko bi time došle u situaciju da ne ispunjavaju propisane zahteve. Na banku koja ne održava kombinovani zaštitni sloj primenjuju se mere za ograničenje raspodele kapitala. U tom slučaju utvrđuje se najveći raspodeljivi iznos, odnosno deo dobiti tekuće poslovne godine koji banka sme da raspodeli, a čiji iznos zavisi od toga kom delu zahtevanog kombinovanog zaštitnog sloja pripada kapital koji banka održava iznad propisnog minimuma. Pored toga, banke koje ne održavaju propisani kombinovani zaštitni sloj dužne su da izrade plan za očuvanje kapitala i dostave ga nadležnim organima na odobrenje, a nadležni organi, ukoliko ne smatraju da će se sprovođenjem tog plana prikupiti dovoljno dodatnog kapitala, mogu naložiti banci da poveća kapital ili da primeni stroža ograničenja raspodele. Opisana primena zaštitnih slojeva kapitala obavezna je za zemlje članice EU, dok za ostale države navedeni rokovi, stope i način primene zaštitnih slojeva nisu obavezujući i mogu se razlikovati od opisanih Mit suviše velika da propadne i instrumenti restrukturiranje banaka U periodu koji obuhvata poslednje tri do četiri decenije došlo je do finansijskog produbljavanja, odnosno, dinamičnog rasta veličine finansijskog sistema u odnosu na realnu ekonomiju. Postoji nekoliko različitih dimenzija tog rasta: 5 finansijska zavisnost svih sektora, koja se meri učešćem duga u BDP-u, znatno je povećana širom sveta, a posebno finansijska zavisnost unutar finansijskog sistema; 5 Turner Adair (2010) 96

97 finansijske inovacije uticale su da finansijski proizvodi postanu veoma složeni; obim trgovine (u odnosu na klasične kreditne poslove) znatno je porastao, posebno trgovina devizama i derivatima. Parafrazirajući Adaira Turnera, došlo je do finansijalizacije privrede i rastuće uloge finansijskog sektora. Finansijske institucije su postale sistemski važne za državu, što je uticalo da tokom najnovije finansijske krize nastane doktrina suviše velika da bi propala. Ovo znači da je država (privremeno) odustala od pokretanja redovne procedure stečaja, u slučaju nelikvidnosti i nesolventnosti sistemski važnih institucija (izuzimajući Lehman Brothers), zbog potencijalno negativnog uticaja na finansijski sistem i ekonomiju u celini. Drugim rečima, razlog za državnu pomoć bila je procena da će cena te pomoći biti manja od štete koja bi nastala u slučaju izostanka pomoći.posledično, u periodu g. zemlje EU su potrošile 36% BDP-a EU državne pomoći da bi se stabilizovale finansijske institucije. Zbog visoke cene uspostavljanja finansijske stabilnosti, nadležna međunarodna tela pokrenula su inicijative za izradu standarda kojima će se osigurati razvoj efikasnog okvira za rešavanje pitanja problematičnih finansijskih institucija. Osnovna karakteristika tih inicijativa jeste zaštita novca poreskih obveznika, tj. korišćenje budžetskih sredstava isključivo kao poslednje opcije u slučaju da se drugim merama ne može ostvariti željeni cilj. Na globalnom nivou, G20 je inicirao rad na restrukturiranju, nakon čega je Odbor za finansijsku stabilnost ukazao na neophodnost uvođenja posebnog postupka koji se razlikuje od redovnog stečajnog postupka, s obzirom na to da stečajni postupak nema za cilj očuvanje finansijske stabilnosti, već rešavanje korporativnog bankrota i naplatu stečajnih poverilaca iz stečajne mase. Prema Odboru za finansijsku stabilnost, efikasan regulatorni režim u ovoj oblasti treba za cilj da ima primenjiv okvir restrukturiranja finansijskih institucija kojim se izbegavaju ozbiljni problemi u funkcionisanju finansijskog sistema i stvaranje gubitaka za poreske obveznike, uz istovremenu zaštitu vitalnih ekonomskih funkcija kroz mehanizam koji omogućava da akcionari i neobezbeđeni poverioci snose gubitke poštujući hijerarhiju isplatnih redova iz stečajnog postupka. 6 Navedeno nam dosta govori o principima predloženog okvira. 7 Jedan od osnovnih principa je da se izbegnu troškovi poreskih obveznika i da gubitke finansijskih institucija snose akcionari i poverioci. Takođe, insistira se na poštovanju isplatnih redova iz stečajnog postupka, čime se želi onemogućiti da rešavanje pitanja problematičnih finansijskih institucija dovede do posledica po akcionare i poverioce koje bi bile veće od onih koje bi nastale da je pokrenut redovan stečajni postupak. Cilj navedenog posebnog regulatornog okvira ne sme da bude zaštita nijednog lica koje, prema redovnoj pravnoj proceduri, treba da snosi gubitke, već očuvanje stabilnosti finansijskog sistema, koje može biti ugroženo u slučaju stečaja određene finansijske institucije. Da bi se osiguralo da banke imaju dovoljan kapacitet za apsorpciju gubitaka Odbor za finansijsku stabilnost je predložio održavanje ukupnog kapaciteta za apsorpciju gubitaka - TLAC (total loss absorption capacity) kao minimalnog regulatornog standarda, 6 7 FSB (2014), Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, октобар 2014, стр. 3. Народна банка Србије (2015): Godišnji izveštaj o stabilnosti finansijskog sistema u godini (Osvrt 7: Restrukturiranje banaka-nova zakonska funkcija NArodne banke Srbije, стр

98 koji mora da ispunjavaju globalne sistemski važne institucije. Predviđeno je da TLAC bude uveden u dva koraka. Od januara 2019.g.globalne sistemski važne institucije treba da održavaju TLAC u minimalnom iznosu od 16% rizikom ponderisane aktive ili 6% ukupne izloženosti (bilansne i vanbilansne, uključujući i izloženost prema derivatima) 8, da bi se od januara kapacitet za apsorpciju gubitaka povećao na 18% RWA ili 6,75% ukupne izloženosti. Slično, Evropska komisija predložila je Direktivu o oporavku i restrukturiranju banaka. U skladu sa ovom direktivom, svaka država članica EU treba da utvrdi nadležno telo za restrukturiranje banaka. Banke su dužne da izrade planove oporavka, kojima se identifikuju kritične funkcije. Nacionalno nadležno telo izrađuje planove restrukturiranja banaka sa ciljem očuvanja kritičnih funkcije, što je kredibilna alternativa normalnoj stečajnoj proceduri ili državnoj intervenciji. Harmonizovani minimalni skup instrumenta za restrukturiranje uključuje: prodaju akcija, odnosno celokupne ili dela imovine i obaveza banke u restrukturiranju privatnom entitetu ili banci; prenos akcija banke u restrukturiranju ili prenos celokupne ili dela imovine banci za posebne namene koja je u vlasništvu države; odvajanje imovine; međutim, ključni element je bail-in instrument koji omogućava po prvi put da kreditori, pored akcionara (vlasnika) budu izloženi gubicima, bez stečajne procedure. Direktiva propisuje i da svaka država članica treba da utvrdi aranžman finansiranja restrukturiranja (npr. osnivanje fonda za restrukturiranje), koji se zasniva na doprinosima уплаћеним од стране учесника на тржишту. Ukoliko institucija nema kritične funkcija, ona može biti likvidirana u normalnoj stečajnoj proceduri. Da bi se osiguralo da banke imaju dovoljni kapacitet za apsorpciju gubitaka, ustanovljen je tzv MREL (minimum requirements for own funds and eligible liabilities for bail-in). Direktiva, dakle, ne uspostavlja zajednički minimum, već se MREL kalibrira za svaku instituciju posebno. Radi se o minimalnom standardu (minimalnom kapitalu i podobnim obavezama) koji se utvrđuje za svaku banku posebno, prema određenim pravilima, u zavisnosti od strategije restrukturiranja. Ovaj minimalni standard utvrđuje se kao suma: iznosa za apsorpciju gubitaka koji je (obično) jednak ukupnim kapitalnim zahtevima te institucije, i iznosa u vidu vlasničkih fondova i podobnih obaveza koji, u zavisnosti od opcije restrukturiranja, kad se otpiše ili konvertuje u imovinu, omogućuje kreditnoj instituciji da: zadovolji ukupne kapitalne zahteve nakon restrukturiranja, i povrati poverenje tržišta nakon restrukturiranja. 8 Radi se zapravo o imeniocu stope finansijske zavisnosti koja je definisana kao odnos kapitala i ukupne izloženosti. Stopa finansijske zavisnosti služi kao instrument koji pruža osiguranje od potcenjivanja rizika što može biti rezultat korišćenja internih modela na kojima se zasniva obračun rizikom ponderisane aktive banaka (na primer zbog greške u samim modelima, nekvalitetnih podataka i sl.). Njen cilj je ograničenje prekomernog korišćenja finansijske zavisnosti i smanjenje razlike između veličine aktive banaka i veličine kapitala. 98

99 Nadležno telo može iznos za apsorpciju gubitaka povećati ili smanjiti, uzimajući u obzir specifične karakteristike institucija: veličinu, poslovni model, izvore finansiranja, rizični profil i upravljanje. Takođe, MREL se može prilagoditi na više i na niže. U kontekstu restrukturiranja, neke podobne obaveze moraju biti isključene iz bail-in -a ili zato što ih nije moguće koristiti za apsorpciju gubitaka u razumnom roku ili su neophodne da bi se obezbedio kontinuitet kritičnih funkcija. Ukoliko su neobezbeđena potraživanja koja treba da budu isključena iz MREL-a manja od 10% ukupnih obaveza istog ranga, MREL se prilagođava na više. Dakle, nakon isključenja nekih podobnih obaveza, MREL mora biti dovoljan za uspešno restrukturiranje. Ukoliko su pak neobezbeđena potraživanja koja treba da budu isključena iz MREL-a veća od 10% ukupnih obaveza istog ranga, nadležno telo prilagođava strukturu i nivo MREL-a, u skladu sa principom da krajnji ishod za vlasnika/neobezbeđenog poverioca ne može biti nepovoljniji u odnosu na likvidaciju u normalnoj stečajnoj proceduri. Minimalni standard se samo izuzetno može prilagoditi na niže. Redukcija MREL-a jednaka je očekivanom doprinosu fonda za restrukturiranje. Sredstva fonda se koriste samo u slučaju da osigurani depoziti ne mogu biti isključeni iz bail-in -a. Pri tome, doprinos sredstava fonda je ograničen iznosom osiguranih depozita koji ne mogu biti isključeni iz bail-in -a, odnosno, ne mogu biti veći od 50% iznosa osiguranih depozita. Da bi se sredstva fonda za restrukturiranje mogla koristiti, prethodno mora biti ispunjen uslov da su kapital i podobne obaveze veće od 8% obaveza. MREL se primenjuje od 1.og januara 2016.g sa prelaznim periodom od 48 meseci.njegovo održavanje predstavlja veliko dodatno regulatorno opterećenje za kreditne institucije. Zato uvođenje tranzicionog perioda daje kreditinim institucijama dovoljno vremena da dostignu ovaj standard. Na ovaj način ograničavaju se neizbežne negativne posledice na sposobnost kreditnih institucija da povećaju kapital i zaduženost kako bi mogle da podrže ekonomski rast. U Tabeli 1 prikazani su stilizovani primeri hipotetičkih banaka sa različitim planovima restrukturiranja. Napominjemo da su samo kapitalni zahtevi korišćeni da bi se utvrdio zahtevani stepen apsorpcije gubitaka. Alternativno, mogle su se koristiti i ukupne obaveze. Kapitalni zahtevi obuhvataju regulatorni minimum, zaštitne slojeve kapitala i specifični zaštitni sloj u okviru drugog stuba.pretpostavke o kapitalnim zahtevima i kritičnim funkcijama hipotetičkih banaka prikazani su u Tabeli 2. 99

100 Tabela 1. Opcije restrukturiranja i uticaj na bilans stanja i strukturu obaveza (u %) Pojednostavljeni bilans stanja Banke A Aktiva Pasiva Rizikom ponderisana aktiva 40.0 Ostale obaveze 95.8 Ostala Aktiva 60.0 Podobne obaveze 0.0 Kapital 4.2 Ukupna aktiva Ukupna pasiva Pojednostavljeni bilans stanja Banke B Aktiva Pasiva Rizikom ponderisana aktiva 40.0 Ostale obaveze 88.0 Ostala Aktiva 60.0 Podobne obaveze 7.2 Kapital 4.8 Ukupna aktiva Ukupna pasiva Pojednostavljeni bilans stanja Banke C Aktiva Pasiva Rizikom ponderisana aktiva 40.0 Ostale obaveze 80.4 Ostala Aktiva 60.0 Podobne obaveze 14.0 Kapital 5.6 Ukupna aktiva Ukupna pasiva Tabela 2. Pretpostavke o kapitalnim zahtevima i podobnim obavezama (%RWA) Minimalni kapitalni zahtevi Zaštitni sloj za očuvanje kapitala Kontraciklični zaštitni sloj kapitala Zaštitni sloj za sistemski važne banke Specifični, diskrecioni sloj kapitala Ukupni kapitalni zahtevi Kritične funkcije (% RWA) Banka A Banka B Banka C Za banku koja nema kritičnih funkcija, kapital i podobne obaveze čine 4,2% ukupnih obaveza što je jednako ukupnim kapitalnim zahtevima. Za banku za koju je predviđen prenos kritičnih funkcija u banku za posebne namene, kapital i podobne obaveze čine 12% ukupnih obaveza, tako da se radi o iznosu koji je 2,5 puta veći od ukupnih kapitalnih zahteva. Konačno, za banku za koju je bail-in najbolja strategija, kapital i podobne obaveze čine 19,6% ukupnih obaveza, tako da se radi o iznosu koji je 3,5 puta veći od ukupnih kapitalnih zahteva. 100

101 3. Uticaj regulatorne reforme na dugoročni ekonomski rast Trenutno aktuelne diskusije oko potencijalnog uticaja regulatorne reforme na ekonomski rast usredsređene su na direktnu i čvrstu zavisnost između kreditne aktivnosti i stope ekonomskog rasta. 9 Međutim, činjenica je da su mnoge teorije ekonomskog rasta i razvoja tretirale finansijski sistem kao neutralan, odnosno pretpostavljale su da je makroekonomski razvoj u velikoj meri nezavisan od finansijskog sistema. Značajni ekonomisti su izražavali sumnju kad je u pitanju važnost finansijskog razvoja za ekonomski rast. Prema Joan Robinson (1952), ekonomski razvoj sam po sebi stvara tražnju za određenim vrstama finansiranja, tako da finansijski sistem nije determinanta već posledica ekonomskog rasta. Nobelovac Robert Lucas (1988) smatrao je da ekonomisti preteruju u naglašavanju uloge finansijskog sektora u ekonomskom rastu. Konačno, Nicholas Stern (1989) u potpunosti je ignorisao finansijski sistem kao faktor rasta. Na drugoj strani, ne mali broj ekonomista smatrao je da je delotvoran i razvijen finansijski sistem jedan od ključnih preduslova za dugoročno održiv rast. Joseph Schumpeter je u svojoj Teoriji ekonomskog razvoja, objavljenoj godine razradio model u kojem banke prepoznaju tehnološke inovacije s tržišnim potencijalom i finansiraju preduzetnike sa najboljim izgledima za uspešnu primenu tih inovacija u proizvodnji.goldsmith (1959) objašnjavao je razlike između privrednih struktura i ekonomskog rasta među zemljama sa razlikama u finansijskoj strukturi i dinamici.prema empirijskim istraživanjima Levine-aiz 1997.g.dokazao je da postoji pozitivna i neposredna veza između stepena finansijskog razvoja i ekonomskog rasta. Iako su finansijska panika i recesija neželjeni ishodi, oni ne dovode u pitanje dugoročnu zavisnost, već samo kratkoročna odstupanja od trenda. Konačno, zalaganje MMF-a koje je materijalizovano kao zvanična preporuka zemljama u razvoju širom sveta da omoguće slobodno kretanje kapitala, razvoj finansijskog sistema i uvođenje finansijskih inovacija, imalo je uporište u teoriji kompletnog tržišta i alokativne efikasnosti. 10 Globalna finansijska kriza pokrenula je nov talas literature čiji je cilj bio preispitivanje uticaja finansijskog sistema na rast. Carmen Reinhart i Kenneth Rogoff su u svom radu This Time is Different: Eight centuries of Financial Folly iz 2009.g. identifikovali period od 1945 do ranih 1970-ih kao period finansijske represije u kome je uloga finansijskog sektora znatno smanjena. Iako je činjenica da je finansijska represija u nekim zemljama nepovoljno uticala na rast, postoje i brojni primeri zemalja koje su upravo u periodu finansijske represije dostigle istorijski najdinamičniju stopu ekonomskog rasta, što pokazuje primer Koreje, ali i SAD, Evrope i Japana. Isti autori su u svom radu Growth in time of debt iz 2010.g. u fokus stavili državni i u manjoj meri spoljni (državni i privatni) dug, zbog raspoloživosti podataka. Empirijska analiza je pokazala nelinearni uticaj zaduženosti na rast. Kad zaduženost bilo kog sektora države, privrede ili stanovništva pređe 100% BDP, dolazi do usporavanja rasta. 9 Mihaljek Dubravko (2016): Krediti banaka i gospodarski rast: saznanja iz podataka na razini preduzeća, izlaganje na konferenciji Krediti i gospodarski rast Hrvatskog udruženja banaka i Hrvatske udruge poslodavaca, Zagreb, 5. travanj Arrow, K and G. Debreu (1954) 101

102 Do sličnog zaključka su došli Cecchetti i Kharroubi u svojim istraživanjima iz i 2015.g. Sa ubrzanjem rasta finansijskog sektora počinju delovati opadajući prinosi finansijskog produbljavanja. Ovo stoga što je u epizodama kreditnog buma uočeno da se krediti ne alociraju sektorima koji nemaju opipljivu imovinu ili su razvojno-istraživački intenzivni. rafikoni u prilogu pokazuju kretanje ekonomskog i kreditnog rasta u nekoliko grupa zemalja i Srbiji posebno. Samo na osnovu vizuelne inspekcije može se zaključiti da se radi o veoma složenom i nestabilnom odnosu, koji se razlikuje od zemlje do zemlje i tokom vremena. Veza je očiglednija u silaznoj fazi kreditnog ciklusa, a naročito očigledna u uslovima kreditnog sloma.grafikoni jasno pokazujuda je pad kreditne aktivnosti tokom finansijske krize čvrsto povezan sa padom ekonomske aktivnosti. U uzlaznoj fazi kreditnog ciklusa zavisnost je složenija i manje očigledna. Prvo, mogu se uočiti velike razlike u stopama ekonomskog i kreditnog rasta u uzlaznoj fazi. Ovo bi moglo da ukazuje na neefikasnu alokaciju kredita koja se dovodi u vezu sa činjenicom da u mnogim zemljama najveći deo kreditne aktivnosti nije uticao na ekonomski rast već je podržavao ili tzv. izjednačavanje potrošnje tokom životnog ciklusa, ili investicije u već postojeću imovinu što je delovalo prociklično, pojačavajući kreditni ciklus i stvarajući cenovne balone. Ovome treba dodati i neefikasnu alokaciju kredita i kad su u pitanju produktivne investicije. Međutim, da bi se pokazalo zašto verovatnoća dobijanja i iznos kredita nisu korelisani sa poslovnim karakteristikama preduzeća potrebni su mikro podaci, što prevazilazi okvire ovog rada. Drugo, veza između kredita i proizvodnje se gubi nakon finansijske krize. Ovo je u skladu sa empirijskim istraživanjem Calva (2006). On je, analizirajući iskustvo tržišnih privreda u nastajanju,pokazao da dolazi do pada privredne aktivnosti u uslovima sloma priliva kapitala. Suprotno, do ekonomskog oporavka je došlo bez oporavka kreditne aktivnosti.najilustrativniji primer u ekonomskoj istoriji predstavlja iskustvo SAD-a posle Velike depresije. Pad kreditne aktivnosti bio je uzrok Velike depresije (BDP i kreditna aktivnost dramatično su pali u periodu ; međutim, u periodu , kreditna aktivnost nastavlja da pada, dok BDP raste po stopi od 9 i 11% respektivno. Zato se postavlja pitanje održivosti dugoročnog rasta bez oporavka kreditne aktivnosti. Uočeni finansijski paradoks može se objasniti. Prvo, domaći krediti mogu biti supstituisani stranim direktnim investicijama i unutar-kompanijskim kreditima, kao i komercijalnim kreditima iz inostranstva. Drugo, iako je stok kredita važan za nivo potencijalnog BDP-a, ne sme se zanemariti uticaj kreditnog impulsa (promena u prilivu kredita) na rast. Pozitivan kreditni impuls može se desiti i u uslovima pada kreditne aktivnosti. I kreditni rast i kreditni impuls su korelisani sa ekonomskim rastom, ali je uticaj na rast različit u različitim periodima. U uslovima stabilnog kreditnog rasta, ekonomski rast je koreliran sa kreditnim rastom. U periodu velikih promena, zavisnost slabi, tako da je ekonomski rast koreliran sa kreditnim impulsom. Na osnovu prethodnog može se zaključiti da je moguć rast bez kreditne aktivnosti neko vreme. Pre ili kasnije, za održivi rast biće neophodan veći ili manji rast kreditne aktivnosti, u zavisnosti od poboljšanja alokacije kredita. Makro-prudencijalni instrumenti, iako izvorno zamišljeni da ograniče prekomerni kreditni rast, mogli bi biti upotrebljeni i za njihovo stimulisanje. 102

103 4. Zaključak Nakon izbijanja globalne finansijske krize, u drugoj polovini godine, započeo je proces preispitivanja arhitekture finansijske stabilnosti i nadležnosti centralnih banaka. Polazeći od činjenice da monetarna politika treba da bude vođena od strane nezavisne centralne banke, pitanje koje se postavlja je kojim drugim instrumentima mora raspolagati centralna banka da bi delotvorno radila svoj posao. Zaključeno je da centralna banka treba da nadgleda i reguliše sistemski rizik zato što je očuvanje finansijske stabilnosti čvrsto u vezi sa standardnim ciljevima monetarne politike. Posledično, inicirane su i sprovedene brojne regulatorne reforme sa ciljem da se kreira sigurniji, više transparentan i više odgovoran finansijski sistem koji je u stanju da finansira realnu ekonomiju, što je preduslov održivog rasta, i spreči pojavu neke nove krize u budućnosti. Prva ključna novina je uvođenje makroprudencijalnog nadzora i regulacije. Instrumenti, poput zaštitnog sloja za očuvanje kapitala i/ili kontracikličnog sloja kapitala, imaju za cilj umanjenje sistemskih rizika i deluju na otpornost i smanjenje amplitude ekonomskog ciklusa. Jačanjem adekvatnosti kapitala institucija u dobrim vremenima, povećava se otpornosti u lošim. Navedeni instrumenti povećavaju otpornost svih banaka. Instrumenti kao na primer zaštitni sloj kapitala sa sistemski važne institucije i zaštitni sloj sa sistemski strukturni rizik primenjuju se ili isključivo u slučaju sistemski važnih institucija (zaštitni sloj kapitala sa sistemski važne institucije) ili najčešće (zaštitni sloj sa sistemski strukturni rizik). Ukupni zahtevi za kapitalom mogu da iznose 18% rizikom ponderisane aktive, ukoliko je institucija sistemski važna. Zbog značajnih razlika u kvantitetu i kvalitetu regulatornog kapitala u odnosu na stanje pre reforme, makroprudencijalni slojevi kapitala (iznad minimalne adekvatnosti kapitala) uvode se postupno, zaključno sa 1. januarom 2019.g. U slučaju da se banka koja ima kritične funkcije nađe u problemima, aktiviraće se mreža restrukturiranja, što predstavlja drugu ključnu novinu nove regulative. Striktni standardi kad je u pitanju struktura obaveza treba da omogući kontrolisani izlazak banke sa tržišta, uz istovremenu zaštitu ne samo kritičnih funkcija već novca poreskih obveznika. Harmonizovani minimalni skup instrumenta za restrukturiranje uključuje: prodaju akcija, odnosno celokupne ili dela imovine i obaveza banke u restrukturiranju privatnom entitetu ili banci; prenos akcija banke u restrukturiranju ili prenos celokupne ili dela imovine banci za posebne namene koja je u vlasništvu države; odvajanje imovine; međutim, ključni element je bail-in instrument koji omogućava po prvi put da kreditori, pored akcionara (vlasnika) budu izloženi gubicima, bez stečajne procedure. Da bi se osiguralo da banke imaju dovoljni kapacitet za apsorpciju gubitaka, ustanovljen je minimalni standard (minimalni kapital i podobne obavezame) koji se utvrđuje za svaku banku posebno, prema određenim pravilima, u zavisnosti od strategije restrukturiranja. Za banku koja nema kritičnih funkcija, kapital i podobne obaveze su jednake ukupnim kapitalnim zahtevima. Za banku za koju je predviđen prenos kritičnih funkcija u banku za posebne namene ili bail-in, kapital i podobne obaveze mogu biti dva, tri i više puta veće od ukupnih kapitalnih zahteva. Regulatorna reforma sprovodi se u uslovima slabe kreditne aktivnosti, što može dodatno nepovoljno uticati na kreditnu aktivnost i privredni rast, pretpostavljajući direktnu čvrstu zavisnost između kreditnog i ekonomskog rasta. Međutim, pomenuta zavisnost je veoma složena. Prvo, kreditna alokacija je daleko važnija od samog kreditnog rasta za 103

104 ekonomski rast. Drugo, kreditni impuls može biti značajniji od kreditnog rasta, posebno u uslovima promena smera kreditne aktivnosti. Treće, iako je kontraciklični zaštitni sloj kapitala zamišljen da ograniči kreditnu aktivnost u periodu kreditne ekspanzije, izazov je oblikovati instrumente koji imaju potencijal da podstaknu kreditni rast. PRILOG Grafikon 1: Ekonomski i kreditni rast u izabranim grupama zemalja Izvor: statistike centralnih banaka 104

105 Grafikon 2. Ekonomski rast, kreditni rast i kreditni impuls u Srbiji Izvor: Narodna banka Srbije Literatura Arrow, K and G. Debreu (1954): Exiastence of an Equilibrium for a Competitive Economy, Econometrica, Volume 22, Biggs, Michael, Mayer, Thomas and Andreas Pick (July 2009): Credit and Economic Recovery: Demystifying Phoenix Miracles, DNB Working Paper No. 218/July 2009 Blinder, A.S. 2010), How Central Should Central Bank Be? Journal of Economic Literature, Vol.48(1), Calvo, G.A., Izquerdo, A. And Talvi, E. (2006a), The economics of sudden stops in emerging economies, American Economic Review 96 (2). Calvo, G.A., Izquerdo, A. And Talvi, E. (2006b), Phoenix miracles in emerging markets: Recovering without credit from systemic banking crises, Working Paper 570, Inter- -American Development Bank Cecchetti, Stephen and Enisse Kharroubi (2015): Why does financial sector growth crowd out real economic growth? BIS Working Papers, no 490, August. Cecchetti, Stephen and Enisse Kharroubi (2012): Reassessing the impact of finance on growth, BIS Working.Papers, no 381, July. ; Cecchetti, Stephen, Madhusudan Mohanty and Fabrizio Zampolli (2011): The real effects of debt in achieving maximum long-run growth, Proceedings of the Federal Reserve Bank of Kansas City's Jackson Hole Symposium, pp Directive 2013/36/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms Directive 2014/59/EU of the European Parliament and of the Council of 15 May 2014 establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms European Banking Authority (November 2014): Consultation Paper: Draft Regulatory Technical Standards on criteria for determining the minimum requirements for own funds and eligible liabilities under Directive 2014/59/EU Financial Stability Board (November 2014): Adequacy of loss-absorbing capacity of global systemically important banks in resolution: Consultation Document 105

106 Friedman Milton (1968): The Role of Monetary Policy, The American Economic Review, Volume LVIII, March 1968, Number 1, Goldsmith, Raymond (1959): Financial structure and development as a subject for international comparative study, in Raymond Goldsmith (ed), The comparative study of economic growth and structure, Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Goodhart, C.A.E., (2005): The Future of Central Banking, Working Paper, No. 231, The Bank of Korea, Institute of Monetary and Economic Research. Levine, Ross (1997): Financial development and economic growth: views and agenda, Journal of Economic titeratare^vea 35, pp Mihaljek Dubravko (2016): Krediti banaka i gospodarski rast: saznanja iz podataka na razini preduzeća, izlaganje na konferenciji Krediti i gospodarski rast Hrvatskog udruženja banaka i Hrvatske udruge poslodavaca, Zagreb, 5. travanj Narodna banka Srbije (2016): Godišnji izveštaj o stabilnosti finansijskog sistema u godini Narodna banka Srbije (2015): Godišnji izveštaj o stabilnosti finansijskog sistema u godini Regulation (EU) No 575/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013on prudential requirements for credit institutions and investment firms Regulation (EU) No 806/2014 of the European Parliament and of the Council of 15 May 2014establishing uniform rules and uniform procedure for the resolution of credit institutions and certain investment firms in the framework of a Single Resolution Mechanism and a Single Resolution Fund Reinhart, Carmen and Kenneth Rogoff (2009): This Time is Different: Eight centuries of Financial Folly, Princeton: Princeton University Press. Reinhart, Carmen and Kenneth Rogoff (2010): Growth in time of debt, American Economic Review Papers and Proceedings, vol 100, pp Robinson, Joan (1952): The Generalisation of the General Theory, in Joan Robinson, The rate of interest, and other essays, London: Macmillan, 1952, pp Schumpeter, Joseph (1912): Theorie der Wirtschaftlichen Entwicklung, Leipzig: Dunker & Humblot. Stern, Nicholas, (1989): The economics of development: a survey, Economic Journal, vol 99, pp ; Turner, Adair and others (2010): The Future of Finance: the LSE Report, London School of Economics and Political Science 106

107 Kretanje kursa američkog dolara i mogući odgovor Srbije Đorđe Đukić* Apstrakt: Nakon neočekivane pobede Trampa na predsedničkim izborima u SAD, devizno tržište je odreagovalo skokom vrednosti SAD dolara prema evru. Nagli pad vrednosti evra prema dolaru nastupio je od kraja aprila godine, da bi početkom decembra bio na približno najnižem nivou zebeleženom u čitavom petogodišnjem periodu. Teret spoljnog duga Srbije zbog jačanja SAD dolara prema evru kontinuirano je rastao od zbog velikog zaduživanja centralnog nivo vlasti u SAD dolarima. Na kraju septembra dug u toj valuti činio je oko jedne trećine ukupnog javnog duga. Ideja urednog servisiranje spoljnog duga visoko zaduženih zemalja na podlozi emisije dugoročnih obveznica vezanih za BDP je postala realistična alternativa u odnosu na druge tipove instrumenta. U ovom radu se predlaže vlastima u Srbiji da se blagovremeno pripreme i iskoriste tu mogućnost u budućim pregovorima sa kreditorima, predvođenim MMF-om. Ključne reči: kretanje; kurs; SAD dolar; mogući odgovor; Srbija. Abstract: After unexpected win of the Trump on presidential election in the U.S.A. foreign exchange market reacted with USD rise against Euro. Sodden fall of Euro against dollar begin from the end of April 2014, to the end that at the beginning of December 2016 was on closely level recorded in the whole five year period. The burden of Serbia external debt caused by US dollar against Euro continuously increased starting from 2011, because of large borrowing of the central level of the government in US dollars. Debt in such a currency amounted one third of total public debt. Idea of regular external debt servicing highly indebted countries based on GDP-linked bonds is becoming realistic alternative compared with other type of instruments. Prompt preparation of authorities in Serbia to use that possibility in the future negotiations with creditors lead by IMF is proposing in this paper. Key words: movement; rate; US Dollar; possible response; Serbia. 1. Scenariji kretanja kursa SAD dolara prema evru nakon predsedničkih izbora u SAD-u Nakon neočekivane pobede DonaldaTrampa (Trump) na predsedničkim izborima u SAD, devizno tržište je odreagovalo skokom vrednosti američkog dolara prema evru. Na dan održavanja izbora ( ) evro je vredeo 1,1020 dolara, a samo 10 dana kasnije 1,0588 dolara. Dakle, evro je kao ključna strana valuta za privredu Srbije oslabio za oko 4%. Devizno tržište je odreagovalo skokom dolara u odnosu na evro nakon izbora Trampa anticipirajući efekte mere koje će on preduzeti, pre svega, na strani povećanja javnih rashoda i smanjenja poreza. Buduće povećanje referentne kamatne stope američke centralne banke, te rastuće geopolitičke napetosti u svetu nakon Bregzita, kao i divergentnost monetarne politike Evropske centralne banke u odnosu na američki Fed, akteri na deviznom tržištu su već ugradili u svoja očekivanja, što se manifestovalo jačanjem američkog dolara u odnosu na evro pre predsedničkih izbora u SAD-u. Pri tom, * Redovni profesor Ekonomskog fakulteta Univerziteta u Beogradu. Ovaj rad je rezultat istraživanja u okviru projekta Ministarstva za nauku i tehnološki razvoj Republike Srbije: Uloga države u novom modelu rasta privrede Srbije, broj projekta: Zahvaljujem se anonimnom recenzentu na datim primedbama i sugestijama koje su doprinele unapređenju kvaliteta rada pre publikovanja. 107

108 dnevne oscilacije kursa dolara u odnosu na evro su velike što ukazuje na nervozu na deviznom tržištu zbog prisutne velike neizvesnosti vezane i za buduće petekcionističke mere Trampove administrarije, odnose SAD-a sa Rusijom i Evropom, podizanja zaštitnog zida na granici sa Meksikom, itd. Grafikon 1 Kretanje kursa EUR prema USD (period: ) Izvor: Bloomberg, U petogošnjem periodu, zaključno sa , kurs evra prema SAD dolaru je beležio izuzetno velike dnevne oscilacije. Maksimalnu vrednost od 1,3914 dolara evro je zabeležio , a minimalnu vrednost od 1,0496 dolara Nagli pad vrednosti evra prema SAD dolaru nastupio je od kraja aprila godine, da bi početkom decembra bio na približno najnižem nivou zebeleženom u čitavom petogodišnjem periodu. Od kraja januara do početka decembra evro nikada nije prelazio vrednost od 1,1534 dolara, ostvarenu (vidi Grafikon 1). Kao što se vidi na Grafikonu 2, u navednom petogodišnjem periodu evro je oslabio prema SAD dolaru za 20,57% što je znatno više u odnosu na slabljenje prema švajcarskom franaku 12,84%. Zašto je to poređenje na Grafikonu 2 bitno za dužnike u Srbiji? Bitno je jer ukazuje da su u tom periodu nastale mnogo veće kursne razlike za dužnike koji su se zaduživali u američkim dolarima u odnosu na dužnike koji su se zaduživali u švajcarskim francima. U slučaju Srbije za koju je evro ključna strana valuta, teret servisiranja duga je monogo više povećan po osnovu kursnih razlika za državu koja se u prošlosti značajno zaduživala po osnovu instrumenata duga niminiranih u američkim dolarima (bez kupovine zaštite od budućih promena kursa evra prema dolaru) nego građani Srbije koji su kod domaćih banaka uzeli stambene kredite nominirane u švajcarskim francima. U javnosti se dugo vodi polemika između Narodne banke Srbije, udruženja građana dužnika i banaka davalaca kredita o modalitetima kako olakšati teret servisiranja stambenih kredita građanima u švajcarskim francima zbog vrtoglavog jačanja te valute prema evru, dok se povećanje tereta servisiranja javnog duga po osnovu jačanja američkog dolara pominje retko u javnosti. Tek nedavno je to pomenuo aktuelni predsednik Vlade Republike Srbije, A. Vučić. Očigledno, glas poreskih obveznika koji će podneti rastući teret javnog 108

109 duga zbog jačanja američkog dolara se ne čuje. Na taj problem sam javno ukazivao u više navrata, pa i na skupu Naučnog društva ekonomista Srbije, održanom decembra 2014 godine. 1 Grafikon 2 Promene kursa EUR prema USD i CHF (period: ) Izvor: Ibid. Mere za brži rast američke privrede koje će preduzeti nova administracija počev od godine, a koje je najavio novoizabrani predsednik Tramp, mogle bi da doprinesu ne samo održavanju jakog dolara, već i da utiču na njegovo dalje jačanje prema evru u godine. Kao dve ključne Tramp je najavio sledeće mere: Velika ulaganja u domaću infrastrukturu (od oko hiljadu mlrd. SAD dolara) koja će biti finansirana na podlozi rastućih javnih rashoda i deficita budžeta, ali i podsticanjem privatnog sektora da se uključi u taj proces. Time se želi ostvariti reflacija privrede. Promene u poreskoj politici, u smislu manjeg oporezivanja profita američkih kompanije kako bi bile motivisane da vrše repatrijaciju profita stečenog u inostranstvu. Tramp želi da se smanji poreska stopa na profit korporacija sa sadašnjih 35% na 15%. Prema poslednjim prognozama velikih američkih investicionih banaka iz decembra godine sprovođenje prve mere bi moglo da utiče na povećanje stope rast realnog BDP u SAD-u za 0,25-0,30 procentnih poena, i to počev od druge polovine 2017 i tokom godine. 2 To znači da bi rast realnog BDP-a u SAD-u u u odnosu na prethodnu 1 2 Vidi: Đukić, Đ. (2015). Nove antikrizne mere Evropske centralne banke i posledice po privredu Srbije, u monografiji: Ekonomska politika Srbije u g. (redaktori: Boško Živković, Božidar Cerović), Naučno društvo ekonomista Srbije sa Akademijom ekonomskih nauka i Ekonomski fakultet Beograd, 2015, str Izvori: The Economist (2016). Reflating the Economy: King of debt, November 26th December 2nd, p. 35; J.P. Morgan (2016). Global Outlook 2017: Reflation with constraints, Economic Research, November 22, p. 4; J.P. Morgan (2016). Global Data Watch, December 9, p

110 godinu mogao iznosti minimum 2,1%, što je daleko više od prognoziranih 1,5% za privredu evrozone. U godini rast realnog BDP-a u SAD bi mogao da iznosi 1,8%, dok bi u evrozoni prognozirana stopa privrednog rasta ostala na nivou iz S obzirom na činjenicu da privreda SAD-a već beleži stopu nezaposlenosti nižu od 5%, što se smatra punom zaposlenošću, očekuje se da centralna banka Fed nakon povećanja referentne kamatne stope u decembru na 0,75% nastavi sa tom politikom tokom godine. Povećanje te stope bi moglo da nastupi bar u dva navrata, sa po 0,25 procentnih poena, što znači da bi u decembru ta stopa dostigla 1,25%. To bi, sa svoje strane, doprinelo značajnom jačanju SAD dolara prema evru u Teret spoljnog duga Srbije zbog mogućeg jačanja SAD dolara prema evru U Tabeli 1 data je valutna struktura javnog duga Republike Srbije na dan na tri nivoa: centralni nivo vlasti; lokalni nivo vlasti i JP Putevi Srbije; opšti nivo države. To pokazuje: Na centralnom nivou vlasti učešće javnog duga nominiranog u SAD dolarima iznosilo je 33%, dok je učešće duga nominiranog u evrima iznosilo 40,8%. Na lokalnom nivou vlasti sa negarantovanim dugom JP Puteva Srbije dominira učešće duga nominiranog u evrima od 82,7%, dok je učešće duga nominiranog u SAD dolarima svega 0,6%. Na opštem nivou države, zbog velikog zaduživanja centralnog nivoa vlasti u SAD dolarima, učešće duga nominiranog u toj valuti iznosilo je 32,5%. 110

111 Tabela 1 Valutna struktura javnog duga Republike Srbije na dan Centralni nivo vlasti Valuta Iznos u originalnoj valuti Iznos u RSD Učešće (u %) RSD ,4% EUR ,8% USD ,0% CHF ,6% SDR ,7% Ostale valute * ,6% Lokalna vlast i negarantovani dug JP Putevi Srbije Valuta Iznos u originalnoj valuti Iznos u RSD Učešće (u %) RSD ,4% EUR ,7% USD ,6% CHF ,2% SDR 0 0 0,0% Ostale valute * 0 0,0% Opšti nivo države Valuta Iznos u originalnoj valuti Iznos u RSD Učešće (u %) RSD ,4% EUR ,3% USD ,5% CHF ,6% SDR ,7% Ostale valute * ,6% * GBP, JPY, DKK, SEK, NOK Izvor: Dokumentacija Narodne banke Srbije,

112 Tabela 2 Dinamika valutne strukture javnog duga Republike Srbije ( ) Centralni nivo vlasti Datum RSD EUR USD CHF SDR Ostale valute* ,6% 75,4% 14,5% 0,0% 5,3% 2,3% ,8% 66,3% 13,2% 1,9% 4,8% 1,1% ,6% 60,0% 14,7% 1,7% 7,9% 1,0% ,1% 56,5% 18,4% 1,4% 6,8% 0,9% ,1% 50,8% 22,7% 1,2% 5,6% 0,6% ,3% 45,8% 27,8% 0,9% 4,6% 0,6% ,4% 41,7% 31,5% 0,7% 4,2% 0,5% ,2% 39,8% 32,9% 0,6% 3,9% 0,6% ,9% 40,9% 32,2% 0,6% 3,8% 0,6% ,8% 40,8% 33,3% 0,6% 3,8% 0,6% ,2% 39,8% 32,9% 0,6% 3,9% 0,6% Lokalna vlast i negarantovani dug JP Putevi Srbije Datum RSD EUR USD CHF SDR Ostale valute* ,8% 76,9% 0,7% 0,6% 0,0% 0,0% ,0% 76,0% 0,6% 0,4% 0,0% 0,0% ,0% 79,1% 0,5% 0,4% 0,0% 0,0% ,9% 78,2% 0,6% 0,3% 0,0% 0,0% ,3% 80,8% 0,6% 0,3% 0,0% 0,0% ,8% 81,3% 0,6% 0,3% 0,0% 0,0% ,5% 17,6% 0,9% 0,0% 0,0% 0,0% ,4% 82,7% 0,6% 0,2% 0,0% 0,0% Opšti nivo države Datum RSD EUR USD CHF SDR Ostale valute* ,4% 57,2% 17,7% 1,3% 6,5% 0,8% ,5% 51,3% 22,0% 1,2% 5,4% 0,6% ,5% 46,4% 27,1% 0,9% 4,5% 0,6% ,6% 42,2% 30,9% 0,7% 4,1% 0,5% ,3% 40,4% 32,3% 0,6% 3,8% 0,5% ,0% 41,4% 31,7% 0,6% 3,7% 0,5% ,6% 39,6% 32,8% 0,6% 3,8% 0,6% ,3% 40,4% 32,4% 0,6% 3,8% 0,5% * GBP, JPY, DKK, SEK, NOK (za i CHF prikazan u ostalim valutama). Izvor: Ibid. 112

113 U Tabeli 2 je data dinamika valutne strukture javnog duga Republike Srbije u periodu Na opštem nivou države učešće duga nominiranog u SAD dolarima naglo se povećavalo počev od godine, kada je iznosilo 22%. Razlog za to je zaduživanje centralnog nivoa vlasti na podlozi emisije evroobveznica krajem septembra u iznosu od jedne milijarde SAD dolara, sa rokom dospeća na 10 godina i kuponskom stopom od izuzetno visokih 7,25%. Poređenja radi, septembra godine, Zambija se, takođe kao debitant, zadužila na tržištu evroobveznica sa rokom dospeća od 10 godine, za 12 mlrd. SAD dolara, sa kuponskom stopom od 5,4%, što je za jednu četvrtinu niža stopa u odnosu na stopu po kojoj se zadužila Srbija. 3 Smislenost poređenje Srbije sa Zambijom proističe upravo iz činjenice da je Zambija u isto vreme emitovala isti tip obveznice, što znači da su uslovi na globalnom finansijskom tržištu bili isti za obe zemlje, te da se Srbija (kao nečlanica Evropske unije) odlukom tadašnje vlade zadužila pod mnogo nepovoljnijim uslovima na međunarodnom tržištu kapitala. Poređenje Srbije za zemljama članicma EU u pogledu visine kuponske stope na emitovane dugoročne državne obveznice nema smisla jer su te zemlje u startu, po svom položaju, imale dostupne jeftinije izvore finansiranje preko institucija EU. Na kraju na opštem nivou države Srbije učešće duga nominiranog u SAD dolarima povećano je na 30,9%, a na kraju na 32,3%. Gotovo na istom nivou je bilo na kraju septembra Na Grfikonu 3 se najbolje vidi rastuća tendencija učešća javnog duga nominiranog u SAD dolarima, kao i opadajuća tendencija učešće duga nominiranog u evrima. Na dan emisije evroobveznica ( ) realizovane bez kupovine zaštite od deviznog rizika, jedan evro je vredeo 1,286 dolara, a početkom decembra godine 1,0636. Dakle, u periodu nešto dužem od četiri godine evro je oslabio za 17,3% što ukazuje da su kursne razlike kod servisiranja obaveza u SAD dolarima na kraju izuzetno visoke. To samo ukazuje na neodgovornost Vlade Republike Srbije koja je godine donela takvu odluku. Grafikon 3 Valutna struktura javnog duga Republike Srbije ( ) 70.00% 60.00% 50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% RSD EUR USD 0.00% 3 Koliko su bili povoljni uslovi za zaduživanje na međunarodnom tržištu kapitala, osim zaduživanja Zambije, pokazuje primer zaduživanje najveće državne naftne kompanije iz Brazila Petrobras koja je u maju godine uspešno emitovala obveznice sa rokom dopseća od 10 godine, u iznosu oid 11. mlrd. SAD dolara, sa niskom stopom prinosa od 4,35% - (izvor: The Economist, December 3 rd, 2016, p. 57). 113

114 S obzirom na predstojeći ciklus povećanja referentne kamatne stope američkog Fed-a deo javnog duga koji je zaključen sa varijabilnim kamatnim stopama vezan za LIBOR na SAD dolar će biti povećan. Na kraju oktobra godine u strukturi kamatnih stopa ta stopa je činila 11,50% (Tabela 3). Tabela 3 Struktura kamatnih stopa kod dela javnog duga (centralni nivo vlasti) sa varijabilnim kamatnim stopama na dan godine EURIBOR i LIBOR na EUR 69,29% LIBOR na USD 11,50% LIBOR na CHF 1,68% Ostale varijabilne kamatne stope 17,52% Ukupno 100,00% Izvor: Ministarstvo finansija Republike Srbije Uprava za javni dug, Stanje i struktura javnog duga - oktobar 2016, Mogućnosti servisiranje spoljnog duga Srbije na podlozi emisije obveznica vezanih za BDP (GDP-linked bonds) Respektujući činjenicu da je teret servisiranja ionako velikog spoljnog duga Srbije značajno povećan zbog kursnih razlike kod duga u američkim dolarima, nameće se pitanje da li postoji instrument na finansijskom tržištu kojim bi se ukupan teret servisiranja tog duga mogao ravnomernije rasporediti na srednji i dugi rok, primereno ostvarenoj stopi privrednog rasta u pojedinim godinama, a sve u cilju da zemlja ne dođe u poziciju da ne može uredno da izvršava svoje obaveze prema kreditorima? Odgovor je potvrdan jer je u završnoj fazi operativna razrada ideje da se na međnarodnom tržištu kapitala pojave obveznice vezane za BDP. U čisto teorijskoj ravni obveznice vezane za BDP (GDP-linked bonds) se tretiraju kao efikasna alatka za sprečavanje ulaska države u dužničku krizu. 4 Ideja urednog servisiranja spoljnog duga visoko zaduženih zemalja na podlozi emisije dugoročnih obveznica vezanih za BDP je postala realistična alternativa u odnosu na druge tipove instrumenta, poput konvencionalnih obveznica ili obveznica koje uključuju klauzule o uslovljenosti sa kretanjem BDP-a ili varente (warrants) kod kojih se povećavaju iznosi plaćanja kupona u slučaju da BDP premaša unapred utvrđeni set pragova (thresholds) 5. Kod obveznica vezanih za BDP obaveze plaćanja po kuponima i glavnici se indeksiraju sa nominalnim BDP-om, što ih čini pogodnim osam godina nakon izbijanja svetske finansijske krize. Ključni faktori za to su: Prvo, na globalnom nivou tekući visoki dugovi država, kako razvijenih, tako i onih sa tržištima u usponu, praćeni su niskim kamatnim stopama. 4 5 Šire o tome vidi: Benford, J., T. Best and M. Joy (2016). Sovereign GDP-linked bonds, Bank of England Financial Stability Paper No. 39 September, pp Taj tip varenta je emitovan u nedavnoj prošlosti od strane tri zemlje: Argentina (2005); Grčka (2012); Ukrajina (2015). Njihova emisija je bila sastavni deo programa restrukturiranja spoljnog duga koji je dogovoren sa kreditorima. 114

115 Drugo, divergentne monetarne politike razvijenih industrijskih zemalja, pri čemu neke centralne banke, vode monetarnu politiku uz održavanje nulte referentne kamatne stope (ECB) ili uz održavanje referentne kamatne stope neznatno iznad nule (Banka Engleske), a neke, poput Banke Japana, uz odžavanje negativne referentne kamatne stope. 6 Slabi i neizvesni izgledi u pogledu rasta nominalnog BDP-a koji čine smanjenje naraslih dugova država teško ostvarivim u bližoj budućnosti. Pozicija emitenta obveznica vezanih za BDP je potpuno različita ukoliko ih emituje u periodu u kom normalno servisira svoje obaveze u odnosu na period u kom je prinuđen da sa kreditorima uđe u proces restrukturiranja duga. Prednosti emisije tih obveznica dolazi do izražaja u normalnim okolnostima zbog sledećih pogodnosti: Prvo, omogućavaju fiskusu dodatni prostor u smislu relaksacije rashodne strane budžeta, tokom nizlazne faze privrednog ciklusa. Drugi, nude drugačiji način razduživanja pri dostignutom visokom stepenu zaduženosti. Treće, mogu da spreče krizu solventnosti kod dužnika. Navedne prednosti najviše dolaze do izražaja ukoliko je zemlja dužnik u zoni visokih dugova prema raspoloživom BDP-u i ukoliko nije mala verovatnoća da će stepen zaduženosti dostići nivo koji nije odživa za privredu date zemlje. 7 Najnovije studije objavljene tokom godine u čijoj izradi su učestvovali istraživači centralnih banaka, poput Banke Engleske, Banke Kanade, kao i grupa stručnjaka (think tank) koji su angažovani na rešavanju problema operativnog uvođenja na tržište obveznica vezanih za BDP, pokazuju da korišćenje tog instrumenta može značajno da poboljša održivost duga. Naročito su pogodne za zemlje sa tržištima u usponu (emarging market economies) koje beleže velike oscilacije nominalnog BDP-a. Faktički njihovom emisijom se ublažava teret duga u periodima sporog rasta BDP-a jer se smanjuje iznos servisiranja duga i obrnuto, ograničava višak u periodima brzog rasta BDP-a. Radna grupa sastavljena od predstavnika privatnog sektora (iz pravne sfere i finansijskog sektora) već duže od godinu dana u Londonu radi na pripremi nacrta tipskog ugovora za obveznice vezane za BDP (London Term Shreet). Ideja je da početni dokument bude dalje dorađivan uz angažman relevantnih tela koja su na strani investitora, poput: International Capital Market Association (ICMA), Institite of International Finance, Emarging Market Trade Association. Ovo u cilju otklanjanja prepreka koje bi mogle da destimulišu investitore da ulaze u kupovinu ovog tipa obveznice kao mnogo jednostavnijeg u odnosu na varente vezane za BDP kod koji se u ponderacionom sistemu obračuna obaveza dužnika, osim BDP-a, uključivani drugi parametre koji su kalkulaciju činili komplikovanom. 6 7 Detaljna analiza divergentnih monetarnih politika je data u: Đukić, Đ. (2016). Centralna banka i finansijski sistem, četvrto izmenjeno i dopunjeno izdanje, Ekonomski fakultet, Beograd, Glava IX, str Ibid, p

116 Kao ključni izazov nameće se utvrđivanje razične premije koju će zahtevati investitori od emitenata prilikom emisije obveznica vezanih za BDP u odnosu na konvencionalne obveznice. Ovo zbog tri vrste rizika svojstvene obveznicama vezanim za BDP: rizik neizvršenja obaveza; rizik proistekao iz činjenice da je reč o uvođenju na tržište novog instrumenta (novelty risk), i rizik likvidnosti. U malom broju do sada objavljenih studija raspon u ocenjenim rizičnim premijama kod obveznica vezanih za BDP se kreće od 35 do 150 baznih poena. 8 Pri tom, navedeni raspon u rizičnim premijama se izvodi na osnovu teorijskih modela. Većina članova radne grupe smatra da se navedeni problem može prevazići ukolko bi istovremeno veći broj zemalja sa visokim kredibilitetom emitovao obveznice vezane za BDP. To bi bez odlaganja uticalo na podizanje nivoa likvidnosti tržišta tih obveznica i omogućilo bi investitorima da diversifikuju portfelj kupovinom od zemalja emitenata kod kojih ne postoji visok stepen korelacije u pogledu rasta BDP-a. Posledično, to bi trebalo da utiče na smanjenje zahtevanih rizičnih premija od strane, pre svega, institucionalnih investitora, poput penzionih fondova i nekih uzajmnih fondova koji u sadašnjim uslovima niskih pozitivnih ili negativnih kamatnih stopa tragaju za hartijama od vrednosti koje će im dugoročno donositi solidan prinos. Prim tom, te obveznice bi bile nominirane u stranoj valuti koja je ključna za funkcionisanje ekonomije date zemlje. U slučaju zemalja koje nisu postale članice EU, a imaju za cilj da to postanu, poput Srbije, obveznice vezane za BDP bi bile nominirane u evrima. Nasuprot tome, u slučaju zemalja dužnika iz Latinske Amerike, te obveznice bi bile nominirane u američkim dolarima jer se najveći obim plaćanja kod spoljnotrgovinskih i drugih transakcja obavlja u toj valuti. Vlasti u Srbiji bi trebalo da se blagovremeno pripreme i iskoriste prednosti koje nude obveznice vazane za BDP u budućim pregovorima sa kreditorima, predvođenim MMF- -om. To treba učiniti tim pre ako se ima u vidu da postojeća vlada uspešno sprovodi stendbaj aranžman zaključen sa MMF-om februara godine, što je potvrđeno od strane MMF-a usvajanjem šeste revizije aranžmana u decembru Bitna uloga MMF-a u procesu budućeg emitovanja obveznica vezanih za BDP proističe iz njegove ocene održivosti duga date zemlje i saveta koje daje na osnovu dokumenta pod nazivom: Konsultacija Izvršnog odbora po Članu IV (Article IV Executive Board Consultation) o prednostima koje zemlja dužnik može da ostvari, između ostalog, emitovanjem obveznica vezanih za BDP. MMF bi trebalo u predstojećim godinama da odigra aktivnu ulogu i motiviše zemlje dužnika da emituju obveznice vezane za BDP u funkciji održavanja finansijske stabilnosti na globalnom nivou. Dakle, u cilju sprečavanja izbijanja nove dužničke krize sa nesagledivim posledicama. Blagovremene pripreme za emitovanje obveznica vezanih za BDP od strane Srbije je utoliko značajnija ukoliko se, pored navedenog, ima u vidu činjenica da je Vlada Republike Srbije, uz saglasnost parlamenta, zaključila kredit sa Ujedinjenim Arapskim Emiratima za budžetsku podršku u američkim dolarima. Kredit je u iznosu od jedne mlrd. dolara, na deset godina (pet godina period počeka plus pet godina rok vraćanja), sa povoljnom 8 Izvor: Benford, J., T. Best and M. Joy (2016). Sovereign GDP-linked bonds ibid, p

117 kamatnom stopom, od 2,25%, na godišnjem nivou. Ovo zbog mogućih kursnih razlika po osnovu jačanja američkog dolara prema evru, ukoliko se taj kredit bude koristio. 4. Zaključak Nakon neočekivane pobede D. Trampa na predsedničkim izborima u SAD, devizno tržište je odreagovalo skokom vrednosti SAD dolara prema evru. Nagli pad vrednosti evra prema američkom dolaru nastupio je od kraja aprila godine, da bi početkom decembra bio na približno najnižem nivou zebeleženom u čitavom petogodišnjem periodu. Teret spoljnog duga Srbije zbog jačanja SAD dolara prema evru kontinuirano je rastao od godine zbog velikog zaduživanja centralnog nivoa vlasti u američkim dolarima. Na kraju septembra dug u toj valuti činio je oko jedne trećine ukupnog javnog duga. Ideja urednog servisiranje spoljnog duga visoko zaduženih zemalja na podlozi emisije dugoročnih obveznica vezanih za BDP je postala realistična alternativa u odnosu na druge tipove instrumenata, poput konvencionalnih obveznica i varenta zbog: prvo, visokih dugova država, kako razvijenih, tako i onih sa tržištima u usponu, praćenih niskim kamatnim stopama; drugo, divergentnih monetarnih politika centralnih banaka razvijenih industrijskih zemalja koje će biti prisutne u doglednoj budućnosti; treće, slabih i neizvesnih izgleda u pogledu rasta nominalnog BDP-a koji čine smanjenje naraslih dugove država teško ostvarivim u bližoj budućnosti. Vlasti u Srbiji bi trebale da se blagovremeno pripreme i iskoriste tu mogućnost u budućim pregovorima sa kreditorima, predvođenim MMF-om. Ovo tim pre ako se ima u vidu da postojeća vlada uspešno sprovodi stendbaj aranžman zaključen sa MMF-om februara godine, što je potvrđeno od strane MMF-a usvajanjem šeste revizije aranžmana u decembru To joj daje veću pregovaračku moć sa kreditorima. Literatura Benford, J., T. Best and M. Joy (2016). Sovereign GDP-linked bonds, Bank of England Financial Stability Paper No. 39 September, pp. 1-23, co.uk/financialstability/documents/fpc/fspapers/fs_paper39.pdf, Brunnermeier, M., H. James and J-P. Landau (2016). The Euro and the Battle of Ideas, Princeton University Press. Đukić, Đ. (2016). Centralna banka i finansijski sistem, četvrto izmenjeno i dopunjeno izdanje, Ekonomski fakultet, Beograd Đukić, Đ. (2015). Nove antikrizne mere Evropske centralne banke i posledice po privredu Srbije, u monografiji: Ekonomska politika Srbije u g. (redaktori: Boško Živković, Božidar Cerović), Naučno društvo ekonomista Srbije sa Akademijom ekonomskih nauka i Ekonomski fakultet Beograd, 2015, str Đukić, Đ. (2016). Fluctuation on the International Currancy Market and Possible Implications for the Dinar. In Risk Management in the Financial Services Sector, (eds. J. Kočović, B. Jovanović-Gavrilović, D. Trifunović) Ekonomski fakultet Beograd, str

118 European Commission (2016). Towards a Positive Fiscal Stance for the Euro Area, Brussels, COM (2016) 727 final, rep/1/2016/en/com f1-en-main.pdf, Rachel, L. and T. D. Smith (2015). Secular drivers of the global real interest rate, Bank of England, Staff Working Paper No. 571, research/pages/workingpapers/2015/swp571.aspx, The Economist (2016). The dollar squeeze, December 3 rd. The Economist (2016). Reflating the Economy: Kong of debt, November 26th December 2nd, pp

119 Javne politike, finansijska stabilnost i kvalitet ekonomskog rasta* Petar Đukić** Apstrakt: U javnosti se uveliko spekuliše tezama da se privreda Srbije kreće ka najboljim performansama rasta i razvoja u regionu. Šta više, zvaničnici neretko ističu da Srbija ulazi u grupu lidera rasta i razvoja. Za to vreme, privredno-politički život, i pored ostvarenih poboljšanja na planu finansijske konsolidacije pokazuje znake visokih protivrečnosti, posebno izraženih na socijalnom planu. Osnova za rast i razvoj veoma je tanka, kako u ekonomskom tako i u tehnološkom smislu. Povećanje direktnih stranih investicija i izvoza veoma su skromni imajući u vidu nisku polaznu osnovu. Mnoštvo tzv. neekonomskih činjenica sve više utiče na kvalitet i drživost ekonomskog rasta i reformi. Brojne javne politike kao što su socijalna politika, politika dohotka, obrazovanja, populaciona politika, ekološka i energetska politika direktno utiču na kvalitet rasta i održivost reformi. Javna medijska scena, kultura, odnos prema manjini u bilo kom smislu, su na sve nižem nivou u današnjoj Srbiji. Ekonomski razvoj definitivno zavisi od mnoštva drugih tzv. neekonomskih faktora: obrazovanja, kulture, odnosa prema tradiciji i negovanju socijalnog dijaloga. Nosioci javnih politika i previše prostora posvećuju formalnim statističkim pokazateljima rasta, ali ne i njegovog kvaliteta i održivosti. Ekonomija redistribucije moraće da ustupi mesto ekonomiji ponude, reformi i socijalne kooperacije. Ključne reči: kvalitet rasta, finansijska konsolidacija, strukturene reforme, korupcija, ekonomija redistribucije, socijlana kooperacija, kvalitet reformi Summary: In public, it is widely speculated that the Serbian economy is moving towards the best performance of growth and development in the region. Moreover, officials often point out that Serbia is entering a group of leaders of growth and development. Meanwhile, the economic and political life, despite the improvements achieved in the field of financial consolidation, is showing signs of high contradictions, especially expressed on the social plan. The basis for growth and development is very thin, both in economic and technological terms. The increase in foreign direct investments and exports is very modest given the low starting point. A variety of the so-called non-economic facts is increasingly affecting the quality and sustainability of economic growth and reforms. Numerous public policies such as social policy, income policy, education policy, population policy, environmental and energy policy, directly affect the quality of growth and sustainability of reforms. Public media landscapes, culture, attitudes towards minorities in any sense, are at all lower levels in today s Serbia. The economic development definitely depends on many other so-called non-economic factors: education, culture, attitudes towards tradition and fostering social dialogue. The holders of public policy give too much space to formal statistical indicators of growth, but not to its quality and sustainability. Economy of redistribution will have to give way to supply-side economy, reforms and social cooperation. Keywords: quality of growth, financial consolidation, structural reforms, corruption, economic redistribution, social cooperation, quality of reforms * Ovaj rad rađen je u okviru projekta Modeliranje razvoja i integracije Srbije u svetske tokove u svetlu ekonomskih, društvenih i političkih gibanja, evidencioni broj , koji finansira Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Republike Srbije ** Tehnološko-metalurški fakultet, Univerzitet u Beogradu 119

120 Živimo malo bolje nego pre - Hrista (G. Radosavljević) Vest da za 5 godina ulazimo u EU, nedavno je obeležila dvadestogodišnjicu (V. Dramićanin) Uvodne napomene U vreme priprema za savetovanje NDES na kome je predstavljen ovaj referat 1 na ekonomsko-političkoj sceni Srbije dominiraju političke teme i događanja vezna za probleme Kosova, odnose sa Evropskom unijom, novinarske slobode i prava, pritiske na medije, rad pravosuđa i policije. Kraj jedne izborne godine prerasta u pripreme za sledeću opet izbornu (predsedničku). Skoro sve je u znaku velike podele na naše i njihove tako da je sva prilika da će se i ekonomska politika voditi sa veoma kratkoročnimom perspektivom, sagledavajući ponovo izglede samo od izbora do izbora, bilo u smislu popularnosti mera i pridobijanja potencijalnih glasača, bilo u smislu premošćavanja trenutnih problema i prepreka. Iz toga proističe logičan zaključak da su javne politike i dalje samo poligon za partijsko-politička nadmetanja. Takav ambijent i nije baš najpogodniji za ekonomske reforme, stabilizaciju i postizanje cilja održivog i kvalitetnog rasta na dugi rok. A upravo taj cilj se potencira u najavi ekonomske politike za sledeću godinu. U svetu su sve izrazitije ekstremne varijante različitih javnih politika, počev od globalnih vojno-političkih odnosa, eskalacije terorizma, odnosa i krize u okviru EU (Brexit) pa do pobede Trampa na predsedničkim izborima u SAD. Vojno-političke tenzije na Balkanu prilično su uzavrele, a regionalne ekonomsko-političke relacije sve manje su povoljne za trajnu i stabilnu ekonomsku kooperaciju. Spoljne, a posebno unutrašnje okolnosti ne nagoveštavaju kvalitativni pomak u vođenju ekonomske politike, niti suštinski preokret u kvalitetu postignutih rezultata. Za to je potrebno mnogo više poltičke volje i socijalne kooperacije nego do sada. 1. Polazne pretpostavke Ekonomija Srbija na kraju 2016, zvanično je u prelomnom perodu ka održivom rastu i razvoju. Čak i da se ne pominju spekulacije oko toga da li sadašnje i buduće projektovane stope rasta bruto domaćeg proizvoda (BDP) od strane ekonomsko-političkih zvaničnika predstavljaju ikakvu garanciju održivosti. Oni koji se sistematski bave održivim razvojem jasno su dali do znanja da ta široko i često neadekvatno korišćena kategorija, podrazumeva najmanje tri komponente i tri dugoročna cilja koji se preklapaju: osim ekonomskog razvoja i rasta, ekološku održivost i socijalnu ravnotežu, pri čemu ne treba zaboraviti institucionalnu stabilnost i izgradnju novih održivih institucija (Radojević - red. 2009). Upravo održivost institucija, njihov kvalitet, trajanje i samostalnost, najmanje pominjan faktor održivog rasta, pojavljuje se istovermeno i kao najvažniji činilac dugoročnog razvoja koji uslovljava da neke nacije u dugom roku napreduju, a druge pro- 1 Ekonomska politika za godinu, Naučno društvo ekonomista Srbije i Ekonomski Fakultet, Beograd

121 padaju (Robins, Asemoglu, 2014). O tome više nego ikada do sada valja voditi računa pri trasiranju održivog rasta i razvoja u Srbiji Veliki jaz: tragedija efekta zaostajanja Srbija jedva da je prevalila veliki jaz, i tek neznatno povećala nivoa ekonomske aktivnosti, dostignut u Naime, mora se naglasiti da je od prvih naznaka recesije prošlo već osam godina. Depresija je po jednoj definiciji period u kome se stanje proizvodnje i zaposlenosti još nije izjednačilo sa prethodnim maksimumom, što bi značilo da je Srbija uprkos, nadamo se prohujalim talasima recesije (2009, i 2014.) kao i sporih i kratkotrajnih oporavaka, tek krajem 2016, izlazi iz nje i otpočinje kakv- takav razvoj godine, pod uslovom da se ostvare prognoze za kraj 2016, i da se započeti trend oporavka, sa stopama rasta oko 3% nastavi. 2 Slika 1. Rast u XXI veku u znaku napretka do i stagnacije nakon toga - izvor podataka RZS Pogled na grafički predstavljene relacije i stanje ovdašnjeg BDP u seriji podataka od poslednjih 16 godina pokazuje prilično obespokojavajući zaključak. Aktuelni realni BDP Srbije u godini definitivno je bio jedva iznad onoga zabeželenog Njegov indeks u odnosu na baznu 2000, iznosio je svega 161, (kumulativni petnaestogodišnji rast iznosi svega 61). Obim industrijske proizvodnje, nažalost, daleko je sporije rastao (daleko brže padao u vreme recesije) tako da je bio svega 12% iznad baze za 2000, ali zato čak oko 4% ispod novoa od (slika 1.). Ako se posmatra čitav makroekonomski tok od 16 godina razvoja Srbije, primećuju se dva, statistički gledano potpuno različita perioda: prvi period permanentnog rasta (prosečna stopa 6,5% godišnje); i drugi, takođe osmogodišnji period faktičke stagnacije (prosečna stopa rasta 0,27%). Razume se da postoje brojna objašnjenja zašto 2 Veoma je interesantno da se od strane nacionalne statistike i više puta revidiraju stope rasta realnog BDP. Prvobitni rezultati pokazivali su kumulativno daleko niže stope rasta, nego što pokazuje ova računica nastala na osnovu najnovijih saopštenja ZZS o seriji stopa rasta BDP unazad. 121

122 su u drugom periodu postignuti tako slabi rezultati: od globalne ekonomske krize, preko okončanja procesa priliva prihoda od privatizacije i obimnih stranih direktnih investicija, do loše osmišljenih ili (ne)sprovedenih reformi, političke nestabilnosti, produbljivanja socijalne krize i sl. U svakom slučaju preostaje da sada neostvareni stručni i teorijski zadatak: da se ustanovi zašto se baš u privrednom razvoju Srbije uočavaju tako duboke promene trenda i zastoji koji su izraženiji nego u drugim sličnim ekonomijama, odnosno zašto Srbija ekonomski i na drugi način, nije uspela u poslednjih 16 godina. Iako poslednja konstatacija u kurzivu nekome može da izglada kao preoštra ocena, eventualno poređenje sa stanjem maksimalne ekonomske aktivnosti Srbije, još u vreme postojanja SFRJ (davne 1986.) daje još gore odnosno više deprimirajuće rezultate. Sadašnja ekonomska aktivnost je na nivou svega oko 70% one od pre tri decenije, dok je industrijska proizvodnja još uvek ispod polovine prethodno postignute u vreme socijalizma. Iako to zbog velikih promena u strukturi ne može biti baš relavantno poređenje, u komparaciji sa rezultatima ostalih zemalja u tranziciji opravdano se može reći da neuspeh onda podrazumeva dalje ekonomsko zaostajanje za rezultatima sličnih zemalja, kao i za sopstvenim potencijalima rasta i razvoja. Opšti zaključak koji se logički nameće je: ipak je moglo bar za nijansu bolje Utešna i manje utešna poređenja Utešna dimenzija prethodnih konstatacija je stara ekonomska (i posebno tehnološka) istina da u društvenom razvoju, posmatranom u perspektivi od više desetina godina, nikada nema povratka na staro, jer su se sve okolnosti bitno promenile. Kao što, prema grčkom filozofu-dijalektičaru Heraklitu (sledi ga mnogo kasnije Hegel) čovek nikada ne može dva puta stati u istu reku zbog vodenog protoka, tako se u privrednom životu ne može dospeti u prethodno jednom postignuto stanje, usled promena koje su nastupile u tehnologiji, ekonomskoj strukturi, socijalnim i kulturnim okolnostima i obrascima života. Upravo zato, neophodna je podrobnija analiza svih faktora nešto novije ekonomske istorije Srbije, one u XXI veku. Pođimo od konstatovane statističke činjenice da je Srbija u XXI veku, formalno gledajući, u razvojnom smislu proživela dva peripoda: jedan period rasta od osam godina, i takođe osmogodišnji period stagnacije. Najveći deo nalaza govore o tome da je prvi period rasta bio podstaknut rastom i perspektivama svetske ekonomije (priliv stranih investicija, povoljni krediti, donacije, naročito u prvom periodu nakon 2000.) Druga logička činjenica je da je visina tadašnjih stopa rasta bila posledica niske polazne osnove, te da tako nije ni moglo dugoročno opstati, bez obzira na krizu 3. Drugi period produžene stagnacije, mimo globalnih kretanja i pozitivnih učinaka blagog oporavka svetske primrede nakon u Srbiji je izostao, između ostalog zahvaljujući prirodnoj katastrofi (poplave 2014). Međutim, bilo kako bilo, ekonomski oporavak Srbije tokom poslednjih godina odvija se veoma sporo i kontroverzno, uzimajući u obzir strukturne kao i druge tzv. neekonomske razvojne konsekvence. Razmotrićemo ih detaljnije u 3 Najbolji primeri za to su dugoročne stope rasta Japana nakon drugog svetskog rata, ali samo do 90tih godina XX veka, kao i Kine od 90-tih pa do kraja prve decenije XXI veka. Ono što su bile dvocifrene stope rasta u fazi ekspanzivne ekonomije, to su jedva stope iznad 5% u fazi zrele ekonomije. Kina danas ne može više da prekorači stopu od 6% iako je čitav svet doskora impresionirala, stopama iznad 10%. 122

123 pokušaju da damo deo odgovora na pitanje zašto rast BDP po sebi nije dovoljna garancija kvalitetnog ekonomskog i socijalnog razvoja. 4 Svakako da je kvalitetna ekonomska politika bitna pretpostavka harmonizacije makroekonomskih ciljeva kao i rasta u dugom roku. Međutim, postoje i brojne druge javne politike koje određuju sudbinu privrednog razvoja i kvalitet rasta. O tome takođe više u sledećim poglavljima ovog rada. 2. Strategijske nedoumice Fiskalne strategije (usvajaju se u Srbiji krajem svake godine), kako su za sada koncipirane, predstavljaju uglavnom kratkoročni ili samo delom srednjoročni plan preživljavanja u iznudici kriza, nego stvarni strateški dokument za postizanje kvalitetnog i održivog ekonomskog rasta, produktivnog zapošljavanja i tehnološkog razvoja. Na to upućuje nekoliko izuzetno bitnih činjenica. To su: na prvom mestu reforme u docnji, nedovršena tranzicija (preduzeća u beskonačnom večitom restrukturiranju, otpisi dugovanja, ogromne vidljive i nevidljive subvencije), porast nejednakosti, nepoverenja i netolerancije po svim osnovama O ovim strateškim pitanjima i problemima nema mnogo pomena u fiskalnim strategijama. Tako i u najnovijoj Fiskalnoj strategiji (2016) pokušava se ustanoviti razvojni put Srbije za naredne tri godine, tako da ona predstavlja više jedan dokument indikativnog makroekonomskog planiranja (tek na osnovu nastavljanja sadašnjih trendova) nego stvarni strateški, reformski i perspektivni dokument. O tome svedoči sledeći citat u kome se podvlači i usvajanje Programa ekonomskih reformi za period godine, Programa reformi politike zapošljavanja i socijalne politike, revidiranog Nacionalnog programa za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije, sprovođenje Programa reforme upravljanja javnim finansijama za period , usklađivanje domaćeg zakonodavstva, kao i donošenje opštih i sektorskih nacionalnih razvojnih strategija, uključujući i ovu strategiju, ali sve tek u cilju da da Srbija u što kraćem roku ispuni ekonomske preduslove članstva zacrtane u acquis communautaire (Fiskalna strategija 2016). Međutim, kada se pređe preko sadržaja same strategije onda se uočava da se ona skoro ni po čemu ne razlikuje od prethodnih i da bez obzira na široku bazu dokumenata, na koju se oslanja (bar u preambuli), i nema suštinski strateški društveni značaj. I sama struktura Fiskalne strategija potvrđuje ovaj nalaz, jer ona sadrži četiri dela: I Makro- -ekonomskski okvir, II Fiskalni okvir, III Strategijsko upravljanje javnim dugom.., i IV Strukturne reforme. Prema naslovu dokumenta, samo drugi deo mogao bi da suštinski da predstavlja njemu odgovarajući strategijski sadržaj. Objektivno gledajući, iako je svaki od ovih segmanata po sebi bitan za kvalitet rasta i ekonomski razvoj privrede i društva, ne vidi se zapravo na koji način su međusobno uslovljeni potezi ekonomske politike u svakom od njih. Šta više, poslednji deo koji se 4 U vreme dovršetka ovog teksta na globalnom nivou, održava se svetski samit o održivom ekonomskom i socijalnom razvoju Vibrant Gudžart globalni samit, koji okuplja šefove država i vlada, korporacija, predstavnike privrednih komora i industrijskih asocijacija, malog i srednjeg preduzetništva, naučnike i eksperte. u Nju Delhiju (Indija). Najveći broj savremenih svetskih nacija trude se da odgonetnu tajnu odgovora zna pitanje zašto rast privredne aktivnosti po sebi nije dovoljan za održivi razvoj. 123

124 bavi strukturnim reformama, po pravilu ostaje na staroj matrici, prikazujući šta treba da se postigne, a ne kako to da se postigne. Samo delimični izuzetak predstavljaju potezi vlasti u projektu restrukturiranja više od 500 kritičnih komunalnih javnih preduzeća. Objektivno rečeno, jedino što zaista podseća na strategiju je poslednji pasus preambule za opšti makroekonomski okvir koji navodimo u celini: Realizacija ambiciozno postavljenih ciljeva Vlade RS obezbediće povećanje životnog standarda stanovništva uspostavljanjem održivog, pametnog i inkluzivnog rasta, koji podrazumeva podsticanje konkurentnosti i efikasniju upotrebu resursa, razvoj ekonomije zasnovan na znanju i inovacijama uz bolju participaciju na tržištu rada, smanjenje siromaštva i socijalnu koheziju. Međutim, ako se malo detaljnije analizira njegov sadržaj zaključni pasus onda se vidi da on nema nikakve veze sa najvećim operativnim delom strategije, i da u stvari predstavlja puku reinterpretaciju odrednice strateškog dokumenta Evropa 2020, u kojoj su navedeni dugoročni ciljevi razvoja do 2020: pametan rast, održivi rast i inkluzivni rast (European Commission 2010; 2). Iz ovog segmenta fiskalne strategije jedino što se može zaključiti je da to i nije razvojna strategija, mada se njom pokušava nadomestiti nedostatak strateških razvojnih dokumenata. Napominjemo da je Strategija održivog razvoja (krovni zvanični razvojni dokument) u isticanju trajanja, odnosno da je usvojena maja godine, koncipirana u startu za razvojni peripod do 2017, i da joj je faktički suštinski, i formalno prestala primena, već nakon produžetka krize u njenom drugom talasu Da li dugoročna strateška dokumenta uopšte po volji izvršne vlasti - to je posebno pitanje. Naime egzekutiva, u privredama u previranju i promenama, po pravilu ne želi da se drži dugoročnih strateških pravaca delovanja. Naime, daleko je lakše prilagođavati aktuelnom stanju i strukturi vlasti sam koncept reformi, nego kvalitetnom konceptu reformi prilagođavati delovanje veoma promenljivih struktura vlasti. Ta činjenica je od ogromnog značaja za lutanja Srbije u neuspehe u dosadašnjima za odgovarajućim konceptom dugoročnog razvoja. 3. Ekonomska politika, rast i razvoj: permanentni popravni ispiti 3.1. Rast kao opsesija - bez obzira na izvore Opsesija ekonomskim rastom pre svega ostalog, kao što je mnogo puta do sada potvrđeno, postaje ključno ograničenje javnih politika i strategija privrednog razvoja. Posebno u godinama izbora. Osnovni adut aktuelne vlasti u Srbiji je rekordni rast u regionu. On je veoma teško ostvarljiv. 5 Rast BDP postao je opsesija nosilaca ekonomske politike, a zvanično jedini pokazatelj opravka. Međutim, istovremeno služi i kao zgodna predizborna igračka za predstavnike javne vlasti uopšte, posebno u uslovima društva koje se faktički osam godina batrga 5 U momantu dovršavanja ovog rada objavljeno je da je Svetska banka popravila projekcije rasta za Srbiju u godini sa 2,6% na 2,8%, što deluje pozitvno, ali ne i u komparaciji sa podatkom da se u čitavom regionu prognozira rast od 3,2%. 124

125 u stagnaciji. Iako bi nekom, matematikom impresioniranom, slušaocu mogla da izgleda prolećna informacija (2016) da je tadašnji rast od oko 2% moguće predstaviti kao stopu duplo veću od stope rasta jedne Nemačke 6. A kada se, u drugoj polovini ispostavilo da to može biti i više od 2%, onda se euforiji nije mogao naslutiti kraj. Izbori u izgledu samo podgrevaju takve euforije. Socijano-psihološi, ali samo teorijski gledano to bi moglo da da i pozitivne učinke. Međutim, na nizu primera videćemo da je takva atmosfera mnogo češće kontraproduktivna. Naročito, ako informacije o rekordima ne prate odgovarajući rast stvarne zaposlenosti i standarada 7, kao i poboljšanje opšteg socio-ekonomskog stanja nacije. Nekako je uvreženo, ili bar ekonomski dominantno mišljenje, da nema važnijeg ili relevantnijeg pokazatelja ekonomskog napretka i uspešne vladavine društvom u celini, nego što je stopa rasta BDP. Rast ekonomske aktivnosti, kao statistička činjenice (bez obzira na izvore, trajanje, promene koje uzrokuje i njihov kvalitet) bio je opsesija u mnogim periodima prethodnih lutanja za modelom razvoja i povećanih aspiracija nosilaca ekonomsko-političke vlasti Iskustva sa podsticanjima rasta u kontekstu reformi Veoma slične periode preživljavali smo, u ovoj ili onoj varijanti zvaničnih, problematičnih i kratkotrajnih, oporavaka još od raspada druge (socijalističke) Jugoslavije. Setimo se samo parioda oficijalne monetarne rekonstrukcije nakon katastrofalne hiperinflacije u Saveznoj Republici Jugoslaviji, posebno u drugoj polovini Tada je ogromna energija uložena u oficijelni posthiperinflatorni oporavak i rast u uslovima zatvorene ekonomije. Pokušaj podizanja društvenog standarada i zaposlenosti zasnovanog na potrošnji, bez adekvatnog rasta proizvodnje zasnovanog na realnim investicijama, sistem državnog kreditiranja tzv. proizvodnje za izvoz u uslovima blokade i mnoštvo drugih, gotovo očajničkih poteza tadašnje vlasti, doveli su do eskalacije kritičnih administrativnih poteza, osipanja ekonomske snage dinara, povratka monetarnih udara na slobodnom deviznom tržištu i dominacije etatističke i centralizovane privrede bez ikakbvih efekata održivog rasta i razvoja (Đukić 1994; Đukić 1994a). Epilog je bio odustajanje od reformi koje su bile predviđene Avramovićevim Programom 2 i klizanje ka voluntarizmu i novim formama destabilizacije i administriranja (Avramović 1998). Slab je učinak celog perioda tranzicije koji je otpočeo nakon promena Čak 16 godina, nakon prelomne kao godine promena još uvek imamo nerešena pitanja društvenih preduzeća (inače neustavna kategorija) ogromne gubitke dela privrede (neplaćanje poreza i doprinosa) i neplaćene obaveze velikim i malim dobavljačima koje se 6 7 Tako je izgledalo sredinom godine kada je sintagma duplo višeg rasta u Srbiji u odnosu na Nemačku bila aktuelna u izjavama premijera. Potpisnik ovog teksta već je javno izneo da bi prirast BDP Nemačke u tom slučaju od samo1 % iznosio blizu 50 milijardi evra, dok bi prirast BDP u Srbiji od 2%, mogao da iznosi nešto ispod 700 miolina evra. (Savetovanje CPAG Međunarodni simpozijum iz oblasti celuloze, papira, ambalaže i grafike, CPAG, Zlatibor 17. VI ) Mada je statistički zaposlenost u rasla brže od BDP, to je veoma upitno, s obzirom na promenu metodologije i evidencije same zaposlenosti, kao i na činjenicu da se racionalizacija u javnom sektoru i državnim slubama tek očekuje. Što se tiče standarda građana, on se ne može meriti tek samo ostvarenim i evidentiranim realnim zaradama, već ukupnom kupovnom moći porodica. 125

126 prenose na budžet i građane. Veliki sistemi, uključujući državnu energetiku (EPS i Srbijagas ) servisiraju nenaplativim potraživanjima korisnike skupe energije, konkurencija izostaje tako da je Srbija jedna od poslednjih zemlja u Evropi po energetskoj efikasnosti i ostvarenim reformama u energetici. Mesto njene energetike prema indeksu energetske trileme (sintetička ocena održivosti) je 116, daleko iza svih balkanskih zemalja izuzev BiH (Đukić 2015). Na kratak rok sve izgleda drugačije. Relativitet stanovišta uvek može da vodi ka zaključku da je stanje daleko povoljnije nego što je bilo pre tri ili četiri godine, kao i da je moglo da bude daleko gore, posebno na fiskalnom planu. Inflacija je svedena na istorijski minimum (1,5% decembarski/godišnji novo), strane direktne investicije su u porastu i za iznosiće oko 1,5 milijardi, evra, izvoz je porastao više od uvoza tako da je pokrivenost uvoza izvozom blizu 80%. Ostalo se nameće po sebi: formalni rast zaposlenosti i pad stope nezaposlenosti za više od 45%, za samo četiri godine. Čak se naslućuje i porast standarda, pošto su realne zarade navodno porasle za 1,5%. Na to upućuju podaci dati u Fiskalnoj strategiji (2016) koja je pripremana na osnovu rezultata za prvih deset meseci i na osnovu projekcija do kraja godine. Pozitivni pokazatelji nisu izostali, bez obzira na neizvesnosti u ostatku godine. Možda su ključni argument za ovakav stav blagi oporavak evropske ekonomije, kao i više stope rasta u zemljama u okruženju, što poravlja uslove za porast stranih investicija kao i strukturu spoljne trgovine, koja pokazuje da već na srednji rok izvoz raste brže od izvoza. 4. Fiskalna konsolidacija serija uspeha u nastavcima Kada se samo pomene sintagma fiskalna konsolidacija svi argumenti kritičara kao da padaju u vodu. Nema tog analitičara (uglavnom su to danas novinari i eksperti koje oni odabiraju) koji ne bi potvrdio da je pozitivni preokret u budžetskim prihodima i rashodima koji se dogodio pre dve godine doprineo da se lakše diše. Budžetski deficit sa blizu 7% BDP, 2016, polako se smanjivao do kraja godine na jedva nešto više od 2% i svega predviđenih 1,5% BDP za Fiskalni rezultat i njegova cena To znači da su budžetski prihodi gotovo izjednačeni sa rashodima, kao uostalom i da javnim finansijama trenutno ne preti slom. Ili bar ne neposredno tokom narednih nekoliko godina. Srbija je, pre svega uz drastično povećanje budžetskih prihoda, bolju naplatu poreza i snažniji poreski pritisak, a samo delimičnim kresanjem rashoda u kome su prilično različito prolazili različiti učesnici 8, uspela da spasi sistem javnih finasija. 8 Poznato je da su u državnim službama plate, zarade i nadoknade, faktički potpuno neadekvatne odgovornostima. Od opštih parametara primenljivih u državnom upravi izrazito odskaču plate u Narodnoj banci i raznim regulatornim telima i agencijama. Daleko od toga da su one ujednačene. Tako se na primer veoma razlikuju plate za isti ili sličan rad u različitim ministarstvima jedne iste Vlade, kao i u carinaskoj u odnosu na poresku službu. Od statistički relevantnih podataka jedino je jasno da su plate u obrazovanju u proseku ispod svih ostalih u javnim službama. Imajući u vidu viši obrazovni nivo zaposlenih, može se reći, da su zarade u obrazovanju najniže po jedinici obrazovanja zaposlenih, što je nonsens po sebi. Naznačena akcije jedne od ministarki prethodne vlade o uvođenju platnih razreda, potpuno je pala u vodu. 126

127 Dalje ot toga nije se mnogo odmaklo. Naročito u kvalitativnim promenama i strukturi ekonomije. Industrijska proizvodnja i dalje daje ima veoma nizak udeo u BDP, nazaposlenost je visoka, bez obzira na pad statistički iskazane stope, javni rashodi previsoki za dati nivo proizvodnje, siromaštvo se ne smanjuje, dok nejednakosti rastu 9, sve to na novou veoma niskog dohodka, kao i standarda većine građana. Da li je to odgovarajuća cena za postignute rezultate, koji se podvlače kao najpovoljniji tokom poslednje tri decenije: inflacija 1,5%, pad fiskalnog deficita sa 6,5% na 1,6% tokom tri godine, kao i pad stope nazaposlenosti za 45% u periodu ( )? Već u prethodnim radovima potpisnika ovog teksta kritički su analizirana problematična nastojanja nosilaca ekonomske politike da se gotovo celokupni koncept stabilizacije i reformi obrazloži uspehom fiskalne konsolidacije (Đukić, 2015). Tačnije rečeno, veliki deo polaznih ciljava fiskalne konsolidacije ostvaren je, zbog čega su akteri ekonomske politike zaradili pozitivne ocene pa čak i pohvale MMF-a i Svetske banke, kao i Evropske komisije. Međutim, šta je sa onim merama koje nisu ostvarene? 4.2. Nepreduzimanje mera - iz drugog plana Već pri potpisivanju aktuelnog finansijskog aranžmana između MMFa i Srbije, pre dve godine, tadašnja vlada u ime Srbije prihvatila je koncept reformi koje sadrže niz nepopularnih strukturnih mera u cilju popravljanja efikasnosti privrede u celini, koje bi se uslovno mogle podeliti na: reformu stanja zaposlenosti u državnoj upravi, ne samo u smanjenju broja zaposlenih, već i povećanju efikasnosti državne administracije. Tu se prema oceni Fiskalnog saveta i većine referenata na savetovanjima NDES faktični ništa nije uradilo. Šta više, puko smanjivanje broja zaposlenih po osnovu penzionisanja, uvek bi stvaralo kasnije bumerang problem nedostatka stručnjaka, što bi se efektuiralo povećanim brojem zaposlenih. 10 javna i društvena preduzeća, koja gomilaju gubitke. I tu je učinak veoma mali jer se u budžetu pojavljuju stavke finansiranja budućih gubitaka nastavljanja prethodnih državnih subvencija za tzv. strateški regionalno važna preduzeća. modernizacija poreske službe. I tu je stanje veoma loše, o čemu govore različiti poreski zahvati koji nisu baš doživeli slavne rezultate. U odnosu na svakako su učinjeni određeni pomaci, ako ništa drugo ono u naplati poreza po raznim osnovama. Da li je to dovoljno? Teško jer su poreske službe jednako ako ne i još više zaostale u odnosu na ostale u regionu. Elektronska kontrola i naplata poreza tek je u povoju u nas, a zemlje koje su u ovaj pisao krenule u startu kao što su Slovenija, ili Litanija, danas prednjače u efiksnosti poreskog sistema Na Savetovanju sa kojeg potiče ovaj referat, koleginice Gorana Krstić u svojoj prezentaciji istakla je da je nejednakost u Srbiji, prtema Ginijevom koeficijentu danas dostigla 47%. Treba li podsećati da je odmah nakon promena godine taj koeficijent iznosio oko 27, kao i da je tokom prvog talas a krize, iznosio jedva preko 32. Slični zahvati smanjivanja broja zaposenih od do dali su formalni brojčani rezučlta, ali je broj zaposlenih u državnoj administraciji već bio veći od prethodnog nivoa (izjava Pavla Petrovića, predsednika Fiskalnog saveta na TV N ) 127

128 reorganizacija i restrukturiranje velikih javnih sistema. Tu su u prvom planu poslovanje velikih sistema kao što su EPS, Železnice Srbije, Srbijagas, Aerodrom. Železnice su podeljene na tri preduzeća, ukinute su pojedine nerentabilne linije, smanjen broj zaposlenih, u EPSu se bez obzira na gromoglasne najave i tajanstveni program koji je Vlada sa rukovodstvom firme usaglasila sredinom faktički ništa do sada nije uradilo. U svakom slučaju stanje u energetici i dalje ugrožava ne samo fiskalni u konsolidaciju već i održivost i kvalitet rasta u Srbiji (Đukić 2015a). Ipak, efikasnost i problemi ovih preduzeća su veoma različiti, s tim što se u nekima od njih ponešto preduzelo u međuvremenu, ali u EPSu i Srbijagasu faktički ništa. Naime, obe energetske kompanije isporučuju energente velikim gubitašima koji ne plaćaju troškove i sve to se preliva kao gubitak u krajnjem slučaju na državni budžet. Ostatak obaveza po ovom osnovu trajaće dugi niz godina tako da se fiskalne teškoće prebacuju na buduće fiskalne periode, najmanje do kraja ove decenije. 5. Javne politike i strukturne reforme Da bi fiskalna konsolidacija u celini uspela a njeni razultati postali održivi u dugom roku, bilo je neophodano u tom roku postići niz krupnih strukturnih zahvata. Zajednički imenitelj tih poteza bio bi u načinu funkcionisanja javnog sektora i državne uprave, promeni i unapređenju javnih servisa kao što su obrazovanje i dravstvo, podsticajne mere za razvoj malih i srednjih preduzeća, zapošljavanje u dugom roku. Zašto to sve nije preduzimano u predviđenom roku i,na predviđeni, sa MMF-om usaglašeni način? O tome govori dovoljno najnoviji izveštaj o Srbiji koji je usvojuo Evropski savet dana Evropski savet: uspeh i ograničenja reformi (?) U ovom izveštaju opet se pozdravljaju odlični rezultati Srbije postignuti u ekonomskim reformama. Međutim, u nastavku izveštaja koji je potpisao Dejvid Mekalister, govori se veoma eksplicitno i o onim otvorenim pitanjima državne uprave i vlasti-vlade koja nisu čisto ekonomska. Samo ta činjenica mogla bi da obezbedi potpuni legitimitet za izbor teme iz naslova ovog rada. Reč je zapravo o javnim politikama koje sasvim prepoznatljivo i verodostojno utiču na ukupne razvojne rezultate, pa i na kvalietet rasta u Srbiji. Pomenućemo ih redom koji sledi na osnovu izveštaja u kome se navodi da Srbija nije preduzela niz koraka koji se od nje očekuju, u cilju harmonizacije ekonomsko-političke prakse i institucija sa praksom u EU, ili da kasni u primeni neophodnih mera i standarda. 1. Kao jedan od najvećih problema u srbiji navodi se nesmanjena korupcija. To je, dvostruki problem: moralni, političko-psihološki, sa jedne i ekonomski sa druge. Ako korupcija ne obuzdava institucije ne mogu da se ustanove ili održe i obrnuto, urušavanje rada institucija i njihovo stavljanje pod kontrolu bilo koje ekonomske ili političke snage, vodi ka bujanju korupcije. 2. Na drugom mestu to su popravljanje efikasnosti, stručnosti i nezavisnosti pravosudnog sistema. Ogroman je broj nerešenih sudskih slučajeva, a praksa zastarevanja predmeta ustvari predstavlja samo tehničku realizaciju principa stavljanja glave u pesak, ili pak rezultat pritiska izvršne vlasti na pravosuđe. Ogromna je moralna 128

129 pa i materijalna šteta od takvog funkcionisanja pravosudnog sistema. To uveliko urušava ugled svih institucija u Srbiji na kojima bi trebalo da se zasniva kvalitetan ekonomski sistem koji generiše rast u dugom roku. 3. Treći problem je neefikasnpost policije i drugih ustanova povazanih sa njom zbog čeka se postavlja ponovo pitanje nerešavanja sličaja Sava Mala, da se i ne govori o epilogu tzv. 24 sporne privatizacije, na čemu je Evropska komisija insistirala još od pre dve godine. 4. Četvrti problematični fokus ove analize tiče se kontrole medija, medijskih sloboda i pritisaka na novinare 11. Sve navedeno o čemu govori izveštaj Evropskog saveta o Srbiji, ne tiče se direktno ekonomske politike pa ni ekonomskoh reformi, ali je definitivno da se tiče ekonomije i rasta u dugom roku. U izveštaju se ponavlja prethodni zahtev EU da se istraže slučajevi napada na novinare i medije i da se obezbedi transparentnost vlasništava u medijskom sektoru Takozvani neekonomski faktori rasta i javne politike u dugom roku U literaturi se prilično često, i u velikoj meri neadekvatno upotrebljava kategorija i sintagma neekonomski faktori. To je najčešće slučaj kada ekonomisti ne mogu dovoljno ubedljivo da argumentuju svoje nalaze finansijskim pokazateljima. Tada najčešće preduzimaju uveravanja uz pomoć kvalitativnih argumenata kao što su poverenje, politička stabilnost, kultura, socijalna kooperacija, tradicija, stabilnost institucija. Po našem mišljenju svi ovi faktori su istovermeno i ekonomki jer, prema svim iskustvima, deluju na ekonomsko stanje, rezultate i promene, pa i na reforme. Sasvim drugo pitanje je što se njihovim istraživanjem uglavnom bave stručnjaci koji nisu ekonomisti: sociolozi, psiholozi, politikolozi. Socijalna kooperacija, ponašanje vlade pred izbore i nakon njih, odnos javne vlasti, sindikata i poslodavaca, sve se to drastično menja i zavisi ne samo od političke situacije, blizine izbora itd, već i od tradicije i kulture. Ako je ekonomska politika po definiciji usmerana na makroekonomske ciljeve rasta i stabilnosti u kratkom roku, onda je logično da se ona, strogo uzevši sastoji iz tri segmenta: kreditno-monetare; fiskalne i spoljno-trgovinske politike. Međutim, sve druge 1. Politika dohotka. Građani Srbije, verovatno su već zaboravili da su Švajcarci na referendumu, održanom pre dve godine većinski odbili da se svakom građaninu, radi socijalne sigurnosti godišnje isplaćuje određena, ne mala, suma novca, vredna više hiljada franaka. Smatrali su da bi to oslabilo konkurentsku poziciju njihove ekonomije u celini i perspektive njhovog društvenog progresa. To je nezamislivo, ne samo u Srbiji, jer se veoma često većinskom mišljenje građana da od države - zajednice treba što više i što pre nešto uzeti, bez obzira na tzv. dugoročni interes stezanja kaiša koji se veomaa često od strane svake vlasti uzima kao argument za reforme. 2. Obrazovanje i zdravstvo. Mnoštvo najavljenih promena u obrazovanju i u zdravstvu ne daje nikakve kvalitetne rezultate. Ocena zdravstvene zaštite u Srbiji su na najnižem relativnom nivou do sada, što se tiče, kvaliteta usluga, korupcije i humanizma. 11 Gotovo je nemoguće da ovo nema veze sa kažnjavanjem nedeljnika NIN za napis o odgovornosti jednog ministra za svoj posao, kojim u demokratskom smislu veoma preteće počinje nova godina 12 Izveštaj Evropskog parlamenta 2016, Tanjug,

130 U trenutku dovršetka ovog taksta, tzv novogodišnji- Božićni raspust se produžava za dva dana zbog hladnoće, ali iz Ministartva prosvete poručuju profesorima: Ne pitajte đake, prvih dana nakon raspusta. Kakva je to poruka? Ako se đaci ne ispituju ili ne testiraju, posle dvanaest dana pauze koja je mogla da posluži i za odmor i za učenje, kada će onda da budu ispitani da bi im se zaključile ocene? Drugo pitanje je: da li će đaci razumeti razliku između njihovog i društvenog interesa na kratak i dugi rok, ako (politička) vlast pred izbore poručuje da učenike ne treba ispitivati? Ima li to veze sa populizmom i kakve će rezultate doneti u odgovornosti za sopstveni rad i rezultate? 3. Medijska scena i politika. po svim pokazeteljima medijska scena je u teškom i patološkom stanju. Gotovo da nema medija koji nije pod državnom ili partijskom kontrolom ili autocenzurom. Poruka Evropske komisije, a od pr dva dana i Evropskog parlamenta je da su mediju i u Srbiji strogo kontrolisani i da to uveliko ugrožave reforme i demokratizaciju sistema. i pored postignutih rezultata u ekonomskim reformama. Pominju se pritisci na medije, koji teško da nemaju veze sa vlašću; 4. Populaciona politika. Depopulacija, starenje stanovništva, odumiranje sela i kriza rađanja, samo je jedna više manje opšta i globalna tendencija današnjeg sveta u određenim razvojnim i kulturnim okolnostima. Međutim, postavlja se pitanje da li baš Srbija mora da bude među najstarijim nacijama u svetu, (skoro suprotnost u odnosu na Crnu Goru) i da li je populaciona politika odgovarajuća potencijalima zemlje i njenom nastojanju da sebi obezbedi održivu budućnost. Tu se dolazi do koncepta zaštite majki i male dece, u kombinaciji sa politikom dohotka. Socijalna politika, kao opšti okvir populacione u Srbiji ne daje rezultate. To se vidi pre svega po rezultatima, jer zemlja stari ne samo zbog niske stope rađanja, već i zbog odlaska ogromnog dela mlađe i školovane generacije u inostranstvo. 5. Tehnološka i naučna politika politika. U trenutku kada se dovršava ovaj tekst nikakve rezultate ne možemo očekivati od politike naučnog rada. Zapravo, ako je Ministartvo nauka za naučno istraživačke projekte, u samom finišu, aprila godine poništilo konkurs za javno finansiranje projekata, a da pri tom nema ni naznaka raspisivanja novog konkursa, postavlja se pitanje iz kojih razloga je to učinjeno, ako ne iz političkih. Čak i ako je konkurs u tehničkom smislu bio loše organizovan, zašto onda nije definisana dinamika sprovođenje novog konkursa? 13 Sudeći po reakcijama najverovatniji uzrok zastoja je politički i populistički: neizvesnost karaktera predstojećih izbora. 6. Energetska politika. Ni na ovom planu nema odgovarajućeg pozitivnog napretka koji bi pogodovao reformama i održivom rastu. Potpuno je bez sumnje da Srbija zaostaje za mogućnostima pa i obavezama koje je preuzela od Energetske zajednice u izgradnji tržišta energije, deregulaciji asnog sektora, konkurenciji u energetzskom sektoru, na šta je više puta upozoravano u domačim stručnim časopisima, kao i u izveštajima same Energetske zajednice (Đukić, 2015) 7. Ekološka politika. Drastično zaostajanje Srbije u primeni ekoloških načela i principa zaštite prirodnih resursa i okoline postaje ograničavajući faktor, ne samo za među- 13 Vlada Srbije produžila je tekući istraživački ciklus za naučnoistraživačke projekte do 30. Juna godine. U Sindikatu nauke su zadovoljni tim potezom, jer garantuje da će istraživači dobijati zarade do raspisivanja novog konkursa. Predsednica sindikata naučnih radnika Đurđica Jovović kaže da se u razgovorima sa nadležnima u Ministarstvu prosvete provlači ideja da bi postojeći ciklus nakon 30. juna mogao da se produži za još pola godine (Izvor: Infoacademlink: =v&id=90&nk= d68b8e) 130

131 narodnu saradnju. već i za normalni društveni život. Primena ekoloških zakona, kontrola zagađenja, zaštita voda, kao i posledice ljudskog ponašanja odstupaju od svih principa jedne osmišljene politike održivog razvoja i zaštite životne sredine. 14 Za napredak konkurentnosti i perspektiva nacionalne ekonomije neophodno je mnogo ozbiljnija ekološka politika, pre svega primena ekoloških zakona. 6. Restrukturiranje unedogled 6.1. Izbori i ekonomska politika Da li izbori utiču na ekonomsku politiku? Analitičari uticaja političkog izbora na makro ekonomska kretanja jasno upozoravaju na to šta česti izbori znače za ekonomsku politiku a posebno za reforme i njihovu konzistentnost (Petak, 2001, str ; Pavlović, 2016, str ). Sva istraživanja i nalazi političkih opcija u zemlji govore o tome da proces tržišnih reformi, neophodnih za održiv ekonomski rast u Srbiji, iz različitih razloga, u velikom zaostatku za privredama i sistemima relevantnih ekonomija u okruženju, kao i u svetu. O tome nema mnogo spora. Dovoljno je pogledati opšte stanje i ocene reformi, izveštaje Evropske komisije Progress Report, Doing Bussines, kao i međunarodne relevantne pokazatelje. Zemlje u reformi se dele na manje ili više uspešne, uglavnom prema ocenama u odnosu na postavljene i ostvarene ciljeve. Ovogodišnji parlamentarni izbori desili su se 24. aprila Najava početka rada nove vlade u 2016, najpre je zakazana za 5. jun, ali je formiranje sve skupa trajalo do 11. avgusta. Sve u svemu, dva predizborna meseca i još tri postizborna izgubljena su za reforme i razvoj. Ostalo je da se krajem godine radi na istim poslovima na kojima je trebalo još 2014, a i sve to u susret novim izborima. Ovi naredni izbori koji su gotovo izvesno predviđeni za april treći su po redu tokom poslednje tri godine 6.2. Nejednakosti kao ograničenja Stiglic, Branko Milanović i drugi istraživači neednakosti dosta uverljivo pokazuju da BDP može da raste a da većini građana opet bude sve gore (Stiglic 2015; str. 15). Ali to, definitivno može da bude faktor snažne blokade ozbiljnijih reformi. Vladina rekonstrukcija postojećih relacija društvenih grupa po osnovu dohotka i imovine u Srbije u sebi sadrži ogroman negativan i ne samo sociopsihološki potencijal. On se ne oseća dovoljno na izborima, ali pre i posle njih je veoma uočljiv. Poznato je da se gotovo sve novo-osvojene dohodne pozicije nekog sektora ili društvenih grupa, ostvaruju neposredno pre izbora. Posebno je to slučaj sa, državnom upravom, određenim javnim službama i javnim sektorom uopšte. Dohodovne razlike se sa jedne strane povećavaju, a sa druge veoma neprincipijelno i netransparentno smanjuju. Kaka drugačije objasniti različit model smanjivanja penzija i državnih plata? Zašto se poslednjih godina, uporno udeljuju prednovogodišnji poklon 14 Najbolja potvrda potpune degradacije institucija sistema zaštite životne sredine je ukidanje rapubičkog fonda zaštite životne sredine godine, prema koalicionom sporazumu tadašnje strukture novoizabrane vlasti, sa navodnim obrazloženjem kontrole fisklanih rashoda i potrebom smanjivanja korupcije. Uprkos novim ekološkim zakonima, tzv. Zeleni fond još nije profunkcionisao. 131

132 paketi od 5000 dinara po svakom penzioneru u Srbiji? Kako oni deluju na sistem penzija, ako ga uopšte više ima? Prilika za rast ekonomije uz smanjennje penzija i drugih primanja iz budžeta nije baš za pohvalu. Smanjenje penzija nije moralo da ide tako restriktirvno, progresivno i odjednom. Samo na izgled ova mera korespondira sa smanjivanjem nejednakosti. Istraživanja pokazuju da se nejednakosti u svetu, neposrednom okruženju i Srbiji povećavaju. Naime, sve oštrija polarizacija ljudi i rast nejednakosti po osnovu dohotka i imovine, preti ozbiljno da ugrozi dugoročni rast. Nejednakost je postala opšta pretnja opstanku sadašnjeg modela tržišnog razvoja i nove ekonomije zasnovane na višem nivou konkurentnosti (Milanović 2016, str. 3-7; Stiglic 2015). Povećavanje nejednakosti po pravilu se poklapa sa destrukcijom srednje klase. Socijalna komponenta nejednakosti i njene moralne posledice prepliću se sa ekonomskim. O tome odlično svedoče japanska iskustva. Profesor Išimura argumentovano dokazuije da se azijska ekonomsko čudo moralo da stane zbog starenja stanovništva i depopulacije, ali i zbog smanjenja srednje klase, i pored ostalog, argumentovano poručuje: Izbegavajte ekstremnu nejednakost dohotka. (Ishimura 2016; str. 78) Međutim, globalizacija nastavlja svoje delovanje, poprilično različito u različitim delovima sveta. Od nje su profitirale Kina i Indija, a sa njima na izvestan način i svet u celini. Ali zahvaljujući njoj, između postalog Evropa zaostaje za konkurentima, a Afrika ima sve manje šansi na globalnom planu. Gini koeficijuent, koji je indikator nejednakosti, nameće se kao sve prisutnije ograničenje za razvoj. To je samo jedna strana medalje. Prema nalazima Eurostata, on se prinudno smanjuje pri krizama, (smanjeje nejednakosti u prvom talasu krize na Balkanu, bilo je od oko 2% u proseku) ali se drastično povećava delovanjem ekstremizma, populizmom i plutokratijom nakon kriza. Pogoduju mu globalne nestabilnosti, terorizam, lokalni konflikti, ratovi. Kako prevenirati ekstremne društvene i dohodovne razlike ili bar njihov destabilizirajući uticaj - to rešenje ni u svetu, ni u današnjoj Srbiji još nije ni na pomolu. U SAD je već početak vladavine Donalda Trampa obeležena veoma ekstremnim porukama tipa: investirajte u Americi. Tzv. ekonomski patriotizam, protekcionizam, zatvaranje društva za strance, podizanje barijera i podela na građane prvog i drugog reda, kao u nekadašnjim fašistoidnim sistemima - to može da bude veoma realna pretnja i relistična vizija neposredne i preteće budućnosti. 7. Reforme - ključ za kvalitet rasta u Srbiji Tokom sprovođenja fiskalne konsolidacije, reforme u Srbiji dobile su prve konceptualne konture krajem 2014, kada je novi aranžman sa MMF-om već bio u izgledu. Tadašnja zamisao, predstavljena prilično maglovito javnosti, još nije doživela zvaničnu reviziju, mada se po svojoj realizaciji može sagledati njihova selektivna i veoma sporadična primena, primerena političkom trenutku. Uostalom, najveći deo prigovora pregovarača u ime MMFa, kao i izveštaji nakon njegovih periodičnih revizija govore o tome da se promene u poslovanju javnog sektora ne događaju željenim tempom, kao i državne subvencije još uvek ostaju previše visoke i opterećujuće za konkurentnost čitave ekonomije. 132

133 Osnovni koncept reformi usaglašenih sa MMFo-m, u prvi mah se učinio sveobuhvatan i komplikovan. Sadržavao je četiri osnovna nivoa 15. fiskalnu konsolidaciju u užem smislu reči. (smanjenje deficita, povećanje priliva, kontrolu javnih rashoda, uštede na zaradama i penzijama u javnom sektoru i državnoj upravi.) restrukturiranje javnih preduzeća. Tu su mnoga republička preduzeća poput EPS-a, Srbija gasa, Telekoma, Železnice, Aerodroma, Galenike, Puteva Srbija, Koridora Srbije, Srbija šume, već i više stotina lokalnih komunalnih preduzeća. rešavanje sudbine bivših loše privatizovanih ili neprivatizovanih preduzeća sa liste 500. Ona su zvanično u društvenoj svojini, mada je uprava, kao i nadzor nad njima, (odnosno restrukturiranje i privatizacija) povereni jednom državnom organu (Fiskalna stretegija za sa izgledima za i 2016.). uloga tzv javnih upravnih službi i društvenih delatnosti (državne administracije, zdravstva, prosvete, kulture, socijalnog osiguranja, administracije u najširem smislu reči). Jedan nivo reformi ovde je trebalo da se odnosi na smanjenje broja zaposlenih, a drugi na smanjenje rashoda, prvenstveno zarada, najpre kroz uvođenje platnih razreda. Prema početnim ciljevima programa trebalo je smanjiti uklupni broj zaposlenih u javnoj upravi za 75000, ali se taj broj sveo danas na procenu viška zaposlenih. 8. Politika, izbori i reforme 8.1. Politika dohotka i izbori Važan domen ovih reformi je sistem raspodele, koji obuhvata plate i troškove funkcionisanja, po zaposlenom, koji se veoma razlikuju od službe do službe, ne samo za isti rad, već i za iste kategorije zaposlenih u pojedinim organima. Direktno je povezan sa politikom dohotka. Nažalost, na ovu temu gotovo da nema objavljenih stručnih radova, prvenstveno usled vela tajnovitosti koji prekriva sistem zarada i troškova, naročito specijalizovanih agencija, i raznih posebnih uprava. Ali se pouzdano zna da se zarade u republičkoj administraciji za istu kategoriju rada i stručne spreme razlikuju i 3-4 puta. Rešenje koje je u ovoj oblasti postojalo još u Kraljevini Jugoslaviji, bili su platni razredi, odavno najavljeni kao program koji je trebalo da stupi od jeseni u našoj upravi i javnim službama. Nezgoda je u tome što veliki deo profesija, (nastavnici u srednjim i osnovnim školama) ovom modelu vide poboljšanje svog relativnog položaja, a drugi, poput privilegovanih u državnim agencijama, kao način da zadrže privilegije. Ključni zadatak nosilaca reformi u tom domenu je da se poveća radno opterećenje a da se pri tome da smanje ukupni rashodi za plate i materijalne troškove, što se nije ni moglo ostvariti predviđenim tempom, o čemu smo već pisali krajem 2015 (Đukić 2015a.) Ako kao period dosadašnjih reformi shvatimo vreme od tri godine, od polovine 2014 do polovine 2017, videćemo da se u tom periodu tri puta išlo na izbore. Iako se u ovom momentu još ne zna koliko će biti sveobuhvatni prolećni po svoj prilici aprilski izbori 15 Podela je preuzeta iz jednog od prethodnih radova autora, sa namerom medodološki korektne komparacije i (Đukić 2015a) 133

134 2016. sigurno je samo jedno: oni se dešavaju na svakih godinu dana po jednom, odnose ogromnu društvenu energiju i novac, podižu netrpeljivost, snižavaju nivo toletarancije i usporavaju reforme. Ako su se 24. aprila 2016 u Srbiji dešavali parlamentrani izbori, nakon kojih je trebalo skoro 4 meseca da bi se formirala nova vlada (tek 11. avgusta), definitivno je da tadašnja tehnička vlada nije mogla da preduzima reformske korake u bilo kojoj oblasti, kao što su na primer najvažniji resori: privreda, ozbiljno restruktiuriranje preduzeća, a pogotovo reorganizacija preduzeća u energetici ili promene u poljoprivredi. Dobar primer potpunog postizbrnog preokreta politike dohotka, je sistem raspodele u obrazovanju, zdravstvu pa i nauci. Već krajem od strane Ministarstva za lokalnu upravu najavljen sistem reorgaizacije primenja primenom platnih razreda, sada više niko ne pominje već umesto njega samo neki novi, prilično magloviti sistema plata u sektoru države. U Strategiji se samo naziru reforme u oblasti zapošljavanja, koje i pored niza usvojenih zakona, ne pokazuju konkretne rezultate. Iskustva pokazuju da je zapošljavanje u sektoru države u mnogo većoj meri partijsko nego što je bilo do sada. Ipak, nešto drugačija poltika zapošljavanja i dohotka nazire se u Strategiji u narednom srednjoročnom periodu u kome će akcenat biti stavljen na strukturne mere, koje bi preko racionalizacije broja zaposlenih s jedne strane, i uspostavljanja novog sistema plata u sektoru države s druge strane, doprinelo kretanju mase plata ka održivom nivou (ma šta tgo značilo - Stregija str. 105) Politika obrazovanja i nauke Drugi primer lutanja u javnim politika je onaj koji s odnosi na obrazovanje i nauku. Umesto konkretnih poteza poboljšanja kvaliteta obrazovnog procesa, razume se i nastavnog kadra, kroz sistem zvaničnog obrazovanja se provlače (zvanično biraju) i takvi univerzitetski nastavnici kao što je neobično rečiti docent Umetničko-lingvističkog fakulteta u Kragijevcu. On javno, pojedinim TV voditeljima, urednicima, novinarima, čak i karikaturistima-satiričarima i drugim javnim radnicima (čak poimence) poručuje sledeću edukativnu poruku: Došlo je vreme da sve NATO pudlice vise od Beograda do Novog Sada i od Beograda do Niša Biće u Srbiji preokret, ali ne smemo da zaboravimo na ove kao (navod nekoliko imena i prezimena) ne bi li istrebili te izdajnike jednom zauvek Pri tome za sebe kaže da je on fašista, cenzor, inkvizitor i onaj koji poziva na linč. (Danas 14. XII 2016). Ako je zvanična medijska i politička scena pod pritiskom ovakvih obrazovnih radnika, onda je potpuno jasno kakvi su političke pretpostavke za tržišne i demokratske reforme. Drugi aspekt ove informacije odnosi se na prosvetu. Kakva je politika obrazovanja, kako i u kojoj meri je Univerzitet dostojna visoka naučna i obrazovna institucija, ako se takve informacije i poruke (po svoj prilici bez konsekvenci) sa njega šalju bilo kome? Naučni projekti Ministartva prosvete i nauke, istekli su još pre dve godine. Nikakav argument osim političkog ne može da objasni zašto se u uvom momentu ništa ne preduzima kako bi se kvalitetnije vrednovao naučno-istraživački rad. Ako je već zbog izbora u izgubljeno je najmanje pola jedne reformske godine. Šta uopšte garantuje da tako neće biti i 2017.? Dakle i u ovom domenu reformi, prilično se kasni sa dobrim izgledima da se i u sledećim godinama reformatori zaglibe u živo blato opstrukcija. Ocena ovog domena za sada je takođe jedva iznad negativne. 134

135 8.3. Političko restrukturiranje: kreni - stani Najpre su se krajem pojavili spiskovi preduzeća koja treba po različitim osnovama da podlegnu privatizaciji, stečaju ili likvidaciji Međutim, Odluka Vlade koja je stupila krajem maja o tome da se od naplate potraživanja za godinu dana izuzimaju tzv. strateški važna preduzeća, prosto satiru male dobavljače ili poverioce. Mehanizam je jednostavan: volja velikih dobavljača (javnih preduzeća i državnih službi) da otpišu čak 90% svojih potraživanja prema tim strateški važnim sistemima, provlači kao najopasnije sredstvo potencijalne blokade reformi. Pri usvajanju izmena Zakonu o privatizaciji 25. maja u iz grupe preduzeća za restrukturiranje izuzeto je 17 kompanija od strateškog značaja za lokalni razvoj privrede Srbije. Time je klupko nenaplativih potraživanja nastavilo da se zapetljava, a koncept reforme snažno destabilizovan. Prema Strategiji pronađeno rešenje za preduzeća u portfoliju bivše Agencije za privatizaciju, - stečajem ili privatizacijom. Na ovaj način je pronađeno rešenje za 330 preduzeća do kraja oktobra godine. Otpremnine je dobilo zaposlenih. Za 172 kompanije koje zapošljavaju oko radnika, među kojima ima i strateških kompanija kao što su PKB, RTB Bor,JP PEU Resavicaˮ, Petrohemija i dr. rešenje se tek očekuje,bilo kroz unapred pripremljene planove restrukturiranja (UPPR), bilo kroz redovne postupke stečaja, u skladu sa zakonom 16. Od leta godine kao da se vlada konačno dohvatila ovog vrućeg krompira. I pored velikih kontroverzi koje su pratile pojedinačna rešenja i prepucavanja na liniji resornih ministara i agencija za privatizaciju, o čemu je autor onog rada detaljnije pisao (Đukić 2015a) tek po nešto je učinjeno u proteklih godinu dana. Međutim, daleko teži deo posla ostao je tek za rešavanje nakon sledećih izbora. Pravilnije rečeno, od momenta formiranja neke naredne vlade. To su ona najproblematičnija preduzeća, okarakterisana kao strateški važna za regionačlni razvoj. Međutim, suština je u tome što u njima za sada radi preko zaposlenih. 9. Vrednovanje reformi i kvalitet rasta Ocenjivanje koje smo u narednom segmenu ovog rada obavili, tiče se učinaka reformi na kratak rok, razvrstano uz pomoć tabele na dve reformske godine (2015. i 2016). Razume se da će se naći i takvi čitalac ovog rada koji bi mogli zameriti na verodostojnosti ocena, pošto nije izvršeno anketiranje građana, a posebno samih učesnika u reformama, o njihovom učinku, kvalitetu i rizicima. 17 Međutim, kratkoročna dinamika usvajanja ekonomske poitike i pratećih reformi u ovim godinama takva je da nije moguće napraviti distancu, kako bi se ocene dovoljno usaglasila sa činjenicama i protokom vremena, kao i sa rezučltatima ekonomske politike. Naše 16 Otpremnine je dobilo zaposlenih. Za 172 kompanije koje zapošljavaju oko radnika, među kojima ima i strateških kompanija kao što su PKB, RTB Bor, JP PEU Resavicaˮ, Petrohemija i dr. rešenje se tek očekuje,bilo kroz unapred pripremljene planove restrukturiranja (UPPR), bilo kroz redovne postupke stečaja, u skladu sa zakonom (Strategija 2016, str. 107) 17 Praksa je pokazala da se su stavovi ispitanika o preduzimanju i rezultatima reformi u javnom sektoru i upravi dijametralno suprotni, u zavisnosti od njihoveom interesa, zadržavanje radnog mesta ili obim posla i njegova organizacija. Anketiranje ekonomskih stručnjaka bi takođe dalo prilično drugačije rezultate u odnosu na sociologe ili psihologe, kao i pravnike. 135

136 ocene iz tabele koja sledi učinjene su na osnovu raspoloživih kvantitativnih i kvalitativnih rezultata i dostupnih stručnih ocena učinaka i rizika refomi na koje smo ukazali u prethodnim segmentima rada, počev od čiste ekonomije (rast, zaposlenost, efikasnost javnog sektora, oslobađanje od pritiska gubitaša na budžet, stanja zaposlenosti u javnim preduzećima i službama, pa do ocena korupcije, medijske scene, obrazovanju, socijalnom osiguranju ili na području stanja socijalnog dijaloga. Dakle, deo vrednovanja pojedinih reformi i rizika dat je hipotetički, drugi deo na osnovu kvantitativnih rezultata ili ocena od strane međunarodnih faktora sa kojima su reforme usaglašavane. Moguće je bilo razraditi i potencijalne pondere pojedinačnih učinaka pojedinih reformi, ali je za to neophodna posebna studija, timski rad i kvalitetniji metodološki aparat. Ovaj put, molimo čitaoca da se usredsredi na izglede stanja i perspektiva reformi iz ugla posmatranja prilično politički uzavrelog srpskog društva i ekonomije pred prolećno izbore Imajući u vidu dinamiku ostvarivanja reformi koje predstavljaju na izvestan način najpouzdaniju garanciju rsta u dugom roku, iskoristićemo tabelu vrednovanja rezultata pojedinačnih reformi tokom protekle godine (objavljenu u pominajnom radu (Đukić 2015a) dopunjenu ocenama i podacima za godinu (tabela 1). Tabela 1. Rangiranje pojedinih i dosadašnjih reformi tokom period fiskalne konsolidacije za krajem i krajem sa izgledima za ostvarivanje i ocenom rizika TIP REFORME 2015/ Fiskalna reforma Fiskalno uravnoteženje (1. 2.) Ušteda na penzijama (1.2) Ušteda na platama(1.3) Poreski sistem (selektivan pritisak) (1.4) 2. Zakonodavni okvir 2015 (2.1) 3. Javna i društvena preduzeća Javna preduzeća (4.1) Preduzeća u restrukturiranju (4.2) PREDVIĐ Smanjenje deficita % (1-2% BDP) OSTVAR. 1-4,5 RIZICI (+-0,5) OCENA (1-5) u padu u padu (pobolj.) 3, stabilni stabilni 3,0 3, (1% BDP) stabilni stabilni 3,0 3, doslednost Usvojeni ref. zakoni: o priv.i o stečaju o dozv. za gradnju u porastu u padu 2,5 3, stabilni stab. 3 2, stabilan u porastu 1, ; u porastu u porastu

137 4. Reforma javne uprave i službi Zakonodavstvo (1) javnog sektora u porastu u porastu 0,5 0,5 Zaposlenost u državnoj upravi(1) u porastu u pogorš. (-) 1 0,5 Reforma obrazovanja (1) u porastu u porastu 1 0,5 Reforma zdravstva (1) u porastu u porastu 1 0,5 Socijalno osiguranje(1) stabilni stabilni 1,5 1,5 5. Ostale reforme Partijska uprava (5.1) 2015; stabilni u pogorš. 1 0,5 Korupcija (5.2) 2015; stabilni stabilni 1 1 Siva ekonomija (5.3) 2015; u padu u padu 3,5 3,5 Socijalni dijalog (5.4) 2015; u porastu u pogorš. 1 0,5 Efikasnost pravosuđa (5.5) 2015; u padu u porastu 2 1 REFORME UKUPNO 2015; (20) - (31) + (14) - (37) u porastu (7) stabilni (7) u padu (3) u porastu (10) stab. (4) u padu/pogor. (3) 31: 17= 1,82 (pros. ocena) 27,5: 17= 1,58 (pros. ocena u padu Napomena: Struktura reformi u tabeli data je prema konceptu prikazanom najpre u Fiskalnoj strategiji 2015, a operacionalizovana u našem radu (Đukić 2015a) Da bi se sadašnja održivost aktuelnih reformi u Srbiji (kraj 2016) iz tabele, usaglasila sa rezultatima prošlogodišnje (kraj 2015) neophodno je dati metodološka uputstva kako se došlo do prethodnih ocena. U sledećem pasusu, radi metodološke korektnosti dajemo originalni prvobitni sistem vrednovanja reformi: U kolonama je navedeno ono što je merom predviđeno, sa rokom, ostvarenjem koje se maksimalno vrednuje sa +++. Pošto svaki + vredi 1,5, to i tri plusa vrede ukupno 4,5 u konačnom skoru ocene. Na ocenu još utiču i rizici koji mogu ako su u padu dodati konačnoj oceni 0,5 poena, tako da bi maksimalna ocena reforme bila 4,5+0,5=5. Porast rizika oduzima 0,5 poena od ukupne ocene, a stabilni rizici ne utiču na prethodnu ocenu. Još jedan princip pri vrednovanju je da je svaka reforma po sebi, samim tim što je preduzeta ocenjena brojem 1, odnosno ni jedna ne može imati nižu ocenu od jedan. (Đukić 2015a). U ocenama za ovu godinu pored vrednovanja ostvarivanja preduzetih reformi, uzeti su u obzir i promenjeni rizici. Ukoliko su oni u porastu ali istog intenziteta kao prethodne godine, onda te ocene nose 0,5 negativnih poena (oduzimaju se od vrednosti prethodne ocene ostvarivanja reformi. Ako su pak u pitanju smanjenji rizici oni donose +0,5 po- 137

138 ena. Rizici po našem mišljenju mogu biti i u pogoršanju u odnosu na inače povećane prošlogodišnje, pa se samo taj status vrednuje negativno za još -0,5 poena. U sumiranju prošlogodišnjih rizika reformi bilo je u porastu 7, stabilnih 7, u pogoršanju 3. Struktura rizika u je po našim ocenama nešto lošija, u odnosu na 2015, jer je u porastu/pogoršanju 10 rizika, stabilnih je 4 a u padu 3. Sve u svemu, tabelarni rezultat zbirnih ocena reformi, koje obuhvataju i deo javnih politika (partijska uprava, odnos prema korupciji, pravosuđe i socijalni dijalog) pokazuje zbir od 27,5 poena što podeljeno sa 17 (br. prikazanih reformi u redovima) daje ukupnu, prelaznu ocenu 1,58, ali nešto nižu od prošlogodišnje. Zaključne napomene Zašto je slika ovogodišnjih rizika za ostvarivanje reformi nepovoljnija od prošlogodišnje, mada u strukturi samih reformi nema velikih promena? Upravo ta činjenica - da nema bitnih promena u rezultatima, kao i da su do sada preduzete reforme više-manje kozmetičke prirode, jer se zasnivaju na linearnim smanjivanju dohotka i potrošnje, a ne na principijelnim i tržišno utemeljenim promenama, dovodi do podizanja rizika održivosti, čemu definitivno doprinosi porast političkih tenzija, koje su sve veće ukuliko se približavaju sve učestaliji naredni izbori. Predizborna kampanja navodno nije ni počela u političkom smislu, ali u ekonomskom se već odavno vodi, i to uglavnom lažnim i kontroverznim adutima nosilaca ekonomske politike o njenim fascinantnim rezulatatima, kao i lošom ekonomsko-socijalnom retorikom potencijalne opozicije. Ni jedna ni druga varijanta ne liče na ekonomske programe postizbornih reformi, niti govore išta o kvalitetu ekonomskog rasta i razvoja. Izgleda da će opet, po ko zna koji put, u zavisnosti od rezučltata izbora, morati na red da dođe stvarna rekonceptualizacija koja bi vodila ka kvalitetnom i ne tako fascinantnom rastu, odnosno njeovim održivim reformama. Političke, ekonomske, socijalne i ostale prilike za reforme i ekonomski boljitak Srbije ne mogu se uzeti izolovano jedna u odnosu na ostale. Rezultati prethodnog istraživanja održivosti reformi, ne samo od strane ovog autora, već i mnogih drugih, potvrđuju da se prilike za reforme lagano pogoršavaju kako na globalnom tako i na unutrašnjem planu. Globalne nejednakosti vode, između ostalog i ka eskalaciji velike podele (Stiglic 2015), krizi eurointegracija uošte, pa eskalaciji globalnih protivrečnosti, kao što su jačanje ekstremizma, radikalizma, desnih opcija i nativizma (Milanović 2016). Sve pomenute tendencije u globalnom svetu prisutne su u Srbiji, kao i u neposrednom okruženju. Od kvalitetne ekonomske politike, podstaknute održivim reformama i kvalitetnim socijalnim dijalogom, između ostalog zavisi njihova dalja evolucija. Literatura Asemoglu D, Robinson Džejms (2014) Zašto narodi propadaju, poreklo moći, prosperiteta i siromaštva, Clio, Beograd Avramović Dragoslav (1998) Pobeda nad hiperinflacijom, Institut društvenih nauka, Beograd 138

139 Đukić M. P., (1994), «Uspeh kao politička obaveza», časopis Novac i razvoj, br. 9, 1994, str Đukić M. P., (1994a) Imperativ uspeha kao udes ekonomske politike, referat na savetovanju jugoslovenskih ekonomista, Otvorena pitanja tekuće ekonomske politike, istoimeni zbornik, SEJ, Beograd 1994, str Đukić, M. P,. (2015)»Kako stanje u energetici uslovljava fiskalnu strategiju, referat predstavljen na Savetovanju, 17. oktobra 2015, Restrukturiranje javnih preduzeća u uslovima institucionalnih ograničenja u organizaciji Naučnog društva ekonomista Srbije i ekonomskog fakulteta u Beogradu. (red. A. Praščević, Galjina Ognjanov, Milojko Arsić, Naučno društvo ekonomista Srbije i Ekonomski fakultet u Beogradu, (str ), Đukić, M. P., (2015a) Održivost reformi - ključ za regionalne i evro integracije Srbije, u tematskom zborniku radova, Svet i Srbija: Izazovi razvoja i integracija, (ur. Snežana Grk ), Institut društvenih nauka Beograd 2015, (str 59-89) Đukić M. P., (2016) Konkurencija, konkurentnost i održivost energetike Srbije, Savetovanje Energetika 2016, Savez energetičara Srbije, Zlatibor mart 2016, časopis Enegija EUROPEAN COMMISSION (2010) EUROPE 2020, A strategy for smart, sustainable and inclusive growth, Brussels, , COM(2010) 2020, eu2020/pdf/complet%20en%20barroso%20%20%20007%20-%20europe%202020%20-%20en%20version.pdf EUROPEAN COMMISSION (2016), Serbia 2016 Report Brussels, , SWD 361 final, COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Fiskalna strategijaza godinu sa projekcijama za i godinu, (2014) Fiskalna strategija za sa projekcijama za i 2019 (2016). Vlada Republike Srbije Pavlović Dušan, (2016), Racionalnost i politika; jedan mogući način izvođenja koncepta politike, zbornik radova Novi vek političke ekonomije (Vasiljević B. i Drašković B., ur) Petak Zdravko, (2001), Javna dobra i političko odlučivanje, Fakultet političkih znanosti, Zagreb Radojević Darinka -red, (2009) Održivi razvoj Srbije - naša zajednička budućnost; Strategija održivog razvoja Republike Srbije, Ministarstvo za nauku i tehnološki razvoj, Kabinet potpredsednika vlade za evropske integracije, Beograd Ishimura Shinichi (2016) Japan i Azija; Privredni razvoj i izgradnja nacije, Evropski centar uza mir i razvoj, Univerzoitet za mir Ujedinjenih nacija, Beograd Milanović Branko, (2016), Globalne nejednakosti, Akademska knjiga, Novi Sad Stiglic Jozef, (2015), Velika podela, Akademska knjiga, Novi Sad Stiglic Jozef, (2016), Evro; Kako zajednička valuta ugrožava budućnost Evrope, Akademska knjiga, Novi Sad 139

140

141 Dohodna nejednakost u Srbiji: uzroci i preporuke za politiku Gorana Krstić* Jelena Žarković Rakić* Apstrakt: Rastuća nejednakost u raspodeli dohotka u razvijenim zemljama podstakla je istraživanja o njenim mogućim uzrocima kao i diskusiju o merama javne politike koje bi preokrenule ovaj trend. Prema podacima iz Ankete o prihodima i uslovima života, Srbija beleži najvišu nejednakost u raspodeli dohotka, merenu Gini koeficijentom, među evropskim zemljama. Uprkos tome, istraživanja o uzrocima visoke nejednakosti su malobrojna, a među kreatorima politika ova tema se ne nalazi visoko na listi prioriteta. Koristeći metodologiju faktorske dekompozicije dohotka, ovaj rad nastoji da utvrdi determinante visoke dohodne nejednakosti u Srbiji i na osnovu toga formuliše preporuke za javne politike koje bi doprinele njenom smanjenju. Abstract: Growing income inequality in the developed world has spurred research on determinants of inequality and debate on public policy measures that could reverse the trend. According to the Survey on Income and Living Conditions, Serbia has the highest income inequality among European countries as measured by the Gini coefficient. However, the research on causes of high inequality is scarce and among policymakers this topic is not high on the agenda. Using the factor source decomposition approach and sequential approach, this paper discusses possible determinants of high income inequality in Serbia and proposes policy reforms that could reduce the level of inequality. 1. Uvod Rastuća nejednakost dohotka je privukla pažnju istraživača i donosilaca odluka u velikom broju razvijenih zemalja posebno nakon poslednje svetske ekonomske krize iz godine (Piketi 2015, Milanović 2016, Stiglitz 2015, Atkinson 2015, IMF 2015, World Bank 2016). Zaokret u rastu dohodne nejednakosti u razvijenim zemljama desio se godine jer, kako pokazuje Atkinson (2015), u Sjedinjenim Američkim Državama (SAD) Gini koeficijent porastao za 4.5 procentnih poena (pp) između i godine, dok je u Velikoj Britaniji Gini porastao za 9 pp u istom periodu. Nakon u SAD Gini se uvećao za dodatnih 3 pp dok je u Britaniji ostao na približno istom nivou poslednje dve decenije. Podaci za ostale zemlje OECD-a pokazuju da je Gini koeficijent u periodu od sredine do porastao za 10%, sa 0.29 na poena i to u 17 od 22 zemlje. Istraživanje razlika u rastu stepena nejednakosti između zemalja tokom vremena je važno radi utvrđivanja uzroka rasta nejednakosti (Atkinson, 2015). U literaturi se među faktorima koji su najviše doprineli rastu dohodne nejednakosti u razvijenim zemljama najčešće navode: globalizacija u vidu rastuće trgovinske i finansijske integracije, transfera tehnologije i međunarodnih migracija, tehnološki progres, regulatorne politike, porezi i socijalni transferi (OECD, 2011). * Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu. ** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu. 141

142 Tokom istog perioda zemlje Centralne i Istočne Evrope su takođe prošle kroz period rastuće dohodne nejednakosti.tranzicija ka tržišnoj privredi je uvećala postojeće nejednakosti (iako, kako tvrdi Milanović (2012), zvanično, one i nisu postojale) a bez obzira što je veličina rasta nejednakosti bila različita između zemalja, uzroci su uglavnom bili slični (Milanović, 1999). Naime, usled restrukturiranja privrede, gašenja postojećih i stvaranja novih preduzeća, značajne promene su se odigrale na tržištu rada što je imalo za posledicu rastuću nejednakost u zaradama i predstavljalo glavni generator rasta ukupne dohodne nejednakosti. Istovremeno, u prvoj fazi tranzicije, kako tvrdi Milanović, socijalni transferi su odigrali malu ulogu u smanjenju nejednakosti. Slično, Mitra and Yemtsov (2006) nalaze da pored faktora poput: dekompresije zarada i rasta privatnog sektora, restrukturiranje preduzeća i rast nezaposlenosti, promena u državnim izdacima i porezima, rastu nejednakosti u tranzicionom periodu doprineli su i liberalizacija cena, inflacija i docnje u isplati (zarada, dugovanja i sl.), kao i tehnološke promene i globalizacija. Uloga redistributivnih politika je detaljnije analizirana kod Giammatteo (2006) koji pokazuje da su socijalni transferi i porezi igrali značajnu i komparativno jaču ulogu u Poljskoj i Mađarskoj i omogućile da se spreči veći rast nejednakosti tokom najturbulentnijih tranzicionih godina. Ivanova (2007), s druge strane, tvrdi da slabe socijalne politike, praćene liberalizacijom i privatizacijom u Bugarskoj, Poljskoj i Mađarskoj, nisu imale nikakav kompenzirajući uticaj na nejednakost. Prema podacima iz Ankete o prihodima i uslovima života (Survey of Income and Living Conditions, SICL) iz godine, Srbija beleži najvišu nejednakost u raspodeli dohotka, merenu Gini koeficijentom, među evropskim zemljama.uprkos tome, nejednakost nije visokorangirana tema na agendi donosilaca odluka. Kada se vrši ocena efekata bilo koje javne politike, uticaj na nejednakost ne predstavlja kriterijum odlučivanja bez obzira što politika ima jasne distributivne efekte. Primera radi, kada je svetska ekonomska kriza krajem godine zahvatila srpsku privredu, kreatori ekonomske politike su započeli razmatranje nekoliko stabilizacionih i stimulativnih mera. Prvobitno se govorilo o povećanju poreza na dodatu vrednost kao putu za smanjivanje fiskalnog deficita u godini, onda se jedno vreme razmišljalo o uvođenju solidarnog poreza na više dohotke, da bi se na kraju kreatori ekonomske politike privredne vlasti odlučile da fiskalno prilagođavanje uglavnom zasnuju na uvođenju nekih manjih ad hoc poreza na potrošnju i na smanjenju javne potrošnje kroz zamrzavanje, odnosno privremeno smanjivanje natprosečnih plata u javnom sektoru. Iako se Vlada najverovatnije odlučila za drugo rešenje na osnovu određenih makroekonomskih kalkulacija, čini se da su neka od jednako važnih pitanja ostala bez odgovora. Na primer, nisu vršene procene da li bi raspoloživi dohodak domaćinstva bio više pogođen usled rasta poreza na dodatu vrednost ili usled uvođenja tzv. solidarnog poreza, koje kategorije stanovništva bi bile tačno pogođene i u kojoj meri i da li bi dobici, mereni dodatnim poreskim prihodima, pretegli nad gubicima (Žarković Rakić, 2010). Slično, otkako su uvedene mere štednje, početkom godine, u javnosti se samo diskutuje efekat mera na budžetski deficit i javni dug dok efekti na nejednakost nisu tema rasprava iako sve sprovedene mere imaju distributivne posledice. Prošle godine Republički sekretarijat za javne politike formulisao je Uredbu o metodologiji upravljanja javnim politika, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih 142

143 dokumenata javnih politika kojom se organi države obavezuju da vrše procenu efekata politika na nejednakost i siromaštvo pre njihovog donošenja 1. Istraživanja o uzrocima visoke nejednakosti u Srbiji su takođe malobrojna.milanović (2003) ispituje nejednakost potrošnje i dohotka i doprinos svake komponente dohotka nejednakosti. Krstić et al. (2007) i Krstić i Sanfey (2011) analiziraju obim i dinamiku nejednakosti zarada, kao i faktore koji je objašnjavaju korišćenjem podataka Ankete o radnoj snazi (ARS) i Ankete o životnom standardu (AŽS) Ranđelović i Žarković-Rakić (2011) analiziraju distributivne efekte alternativnih reformi sistema poreza na dohodak na podacima AŽS 2007 uz pomoć mikro-simulacionog modela poreza i socijalnih davanja (SRMOD). Koristeći metodologiju faktorske dekompozicije dohotka i sekvencijalnog obračunskog metoda, naš rad nastoji da utvrdi determinante visoke dohodne nejednakosti u Srbiji. Posle Uvoda, drugo poglavlje članka daje pregled literature dok se treće poglavlje odnosi na metodologiju. Nakon toga diskutujemo rezultate i zaključujemo rad sa nekoliko preporuka za javne politike koje bi doprinele smanjenju nejednakosti dohotka. 2. Dohodna nejednakost u Srbiji: razmere i mogući uzroci rasta O temi nejednakosti poslednjih godina raspravlja se podjednako intenzivno kao i o drugim globalnim problemima, poput zagađenja ili terorizma. Tako je godine rastuća nejednakost u raspodeli dohotka unutar i između zemalja označena od strane eksperata Svetskog ekonomskog foruma kao druga po redu tema koja dominira globalnom agendom, a već je izbila na prvo mesto. Svest o značaju problema nejednakosti je svakako porasla nakon objavljivanja sve većeg broja akademskih članaka i knjiga koje su za cilj imale da što preciznije procene razmere nejednakosti. Tako je ekonomski bestseler Toma Piketija, Kapital u 21. veku, pokazao da se razvijene zemlje danas nalaze na nivoima nejednakosti koji su vrlo bliski enormnim nejednakostima s kraja 19. veka i da će, ako se nešto značajno ne promeni u narednom periodu, vrlo brzo preći te nivoe. Tema nejednakosti pojavljuje se odnedavno i u izveštajima Međunarodnog monetarnog fonda, institucije koje se tradicionalno ne bavi ovim temama. U Srbiji, međutim, nejednakost u raspodeli dohotka nije visoko rangirana tema među donosiocima odluka, iako je po visini Gini koeficijenta Srbija prva među evropskim zemljama (Grafikon 1). 1 Uredba još nije usvojena 143

144 Grafikon 1. Gini koeficijent za evropske zemlje, Island Slovačka Norveška Slovenija Češka Finska Švedska Belgija Holandija Austrija Danska Malta Mađarska Luksemburg Francuska Nemačka Hrvatska Poljska prosek EU -28 Italija Velika Britanija Kipar Portugalija Grčka Španija Estonija Makedonija Letonija Bugarska Rumunija Litvanija Srbija Napomena: Gini koeficijent za ekvivalentni raspoloživi dohodak. Izvor: SILC, Eurostat. Za Makedoniju vrednost Gini koeficijenta iz godine Kao što se vidi sa grafikona 1, među evropskim zemljama koje sprovede Anketu o prihodima i uslovima života, Srbija ima najveću vrednost Gini koeficijenta u godini. Gini u iznosu od 38,2 poena u godini je značajno veći od prosečnog iznosa za 28 zemalja Evropske Unije (31), takođe viši od zemalja u okruženju poput Makedonije (35,2) i Hrvatske (30,6), a posebno iznad vrednosti Ginija za Sloveniju (24,5), bivšu jugoslovensku republiku. Da bismo sagledali trend kretanjadohodne nejednakosti u Srbiji, iskoristićemo i podatke iz Ankete o potrošnji domaćinstva (APD) s obzirom da je prva SILC anketa sprovedena godine. Iz tabele 1 vidimo da je nejednakost merena Gini koeficijentom opadala od godine do početka svetke ekonomske krize na osnovu APDa. Takođe, primećujemo značajan rast nejednakosti od 2010, koji je delimično posledica različitih izvora podataka koji su korišćeni, budući da su sve komponente dohotka, a posebno zarade (koje najviše doprinose nejednakosti), bolje obuhvaćene SILC-om nego APD-om,budući da je APD pre svega dizajnirana za obuhvat potrošnje, a ne dohotka. Sa druge strane, rezultati SILC-a ukazuju da je stvarna nejednakost dohotka nešto niža od prikazane, zbog potcenjenosti socijalnih transfera u SILC-u i zbog neobuhvatanja dohotka u naturi u ukupnom raspoloživom dohotku prema metodologiji Eurostata što prevashodno utiče na najniži deo distribucije dohotka. Međutim, oba faktora mogu uticati veoma malo na prikazanu nejednakost, ne više od 1,5 procentnih poena (Krstić, 2016). 144

145 Tabela 1. Dohodna nejednakost u Srbiji i Evropskoj uniji, APD SILC Gini koeficijent Srbija 35,4 34,1 32, ,0 38,0 38,6 38,2 EU 30,2 30,6 30,8 30,0 30,5 30,5 31,0 31,0 Napomena: Dohodak u naturi nije uključen u ukupni dohodak Izvor: Krstić (2016).Zaperiod APD, RZS (2012). SILC 2013, 2014, 2015, RZS (2015). Za EU Eurostat baza. Ukoliko bismo hteli da ocenimo kretanje nejednakosti u periodu pre godine, možemo navesti istraživanje Milanovića (2003) koji je na osnovu Ankete o životnom standardu pokazao da je godine Gini koeficijent za Balkanske zemlje, uključujući i Srbiju, u iznosu od 33 poena, bio između zemalja Centralne Evrope, koje su tada beležile relativno niske nivoe nejednakosti (Gini ispod 30) i bivših Sovjetskih republika, poput Litvanije i Rusije (Ginijem od skoro 40 poena). Ista anketa je ponovljena i tada je Gini porastao na 37 poena (Mijakovac, 2008). Podaci iz Ankete o potrošnji domaćinstva pre godine smatraju se da nisu adekvatni za praćenje nejednakosti zbog raznih metodoloških neusklađenosti. Iz Tabele 1 uočavamo da je vrednost Gini koeficijenta u Srbiji (bez obzira na tip ankete) kroz čitavu prethodnu deceniju bila iznad vrednosti ovog pokazatelja za prosek EU. Faktori koji su tome mogli da doprinesu, slično kao i kod zemalja Centralne i Istočne Evrope (CIE), su priroda tranzicionog procesa koji je kroz privatizaciju i restrukturiranje preduzeća u državnom vlasništvu doneo gubitak velikog broja radnih mesta. Posle inicijalnog perioda tranzicione recesije, u većini CIE zemalja bruto domaći proizvod (BDP) se vratio na putanju rasta pre nego zaposlenost. Drugim rečima, izvesno vreme je trajao period takozvanog ekonomskog rasta bez rasta zaposlenosti (jobless growth), nakon čega je došlo do oporavka i ponovnog rasta zaposlenosti. Iskustvo Srbije, međutim, bilo je drugačije. U protekloj deceniji, BDP je rastao u devet od deset godina (opao je samo u godini, za oko 3%). U istom periodu, zaposlenost je porasla samo u dve godine (2001. i 2007), u oba slučaja za zanemarljiv procenat. Nakon izbijanja ekonomske krize, godine, u naredne dve godine zaposlenost je ukupno opala za 12,5%, a BDP za 4,7%, a jedno od objašnjenja može da bude da je kriza samo ubrzala nedovršen proces tranzicije (Arandarenko, 2011). Shodno nalazima u zemljama Centralne i Istočne Evrope (Milanović, 1999; Mitra and Yemtsov, 2006), promene u statusu na tržištu rada tokom tranzicionog perioda mogle bi da budu glavni generatori rasta nejednakosti u raspodeli dohotka, preko rastuće nejednakosti zarada. Rad Krstić i Sanfey (2011), međutim, pokazuje da je nivo nejednakosti u raspodeli zarada, suprotno očekivanjima, u Srbiji ostao relativno konstantan u periodu od godine. Rezultati dekompozicije nejednakosti zarada regresionim pristupom ukazuju da su rast premije za više nivoe obrazovanja i rast učešća neformalnozaposlenih, sa jedne strane, uticali na rast nejednakosti zarada u ovom periodu, dok jesmanjenje učešća zaposlenih sa docnjama u isplatama zarada najvećim delom neutralisalo ovaj efekat rasta nejednakosti zarada. 145

146 O uticaju redistributivnih politika na nejednakost, Ranđelović i Žarković-Rakić (2011), na osnovu podataka iz Ankete o životnom standardu iz godine, pokazuju da poreska i socijalna politika u Srbiji ostvaruju značajno dejstvo na smanjenje nejednakosti raspodele dohotka s obzirom da smanjuju Gini koeficijent za bruto dohodak za oko 25%. Međutim, to je i dalje ispod redistributivnih kapaciteta zemalja članica OECDa gde se pod uticajem poreske i socijalne politike Gini koeficijent smanjuje u proseku za oko 33%. Dodatno, autori pokazuju da su instrumenti javnih rashoda (socijalne politike) znatno efikasniji u smanjenju nejednakosti raspodele dohotka, u odnosu na instrumente poreske politike. Naime, pod uticajem mera socijalne politike Gini koeficijent se smanjuje za 0,108, dok se pod dejstvom poreza na dohodak smanjuje tek za 0,008. Podaci za 19 zemalja članica Evropske unije pokazuju da sistemi poreza na dohodak u ovim zemljama u proseku redukuju Gini za 0,044 (Paulus 2009), što je 9 puta veće redistributivno dejstvo u odnosu na naš sistem poreza na dohodak. Rezultati takođe pokazuju da je redistributivno dejstvo socijalnih doprinosa u Srbiji još manje nego u slučaju poreza, što je u skladu sa rezultatima koji se ostvaruju i u drugim zemljama. Krstić (2016)na osnovu podatka SILC-a iz godine, ukazuje da su kvalitet zaposlenja i kvantitet, odnosno, intenzitet rada članova domaćinstva značajni faktori koji doprinose visokoj nejednakosti u Srbiji, pored niske redistributivne uloge poreza i socijalnih transfera. Polazeći od tih nalaza, u ovom radu pored redistributivne uloge socijalnih transfera i poreza, analiziramo i uticaj koji imaju i ostale komponente raspoloživog dohotka na nejednakost, sa ciljem da otkrijemo da li ima prostora za smanjenje nejednakosti i tržišnog dohotka, a ne samo raspoloživog dohotka. 3. Metodologija i podaci Mere nejednakosti Korišćene su dve mere nejednakosti dohotka, Gini koeficijent i mera opšte entropije G(2). Gini koeficijent se definiše kao prosečna razlika između svih mogućih parova dohodaka u populaciji (x i, j ), izražena kao deo ukupnog dohotka (Žarković Rakić, 2016): gde je µ prosečan dohodak, a N broj domaćinstava. Mere nejednakosti opšte entropije (GE generalized entropy) definišu se sledećom formulom: gde je µ prosečan dohodak, α je parametar koji predstavlja ponder koji dodeljujemo razdaljini dohotka između različitih delova distribucije koji može uzeti bilo koju realnu 146

147 vrednost. Za niže vrednosti α, GE je više osetljiv na promene u donjem delu rapodele dohotka, a za više vrednosti α, GE je više osetljiv na promene u gornjem delu raspodele dohotka. Najčešće vrednosti za α su 0, 1 i 2. G(2) je polovina kvadrata koeficijenta varijacije. Mere nejednakosti opšte entropije mogu se dekomponovati prema izabranim grupama populacije tako da je ukupna nejednakost dohotka (I) jednaka zbiru nejednakosti između izabranih grupa (I b ) i preostale nejednakosti unutar grupe (I w ): I= I b + I w I b se definiše: I w se definiše: gde je f j udeo u ukupnoj populaciji, as v j udeo u ukupnom dohotku svake grupe j. Nejednakost unutar grupa se definiše kao ponderisana suma nejednakosti unutar svake grupe gde su ponderi učešća populacije i učešća dohotka, i odražava nejednakost koja preostaje kada se razlike u prosečnom dohotku između grupa uzmu u obzir. Nejednakost između grupa se izračunava za čitavu populaciju kada se svaki individualni dohodak y u okviru grupe zameni sa prosečnim dohotkom te grupe y, tako da ova komponenta j nejednakost odražava razliku u prosečnom dohotku između grupa. U ovom radu dekompozicija nejednakosti između grupa i unutar grupa rađena je za α=2, što predstavlja polovinu kvadrata koeficijenta varijacije. Dekompozicija nejednakosti prema izvorima dohotka Klasičan pristup Polazeći od metodologije Lerman i Zityhaki (1985), Gini koeficijent ukupnog dohotka G se može predstaviti na sledeći način: gde je S k učešće izvora dohotkak u ukupnom dohotku, G k je Gini koeficijent izvora dohotka k,i R k je Gini korelacija između izvoradohotka k i ukupnog raspoloživog dohotka. 147

148 Prethodna formula omogućuje da se razloži uticaj svakog izvora dohotka na ukupnu nejednakost, kao proizvod tri komponente koje je jednostavno interpretirati. Drugim rečima, uticaj svakog izvora dohotka na ukupnu nejednakost dohotka zavisi od: a) doprinosa izvora dohotka ukupnom dohotku (R k ); b) koliko je nejednako izvor dohotka raspodeljen (G k ); i c) korelacije između izvora dohotka i ukupnog raspoloživog dohotka (R k ). Ukoliko izvor dohotka ima veliko učešće u ukupnom dohotku, on potencijalno može imati veliki uticaj na ukupnu nejednakost. Međutim, ako je njegov Gini koeficijent=0, taj izvor dohotka neće uticati na nejednakost, čak i ako čini veliki udeo u ukupnom dohotku. Međutim, ako je doprinos tog izvora ukupnom dohotku veliki i ako je on nejednako raspodeljen, što znači da ima visok Gini koeficijent, onda on može povećati ili smanjiti nejednakost u zavisnosti od njegove distribucije, što pokazuje Gini korelacija. Ukoliko je izvor dohotka usmeren ka bogatijima (Gini korelacija visok), povećaće nejednakost, a ako je usmeren ka siromašnijima (Gini korelacija nizak) smanjiće ukupnu nejednakost dohotka. Ova metodologija omogućuje da se izračuna kako male promene nekog izvora dohotka utiču na ukupnu nejednakost, pod pretpostavkom da se ostali izvori dohotka ne menjaju. Procentualna promena nejednakosti dohotka koja je rezultat procentualne promene e (e blizu 1) dohotka iz izvora k jednaka je razlici relativnog doprinosa izvora k nejednakosti i relativnog doprinosa izvora k ukupnom dohotku: Sekvencijalni pristup Sekvencijalna dekompozicija predstavlja drugu vrstu dekompozicije nejednakosti koja je primenjena u radovima Mitchell (1991), Whiteford (2008), Fuest et. al (2010), i izveštaju ILO (2015). On podrazumeva da se uticaj svake komponente dohotka izračunava poređenjem nejednakosti dohotka bez i sa tim izvorom dohotka. Jedno ograničenje ovog metoda je da uticaj svake komponente dohotka zavisi od redosleda uključivanja različitih izvora dohotka, a veličina tog uticaja zavisi od toga kojoj raspodeli je izvor dohotka dodat (ILO 2015). U ovom radu analizira se nejednakost raspoloživog ekvivalentnog dohotka koji predstavlja raspoloživi dohodak prilagođen za ekonomiju obima i sastav domaćinstva,korišćenjem modifikovane OECD skale ekvivalencije. Podaci Korišćeni su podaci Ankete o prihodima i uslovima života (SILC) koja se kontinuirano sprovodi od godine i predstavlja redovno godišnje statističko istraživanje. U godini anketirano je domaćinstava odnosno lica starosti 16 i više godina. Anketa je reprezentativna na ukupnom nivou i na nivou regiona. Podaci o dohotku domaćinstva odnose se na godinu. 148

149 SILC obezbeđuje detaljne podatke o dohotku domaćinstva i lica, socio-demografskim karakteristikama lica, njihovoj radnoj aktivnosti (za lica stara 16 i više godina), obrazovanju, kvalitetu života, odnosno, njihovom zdravstvenom stanju, materijalnoj uskraćenosti i uslovima života, kao i podatke o karakteristikama domaćinstva, uslovima i troškovima stanovanja. Na osnovu tih podataka moguće je, pored ostalog,analizirati nejednakost dohotka, kao i vezu nejednakosti, finansijskog siromaštva i intenziteta rada domaćinstva. 4. Rezultati 4.1. Nejednakost dohotka prema intenzitetu rada članova domaćinstva Nejednakost dohotka prema intenzitetu rada članova domaćinstvaanalizirana je na osnovu dve mere nejednakosti Gini koeficijent i mera opšte entropije za α=2,što predstavlja polovinu kvadrata koeficijenta varijacije,g(2)=1/2cv 2 (grafikon 3).Lica su grupisana prema tome kom tipu domaćinstva pripadaju. Domaćinstva sa veoma niskim intenzitetom rada su domaćinstva u kojima su odrasli članovi radili manje od 20% ukupnog broja meseci u kojima su mogli raditi u toku referentnog perioda. Referentni period se odnosi na 12 meseci u godini koja prethodi godini anketiranja. Na primer, dvočlano domaćinstvo sa veoma niskim intenzitetom rada je domaćinstvo u kome nijedan član radnog uzrasta ne radi ili jedan član radi jedan dan nedeljno. Ostale kategorije intenzivnosti rada su sledeće: niska (оd 20% do manje od 45%), srednja (оd 45% dо 55%), visoka (preko 55% dо 85%) i veoma visoka (preko 85% do 100%). Grafikon 2. Nejednakost dohotka prema radnom intenzitetu članova domaćinstva u Srbiji, Veoma nizak Nizak Srednji Visok Veoma visok GE(2) Gini Izvor: Kalkulacije autora. SILC

150 Tabela 2 prikazuje dekompoziciju ukupne nejednakosti dohotka zag(2), na nejednakost između domaćinstava različitog intenziteta rada i preostalu nejednakost unutar tih domaćinstava, koristeći formulu datu u metodološkom delu za α=2. Tabela 2. Dekompozicija ukupne nejednakosti dohotka u Srbiji, GE(2) Doprinos ukupnoj nejednakosti, % Ukupna nejednakost 0, ,00 Nejednakost unutar grupa 0,270 81,08 Nejednakost između grupa 0,063 18,92 Izvor: Kalkulacije autora. SILC Dva interesantna zaključka se mogu izdvojiti. Prvi, nejednakost dohotka je najveća za domaćinstva sa veoma niskim intenzitetom rada i smanjuje se sa rastom intenziteta rada članova domaćinstva. Obe mere nejednakosti, Gini koeficijent i G(2), pokazuju slično kretanje sa promenom radnog intenziteta članova domaćinstva. Najveće smanjenje nejednakosti je prelaskom iz veoma niskog ka niskom intenzitetu rada, što je očekivano jer domaćinstvima sa veoma niskim intenzitetom rada pripadaju i lica koja ne rade. Drugi zaključak je da razlike u prosečnom dohotku između domaćinstava sa različitim nivoom intenziteta rada objašnjava 19% ukupne nejednakosti dohotka. To znači da se 81% ukupne nejednakosti dohotka može pripisati nejednakosti unutar domaćinstava sa različitim nivoom intenzivnosti rada. Sa aspekta politike, eliminisanje razlike u prosečnom dohotku između tih domaćinstava dovelo bi do smanjenja nejednakosti samo za 19%. Otuda, smanjenje nejednakosti dohotka unutar tih domaćinstava bi rezultiralo u značajnom smanjenju nejednakosti,a potencijalni faktori koji mogu uticati na nejednakost dohotka/ zarada unutar tih domaćinstava su karakteristike lica (pol, starost, obrazovanje, bračni status, delatnost itd.) i domaćinstva, što zahteva dalja istraživanja Doprinos izvora dohotka ukupnoj nejednakosti Klasičan pristup Dekompozicija nejednakostiprema izvorima dohotka, merena Gini koeficijentom, prikazana je u Tabeli 3. Najvažniji izvor dohotka predstavljaju plate/zarade, jer čine tri četvrtine ukupnog raspoloživog dohotka. Visok Gini koeficijent za zarade (0,615) ukazuje na visoku nejednakost zarada/plata, a visoka korelacija između zarada/plata i ukupnog raspoloživog dohotka (0,753) ukazuje da su one nejednako raspodeljene pretežno ka bogatijim licima. Visoke vrednosti ove tri komponente (relativno učešće u ukupnom dohotku, Gini koeficijent i Gini korelacija)utiču da zarade značajno doprinose ukupnoj nejednakosti (93%), ali i da je povećavaju. Jedan procenat promene plata/zarada, pod pretpostavkom ostalih nepromenjenih uslova, povećava nejednakost dohotka za 0,18%. Dohodak od samozaposlenosti čini 19% ukupnog raspoloživog dohotka i nejednakost ovog izvora veća je od nejednakosti plata/zarada (Gini 0,86 2 prema 0,62). Međutim, za razliku od zarada, dohodak od samozaposlenosti je nejednako raspodeljen pretežno ka 2 Visoke vrednosti Gini koeficijenta za pojedine izvore dohotka, koje se kreću od 0.83 za ostale socijalne transfere do 0.98 za dohodak od kapitala može de delimično objasniti činjenicom da mnoga lica nemaju pojedine izvore dohotka, tj. dohodak iz tih izvora jednak je nuli. 150

151 siromašnijim kategorijama stanovništva, budući da je vrednost Gini korelacije između dohotka od samozaposlenosti i ukupnog raspoloživog dohotka mala. Zbog niske vrednosti Gini korelacije, relativan doprinos dohotka od samozaposlenosti ukupnoj nejednakosti dohotka je manji od doprinosa ovog izvora ukupnom dohotku (15,9 vs 18,7 percent). Otuda dohodak od samozaposlenosti utiče na smanjenje nejednakosti ukupnog raspoloživog dohotka. Naime, jedan procenat rasta ovog dohotka, pod pretpostavkom ostalih nepromenjnih uslova, smanjuje nejednakost raspoloživog dohotka za 0,03 procenata. Tabela 3. Izvori ekvivalentnog raspoloživog dohotka Dekompozicija nejednakosti prema izvorima dohotka, Gini koeficijent, Srbija Udeo u ukupnom dohotku, % Gini koeficijent Gini korelacija Relativan doprinos nejednakosti, % % promene Plate/zarade Dohodak od samozaposlenosti Dohodak od kapitala Privatni transferi Penzije Ostali socijalni transferi Porezi Ukupno Izvor: Kalkulacije autora. SILC Sledeća dva izvora dohotka, dohodak od kapitala iprivatni transferi, su mali da bi imali značajan efekat na nejednakost. Penzije, drugi po značaju izvor dohotka (26%), su nejednako raspodeljene ali ne dominantno ka siromašnijima imajući u vidu vrednost Gini korelacije između penzija i ukupnog raspoloživog dohotka. Doprinos penzija ukupnoj nejednakosti je 23% i one smanjuju nejednakost. Ostali socijalni transferi čine tek 9% ukupnog dohotka i nejednako su raspodeljeni budući da je njihov Gini koeficijent veoma visok. Međutim, niska vrednost Gini korelacija pokazuje da su socijalni transferi dominantno raspodeljeni ka donjem, siromašnijem delu distribucije dohotka, te smanjuju nejednakost dohotka. Pod pretpostavkom ostalih nepromenjenih uslova, jedan procenat rasta socijalnih transferasmanjuje nejednakost dohotka za 0,055. Nešto veći uticaj na nejednakost dohotka imaju porezi, iako je njihov značaj u ukupnom raspoloživom dohotku znatno veći nego što je značaj ostalih socijalnih transfera. 151

152 Sekvencijalni pristup Rezultati dekompozicije sekvencijalnim pristupom prikazani su u Tabeli 4. Nejednakost zarada, merena Gini koeficijentom, je visoka i iznosi 61,9. Kada se uključi dohodak od samozaposlenosti, nejednakost dohotka se smanjuje za 5,6procentnih poena (ili 9%), tako da Gini koeficijent dohotka od rada iznosi 56,3. Ovaj rezultat je u skladu sa dekompozicijom nejednakosti prema izvorima dohotka koristeći Gini koeficijent, koja pokazuje da dohodak od samozaposlenosti, iako nejednako raspodeljen, smanjuje nejednakost. Nasuprot tome, rezultati ILO (2015) studije dobijeni korišćenjem sekvencijalnog metoda dekompozicije, pokazuju dau većini zemalja EU dohodak od samozaposlenosti povećava nejednakost. To je zbog toga što je kod nas najveći deo dohotka od samozaposlenosti povezan sa ranjivom zaposlenošću, budući da je raspodela, kao što smo videli u prethodnoj tabeli, usmerena prevashodno ka siromašnijem delu populacije. U razvijenijim zemljama EU, poslodavci koji ne pripadaju ranjivoj zaposlenosti imaju znatno veće učešće u samozaposlenima nego u Srbiji. Dohodak od samozaposlenosti utiče na smanjenje jednakosti jedino u Bugarskoj, Hrvatskoj, Kipru i Islandu, ali znatno manje nego u Srbiji (oko 0,5 procentnih poena). Nejednakost je ostala takoreći nepromenjena kada se uključi dohodak od kapitala, ali se dalje smanjuje za 1 procentni poenkada se privatni transferi uključe u raspodelu (pomoć, novčana pomoć od osoba koje nisu članovi domaćinstva, doznake) što rezultira Gini coeficijentom tržišnog dohotka od 55,1. Tabela 4. Dekompozicija nejednakosti u Srbiji: Sekvencijalni pristup, Gini koeficijent Plata 61,9 Plata+dohodak od samozaposlenosti 56,3 Plata+dohodak od samozaposlenosti +dohodak od kapitala 56,1 Plata+dohodak od samozaposlenosti +dohodak od kapitala +privatni 55,1 transferi (Tržišni dohodak) Tržišni dohodak + penzije 44,2 Tržišni dohodak + penzije + ostali socijalni transferi 40,7 Tržišni dohodak + penzije + ostali socijalni transferi-porezi 38,0 (Raspoloživ dohodak) Izvor: Obračun autora. SILC Ukoliko se penzije dodaju tržišnom dohotku, Gini koeficijent se smanjuje za 10,9 procentnih poena, a dodavanjem ostalih socijalnih transfera nejednakost raspodele se smanjuje za 3,5 procentnih poena. Na kraju, porezi smanjuju nejednakost za 2,7 procentna poena, što rezultira Gini koeficijentom raspoloživog dohotka od 38. Početkom tih nejednakost raspodele dohotka od rada bila ista kao i nejednakost raspodele ukupnog bruto dohotka, jer je Gini za oba koncepta dohotka bio 33 (Milanović, 2003). Deceniju kasnije, na osnovu SILC podataka uočavamo da je nejednakost plata (Gini 61.9) mnogo veća u odnosu na nejednakost ukupnog bruto dohotka (Gini 55.1). 152

153 Ovaj metod dekompozicije nije pogodan ukoliko želimo da utvrdimo koja komponenta ima najveći uticaj na smanjenje/rast nejednakosti, jer se referentna raspodela menja sa uključivanjem svake nove komponente dohotka. Međutim, on je koristan za međunarodna poređenja.poredili smo pravac i veličinu uticaja svake komponente sa prosekom zemalja EU (ILO 2015). Pravac uticaja je isti za sve komponente kao kod zemalja EU, jedino je razlika kod dohotka od samozaposlenosti, jer u većini zemalja EU ovaj dohodak povećava nejednakost (ILO 2015), a kod nas smanjuje po oba metoda dekompozicije. Razlika u odnosu na prosek EU je i u veličini uticaja svake komponente dohotka. Gini koeficijent za tržišni dohodak u Srbiji je blizu proseka zemalja EU (55,1 vs. 54,4), međutim, niska redistributivna uloga socijalnih transfera i poreza uzrok su visoke nejednakosti raspoloživog dohotka u Srbiji. Naime,efekat penzija na nejednakost znatno je manji u Srbiji nego u EU (10,9 vs 17,2). Jedno od objašnjenja je manji obuhvat stanovništva sistemom penzijskog osiguranja u Srbiji nego u EU, budući da 93% muškaraca i samo 79% žena u Srbiji prima penziju prema podacima Popisa iz 2012, kao i činjenica da u većem broju zemalja EU lica preko 65 godina primaju socijalne penzije, što takođe utiče na smanjenje nejednakosti. Ostali socijalni transferi smanjuju nejednakost u Srbiji nešto manje nego što pokazuje prosek EU (3,5 prema 3,7 procentna poena, respektivno), što se objašnjava niskim obuhvatom domaćinstava novčanom socijalnom pomoći i dečjim dodatkom i niskim iznosom te pomoći u Srbiji. Porezi znatno manje utiču na smanjenje nejednakosti dohotka nego u EU (2,7 prema 4 procentna poena), što je posledica niske progresivnosti poreza na dohodak u Srbiji. Oba pristupa dekompozicije koja se baziraju na Gini koeficijentu kao meri nejednakosti daju konzistentne rezultate u pogledu pravca uticaja svakog izvora dohotka na nejednakost raspoloživog dohotka, ali se veličina uticaja razlikuje. Oba pristupa pokazuju da svi izvori dohotka smanjuju nejednakost. Izuzetak su zarade koje prema klasičnom pristupu povećavaju nejednakost, dok prema sekvencijalnom pristupu ovaj efekat nije ispitan, budući da je raspodela zarada bila početna, referentna raspodela sa kojom se poredi uticaj dohotka od samozaposlenosti. Veličina uticaja svake komponente dohotka se razlikuje po oba metoda, što se objašnjava time da se kod sekvencijalnog metodaispituje uticaj svake komponente sekvencijalno, i to uvek u odnosu na drugu referentnu raspodelu, dok dekompozicija prema izvorima dohotka ih tretira simultano (Fuest et al, 2010). 5. Umesto zaključka: preporuke za politiku Prema poslednjim podacima iz SILC ankete Srbija beleži najveću nejednakost u raspodeli dohotka među evropskim zemljama prema vrednosti Gini koeficijenta. Poslednje tri godine, od kako je raspoloživa ova anketa, vrednost Ginija je prvo porasla 2014, a onda neznatno opala godine. Od na ovamo, iako ne postoji jedinstvena baza podataka na osnovu koje bismo mogli da ocenimo trend, podaci sugerišu da je nejednakost dohotka u Srbiji porasla i da je tokom čitave prethodne decenije bila veća u odnosu na prosek zemalja Evropske unije. 153

154 Analiza nejednakosti prema intenzitetu rada članova domaćinstva ukazuje da je nejednakost dohotka najveća za domaćinstva sa veoma niskim intenzitetom rada i da se smanjuje sa rastom intenziteta rada članova domaćinstva. S tim u vezi, politike koje doprinose većoj zapošljivosti pojedinaca, poput obrazovanja, celoživotnog učenja kao i aktivne mere zapošljavanja, trebalo bi da smanje nejednakost tržišnogdohotka, odnosno dohotka koji pojedinac ostvaruje na tržištu rada pre nego što počnu da deluju redistributivne politike. Tome bi doprinelo i kreiranje većeg broja boljih poslova u formalnoj ekonomiji. Iako po nejednakosti tržišnogdohotka Srbija ne zaostaje značajnije za prosekom EU, to ne znači da ove politike nisu poželjne jer bi smanjenje nejednakosti tržišnogdohotka bilo dobro i za Srbiju (i za druge evropske zemlje) 3. Da bi se postigla niža nejednakost tržišnog dohotka, Milanović (2016) predlaže da se omogući pristup najboljim školama bez obzira na prihode roditelja i, što je još važnije, da se ujednači kvalitet obrazovanja od škole do škole, imajući u vidu da su, prema njegovom mišljenju, dostignuti limiti redistribucije sistemom poreza i socijalnih transfera, barem u Zapadnoj Evropi. Zaostajanje Srbije za prosekom EU je veće kod nejednakosti raspoloživog dohotka pre svega usled manjeg redistributivnog kapaciteta poreske i socijalne politike. S tim u vezi, veća progresivnost poreza na dohodak građana doprinela bi smanjenju nejednakosti s obzirom da porezi i doprinosi trenutno redukuju Gini za 2.7 pp što je manje u odnosu na prosek EU (4 pp). Socijalni transferi bez penzija neznatno više smanjuju Gini u EU u odnosu na Srbiju (3.7 pp naspram 3.5 pp, respektivno) što se može objasniti relativno dobrimciljanjem socijalne pomoći ka najsiromašnijim građanima. Srbija najviše zaostaje za prosekom zemalja EU u uticaju penzija na smanjenje Ginija (6 pp). To može da se objasni činjenicom da je nepokrivenost penzijama posebno visoka kod žena s obzirom da skoro 20% žena iznad 65 godina ne prima penzije. Nepokrivenost penzijama je posebno izražena u ruralnim oblastima gde poljoprivredna domaćinstva, kada se i odlučuju da neko od članova bude prijavljen za socijalno osiguranje, biraju da to bude glava domaćinstva, odnosno muški članovi porodice (Vladisavljević i Zarkovic Rakic, 2016). S tim u vezi, da bi se smanjila nejednakost a posebno siromaštvo u starosti, neophodno je raditi na povećanju obuhvata žena socijalnim osiguranjemi to posebno među ruralnom populacijom. Nastavak ovog istraživanja trebalo bi da pruži odgovore na pitanja koji su to faktori koji doprinose nejednakosti zarada (poput obrazovanja, radnog iskustva, bračnog stanja, sektora delatnosti, tipa naselja, regiona i sl.)i u kojoj meri, što bi omogućilo da se sagleda širi dijapazon politika koje bi mogle da doprinesu smanjenju dohodne nejednakosti u Srbiji. 3 Milanović (2016), recimo, tvrdi da kada se uporede razvijene zemlje Zapadne Evrope i tri bogate azijske zemlje (Južna Koreja, Tajvan i Japan), azijske zemlje imaju približno isti nivo nejednakosti raspoloživog dohotka kao i zapadne, ali njihov Gini za tržišni dohodak je znatno manji, čak i za 15 procentnih poena. Otuda, za dati nivo nejednakosti raspoloživog dohotka državna redistribucija putem poreza i socijalnih transfera u Aziji može biti znatno manja, kao i sama država. 154

155 Literatura 1. Atkinson, A. (2015). Inequlity: what can be done? Harvard University Press. 2. Arandarenko, M. (2011). Tržište rada trendovi, institucije, politike, CID, Ekonomski fakultet, Beograd. 3. Fuest, C., Niehues, J. & Peichl, A. (2010). The Redistributive Effects of Tax Benefit Systems in the Enlarged EU. Public Finance Review, Vol. 38, Issue 4, pp Giammatteo (2006) Inequality in transition countries: the contributions of markets and government taxes and transfers. Luxembourg Income Study Working Paper 443, Luxembourg. 5. Ivanova, M.(2007). Inequality and government policies in Central and Eastern Europe. East European Quarterly 41, International Labour Office (2015). Global Wage Report 2014/2015: Wages and Income Inequality. International Labour Office,Geneva. 7. International Monetary Fund (2015). Causes and Consequences of Income Inequality : A Global Perspective. International Monetary Fund. 8. Krstić, G., Litchfield, J. & Reilly, B. (2007). An Anatomy of Male Labour Market Earnings Inequality in Serbia 1996 to Economic Systems, Vol. 31, Issue 1, pp Krstić G. and Sanfey, P. (2011). Earnings inequality and the informal economy: evidence from Serbia. Economics of Transition, Volume 19(1), pp Krstić, G. (2016). Why income inequality is so high in Serbia: empirical evidence and a measurement of key factors, Economic Annals Volume LXI, No. 210 / July September, pp Lerman R.I. and Zityhaki, S. (1985). Income Inequality Effects by Income Source: A New Approach and Applications to the United States, The Review of Economics and StatisticsVol. 67, No. 1, pp Mijakovac, N. (2008). Income and Expenditure. In Living Standards Measurement Study: Serbia (30-41). Statistical Office of the Republic of Serbia, Belgrade. 13. Milanović, B. (1999). Explaining the increase in inequality during transition, Economics of Transition 7, pp Milanović, B. (2003). Incidence of Social Transfers; Inequality. In Bogićević et al., Poverty and Reform of Financial Support to the Poor (pp.43-66). Republic of Serbia, Ministry of Social Affairs and Center for Liberal Democratic Studies, Belgrade 15. Milanović, B. (2012). Bogataši i siromasi, Kratka i neobična istorija globalne nejednakosti, Službeni glasnik, Beograd. 16. Milanović, B Globalna nejednakost. Akademska knjiga 17. Mitra, P. and Yemtsov, R. (2006). Increasing Inequality in Transition Economies: Is There More to Come? (World Bank Policy Research Working Paper No. 4007). 18. Mitchell, D. (1991). Income Transfers in Ten Welfare States. Aldershot, Avebury. 19. OECD (2011) An Overview of Growing Income Inequalities in OECD Countries: Main Findings. Organisation for Economic cooperation and Development. 20. Paulus, A and Peichl, A. (2009). Effects of flat tax reform in Western Europe, Journal of Policy Modelling Vol. 31 No.5, pp

156 21. Piketi, T. (2015). Kapital u 21. veku. Akademska knjiga. 22. Stiglitz, J. (2015). Velika podela. Društva nejednakosti i šta da radimo sa njima. Akademska knjiga. 23. Ranđelović S. and Žarković-Rakić, J. (2011). Adressing Inequality and Poverty with Tax Instruments. Economic Annals, Vol. LVI, No.190, pp Ranđelović i Žarković-Rakić (2011).Redistributivni efekti reforme poreza na dohodak: mikrosimulaciona analiza za Srbiju. Tematski zbornik radova Ekonomska politika i razvoj. CID, Beograd 25. Vladisavljević, M. i Žarković Rakić, J. (2016). Women s access to economic opportunities in Serbia. The World Bank Report YF, World Bank Group, Washington DC. 26. Žarković Rakić, J Prvi srpski mikrosimulacioni model poreza i socijalnih davanja SRMOD Kvartalni monitor br. 20, januar mart Žarković Rakić, J. (2016). Efekti poreske i socijalne politike na efikasnost i pravičnost: teorijski modeli i empirijski nalazi. Centar za izdavačku delatnost Ekonomskog fakultet. Beograd. 28. World Bank. (2016). Poverty and Shared Prosperity. Talking on Inequlity. World Bank Goup, Washington DC. 29. Whiteford, P. (2008). How Much Redistribution Do Governments Achieve? The Role of Cash Transfers and Household Taxes. In Growing Unequal: Income Distribution and Poverty in OECD Countries. OECD, Paris. 156

157 Razvojna politika Srbije u predlozi za promenu postojeće politike podsticaja Milorad Filipović* Miroljub Nikolić** Apstrakt: Razvojne performanse privrede Srbije u proteklih 15 godina u velikoj meri opredeljuje priliv inostrane akumulacije. Pri tome, dok je u prvoj deceniji XXI veka taj priliv bio zasnovan najvećim delom na prihodima od privatizacije i direktnim stranim investicijama (SDI), tokom ove dekade primat dobija zaduživanje kako privrede, tako i države uz značajan rast stepena ukupne zaduženosti. Veoma bitnu ulogu u celom procesu imaju podsticaji koje država Srbija obezbeđuje u cilju privlačenja SDI, a za koje nemamo sasvim jasnu i transparentnu analizu efekata koje oni stvaraju. Cilj rada je da se detaljno analizira politika podsticaja priliva inostranog kapitala, kao i efekti te politike na regionalni razvoj, zaposlenost i podizanje stepena tehnološke naprednosti i inovativnosti privrede Srbije. Na osnovu dostupnih podataka može se istaći da je postojeći sistem stimulacija podbacio u domenima podsticanja regionalnog razvoja i podizanja tehnološkog nivoa, dok su efekti na planu zapošljavanja relativno pozitivni. Na bazi sprovedene analize u zaključku se daju preporuke za izmene sistema koje bi vodile značajnijim ulaganjima u visoko inovativne i konkurentnije proizvodnje kao i u manje razvijene regione Srbije. Ključne reči: investicije, razvoj, podsticaji, efekti, promene Abstract: Development results of the Serbian economy in the past 15 years to a large extent determines the inflow of foreign accumulation. In addition, while in the first decade of the XXI century, the influx was based largely on revenues from privatization and foreign direct investment (FDI) during this decade primacy was at borrowing (both of companies as well as the government) with a significant increase in the degree of total indebtedness of a country. A very important role in the whole process have incentives that the GoS provides with the aim of attracting FDI and for which we do not have a very clear and transparent analysis of the effects they create. The aim of the paper was to analyze in detail the policy of incentives for inflow of foreign capital, as well as the effects of these policies on regional development, employment and raising the level of technical sophistication and innovativeness of the Serbian economy. Based on the available data it can be noted that the current system of incentives failed in the domains of stimulating regional development and raising the technological level, while the effects in terms of employment is relatively positive. On the basis of the analysis carried out, in the conclusion we makes recommendations for changes of the incentives system that would lead to significant investments in highly innovative and competitive production and in less developed regions of Serbia. Keywords: Investment, development, incentives, effects, changes Uvod Ekonomija Republike Srbije je u celokupnom periodu od godine do danas u velikoj meri oslonjena na priliv inostrane akumulacije kao izvor za finansiranje rasta i razvoja nacionalne privrede. U godinama pre izbijanja globalne ekonomske krize kao osnovni * Redovni profesor, Univerzitet u Beogradu, Ekonomski fakultet ** Viši savetnik, Ministarstvo privrede Republike Srbije 157

158 izvor priliva te akumulacije figurirala je privatizacija preduzeća u Srbiji, dok je nakon godine intenziviran priliv kako po osnovu stranih direktnih investicija (SDI), tako i po osnovu rasta spoljnog zaduženja zemlje. Činjenica je da je uprkos relativno veoma visokim stopama rasta BDP-a pre krize i dalje postojao vrlo izražen jaz između nivoa preduzimanih investicija i visine domaće štednje. Pri tome je učešće investicija u raspodeli BDP-a bilo sasvim skromno u poređenju ne samo sa potrebnim nivoom, već i sa drugim zemljama u tranziciji i u regionu. U takvoj situaciji logično je da priliv inostrane akumulacije dobija na značaju, a njena uloga u obezbeđivanju rasta i razvoja naše ekonomije postaje gotovo odlučujuća. Tabela 1. Izabrani ekonomski pokazatelji Srbije godine Godina BDP u mlrd. USD, tekuće cene Stopa rasta BDP u % SDI, neto priliv u mlrd. USD, tekuće cene SDI, % od BDP-a Bruto investicije, mlrd. USD, tekuće cene Bruto investicije, % BDP-a Učešće SDI u Bruto investicijama, % Bruto domaća štednja u mlrd. USD, tekuće cene Bruto domaća štednja, % BDP-a Bruto domaća štednja / Bruto investicije - pokrivenost u % ,3 5,0 0,2 1,4 2,4 19,2 7,5 0,5 3,9 20, ,1 7,1 0,5 3,0 3,4 21,2 14,4 0,5 3,1 14, ,2 4,4 1,5 6,9 4,7 22,1 31,4 1,0 4,5 20, ,9 9,0 1,0 3,9 7,4 29,8 12,9 0,9 3,4 11, ,3 5,5 1,6 6,0 6,5 24,8 24,3 1,2 4,8 19, ,6 4,9 4,3 13,9 7,7 25,0 55,6 1,4 4,7 18, ,3 5,9 4,4 11,0 11,7 29,1 37,7 1,9 4,8 16, ,3 5,4 4,1 8,2 14,9 30,3 27,1 2,6 5,3 17, ,6-3,1 2,9 6,9 8,3 19,4 35,4 1,5 3,5 18, ,5 0,6 1,7 4,3 7,3 18,5 23,2 1,4 3,5 18, ,5 1,4 4,9 10,6 9,3 20,1 52,8 2,2 4,7 23, ,7-1,0 1,3 3,1 8,6 21,0 14,9 1,8 4,3 20, ,5 2,6 2,1 4,5 8,0 17,6 25,6 3,2 6,9 39, ,2-1,8 2,0 4,5 7,7 17,5 25,9 2,9 6,6 38, ,5 0,7 2,3 6,4 6,5 17,7 36,2 2,9 8,0 45,1 Izvor: Database World Bank: World Development Indicators, pristupljeno: 11/17/2016, Kao veoma poučna mogu se koristiti iskustva Japana i uloge SDI u njegovom razvoju u istorijskom kontekstu. Naime, jasno se razlikuju 4 faze u prilivu inostrane akumulacije u formi SDI u Japan i to: 158

159 prva, ulaganja bazirana na prirodnim resursima druga, ulaganja u izgradnju moderne i efikasne infrastrukture treća, rastući značaj inovacija u dinamiziranju privrednog razvoja i ulaganja u znanje četvrta, etapa postindustrijskog društva, dominacija usluga i znanjem intenzivnih tehnologija. U slučaju Srbije možemo reći da se u prvoj, pa u dobroj meri i drugoj gore navedenoj fazi, pored samih prirodnih resursa, privlačenje SDI omogućava i kroz: nisku cenu električne energije (što je dugoročno neodrživo), niske jedinične troškove radne snage, neprimereno niske naknade za korišćenje prirodnih resursa, niske cene vrhunskog obradivog zemljišta, bilo da se radi o zakupu ili prodaji itd. Međutim, efekti i mogućnosti ovakvih stimulansa su u najvećoj meri već iscrpljeni, pa se tu u budućnosti ne mogu očekivati veći prilivi SDI za ove namene. Radi se, dakle, o neodrživom načinu rasta kroz povećanu eksploataciju prirodnih bogatstava i forsiranje prirodnih komparativnih prednosti Srbije, što može imati dugoročnih negativnih posledica po dolazeće generacije kroz negativan međugeneracijski transfer. Takođe, ono što je posebno negativno u sadašnjem sistemu stimulisanja i privlačenja inostrane akumulacije je potpuni izostanak efekta prelivanja ( spillover effect ) na domaću privredu, jer ni jedan inostrani investitor nema u Srbiji ni projektni biro, a kamoli istraživačko-razvojni centar ili sistematski, dugoročni program za podizanje znanja zaposlenih i njihovo osposobljavanje za rad sa inovativnim i visoko efikasnim tehnologijama. Naprotiv, motivi stranih investitora ostaju ograničeni na korišćenje što jevtinijih resursa, niskih jediničnih troškova radne snage i maksimiziranje profita bez njegovog reinvestiranja u zemlji nastanka za namene podizanja znanja i stepena inovativnosti u proizvodnji. Slika 1. Faze u privlačenju SDI Faza I Prirodna bogatstva osnova privlačenja SDI Prirodne komparativne prednosti Faza II Kapitalna infrastruktura za podizanje konkurentnosti Početak stvaranja komparativnih prednosti Faza III Ulaganje u inovacije i znanje - KBE Kreirane komparativne prednosti endogeni rast Očigledno je Srbija dospela u fazu kada je potrebno izvršiti preusmeravanje SDI, pa i stimulisanje domaćih investicija, ka trećoj fazi odnosno porastu ulaganja u proizvode i tehnologije koji nose visok sadržaj inovacija i primenu znanja. Prema svim planovima Vlade Srbije završetkom postojeće faze investiranja u kapitalnu infrastrukturu zemlje (investicionog ciklusa), što se očekuje u naredne 3-4 godine, privreda Srbije u značajnoj meri poboljšava svoj konkurentski položaj na globalnom tržištu. Moderne saobraćajnice i efikasne komunikacije različitih vrsta (uključujući posebno širokopojasne telekomunikacione veze) uz prirodni geo strateški položaj čine Srbiju regionalnim centrom i atraktivnom destinacijom za SDI. Očekuje se značajan porast učešća transporta i komu- 159

160 nikacija, kao i usluga skladištenja, dorade i sl. u stvaranju BDP-a. U postojećim i novim industrijskim zonama koje su planirane posebno mesto država treba da obezbedi kroz podsticajne mere za istraživačko-razvojne aktivnosti, inovacije i primenu novih znanja kako bi se podiglo učešće visoko tehnoloških i inovativnih proizvoda u dodatnoj vrednosti, izvozu, BDP-u, zaposlenosti. U domaćim medijima, a pod njihovim uticajem i u javnosti, kreiralo se mišljenje da SDI nemaju alternativu te da je pitanje rasta i razvoja privrede Srbije sudbinski neraskidivo vezano za nastavak priliva inostrane akumulacije. SDI nesumljivo donose određene prednosti i pozitivne efekte za zemlju primaoca: pristup tehnologijama koje su često nedostupne manje razvijenima; pristup inostranim tržištima, pogotovo kada investiraju velike multinacionalne kompanije globalno prisutne na tržištu; podizanje menadžerske kulture i radne discipline zaposlenih i sl. Međutim, u literaturi se može pronaći čitav niz argumenata za ograničavanje zavisnosti nacionalnih privreda od SDI usled negativnih efekata koje one donose. Među najčešće navođenima su: prekomerna je repatrijacija profita i rastuća uvozna zavisnost izraženi su problemi platnog bilansa i podstiče se efekat istiskivanja domaćih preduzeća sa lokalnog tržišta kapitala visoki su troškovi privlačenja SDI (snižavanje ili oslobađanje plaćanja poreza, davanje drugih vrsta povlastica) često se kroz SDI vrši direktna kupovina monopola na domaćem tržištu, određuju se previsoke cene i sprečava se razvoj konkurencije u toj branši visoki su troškovi domaćih kompanija za licence, patente, transfer tehnologije često se koriste neadekvatne, zastarele tehnologije koje se više ne mogu koristiti u razvijenim zemljama SDI često odabiraju za primaoca zemlje koje imaju niže standarde u zaštiti životne sredine, radnih prava zaposlenih i tolerantnije regulative u poslovanju (ili ne poštuju uspostavljene standarde, već tolerišu iskakanja stranih investitora kako bi ih zadržale). Analiza postojećeg sistema podsticaja u Srbiji Kao jedan od glavnih razloga za opravdanost investicionih podsticaja u Srbiji navodi se njihov konkretan efekat na povećanje obima investicija i samim tim na rast ekonomske aktivnosti u zemlji. U isto vreme, pozitivni efekti povećanja obima investicija bi trebalo da nadilaze troškove odobravanja investicionih podsticaja sadržane u direktnim transferima iz budžeta i nenaplaćenim poreskim prihodima, kao i potencijalno negativne efekte koji nastaju usled moguće tržišne distorzije, uvećanih troškova administracije potrebne za odobravanje podsticaja kao i troškova same kompanije povezane sa procesom dobijanja podsticaja. Pored toga, negativan efekat programa podsticaja za privlačenje investicija predstavljaju ona privredna društva koja stiču pravo za korišćenje programa podsticaja, a svakako bi investirali da tih programa nije ni bilo. U situaciji u kojoj se nalazi privreda Srbije investicioni podsticaji mogu da budu opravdani ukoliko: 160

161 - Zaista utiču na povećanje obima direktnih investicija, tj. generišu investicione projekte koji se bez postojanja programa podsticaja ne bi realizovali - Investicioni projekti koji su realizovani posredstvom podsticaja imaju jasne i merljive efekte na utvrđene ciljeve ekonomskog i industrijskog razvoja, a pre svih ravnomernog regionalnog razvoja (smanjenja regionalnih razvojnih distorzija), razvoja privrede zasnovane na znanju i visokim tehnologijama i smanjenje nezaposlenosti. - Pozitivni efekti realizacije tih projekata nadilaze direktne i indirektne troškove postojanja programa investicionih podsticaja. Analiza efekata odobrenih podsticajnih sredstava za privlačenje investicija u periodu godine Vlada Republike Srbije dodeljuje podsticajna sredstva u cilju unapređenja investicionog okruženja u Republici Srbiji, podsticanja direktnih ulaganja radi jačanja ekonomskog i privrednog razvoja, rasta zaposlenosti i sveukupnog društvenog boljitka i stvaranja privlačnijeg poslovnog ambijenta za domaće i strane ulagače. 1 Podsticajna sredstva su namenjena podršci ulaganjima od posebnog značaja za Republiku Srbiju, odnosno ulaganjima čije ostvarenje bi bitno uticalo na dalji razvoj privrede Republike Srbije, unapređenje konkurentnosti privrede i Republike Srbije kao investicione lokacije i njen ravnomeran regionalni razvoj u odnosu na predmet ulaganja i teritorijalnu koncentraciju određenih privrednih grana i privrednih delatnosti i kod kojeg postoji značajno ulaganje u osnovna sredstva ili otvaranje većeg broja novih radnih mesta. 2 U periodu od godine 3 potpisano je 314 ugovora o dodeli podsticajnih sredstva za privlačenje investicija od čega je 149 ugovora potpisano sa domaćim, a 165 (52,5%) sa stranim investitorima. Ukupna predviđena vrednost investicija po osnovu potpisanih ugovora iznosila je evra, pri čemu dominiraju strani investitori (81,4%) u odnosu na domaće (18,6%). Realizacija odobrenih investicionih projekata podržana je podsticajnim sredstvima u vrednosti od evra, a gotovo 90% podsticajnih sredstava je dodeljeno stranim investitorima. Potpisanim ugovorima o dodeli podsticajnih sredstava predviđeno je otvaranje novih radnih mesta, (15,5%) kod projekata koje realizuju domaći investitori i (84,5%) kod projekata stranih investitora Zakono ulaganjima, član. 2 Zakono ulaganjima, član. 11 zaključno sa 10 decembrom godine 161

162 Tabela 2. Potpisani ugovori o dodeli podsticajnih sredstava prema statusu realizacije u periodu godine Sektor delatnosti Broj projekata Nova radna mesta Vrednost investicije Vrednost podsticajnih sredstava Vrednost podsticajnih sredstava po projektu Vrednost podsticajnih sredstava po zaposlenom Investicija/ podsticaji broj radnika u evrima Potpisani ugovori ,2 Domaći ,3 Strani ,9 Realizovani i ugovor i u realizaciji ,2 Domaći ,5 Strani ,0 Raskinuti ,7 Domaći ,9 Strani ,1 Izvor: obrada autora na osnovu podataka Ministarstva privrede Od 314 potpisanih ugovora od dodeli podsticajnih sredstava, raskinuto je 99, a realizovano ili je u fazi realizacije 215 ugovora (68,5%). Osnov za raskid ugovora je neispunjavanja ugovornih obaveza investitora usled nemogućnosti realizacije ili odustajanja od investicije. Najveći broj ugovora raskinut je sa domaćim investitorima (83 ugovora 83,8%), a sa stranim investitorima je raskinuto 16 ugovora (16,2%). Usled raskida ugovora, ukupna predviđena vrednost investicija je smanjena za evra (15,8%) investicije domaćih ulagača su smanjene za evra(63,3%), a stranih za evra (4,9%). Takođe, smanjena su i predviđena sredstva podsticaja za evra (14,3%) sredstva podsticaja odobrena domaćim investitorima smanjena su za 58,6%, a stranim investitorima 8,9%. Usled raskida ugovora, za (22,0%) je smanjeno planirano zapošljavanje novih radnika ( ,5% kod projekata domaćih i ,1% kod projekata stranih investitora). Strani investitori dominiraju u broju realizovanih i ugovora koji su u procesu realizacije (66 naspram 149 ugovora respektivno) 4, kao i kod vrednosti planiranih investicija (91,9%), vrednosti odobrenih podsticaja (94,8%) i planiranog broja novih radnika (91,9%). Izražena dominacija projekata koji su pokrenuti od strane stranih investitora (pre svega u vrednosti investicije, visine dodeljenih sredstava i predviđenog otvaranja novih radnih mesta), gotovo svodi državne podsticaje na napore države za privlačenje stranih investicija uz formalnu podršku i domaćim investitorima. 4 Od ukupnog broja ugovora o dodeli podsticajnih sredstava za privlačenje investicija i podsticanja novog zapošljavanja koji su uspešno realizovani ili je njihova realizacija u toku (ukupno 215 ugovora), 74 projekata je uspešno završeno, 80 projekata se nalazi u procesu monitoringa (investicija je završena, ali se prati da li preduzeća u ugovorenom roku održavaju predviđeni broj radnika i visinu investiranih sredstava), 21 je aktivno (u procesu investiranja), a 40 su projekti individualne državne pomoći koji su takođe u procesu realizacije investicionog ulaganja. 162

163 Vremenska dinamika odobravanja podsticajnih sredstava Najviše ugovora o dodeli podsticajnih sredstava potpisano je (62 ugovora 43 ugovora koji su uspešno realizovani ili su u fazi realizacije i 19 raskinuta ugovora) i godine (64 ugovora 36 uspešnih i 28 raskinutih ugovora). Osim godine kada je startovao program dodela podsticajnih sredstava, najmanji broj ugovora o dodeli podsticajnih sredstava potpisan je godine (tri ugovora kod kojih su pregovori o dodeli podsticajnih sredstava otpočeli prethodne godine). Grafikon 1. Broj potpisanih ugovora o dodeli podsticajnih sredstava prema statusu i fazi realizacije u periodu godine 70 Završeni Monitoring Aktivni Aktivni IDP Raskinuti Izvor: obrada autora na osnovu podataka Ministarstva privrede U posmatranom periodu, odnos broja uspešnih (realizovanih ili u procesu realizacije) i raskinutih ugovora je 2,2:1 i ukazuje da je u proseku na 10 raskinutih bilo 22 uspešna ugovora. Najpovoljniji odnos između uspešnih i raskinutih ugovora (ne računajući 2006, i godinu kada nije bilo raskida ugovora) je bio godine, kada je na 10 ugašenih bilo 35 uspešnih ugovara (od 27 potpisanih ugovara 21 je uspešno realizovan, a 6 ugovora je raskinuto). Iznad proseka su bile i i godine kada je na 10 raskinutih dolazilo 23 uspešnih ugovora. Najnepovoljnija situacija je bila godine sa odnosom od 0,9:1 jer je bilo više raskinutih (12 ugovora) u odnosu na uspešnih (11) ugovora. Ispod proseka su bile i i (odnos uspešnih i raskinutih je bio 1,3:1), kao i godina sa odnosom uspešnih i raskinutih ugovora od 2,0:1. 163

164 Tabela 3. Planirana vrednost investicionog ulaganja i vrednost odobrenih podsticajnih sredstava u periodu godine Vrednost investicionog projekta Realizovani ili u procesu realizacije Raskinuti ugovori Ukupno Realizovani ili u procesu realizacije Vrednost podsticaja Raskinuti ugovori Ukupno Izvor: obrada autora na osnovu podataka Ministarstva privrede Najviše podsticajnih sredstava ( evra) za uspešne projekte (projekti koji su realizovani ili se realizuju) je dodeljeno godine (9,3% podsticaja), a značajna podsticajna sredstva su dodeljena i (15,7%), (15,4%) i godine (15,5%). Najmanje podsticajnih sredstava za uspešne projekte odobreno je (0,2%) i godine (1,0%). Za realizaciju projekata koji su u toku sprovođenja raskinuti, najviše podsticajnih sredstava je odobreno projektima koji su potpisani godine (20,7% odobrenih podsticaja za projekte koji nisu realizovani), a značajna podsticajna sredstva za projekta koji nisu realizovani odobrena je i za projekte čija je realizacije započeta (18,3%) i godine (17,1%). U godini su potpisni ugovori o dodeli podsticajnih sredstava za projekte kojima je predviđena realizacija investicionih ulaganja od evra (16,3% vrednosti investicija uspešno realizovanih projekata), a najveća vrednost nerealizovanih investicija ( ,9% vrednosti svih nerealizovanih investicija) je kod projekata koji su potpisani godine. Najveći broj novih radnih mesta otvoriće se realizacijom ugovora potpisanih godine, a najveći gubitak novih radnih mesta usled raskida projekata je kod ugovora potpisanih godine. 164

165 Grafikon 2. Planirani broj novih radnih mesta po osnovu potpisanih ugovara o dodeli podsticajnih sredstava u periodu godine 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2, ,396 2,155 3,001 4,784 9,590 2,632 2,620 4,437 1, , ,726 7,788 7,428 6, ,930 2, Realizovani ili u procesu realizacije Raskinuti Izvor: obrada autora na osnovu podataka Ministarstva privrede Odnos između dodeljenih podsticajnih sredstava i visine investicionog ulaganja kod ugovora koji su uspešno realizovani ili su procesu realizacije najpovoljnije je bio (38,6:1) i godine (20,7:1) i pokazuje da je u godini na svakih 10 evra podsticaja je dolazilo 386 evra investicija, odnosno na 10 evra podsticaja u godini je dolazilo 207 evra investicija. Najnepovoljniji odnos dodeljenih podsticajnih sredstava i visine investicije je u i godini (na 10 evra dodeljenih sredstava realizovaće se investicija od 26 evra, odnosno 27 evra u godini). Dinamika promene odnosa dodeljenih podsticajnih sredstava i vrednosti investicionog ulaganja, ukazuje na konstantni pad efikasnosti programa podsticaja u periodu godine, jer za svaku novu jedinicu investicija je potrebno izdvojiti sve više bespovratnih podsticajnih sredstava. Time se postavlja ne samo pitanje ekonomske isplativosti i svrsishodnosti, već i vremenske održivosti postojećeg sistema podsticaja u Srbiji. 165

166 Grafikon 3. Planirana vrednost investicionog ulaganja i vrednost odobrenih podsticajnih sredstava za projekte koji su realizovani ili su u procesu realizacije Visina investicije Vrednost podsticaja u milionima evra Izvor: obrada autora na osnovu podataka Ministarstva privrede Struktura odobrenih podsticaja prema zemlji poreklu investitora Od 215. ugovora o dodeli podsticajnih sredstava koji su realizovani ili su u fazi realizacije, a potpisani su u periodu godine, najveći broj je potpisan sa investitorima iz Srbije (67 projekata). Sa stranim investitorima potpisano je 148 ugovora. Najveći broj ugovora o dodeli podsticajnih sredstava potpisan je sa investitorima iz Nemačke (27 projekta), Italije (25), Slovenije (14), Austrije (11) i Holandije (10 projekta). Iako je sa domaćim investitorima potpisano najviše ugovora o podeli podsticajnih sredstava (67) investitori iz Srbije dobili su samo 5,3% ( evra) ukupno dodeljenih podsticajnih sredstava za ove namene. Najviše podsticajnih sredstava dodeljeno je investitorima iz Holandije (14,8%), Nemačke (14,6%) i Italije (14,3%), a više sredstava u odnosu na investitore iz Srbije dobili su i investitori iz Švajcarske (7,6%), Južne Koreje (6,6%) i Austrije (6,3%). Prema ugovoru o dodeli podsticajnih sredstava, investitori iz Srbije za realizaciju 67 projekta trebalo bi da ulože evra investicija (8,2%), što je manje od investitora iz Holandije koji u 10 projekata bi trebalo da ulože evra (18,8%), Italije ( evra za 25 projekta), Nemačke ( evra za 27 projekta) i Austrije ( evra za 11 projekta). 166

167 Najveći broj novih radnih mesta trebalo bi da otvore investitori iz Nemačke ( ,4%), Italije ( ,3%) i Srbije ( ,1%), a više od radnika i investitori iz Holandije ( ,9%), Austrije ( ,5%), Švajcarske ( ,2%) i Južne Koreje ( ,7%). Najviše podsticajnih sredstava po projektu odobreno je investitorima iz Japana ( evra), Finske ( evra), Južne Koreje ( evra), Holandije ( evra) i Danske ( evra), a prema novom radnom mestu investitorima iz Tajvana ( evra), Danske ( evra), Francuske ( evra), Holandije ( evra) i SAD ( evra). Investitorima iz Srbije dodeljena su podsticajna sredstva po projektu u vrednosti od evra i evra po novom radnom mestu. Grafikon 4. Vrednost podsticaja po zaposlenom i ugovoru prema zemlji poreklu investitora Vrednost podsticaja po zaposlenom Tajvan Tajvan Danska Japan Francuska Finska Holandija Južna Koreja SAD Holandija Bugarska Danska UAE Švajcarska Italija SAD Švajcarska V. Britanija Južna Koreja Luksemburg 0 Hrvatska Rumunija Kanada Norveška Japan Mađarska V. Britanija Austrija Finska Kina Belgija Nemačka Srbija Španija Izrael Slovačka Iran Hong Kong Slovenija Turska Luksemburg Kipar Rusija Bugarska Italija Austrija Nemačka Francuska UAE Turska Mađarska Kina Hrvatska Kanada Rumunija Španija Hong Kong Slovačka Slovenija Iran Srbija Izrael Norveška Belgija Kipar Rusija Vrednost podsticaja po projektu Izvor: obrada autora na osnovu podataka Ministarstva privrede Kada se vrednost dodeljenih podsticajnih sredstava stavi u odnos sa vrednošću investicionog ulaganja najmanje podsticaja po jedinici investicije dobili su investitori iz Norveške (14,9:1 - na 10 evra podsticaja treba da ulože 150 evra investicije), Rusije (12,0:1), Španije (11,8:1) i Slovenije (10,4:1). Manje podsticajnih sredstava od investitora iz Srbije (6,4:1) po ovom osnovu dobili su i investitori iz Danske (8,5:1), Kipra (8,4:1), Kine (8,1:1) i Izraela (7,0:1). 167

168 Grafikon 5. Odnos dodeljenih podsticaja i vrednosti investicije prema poreklu investitora Slovačka Velika Britanija Tajvan Norveška 16.0 RusijaŠpanija Finska Kanada Južna Koreja 14.0 Slovenija Bugarska Japan UAE Danska Kipar Kina Izrael Srbija Mađarska Švajcarska Nemačka Turska Belgija Francuska Hong Kong Iran SAD Hrvatska Holandija Italija Rumunija Austrija Luksenburg Izvor: obrada autora na osnovu podataka Ministarstva privrede Sektorska struktura odobrenih podsticaja Podsticajna sredstva za podršku investicijama koje su realizovane ili su u procesu realizacije (215 projekata) dodeljena su projektima koji se realizuju u devet različitih sektora delatnosti, a najveći broj projekata podržan je u oblasti Prerađivačke industrije. Za realizaciju 188 (133 domaćih i 55 stranih) projekata iz oblasti Prerađivačke industrije odobrena su sredstva u vrednosti od evra što predstavlja 94,6% svih odobrenih podsticajnih sredstava koji su realizovani ili su u procesu realizacije. Ovim projektima planirano je da se realizuju investicije u vrednosti od evra (96,0% vrednosti svih investicija koje su realizovane ili se realizuju) i zaposli novih radnika (92,8%). Za realizaciju projekata iz Prerađivačke industrije u proseku su odobrena su sredstva u vrednosti od evra, odnosno evra po radniku, što je više u odnosu na dodeljena sredstva za realizaciju projekte iz drugih delatnosti. 168

169 Tabela 4. Sektorska struktura dodeljenih podsticajnih sredstava za realizovane projekte i projekte koji su u fazi realizacije Sektor delatnosti Broj projekata Nova radna mesta Vrednost investicije Vrednost podsticajnih sredstava Vrednost podsticajnih sredstava po projektu Vrednost podsticajnih sredstava po zaposlenom Investicija /podsticaji broj radnika u evrima Ukupno ,2 Prerađivačka industrija ,2 Administrativne i pomoćne uslužne ,7 delatnosti Građevinarstvo ,9 Informisanje i komunikacije ,7 Saobraćaj i skladištenje ,6 Snabdevanje vodom ,4 Stručne, naučne, inovacione i tehničke ,4 delatnosti Trgovina na veliko i malo ,2 Finansijske delatnosti i delatnost osiguranja ,7 Izvor: obrada autora na osnovu podataka Ministarstva privrede Najveći broj ugovora o dodeli podsticajnih sredstava iz oblasti prerađivačke industrije usmeren je na projekte nisko tehnološke (80 projekata) i srednje nisko tehnološke složenosti (38 projekata). Za realizaciju 118 projekata iz ovih oblasti, odobrena su podsticajna sredstva u vrednosti od evra ( evra i evra respektivno) što čini 51,1% (23,4% i 27,8% respektivno) svih podsticajnih sredstava odobrenih projektima iz prerađivačke industrije. Predviđena investiciona vrednost ovih projekata je evra (61,9%, odnosno 27,3% i 34,7% respektivno), a planirano je da se njihovom realizacijom otvore novih radnih mesta gde će se zaposliti 49,8% (29,7% i 20,1% respektivno)novih radnika koji će se zaposliti u okviru prerađivačke industrije. 169

170 Grafikon 6. Struktura podsticajnih sredstava u prerađivačkoj industriji prema tehnološkoj složenosti Investicije Nova radna mesta Podsticaji LOW-TECH MEDIUM-LOW- TECH MEDIUM-HIGH- TECH HIGH-TECH Izvor: obrada autora na osnovu podataka Ministarstva privrede Od 188 odobrena projekta, samo četiri projekta su iz oblasti visoke tehnologije. Za realizaciju ovih projekata odobrena su sredstva u vrednosti od evra (0,5% odobrenih sredstava u okviru prerađivačke industrije). Planirano je da ukupna vrednost investicija u ove projekte iznosi je evra (0,8% vrednosti investicija prerađivačke industrije) i da se zaposli 360 novih radnika (0,6% od ukupno planiranih novih radnika u okviru prerađivačke industrije). Za realizaciju 66 projekata iz oblasti srednje tehnološke složenosti, investicione vrednosti od evra (37,3% investicija prerađivačke industrije) i novih radnih mesta (49,6%), opredeljena su podsticajna sredstva u vrednosti od evra (48,4%). Međutim, iako su ovi projekti klasifikovani u oblasti srednje visoke tehnološke složenosti, njihov tehnološki nivo treba uzeti sa rezervom, jer se pretežno radi o projektima koji su najvećim delom vezani za proizvodnju delova za automobilsku industriju. Najčešće se radi o proizvodnji proizvoda niske složenosti, male dodate vrednosti, sa velikim angažovanjem manuelnog rada nisko kvalifikovanih radnika, bez značajnijeg efekta prelivanja i uključivanja lokalnih dobavljača u lanac proizvodnje i dr. U ovoj grupi dominiraju proizvođači različitih vrsta kablova za auto industriju što se ne može oceniti baš kao nekakav proizvod srednje-visokog tehnološkog nivoa. Ovo je značajno ako se ima u vidu da su upravo projekti iz oblasti srednje visoke tehnološke složenosti u proseku dobili najviše sredstava po projektu ( evra), odnosno nešto više u odnosu na projekte iz oblasti srednje niske složenosti ( ), gotovo duplo više u odnosu na projekte iz oblasti niske tehnološke složenosti ( evra) i čak četiri puta više u odnosu na projekte iz oblasti visoke tehnologije ( evra po projektu). 170

171 Tabela 5. Tehnološka struktura dodeljenih podsticajnih sredstava u prerađivačkoj industriji kod projekata koji su realizovani ili su u fazi realizacije Sektor delatnosti Broj projekata Nova radna mesta broj radnika Vrednost investicije Vrednost podsticajnih sredstava Izvor: obrada autora na osnovu podataka Ministarstva privrede 171 Vrednost podsticajnih sredstava po projektu u evrima Vrednost podsticajnih sredstava po zaposlenom Investicija /podsticaji Prerađivačka industrija ,2 Low-Tech ,9 Medium-Low-Tech ,3 Medium-High-Tech ,3 High-Tech ,6 Izvor: obrada autora na osnovu podataka Ministarstva privrede Najveća vrednost podsticajnih sredstava po zaposlenom dodeljena je projektima iz oblasti srednje niske tehnološke složenosti (9.466 evra), što je značajno više od dodeljenih sredstava podsticaja po zaposlenom iz oblasti srednje visoke (6.687 evra), visoke (5.667 evra) i niske (5.385 evra) tehnološke složenosti. Posebno nepovoljna činjenica je da su podsticajna sredstva po novom radnom mestu za projekte iz oblasti visoke tehnologije gotovo na nivou podsticaja za projekte iz oblasti niske tehnologije, i da su čak za oko 40% niži u odnosu na projekte odobrene iz oblasti srednje niske tehnologije. Na ovaj način direktno se forsiraju projekti niže tehnološke složenosti, niže dodate vrednosti, sa malim efektom prelivanja i bez većih komparativnih i održivih konkurentskih prednosti domaće privrede. Tehnološka struktura dodeljenih podsticajnih sredstava ne bi se poboljšala ni da su raskinuti ugovori o dodeli podsticajnih sredstava realizovani. Od 77 raskinutih ugovora, 66 ugovora (80,5%) su iz oblasti nisko i srednje nisko tehnološke složenosti. Ovim ugovorima su bila opredeljena podsticajna sredstva u vrednosti od evra (84,6% podsticajnih sredstava raskinutih ugovora prerađivačke industrije), predviđene investicije u vrednosti evra (78,6%) i planirano otvaranje novih radnih mesta (89,4%). Tabela 6. Tehnološka struktura dodeljenih podsticajnih sredstava u prerađivačkoj industriji kod raskinutih projekata Sektor delatnosti Broj projekata Nova radna mesta broj radnika Vrednost investicije Vrednost podsticajnih sredstava Vrednost podsticajnih sredstava po projektu u evrima Vrednost podsticajnih sredstava po zaposlenom Investicija /podsticaji Prerađivačka industrija ,0 Low-Tech ,4 Medium-Low-Tech ,8 Medium-High-Tech ,1 High-Tech ,1

172 Regionalni raspored odobrenih podsticaja Najveći broj investicionih projekata koji je realizovan je ili je u fazi realizacije odobren je u najrazvijenijim opštinama (140 projekta - 79 projekta u opštinama prvog i 61 projekat u opštinama drugog stepena razvijenosti), a samo 30 projekata se realizuje ili je realizovano u najmanje razvijenim opštinama (devastiranim i opštinama četvrte grupe razvijenosti). Od ukupne vrednosti podsticajnih sredstava namenjenih za realizaciju ovih projekata, čak 80,2% sredstava (45,0% i 35,2% respektivno) je odobreno za projekte iz najrazvijenijih opština, a za najmanje razvijene opštine odobreno je svega 7,8% ukupno dodeljenih podsticajnih sredstava. Kod realizovanih i projekata koji su u fazi realizacije, prosečna vrednost odobrenih sredstava po projektu 2,2 puta je veća u najrazvijenim opštinama u odnosu na najmanje razvijene opštine. Takođe, i odobrena vrednost podsticajnih sredstava po radnom mestu su za oko 20% veća u najrazvijenijim opštinama. Regionalna neravnomernost postoji i kada se vrednost investicija stavi u odnos sa vrednošću dodeljenih podsticajnih sredstava. U najrazvijenijim opštinama ovaj odnos iznosi 3,5:1 i 5,2:1 respektivno, a u najmanje razvijenim opštinama svega 2,5:1. Tabela 7. Struktura odobrenih podsticajnih sredstava prema nivou teritorijalne razvijenosti i statusu realizacije projekta Razvijenost područja Broj projekata Nova radna mesta Vrednost investicije Vrednost podsticajnih sredstava Vrednost podsticajnih sredstava po projektu Vrednost podsticajnih sredstava po zaposlenom Investicija /podsticaji broj u evrima Ukupno ,2 Prva grupa ,7 Druga grupa ,0 Treća grupa ,6 Četvrta grupa i devastirana ,1 Prva grupa ,5 Druga grupa ,2 Treća grupa ,6 Četvrta grupa i devastirana ,5 Prva grupa ,5 Druga grupa ,7 Treća grupa ,8 Četvrta grupa i devastirana ,9 Izvor: obrada autora na osnovu podataka Ministarstva privrede Ukupno Aktivni Raskinuti 172

173 Ovakva disproporcija u teritorijalnom rasporedu odobrenih podsticajnih sredstava suprotna je jednim od osnovnih ciljeva Zakona o ulaganjima (obezbeđenje ravnomernog regionalnog razvoja), jer umesto da se sistemom podsticaja podstiče ubrzani rast nerazvijenih opština i regiona u Srbiji i po tom osnovu smanji regionalne neravnomernosti, prethodna analiza dodeljenih podsticajnih sredstava ukazuje na to da se regionalni razvojni disbalansi dodatno povećavaju. Na ovaj zaključak ukazuje i teritorijalni raspored predviđenih investicija (82,0% investiranih sredstava predviđeno je za investiranje u najrazvijenijim opštinama 37,6% i 44,4% respektivno, a samo 4,7% u najmanje razvijenim opštinama) i planirani broj novih radnih mesta (planirano je da 75,4% novih radnih mesta bude otvoreno u najrazvijenijim opštinama 42,5% i 32,9% respektivno, a samo 9,0% u najmanje razvijenim opštinama). Grafikon 7. Struktura odobrenih podsticajnih sredstava prema nivou teritorijalne razvijenosti Prva grupa Druga grupa Treća grupa Četvrta grupa i devastirana područja realizovani projekti ili fazi u realizaciji raskinuti projekti Izvor: obrada autora na osnovu podataka Ministarstva privrede Regionalne razvojne neravnomernosti ne bi bile značajnije smanjene ni da su raskinuti ugovori o dodeli podsticajnih sredstava bili realizovani, jer i u ovim projektima je bilo predviđeno da oko ¾ vrednosti investicija, dodeljenih podsticajnih sredstava i novih radnih mesta bude otvoreno u najrazvijenijim opštinama prve i druge grupe razvijenosti. Zaključak Sprovedena analiza pokazala je da su dosadašnji napori Srbije na privlačenju SDI usmeravani u najvećoj meri u skladu sa defanzivnom strategijom prilagođavanja i povinovanja uticajima iz okruženja. Nuđenjem atraktivnih podsticaja različitih vrsta nastojalo se privući što više SDI iz bilo koje oblasti privređivanja, sa bilo kakvim proizvodnim programima uz otvaranje novih radnih mesta za što veći broj ljudi, pa makar se radilo i o sasvim nekvalifikovanoj radnoj snazi i o ulaganjima u delatnosti sa izrazito niskom novom dodatom vrednošću. Sa druge strane, može se oceniti da su ciljevi nacionalne razvojne politike (ravnomernog regionalnog razvoja - smanjenja regionalnih razvojnih distorzija, razvoja privrede zasnovane na znanju i visokim tehnologijama i smanjenje nezaposlenosti), ostvareni samo u oblasti zapošljavanja, dok o uticaju SDI na regionalni razvoj i razvoj ekonomije zasnovane na znanju ne može biti ni reči. Sve to je posledica 173

174 primene defanzivne razvojne strategije gde se zahtevi koje nameću investitori prihvataju praktično bezuslovno i gde ne postoji jasno opredeljenje nosilaca izvršne vlasti u pogledu unapred poznatih i transparentnih preduslova koje investitori moraju prihvatiti. Ti preduslovi između ostalog mogu obuhvatati: - kreiranje favorizovanog ambijenta za SDI u za državu posebno interesantnim područjima npr. nerazvijenim regionima; - izgradnju nedostajuće infrastrukture u tim područjima koja bi se stavila na raspolaganje investitorima bez naknade ili sa olakšicama u pristupu; - podsticajne mere za ulaganja privatnih kompanija (kako domaćih, tako i stranih) u obuke, treninge i podizanje nivoa primenjenih znanja zaposlenih uz podsticanje individualnog preduzetništva; - diferencijaciju u stepenu podsticajnih mera za ulaganja u nisko i srednje tehnološki atraktivne proizvodnje (male dodate vrednosti i niske inovativnosti) u odnosu na tehnološki visoko inovativne i profitabilne proizvodnje; - obaveznost uključivanja domaćih naučno-istraživačkih instituta, laboratorija i centara znanja u poslovanje novih pogona u cilju daljeg razvoja i inoviranja proizvoda i tehnologija; - obaveznost obezbeđivanja stručne prakse za domaće studente/srednjoškolce i njihovo upoznavanje sa funkcionisanjem kompanija domaćina; - posebne podsticajne mere za ulaganja privatnih kompanija (domaćih i stranih) u projekte istraživanja i razvoja u Republici Srbiji, a u oblastima koje su od značaja za funkcionisanje tih investitora (npr. kroz sufinansiranja od strane države i sl.); - obezbeđivanje prioritetnog pristupa tržištu za one SDI koje ispunjavaju preduslove koje je definisala Vlada Republike Srbije, posebno u domenu javnih nabavki i investicija koje ona finansira. Kroz čitav niz mera, kako gore predloženih, tako i onih koje nisu pomenute, treba u narednom periodu kreirati ambijent ekonomske politike koji bi, uz podizanje stepena političke sigurnosti, predvidljivosti poslovanja, podizanju efikasnosti sudskog sistema i sl. učinio Srbiju još atraktivnijom destinacijom za investicije nego što je trenutno. Fokus Vlade Srbije treba da bude na ulasku u napred definisanu treću fazu u prilivu SDI koncentrisanu na inovacijama, podizanju konkurentnosti domaće privrede, izgradnji ekonomije zasnovane na znanju i na taj način otvaranju ere održivog rasta i razvoja nacionalne ekonomije. Kapitalna ulaganja koja se u Srbiji sprovode u poslednjoj deceniji i kreiranje domaćih komparativnih prednosti, uz iskorišćavanje znanja mladih generacija, treba Srbiju da zaista uvedu u XXI vek i omoguće hvatanje priključka ( catching up ) sa razvijenim svetom. U suprotnom Srbija ostaje na evropskoj periferiji osuđena na prihvatanje nisko plaćenih, neatraktivnih poslova kao jevtina radna snaga i izvor kvalitetnih prirodnih resursa u nekim oblastima, kao što je poljoprivreda. Perspektive mladim generacijama se tada otvaraju samo kroz napuštanje ove teritorije, a u tom slučaju se postavlja pitanje za koga smišljamo i definišemo mere ekonomske, a pogotovo dugoročne razvojne politike? 174

175 Literatura 1. Cremona, M. (2003). State Aid Control: Substance and Procedure in the Europe Agreements and the Stabilisation and Association Agreements. European Law Journal, 9(3): Crocioni, P. (2006). Can State Aid Policy Become more Economic Friendly?. World Competition, 29(1): Cvetanović, S., Šabotić, Z., Redžić, H., (2010). Economic policy in conditions of globalizing economic crisis. Facta universitatis - series: Economics and Organization, vol. 7, br. 1, str Krugman, P.R., Obstfeld, M. (2009) Međunarodna ekonomija - teorija i ekonomska politika. Zagreb: Mate 5. Nicoladies, P., Rusu, I., (2010). The financial crisis and state aid. Antitrust Bulletin, 55(4): OECD (2001) Competition policy in subsidies and state aid. daf/competition/abuseofdominanceandmonopolisation/ pdf ( ) 7. Samuelson, P.A., Nordhaus, W.D. (2007) Ekonomija. Zagreb: Mate 8. Stojanović, B., Stanišić, T. (2014). Državna pomoć i realni sektor ekonomije u poslednjoj svetskoj ekonomskoj krizi. Ekonomika, 60(3), Stojanović, B., Stanišić, T., Radivojević, V. (2013). Kontrola državne pomoći - teorijski aspekti i empirijski podaci. Facta universitatis - series: Economics and Organization, 10(2), World Bank, Database World Bank: World Development Indicators, pristupljeno: 11/17/2016, GDP.MKTP.KD.ZG&country=# 11. Vlada Republike Srbije, (2009). Zakon o kontroli državne pomoći, Službeni glasnik Republike Srbije, 51/ Vlada Republike Srbije, (2015). Zakon o ulaganju, Službeni glasnik Republike Srbije, br. 89/ Vlada Republike Srbije, (2016). Uredba o uslovima i načinu privlačenja ulaganja, Službeni glasnik RS, br. 27/ Ministarstvo privrede, Razvojna agencija Srbije, 175

176

177 O problemima naše agrarne politike Radovan Pejanović*, Miloš Milovanović** Rezime: Analizirajući karakteristike naše agrarne politike autori konstatuju nefunkcionalnost mehanizma naše agrarne politike, kao i njenu neadekvatnost i nekonzistentnost. Prvo se ogleda u problemima funkcionisanja dve ključne institucije našeg privrednog (i agrarnog) sistema: tržišta i države. Drugo se ogleda u relativno malom agrarnom budžetu, kao i čestim promenama mera agrarne politike. Na nizu primera iz prakse autori potkrepljuju svoje tvrdnje, kao i na iskustvu drugih zemalja, koje su uspešnije prošle tranziciju i period priprema za evropske integracije. Autori ističu značaj poverenja kao psihološke i moralne kategorije kada je o agrarnoj politici reč, i navode primere kako su se nosioci naše agrarne politike odnosili prema toj važnoj kategoriji. Autori predlažu niz mera i akcija kako bi se poboljšalo stanje u našoj poljoprivredi, selu i ruralnim regionima, i kako bi se naša agrarna politika digla na nivo evropskih standarda. Ključne reči: agrarna politika, mere i instrumenti, problemi, tržište, država, poljoprivreda. Summary: By analyzing the characteristics of our agricultural policy, the authors determine the mechanism of non-functionality of our agricultural policy, as well as its inadequacy and inconsistency. The first is reflected in the problems of the functioning of two key institutions of our economic (and agrarian) system: the market and the state. The second is reflected in the relatively small agricultural budget, as well as frequent changes in agricultural policy measures. On a series of practical examples the authors substantiate their claims, as well as on the experience of other countries that, like us, are in the last period of transition and preparing for European integration. The authors emphasize the importance of trust as a psychological and moral categories when it comes to agricultural policy, and give examples of how was attitude towards this important category of the holders of our agricultural policy. The authors propose a series of measures and actions in order to stop the crisis trends, improve the state of our agriculture, countryside and rural regions, and how to rise our agricultural policy to the level of European standards. Key words: agricultural policy, measures and instruments, the crisis, the problems, the market, the state, agriculture. Uvod Agrarna politika je deo ekonomske politike države i kao takva deli njenu sudbinu u Republici Srbiji. A njena sudbina je obeležena, posebno poslednjih decenija, krizom privrede i društva, neuspešnom tranzicijom kao i nefunkcionalnim institucijama za podršku razvoju poljoprivrede. Naša poljoprivreda, baš kao i privreda, već četvrt veka, prolazi kroz duboku i sveopbuhvatnu krizu, na svim nivoima. Tako je u periodu godine poljoprivredna proizvodnja ostvarila rast u samo četiri godine. Prema podacima RZS, u godini poljoprivreda Srbije je ostvarila pad fizičkog obima proizvodnje za osam odsto u odnosu na godinu. Posebno zabrinjava pad stočarske proizvodnje, koja ima nisko učešće * redovni profesor, Poljoprivredni fakultet, Univerzitet u Novom Sadu, pejanovic@uns.ac.rs ** internacionalni konsultant u FAO (OUN) 177

178 od 35,7 odsto u ostvarenoj ukupnoj vrednosti poljoprivredne proizvodnje, dok je to učešće u razvijenim zemljama EU preko 60%. Neki od uzroka krize naše poljoprivrede su sledeći: neuspešnost tranzicije; neadekvatnost i neefikasnost primenjivih mera agrarne politike; dugoročan nepovoljan ekonomski položaj poljoprivrede, koji se ogleda u permanentnim makazama cena otvorenim na štetu primarne poljoprivredne proizvodnje; problem finansiranja i kreditiranja primarne poljoprivredne proizvodnje; nedovoljan nivo investiranja u poljoprivredu, a posebno u kapitalne objekte; opadanje tehničko tehnološkog nivoa opremljenosti; nepostojanje adekvatne horizontalne i vertikalne povezanosti u procesu proizvodnje, prerade i plasmana hrane;relativno mali posed; spor rast produktivnosti i čak ekstenzifikacija biljne i stočarske proizvodnje; relativno nizak nivo tržišnosti proizvodnje na poljoprivrednim gazdinstvima; nizak nivo površina pod sistemima za navodnjavanje, a time i nespremnost ovog sektora privrede da odgovori na izazove koje donose klimatske promene. Sve je to praćeno izumiranjem naših sela i demografskim slomom. Neadekvatnost naše agrarne politike ogleda se i u problemima funkcionisanja dve ključne institucije privrednog (i agrarnog) sistema: tržišta i države. Tržište poljoprivrednih proizvoda Srbije nije adekvatno razvijeno, a samim tim ni efikasno, ni kada je u pitanju tržište roba, tržište kapitala, tržište radne snage, terminsko tržište, tržište zakupa i prometa zemljišta (zastareli registar zemljišta i katastarski sistem, nerešeno pitanje društvene svojine u zadrugama, nedovršena restitucija, itd.). Ključni elementi neuređenosti tržišta poljoprivrednih proizvoda ogledaju se kroz: visoku monopolizovanost tražnje (tržištem dominiraju oligopoli, koji se kroz kartel dogovaraju, posebno po pitanju otkupnih cena poljoprivrednih proizvoda); atomiziranost ponude veliki broj slabo organizovanih sitnih poljoprivrednih proizvođača na strani ponude pogodnost za monopolizaciju; veliki deo tržišta je u neregulisanim tokovima otkupa i plaćanja (visoko učešće sive ekonomije ); nestabilnost cena poljoprivrednih proizvoda praćena disparitetima cena, posebno u stočarstvu; visok nivo državnog administratiranja; neefikasnost inspekcijskih organa u oblasti poljoprivrede i bezbednosti hrane; nedostatak otkupno distributivnih centara u funkciji plasmana i distribucije; nedovoljno razvijeno robno berzansko tržište (ne postoje uslovi za veće robno berzansko poslovanje i terminsko trgovanje poljoprivrednim proizvodima); neefikasan i netransparentan sistem robnih rezervi (često praćen korupcijom i zloupotrebama); ograničenost veličine i kupovne moći domaćeg tržišta, itd. Ni druga važna instutucija privređivanja država, tj. organi nadležni za poslove podsticanja razvoja poljoprivrede kako na republičkom, pokrajinskom tako i na lokalnom nivou, nije u postocijalističkoj tranzicionoj Srbiji doživela adekvatnu transformaciju. S jedne strane, ostala je u glavama poljoprivrednih proizvođača želja i težnja za paternalističkom ulogom države, a s druge strane država se pokazala neefikasnom, sa nedefinisanom ulogom u kreiranju i sprovođenju pravila igre, prisustvom sistemske korupcije (primer robnih rezervi), kao i prisustvom voluntarizma (Zakon o poljoprivrednom zemljištu kojim se preciziraju uslovi i kriterijumi davanja državnih njiva u dugoročni zakup ). Zbog specifičnosti poljoprivrede kao strateške grane privrede, na koju biološki i klimatski faktori vrše odlučujući uticaj, nužna je značajna uloga države u ovoj oblasti. 178

179 U ovom radu, posvetićemo se ostvarenim rezultatima agrarne pilitike u godini, a kao što će biti objašnjeno, veliki deo konstatovanih problema u tekućoj godini, odnosi se, na žalost, na duži niz godina tako da su identifikovani problemi praktično postali konstanta poljoprivrede Srbije. Problemi agrarnog budžeta i primenjenih mera agrarne politike u godini Uredba o raspodeli podsticaja u poljoprivredi i ruralnom razvoju u godini propisuje obim sredstava, vrste i maksimalne iznose po vrsti podsticaja u poljoprivredi i ruralnom razvoju, u skladu sa Zakonom o budžetu Republike Srbije za godinu i Zakonom o podsticajima u poljoprivredi i ruralnom razvoju. Tokom godine, realizovane su sledeće vrste podsticaja: direktna plaćanja, podsticaji merama ruralnog razvoja, kreditna podrška i posebni podsticaji. Analizirajući budžetska izdvajanja u svrhu podsticanja razvoja poljoprivrede i ruralnog razvoja u godini očigledne su određene (ne)pravilnosti koje su karakteristične za Srbiju sada već duži niz godina, a to su: Favorizovanje direktnih plaćanja na teret investicionih mera. Unutar direktnih plaćanja, odsustvo stimulansa ka povećanju kvaliteta i/ili kvantiteta (premija po litru mleka se isplaćuje nezavisno od kvaliteta proizvedenog mleka, plaćanje po jedinici površine odvojeno je od izbora proizvodnje/ostvarenog obima proizvodnje), čime se dovodi u pitanje efikasnost trošenja tih sredstava. Veoma nizak nivo (9%) budžetskih izdvajanja za mere ruralnog razvoja (podsticaji za održivi ruralni razvoj iznosi svega 8% od ukupnih budžetskih sredstava, od toga za organsku proizvodnju svega 0,45% ukupnog agrarnog budžeta). Unutar limitiranih sredstava namenjenih ruralnom razvoju, favorizovanje investicionih mera, a zanemarivanje ostalih aspekata ruralnog razvoja. U okviru programa posebnih podsticaja sredstva za naučno istraživački, razvojni i inovativni rad u oblasti poljoprivrede iznose svega 0,4% od ukupnih sredstava agrarnog budžeta. Može se konstatovati, takođe, da se i u nastavlja sa čestim izmenama agrarne politike koja se primenjuje sa ciljem navodnog podsticanja razvoja poljoprivrede. Svakako da je najočiglednija promena u tzv. plaćanju po hektaru koje je godinama isplaćivano na manje ili više standardnom nivou od din. po hektaru i za maksimalni iznos od 100 ha po poljoprivrednom gazdinstvu. Ovo plaćanje je prvo limitirano na pet puta niži maksimalni iznos po gazdinstvu (maksimalno 20 ha) a onda i smanjeno u apsolutnom iznosu na din/ha. Takođe, iznos sredstava opredeljenih nacionalnim budžetom u svrhu podsticanja poljoprivrede ni u godini nije iznosio Zakonom o podsticajima poljoprivredi i ruralnom razvoju iz obećanih minimalno pet odsto. 1 1 Vlada APV Vojvodine je poslednjih godina izgradila relativno uspešan model agrarne politike. Za narednu godinu budžetom APV je predviđeno 1,3 milijardi dinara, odnosno oko 70 odsto više nego u godini. Sredstva su namenjena registrovanim poljoprivrednim gazdinstvima kao bespovratna sredstva po raznim konkursima. 179

180 Česte promene agrarne politike, praćene nedovoljnim budžetskim izdvajanjima za podsticanje poljoprivrede i ruralnog razvoja, i nepovoljnom strukturom agrarnog budžeta onemogućile su korišćenje potencijala poljoprivrede u višem stepenu. Činjenica da je pomenuti Zakon o podsticajima od svog donošenja godine (Službeni glasnik RS 10/2013) do danas menjan dva puta (Službeni glasnik RS 142/2014 i 103/2015) obesmislile su ideju donošenja Zakona oličenu u kreiranju stabilne, predvidive i konzistentne agrarne politike zemlje. Uz to, strukturne reforme sektora nisu okončane, a poslovna klima za bavljenje poljoprivredom nije unapređena do nivoa koji bi ovu oblast privrede učinio atraktivnom za investiranje. Skroman učinak u oblasti međunarodnih integracija i drugim oblastima U godini Srbija je otpočela novu fazu procesa evropskih integracija pregovore o pristupanju za članstvo u EU. Za pristupanje Srbije EU neophodno je obezbediti kompatibilnost sa modelom agrarne politike EU. Treba podsetiti da je evropski model zajedničke agrarne politike (ZPP) nastao u procesu reformisanja. Od protekcionističke politike koju je karakterisala nepromenjljivost i cenovna podrška ZPP EU se okrenula liberalizaciji unutrašnjeg tržišta, multifunkcionalnoj poljoprivredi, ruralnom razvoju i očuvanju životne sredine. Aktuelna reforma sprovedena godine uvodi nove mere ZPP, sa ciljem unapređenja konkurentnosti, održivosti i veće efikasnosti, nastale kao odgovor na izazove po pitanju sigurnosti i bezbednosti hrane, očuvanja životne sredine, klimatskih promena i teritorijalne uravnoteženosti. Tok reformi i trend u budžetiranju sredstava u prethodnom periodu i projekcija za period godine ukazuju na težnju ka značajnom jačanju drugog stuba podrške ruralnog razvoja. Za razliku od toga, dosadašnja struktura agrarnog budžeta Srbije, prema stubovima podrške, bila je neravnomerna, sa izrazitom i rastućom dominacijom prvog stuba (direktna plaćanja) tokom poslednjih godina. U smislu napretka Srbije na putu ka Evropskoj uniji, ostvareni učinak u poljoprivredi u prethodnoj godini se može oceniti kao veoma skroman. Evropska komisija se u Izveštaju o napretku Srbije za godinu iz oblasti poljoprivrede uobičajeno bavi u okviru poglavlja 11 - Poljoprivreda i ruralni razvoj, poglavlja 12 - Bezbednost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika i poglavlja 13 Ribarstvo (strane 48-50). Iako se u Izveštaju konstatuje da Srbija ostvaruje spor napredak u politici kvaliteta poljoprivrednih proizvoda, u izradi strateških dokumenta koji uređuju nacionalnu politiku u ovoj oblasti (uključujući organsku poljoprivredu) itd., ocenjuje se da je u poglavlju 11 ostvaren izvestan napredak u godini za nama (strana 48). Posebno se naglašava neophodnost da Srbija preduzme sve neophodne korake kako bi omogućila korišćenje IPARD sredstava svojim poljoprivrednicima i kompanijama kao i da usvoji akcioni plan za usklađivanje sa pravnim tekovinama EU u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja i započne sa njegovim sprovođenjem. U vezi sa oblastima koje potpadaju pod poglavlje 12 Bezbednost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika, Evropska komisija ocenjuje da u protekloj godini nije ostvaren napredak (strana 49). Slično kao i u vezi sa korišćenjem IPARD sredstava, apeluje se na kadrovsko osposobljavanje odgovarajućih organizacionih jedinica Ministarstva poljoprivrede (Uprava za veterinu u slučaju poglavlja 12). Preporučuje se adekvatnija primena 180

181 postojećeg nacionalnog zakonodavstva u ovoj oblasti, kao i usvajanje programa unapređenja uslova u objektima za proizvodnju hrane. Svakako da je pozitivno što u godini za nama nisu zabeleženi slučajevi klasične kuge svinja i što je broj potvrđenih slučajeva besnila sveden na istorijski minimum, ali se i konstatuje da je u toku vakcinacija goveda protiv bolesti kvrgave kože. U vezi sa poglavljem 13 Ribarstvo se ocenjuje da je izvestan napredak ostvaren usvajanjem Zakona o stočarstvu. Ipak, naročito se naglašava da Srbija treba da uspostavi sistem sertifikacije ulova i sistem za prikupljanje podataka o tržištu. Takođe, konstatuje se da u Srbiji ne postoje adekvatne strukturne mere podsticanja ovog sektora, kao i ograničenost kapaciteta. Srbija se nalazi u procesu pristupa Svetskoj trgovinskoj organizaciji (STO) već punih 11 godina. Bilateralni deo procesa pristupa se već nekoliko godina nalazi na samom kraju, što se može konstatovati i za sistemski deo, tj. usklađivanje pravnog okvira u oblasti uređenja poljoprivrede sa pravilima i principima STO. Ipak, imajući u vidu da u prethodnoj godini Zakon o genetički modifikovanim organizmima (donet godine) nije izmenjen, kao i da nije okončan proces bilateralnih pregovora sa zemljama članicama STO, može se, na žalost, konstatovati da nije bilo napretka u procesu pristupanja Srbije ovoj multilateralnoj organizaciji u godini za nama. Reforme u poljoprivredi, očito, kasne spore su i neefikasne. Najveći problemi su u institucijama, koje ili nisu formirane ili nemaju kapacitete. Tu su, zatim, mala budžetska izdvajanja i nepripremljenost naših poljoprivrednih proizvođača, i to kako po pitanju konkurentnosti, tako i po pitanju edukovanosti. Ostali problemi agrarne politike Od mnogobrojnih problema naše agrarne politike navodimo neke od njih. Neracionalno gazdovanje državnim poljoprivrednim zemljištem traje već duže vremena. Od donošenja Zakona o poljoprivrednom zemljištu (2006) štete od nelegalnog korišćenja državnih oranica dostigle su više stotina miliona evra. S tim u vezi isplivava problem nesređenog katastra nepokretnosti. Pored toga, za 17 poslednjih godina oko hektara poljoprivrednog zemljišta pretvoreno je u građevinsko. Problemi stočarske proizvodnje i prometa su mnogobrojni. Izraženi su problemi na tržištu svinjetine (nizak nivo proizvodnje i prometa, oscilacije cena, problem vakcinacije protiv svinjske kuge), kao i problemi u našem govedarstvu (nizak nivo proizvodnje i prometa) i mlekarstvu (prelevmani, koji se čas uvode čas ukidaju). Kada je reč o poljoprivrednoj tehnici poslednji popis iz pokazao je da više od 95 odsto, od oko pola miliona traktora u Srbiji, blizu punoletstva. I kombajni su gotovo stoprocentno stariji od 10 godina, kao i ostale mašine. Tehnika koja je, međutim, danas dostupna poljoprivredi dovedena je do savršenstva (sajmovi u Hanoveru i Bolonji). Reč je o kompjuterizaciji, automatizaciji i robotizaciji, kao i digitalnoj i preciznoj poljoprivredi. 181

182 Relativno mali zemljišni posed ozbiljna je kočnica porastu produktivnosti i modernizaciji poljoprivredne proizvodnje. 2 Nužna je, stoga, permanentna i dugoročna politika ukrupljavanja poseda (komasacijom i drugim merama). Kada su u pitanju klimatske promene i tu naša agrarna politika ne preduzima neke veće preventivne mere. To dovodi do velikih šteta, koje u Srbiji iznose, na primer od posledica grada, prosečno oko 40 miliona evra godišnje. Uzrok tome nije samo učestala pojava elementarnih nepogoda već i sve veće urušavanje sistema protivgradne zaštite. Uz to, u Srbiji nije osigurano ni 10 odsto oranica iako su rizici od nepogoda povećani upravo zbog klimatskih promena. Zdravstvena bezbednost hrane je permanentni problem naše agrrne politike, jer se često dešavaju propusti i manipulacije. Problem GMO je, takođe, nešto što čeka rešenje, kao i problem sive ekonomije u poljoprivredi. 3 I na kraju, ali ne i po značaju jeste problem poverenja u državu i njenu agrarnu politiku. Od 2000-te godine, naime, menjao se i menja se relativno veliki broj ministara, shodno stranačkim promenama. Time je otvoren problem ne samo kontinuiteta agrarne politike, već i fenomen neostvarenih obećanja. To vodi populizmu, koji inficira društvo i sve više se širi. 4 Nužnost redefinisanja naše agrarne politike Imajući u vidu nepovoljno stanje domaćeg poljoprivredno-prehrambenog kompleksa i ruralnog razvoja kao i složenost i sporost procesa međunarodne integracije zemlje, očigledna je potreba temeljne rekonfiguracije nacionalne poljoprivredne i ruralne politike. Redefinisanje domaće politike je neophodan proces prevashodno zbog potreba koje proizilaze iz aktuelnih strukturalnih problema kojima je domaća poljoprivreda izložena, kao i zbog spore integracije zemlje u STO i EU. Na putu redefinisanja politike nalaze se ograničenja sa kojima se poljoprivreda/država/ politika susreću, oličena u nedovoljnim finansijskim sredstvima za podršku poljoprivredi i ruralnom razvoju, neadekvatnim analitičkim okvirom za kreiranje efikasne politike, nepostojanjem specijalizovanih institucija/državnih organa za podršku poljoprivredi, nasleđem prethodnog društveno-političkog uređenja, inertnost učesnika... Ipak, osnovni pravci delovanja države su poznati i mogu se klasifikovati u tri glavna pravca: zakonodavni, finansijski i institucionalni Prema popisu poljoprivrede iz godine ukupan broj gazdinstava u Srbiji je , pri čemu na kategoriju od 0 do 2 hektara otpada čak 47,2%, potom od 2 do 5 ha 28,9%, od 5 do 10 ha 14,1, dok od 50 do 100ha svega 0,7 odsto (RZS, Popis poljoprivrede iz 2012). Rad na crno u poljoprivredi je kod nas najveći. Prema podacima iz Ankete o radnoj snazi (RZS) u trećem tromesečju ove godine neformalno je bilo zaposleno osoba. Oko dve trećine neformalno zaposlenih je u poljoprivredi (čak u trećem kvartalu ove godine). ( Danas, Beograd, 26. XII 2016, str. 9). Populizam kao društvena pojava ima svoju bogatu istoriju i različite oblike. Poznat je populizam kao vid radikalnog pokreta zasnovanog na nevoljama ruralnog stanovništva ili usmerenog na njih, kao i populizam kao stil u politici (praćen demagogijom). Varijanta populizma su i spontani seljački pokreti odozdo, usmereni na kontrolu zemlje i oslobađanje od dominacije elite (agrarni populizam). (Videti: Enciklopedija društvenih nauka 2, Službeni glasnik, Beograd, 2009, str. 1035). 182

183 Dok su u finansijskom smislu stvari donekle jednostavne i jasne potreban je viši nivo podrške kroz mere politike koje daju najbolje rezultate u zakonodavno-institucionalnom smislu Srbiji predstoji dosta posla. Posao će biti usmeren u uspostavljanju i jačanju institucija koje uvažavaju specifičnosti naše zemlje, ali su i na liniji procesa evrointegracija i tu je umešnost odgovornih na velikom ispitu. Sa finansijskog aspekta, imajući u vidu neospornu činjenicu da jedna od velikih prepreka razvoju poljoprivrede predstavlja finansiranje (nedovoljan obim, neadekvatna struktura budžeta i neefikasnost trošenja sredstava) neophodno je: 1. obezbediti adekvatan nivo izdvajanja iz nacionalnog budžeta u svrhu podsticanja poljoprivrede (ohrabruje odluka da je budžetom za sledeću godinu predviđeno 3,3 mlrd. dinara ili 8,11 odsto više nego godine, čime će se prekinuti trend smanjenja agrarnog budžeta). Kada su podsticaji u pitanju akcenat staviti na izvozne programe; 2. drastično rekonfigurisati postojeću poljoprivrednu politiku smanjenjem učešća direktnih plaćanja u korist investicionih budžetskih mera (za godinu predviđeno je 2,2 mlrd. dinara za investicije, što je četiri puta više nego godine); 5 3. formalno-pravno osigurati nivo i oblike finansiranja poljoprivrede na duži vremenski period od godišnjeg nivoa; 4. finansijska podrška mladim poljoprivrednim proizvođačima (i povratak selu); 5. sistemski i dosledno kontrolisati trošenje budžetskih sredstava; 6. obezbediti uslove za korišćenje sredstava predpristupnih fondova. Naime, finansiranje poljoprivrede budžetskim sredstvima u Srbiji mora biti na višem nivou od (do)sadašnjeg, sa bitno drugačijom strukturom agrarnog budžeta, ukoliko se postojeći problemi žele otkloniti. Ti problemi su oličeni u niskoj produktivnosti, maloj površini pod sistemima za navodnjavanje, nefunkcionalnom savetodavnom službom, neorganizovanoj proizvodnji i distribuciji poljoprivrednih proizvoda, neispunjavanju uslova bezbednosti hrane potrebnih za izvoz na strana tržišta i ostali problemi. S druge strane, jedna od osnovnih karakteristika Zajedničke agrarne politike EU, kojoj domaća agrarna politika teži, je finansiranje poljoprivrede utvrđeno na višegodišnji period (tzv. finansijski okvir ili budžetski period traje sedam godina), sa tačno utvrđenim iznosima subvencija, mogućim korisnicima i namenama na godišnjem nivou po zemljama članicama i na nivou cele EU 6. Na ovaj način, među sve učesnike u procesu proizvodnje, prerade i plasmana hrane se unosi preko potrebna stabilnost, predvidivost i konzistentnost u poljoprivrednoj politici, barem u finansijskom delu, odnosno, dostupnosti budžetskih sredstava korisnicima. Takođe, mogućnost korišćenja agrarnog budžeta i mera poljoprivredne politike se mora dati u punom obimu i bez diskriminacije svim subjektima agrobiznisa, bez obzira na 5 6 Novo u sistemu subvencionisanja je dinara po grlu za krave za proizvodnju teladi, dok će se za priplodne krmače i neraste podsticaji povećavati sa na dinara. Ono što nije dobro jeste smanjivanje subvencija za gorivo, mineralna đubriva i sertifikovane sadnice. (Prema: Danas, Beograd, XII 2016, str. 9). Na nivou EU prosek izdvajanja po poljoprivredniku je 147 evra. U Mađarskoj to iznosi 230 evra, dok je u Hrvatskoj taj prosek (pre nego što će ući u EU) bio 100 evra. U Srbiji se izdvaja u proseku svega 58 evra po poljoprivredniku, što je malo i mora se menjati. 183

184 njihov formalni status ili svojinu. Uostalom, ovakav način budžetskog finansiranja je i praksa EU pa je i za očekivati da će izmena domaće politike u ovom pravcu uslediti na putu pridruživanja zemlje Evropskoj uniji. Ako se ima u vidu činjenica da efikasne državne institucije imaju suštinski i presudni značaj za funkcionisanje i podršku razvoju poljoprivredne proizvodnje (ali i ruralnog razvoja), onda se uspostavljanju, izgradnji i akreditaciji (za one institucije koje podležu ovom procesu od strane EU - npr. IPARD agencija) ovih institucija mora posvetiti adekvatna pažnja što, barem do sada (i u 2016.) nije slučaj. 7 Naime, potrebno je ili osnovati ili, u slučajevima gde institucije/organi postoje ali ne funkcionišu na očekivani način, sledeće institucije: IPARD agenciju i/ili Agenciju za plaćanja poljoprivredi (u zavisnosti od modela za koji se država odluči u procesu uspostavljanja struktura za korišćenje IPARD sredstava), Agenciju za intervencije na tržištu (ili modifikovati postojeći način funkcionisanja Direkcije za robne rezerve), uspostaviti Sistem računovodstvenih pokazatelja sa farmi (FADN), revitalizovati i ponovo staviti u funkciju Kompenzacioni fond i Sistem javnih skladišta koji već četiri godine ne predstavljaju predmet interesovanja Ministarstva poljoprivrede (u suprotnosti sa Zakonom kojim su osnovani godine a na predlog istog Ministarstva), uspostaviti Sistem integrisanih plaćanja u poljoprivredi (IACS), Sistem identifikacije zemljišnih parcela (LPIS), raditi na jačanju proizvođačkih organizacija u poljoprivredi kao partnera državi u kreiranju i sprovođenju agrarne politike, itd. O ne/dostignućima agrarne politike u ovoj oblasti jasno govori i Izveštaj o napretku Srbije (strana 48) gde u poglavlju 11 Poljoprivreda i ruralni razvoj Evropska komisija ocenjuje da Srbija tek treba da započne sa pravim radom na razvijanju pobrojanih sistema podrške poljoprivredi. Nužno je, takođe, uskladiti agrarnu politiku sa ostalim ekonomskim politikama. Naime, u domenu spoljne trgovine još uvek dominira izvoz sirovina i gotovih poljoprivrednih proizvoda, a relativno malo prerađevina. Na strani uvoza je očigledna neracionalnost. Potrebna su ulaganja u prehrambenu industriju (agroindustriju). Pored toga, još uvek je nerešeno pitanje kreditiranja poljoprivredne proizvodnje, kao specifične oblasti (zbog dugog obrta kapitala i neizvesnesnosti klimatskih uticaja). Bankarski krediti su nepovoljni (visoke kamatne stope, visoke provizije i strogi kreditni uslovi). Nužno je rešavanje kreditiranja primarne poljoprivredne proizvodnje (posebno izvozne programe). Našu poresku politiku, pored navedenog, karakteriše neuređenost poreskog sistema, visoki nameti, kao i učestale promene zakona u protekloj deceniji. Izuzetno je sporo i sprovođenje preuzete obaveze usklađivanja poreskih propisa sa pravnim tekovinama EU. Poreskim obveznicima i u agrobiznisu oduzeto je, naime, pravo na stabilnost poreskih propisa. Razvoj poreske kulture podrazumeva i da se obveznici podučavaju i da pre usvajanja i primene poreskih zakona budu upoznati (preko njihovih udruženja i asocijacija) sa nacrtima tih zakona, da im se pruži prilika da daju svoje sugestije i mišljenja. Nužne su 7 Skupština Srbije je 16. XII usvojila izmene zakona o poljoprivredi i ruralnom razvoju, što će Srbiji navodno omogućiti pristup sredstvima u iznosu od 175 miliona evra iz IPARD fondova namenjenih poljoprivrednicima. Poslanici su usvojili i izmene zakona o podsticajima, kojima se proširuje krug onih koji imaju pravo na podsticaje za poljoprivrednu proizvodnju. U Zakon se uvode i nove kategorije, kao što su mladi poljoprivrednici, koji će imati pravo da koriste i bespovratna sredstva. Zakonom se uvode i nove mere koje se odnose na stočarsku proizvodnju, naročito na proizvodnju junećeg mesa ( Danas, Beograd, XII 2016, str. 9). 184

185 i poreske olakšice. Sve te mere pomažu da poreski sistem bude efikasniji. Treba istaći, takođe, i problem visokih trgovačkih marži, kao i problem monopola, 8 što se mora rešiti. Potrebno je, takođe, obezbediti sistem preventivnih mera klimatskim promenama (viši nivo osiguranja i druge mere). Kvalitet i bezbednost hrane moraju biti u prioritetu agrarne politike, kako zbog odgovarajućeg poglavlja pristupanja EU, tako i zbog potrošača, ali i kao faktor konkurentnosti. Zaključak i preporuke Aktuelni problemi agrarne politike Srbije su mnogobrojni. Oni su izraz decenijskih nepovoljnih uslova poslovanja u oblasti poljoprivrede, 9 ali i nestabilnosti, nefunkcionalnosti, neefikasnosti i nepredvidivosti mera dosadašnje agrarne politike, čiji nosioci se menjaju shodno partokratskoj kadrovskoj politici. Stoga je nužno redefinisanje naše agrarne politike. U okviru strategije održivog razvoja poljoprivrede i sela potrebno je obezbediti razvoj našeg agrara, kroz podsticaje postići povećanje konkurentnosti svih, a posebno malih i srednjih poljoprivrednih proizvođača, povećanje obima i kvaliteta celokupne poljoprivredne proizvodnje (konvencionalne i organske), multifunkcionalni razvoj poljoprivrede, podsticanje stručnog osposobljavanja stanovništva za bavljenje ovom delatnošću, posebno mladih poljoprivrednika, interesno povezivanje gazdinstava, kao i razvoj ruralnih sredina i oživljavanje sela. U cilju razvoja poljoprivrede potrebno je da se povećaju državni podsticaji i investicije. Takođe, potrebno je da se proizvodnja intenzivira i uvede integralni koncept, uz ulaganja u primenu nove poljoprivredne tehnike, sistema za navodnjavanje i protivgradnih mreža. Nužna je, dakle, politika podsicanja konkurentnosti, posebo konkurentnosti kvalitetom (kako konvencionalne tako i organske poljoprivrede). Nužan je razvoj i jačanje poljoprivrednih institucija (agencije, inspekcijske službe, škole, fakulteti, instituti, komore, savetodavne i izveštajno prognozne službe). Obrazovanje je važan razvojni faktor. Razvoj zasnovan na znanju zahteva od svakog pojedinca razvijanje svih potencijala, permanentno celoživotno učenje, primenu usvojenih znanja, veština i umeća, kao i mogućnost prilagođavanja zahtevima sve bržih promena na tržištu. Jednom rečju, nužno je brže i kvalitetnije prilagođavanje evropskim standardima i zahtevima. Nužan je balansirani odnos između tržišta i države. Uređeno tržište zahteva zdravu konkurenciju, kao i nesmetano delovanje zakona konkurencije ( nagrada kazna ), kao podsticajnog mehanizma razvoja agrarnog preduzetništva. Država dugoročno kreira ambijent, podstiče, interveniše, reguliše, ulaže, donosi zakone i preispituje zakonsku regulativu. Pri tom je važno steći poverenje u državu i njenu agrarnu politiku, što podrazumeva njenu doslednost, kontinuitet, predvidljivost, korektnost i zakonitost. 8 9 Monopol je posebno izražen u mlekarstvu. Tako na primer, pre tri godine cena litra mleka je bila oko 40 dinara i tada su mlekare prodavale mleko (u maloprodaji) po 60 dinara. Sada kada je otkupna cena 26 dinara po litru mleko u prodavnicama košta 84 dinara. To dovoljno govori u kakvom se položaju nalaze naši proizvođači mleka( Danas, Beograd, XII 2016, str. 9). Uslovi poslovanja primarnih poljoprivrednih proizvoda se permanentno pogoršavaju. Tako na primer, u desetogodišnjem periodu ( ) cene repromaterijala su povećane za skoro 50% više u odnosu na cene poljoprivrednih kultura ( Gazdinstvo, Novi Sad, br. 115/II 2016, str. 20). 185

186 Literatura 1. Enciklopedija društvenih nauka 2, Službeni glasnik, Beograd, Danas, dnevni list, Beograd, XII 2016, str. 9; 26. XII 2016, str Gazdinstvo, nedeljnik, Novi Sad, br. 115/II 2016, str Milovanović, M.: Mogući efekti integracije u EU na poljoprivredu Srbije, dotkorska disertacija, Poljoprivredni fakultet, Univerzitet u Novom Sadu, Novi Sad, Pejanović, R.: O neuspešnosti naše agrarne politike, Savremeni farmer, Departman za stočarstvo, Poljoprivredni fakultet, Novi Sad, br. 21/2005, str Pejanović, R.: Tržište, država, tranzicija i poljoprivreda, Agroekonomika, tematski zbornik, Departman za ekonomiku poljoprivrede i sociologije sela, Poljoprivredni fakultet, Novi Sad, br / , str Pejanović, R.: Stranputice i putevi naše agrarne politike, Savremeni farmer, Departman za stočarstvo, Poljoprivredni fakultet, Novi Sad, br. 1/ Pejanović, R., Radović, Gordana: Agrarna politika u Republici Srbiji u periodu tranzicije, Ekonomija teorija i praksa, Novi Sad, br. 1/2011, str Pejanović, R.: Ogledi iz agrarne i ruralne ekonomije, monografija, Poljoprivredni fakultet, Univerzitet u Novom Sadu, Novi Sad, Pejanović, R., Njegovan, Z., Maksimović, G.: Ekonomika poljoprivrede, agrarna politika i ruralni razvoj, monografija, NDAEB, Beograd, Pejanović, R.: Aktuelni problemi poljoprivrede i sela u Republici Srbiji, uvodni referat, 54. kongres Antropološkog društva Srbije (sa međunarodnim učešćem), Sremski Karlovci, 1-4. VI 2016, Program, izvodi, saopštenja, Niš, 2016, str Republički zavod za statistiku Službeni glasnik R. Srbije, br. 8/2016, Uredba o raspodeli podsticaja u poljoprivredi i ruralnom razvoju u godini, Beograd,

187 Osiguranje u funkciji razvoja poljoprivrede u Srbiji Gordana Radović* Apstrakt: Osiguranje poljoprivrede trebalo bi da bude znatno zastupljenije u Srbiji imajući u vidu značaj poljoprivrede za ruralni razvoj, kao i aktuelnu depopulaciju ruralnih područja. U cilju razvoja u radu se predlaže uvođenje delimično obaveznog osiguranja poljoprivrede u Republici Srbiji. Poznato je da je obaveznost osiguranja u poljoprivredi i ranije bila aktuelna tema u nauci i struci. Razlog protiv primene kriterijuma obaveznosti u Srbiji, bila je niska platežna moć poljoprivrednih subjekata, odnosno nepovoljan ekonomski položaj poljoprivrede u predtranzicionom i tranzicionom periodu. Posledica toga je da je u godini bilo osigurano samo 3,13% od ukupnog broja poljoprivrednih gazdinstava. Poslednjih nekoliko godina, u uslovima nerazvijenog osiguranja poljoprivrede, često je država morala da preuzme ulogu osiguravajućih društava. Svakako da bi poljoprivrednici trebali da osiguraju svoju proizvodnju, a ne da očekuju da država proglasi elementarnu nepogodu i isplati im nadoknadu štete. Predloženi model delimično obaveznog osiguranja poljoprivrede trebalo bi da funkcioniše kao javno-privatno partnerstvo. Model bi dugoročno imao pozitivne efekte i na razvoj poljoprivrednog osiguranja, ali i na obezbeđenje stabilnog i sigurnog izvora finansiranja, odnosno na razvoj poljoprivrede u Srbiji. Ključne reči: poljoprivreda, osiguranje, finansiranje, razvoj, Srbija Abstract: Insurance in agriculture should be more present in Serbia having in mind the importance of agriculture for rural development as well as the current depopulation of rural areas. In order to encourage further development, the paper proposes the introduction of partially compulsory insurance of agriculture in the Republic of Serbia. It is a well known fact that the discussions on compulsory insurance in agriculture have been present for a while. The reason why the compulsory criteria was rejected in Serbia was a very low purchasing power of agricultural subjects, that is, infavourable economical position of agriculture in pre-transition and transition period. As a result, in 2015 only 3.14% of agricultural households were insured. In the last few years, with the underdeveloped insurance of agriculture, the role of insurance companies has frequently been taken by the state. It is obvious that agriculturalists should insure their production instead of waiting for the state to declare a natural disaster and pays the damage. The proposed model of partially compulsory insurance of agriculture should function as a public-private partnership. In the long run, the model would have positive effects both on the development of agricultural insurance and on the provision of stable and secure funding source, that is on the development of agriculture in Serbia. Keywords: agriculture, insurance, funding, development, Serbia JEL klasifikacija: G22, Q14 1. Uvodna razmatranja Osiguranje poljoprivrede je vrsta imovinskog osiguranja koje objedinjuje osiguranje biljne prozvodnje, osiguranje životinja i više posebnih podvrsta osiguranja koje pokrivaju opasnosti koje ugrožavaju poljoprivrednu proizvodnju ili samo pojedine predmete osiguranja. U širem smislu, može se reći da je poljoprivredno i svako osiguranje namenjeno * Dnevnik-Poljoprivrednik AD Novi Sad. gordana.radovic09@gmail.com. 187

188 zaštiti radnika i sredstava za poljoprivrednu proizvodnju. U savremenim uslovima, osiguranje poljoprivrede možemo da posmatramo u najširem smisli, kao rezultat primene genetičke tehnologije i u uslovima aktuelnih klimatskih promena. Navedeno ima za posledicu uvećanje rizika i sve izraženiju potrebu za ekonomskom zaštitom poljoprivredne proizvodnje. Predmet analize u ovom radu je osiguranje poljoprivrede u užem smislu, odnosno osiguranje biljne proizvodnje i osiguranje životinja. Osiguranje poljoprivrede se u literaturi često definiše s aspekta upravljanja rizicima. Roberts smatra da je osiguranje poljoprivrede segment upravljanja rizicima, a njegov razvoj zavisi od odnosa troškova i koristi na nivou poljoprivrednih gazdinstava ili poljoprivrednih preduzeća, kao i od ponude na tržištu osiguranja. 1 Poljoprivredni rizici se, prema (Hardaker et al., 1997) mogu klasifikovati na: (a) ljudske ili personalne; (b) imovinske; (c) proizvodne ili rizike prinosa; (d) institucionalne i (e) finansijske. 2 Osiguranje biljne proizvodnje je jedno od najrizičnijih osiguranja i zbog toga se pruža osiguravajuća zaštita samo za ograničen broj rizika. Prema (Iturrioz, 2009) danas na globalnom nivou osiguranje biljne proizvodnje čini oko 90% od ukupne premije osiguranje poljoprivrede. 3 Značaj osiguranja poljoprivrede je u tome što obezbeđuje ekonomsku zaštitu osiguranicima - poljoprivrednim proizvođačima od štetnih dejstava i poremećaja do kojih dolazi nastankom osiguranog slučaja, odnosno ostvarenjem rizika obuhvaćenog osiguranjem. Osiguranje poljoprivrede ima i značajnu ulogu u okviru mera za zaštitu i poboljšanje poljoprivredne proizvodnje. 4 Dakle, značaj osiguranje je, pre svega, u ekonomskoj zaštititi ljudi i imovine. Međutim, osiguravajući fondovi mogu da imaju i veliki finansijski potencijal koji može da se iskoristi za finansiranje privrednog razvoja, odnosno razvoja poljoprivrede. Imajući u vidu navedeno jasno je da je osiguranje poljoprivrede, kao i finansiranje, bitan uslov za razvoj ove privredne delatnost. Sagledavajući teorijske stavove o značaju osiguranja poljoprivrede i analizirajući aktuelno stanje razvijenosti ove vrste osiguranja u pojedinim državama, može se zaključiti da je ono nedovoljno razvijeno. Takav je slučaj i u Srbiji gde je osiguranje poljoprivrede nedovoljno i po obimu, ali i po vrsti zaštite (osiguranim rizicima). 5 Procena je da u Srbiji 90% osiguranja biljne proizvodnje čini osiguranje od rizika grada. Dopunski osigurljivi rizici biljne proizvodnje su oluja, poplava, prolećni i jesenji mraz. 6 Osiguranje biljne proizvodnje od rizika poplave, kao sve učestalijeg rizika poljoprivredne proizvodnje, u Srbiji je slabo zastupljeno. Primera radi, u godini, za koju su bile karakteristične poplave, od ovog rizika bilo je osigurano svega oko 1% od ukupnog broja poljoprivrednih gazdinstava. Slična je bila situacija i u i godini. Nerazvijenost osiguranja poljoprivrede u Srbiji usko je povezana sa nerazvijenošću poljoprivredne proizvodnje. Takođe, nerazvijenost je rezultat i nedovoljne obrazovanosti i informisanosti poljoprivrednika o mogućnostima i značaju osiguranja poljoprivrede Roberts R. A. Ј., 2005, p. 93. Hardaker J.B., Huirne R.B. M. and Anderson J.R., 1997, p. 33. Iturrioz R., 2009, p. 11. Sredojević Z., Jeločnik M. and Subić J., 2010, p Žarković N., 2000, str Priručnik za obuku za polaganje stručnog ispita za sticanje zvanja ovlašćenog posrednika i ovlašćenog zastupnika u osiguranju (2015): Privredna komora Srbije, Beograd, str

189 U uslovima nerazvijenog osiguranja poljoprivrede država je često morala da preuzme ulogu osiguravajućih društava. Svakako, da bi poljoprivrednici trebali da osiguraju svoju proizvodnju, a ne da očekuju da država proglasi elementarnu nepogodu i isplati im nadoknadu štete. Osiguranje poljoprivrede trebalo bi da bude znatno zastupljenije u Srbiji imajući u vidu značaj poljoprivrede za ruralni razvoj, kao i aktuelnu depopulaciju ruralnih područja. Pritom, potrebno je istaći da se prema kategorizaciji Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) ruralnim područjem smatra čak 85% teritorije Srbije. 7 U cilju razvoja u radu se predlaže uvođenje delimično obaveznog osiguranja poljoprivrede u Republici Srbiji od nekih opasnosti koje najviše ugrožavaju poljoprivrednu proizvodnju. 2. Osiguranje poljoprivrede - inostrana iskustva Osiguranje poljoprivrede je jedno od najbrže rastućih vrsta osiguranja. Ono je najrazvijenije u Sjedinjenim Američkim Državama i Kanadi, dok je Evropa tek na trećem mestu po razvijenosti. Najznačajnije razlike u sistemu osiguranja poljoprivrede, u pojedinim državama, su u obuhvatu rizika koje je moguće osigurati. Razlike postoje i u tome da li je kod osiguranja biljne proizvodnje moguće osigurati pored količine i kvalitet, odnosno da li poljoprivrednici mogu da osiguraju i svoje prihode. Zemlje se razlikuju i po tome da li su, ili koliko su, premije osiguranja poljoprivrede subvencionisane od strane države. Evropska regulativa od godine dozvoljava da se iz poljoprivrednog budžeta Evropske unije, u skladu sa merama Zajedničke poljoprivredne politike (CAP), finansira i osiguranje poljoprivrede. Zajedničkom poljoprivrednom politikom EU, za period godina, predviđeno je da se ove subvencije finansiraju iz tzv. drugog stuba (Тhe second pilar), koji obuhvata skup mera usmerenih na finansiranje ruralnog razvoja. Osiguranje poljoprivrede svrstano je među šest grupa prioriteta Zajedničke poljoprivredne politike EU za period godina Uloga države U cilju razvoja poljoprivrede, ali i obezbeđivanja prehrambene sigurnosti stanovništva, u mnogim zemljama osiguranje ove privredne delatnosti realizuje se uz državnu stratešku i finansijsku podršku. Dominantan uticaj države u sistemu osiguranja poljoprivrede nije samo karakteristika zemalja u razvoju, već i većine najrazvijenijih država. 8 Primera radi, državna podrška osiguranju poljoprivrede postoji u Sjedinjenim Američkim Državama i Kanadi. U Sjedinjenim Američkim Državama se iz federalnog budžeta prosečno subvencioniše 62% premije poljoprivrednog osiguranja. U Kanadi je subvencionisano 60% premije, i to 36% iz federalnog budžeta i 24% iz lokalnih budžeta. Državna podrška osiguranju poljoprivrede postoji i u Rusiji, gde država obezbeđuje delimično pokriće troškova poljoprivrednog osiguranja na teret budžetskih sredstava, i to u iznosu 7 8 Prema ovom kriterijumu ruralnim područjem, na lokalnom nivou, smatraju se područja koja imaju gustinu naseljenosti manju od 150 stanovnika po km². Hussels S., Sherman C., Ward D. and Zurbruegg R., 2007, p

190 ne manje od 50% premije osiguranja. 9 Takođe, u Rusiji država, odnosno Ministarstvo poljoprivrede, donosi planove osiguranja ove delatnosti. U literaturi postoji skoro jedinstven stav da zbog specifičnosti, složenosti i visokih administrativnih troškova osiguranja poljoprivrede, značajnih rizika koji prate poljoprivrednu proizvodnju i često uzrokuju ogromne štete, kao i aktuelnih klimatskih promena, potrebno je da se ovom vrstom osiguranja upravlja uz podršku države i njenu intervenciju, koja se najčešće sprovodi u vidu subvencije premije osiguranja. 10 Uopšteno posmatrano, na globalnom nivou postoji neposredna povezanost između uključenosti države i stepena razvijenosti osiguranja biljne proizvodnje. 11 Pored subvencionisanja premije osiguranja, postoje i drugi načini državne intervencije u sistemu osiguranja poljoprivrede. Prema jednoj od studija Svetske banke, koja je obuhvatila analizu stanja u 65 država, definisano je pet modaliteta državne podrške. To su: subvencionisanje premije osiguranja, investiranje u istraživanje i razvoj proizvoda na tržištu osiguranja poljoprivrede, razvoj zakonske regulative u oblasti osiguranja poljoprivrede, razvoj reosiguranja od strane javnog sektora, kao i subvencionisanje administrativnih troškova. Prema rezultatima ovog istraživanja subvencionisanje premija osiguranja je najzastupljeniji način državne podrške u sistemu osiguranja biljne proizvodnje. Najzastupljenija državna intervencija kod osiguranja životinja je investiranje u razvoj usluga osiguranja Modeli tržišta osiguranja poljoprivrede Postoje tri osnovna modela tržišta osiguranja. To su: model tržišta u potpunosti kontrolisanog od strane države, model čistih tržišta i model tržišta na kome dominiraju javno-privatna partnerstva. Model tržišta, koje je u potpunosti kontrolisano od strane države karakteriše dobra pokrivenost, odnosno zastupljenost osiguranja poljoprivrede, monopolska pozicija jedne osiguravajuće kuće u državnom vlasništvu, kao i visoki fiskalni troškovi. Na ovim tržištima se prednost daje socijalnim, a ne tehničkim i komercijalnim komponentama proizvoda osiguranja. Razlog dominantne pozicije države na tržištu osiguranja poljoprivrede često su ograničeni finansijski kapaciteti privatnog sektora. U tom slučaju privatni sektor ne može na sebe da preuzme rizike elementarnih nepogoda i klimatskih promena, kako sa aspekta osiguranja, tako i reosiguranja, Takođe, mnogi osiguravači nerado na tržištu plasiraju proizvode vezane za poljoprivredu zbog visokih troškova, koji prate ovu vrstu proizvodnje. S druge strane, ukoliko država ne bi imala značajnu ulogu na tržištu poljoprivrednog osiguranja, premije osiguranja bi bile visoke, te bi ekonomska zaštita proizvodnje bila nedostupna za većinu poljoprivrednika. Model čistih tržišta karakteriše umerena, pa čak i nedovoljna pokrivenost tržišta, odnosno zastupljenost osiguranja poljoprivrede na njemu. U proizvodima osiguranja dominira komercijalna u odnosu na tehničku komponentu. U ovom modelu tržišta nema fiskalnih troškova, ali ni dovoljne stabilnosti i razvoja sistema poljoprivrednog osiguranja. 9 Baskakov V., Selivanova A. and Janenko Y., 2013, p Neves C. de R. M. and Fazendeiro E., 2007, p Diaz-Caneja M. B., Conte C.G., Gallego Pinilla F.J., Stroblmair J., Catenaro R. and Dittmann C., 2009, p

191 Model tržišta na kome dominiraju javno-privatna partnerstva (JPP) karakteriše dobra zastupljenost osiguranja poljoprivrede, konkurencija u pružanju usluga, realni fiskalni troškovi, a kod proizvoda dominira tehnička u odnosu na komercijalnu komponentu. U ovom modelu država je zadužena za stabilnost sistema osiguranja poljoprivrede, a privatna osiguravajuća društva za razvoj proizvoda osiguranja. Model javno-privatnih partnerstava se pokazao u praksi kao najuspešniji za razvoj tržišta osiguranja poljoprivrede. Ovaj model postoji u Sjedinjenim Američkim Državama, Kanadi i zemljama Evropske unije, i to u Španiji, Portugaliji, Italji i Mađarskoj. Na iskustvima ovih zemalja može se zaključiti da postoji korelacija između nivoa podrške javnog sektora osiguranju poljoprivrede i zastupljenosti ekonomske zaštite poljoprivredne proizvodnje. Primera radi, u Mađarskoj se ovaj model tržišta osiguranja poljoprivede razvija veoma uspešno, ali njegov razvoj je iniciran kao, u izvesnom smislu, iznuđeno rešenje. Konkretno, u ovoj državi je do godine razvijan model tržišta osiguranja zasnovanog na subvencijama premija osiguranja. Navedene godine, država se povukla sa tržišta osiguranja, što je imalo za posledicu naglo smanjenje ekonomske zaštite poljoprivredne proizvodnje po obimu i vrstama osiguranih rizika. Ovo je uslovilo da su državni organi odlučili da kreiraju model tržišta osiguranja poljoprivrede zasnovanog na javno-privatnim partnerstvima. Procenjuje se da je danas u Mađarskoj osigurano više od 50% obradivih provršina, što dokazuje uspešnost ovog modela osiguranja poljoprivrede Dobrovoljno versus obavezno osiguranje poljoprivrede Prema (Mahul and Stutley, 2010) jedno od najvažnijih pitanja politike sprovođenja poljoprivrednog osiguranja jeste njegova dobrovoljnost, odnosno obaveznost. Citirani autori navode da aktuelni podaci upućuju na zaključak da je u primeni uglavnom načelo dobrovoljnosti, ali da države nalaze načina da posrednim putem podstaknu poljoprivrednike na kupovinu polisa osiguranja. 12 Primera radi, osiguranje poljoprivrede je u većini zemalja, članica Evropske unije, dobovoljno. Obavezno je samo na Kipru i u Grčkoj. Međutim, osiguranje poljoprivrede u Bugarskoj nije obavezno, ali jeste jedan od uslova za dobijanje subvencija države, odnosno podsticajnih sredstava za finansiranje poljoprivrede. Takođe, i u Poljskoj, osiguranje poljoprivrede jedan je od uslova za mogućnost konkurisanja za podsticajna sredstva iz evropskih poljoprivrednih fondova. 3. Osiguranje poljoprivrede u Srbiji Republika Srbija, prema popisu poljoprivrede u godini raspolaže sa hektara obradivog poljoprivrednog zemljišta i ima ukupno poljoprivrednih gazdinstava. U njihovoj strukturi preovlađuju porodična gazdinstva, koja čine 99,6%. Prosečna veličina porodičnih poljoprivrednih gazdinstava je samo 4,5 hektara, a prosečna starost njihovih vlasnika je 59 godina Mahul O. and Stutley C.J., 2010, p Strategija poljoprivrede i ruralnog razvoja , 2015, str

192 3.1. Značaj i razvijenost poljoprivrede Osnovni makroekonomski pokazatelji, koji se u literaturi najčešće navode kao indikatori značaja poljoprivrede za privredu neke države su: učešće poljoprivrede u bruto domaćem proizvodu, u spoljnotrgovinskoj razmeni, u ukupnoj zaposlenosti, kao i učešće ruralnog u ukupnom broju stanovnika. Prema statisičkim podacima, u Srbiji je učešće poljoprivrede, šumarstva i ribarstva u bruto dodatoj vrednosti na nivou nacionalne privrede, izraženo u tekućim cenama, u perodu od do godine, bilo 11%. Prosečno učešće poljoprivrede u spoljnotrgovinskoj razmeni, odnosno u izvozu robe u periodu godina, bilo je 22%. Bitno je istaći da u izvozu preovlađuju neprerađeni poljoprivredni proizvodi, a ne proizvodi većeg stepena obrade. Učešće zaposlenih u poljoprivredi, šumarstvu i ribarstvu u ukupnom broju zaposlenih (radno-aktivnom stanovništvu uzrasta od 15 do 64 godine), bilo je 17% u godini. 14 Učešće ruralnog u ukupnom broju stanovnika je 40,6%. 15 Analizom ovih pokazatelja, može se zaključiti da poljoprivreda ima veliki ekonomski i socijalni značaj u Srbiji. Poljoprivredna proizvodnja je u periodu godina ostvarila rast u samo četiri godine. Reč je o pretežno ekstenzivnoj proizvodnji. Prosečna vrednost poljoprivredne proizvodnje po porodičnom poljoprivrednom gazdinstvu u godini iznosila je evra, što je značajno niže od proseka Evropske unije. 16 Nepoljoprivredne delatnosti su slabo razvijene i njima se bavi samo gazdinstava, odnosno svega 12% od ukupnog broja gazdinstava. 17 Navedeni pokazatelji posledica su nepovoljnog ekonomskog položaja poljoprivrede u Srbiji, u predtranzicionom periodu, kao i u celokupnom dosadašnjem tranzicionom periodu. Faktori koji su uticali na to su: (a) dispariteti cena poljoprivrednih i industrijskih proizvoda; (b) nedovoljna strateška i finansijska podrška države; (c) nekonzistentna agrarna politika; (d) neadekvatna kreditna podrška na bankarskom tržištu; (e) nerešen problem finansiranja poljoprivrede; (f) nepovoljne ekonomske karakteristike poljoprivredne proizvodnje; (g) nerazvijenost i neuređenost tržišta poljoprivrednih proizvoda; (h) usitnjen posed i karakteristike svojinskih odnosa; (i) nedovoljno udruživanje poljoprivrednih proizvođača i (j) nepovoljne demografske karakteristike ruralnih područja. Nepovoljan ekonomski položaj poljoprivrede ima za posledicu nisku platežnu moć porodičnih poljoprivrednih gazdinstava, kao poljoprivrednih subjekata koji preovlađuju u Srbiji. Samim tim, oni nerado plaćaju dodatne troškove, u koje zbog niske svesti o značaju, ubrajaju i troškove osiguranja poljoprivredne proizvodnje Razvoj osiguranja poljoprivrede Početni oblici osiguranja poljoprivrede u Srbiji razvili su se u drugoj polovini XIX veka. Na osnovu analize date u sledećem odeljku, može se zaključiti da je osiguranje poljoprivrede u domaćim uslovima, u periodu od njegovom nastanka, pa sve do godine, imalo neki oblik obaveznosti. Dakle, od godine u Srbiji se razvija dobrovoljno osiguranje poljoprivrede. 14 Anketa o radnoj snazi u Republici Srbiji, 2015., str Bogdanov N. i Babović M., 2014, str Ibid, str Republički zavod za statistiku (2013): Popis poljoprivrede Poljoprivreda u Republici Srbiji, str

193 Tokom 70-ih i 80-ih godina XX veka udeo premije osiguranja poljoprivrede u ukupnoj premiji osiguravača, koji su u tom periodu poslovali na domaćem tržištu, bio je stabilan i kretao se između 12% i 15%. Krajem 80-ih i početkom 90-ih godina XX veka dolazi do pada ovog udela usled ekonomske krize koja je tada zahvatila poljoprivredu, a što se odrazilo i na rezultate njenog osiguranja Razvoj obaveznog osiguranja poljoprivrede Polaznim propisom za uvođenje obaveznog osiguranja poljoprivrede u Srbiji, može se smatrati, Projekat zakona o uzajamnom obezbeđenju useva i plodova od grada, koji je nastao godine. U Kraljevini Jugoslaviji je godine donet Zakon o obaveznom obezbeđenju useva i plodova od rizika grada, kao najučestalijeg poljoprivrednog rizika. Obavezno osiguranje stoke je prvi put uvedeno Uredbom o obaveznom obezbeđenju od grada i Državnom zavodu za poljoprivredna osiguranja, koja je doneta polovinom godine. Posle Drugog svetskog rata bilo je obavezno osiguranje useva i plodova koji su se uzgajali na poljoprivrenom zemljištu u državnom vlasništvu, kao i stoke na imanjima u državnom vlasništvu. Naredba o određivanju rizika od kojih je privredna organizacija dužna da osigura osnovna, obrtna i sredstva zajedničke potrošnje, doneta je godine. U ovom periodu zabeležen je ubrzani razvoj osiguranja poljoprivrede, koji je praćen i razvitkom poljoprivrede. Zakonom o obaveznom osiguranju imovine i lica, koji je donet godine, bilo je propisano obavezno osiguranje sredstava u društvenoj svojini. To se odnosilo i na useve i plodove koji su se uzgajali na poljoprivrednom zemljištu u društvenom vlasništvu, kao i stoke na imanjima u društvenom vlasništvu. Obavezno osiguranje poljoprivrede ukinuto je Osnovnim zakonom o osiguranju i osiguravajućim organizacijama, koji je donet godine Povezanost razvijenosti poljoprivrede i osiguranja Smatramo da je uzroke zaostajanja razvoja osiguranja poljoprivrede u Srbiji najdetaljnije analizirao Antonije Tasić, prvi domaći teoretičar osiguranja. Tasić smatra da nerazvijenost poljoprivrednog osiguranja u nas samo po sebi otkriva krajnje zaostajanje naše poljoprivrede. 19 Prema citiranom autoru isti su uzroci zaostajanja razvoja poljoprivrednog osiguranja i stagnacije poljoprivrede. To su, pre svega, dispariteti cena poljoprivrednih i industrijskih proizvoda na jugoslovenskom tržištu. U literaturi postoji jedinstven stav da je osiguranje poljoprivrede u Srbiji, najteži period u svom razvoju, imalo 90-ih godina XX veka. U ovom periodu ekonomske karakteristike poljoprivredne proizvodnje bile su izuzetno nepovoljne, što je uticalo i na zapostavljanje njene ekonomske zaštite. Nepovoljne ekonomske karakteristike poljoprivredne proizvodnje u poslednjoj deceniji XX veka bile su uslovljene: (a) dezintegracjom SFRJ na čijem je tržištu Republika Srbija bila dominantan proizvođač poljoprivrednih proizvoda; (b) ratnim okruženjem i sankci- 18 Miloradić J., 2004, str Tasić A., 1994, str

194 jama Saveta bezbednosti UN, koje su otežale i uvoz i izvoz poljoprivrednih proizvoda; (c) opštom privrednom recesijom praćenom monetarnim poremećajima, hiperinflacijom, koja je umanjila kupovnu moć i standard domaćeg stanovništva; (d) prevaljivanjem socijalno-ekonomskog aspekta krize na poljoprivredu, odnosno održavanje socijalnog mira niskim cenama poljoprivrednih proizvoda. 20 Može se zaključiti da postoji povezanost između razvijenosti poljoprivrede i poljoprivrednog osiguranja. U kasnijim analizama, pokušaćemo da objasnimo da je ova povezanost dvosmerna Aktuelna razvijenost osiguranja poljoprivrede u Srbiji Merama agrarne politike u Srbiji su od godine uvedeni regresi premije poljoprivrednog osiguranja. Oni su inicijalno iznosili 30%, a od godine iznose 40% premije osiguranja. Poljoprivrednim proizvođačima se odobravaju, pored subvencija iz državnog (agrarnog) budžeta, i dodatne, iz budžeta lokalnih samouprava, koje najčešće iznose 10% premije osiguranja. Dakle, u aktuelnom periodu ukupne državne subvencije iznose do 50% troškova poljoprivrednog osiguranja. Na osnovu sprovedene analize, možemo da zaključimo da na domaćem tržištu postoji zadovoljavajuća ponuda poljoprivrednog osiguranja. Osiguravajuća društva, u okviru opštih i posebnih uslova, nude osiguranje od najznačajnijih rizika biljne i stočarske proizvodnje. Smatramo da jedini nedostatak na domaćem tržištu poljoprivrednog osiguranja predstavlja nedovoljna ponuda osiguranja od rizika suše i od gubitka prihoda s obzirom na to da se ovo osiguranje nalazi samo u ponudi jednog osiguravača - Đenerali osiguranja. 21 Dakle, moglo bi se zaključiti da u Srbiji postoje dobre pretpostavke za razvoj osiguranja poljoprivrede. U nastavku ćemo analizirati aktuelnu razvijenost osiguranja poljoprivrede Regresi premija osiguranja i njihovo učešće u agrarnom budžetu U Republici Srbiji ne postoje precizni podaci o ukupnom broju poljoprivrednih gazdinstava koja primenjuju ekonomsku zaštitu svoje proizvodnje. U cilju utvrđivanja prbližnog broja, mogu se koristiti podaci Ministarstva poljoprivrede i zaštite životne sredine o broju gazdinstava koja su realizovala pravo na regrese premija osiguranja. Prema navedenim podacima, u godini je pravo na regresiranje premije osiguranja ostvarilo registrovanih poljoprivrednih gazdinstava. (Tabela 1) 20 Radović G., 2009, str Radović G., 2016, str

195 Tabela 1. Regresi premija poljoprivrednog osiguranja i njihovo učešće u agrarnom budžetu Godina Broj poljoprivrednih gazdinstava koja su koristila regrese premije osiguranja Iznos isplaćenih sredstava za regrese premije osiguranja (u mil. RSD) Agrarni budžet (u mil. RSD) Učešće regresa premije osiguranja u agrarnom budžetu (%) ,9 0,04% ,8 0,13% ,4 0,36% ,4 0,23% ,9 0,24% ,0 0,51% ,7 0,65% ,5 0,75% ,2 1,00% ,2 1,05% Izvor: Podaci Ministarstva poljoprivrede i zaštite životne sredine RS. Sopstveni proračun. Od ukupno registrovanih poljoprivrednih gazdinstava, koji su u godini ostvarili pravo na regres premije osiguranja, njih osiguralo je, u posmatranoj godini, biljnu proizvodnju, odnosno useve, plodove ili rasadnike, a samo gazdinstvo osiguralo je životinje. Međutim, zbirno, to je samo 3,13% od ukupnog broja poljoprivrednih gazdinstava, navedenih u rezultatima poslednjeg popisa poljoprivrede u godini. Na osnovu analize podataka prikazanih u tabeli 1 možemo da zaključimo da je u celokupnom periodu od godine, kada je u okviru agrarne politike uvedena mera regresiranja premija osiguranja, do poslednje posmatrane, godine, učešće ovih regresa u agrarnom budžetu bilo minorno. Prosečno učešće regresa premija poljoprivrednog osiguranja u agrarnom budžetu u periodu godina bilo je svega 0,5%. Dakle, učešće ovih subvencija bilo je među najmanjim u strukturi agrarnog budžeta od njegovog konstituisanja godine. Možemo da zaključimo da je u dosadašnjem periodu u Srbiji osiguranje poljoprivrede bilo nerazvijeno kada se posmatra broj gazdinstava koji je koristio pravo na regres premije osiguranja, kao i učešće ukupno isplaćenih regresa premija poljoprivrednog osiguranja u agrarnom budžetu. Smatramo da je potrebno da u Srbiji u narednom periodu budu veća izdvajanja iz agrarnog budžeta namenjena za subvencionisanje premija poljoprivrednog osiguranja. U tom cilju potrebno je i da bude veći broj zahteva poljoprivrednih gazdinstava za ovim regresima. Stoga se u nastavku rada i daje predlog potencijalnog modela delimično obaveznog osiguranja poljoprivrede u Srbiji. Implementacijom ovog modela bila bi zastupljenija ekonomska zaštita poljoprivredne proizvodnje, a time i više korisnika regresa premija osiguranja. 195

196 Osigurane površine i broj polisa osiguranja Prema podacima osiguravajućih društava koja posluju na području Republike Srbije osigurane površine poljoprivrednog zemljišta su bile najmanje u 2009, a najveće u godini. U godini bilo je osigurano 407 hiljada hektara. Međutim, to je samo 8% od ukupnih poljoprivrednih površina, odnosno 15% od ukupnih obradivih poljoprivrednih površina u Srbiji. (Slika 1) Slika 1. Ukupno osigurane površine (hektari) Izvor: Radović, 2016, str.188. Evidenciju o broju polisa osiguranja biljne proizvodnje i životinja vodi Narodna banka Srbije. Prema ovim podacima, u periodu od do godine, najveći broj polisa osiguranja bio je u zaključen u poslednjoj godini analiziranog perioda. Konkretno, u godini, bilo je zaključeno polisa osiguranja biljne proizvodnje i polisa osiguranja životinja. (Slika 2) Vidimo da broj polisa osiguranja i biljne proizvodnje i životinja ima trend rasta, što, donekle, ukazuje i na rast poljoprivrednog osiguranja u Srbiji. Slika 2. Uporedni prikaz broja polisa osiguranja biljne proizvodnje i životinja 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 Usevi i plodovi Životinje 5,000 0 Izvor: 196

197 U strukturi ukupnog broja polisa poljoprivrednog osiguranja u Srbiji, u periodu godina, polise osiguranja biljne proizvodnje učestvuju sa 83%, a polise osiguranja životinja sa 17%. Možemo da zaključimo da i u domaćim uslovima, kao što je to slučaj na globalnom nivou, u poljoprivrednom osiguranju dominira osiguranje biljne proizvodnje Premije poljoprivrednog osiguranja i njihovo učešće u ukupnoj strukturi Premija osiguranja se često, najkraće, definiše kao cena rizika. Kretanje visine premija poljoprivrednog osiguranja u Srbiji u periodu godina prikazano je u nastavku. Kretanje premija biljne proizvodnje prikazano je na slici 3, a osiguranja životinja na slici 4. Slika 3. Premije osiguranja biljne proizvodnje (000 din.) Premije osiguranja biljne proizvodnje (000 din.) ,672,794 1,503,919 1,603, , ,461 1,105, , ,873 1,126, , Izvor: Analizom podataka o kretanju ukupne premije osiguranja biljne proizvodnje i ukupne premije osiguranja životinja možemo da zaključimo da su ove veličine najveće u 2015, poslednjoj posmatranoj godini. Navedeno ukazuje da poljoprivredno osiguranje u Srbiji ima trend rasta. 197

198 Slika 4. Premije osiguranja životinja (000 din.) , , , , , , , , , , Izvor: U strukturi ukupne premije poljoprivrednog osiguranja, u posmatranom periodu godina, premije osiguranja biljne proizvodnje učestvuju sa 71%, a premije osiguranja životinja sa 29%. Slika 5. Uporedni prikaz ukupne premije poljoprivrednog osiguranja i ukupne premije neživotnih osiguranja u periodu (000 din.) 70,000,000 60,000,000 50,000,000 40,000,000 30,000,000 20,000,000 10,000,000 0 Ukupna premija poljoprivredno osiguranje Ukupna premija neživotna osiguranja Izvor: Ukupna premija poljoprivrednog osiguranja ima neznatno učešće u ukupnoj premiji neživotnih osiguranja u Srbiji. (Slika 5) U analiziranom periodu učešće je bilo najveće u (3,83%), a najmanje u godini (2,29%). Prosečno učešće ukupne premije poljoprivrednog osiguranja u ukupnoj premiji neživotnih osiguranja u periodu godina bilo je samo 2,8%. 22 Na osnovu prikazanih podataka i sprovedene analize, možemo da zaključimo da je osiguranje poljoprivrede u Srbiji nedovoljno razvijeno, iako se poslednjih godina uočava trend rasta. Sličnu ocenu nalazimo i u literaturi. Primera radi, Kočović i Trifunović navode da su mogućnosti tržišta poljoprivrednog osiguranja u Srbiji veće od aktuelnog 22 Narodna banka Srbije, [Pristup: ] 198