Public Disclosure Authorized. Public Disclosure Authorized. Public Disclosure Authorized. Public Disclosure Authorized

Transcription

1 Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

2 IZVJEŠĆE O JAVNIM POLITIKAMA ZA HRVATSKU JAČANJE MAKROEKONOMSKE STABILNOSTI, KONKURENTNOSTI I INKLUZIVNOG RASTA Veljača 2016.

3 Sadržaj Pregled izvješća... 5 Ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti Jačanje produktivnosti i konkurentnosti radi stvaranja radnih mjesta Jačanje javne uprave Porezna politika i porezna uprava Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije fondova Europske unije Održivija lokalna i regionalna samouprava Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj Jačanje sustava upisa nekretnina Rješavanje cjenovne dostupnosti energije Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta Osiguravanje vještina za budućnost Reforma mirovinskog sustava Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav Socijalna skrb Slike Slika 1. Doprinos rastu BDP-a Slika 2. Deficiti i dug u Hrvatskoj, u postotku BDP-a Slika 3. Izračun rasta Slika 4. Produktivnost Hrvatske i EU-a Slika 5. Dug korporativnog sektora, postotak BDP-a Slika 6. Kreditni rast, (godišnje stope rasta, postotak) Slika 7. Stopa nezaposlenosti, Slika 8. Uspješnost tržišta rada (dob 15+) Slika 9. Realne plaće i dodana vrijednost po zaposleniku (2000=100) Slika 10. Produktivnost i plaće, EU i Hrvatska, Slika 11. Fiskalni rezultati u Hrvatskoj, prvo polugodište (postotak BDP-a) Slika 12. Hrvatski javni dug, (u postotku BDP-a) Slika 13. Hrvatska, EU10 i EU15: Dug opće države, posto BDP-a Slika 14. Hrvatska, EU10 i EU15: Plaćanja kamata, posto BDP-a Slika 15. Javni dug i kreditni rejting u Slika 16. Javni dug i gospodarski rast, Slika 17. Učinkovitost hrvatske administracije: Slika 18. Primjeri uštede troškova: Slika 19. Pokazatelji konkurentnosti Hrvatske Slika 20. Rast izvoza i promjena udjela u svjetskom izvozu, K Slika 21. Glavna izvozna tržišta, Hrvatska, i Slika 22. Izvoz na postojeća i nova tržišta, Hrvatska Slika 23. Ekonomska složenost izvozne košarice, Hrvatska i usporedive zemlje ( ) Slika 24. Relativna elastičnost kvalitete, Hrvatska i slične zemlje, Slika 25. BERD, posto BDP-a Slika 26. Intenzitet istraživanja i razvoja (srednja poduzeća) Slika 27. Gustoća ulaska i BDP po stanovniku, Slika 28. Prikaz promjena TFP-a po vrsti, Slika 29. Stopa brzorastućih poduzeća (%), Slika 30. Stopa gazela (%),

4 Slika 31. Koliko je daleko Hrvatska stigla u područjima mjerenima indeksom Doing Business? Slika 32. Rezultati u pogledu zaposlenosti u Hrvatskoj zaostaju za prosjekom zemalja EU Slika 33. Loše temeljne kognitivne vještine Slika 34. Sudjelovanje u cjeloživotnom obrazovanju u Hrvatskoj je nisko Slika 35. Postotak poduzeća koja smatraju dotični problem glavnom preprekom: Hrvatska (2013.) Slika 36. Nedostaci u financiranju rizičnog kapitala narušavaju inovacijski ekosustav u Hrvatskoj Slika 37. Financiranje rizičnog kapitala i raspoloživost u Hrvatskoj u odnosu na BDP per capita Tablice Tablica 1. Hrvatska: Ključni makroekonomski pokazatelji (postotak BDP-a) Tablica 2. Struktura javnog duga i dinamika, posto BDP-a Tablica 3. Hrvatska: Razdvajanje učinka krize i strukturnog učinka Tablica 4. Fiskalna kretanja i izgledi Tablica 5. Saldo potreban za stabilizaciju duga Tablica 6. Rashodi opće države prema ekonomskoj klasifikaciji, posto BDP-a Tablica 7. Rashodi opće države prema funkciji (COFOG) u 2013., posto BDP-a Tablica 8. Prikaz udjela u svjetskom izvozu i rasta izvoza, 2006Q1 2014Q Tablica 9. Najvažniji izvozni proizvodi u Hrvatskoj i njihov rang složenosti proizvoda Tablica 10. Izvoz roba i usluga, Hrvatska i slične zemlje u regiji, (milijarde USD) Tablica 11. Izvozne stope ulaska i izlaska, Hrvatska, , i slične istočnoeuropske zemlje, (%)... 33

5 Zahvala Ovaj izvještaj je pripremljen pod nadzorom Arupa Banerjija (regionalnog direktora za operacije u EU) i Carlosa Pineruae (voditelja ureda za Hrvatsku). On je proizvod zajedničkog rada tima Svjetske banke pod vodstvom Thea Thomasa (vodeći ekonomist), Sanje Madžarevic-Šujster (viši ekonomist), te programskih voditelja Isfandyara Khana, Christiana Bodewiga and Jean-Francois Marteaua. Sljedeći članovi tima su dali značajan doprinos ovom izvješću: Jeremie Amoroso (konzultant), Zoran Anušić (viši ekonomist), Aneesa Arur (viši stručnjak za zdravstvo), Blanka Babic (konzultant), Roberta Malee Bassett (viši stručnjak za obrazovanje), Nataliya Biletska (stručnjak za javni sektor), Marcelo Bortman (viši stručnjak za zdravstvo), Ana Cestari (viši stručnjak za vode), Fernando Dancausa (stručnjak za financijski sektor), Ivan Drabek (viši službenik za operacije), Jonas Arp Fallov (viši stručnjak za javni sektor), Stjepan Gabric (viši stručnjak za vode i odvodnju), Iva Hamel, (viši stručnjak za privatni sektor), Georgia Harley (stručnjak za javni sektor), Mariana Iootty De Paiva Dias (viši ekonomist), Caterina Ruggeri Laderchi (viši ekonomist),sanja Madzarevic-Sujster (viši ekonomist za Hrvatsku), Moritz Meyer (ekonomist), David Michaud (viši stručnjak za vode i odvodnju), Ismail Radwan (vodeći stručnjak za javni sektor), Suzana Petrovic (konzultant), Ljiljana Tarade (službenik za operacije), Emil Daniel Tesliuc (viši ekonomist), Mika-Petteri Torhonen (vodeći stručnjak za zemljišnu administraciju), and Winston Yu (viši stručnjak za vode). Tim je zahvalan na komentarima Ivaila Izvorskog (menađera prakse), Andree Kucey (programskog koordinatora), Marine Wes (voditelja ureda za Poljsku i Baltik) i Doerte Doemeland (vodećeg ekonomista). Napomena: Ovo je proizvod zaposlenika Međunarodne banke za obnovu i razvoj (Svjetske banke) iz Grupe Svjetske banke. Rezultati, interpretacije i zaključci izvedeni u ovom izvješću ne predstavljaju nužno mišljenje Izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. Svjetska banka ne jamči točnost podataka uključenih u ovo izvješće. Stranica 4.

6 Pregled izvješća Hrvatska se vratila pozitivnom rastu tijekom nakon više od pola desetljeća recesije, ali strukturne slabosti koje je razotkrila financijska kriza tek treba adresirati. Od Hrvatska je prošla šest godina recesije, s padom BDP-a od 13 posto i udvostručenjem nezaposlenosti na više od 17 posto te nezaposlenošću mladih koja je dosegnula 50 posto i stopama rizika od siromaštva koje su u porastu. Fiskalni deficit je u prosjeku iznosio oko šest posto BDP-a, s udvostručenjem javnog duga od 85 posto BDP-a do 2014., pokazujući veliki strukturni deficit uslijed rigidnosti javne potrošnje. Dug korporativnog sektora i dalje je relativno visok, a bankarski sektor nastavlja s razduživanjem i ograničavanjem kredita opterećen padom profitabilnosti i visokim udjelom loših kredita. Produktivnost i uspješnost izvoza nisu došli do izražaja te su obilježeni niskom diverzifikacijom izvoza, gubitkom konkurentnosti, nedostatkom sofisticiranih proizvoda i ograničenim širenjem novih proizvoda i tržišta. Ti čimbenici povećavaju osjetljivost Hrvatske na šokove i nastavljaju usporavati rast. Izgledi Hrvatske za oživljavanje uključivog rasta ograničeni su bez daljnjih reformi u cilju ponovne uspostave makroekonomske stabilnosti, poticanja produktivnosti, ulaganja u ljude i moderniziranja javnih službi. Neposredni su gospodarski izazovi za Hrvatsku ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti, uz istodobno promicanje produktivnosti i konkurentnosti privatnog sektora radi stvaranja radnih mjesta i rasta. Ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti pomoći će u osiguranju stabilnije osnove za investicije, a oslobađanje privatnog sektora od raznih barijera za ulaganja pomoći će u promicanju produktivnosti i smanjenju visoke nezaposlenosti. Srednjoročno do dugoročno, porjicirano smanjenje stanovništva i njegovo starenje predstavljaju značajne rizike za rast i konvergenciju životnog standarda sa zapadno-europskim susjedima kao i za fiskalnu održivost. Odgovor javnih politika trebao bi biti usmjeren na ulaganje u ljude radi podizanja vještina i promoviranja zdravog starenja za duže i produktivnije radne živote, te modernizaciju i racionalizaciju sustava socijalne skrbi. Postoji i potreba za nastavljanjem unaprjeđivanja javnih službi, ključnih institucija kao što su pravosuđe i upravljanje trgovačkih društvima u državnom vlasništvu, i infrastrukture radi boljeg zadovoljavanja potreba ljudi i poduzeća. U ovom su izvješću proučena područja politika s ciljem ponovne uspostave makroekonomske stabilnosti, konkurentnosti i uključivog rasta. U izvješću se utvrđuju opcije javnih politika koje mogu poslužiti kao podloga za raspravu i jačanje procesa reformi u ovim područjima. Podrobnija analiza i opcije reformi sadržane su u pratećem pregledu o makroekonomskim pitanjima i konkurentnosti i nizu izvješća o javnim politikama za pojedinačna područja. Ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti Unatoč postupnom oporavku još su uvijek prisutne velike financijske, socijalne i fiskalne ranjivosti. Stagnirajući rast, loša uspješnost poduzeća i visoke stope nezaposlenosti ukorijenjeni su u postojećoj gospodarskoj strukturi i nesposobnosti gospodarstva da se prilagodi nakon izbijanja krize. Iako su stope rasta bile pozitivne po završetku šestogodišnje recesije, srednjoročni izgledi i dalje su ograničeni potencijalnim rastom koji se procjenjuje na samo oko 1 posto. Kvaliteta kreditnih portfelja banaka je opala, udio loših kredita je visok (u rujnu iznosio je 17 posto), profitabilnost se smanjila, a privatni sektor nastavlja s razduživanjem umjesto s ulaganjem. Iako je pristupanje EU-u pomoglo oporavku izvoza, stope konkurentnosti su niske, rigidna tržišta rada sprječavaju stvaranje radnih mjesta, a rješavanje neaktivnosti i nezaposlenosti glavnih uzroka najnovijeg porasta siromaštva još uvijek sporo napreduje. Hrvatska se suočava s dvostrukim izazovima smanjenja proračunskog deficita i zaustavljanja rasta javnog duga, uz istodobno stvaranje fiskalnog prostora potrebnog za iskorištavanje velikih fondova EU-a. Samo je dio fiskalnog pogoršanja uzrokovan krizom, dok je većina strukturne naravi, sa strukturnim deficitom od 4 posto BDP-a. S postojećom razinom duga, procijenjenim rastom za godinu, inflacijom i efektivnim kamatnim stopama, za zaustavljanje rasta javnog duga, vlada mora ostavriti fiskalni suficit of 1.8 psoto BDP-a, odnosno pretvoriti primarni deficit od 1,1 posto iz u suficit od 2 posto BDP-a. To će zahtijevati porast prihoda i/ili smanjenje primarnih rashoda od 3,1 postotnih bodova BDP-a, osim promjene strukture potrošnje radi iskorištavanja značajnih fondova EUa za investicije u povećanje rasta. Iako je prilagodba prijeko potrebna (a mnoge su zemlje uspješno provele takve prilagodbe), kako se ne bi produbile ranjivosti i rizici od viših troškova zaduživanja, strategijom se mora uspostaviti ravnoteža između vjerodostojnog puta konsolidacije i potencijalnog Stranica 5.

7 utjecaja na slabljenje rasta. 1 Objava vjerodostojnog srednjoročnog plana fiskalne konsolidacije koji ima za cilj uspostavu rasta i održivost javnog duga može ojačati povjerenje tržišta u hrvatske izglede. Stoga, osim upravljanja brzinom prilagodbe, opterećenje bi uvelike trebalo biti na manje produktivnim javnim rashodima. Jačanje financijskog sektora u cilju ponovnog oživljavanja kreditnog rasta suočava se sa izazovima. Unatoč padu profitabilnosti i visokom udjelu loših kredita, čini se da bankarski sektor ima dobar nadzor i da je dobro kapitaliziran, a možda samo manje banke zahtijevaju posebnu pozornost regulatora. Međutim, potrebno je ubrzati pronalaženje rješenja za pokriće loših kredita jačanjem sustava predstečajnih nagodbi, uvedenog u listopadu 2012., i stečajne prakse. To će pomoći oporavku kreditiranja. Osim toga, dovršavanje regulatornog okvira i promicanje rizičnog kapitala moglo bi osigurati toliko potrebno financiranje brzo rastućim malim i srednjim poduzećima. Smanjenje destimulacija za rad i rigidnosti tržišta rada pomoglo bi riješiti visoku i kroničnu nezaposlenost. Nedavni rast nezaposlenosti nije u potpunosti privremene/cikličke naravi. Hrvatsko tržište rada je izloženo značajnim rigidnostima usproks nedavnoj reformi radnog zakonodavtsva. Visoki relativni troškovi rada djelomično obkašnjavaju visoke stope gubitka radnih mjesta nakon Sudjelovanje radne snage (od 15 godina starosti nadalje) od 52,4 posto u bilo je među najnižima u EU-u te je blisko povezano s niskim prihodima kućanstava i osjetljivošću na siromaštvo. Opcije javnih politika u korist smanjenja destimulacija rada i boljeg usklađivanja plaća s produktivnošću uključuju smanjenje visokih stopa ukupnog oporezivanja dohotka od rada i stimuliranje uključivanja na tržište rada za osobe niskog dohotka korekcijom postotka smanjenja socijalnih naknada. Za stvaranje fleksibilnijih mehanizama rada, moglo bi se razmotriti uvođenje jedinstvenog ugovora o radu kako bi se nadvladala segmentacija tržišta rada na zaposlene na određeno i zaposlene na neodređeno, a nedavno izmijenjeni radnopravni propisi mogli bi se dodatno pojednostaviti, dok bi se preostale rigidnosti mogle smanjiti. Osim toga, izjednačavanjem očekivanih koristi od zapošljavanja u javnom i privatnom sektoru mogla bi se smanjiti rigidnost koju djelomice izazivaju i kolektivni ugovori o plaćama u javnom sektoru. Rješavanje fiskalnih ranjivosti i postojećih socijalnih izazova zahtijeva bržu provedbu strukturnih reformi koje potiču rast i stvaranje radnih mjesta u privatnom sektoru. Današnji modeli prihoda i rashoda nude značajan prostor za racionalizaciju posebice u područjima u kojima su rashodi relativno visoki i/ili neučinkoviti, kao što su potpore, plaće u javnom sektoru i javna potrošnja 2 što upućuje na mogućnost provođenja prilagodbe od 4 5 postotnih bodova BDP-a u srednjoročnom razdoblju. Na strani prihoda moglo bi se prikupiti 2 posto BDP-a, smanjenjem poreznih izuzeća, uvođenjem modernog poreza na imovinu, kao i jačanjem naplate poreza. Više fiskalnog prostora može se stvoriti racionalizacijom mase plaća, subvencija, javne nabave, kao i unaprjeđenjem učinkovitosti i jednakosti socijalnih rashoda. Provođenje nove serije transprentne dubinske analize može pomoći vladi u definiranju jasne strateške vizije fiskalne konsolidacije koja bi identificirala specifične uštede i opcije politika vezane uz nacionalne prioritete. Učinkovitije korištenje fondova EU zahtijeva dodatni fiskalni prostor od prosječno 1,8 posto BDP-a godišnje u razdoblju (za transfere u proračun EUa, pred- i su-financiranje projekata) i realokaciju prioriteta, ali bi oslobodilo mnogo više dostupnih bespovratnih sredstava za ulaganje. Unaprjeđenjem strateškog planiranja, učinkovitosti javne uprave i upravljanja poduzećima u državnom vlasništvu potpomogle bi se prilagodbe i unaprijedila konkurentnost. Jačanjem javne uprave, posebno u pogledu korupcije, vladavine prava, regulatorne kvalitete i učinkovitost vlade riješile bi se neke od glavnih prepreka poslovanju te povećala uspješnost javnih službi i učinkovitost investicija EU-a i nacionalnih fondova. Osim toga, postoji prostor za smanjenje fragmentacije i preklapanja između središnje i lokalne uprave, uvođenje novog modela decentralizacije i racionalizaciju državnih agencija te unaprjeđenje upravljanja poduzećima u državnom vlasništvu. Potonje je neprestani izvor neučinkovitosti i povećanog javnog duga zbog stvaranja mnogih nepredviđenih obveza. Jačanje produktivnosti i konkurentnosti radi stvaranja radnih mjesta Hrvatska se suočava s produljenim razdobljem sporog rasta pri čemu destimulirajuće izvozne rezultate potkrepljuju niske razine produktivnosti, kreativne destrukcije i inovacija na razini poduzeća. Hrvatska mora promicati rast koji je više utemeljen na produktivnosti i inovacijama. Jedan od najobećavajućih signala za potencijal rasta konkurentnosti izvoza dolazi od nekolicine dinamičnih 1 Ti se kompromisi razmatraju u programu prekomjernog deficita (engl. Excessive Deficit Program, EDP) dogovorenom između EU-a i Hrvatske, koji obuhvaća godišnji plan prilagodbe. 2 O mogućnostima za sektorske reforme podrobnije se raspravlja u kasnijim poglavljima i u pojedinačnim Izvješćima o javnim politikama. Stranica 6.

8 malih izvoznika u inovativnim sektorima. Podrška takvoj strategiji, na temelju porasta zaposlenosti i produktivnosti, izvoza i inovacija, znači ulaganje u inovativna mala i srednja poduzeća i prateći ljudski kapital. Stvaranjem novih proizvoda, ili unaprjeđenjem postojećih, uvođenjem novih procesa ili uvođenjem novih tržišnih strategija ta poduzeća mogu odigrati ključnu ulogu u izvlačenju Hrvatske iz recesije, te njenom vraćanju na put održivog rasta i pune zaposlenosti. Ubrzavanje strukturnih reformi radi unaprjeđenja investicijske klime potaknulo bi konkurentnost i izglede za oporavak rasta i stvaranja radnih mjesta. To uključuje mjere za poboljšanje poslovnog okruženja, rješavanje ograničenog natjecanja na tržištima proizvoda, nedostatak financiranja u ranoj fazi razvoja poduzeća, te rješavanje pitanja vještina. Unatoč nastojanjima za reformiranjem posljednjih godina, poslovno okruženje u Hrvatskoj još uvijek ima velike institucionalne nedostatke, kako je istaknuto u mnogim međunarodnim analizama. 3 Osim toga, nedostatak financiranja u ranoj fazi sprječava da inovativne, komercijalno poticajne ideje dođu na tržište, što pojačava začarani krug smanjenog procesa obnove u gospodarstvu. Dodatno, značajan udio mladih u Hrvatskoj napušta obrazovni sustav s lošim temeljnim kognitivnim vještinama u čitanju i matematici, zbog čega su nedovoljno spremni za zahtjeve konkurentnog gospodarstva poticanog inovacijama. Istodobno je udio zaposlenika u Hrvatskoj koji sudjeluju u aktivnostima cjeloživotnog obrazovanja među najnižima u EUu. Vlada treba nastaviti s reformom pojednostavljivanja registracije poslovnih subjekata. Vlada može ukloniti zastarjele zahtjeve izmjenama zakona, spajanjem i modernizacijom procesa registracije višestrukih odjela i agencija, te potpunom digitalizacijom procesa registracije (uključujući procese nakon osnivanja poduzeća). Reforme od kojih registracija može postati učinkovitija i transparentnija mogu pomoći i u smanjenju korupcije i sive ekonomije, koje predstavljaju veće troškove za poduzeća. Liberalizacija uslužnog sektora, posebice profesionalnih i poslovnih usluga, velika je podrška rastućim poduzećima, kao što bi bila i potpuna provedba novog sustava prostornog planiranja i gradnje. U području građevinskih dozvola, vlasti se trebaju istovremeno usmjeriti na provedbu novih zakona, osiguravanje sigurnosnih standarda gradnje, te učinkovitim, transparentnim i pristupačnim postupkom izdavanja dozvola i za građevinske vlasti i za privatne stručnjake koji se tim postupkom koriste. Nadalje, pristupanje unutarnjem tržištu EU-a treba pomoći povećati produktivnost. Usluge čine velik dio BDP-a i zaposlenosti, ali su i ključne kao input za ostale sektore, uključujući proizvodnju čime igraju ključnu ulogu u ukupnoj proizvodnosti. Visokokvalitetne i povoljne usluge mogu povećati produktivnost poduzeća i pojačati ukupnu konkurentnost. Jak uslužni sektor ključan je za diversifikaciju i jačanje izvoza zemlje jer su izvozna poduzeća obično produktivnija. Istovremeno, uvoz usluga može poslužiti kao važan kanal za uvođenje novih tehnologija u domaće gospodarstvo i time povećati izvoz i pomoći zemljama u integraciji u globalne vrijednosne lance. 4 Međutim, regulacija mrežnih i stručnih usluga i dalje je posebno rigidna u Hrvatskoj, u usporedbi s ostatkom EU-a, te bi mogla biti fleksibilnija i jednostavnija. 5 Jačanje učinkovitosti sudova potpomoglo bi investicije i poslovanje poduzeća. Unatoč nedavnim reformama, pravosudni sustav još uvijek pokazuje velike nedostatke sudeći prema broju neriješenih predmeta, velikim izdvojenim sredstvima za kasno donošenje sudskih odluka ili usporedivo velikom broju predmeta koje su odbili viši sudovi. Poboljšanja učinkovitosti sudova dovode do smanjenja sive ekonomije, većeg povjerenja investitora i većih financijskih sredstava banaka za nove investicije poduzeća. Daljnji napori mogli bi se uložiti na smanjenje vremena potrebnog za ovršne postupke jačanjem korištenja i kapaciteta Financijske agencije (FINA), koja može izravno provoditi sudske odluke i nagodbe na bankovnim računima dužnika. Usto, Hrvatska je uvela značajne izmjene Zakona o parničnom postupku kako bi pojednostavila vođenje parničnih postupaka, uključujući načine na koje stranke u postupku iznose dokaze. Priprema za demografsko starenje ulaganjem u ljude Hrvatska može smanjiti rizike za ekonomski rast i fiskalnu održivost koji proizlaze iz smanjenja i starenja stanovništva javnim politikama koje pripremaju ljude za duže i produktivnije radne godine i modernizacijom obrazovanja, zdravstva i sustava socijalne zaštite. Napori vlade da zaštiti naknade za socijalnu pomoć i starosne mirovine za vrijeme krize djelomično su ublažili utjecaj na 3 Izvješće Doing Business 2016., Izvješće o globalnoj konkurentnosti Svjetskog gospodarskog foruma i Indeks regulacije tržišta proizvoda OECD-a Razina regulacije na sektorskoj razini odražava se u indeksu regulacije tržišta proizvoda (engl. Product Market Regulation, PMR) koji djelovanje politike prevodi u kvantitativni indeks. Stranica 7.

9 siromaštvo i zajednički prosperitet. Međutim, stanovništvo brzo stari i smanjuje se, što dovodi do porasta indeksa starosne ovisnosti. Za osiguravanje rasta produktivnosti radnika u ovom okruženju potrebno je ulagati u vještine, zdravstvo i poticaje za zaposlenike kako bi duže ostajali na tržištu rada. S obzirom na demografske prespektive, politike aktivacije socijalno isključenih imat će pozitivan ekonomski i socijalni učinak. S druge strane, bez reformi, promjenjiva demografija vršit će i sve veći pritisak na proračun, s obzirom na pad radnog stanovništva, povećane mirovinske potrebe i veću potražnju za zdravstvenim i socijalnim uslugama, kao što je dugotrajna skrb. Hrvatska treba investirati u izgradnju vještina kako bi se nosila s brzim tehnološkim promjenama i starenjem stanovništva. Osim povećanja zaposlenosti i radnog vijeka pojedinaca, povećanje produktivnosti ključno je za rješavanje demografskog pada i starenja stanovništva. Mladi su posebice pogođeni nedostatkom gospodarskog rasta, sa stopama nezaposlenosti od oko 50 posto, ograničenim izgledima za posao i vještinama neusklađenim s potrebama na tržištu rada. Hrvatska je jedna od EU zemalja koja ima visoki udio 15-godišnjaka koji imaju loše rezultate u matematici u PISA ocjeni, te visoke stope mladih koji ne sudjeluju ni na tržištu rada, obrazovanju ili treningu. Ta kombinacija loših bazičnih vještina i neaktivnosti predstavlja rizik za pripremu budućih generacija za duže i produktivnije radne živote. Unatoč nedavnim reformama obrazovanja, sve veći naglasak potrebno je staviti na unaprjeđenje kvalitete općeg obrazovanja, programe cjeloživotnog obrazovanja i obrazovanje odraslih radi osiguravanja konkurentne i prilagodljive radne snage. Bolje informacije na tržištu rada o trendovima zapošljavanja i vještinama ojačale bi rezultate na tržištu rada dok bi naukovanje, programi prekvalifikacije i programi cjeloživotnog obrazovanja riješili visoku nezaposlenost mladih. Hrvatska može više učiniti na unaprijeđenju rezultata zdravstva, uz obuzdavanje pritisaka na troškove koji nastaju zbog starenja stanovništva i novih tehnologija. Iako Hrvatska ima relativno dobru zdravstvenu skrb koja se unaprjeđuje, socioekonomske i geografske nejednakosti još uvijek su rasprostranjene. Kronične i nezarazne bolesti prevladavaju i predviđa se da će rasti s ubrzanim starenjem stanovništva. Za neutraliziranje tih trendova, modeli pružanja bolničkih usluga mogli bi se racionalizirati, a funkcioniranje primarne i preventivne zaštite moglo bi se unaprijediti, kako bi se osigurala isplativija skrb. Bolnice osiguravaju i velik dio dugotrajne skrbi uz velike troškove, a ona bi se mogla na odgovarajući i ekonomičniji način osigurati kroz druge sustave socijalne zaštite. Ostale mjere za obuzdavanje troškova i smanjenje stalno prisutnih neplaćenih obveza uključuju centralizaciju sustava nabave, posebno lijekova, primjenu kliničkih smjernica, i bolje povezivanje plaćanja bolnicama i ustanovama za primarnu zaštitu s uspješnošću i kvalitetom, te razvoj transparentnijih sustava za praćenje i odgovornost. Bez daljnje reforme mirovinski sustav u Hrvatskoj fiskalno je i socijalno dugoročno neodrživ. Mirovinski sustav u Hrvatskoj doživio je značajnu promjenu od uvođenja višestupnog modela 1998., iako su naknade ad-hoc intervencije dovele do većih izdataka od očekivanih za stup generacijske solidarnosti (engl. pay-as-you go, PAYG), slabljenja pravila za prijevremenu mirovinu, izdašnije indeksacije i sve veće zabrinutosti za fiskalnu održivost u budućnosti. Dodatno, postoje značajne zabrinutosti zbog pitanja jednakosti i adekvatnosti, nastale uslijed niske stope pokrivenosti. Stoga mirovinska reforma ostaje nedovršeni program, a potrebne reforme uključuju stroža pravila za prijevremenu mirovinu, brže podizanje dobi odlaska u mirovinu i poticanje aktivnosti starijeg stanovništva (jer su stope sudjelovanja i dalje niske). Potrebno je razmotriti i vezivanje mirovina uz uplate doprinosa, smanjenje minimalne mirovine po godini staža ili odobrenje temeljem imovinskog cenzusa, i ubrzavanje konvergencije povlaštenih mirovina na opća pravila generacijske solidarnosti. Sve u svemu, te politike moraju riješiti i fiskalne aspekte mirovinske reforme i aspekte pravednosti. Konsolidacija i racionalizacija sustava socijalne zaštite pomogle bi u osiguranju njegove pristupačnosti i bolje ciljanosti potpora ka siromašnim i ugroženim grupama. Izdašni i složeni sustav socijalne skrbi u Hrvatskoj uvelike se oslanja na kategorijske naknade, a ne na one koje su usmjerene ugroženim skupinama. Kako bi unaprijedila svoju sposobnost rješavanja siromaštva i promoviranja aktivne inkluzije, uz restriktivni okvir javen potrošnje, Hrvatska je otpočela s provođenjem konsolidacije nekih programa socijalnih naknada i povećanja udjela troškova za programe koji su namijenjeni siromašnima, uključujući veće korištenje provjere imovinskog stanja. Taj bi proces trebao uključiti prijenos vođenja minimalno zajamčenih naknada na temelju provjere imovinskog stanja na jedinstveni novčani centar (engl. One Stop Shop, OSS), nakon čega bi slijedio dječji doplatak, porodiljne i roditeljske naknade koje se ne temelje na doprinosima, naknada za nezaposlene i naposljetku ostale socijalne naknade. To bi ujedno i povećalo sposobnost Hrvatske da smanji pogreške, pronevjeru i korupciju u odobravanju socijalnih naknada, ali i pojačalo provjeru novih kandidata za socijalnu pomoć. Naposljetku, daljnje je smanjenje institucionalizirane skrbi, koja je učinkovitija i jeftinija posebice za usluge za djecu, dobrodološlo temeljem usluga pruženih od zajednice. Stranica 8.

10 Unaprjeđenje javnih službi i jačanje pravosuđa Postoji značajan prostor za jačanje učinkovitosti javnih službi, bez obzira na potrebu fiskalne konsolidacije. Hrvatska na javne službe troši više od zemalja EU-a, ali ima nisku uspješnost u pokazateljima učinkovitosti javne uprave, vladavine prava i administrativnih prepreka poslovanju. To predstavlja i izazov i priliku, te će zahtijevati transparentnu strategiju s kojom bi trebali biti upoznati svi dionici radi unaprjeđenja uspješnosti javnog sektora i upravljanja fiskalnom konsolidacijom u srednjoročnom razdoblju. Transparentno komuniciranje i praćenje uspješnosti treba pomoći jačanju podrške i vjerodostojnosti reformi i služiti kao podloga za prilagodbe. Masa plaća u javnom sektoru mogla bi se smanjiti na održivije razine, ali uz istu razinu pružanja javnih usluga, pa čak i njihovo unaprjeđenje. Masa plaća u javnom sektoru, od skoro 12 posto BDPa, već je visoka i mogla bi nastaviti rasti s predloženim mjerama za daljnju decentralizaciju, stvaranjem novih agencija i potrebom za izgradnju dodatnih kapaciteta za apsorpciju pozamašnih fondova EU-a. Međutim, procjenjuje se da bi se moglo uštedjeti oko 2 posto BDP-a u srednjoročnom razdoblju racionalizacijom zaposlenika u lokalnoj/regionalnoj i nacionalnoj upravi kako bi ona postala racionalnija, ali i učinkovitija. Unaprjeđenje komponenti fleksibilnosti i mjerenja uspješnosti ugovora o plaćama u javnom sektoru kroz plaće, sustave zapošljavanja i upravljanja koji se više temelje na zaslugama i uspješnosti pomoglo bi uskladiti plaće s produktivnošću i izjednačiti ih s privatnim sektorom. To ujedno zahtijeva i mjere za unaprjeđenje učinkovitosti, djelotvornosti i proaktivnosti javnih institucija. Te mjere se prvenstveno odnose na izgradnju institucionalnih kapaciteta za upravljanje i koordinaciju sve složenijih pitanja politike na učinkovitiji način, posebice onih koji se odnose na članstvo u EU-u. Osim gore istaknutih sektorskih reformi, te mjere obuhvaćaju profesionalizaciju javnih ustanova kroz depolitizaciju imenovanja (uključujući u poduzećima u državnom vlasništvu), racionalizaciju agencija i poduzeća u državnom vlasništvu na svim razinama vlasti, te jačanje sustava strateškog planiranja, praćenja te vrednovanja i izvješćivanja. Postoje i značajne prilike za ponudu učinkovitijih usluga građanima i poduzećima kroz širenje e-usluga. Porezni sustav u Hrvatskoj mogao bi biti učinkovitiji i pravedniji. Cilj je izgraditi učinkovit porezni sustav koji ostvaruje dovoljno prihoda na način koji je pravedan, minimalizira iskrivljenosti, ima niske troškove podmirenja obveze i promiče stvaranje radnih mjesta. Međutim, relativno visoko porezno opterećenje u Hrvatskoj odražava posebno visoke neizravne poreze i poreze na dohodak, dok je siva ekonomija još uvijek velika, a podmirenje poreznih obveza komplicirano. Dodatni prihodi mogli bi se ostvariti uvođenjem modernog poreza na imovinu kojim bi se ostvarili prihodi do 1,5 posto BDP-a i ukinuli zastarjeli lokalni porezi na nekretnine i komunalne naknade i ukidanjem velikog broja neučinkovitih poreznih izuzeća za kućanstva i poduzeća čime bi se uštedjelo do 1,1 posto BDP-a. Porezna politika i administrativne mjere trebaju utjecati na smanjenje sive ekonomije, ali je za to potrebna kontinuirana modernizacija porezne uprave radi zaštite i širenja prihodovne osnove, uključujući provedbu modernog sustava upravljanja rizicima, te smanjenje troškova podmirenja porezne obveze za građane i poduzeća. Unaprjeđenje upravljanja javnim investicijskim projektima (UJIP) pomoglo bi povećanju gospodarskog rasta i konkurentnosti. Jačanjem kapaciteta za planiranje, ugovaranje i provedbu UJIP-a, te unaprjeđenjima strateškog planiranja i srednjoročnog proračunskog okvira (SRPO) može se unaprijediti učinkovitost javne infrastrukture i povući značajni fondovi EU-a. Stvaranje potrebnog fiskalnog prostora za nove investicije (i su-financiranje) kroz promjenu strukture potrošnje mora biti povezano s većom koordinacijom i usklađenošću nacionalnih prioriteta i politika EU-a. Jačanje procesa strateškog planiranja, regulacije, provedbe i praćenja Hrvatskoj bi moglo pomoći da bolje iskoristi svoje vlastite fondove kao i oko 10,7 milijardi eura fondova EU-a u financijskoj perspektivi (što odgovara prosjeku od 3,7 posto današnjeg BDP-a godišnje). Primjerice, Nacionalna strategija prometnog razvoja, čim se dovrši, treba osigurati opći smjer i srednjoročne provedbene planove za investicije i upravljanje sektorom, te kroz središnju uprava koordinirati razne agencije (npr. za ceste, željeznice i luke) kao i osigurati smjernice za korištenje fondova EU-a i koherentnost s ostalim financijskim izvorima. Usluge za građane treba unaprijediti konsolidacijom i racionalizacijom regionalne/lokalne samouprave. Veliki gradovi nose najviše decentraliziranih javnih funkcija, iako uz to postoji veliki broj županija i malih općina. Ukupna lokalna i regionalna samouprava previše je fragmentirana, s odgovornostima koje se preklapaju i relativno ograničenim ovlastima oporezivanja, a više od polovine potrošnje odlazi na plaće i održavanje. Pojašnjavanje odgovornosti, izmjene ovlasti za naplatu poreza i konsolidacija lokalne i regionalne samouprave kombinacijom spajanja i/ili većom upotrebom zajedničkih službi, pomoglo bi u izbjegavanju udvostručavanja i bilo bi osnova za jačanje Stranica 9.

11 administrativnih kapaciteta lokalne i regionalne samouprave za poboljšanje pružanja usluga i investiranja, posebice fondovima EU-a. Unaprjeđenje povjerenja i pouzdanja u pravosudni sustav također bi pomoglo pri svladavanju jedne od najvećih prepreka poslovanju, investicijama i rastu. Nastavkom nedavnih reformi, unaprjeđenjem kvalitete i brzine donošenja sudskih odluka široj javnosti i poslovnim subjektima dalo bi se do znanja da se događa promjena. To bi zahtijevalo daljnju modernizaciju i automatizaciju radi povećanja internetskih usluga sudova i potaknulo prijemljivost i za korisnike i za vladu. Osim što bi se smanjili troškovi kroz aktivnije upravljanje sudskim predmetima između sudova što bi smanjilo broj neriješenih predmeta, omogućila bi se i konsolidacija upravljačkih funkcija u pravosudnim središtima (npr. financije, nabava, održavanje, statistika, itd.). Jasnijim i strožim pravilima o etičkim standardima, te izobrazbom i modernizacijom pravila u svakodnevnoj praksi, kao i jasnim sankcioniranjem i nadzorom nad sudovima i državnim odvjetništvom povećala bi se predvidljivost i transparentnost pravosudnog sustava te omogućilo veće korištenje fondova EU-a radi unaprjeđenja kapaciteta. Opcije javnih politika Ovo izvješće pokušava identificirati potencijalne opcije javnih politika koje bi mogle informirati javne diskusije i potaknuti reformske procese u Hrvatskoj. Neke od krovnih opcija javnih politika za Hrvatsku sažete su u donjoj tabeli. One nisu sveobuhvatna lista potencijalnih reformi, ali pokušavaju identificirati moguće prioritete i informirati javnu raspravu reformskih procesa. U prilogu slijede detaljne note o politikama koje pružaju dodatnu analizu u politikama i implementacijskim opcijama u područjima gdje Svjetska banka ima globalno i lokalno iskustvo. Sljedeća tabela daje kratku poveznicu specifičnih nota o javnim politikama i četiriju ključnih područja ranije identificiranih. Stranica 10.

12 Sažetak opcija javnih politika KRATKOROČNE MJERE DUGOROČNE MJERE Ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti Provesti vjerodostjan srednjoročni plan fiskalne konsolidacije kako bi se smanjio javne dug i osiguralo povjerenje u fiskalnu održivost Provesti transparentne dubinske analize radi dobijanja jasne strateške vizije fiskalne konsolidacije koja podržava nacionalne prioritete Osigurati provedbu fiskalnog pravila Reformirati sustav plaća kako bi se smanjio trošak plaća javnog sektora Smanjiti trošak javnih poduzeća i revidirati subvencije (također spriječiti neplanirane obveze) Učiniti fiskalnu disciplinu, proračunsku transparentnost i jednostavnije planiranje proračuna prioritetima Osigurati da srednjoročni proračunski plan maksimizira korištenje EU fondova za prioritetne investicije Uvesti moderan porez na imovinu i eliminirati neučinkovite porezne olakšice Objaviti i implementirati planove restrukturiranja javnih poduzeća (u transportu, energetici, komunalnim poduzećima itd.) Jačanje produktivnosti i konkurentnosti radi stvaranja radnih mjesta Smanjiti visoko oporezivanja rada i smanjenje odnosa porez/socijalna naknada za osobe niskog dohotka Nastaviti s reformom registracije poslovnog subjekta, spajanjem i pojednostavljivanjem različitih registracijskih procesa i uvođenjem elektronskog procesa. Ojačati korištenje i kapacitete tijela alternativnog rješavanja sporova i naplate (npr. FINA) Ubrzati rješavanje nenaplativih zajmova jačanjem stečajnog okvira Priprema za demografsko starenje ulaganjem u ljude Završiti regulatorni okvir i promovirati financiranje rizičnog kapitala Kreirati administrativnu agenciju spajanjem katastra i zemljišno-knjižnih ureda. Nastaviti s regulatornom reformom kako bi postala efikasnija, pametnija i transparentnija, te pomogla smanjiti korupciju i sivu ekonomiju Razmotriti uvođenje jedinstvenog ugovora o radu kako bi se smanjila segmentacija na tržištu rada Rješiti nepodmirene obveze u zdravstvu i Poboljšati kvalitetu i inkluzivnost predškolskog i uvođenje mjera za sprječavanja njihova školskog obrazovanja i izgraditi sustav ponavljanja Krenuti s provođenjem masterplana bolničke cjeloživotnog učenja kroz adekvatni financijski i regulatorni okvir mreže, poboljšati upravljanje bolnicama i uvesti Smanjiti fragmentaciju zdravstvene zaštite centralnu nabavu Transferirati upravljanje ZMN u jedinstveni novčani centar Uvesti imovinski census za obiteljske i druge socijalne naknade ojačati preventivnu zaštitu i prebaciti dugotrajnu skrb u socijalni sector iz zdravstvenog Postrožiti prijevremeno umirovljenje, ubrzati tranziciju k punoj dobi umirovljenja, stimulirati aktivnost straijih osoba, povezati mirovinu s uplatama doprinosa i ubrzati konvergenciju povlaštenih s općim mirovinama Konsolidirati ostale naknade u jedinstveni novčani centar Unaprjeđenje javnih službi i jačanje pravosuđa Objaviti jasne srednjoročne strateške i implementacijske planove za investicije Poboljšati i pojednostaviti kolektivno pregovaranje u javnom sektoru Ojačati strateško planiranje i srednjoročno proračunsko planiranje Depolitizirati zapošljavanje i management (uklj. u javnim poduzećima), racionalizirati agencije i javna poduzeća na svim razinama vlasti, ojačati sustav praćenja i evaluacije, te izvješćivanja Ojačati upravljanje javnim investicijama, ugovaranje i implementacijske kapacitete, posebno za EU fondove Proširiti e-usluge, posebno za pravosudne usluge Konsolidirati i racionalizirati jedinice lokalne i regionalne samouprave Stranica 11.

13 Note javnih politika Ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti Izvješće Ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti Jačanje produktivnosti i konkurentnosti radi stvaranja radnih mjesta Izvješće Jačanje produktivnosti i konkurentnosti radi stvaranja radnih mjesta Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj Jačanje sustava upisa nekretnina Priprema za demografsko starenje ulaganjem u ljude Osiguravanje vještina za budućnost Socijalna skrb Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav Reforma mirovinskog sustava Rješavanje cjenovne dostupnosti energije Unaprjeđenje javnih službi i jačanje pravosuđa Jačanje javne uprave Porezna politika i porezna uprava Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije fondova Europske unije Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast Održivija lokalna i regionalna samouprava Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa Stranica 12.

14 Ponovna uspostava makroekonomske stabilnosti 1. Hrvatska je ostvarila značajne rezultate u razvoju u proteklih dvadeset godina. Između i nacionalni dohodak po glavi stanovnika (Atlas metoda Svjetske banke) više se nego udvostručio na dolara čime je Hrvatska postala zemlja s visokim dohotkom. 6 U tom je razdoblju Hrvatska radila na brzoj konvergenciji s razinama EU-a prosječni realni rast iznosio je 4,2 posto, što je 2 postotna boda više nego u EU-27. Stopa rizika od siromaštva pala je na 19 posto 2007., dok nejednakost mjerena pomoću Gini koeficijenta od 0,31, Hrvatsku svrstava među zemlje s umjerenim nejednakostima. Javni dug i fiskalni deficit bili su niski, dok je inflacija pala na nisku jednoznamenkastu brojku. Važne institucionalne reforme, kao što su reforma pravosuđa, regulatornog okvira, politike tržišnog natjecanja, podržale su pristup članstvu u Europskoj uniji (EU) do kojeg je konačno i došlo 1. srpnja 2013., kada je Hrvatska postala 28. članica. Ta su postignuća stvorila osjećaj optimizma u pogledu budućnosti Hrvatske i obećanje daljnjeg zajedničkog prosperiteta u najbogatijem ekonomskom bloku na svijetu. Od ekspanzije do krize 2. Međutim, globalna kriza pokazala je temeljne slabosti modela rasta u Hrvatskoj. Gospodarski procvat od do temeljen velikim priljevima kapitala, kreditnog rasta i rasta tržišta nekretnina stvorili su velike ranjivosti. Rast agregatne potražnje (Slika 1) uz podršku velikog priljeva stranog kapitala i jakog kreditnog rasta doveli su do povećanja opće zaduženosti. Istodobno, fiskalna politika postala je prociklička, zbog pokretanja velikih projekata javne infrastrukture i stanovanja koji su pridonijeli daljnjem pregrijavanju, što je uglavnom umanjilo učinke restriktivne monetarne politike. S obzirom na slabu domaću ponudu, strani kapital stvorio je velike vanjske neravnoteže porast uvoza pogoršao je trgovinski saldo i doveo do širenja jaza između ušteda i investicija. Veliki deficit tekućeg računa u Hrvatskoj od gotovo 9 posto BDP-a i vanjski dug viši od 84 posto BDP-a (u usporedbi s 52 posto 2000.) (Slika 2) povećali su neposrednu zabrinutost, posebno nakon sloma međunarodnih financijskih tržišta Slika 1. Doprinos rastu BDP-a Slika 2. Deficiti i dug u Hrvatskoj, u postotku BDP-a <Percent: Postotak, Residual item: Rezidual, Change in inventories: Promjena u zalihama, Final consumption: Konačna potrošnja, Net exports: Neto izvoz, Gross fixed capital formation: Bruto investicije u fiksni kapital, GDP growth: Rast BDP-a; Gross external debt: Bruto vanjski dug, Public debt: Javni dug, Fiscal balance: Fiskalni saldo; Current account balance: Saldo tekućeg računa> Izvor: CROSTAT, HNB, izračuni zaposlenika Svjetske banke. 3. U razdoblju ekspanzije, dominantni doprinos rastu dolazio je od investicija, dok je ukupna faktorska produktivnost ostala negativna (Slika 3). Time je Hrvatska došla u suprotnost s ostalim državama članicama koje su u tom razdoblju imale bržu konvergenciju zbog svoje produktivnosti koja je bila dosta iznad razine zemalja EU-15 (Slika 4). Nadalje, s visokim investicijskim stopama i slabom elastičnošću u odnosu na rast u usporedbi s brzo rastućim ekonomijama u regiji (posebice s obzirom na naglasak na graditeljstvo), strategija širenja potencijalnog outputa na temelju daljnje akumulacije kapitala nije se činila realnom. Radi održavanja i ubrzavanja rasta, Hrvatska se morala prebaciti na model rasta koji se više temelji na produktivnosti i izvozu. Predložene mjere bile su povećanje produktivnosti i kapitala i radne snage koja je u opadanju (s obzirom na brzo starenje 6 Prema klasifikaciji Svjetske banke. Stranica 13.

15 stanovništva), produbljivanje trgovinske integracije i jačanje inovacija. 7 Međutim, reakcija Hrvatske je kasnila i bila je blaga u nadi da su negativni globalni gospodarski uvjeti privremeni i da će se poticaj velikog dijela pretkriznog rasta ponovno vratiti. Slika 3. Izračun rasta (doprinos rastu, u postotnim bodovima) Slika 4. Produktivnost Hrvatske i EU-a <Capital: Kapital, Labour: Rad, Productivity: Produktivnost, Real GDP Growth: Realan rast GDP-a Index: Indeks, Croatia: Hrvatska, EU15: EU-15, EU10: EU-10> Izvor: CROSTAT, HNB, EUROSTAT, izračuni zaposlenika Svjetske banke. 4. Budući da se iscrpio veliki poticaj za rast, Hrvatska je brzo pala u recesiju. Razdoblje kraha koje je uslijedilo, zemlju je odvelo u produljenu recesiju jednu od najduljih u novijoj ekonomskoj povijesti Europe. Iako je proces pristupanja EU-u pomogao konvergenciji prihoda, konkurentnosti i standardu života u Hrvatskoj prema prosjecima u EU-u 8, gospodarska integracija je značila i da se recesija Eurozone brzo prenijela na Hrvatsku. Potkraj 2008., potaknuto sve većim troškovima zaduživanja na financijskim tržištima, hrvatsko gospodarstvo ušlo je u recesiju koja je potrajala više od šest godina. Kumulativni gubitak prihoda u ovom razdoblju ( ) iznosio je 13 posto BDP-a Nezaposlenost se udvostručila do na 17,3 posto, a nezaposlenost mladih dosegla je 50 posto. 5. Fiskalne ranjivosti brzo su se produbile kako su prihodi padali, a rigidnost potrošnje ostajala neriješenom. Fiskalni deficit iznosio je prosječno 6 posto BDP-a od što je dovelo do stalnog porasta javnog duga, koji se više nego udvostručio do (na više od 85 posto BDP-a) (Tablica 1). Strukturni deficit ostao je na prosječnih 4 posto BDP-a, što ukazuje na to da su glavni uzroci bili strukturne, a ne privremene/cikličke naravi. Nadalje, izgledi za rast bili su slabi u međunarodnom okruženju poslije krize, koje je bilo konkurentnije i nesklonije rizicima. Kreditne agencije su to primijetile, smanjujući kreditni rejting državnog duga na spekulativni status Trošak nerješavanja strukturnih rigidnosti kroz fiskalnu konsolidaciju, kao i program unaprijeđenja konkurentnosti, razvidan je iz premije rizika zemlje koji se sada utrostručio u odnosu na ostale države članice. Plaćanje kamata na državni dug u Hrvatskoj u iznosu od 3,5 posto BDP-a istiskuje produktivnu potrošnju. Tablica 1. Hrvatska: Ključni makroekonomski pokazatelji (postotak BDP-a) Stvarni Prelim. Pokazatelji Nacionalni računi Rast realnog BDP-a 2,1% -7,4% -1,7% -0,3% -2,2% -1,1% -0,4% 1,7% Ukupne investicije 31,4 25,0 21,4 20,6 19,3 19,1 18,2 18,5 Bruto nacionalna štednja 22,9 20,4 20,5 20,0 19,4 20,1 19,0 22,5 Devizna štednja 8,8 5,1 1,1 0,7 0,1-1,0-0,8-4,1 Javni sektor Prihodi 41,9 41,5 41,3 41,0 41,7 42,5 42,6 42,4 Rashodi 44,7 47,3 47,2 48,8 47,1 47,8 48,2 47,1 Plaćanje kamata 1,9 2,3 2,5 3,0 3,4 3,5 3,5 3,6 Fiskalni saldo -2,7-5,8-5,9-7,8-5,3-5,4-5,6-4,7 7 Svjetska banka (2009.) Izvješće o konvergenciji Hrvatske s EU-om Hrvatska je imala 59 posto BDP-a po glavi stanovnika prema standardima kupovne moći u EU-27, što je više od 51 posto 2001., ali je pala sa 63 posto Stranica 14.

16 Primarni saldo -0,8-3,5-3,4-4,7-2,0-1,9-2,1-1,1 Bilanca plaćanja Trgovinski saldo -22,4-16,5-13,2-14,3-14,3-15,1-14,8-14,8 Saldo tekućeg računa -8,8-5,1-1,1-0,7-0,1 1,0 0,8 4,1 Inozemne izravne investicije (FDI) 5,5 2,9 2,1 2,6 2,7 1,9 3,0 2,0 Dug Bruto vanjski dug 84,3 101,1 104,2 103,7 103,0 105,6 108,4 106,5 Javni dug 38,9 48,0 57,0 63,7 69,2 80,8 85,1 87,8 Bruto međunarodne pričuve (mjeseci uvoza GNFS) 4,9 7,2 7,5 7,3 7,5 8,4 8,0 8,0 Dodatne informacije BDP (milijuni EUR) BDP (milijuni US$) Inflacija (god. %) 6,1 2,4 0,9 2,2 3,4 2,2-0,2-0,5 Otplate duga spram izvoza 32,1 64,8 68,2 66,1 63,6 51,4 52,9 51,0 Tečaj HRK:US$ (god.) 4,93 5,28 5,50 5,34 5,85 5,70 5,75 6,86 Izvor: CROSTAT, MF, HNB, Svjetska banka. 6. Hrvatska se vratila na rast početkom 2015., iako su ostale velike financijske, socijalne i fiskalne ranjivosti. Do rujna realni BDP dostigao je godišnju stopu od 1,5 posto najvišu od kraja 2008., pojačanu vanjskom potražnjom i osobnom potrošnjom. Kreditna kriza za vrijeme recesije utjecala je na kvalitetu kreditnog portfelja što je dovelo do visokog udjela loših kredita (više od 17 posto u rujnu 2015.) i smanjenja profitabilnosti kreditnih institucija, kao i njihove spremnosti za preuzimanje rizika za ulaganje u Hrvatskoj. Iako je pristupanje EU-u pomoglo oporavku izvoza, još uvijek slaba konkurentnost, razduživanje privatnog sektora (Slika 5) i rigidna tržišta rada usporavaju jači oporavak privatnog sektora i radnih mjesta. Napredovanje u rješavanju neaktivnosti i nezaposlenosti kao glavnih uzroka nedavnog porasta siromaštva i dalje je sporo. Rješavanje fiskalnih ranjivosti i postojećih socijalnih izazova zahtijeva bržu provedbu strukturnih reformi kojima bi se potaknuo rast privatnog sektora i stvaranje radnih mjesta. Povećana ranjivost financijskog sektora 7. U cijelom ovom razdoblju, monetarna politika nastavila je s čvrsto upravljanim tečajem kuna/euro s niskom volatilnošću, ali bez formalnog vezivanja za euro. U kontekstu visokog stupnja euroizacije depozita i kredita (više od dvije trećine), mogućnosti tečajne politike ostale su ograničene. Međutim, monetarna politika uspjela je biti ekspanzivna tijekom recesije, osiguravanjem stabilnosti financijskog sustava i brzim rješavanjem pitanja likvidnosti kroz aktivnu upotrebu regulatornih zahtjeva i deviznih intervencija. Slika 5. Dug korporativnog sektora, postotak BDP-a Slika 6. Kreditni rast, (godišnje stope rasta, postotak) <Domestic credit: Domaći zajam, Corporate credit: Korporacijski zajam, Households credit: Zajmovi za građanstvo> Izvor: HNB, EUROSTAT, izračuni zaposlenika Svjetske banke. 8. Za razliku od nekih europskih zemalja, Hrvatska je prošla kroz produljenu recesiju s relativno stabilnim bankarskim sustavom. To je uglavnom rezultat makroprudencijalnih mjera poduzetih tijekom pretkriznog razdoblja s ciljem sprječavanja pregrijavanja potaknutog obilnim priljevom stranog kapitala. Hrvatske banke suočile su se s komparativno većim stopama zahtjeva za pričuve (uključujući marginalnu stopu na priljev deviznog kapitala) kao i većim zahtjevima adekvatnosti kapitala za razliku od ostalih država članica EU-a. Iako je to u nekoj mjeri spriječilo masivan kreditni rast (domaći Stranica 15.

17 krediti rasli su 12 posto godišnje u razdoblju prije krize), odnos između nefinancijskog korporativnog duga i BDP-a ipak je porastao na 72 posto 2008., što je dosta iznad prosjeka EU-10 i samo je niži od Bugarske i Estonije (Slika 5). Zbog smanjene ukupne potražnje i sloma tržišta nekretnina, kreditna aktivnost naglo je zaustavljena početkom Osim 2010., trend razduživanja domaćih sektora potrajao je do potkraj (Slika 6). 9. Razduživanje je bilo popraćeno slabljenjem kvalitete kreditnog portfelja. Udio loših kredita u ukupnim kreditima povećao se s 4,9 posto na 17,1 posto u rujnu potaknut lošim kreditima korporativnog sektora koji su se učetverostručili na 31,1 posto Udio loših kredita u sektoru građanstva ostao je umjeren na 12,1 posto. Rješavanje loših kredita kroz predstečajne nagodbe uvedeno u listopadu do sada je bilo skromno jer su poduzeća koja su ušla u taj postupak poslovala s gubitkom tijekom duljeg razdoblja. 10. Pokazatelji profitabilnosti ostvarili su svoju najnižu razinu od Jedina je iznimka bila kada je došlo do priprema za nadzor kvalitete aktive i promjena u regulatornom okviru. Zbog rasta loših kredita, rezerviranje je poraslo sa 48,7 posto na 53 posto u lipnju Osim opadanja kvalitete kredita i visoke stope rezervacija, profitabilnost banaka je smanjena i zbog toga što su banke kreditiranje usmjerile na niže prihodonosno financiranje državnih obveznica. Shodno tomu, povrat od prosječne uložene imovine i povrat od prosječno uloženog vlastitog kapitala pali su na 0,5 posto i 2,8 posto 2014., u usporedbi s 1,6 posto i 9,9 posto Bez obzira na pad profitabilnosti, bankarski sektor još uvijek pokazuje zadovoljavajuće kapacitete za apsorpciju potencijalnih gubitaka. Prosječna stopa adekvatnosti kapitala (engl. capital adequacy ratio, CAR) dosegla je 21,8 posto (u usporedbi s 15,2 posto 2008.), najviše u regiji. Ispitivanje otpornosti na stres u bankarskom sektoru i 2016., koje je provela Hrvatska narodna banka u srpnju 2015., pokazuje da su banke sposobne oduprijeti se vrlo nevjerojatnim, ali mogućim šokovima. U takvom šok-scenariju, opadanje kvalitete korporativnog portfelja dovelo bi do porasta ukupnih loših kredita na 24,5 posto do 2016., a zarada banaka još bi više opala i Kapitalizacija sustava ostala bi iznad prosječnih 15 posto. Međutim, male banke bi posebice pokazale određene slabosti, što pokazuje da postoji potreba za posebnom pozornošću regulatora ili bi bila potrebna daljnja konsolidacija bankarskog sektora. 12. Očekuje se da će se konsolidacija bankarskog sektora koja je u tijeku 9 dalje nastaviti To će biti dodatno motivirano utjecajem zakona iz rujna o konverziji svih zajmova u švicarskim francima u zajmove u eurima za dužnika (ili 4 posto građana). Procjena je da će konverzija dovesti do gubitaka u bankama od oko 2,1 posto BDP-a. Osim toga, devizne rezerve past će za 1 milijardu eura ili 8 posto, dok će adekvatnost kapitala i dalje ostati visoka na 19,7 posto. Proces prijave za konverziju (koji je dobrovoljan) završio je u prosincu 2015., a u tijeku je procjena utjecaja na bankarski sektor. Visoka strukturna nezaposlenost i apsolutno siromaštvo 13. Produljena kriza dovela je do pogoršanja tržišta rada i povećanja siromaštva. Nakon početne otpornosti zbog mjera podrške tržištu rada, zaposlenost se znatno smanjila s gubitkom od (ili 12 posto) radnih mjesta od nastanka krize. Mnoga poduzeća, posebice ona koja trguju na lokalnom tržištu, s poteškoćama su pokušavala otplatiti dugove te je došlo do značajnih stečajeva i nestanka radnih mjesta, posebice u proizvodnji, graditeljstvu i trgovini. Anketna stopa nezaposlenosti, glavna odrednica siromaštva, udvostručila se do s prosječnih 8,6 posto (Slika 7). S tim je došlo i do smanjenja radne snage, posebice među mladima. Istodobno je udio dugotrajno nezaposlenih u ukupnoj nezaposlenosti porastao na 58,4 posto. 14. Šest godina krize poništili su smanjenje siromaštva iz ih. Realni dohodak po glavi stanovnika bio je 8 posto ispod stope prije krize, dok se relativna stopa siromaštva neznatno povećala s 18,9 posto na 19,5 posto kako je došlo do značajnijeg opadanja primanja kućanstava s visokim i srednjim dohotkom. Međutim, stopa apsolutnog siromaštva mjerena u američkim dolarima prema standardima kupovne moći povećala se znatnije s 5,9 posto na 9,8 posto i očekuje se da će samo neznatno opasti do To je visoka stopa za zemlju s visokim dohotkom kako je klasificirana Hrvatska u skladu s razinom BDP-a po stanovniku. 9 Broj banaka u Hrvatskoj smanjio se s više od na 28 banaka Stranica 16.

18 Slika 7. Stopa nezaposlenosti, Slika 8. Uspješnost tržišta rada (dob 15+) Izvor: DZS, izračuni zaposlenika Svjetske banke. Izvor: Eurostat, izračuni osoblja Svjetske banke. <Activity rate: Stopa aktivnosti; (Un)employment rate: Stopa (ne)zaposlenosti> 15. Međutim, nije sav porast nezaposlenosti privremene/cikličke naravi i neće se riješiti oporavkom rasta. Visoka stopa nezaposlenosti čak i u doba procvata pokazuje da gospodarstvo posluje dosta ispod svog potencijala. Taj je aspekt važan za procjenu doprinosa privremenih faktora i trajnih/strukturnih pomaka prema uključivijem rastu. Stopa aktivnosti (od 15 godina starosti nadalje) od 52,4 posto (Slika 8) bila je među najnižima u EU-u. Nisko sudjelovanje u radnoj snazi (ili visoka neaktivnost) jaka je odrednica niskog dohotka kućanstva i osjetljivosti na siromaštvo u Hrvatskoj. Ta korelacija čak se pojačala nakon krize. Stoga se dio odgovora mora tražiti u načinu kako povećati stopu aktivnosti i stvaranje radnih mjesta. 16. Pokazatelj rigidnosti plaća i visoki relativni troškovi rada djelomično objašnjavaju vrlo visoke stope nestanka radnih mjesta u Hrvatskoj primijećene nakon Plaće su neprestano rasle iznad produktivnosti i sporije su se prilagođavale gospodarskom padu (Slika 9) u Hrvatskoj nego u ostalim zemljama EU-a. Tu rigidnost plaća potiče nerazmjerno velik javni sektor i kolektivni ugovori o plaćama koji su spriječili bržu prilagodbu na nove normalne razine produktivnosti. Jedinični troškovi rada znatno su porasli do 2010., popraćeni visokom stopom nestanka radnih mjesta. Bez obzira na umjerenost od 2010., prosječna plaća još uvijek nije bila usklađena s produktivnošću i ostalim državama članicama EU-a (Slika 10.) Slika 9. Realne plaće i dodana vrijednost po zaposleniku (2000=100) Slika 10. Produktivnost i plaće, EU i Hrvatska, Izvori: DZS, izračuni zaposlenika Svjetske banke. <Productivity: Produktivnost, Real gross wage: Realna bruto plaća> Smanjena održivost javnih financija Izvor: Eurostat, izračuni osoblja Svjetske banke. <Average gross wages and salaries in thous., PPS Prosječne bruto plaće u tis., standardi kupovne moći; Productivity: Produktivnost> 17. Kao visoko eurizirano gospodarstvo, Hrvatska je trebala proaktivnije koristiti fiskalnu politiku u svojoj makropolitici. Međutim, doprinos fiskalne politike makrostabilnosti uglavnom nije postojao čak ni prije krize. Tijekom duljeg razdoblja od godine fiskalna je politika bila prociklična, čime je pojačala razdoblje gospodarskog rasta kao i razdoblje recesije koje je uslijedilo. Nadalje, bila je neusklađena s monetarnom politikom koja je djelovala kontraciklično, čime je narušavala njezinu stabilizacijsku ulogu. 18. Od početka krize hrvatski javni dug i deficit su se naglo povećali. Produljena recesija rezultirala je slabijom naplatom prihoda i povećanjem rashoda, djelomično zbog automatskih Stranica 17.

19 stabilizatora potrošnje, ali uglavnom zbog preuzimanja nepredviđenih obveza. Fiskalni se deficit povećao s 2,7 posto BDP-a u na 7,8 posto u 2011., od čega 2,4 posto čine plaćena jamstva za javna poduzeća. Unatoč određenim mjerama konsolidacije te ulasku u Proceduru prekomjernog manjka (EDP) početkom 2014., fiskalni deficit ostao je visok, gotovo 5 posto u (Slika 11). Javni dug, bez državnih jamstava, eskalirao je s manje od 30 posto BDP-a u na više od 85 posto u rujnu Uključe li se jamstva, ukupni javni dug doseže 87,4 posto BDP-a (Slika 12). Slika 11. Fiskalni rezultati u Hrvatskoj, prvo polugodište (postotak BDP-a) Slika 12. Hrvatski javni dug, (u postotku BDP-a) Izvor: MF, EUROSTAT, izračun osoblja Svjetske banke. <Revenues=Prihodi;Expenditures=Rashodi; Fiscal balance (rhs) <% of GDP = % BDP-a;Sep-15=15. rujna; Domestic debt=unutarnji = Fiskalni saldo (rhs);*jun-15 rolling basis data=tekući podaci do 15. lipnja>dug; Foreign debt=vanjski dug; Guarantees=Jamstva> 19. Premda su fiskalni trendovi u Hrvatskoj od slični onima drugih zemalja EU-a, hrvatski javni dug i kamate sad su viši nego u zemljama EU Usporedba sa zemljama EU10 isto tako ukazuje na sve veće slabosti Hrvatske. Hrvatski javni dug rastao je znatno brže nego javni dug zemalja EU10 u odnosu na nižu razinu u (Slika 13). Odraz sve većeg pritiska javnog duga na proračun je i značajan rast kamatnih rashoda, koji je puno brži od rasta u zemljama EU10. Troškovi kamata su u Hrvatskoj iznosili 3,5 posto BDP-a, odnosno tri četvrtine ukupnih kapitalnih ulaganja, dok su zemlje EU10 u prosjeku smanjile svoje kamatno opterećenje u odnosu na prethodnu godinu (Slika 14). Valja ukazati i na to da, iako je hrvatski javni dug niži od javnog duga starijih članica EU-a (EU15), njezina su plaćanja s osnove kamata veća. Ovo upućuje na to da hrvatski javni dug stvara relativno veći pritisak na proračun, istiskujući druge produktivne rashode. Slika 13. Hrvatska, EU10 i EU15: Dug opće države, posto BDP-a Slika 14. Hrvatska, EU10 i EU15: Plaćanja kamata, posto BDP-a Napomena: Dug opće države, kako je definiran u kriterijima iz Ugovora iz Maastrichta, ne uključuje izdana državna jamstva. Izvor: EUROSTAT, MF, izračuni i procjene osoblja Svjetske banke. 20. Ta se kretanja odražavaju na profil hrvatskog duga i prilično visoke troškove javnog zaduživanja (Slika 14). Krajem i početkom rejting agencije (Moody's, Standard & Poor's) smanjile su kreditni rejting hrvatskog javnog duga ispod investicijske razine. Cijena zaduživanja Hrvatske rasla je kako se povećavala razlika prinosa državnih obveznica i to sa 124 (krajem kolovoza 2008.) na iznad 300 baznih bodova Osim toga, zbog fiskalne pozicije i makroekonomskih slabosti, Hrvatska se još uvijek ne zadužuje na tržištima državnih obveznica na jako duga razdoblja (najviše od 10 Prema metodologiji ESA EU10 čine zemlje EU-a iz proširenja i 2007., bez Malte i Cipra. EU15 uključuje Austriju, Belgiju, Dansku, Finsku, Francusku, Njemačku, Grčku, Irsku, Italiju, Luksemburg, Nizozemsku, Portugal, Španjolsku, Švedsku i Ujedinjenu Kraljevinu. Stranica 18.

20 5 do 10 godina). Veliki dio hrvatskog duga denominiran je u inozemnoj valuti (Okvir 1), što ga čini iznimno osjetljivim na tečajne promjene. Nedavno izdane srednjoročne obveznice donosile su veliku premiju u odnosu na njemačke državne obveznice od oko 300 baznih bodova. Međutim, ta je premija veća čak i od premije nekih zemalja EU-a sa znatnim fiskalnim izazovima, što upućuje na nesigurnost uvjeta javnog zaduživanja Hrvatske. Na kraju, kamate na hrvatski dug znatno prekoračuju njezinu stopu srednjoročnog rasta u bilo kojem scenariju, što ukazuje na neodrživu dinamiku duga. Okvir 1. Struktura duga opće države Hrvatske Najveći dio javnog duga čine dugoročne vrijednosnice (iznad 50 posto), a slijede krediti i kratkoročni trezorski zapisi. Znatan dio duga denominiran je u inozemnoj valuti, od čega dug denominiran u eurima iznosi dvije trećine ukupnog duga (euroobveznice, krediti za projekte koje su odobrile međunarodne financijske institucije i zaduživanje na domaćem tržištu u obliku sindiciranih kredita denominiranih u eurima). Udio duga s fiksnom kamatnom stopom iznosi oko 80 posto. Tablica 2. Struktura javnog duga i dinamika, posto BDP-a Bruto dug opće države 38,9 48,0 57,0 63,7 69,2 80,8 85,1 1. podjela po rezidentima - domaći 21,1 26,0 32,5 38,3 41,3 47,4 50,5 - inozemni 17,7 22,1 24,5 25,4 27,9 33,3 34,7 2. podjela prema početnom dospijeću - kratkoročni (kratkoročni trezorski zapisi) 4,4 5,9 6,3 6,2 5,8 7,1 7,6 - dugoročni 34,6 42,3 50,7 57,6 63,5 73,7 77,6 Promjena bruto duga opće države 1,8 9,2 9,0 6,7 5,5 11,5 4,4 Implicitna kamatna stopa 5,6 5,6 5,2 5,4 5,3 5,0 4,3 Doprinosi promjeni bruto duga opće države: Primarni saldo 0,8 3,5 3,4 4,7 2,0 1,9 2,1 Učinak snježne grude -0,8 4,3 3,0 2,3 3,8 3,7 3,8 Plaćanja s osnove kamata 1,9 2,3 2,5 3,0 3,4 3,5 3,5 Rast nominalnog BDP-a -2,7 2,0 0,4-0,8 0,4 0,2 0,3 Prilagodba toka duga 1,8 1,4 2,6-0,3-0,2 6,0-1,5 Izdana državna jamstva 3,9 4,0 4,5 2,4 2,6 2,4 2,3 Javni dug (uključujući izdana državna jamstva) 42,8 52,0 61,5 66,1 71,8 83,2 87,5 Izvor: MF, HNB, DZS, izračuni i procjene osoblja Svjetske banke. 21. Analiza fiskalne pozicije pokazuje da je pogoršanje fiskalnog salda samo djelomično uzrokovano krizom te da je većim dijelom strukturne prirode (Tablica 3). Drugim riječima, ako se stope rasta i vrate na uobičajene dugoročne prosječne vrijednosti, fiskalna će konsolidacija i dalje biti potrebna. Strukturni deficit još uvijek je visok, u prosjeku oko 4 posto u posljednjih pet godina, što znači da je 60 posto prosječnog deficita opće države od 6 posto uzrokovano fiskalnim problemima strukturne naravi. To je važno prepoznati jer je potrebno primijeniti rješenja koja će imati dugoročnije učinke, a ne ona kojima bi se uklonili kratkoročni učinci krize. Tablica 3. Hrvatska: Razdvajanje učinka krize i strukturnog učinka (u postocima BDP-a) Realni BDP, % -0,3-2,2-1,1-0,4 1,7 Potencijalni BDP, % 1,0 1,1 3,0 3,9 4,3 Jaz između realnog i potencijalnog BDP-a, % potencijalnog BDP-a -1,3-3,3-4,1-4,3-2,6 Saldo opće države, % BDP-a -7,8-5,3-5,4-5,6-4,7 Primarni saldo, % BDP-a -4,7-2,0-1,9-2,1-1,1 Jednokratne i ostale privremene mjere -2,7-0,3-0,2-0,3-0,2 od čega preuzimanje i otplata duga -2,5-0,1-0,1-0,3-0,2 Bruto investicije u fiksni kapital, % BDP-a 3,5 3,5 3,7 3,7 3,7 Ciklički prilagođeni saldo -6,7-4,1-3,9-4,3-3,5 Ciklički prilagođeni primarni saldo -3,7-0,7-0,4-0,8 0,1 Strukturni saldo* -4,0-3,8-3,8-4,0-3,3 Strukturni primarni saldo* -1,0-0,4-0,3-0,5 0,3 * Ciklički prilagođeni saldo, bez jednokratnih i ostalih privremenih mjera. Izvor: EK, Eurostat, procjene osoblja Svjetske banke. 22. Vlada se u okviru EDP-a obvezala smanjiti fiskalni deficit na razinu kriterija iz Maastrichta do Kao država članica EU-a s prekomjernim deficitom, Hrvatska je stavljena u EDP. EDP-om za Stranica 19.

21 Hrvatsku utvrđen je trogodišnji program fiskalne konsolidacije kojim bi se razine fiskalnog deficita smanjile na prag iz Ugovora iz Maastrichta do Vjerodostojnim i održivim putem prilagodbe od Hrvatske se zahtijevalo da dostigne glavni ciljni deficit opće države od 4,6 posto BDP-a u 2014., 3,5 posto BDP-a u i 2,7 posto BDP-a u 2016, ali to nije do sada dostignuto. Iako je Europska komisija u lipnju odlučila da nije potrebno pokrenuti korektivni postupak za Hrvatsku, naglasila je da razina ambicioznosti" hrvatskih vlasti ostaje ispod očekivanja u nizu područja" te je hrvatskoj Vladi dala šest specifičnih preporuka koje treba ispuniti u i 2016.: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) osigurati trajnu korekciju prekomjernog deficita do 2016., uključujući uvođenje poreza na imovinu; obeshrabriti odlazak u prijevremenu mirovinu povećanjem kazni te ukloniti fiskalne rizike u zdravstvenom sustavu; uskladiti plaće s produktivnošću, uključujući provedbom reformi socijalnih naknada i osiguranja; smanjiti fragmentaciju i preklapanje među razinama središnje i lokalne vlasti, uvesti novi model decentralizacije i racionalizirati državne agencije te poboljšati upravljanje poduzećima u državnom vlasništvu; smanjiti parafiskalne namete, ukloniti prekomjerne administrativne prepreke za pružatelje usluga, povećati učinkovitost i kvalitetu pravosudnog sustava i ojačati okvir predstečajne nagodbe i stečajni okvir te uvesti postupke osobnog stečaja. 23. Međutim, napredak je spor. Do prosinca napredak je ostvaren u samo nekoliko preporuka, uključujući poboljšanje okvira za upravljanje poduzećima u državnom vlasništvu, smanjenje parafiskalnih nameta i jačanje okvira za stečaj poduzeća i osobni stečaj. Usto, vlada je prihvatila samo jedan skup preporuka iz dubinske analize rashoda državnog proračuna (engl. Spending Review) usmjeren na racionalizaciju troškova 187 državnih agencija (ušteda od približno 1 milijardu HRK ili 0,3 posto BDP-a godišnje). Osim agencija, provođenjem dubinske analize rashoda državnog proračuna tražilo se 10-postotno smanjenje rashoda za zaposlene u javnom sektoru, rashoda u sustavu zdravstva, poreznih rashoda i potpora. 24. U Smjernicama ekonomske i fiskalne politike za razdoblje predloženo je odgađanje postizanja ciljeva iz EDP-a do Aktivnosti na prihodovnoj strani proračuna uključuju proširenje porezne osnovice, jačanje učinkovitosti poreznog nadzora i povlačenje dobiti poduzeća u državnom vlasništvu. Na rashodovnoj strani najveće uštede planiraju se ostvariti smanjenjem materijalnih rashoda i rashoda za zaposlene te ubrzanim restrukturiranjem državnih poduzeća. Predložene strukturne mjere u iznosile su 1,5 posto BDP-a, a u godini 1,2 posto BDP-a. Sukladno tome, fiskalni deficit iznosio bi 5 posto BDP-a u godini, 3,9 posto u 2016., 2,7 posto u te 2,4 posto u (Tablica 4). Očekivalo se da će dug opće države na kraju godine iznositi 89,8 posto BDP-a te da će se stabilizirati tek Tablica 4. Fiskalna kretanja i izgledi procjena za plan za plan za Postotak BDP-a Ukupni prihodi 41,0 41,7 42,5 42,6 42,2 41,8 41,3 Izravni porezi 17,8 17,6 17,6 17,9 17,7 17,4 17,4 Neizravni porezi 17,5 18,3 19,0 18,7 18,5 18,2 17,7 Neporezni prihodi 5,4 5,0 5,7 5,7 5,7 5,9 5,8 Kapitalni prihodi 0,4 0,8 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 Rashodi i neto posudbe 48,8 47,1 47,8 48,2 47,1 45,7 44,0 Potrošnja 7,5 7,3 7,8 8,0 7,6 7,1 6,7 Masa plaća 12,4 12,2 12,1 11,8 11,4 10,9 10,4 Kamate 3,0 3,4 3,5 3,5 3,6 3,5 3,5 Tekući transferi 16,7 17,1 17,5 17,9 17,7 17,3 16,7 Potpore 2,4 2,2 2,1 2,0 1,8 1,8 1,7 Kapitalni izdaci 6,7 4,8 4,9 5,0 5,0 5,2 5,0 Ukupni saldo -7,8-5,3-5,4-5,6-5,0-3,9-2,7 Primarni saldo -4,7-2,0-1,9-2,1-1,4-0,4 0,8 Vanjsko financiranje 6,9 5,8 9,4 5,2 3,4 3,1 1,9 Unutarnje financiranje 0,9-0,4-4,0 0,7 1,7 1,0 0,9 od čega privatizacijski prihodi 0,1 0,0 0,1 0,3 0,2 0,2 0,2 Napomena: Dug opće države ESA2010, podaci za prikazuju vladin srednjoročni okvir rashoda (MTEF) iz srpnja. Izvor: MF, EUROSTAT, procjene osoblja Svjetske banke. Stranica 20.

22 Analiza rizika i održivosti duga 25. Rizici odgođene prilagodbe, ali i provedbeni rizici su visoki. Ako Hrvatska ne provede održivu i dostatnu srednjoročnu fiskalnu prilagodbu, fiskalni i makroekonomski rizici mogu eskalirati: prvo, povećanje fiskalnog deficita i javnog duga vjerojatno bi rezultiralo daljnjim smanjenjem kreditnog rejtinga Hrvatske, pa time i povećanjem relativnih troškova vanjskog zaduživanja te smanjenjem drugih produktivnih rashoda u proračunu. Rejting Hrvatske već je primjetno lošiji od rejtinga nekoliko zemalja EU-a sa znatnim fiskalnim problemima (npr. Italija, Španjolska i Portugal), iako je njezin javni dug niži (Slika 15); drugo, visoki troškovi državnog zaduživanja negativno utječu na troškove zaduživanja u privatnom sektoru te guše i dodatno usporavaju ukupni gospodarski oporavak; treće, nekontrolirani rast javnog duga doveo je probijanja gornje granice javnog duga od 60 posto koja je predviđena hrvatskim Zakonom o državnom proračunu kao i gornje granice duga iz Ugovora iz Maastrichta, stvarajući prezaduženost kojom se usporava rast. Istraživanje 12 je pokazalo da su razine duga s kojima se Hrvatska već suočava u skladu s posebno slabim rezultatima rasta i rastućim fiskalnim rizikom i rizikom duga, posebno nakon nedavne svjetske krize (Slika 16). Slika 16. Javni dug i gospodarski rast, Slika 15. Javni dug i kreditni rejting u Izvor: Standard & Poor s Ratings Services, Eurostat, procjene osoblja Svjetske banke. <Public debt (percentage of GDP) = Javni dug (posto BDP-a)>; S & P Rating (1-27, 1=best) = S & P rejting (1-27, 1=najbolji)> Izvor: Eurostat, izračuni osoblja Svjetske banke. <Average annual per capita GDP growth (percent) = Prosječni godišnji rast BDP-a po stanovniku, (posto); Central government debt in 2007 (percentage of GDP) =Dug središnje države u (posto BDP-a)> Analiza održivosti duga i potrebna fiskalna prilagodba 26. Kako bi preokrenula negativnu dinamiku duga, Hrvatska će morati provesti ambiciozniju i održiviju fiskalnu prilagodbu tijekom srednjoročnog razdoblja. Uz sadašnju razinu zaduženosti (iznad 85 posto BDP-a) te predviđene stope rasta, inflacije i kamata na javni dug za 2016., fiskalni saldo potreban za stabilizaciju duga trebao bi biti 1,8 posto BDP-a. Drugim riječima, kako bi spriječila daljnji rast duga Vlada će morati primarni deficit od 1,1 posto BDP-a u pretvoriti u suficit od 2 posto BDP-a. Ova je prilagodba jednaka smanjenju primarnih rashoda i/ili rastu prihoda od 3,1 postotnih bodova BDP-a (Tablica 5). Budući da je prilagodba hitna kako se slabosti i rizici od znatno viših troškova zaduživanja ne bi produbili u okruženju niskog potencijalnog rasta, treba pronaći odgovarajuću ravnotežu između vjerodostojne konsolidacije i tereta koji prekomjerna konsolidacija može stvoriti na smanjenje gospodarskog rasta i očekivane stope rasta. Teret prilagodbe trebao bi u velikoj mjeri biti usmjeren na neproduktivne javne rashode. 27. Prisutni su dodatni mogući rizici i šokovi zbog kojih bi uspjeh potrebnih prilagodbi mogao izostati. Razboritom fiskalnom politikom uzele bi se u obzir implikacije različitih scenarija rasta, kamatnih stopa i inflacije. Ako bi realni rast bio zanemarivih 0,5 posto u odnosu na 1,7 posto predviđenih u temeljnom scenariju, ili bi inflacija bila nula, ili kamatne stope 50 baznih bodova više, primarni saldo potreban za stabilizaciju duga bio bi znatno veći, između 2,4 i 3 posto BDP-a, umjesto deficita od 2 posto izračunanog na osnovi temeljnog scenarija (Tablica 5). Ta su odstupanja od temeljnog scenarija 12 Baldacci, Gupta i dr., Stranica 21.

23 razumna te se nadležnim tijelima preporučuje da razmotre njihove implikacije pri razradi fiskalne politike. Tablica 5. Saldo potreban za stabilizaciju duga Realna kamatna stopa minus realna stopa rasta BDP-a Realni rast BDP-a Realna kamatna stopa Nominalna kamatna stopa Stopa inflacije Primarni saldo Fiskalni saldo (u postocima) (u postocima BDP-a) Rezultat za ,9 1,7 4,4 4,4 0-1,1-4,7 Temeljni scenarij 2,3 1,7 4,0 4,5 0,5 2,0-1,8 Scenariji rasta 3,5 0,5 4,0 4,5 0,5 3,0-0,8 3,0 1,0 4,0 4,5 0,5 2,6-1,2 2,0 2,0 4,0 4,5 0,5 1,7-2,1 Scenariji kamatnih stopa 2,8 1,7 4,5 5,0 0,5 2,4-1,8 3,8 1,7 5,5 6,0 0,5 3,3-1,8 5,8 1,7 7,5 8,0 0,5 5,0-1,8 Scenariji inflacije 2,8 1,7 4,5 4,5 0,0 2,4-1,4 1,8 1,7 3,5 4,5 1,0 1,6-2,2 0,8 1,7 2,5 4,5 2,0 0,8-3,1 Izvor: MF, Eurostat, DZS, izračun osoblja 28. Čak i uz ambiciozniju strategiju fiskalne konsolidacije od one predstavljene u vladinim smjernicama za 2015., razine duga i kamatnih stopa morat će biti pod neprestanim nadzorom kako bi se produbile i održale koristi od prilagodbe. U dug će ostati približno trostruko veći u odnosu na razinu prije krize. Kamatna stopa na javni dug od nešto iznad 4 posto i dalje će biti viša od nominalne stope rasta, dok će potrebe za zaduživanjem ostati velike, oko 14 posto BDP-a u srednjoročnom razdoblju. Predloženi scenarij fiskalne prilagodbe 29. Dobra je vijest da se temeljem trenutačne strukture rashoda otvara znatan prostor za racionalizaciju. Na razini od 48,2 posto BDP-a u 2014., javni rashodi Hrvatske bili su 6,6 postotna boda BDP-a viši od razine sličnih zemalja EU10 (Tablica 6). Ukupni prihodi istodobno su bili 3,7 postotna boda viši nego u zemljama EU Javni rashodi posebno su prekomjerni u područjima kao što su potpore, plaće u javnom sektoru i potrošnja: ukupne državne potpore, većinom za željeznice, brodogradilišta i poljoprivredu, od 2 posto BDPa dvostruko su veće nego u zemljama EU15 i EU10; masa plaća u javnom sektoru od 11,8 posto BDP-a viša je za 2,2 postotnih bodova BDP-a nego u zemljama EU10 ili za 1,5 postotnih bodova nego u zemljama EU15; uz 8 posto BDP-a koje Hrvatska izdvaja za tekuću potrošnju, postoji prostor za dodatnu racionalizaciju tih troškova za najmanje 1-2 postotna boda. Prosječno izdvajanje za operativne i troškove održavanja u Hrvatskoj veće je od razina uočenih u usporedivim zemljama, što bi mogao biti i odraz nedjelotvorne potrošnje inputa (npr. potrošnja energije, zakup prostora) ili većih jediničnih cijena koje proizlaze iz nedovoljno konkurentne javne nabave ili outsourcinga ovisnim društvima (željezničkog i cestovnog održavanja) koja posluju s visokim operativnim troškovima. Stranica 22.

24 Tablica 6. Rashodi opće države prema ekonomskoj klasifikaciji, posto BDP-a EU15 EU10 Hrvatska Ukupni prihodi 44,5 45,6 38,1 38,9 41,6 42,6 Izravni porezi 12,8 13,2 6,6 6,7 6,4 6,1 Neizravni porezi 12,8 13,4 13,1 13,2 18,0 18,7 Doprinosi za socijalno osiguranje 13,6 13,7 11,9 12,3 11,7 11,8 Prodaja 3,1 3,2 2,8 2,8 3,3 3,7 Ostali tekući prihodi 2,2 2,2 3,6 3,9 2,2 2,3 Ukupni rashodi 49,6 48,7 42,9 41,6 47,6 48,2 Tekući rashodi 44,8 44,5 37,1 36,0 41,8 43,2 Potrošnja 6,5 6,4 6,1 6,1 7,4 8,0 Masa plaća 10,7 10,3 9,8 9,6 12,2 11,8 Kamate 2,8 2,7 2,2 1,9 2,9 3,5 Potpore 1,3 1,4 1,1 0,9 2,3 2,0 Socijalne naknade 21,2 21,5 15,9 15,4 16,0 16,6 Tekući transferi 2,4 2,3 2,1 2,1 1,0 1,3 Kapitalni izdaci 4,8 4,1 5,8 5,5 5,8 5,0 Kapitalni transferi 1,7 1,4 1,1 1,0 1,9 1,3 Ulaganja 3,2 2,7 4,7 4,5 3,9 3,7 Deficit -5,1-3,0-4,8-2,7-6,0-5,6 Bruto dug opće države 84,4 92,9 46,9 49,0 63,7 85,1 Napomena: U podacima je izraženo usklađenje s ESA2010 i oni su još uvijek preliminarni. Izvor: MF, Eurostat, DZS, izračun Svjetske banke. 31. Iz funkcijske klasifikacije rashoda posebno je vidljivo pet razlika u odnosu na skupine usporedivih zemalja (Tablica 7): rashodi za opće javne usluge u Hrvatskoj viši su za 1,9-3 postotna boda BDP-a u usporedbi sa zemljama EU15 i EU10; rashodi za javni red i sigurnost na istoj su razini kao u EU10, ali su 0,4 postotna boda BDP-a viši nego u EU15, što je i odraz većih rashoda za pravosuđe; rashodi za ekonomske poslove viši su za 2, odnosno 1 postotni bod BDP-a u odnosu na skupine usporedivih zemalja, što ukazuje na visoku razinu subvencioniranja gospodarskih sektora; rashodi za zdravstvo viši su za 1,6 postotna boda BDP-a u odnosu na zemlje EU10, ali zaostaju za skupinom zemalja EU15 (za 0,5 postotnih bodova), čime se djelomično odražavaju razlike u pokriću osnovnog osiguranja; istovremeno, rashodi za zaštitu okoliša dvostruko su manji od rashoda usporedivih zemalja, što upućuje na buduće pritiske na rashode u svrhu usklađivanja ekoloških standarda s onima EU; rashodi za obrazovanje na razini su usporedivih zemalja iz 2013.; Tablica 7. Rashodi opće države prema funkciji (COFOG) u 2013., posto BDP-a EU15 EU10 Hrvatska Ukupno 49,0 41,6 47,7 Opće javne usluge 6,9 5,8 8,8 Obrana 1,4 1,2 1,4 Javni red i sigurnost 1,8 2,2 2,2 Ekonomski poslovi 4,2 5,2 6,2 Promet 1,9 3,0 3,2 Istraživanje i razvoj: ekonomski poslovi 0,4 0,2 0,4 Zaštita okoliša 0,8 0,8 0,4 Stanovanje i komunalne pogodnosti 0,7 0,8 1,0 Zdravstvo 7,3 5,2 6,8 Rekreacija, kultura i religija 1,0 1,2 1,5 Obrazovanje 5,0 4,8 5,1 Socijalna zaštita 19,9 14,5 14,4 Napomena: Razlika u ukupnim rashodima iz tablice 6. zbog zaokruživanja. Izvor: Eurostat, DZS, izračun osoblja Svjetske banke. socijalna zaštita, iako puno niža nego u zemljama EU15, istovjetna je socijalnoj zaštiti zemalja EU10. Osim toga, hrvatski sustav socijalne skrbi osigurava znatne naknade braniteljima, što je vrsta rashoda koje nema u drugim usporedivim zemljama. Stranica 23.

25 32. U nekim od prethodno navedenih područja Hrvatska će morati tražiti mogućnosti za racionalizaciju; međutim, isto bi tako trebala primijeniti strategiju preusmjeravanja javnih rashoda kako bi podržala oporavak. Fiskalnu prilagodbu trebat će popratiti preraspodjelom rashoda na one projekte koji bi se mogli financirati bespovratnim sredstvima iz fondova EU-a (sa supstitucijom u poljoprivredi i poticajima SME sektoru), kao i prihodima od privatizacije, a oboje bi moglo dovesti do bržeg smanjenja javnog duga. 33. Štoviše, Hrvatska je relativno slabo ocijenjena s obzirom na učinkovitost svoje administracije (Slika 17). Pokazatelji Svjetske banke o upravljanju ukazuju na opće slabosti hrvatske javne uprave, posebno u smislu korupcije, vladavine prava, kvalitete propisa i učinkovitosti državnog sektora. Prema pokazateljima upravljanja Hrvatska zaostaje za EU15 i EU10 za oko 20, odnosno 6 postotnih bodova. U Izvješću o globalnoj konkurentnosti Svjetskoga gospodarskog foruma za neučinkovitost javne uprave ocijenjena je najvećom preprekom poslovanju u Hrvatskoj. Iako je zabilježen napredak u kvaliteti ovršenja ugovora i izvršenja sudskih odluka, pojednostavljenju stečajnog postupka te općenito u radu pravosuđa, to je i pokazatelj toga koliko Hrvatska zaostaje za ostalim zemljama EU-a s obzirom na odabrane administrativne/sudske postupke. To je u suprotnosti s iznosom javnih sredstava izdvojenih za sektore koji je viši nego u zemljama EU10 i EU15. Slika 17. Učinkovitost hrvatske administracije: Složeni pokazatelj upravljanja Indeks globalne konkurentnosti, ocjena institucija Napomena: SEE5 se odnosi na sljedeće zemlje jugoistočne Europe: Srbiju, Crnu Goru, Bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju, Albaniju i BiH. Izvor: Svjetska banka ( i Svjetski gospodarski forum ( Croatia = Hrvatska; Country s percentile rank = Postotni rang zemlje Note: Includes Voice and Accountablity, Political Stability, Government Effectiveness, Rule of Law, Control of Corruption, Regulatory Quality = Napomena: pokazatelji uključuju glas i odgovornost, političku stabilnost, djelotvornost vlasti, vladavinu prava, kontrolu korupcije, kvalitetu regulacije; Source: WB Governance Matters Composite Governance Indicators = Izvor: Složeni pokazatelji upravljanja Svjetske banke> <Croatia = Hrvatska;Institutions = Institucije> Opcije za osiguranje makro-fiskalne održivosti 34. Fiskalne slabosti Hrvatske predstavljaju velike rizike za potencijalni rast njezina gospodarstva. Za znatno smanjenje tih rizika potrebna je održiva srednjoročna prilagodba kojom bi se javni dug zemlje počeo smanjivati. Međutim, rješavanje ovog problema će trebati uzeti u obzir i nekoliko izazova s kojima se Hrvatska danas suočava, a to su: (i) smanjenje fiskalnog deficita i preokretanje negativne dinamike javnog duga i (ii) stvaranje fiskalnog prostora za apsorpciju velikih sredstava iz fondova EU-a, pripremajući tako temelje za oporavak i održivi dugoročni rast. 35. Kako bi postigla održivost duga, vlada će morati primarni deficit od 1,8 posto u pretvoriti u suficit. Za to će biti potrebno povećati prihode i/ili smanjiti primarne rashode za 3,1 postotna boda BDP-a. Budući da je prilagodba hitna kako se slabosti i rizici od znatno viših troškova zaduživanja ne bi produbili u recesijskom okruženju, treba pronaći odgovarajuću ravnotežu između vjerodostojne konsolidacije i potencijalnog učinka koji ona može imati na smanjenje gospodarskog rasta i očekivane stope rasta. 36. Posljedice nerješavanja tih dvaju izazova mogle bi biti štetne za hrvatske kratkoročne i dugoročne izglede za rast: (i) ako ne bude ustrajala na jačoj apsorpciji sredstava iz fondova EU-a, Hrvatska bi se mogla suočiti s mogućim gubitkom tih sredstava i, što je važnije, gubitkom mogućnosti financiranja vlastitog rasta bespovratnim sredstvima koja bi joj pomogla u postizanju ciljeva rasta i fiskalne konsolidacije. Međutim, Hrvatska će u razdoblju morati stvoriti fiskalni prostor Stranica 24.

26 (ii) od 1,8 posto BDP-a godišnje (za transfere u proračun EU-a te za pred- i sufinanciranje EU projekata) za podršku apsorpciji fondova EU-a. To se može postići konsolidacijom rashoda u drugim područjima koja se financiraju sredstvima iz državnog proračuna u kombinaciji sa supstitucijom proračunskog financiranja s financiranjem iz EU-a (kada je to dopušteno); ako ne smanji fiskalne slabosti, zemlja bi se mogla suočiti s dodatnim pogoršanjem naklonosti ulagača, što bi za posljedicu imalo veće troškove financiranja i/ili nemogućnost pristupa povoljnijem dugoročnom zaduživanju. Time bi se produbili recesijski trendovi te bi bile potrebne hitnije i dublje mjere fiskalne konsolidacije. Hrvatski model potrošnje i struktura prihoda upućuju na to da bi se u srednjoročnom razdoblju mogla ostvariti znatna fiskalna prilagodba od 4 5 postotna boda BDP-a. Dok bi se mjerama na prihodovnoj strani mogli ostvariti dodatni prihodi od 2 posto BDP-a smanjenjem poreznih olakšica (Slika 18), uvođenjem modernog oporezivanja imovine i povećanjem porezne discipline, na rashodovnoj se strani može stvoriti više fiskalnog prostora, posebno u rashodima za zaposlene, potporama, nabavi te poboljšanjem učinkovitosti i pravičnosti socijalnih rashoda. Slika 18. Primjeri uštede troškova: Porezni rashodi, posto BDP-a Ukidanje naknada bogatima (engl. elite capture) iz socijalnih programa Izvor: OECD <PIT=Porez na dohodak;cit=porez na dobit;vat=pdv> Izvor: DZS, Istraživanje proračuna kućanstava, MF <Non-contributory programs and policies = Programi i politike neutemeljeni na doprinosima % of GDP, 2012 = % BDP-a, 2012.; Elite capture % = Naknade bogatima %;Benefits to Q4-Q5 = Naknade za Q4-Q5; Potential savings (% of GDP) = Potencijalne uštede (% BDP-a); Child tax allowance = Porezne olakšice na dijete; Child allowance = Dječji doplatak; Support allowance = Pomoć za uzdržavanje; Other programs = Ostali programi Total = Ukupno> 37. Nekoliko zemalja u EU-u nedavno je provelo fiskalnu konsolidaciju. Nakon korekcije za ciklička kretanja, Grčka je u posljednje četiri godine ostvarila prosječnu godišnju stopu smanjenja primarnog deficita od 4,1 postotna boda BDP-a ( ), što je najviša stopa u razvijenom svijetu posljednjih godina. Latvija je imala slično iskustvo u istom razdoblju. Premda bi se moglo reći da su obje zemlje imale velike socijalne troškove zbog tako brze prilagodbe, prilagodba potrebna Hrvatskoj bila bi slična fiskalnoj konsolidaciji u Švedskoj, Ujedinjenoj Kraljevini ili Irskoj. Iako je hitna, takvu je prilagodbu moguće postići kako bi Hrvatska poboljšala svoje perspektive u budućnosti. 38. Proces fiskalne konsolidacije bio bi manje bolan ako je gospodarstvo u uzlaznoj putanji. Bez ubrzanja strukturnih reformi, posebno u području poboljšanja ulagačke klime te učinkovitosti javnog sektora, Hrvatska će se suočiti s dodatnim gušenjem konkurentnosti i izgleda za oporavak rasta i zapošljavanja. Tržište rada u Hrvatskoj još uvijek je jedno od najnefleksibilnijih u EU-u (Slika 19) i kao takvo je velikim dijelom zaslužno za visoku i kroničnu nezaposlenost 13. Na tržištima proizvoda prisutan je niz prepreka za ulagače (osobito u dijelu mrežnih i poslovnih usluga) koje sprečavaju jaču konkurenciju i time smanjuju interes ulagača. Iako je prema pokazateljima Doing Business među 189 zemalja Hrvatska zauzela 40. mjesto, zemlja koja je toliko postigla i ušla u EU još uvijek zaostaje za sličnim zemljama EU-a. Ostali pokazatelji konkurentnosti daju slične rezultate (Slika 19). Bez dodatnih poboljšanja poslovnog okruženja, te će slabosti vjerojatno narušiti i potencijalne koristi od europske financijske integracije u smislu nižih kamatnih stopa i većih, stabilnijih i produktivnijih priljeva kapitala. 13 Svjetska banka (2011.), Employment Protection Legislation and Labor Market Outcomes: Theory, Evidence and Lessons for Croatia. Stranica 25.

27 Slika 19. Pokazatelji konkurentnosti Hrvatske Učinkovitost tržišta rada Učinkovitost tržišta proizvoda Izvor: Indeks globalne konkurentnosti Svjetskog gospodarskog foruma ( ) Lakoća poslovanja Izvor: Indeks globalne konkurentnosti Svjetskog gospodarskog foruma ( ) Učinkovitost vlade Izvor: Doing Business (2015.). Izvor: Svjetski pokazatelji upravljanja (2014.). <Percentile rank (0:best) = Postotni rang (0:najbolji); Distance to frontier rank (0:best) = Udaljenosti od najbolje prakse (0:najbolji)> Stranica 26.

28 Jačanje produktivnosti i konkurentnosti radi stvaranja radnih mjesta Izvozni rezultati 39. Rezultati hrvatskog izvoznog sektora u posljednjem su desetljeću bili slabi. To je očito u tri ključne dimenzije konkurentnosti: rast i udjeli (porast izvoza na postojeća tržišta, engl. intensive margin), diversifikacija (porast izvoza na nova tržišta, engl. extensive margin) te kvaliteta i tehnološka sofisticiranost (porast kvalitete izvoza, engl. quality margin) U smislu izvoza na postojeća tržišta, rast izvoza u Hrvatskoj stagnira, dok se njezin udio u svjetskom izvozu čak i smanjio. Podaci pokazuju da je hrvatski izvoz u razdoblju rastao po prosječnoj godišnjoj stopi od 4,1 posto. Hrvatska je pokazala najsporiji rast izvoza u odnosu na dvoznamenkasti rast u Poljskoj i Slovačkoj te veći rast u Mađarskoj i Sloveniji (Tablica 8). Istovremeno, tržišni udio Hrvatske u svjetskom izvozu uobičajeni način mjerenja izvozne konkurentnosti bio je u opadanju (od -1,4) tijekom tog razdoblja (Slika 20). Ovi negativni rezultati uglavnom su uzrokovani čimbenicima privlačenja (engl. pull factors) koji su odraz negativnih kretanja tržišta i strukture industrije, čimbenika koji Hrvatska dijeli sa svim sličnim zemljama. Čimbenici poticaja (engl. push factors) kojima se opisuju vlastiti kapaciteti zemlje za rast udjela u svjetskom izvozu (kroz količinu, cijenu i vrijednost) donekle su ublažili negativne rezultate. Čimbenici poticaja bili su pozitivni u svim sličnim zemljama (osobito u Poljskoj i Slovačkoj). Tablica 8. Prikaz udjela u svjetskom izvozu i rasta izvoza, 2006Q1 2014Q3 Rast izvoza Promjena udjela u svjetskom izvozu Čimbenici privlačenja Geografski Sektorski Vrijednosti (ukupno) Čimbenici poticaja Cijena Količine Hrvatska 5,4-1,4-1,6-0,4 0,6-0,2 0,8 Mađarska 6,8 0,1-0,4-1,2 1,7 0,6 1,1 Poljska 10,7 3,9-0,7-0,9 5,5 0,0 5,5 Slovačka 10,7 4,2-0,6-0,9 5,6 0,0 5,6 Slovenija 8,1 1,1-0,8-0,9 2,8-0,3 3,0 Izvor: Baza podataka o izvoznoj konkurentnosti. Napomena: Pokazatelji su izraženi u obliku diferencija logaritma, čime se omogućava aditivnost svih pokazatelja. 41. Što se tiče izvoza na nova tržišta, diversifikacija hrvatskih izvoznih tržišta je bila veća nego desetljeće ranije, uglavnom zbog pomicanja od zapadnoeuropskih tržišta prema regionalnim tržištima u nastajanju ili s brzim rastom (poput EU12, Bliskog istoka i Rusije). Podaci ukazuju da su europske zemlje još uvijek glavno izvozno odredište hrvatskih proizvoda i usluga (Slika 21), pri čemu je udio u ukupnom izvozu u razdoblju bio približno isti, oko 86 posto. Međutim, struktura izvoznih tržišta u Europi se promijenila: dok je tradicionalni blok 15 starijih država članica EU-a (EU15) još uvijek važan, udio izvoza u njih smanjen je s 53 posto na 42 posto, što je objašnjeno povećanim zasićenjem tržišta i snažnom izvoznom konkurencijom Suprotno tomu, udio izvoza u nove države članice EU12 porastao je s 13 posto na 22 posto. Udio izvoza na druga brzorastuća tržišta poput europskih zemalja koje nisu članice EU-a, Bliskog istoka i Sjeverne Afrike te NAFTA-e također je porastao. 14 U ovom su dijelu navedeni glavni nalazi tehničkog dokumenta iz 2014., Croatia s Trade: Performance, Competitiveness & Potential čiji su autori Daria Taglioni, Michael Ferrantino, i Swarnim Waglé. Stranica 27.

29 Slika 20. Rast izvoza i promjena udjela u svjetskom izvozu, K2. Log first differences, y-o-y (%) q1 2006q3 2007q1 2007q3 2008q1 2008q3 2009q1 2009q3 2010q1 2010q3 2011q1 2011q3 2012q1 2012q3 2013q1 2013q3 2014q1 2014q3 2015q1 Change in Export Market Share Export Growth Izvor: Baza podataka o izvoznoj konkurentnosti na temelju Gaulier i dr. (2013.) <Log first differences, y-o-y (%) = Prve diferencije logaritma, u odnosu na prethodnu godinu (%); Change in Export Market Share = Promjena udjela u svjetskom izvozu; Export Growth = Rast izvoza> Slika 21. Glavna izvozna tržišta, Hrvatska, i Izvor: DZS. <Russia = Rusija;USA = SAD;Rest of the World = Ostatak svijeta> 42. U međuvremenu su rezultati Hrvatske postali koncentriraniji u smislu raspona proizvoda, a ta je sektorska specijalizacija imala nepovoljan učinak jer je rast u tim sektorima smanjen. Sedam sektora pokrivalo je oko dvije trećine hrvatske izvozne košarice u To su bili strojevi (19 posto), mineralni proizvodi (14 posto), kemikalije (10 posto), metali (8,5 posto), prehrambeni proizvodi (7,1 posto), prijevoz (6,3 posto) i tekstil (5,7 posto). Od 3407 proizvoda klasificiranih do razine od 6 znamenaka (HS-6) koje je Hrvatska izvezla u 2012., samo četiri su bili predvodnici u rastućim sektorima. Ti su proizvodi lijekovi koji sadržavaju ostale antibiotike, za prodaju na malo", sirovi šećer od šećerne trske ili šećerne repe, u krutom stanju, n.d.n.", odjeća od kože ili od umjetne kože" te revolveri i pištolji". Iza svakog od ovih vodećih proizvoda u svojim tržišnim nišama stoji uspješno domaće poduzeće ili poduzeće koje je konsolidirano nakon ulaska stranog kapitala EU15 EU12 CEFTA Russia USA Rest of the World Slika 22. Izvoz na postojeća i nova tržišta, Hrvatska Slika 23. Ekonomska složenost izvozne košarice, Hrvatska i usporedive zemlje ( ) Economic Complexity Index (ECI) Izvor: Baza podataka o izvoznoj konkurentnosti na temelju Gaulier i dr. (2013.) <Intensive Margin = 40% = Izvoz na postojeća tržišta = 40%; Extensive Margin = 60% =Izvoz na nova tržišta = 60%; Increase of old products in old markets = Povećanje izvoza postojećih proizvoda na postojeća tržišta; Fall of old products in old markets = Pad izvoza postojećih proizvoda na postojeća tržišta; Extinction of existing products in old markets = Prestanak izvoza postojećih proizvoda na postojeća tržišta; Increase of old products in new markets = Povećanje izvoza postojećih proizvoda na nova tržišta; Increase of new products in old markets = Povećanje izvoza novih proizvoda na postojeća tržišta; Increase of new products in new markets = Povećanje izvoza novih proizvoda na nova tržišta> Bulgaria Croatia Hungary Poland Slovakia Slovenia Izvor: The Observatory of Economic Complexity. <Economic Complexity Index (ECI) = Indeks ekonomske složenosti (ECI> 43. Prethodno navedeni podaci upućuju na to da je Hrvatska u prijelaznoj fazi u kojoj je došlo do specijalizacije izvoza na postojeća tržišta, ali i malog rasta u smislu novih proizvoda i tržišta. Doprinos postojećih proizvoda na postojećim tržištima rastu izvoza veći je od doprinosa postojećih proizvoda na novim tržištima, novih proizvoda na postojećim tržištima i, ključno, novih proizvoda na novim tržištima (Slika 22). Stranica 28.

30 44. U smislu porasta kvalitete izvoza, ekonomska složenost hrvatskog izvoza raste, ali još uvijek zaostaje za sličnim zemljama u regiji. Podaci pokazuju da, iako se njezin indeks ekonomske složenosti povećao s 0,7 u na 0,9 u 2013., Hrvatska još uvijek zaostaje za sličnim zemljama poput Mađarske, Poljske, Slovačke i Slovenije (Slika 23). Promatranjem pojedinačnih proizvoda dolazi se do zaključka da je glavni razlog tog rezultata strukturni: veliki udio izvoza odnosi se na robu koja, po globalnim standardima, nije vrlo složena. U Tablica 9 navedeno je najvažnijih 20 izvoznih proizvoda prema Standardnoj međunarodnoj klasifikaciji trgovine (SITC) na razini četiri znamenke za Niti jedan od 15 najvažnijih izvoznih sektora Hrvatske nije rangiran u gornjem decilnom razredu ekonomske složenosti. Tablica 9. Najvažniji izvozni proizvodi u Hrvatskoj i njihov rang složenosti proizvoda SITC Izvoz Udio u Rang proizvodne složenosti Nerazvrstane transakcije 11,00% Lijekovi 4,00% Brodovi i plovila 3,85% Obrađeno drvo osim četinjača 2,40% Električni transformatori 1,95% Obrađeni aluminij 1,80% Stolice i sjedala 1,80% Dušična gnojiva 1,75% Zlato 1,50% Različiti jestivi proizvodi 1,45% Električne žice i kablovi 1,40% Željezni otpad 1,35% Električna energija 1,32% Obuća 1,25% Naftni plin 1,20% Cement 1,10% Rafinirani šećer 1,10% Strojevi za specijalizirane industrije 1,09% Prekidači, sklopke, osigurači i sl. 1,05% Ukapljeni naftni plin 0,97% 757 Izvor: The Observatory of Economic Complexity. Napomena: Proizvodi su rangirane prema složenosti od 1 do 762 (pri čemu je 1 najsloženiji). 45. Osim toga, izvoz robe još uvijek se većinom odnosi na proizvode kod kojih je cjenovno natjecanje važnije od natjecanja u kvaliteti, što ukazuje na ozbiljno zaostajanje Hrvatske. Hrvatski udio izvoznih industrija vođenih natjecanjem u kvaliteti (visoke relativne elastičnosti kvalitete (engl. Relative Quality Easticity, RQE) manji je od udjela industrije vođene natjecanjem u cijeni (niski RQE) (Slika 24) Što se tiče izvoza usluga, neočekivana karakteristika Hrvatske je da vrijednost njezina izvoza usluga nadilazi vrijednost izvoza robe. Međutim, sofisticiranost tih usluga koje se izvoze zaostaje za onom sličnih zemalja. Dok je kod sličnih zemalja vrijednost izvoza robe veća od vrijednosti usluga, u Hrvatskoj je izvoz usluga veći od izvoza robe (Tablica 10). Međutim, unatoč rastućoj sofisticiranosti usluga koje se izvoze, povećani udio turizma smanjio je udio sofisticiranijih usluga, poput prijevoza i drugih komercijalnih usluga. 15 Fazu prerade lakše je utvrditi u klasifikaciji SITC nego u klasifikaciji HS jer se ona temelji na opisu materijalnih svojstava robe. U većini slučajeva one odražavaju detaljno grupirane industrije, a ne pojedinačne proizvode. 16 Izvoz se razvrstava prema pripadnosti industrijama koje imaju visoku, srednju i nisku relativnu elastičnost kvalitete (RQE). Industrije s visokim RQE-om natječu se u kvaliteti, dok se one s niskim RQE-om natječu u cijeni. Točnije, industrije elastične kvalitete su one gdje pozitivna razlika između jediničnih vrijednosti izvoza i uvoza vodi do trgovinskog suficita, odnosno pozitivne razlike između količine izvoza i uvoza; s druge strane, niska relativna jedinična vrijednost vodi do trgovinskog deficita. Stajalište je da u industrijama elastične kvalitete visoka cijena nužno ne vodi do manjeg volumena prodaje jer ti proizvodi imaju nematerijalne osobine poput dizajna, usluge i pouzdanosti. Industrije elastičnih cijena su one gdje niski troškovi vode do većeg izvoza, a više cijene do manjeg izvoza. Stranica 29.

31 Slika 24. Relativna elastičnost kvalitete, Hrvatska i slične zemlje, Tablica 10. Izvoz roba i usluga, Hrvatska i slične zemlje u regiji, (milijarde USD) Omjer roba i Zemlja Robe Usluge usluga (%) Hrvatska 13,0 13,7 105,5 Slovačka 83,1 9,1 10,9 Slovenija 30,5 7,4 24,2 Srbija 14,1 5,0 35,7 Izvor: Statistike platne bilance, MMF. Izvor: Podaci UN-a o trgovini na temelju Aigingera (2001.). <Share (%) = Udio (%); High RQE = Visoki RQE; Medium RQE = Srednji RQE; Low RQE = Niski RQE> 47. Unatoč svim tim nezadovoljavajućim rezultatima u izvozu roba kao i izvozu usluga, ipak ima i obećavajućih naznaka izvozne konkurentnosti zemlje jer su u nastajanju mali dinamični izvoznici sofisticiranih nišnih proizvoda. Analiza prostora proizvoda (engl. Product Space Analysis) Hrvatske ukazuje na to da je nekoliko područja izvoza, koja su trenutačno marginalna, blizu postojećim kompetencijama i poželjno zbog svoje industrijske složenosti. Usto, brojna od tih područja izvoza u nastajanju ili marginalnog izvoza ugrađena su u guste mreže proizvoda, što je povoljno za budući rast. Na osnovi postojećih sposobnosti Hrvatska može ostvariti dobre rezultate u industrijskoj i elektroničkoj proizvodnji, prerađenoj hrani i bezalkoholnim pićima. Inovacije 48. Zaostajanje izvoznih rezultata u Hrvatskoj odražava proces slabe ekonomske obnove, a dokaz za to su skromni inovacijski rezultati. 17 Inovacijski rezultati u usporedbi s EU dosegli su vrhunac u od 59 posto da bi pali na manje od 56 posto u prema EU Inovacijskom Scoreboardu. Hrvatska je u većini dimenzija lošija od EU prosjeka (osim u ljudskim potencijalima gdje ima veću udio novih postdiplomanata i mladih sa završenim višim obrazovanjem). Općenito govoreći, rezultati Hrvatske u poslovnim istraživanjima i inovacijama su slabi. Statistički podaci ukazuju na nisku razinu poslovnog istraživanja i razvoja (BERD) iskazanog u postotku BDP-a, u usporedbi s prosjekom u EU28. Hrvatski je BERD po rezultatima stalno ispod prosjeka u EU28 i Sloveniji (Slika 25), zemlji s usporedivom razinom dohotka. 49. Inovativni MSP-ovi zapravo su još uvijek iznimka u hrvatskom poduzetničkom krajoliku, unatoč izdašnom sustavu poreznih olakšica i prihvatljivoj infrastrukturi za potporu poslovnom istraživanju i razvoju. Nedostatak inovacija u MSP-ovima glavni je čimbenik kojim se objašnjavaju razočaravajuća kretanja. Intenzitet istraživanja i razvoja u malim poduzećima u Hrvatskoj na razini je 0,34 posto (16. mjesto u EU-u), a u srednjim poduzećima na iznimno niskih 0,16 posto (21. mjesto u EU-u) (Slika 26). 18 Poslovna ulaganja u istraživanje i razvoj u Hrvatskoj ustvari su koncentrirana u nekolicini multinacionalnih kompanija u kojima je i razmjerno visok intenzitet istraživanja (1,98 posto). 19 Hrvatska je u osigurala porezne olakšice od oko 35 posto za 1 USD uložen u istraživanje i razvoj i po tome je na drugom mjestu, odmah iza Francuske (42 posto). 20 Studija poreznih poticaja za istraživanje i razvoj 21 pokazuje da je u oko 77 posto državnih potpora za istraživanje i razvoj proizašlo iz poreznih poticaja (14,6 milijuna EUR). Međutim, iako su mala poduzeća najbrojniji korisnici poreznih poticaja za istraživanje i razvoj, velika poduzeća imaju najviše koristi. Kada je posrijedi infrastruktura kao potpora poslovnom istraživanju i razvoju, procjenjuje se da u Hrvatskoj postoji 27 regionalnih razvojnih agencija, 44 poduzetnička centra, 23 poduzetnička inkubatora (koji su uglavnom 17 U ovom su dijelu navedeni glavni nalazi iz poglavlja 3. Inovacijski izazovi za pametnu specijalizaciju" izvješća Svjetske banke iz Pametna specijalizacija u Hrvatskoj". 18 Svjetska banka (2014.), izvješće o pametnoj specijalizaciji u Hrvatskoj: Podaci iz analize trgovine, inovacija i produktivnosti izvedeni iz zadnjeg istraživanja inovacija Zajednice (2010.) 19 Ibid. 20 Europska komisija, ERAWATCH Izvješća o zemljama 2013.: Hrvatska 21 Švaljek, S Porezni poticaji za istraživanje i razvoj u Hrvatskoj: korisnici i njihove koristi. Zagreb, Institut za javne financije. Stranica 30.

32 pripojeni regionalnim razvojnim agencijama) i 8 tehnologijskih parkova, uključujući i one u okviru Programa za razvoj tehnologijske infrastrukture (TEHCRO). 22 Slika 25. BERD, posto BDP-a Slika 26. Intenzitet istraživanja i razvoja (srednja poduzeća) Izvor: Eurostat Dinamičnost poduzeća i rast produktivnosti Izvor: Istraživanje inovacija Zajednice (2010.) 50. Drugo objašnjenje za slabe rezultate hrvatskih izvoznika i ograničeni kapacitet zemlje za obnovu svoje proizvodne strukture jest smanjena dinamičnost poduzeća. 23 U Hrvatskoj je stopa ulaska poduzeća u formalni sektor, koja se mjeri brojem novoregistriranih društava s ograničenom odgovornošću, niska u usporedbi sa stopom koja bi bila očekivana s obzirom na njezinu razinu dohotka. Slika 27 prikazuje odnos između gustoće ulaska poduzeća (mjerene prosječnim godišnjim brojem novoregistriranih poduzeća s ograničenom odgovornošću na stanovnika u radnoj dobi u razdoblju od do 2012.), kao i razinu gospodarskog razvoja (mjerenog prosječnim dohotkom po glavi stanovnika u istom razdoblju) u 117 zemalja. Kao što se očekivalo, ulazak poduzeća pozitivno je povezan s BDP-om po glavi stanovnika, ali gustoća ulaska u Hrvatskoj znatno je ispod očekivanoga, imajući u vidu razinu dohotka. S druge strane, u sličnim zemljama u regiji Bugarskoj, Rumunjskoj i Mađarskoj ta je brojka iznad predviđene vrijednosti i one imaju znatno veću stopu ulaska. 51. Nedostatak dinamičnosti poduzeća u Hrvatskoj dokazuju destimulirajući rezultati u kritičnom segmentu brzorastućih poduzeća, posebno onih mladih, poznatih kao gazele. 24 Ove vrste poduzeća posebno su važne zbog svojeg iznimnog rasta i pokretanja inovacija. Prvo, ova poduzeća mogu najviše pridonijeti broju neto ostvarenih radnih mjesta, unatoč tomu što predstavljaju mali dio poslovne populacije. Drugo, zato što njihov uspjeh često počiva na inovacijama proizvoda ili procesa ili na inovativnim pristupima marketingu, distribuciji i organizaciji, ili na ulasku na nova tržišta, ove vrste poduzeća (osobito gazele) nadmašuju prosječni rast industrije u smislu Schumpeterove teorije: 25 ona povezuju postojeće faktore proizvodnje na novi način i time stvaraju inovaciju koja im omogućuje rast iznad prosječne stope rasta tržišta. Nedavna analiza pokazuje da Hrvatska zaostaje za odabranim europskim zemljama po broju brzorastućih poduzeća i gazela (Slika 29 i Slika 30), iako te nalaze treba uzeti s oprezom jer brojke nisu dobivene iz vrijednosti za ukupnu populaciju WBC-INCO.NET, 2011, kako je navedeno u OECD (2014.), OECD Reviews of Innovation Policy: Croatia 2013, OECD Publishing U ovom su dijelu navedeni neki nalazi autora M. Lootty, P. Correa, S. Radas, i B. Škrinjarić Stilizirani podaci o rastu produktivnosti: Dokazi iz podataka na razini tvrtki u Hrvatskoj: Svezak 1. Radni dokument istraživanja politike br. WPS Prema definiciji OECD-a, brzorastuća poduzeća su poduzeća s prosječnim godišnjim rastom broja zaposlenika (ili prometa) većim od 20 posto godišnje, u razdoblju od tri godine, i s 10 ili više zaposlenika na početku promatranog razdoblja. ( Gazele su podskup brzorastućih poduzeća do pet godina starosti). 25 Schumpeterov postupak kreativnog uništenja ključan je za poticanje inovacija, a time i za gospodarski rast. Postupak uključuje ulazak novih inovativnih poduzeća na tržište te izlazak nekonkurentnih postojećih poduzeća s tržišta. Ovom dinamikom ulaska i izlaska faktori među poduzećima se preraspodjeljuju od neproduktivnih prema produktivnim poduzećima, čime se povećava ukupna produktivnost. Ulazak u inovativne djelatnosti može se dogoditi na dva načina: vertikalnim ulaskom ili horizontalnim ulaskom. Vertikalne inovacije odnose se na unapređivanje kvalitete postojećih proizvoda i usluga, dok se horizontalne inovacije odnose na stvaranje novih roba i usluga. Ulazak na tržište uvijek podrazumijeva određene fiksne troškove. Međutim, vertikalne inovacije u pravilu koštaju manje jer se odnose na postupne inovacije. Horizontalne inovacije su u pravilu skupe jer obično uključuju proboj tj. važni napredak. 26 Vidi Lootty i dr. (2014.). Stranica 31.

33 Slika 27. Gustoća ulaska i BDP po stanovniku, Montenegro Bulgaria Hungary Macedonia, Romania FYR Slovak Republic Croatia Czech Republic Serbia Bosnia and Herzegovina (ln) average GDP per capita (PPP) <Average entry density = Gustoća ulaska; (In) average GDP per capita (PPP) = Prosječni BDP po stanovniku (PPP) Slika 28. Prikaz promjena TFP-a po vrsti, Napomena: Ukupna faktorska produktivnost (TFP) upotrebljava se u obliku prirodnog logaritma. <Survival = Opstanak; New start-ups = Novoosnovana poduzeća New big entry = Novi veliki ulazak; Exit = Izlazak; Total = Ukupno> Survival New start-ups New big entry Exit Total 0% 3% 6% 9% Slika 29. Stopa brzorastućih poduzeća (%), Slika 30. Stopa gazela (%), Croatia Czech Republic 5.94 Estonia Hungary 3.00 Italy Manufacturing Portugal Romania Services 5.20 Slovenia* Sweden % 0.6% 0.9% 1.2% Izvor: Lootty i dr. (2014.). Napomena: Stopa se definira kao broj brzorastućih poduzeća, mjeren rastom prometa, kao postotak populacije poduzeća s 10 ili više zaposlenih. * Podaci za Sloveniju su iz ** Podaci za Estoniju i Sloveniju su iz **za Hrvatsku nismo utvrdili niti jednu gazelu u (korišten je uzorak poduzeća). 52. Nedostatak vitalnosti hrvatskog gospodarstva vidljiv je u procesima ulaska i izlaska poduzeća. Dokazi iz razvijenih gospodarstava ukazuju na visoku stopu izlaska/ulaska poduzeća u zdravim tržišnim ekonomijama, pri čemu znatan broj poduzeća počinje ili prestaje poslovati. 27 Hrvatska je pokazala smanjenu dinamiku poduzeća u usporedbi sa sličnim zemljama u regiji. 28 Samo je 5,5 posto svih poduzeća u prosjeku bilo novo na tržištu svake godine u razdoblju od do 2012.; prosječna stopa sličnih zemalja u regiji bila je od 9 do 18 posto (Tablica 11). Hrvatska također zaostaje u smislu procesa izlaska: u prosjeku 6,5 posto ukupnog broja poduzeća napušta tržište svake godine dok stopa izlaska u sličnim zemljama Europe i srednje Azije varira u prosjeku od 7 do 26 posto. U pogledu neto stope ulaska (ulazak minus izlazak) Hrvatska ima negativne vrijednosti koje pokazuju da je u razdoblju od do izlazak bio veći od ulaska. Tim se rezultatom dodatno potvrđuje predodžba o Hrvatskoj kao stagnirajućem gospodarstvu sa smanjenom snagom procesa kreativnog uništenja, kao što je razvidno iz neto ulaska. 29 0% Croatia** Czech Republic Estonia* Hungary 0.85 Manufacturing 0.27 Italy Portugal 0.67 Romania Services Slovenia* Vidjeti Bartelsman i dr. (2009) za relevantnu analizu među zemljama. 28 Za podrobnije informacije vidjeti Lootty i dr.(2014.). 29 Ipak, postoji i određena razlika među sektorima. U svim makrosektorima zabilježen je negativan učinak ulaska, ali čini se da je u uslužnom sektoru taj proces manje istaknut. Osim toga, usredotočujući se samo na uslužne djelatnosti, postoji dokaz o velikoj dinamičnosti poduzeća i u pogledu poslovnih usluga temeljenih na znanju (kao što su telekomunikacijske djelatnosti, računalne djelatnosti, djelatnosti istraživanja i razvoja itd.) i ostalih usluga koje se temelje na manje intenzivnom znanju (kao što su samostalne djelatnosti). Stranica 32.

34 Tablica 11. Izvozne stope ulaska i izlaska, Hrvatska, , i slične istočnoeuropske zemlje, (%) Zemlja ulazak izlazak neto ulazak Bugarska 14,54 9,62 4,92 Češka Republika 9,18 8,96 0,22 Latvija 16,57 13,27 3,30 Litva 18,61 26,82-8,21 Mađarska 9,83 10,92-1,09 Poljska 13,07 10,42 2,65 Rumunjska 10,92 14,19-3,27 Slovačka 14,86 11,56 3,30 Slovenija 10,89 7,53 3,36 Hrvatska 5, ,50-1,00 ( novoosnovana društva ) Izvor: Obrada na temelju Podataka FINA-e (za Hrvatsku) i Eurostata koju je provelo osoblje Svjetske banke Napomena: Vrijednosti za sve zemlje prosjeci su podataka Eurostata za razdoblje (ne za razdoblje ), osim za Hrvatsku. Eurostatova godišnja mjera ulaska definirana je kao broj novoosnovanih poduzeća u referentnom razdoblju (t) podijeljen s brojem aktivnih poduzeća u razdoblju t. Eurostat definira godišnju stopu izlaska kao broj poduzeća koja su prestala poslovati u referentnom razdoblju (t) podijeljen s brojem aktivnih poduzeća u razdoblju t. Stope uzlaska i izlaska Eurostata odnose se na sektor Poslovna ekonomija osim djelatnosti holding društava. 53. Nadalje, doprinos dinamičnosti poduzeća (iz kojih je razvidan neto izlazak) rastu produktivnosti u Hrvatskoj iznenađujuće je negativan, što upućuje na neučinkovitost procesa tržišne selekcije. Empirički dokazi u vezi s razvijenim zemljama također ukazuju na to da se procesom ulaska/izlaska unaprjeđuje produktivnost u smislu da ulazak novih poduzeća na tržište i izlazak onih manje produktivnih doprinosi poticaju prosjeka produktivnosti. 31 Raščlambom razlika u doprinosu poduzeća koja opstaju, novosonovanih poduzeća koja ulaze, poduzeća koja imaju veliki ulaz i poduzeća koja izlaze dobiveni su zanimljivi rezultati od kojih su neki iznenađujući. Kao što se očekivalo, rast produktivnosti uvelike ovisi o uspješnosti poduzeća koja opstaju dok je učinak ulaska obično (ali ne uvijek) pozitivan (ovisno o analitičkom presjeku). Nevjerojatan rezultat nastaje zbog negativnog doprinosa učinka izlaska poduzeća. Usto, s obzirom na to da je taj doprinos izlaska veći od pozitivnog učinka ulaska poduzeća, sveukupan doprinos učinka neto ulaska je negativan. To je suprotno očekivanom i ukazuje na to da je u Hrvatskoj proces destruktivnog stvaranja neučinkovit jer se čini da tržište eliminira poduzeća koja su potencijalno produktivna Dosadašnji dokazi ukazuju na ravnotežu nižu od optimalne u smislu uspješnosti izvoza, inovacija i rasta produktivnosti poduzeća. Zaostalom uspješnošću hrvatskih izvoznika odražava se smanjena mogućnost zemlje da obnovi svoju produktivnu strukturu, koju onemogućuje i skromna inovacijska uspješnosti i smanjena snaga procesa kreativnog uništenja. 55. Inovativni MSP-ovi mogu odigrati ključnu ulogu u sprječavanju toga pada i vraćanju Hrvatske na put održivog rasta. U Hrvatskoj MSP-ovi čine velik dio ukupnog broja poduzeća i imaju velik udjel u zapošljavanju. Noviji podaci Strukturne poslovne statistike Eurostata pokazuju da MSP-ovi predstavljaju više od 99 posto ukupnog broja poduzeća i da osiguravaju 68 posto radnih mjesta. 33 Najveći dio MSP-ova u zemlji (67 posto) pripada uslužnom sektoru. Posebna podskupina MSP-ova koja se bavi inovativnim djelatnostima, a čine je mlada poduzeća temeljena na znanju 34, može iskoristiti 30 Stopa velikog ulaska je 2,5 31 Vidi Bartelsman i dr. (2009.). 32 Kada se navedena vježba izvede s nekoliko analitičkih kriterija, rezultati ukazuju na to da je taj neučinkovit proces tržišne selekcije izraženiji kod poduzeća iz privatnog sektora, poduzeća iz kontinentalnih područja zemlje i poduzeća iz uslužnog sektora. Međutim, nije uspješnost svih uslužnih podsektora bila negativna. Vježba je pokazala i određeni skriveni potencijal rasta produktivnosti u uslužnoj industriji ulaskom društava koja pružaju poslovne usluge temeljene na znanju. 33 Podaci Eurostata za (Strukturne poslovne statistike). Prema Eurostatu, MSP-ovi su poduzeća koja zapošljavaju od 1 do 249 osoba. 34 MSP-ovima temeljenim na znanju (i novoosnovanim poduzećima) smatraju se MSP-ovi (i novoosnovana poduzeća) s poslovnim modelom kojim se naglašava intelektualno vlasništvo kao glavna imovina i uključuju poduzeća koja se temelje na tehnologijama (npr. informatička poduzeća), kao i poduzeća koja se natječu na temelju inovacija u području proizvoda, procesa i usluga. Inovacija može biti dodatna ili radikalna, nova na hrvatskom tržištu ili nova u svijetu. Stranica 33.

35 nisku troškovnu osnovicu u zemlji za održavanje dugih razdoblja znatnog rasta izvoza. Oni to postižu inovacijama: stvaraju nova dobra (proizvode ili usluge) ili znatno unaprjeđuju postojeća, implementiraju nove procese ili uvode nove marketinške strategije. U inovacijskim sektorima u Hrvatskoj, kao što su računalno programiranje, arhitektura i inženjering, tehničko ispitivanje i analiza, znanstvene djelatnosti i istraživanje te proizvodnja računala, elektroničke i električne opreme, posluje oko 8 posto MSP-ova. 35 Okruženje za podršku poslovnim subjektima i stvaranju radnih mjesta 56. Nekoliko hrvatskih vlada zaredom utvrdilo je hrvatsko poslovno okruženje kao prioritetno područje za reformu. Nedavno je, u sklopu vladine Radne skupine za poslovnu klimu i privatne investicije, Agencija za investicije i konkurentnost zadužena za vođenje dijaloga s privatnim sektorom i koordinaciju konzultacija s dionicima, uključujući međunarodne organizacije, o oblikovanju novog vala reformi poslovnog okruženja. 57. Nedavno je poduzeto nekoliko konkretnih mjera za poboljšanje kvalitete poslovnog okruženja. Državna su tijela započela isto tako provoditi reviziju administrativnih opterećenja primjenom modela standardnog troška na Zakon o trgovini i Zakon o posredovanju u prometu nekretninama. Pilot faza završena je u travnju 2015., a akcijski plan za pojednostavljenje administrativnog tereta bit će uskoro predstavljen. Inicijativu je predvodilo Ministarstvo gospodarstva, a podršku je pružila Agencija za investicije i konkurentnost. Usto, ulažu se napori u poboljšanje online komunikacije između javne uprave i građana. Unatoč uvođenju mrežnog portala e-građani i internetskih usluga namijenjenih poduzećima koje pružaju HITRO.HR, Gospodarska komora i Financijska agencija i dalje postoje izazovi za korisnike s obzirom na to da se moraju upoznati s različitim sučeljima. Državna tijela planiraju razvoj nove platforme jedinstvenog mjesta za kontakt, a kojom bi se povezale sve postojeće usluge. U području pravosuđa provedbom reforme pravosudne karte mogla bi se poboljšati učinkovitost nekih sudova. Cilj je reforme ostvariti veću specijalizaciju te uravnotežiti neravnomjerno raspoređenu količinu posla sudaca spajanjem sudova. Reforma uključuje i promjene u vezi s raspodjelom predmeta na drugostupanjskim građanskim sudovima. 58. Iako je Hrvatska provodila poslovne reforme svake godine od i bila među deset najboljih reformista prema indeksu Doing Business 2008., reforme su u nekim područjima uzele više maha i bile održivije nego u drugima (Okvir 2). Pokazateljem mogućnosti dobivanja kredita zabilježeno je osnivanje novog privatnog kreditnog ureda, HROK-a te uspostava jedinstvenog i geografski centraliziranog registra obveza po kreditima u Potrebno vrijeme za upis nekretnina smanjeno je poboljšanjima zemljišnih knjiga. Od 2011., parnični su postupci pojednostavljeni, a ovrhe na novčanim sredstvima prenesene sa sudova na državnu agenciju FINA-u. Dodatna su poboljšanja ostvarena uvođenjem elektroničkog sustava za provođenje javne prodaje pokretne imovine i ubrzanje cijelog ovršnog postupka. Okvir 2. Nedavni reformski napori u Hrvatskoj u područjima indeksa Doing Business Osnivanje poduzeća postalo je jednostavnije uvođenjem HITRO.HR-a, jedinstvenog servisa (engl. one-stop shop (OSS)) za registraciju poduzeća te naknadnim proširenjem njegove funkcionalnosti, čime se društvima s ograničenom odgovornošću omogućilo da predaju zahtjev za upis u sudski registar elektroničkim putem preko javnog bilježnika i HITRO.HR-a. Novi oblik jednostavnog društva s ograničenom odgovornošću s nižim minimalnim kapitalnim zahtjevima uveden je 2013., čime se dodatno pojednostavio postupak osnivanja, a smanjene su neke javnobilježničke naknade povezane s osnivanjem društava. Indikatorom za postupanje s građevinskim dozvolama zabilježen je niz reformi od Godine stupio je na snagu novi Zakon o gradnji kojim se ukinulo nekoliko postupaka ishođenja građevinske dozvole. Godine uspostavljen je OSS za građevinske dozvole koji je omogućio provedbu novog Zakona o gradnji. Dodatno pojednostavnjenje postupka dogodilo se i 2014., a uključivalo je ukidanje lokacijske dozvole i potvrde glavnog projekta, čime su se smanjili zahtjevi i naknade za građevinske dozvole i brže konačne građevinske inspekcije. Ta su poboljšanja dovela do dodatnog pojednostavnjenja i ubrzanja cijelog postupka izdavanja dozvola za gradnju. Prema pokazatelju prekograničnog trgovanja, Hrvatska je znatno uskladila i pojednostavnila svoje izvozne i uvozne carinske postupke tijekom pripreme za pristupanje Europskoj uniji 1. srpnja Važna poboljšanja ostvarena su i u pogledu infrastrukture luka, što je za posljedicu imalo dodatna smanjenja vremena izvoza i uvoza. Kao što je razvidno iz pokazatelja rješavanja stečaja i nelikvidnosti Hrvatska je ostvarila poboljšanja izmjenama Stečajnog zakona kojim se uređuje zanimanje stečajnih upravitelja te je uvela brzi izvansudski postupak restrukturiranja. 35 Strukturna poslovna statistika Eurostata, najnoviji dostupni podaci (2012.). Stranica 34.

36 Prema pokazatelju plaćanja poreza, za trgovačka je društva plaćanje poreza postalo jednostavnije zahvaljujući mogućnosti šire uporabe online sustava za podnošenje dokumenata. Stopa doprinosa za zdravstveno osiguranje smanjena je 2012., a nakon toga je uveden elektronički sustav za doprinose za socijalno osiguranje te su smanjene naknade za šume i HGK. Članarina za HGK u potpunosti je ukinuta S druge strane, je uvedena turistička članarina zbog koje društva plaćaju skuplje poreze, a je Hrvatska plaćanje poreza učinila još složenijim povećanjem doprinosa za zdravstveno osiguranje i uvođenjem iscrpnijih zahtjeva za prijavu PDV-a. 59. Sve u svemu, prema izvješću Doing Business stanje Hrvatske relativno je dobro. Nalazi se na 40. mjestu od 189 gospodarstava diljem svijeta i na 8. mjestu od 26 gospodarstava Europe i srednje Azije. Hrvatska je u odnosu na pala za jedno mjesto na svjetskoj ljestvici. Prema mjerilu udaljenosti od najbolje prakse (engl. Distance to the Frontier-DTF), koje pokazuje uspješnost Hrvatske u odnosu na svjetsku dobru praksu, Hrvatska je dobila 72,71 bod u izvješću Doing Business U odnosu na 2015., napredak je ostvaren uglavnom u području osnivanja poduzeća i upisa nekretnina, u kojem je Hrvatska skočila za tri odnosno sedam mjesta na ljestvici. Usto, Hrvatska je olakšala ovršenje ugovora uvođenjem elektroničkog sustava za provođenje javne prodaje pokretne imovine i ubrzanje cijelog ovršnog postupka, iako se to nije odrazilo na ocjeni. 60. Unatoč snažnom reformskom zamahu u Hrvatskoj postoji niz manjkavosti s kojima se poduzetnici suočavaju u svojem svakodnevnom poslovanju. Podaci indeksa Doing Business ukazuju na to da ima prostora za poboljšanje, posebno u području rješavanja stečaja i nelikvidnosti, zaštite manjih ulagača i dobivanja kredita (Slika 31). 61. Usto, strože politike tržišta proizvoda kočile su tržišno natjecanje u Hrvatskoj, previše opterećujući poduzetnike, posebno one u uslužnom sektoru. Prema OECD-ovu indeksu regulacije tržišta proizvoda (engl. Product Market Regulation - PMR), rezultat Hrvatske loš je u usporedbi s drugim državama članicama EU-a, a intenzitet lokalnog tržišnog natjecanja slab. Prema OECD-ovu indeksu regulacije tržišta proizvoda Hrvatska je najlošije pozicionirana država članica EU-a, a to je velikim dijelom prouzročeno visokim stupnjem javnog vlasništva i sudjelovanja države u Slika 31. Koliko je daleko Hrvatska stigla u područjima mjerenima indeksom Doing Business? MLT DNK Best Performer EU28 Average Croatia Worst Performer MLT LTU DNK DEU LTU ROU Izvor: Izvješće Doing Business <Prijevod stupaca s lijeva na desno: ocjena lakoće poslovanja, osnivanje poduzeća, ishođenje građevinske dozvole, dobivanje el. energije, upisivanje nekretnina, dobivanje kredita, zaštita malih ulagača, plaćanje poreza, prekogranično trgovanje, ovršavanje ugovora, rješavanje stečaja> mrežnim sektorima te u općem poslovanju. 36 Velik dio javnih poduzeća u zemlji stvara nepravedan prostor mogućnosti za privatna poduzeća. Osim toga, nedostaci u regulaciji tržišta proizvoda, posebno u pogledu usluga, pogađaju strukturu troškova poduzeća koja se koriste outputom usluga kao intermedijarnim inputima u proizvodnji te utječu na cijelo gospodarstvo. 37 OECD-ov PMR indeks profesionalnih usluga ocjenjuje Hrvatsku kao relativno lošu u pogledu ograničenja ulaza u sva regulirana zanimanja koje pokriva te među tri najgore države članice u provođenju ograničenja u svim zanimanjima osim u računovodstvenim uslugama. Ovakav ukupni scenarij, u kombinaciji s ograničenom mogućnošću Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja da podupre intenzivnije tržišno CYP ROU GRC MLT LUX GBR * AUT, BEL, HRV, CZE, DNK, FRA, HUN, ITA, LUX, NLD, POL, PRT, ROU, SVK, SVN, ESP ITA IRL IRL * CYP LTU MLT FIN 36 Mjerenje nije ažurirano od 2015., a zbog nedavnih usklađivanja s pravnom stečevinom EU-a i privatizacija, možda ne odražava trenutačno stanje u Hrvatskoj. Za više informacija molimo vas posjetite: 37 Kao što je istaknula Europska komisija u svojem Izvješću za Hrvatsku 2015., primjeri propisa za pojedinačne sektore, koji prekomjerno opterećuju pružatelje usluga, uključuju, na primjer, zakone koji se primjenjuju na određene usluge predviđeno je ishođenje odobrenja za pružanje usluga od nadležnog tijela u Hrvatskoj, uključujući upis u registar odnosno registraciju kod strukovnog tijela ili udruženja. Stranica 35.

37 natjecanje u hrvatskom gospodarstvu jer mu nedostaje osoblje i drugi resursi 38 ograničava tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu, kao što je pokazao Indeks globalne konkurentnosti ( ). Prema tom pokazatelju intenzitet lokalnog tržišnog natjecanja u hrvatskom gospodarstvu dosta je niži od onog u sličnim zemljama: Hrvatska se nalazi pri dnu ljestvice (od 144 gospodarstva) u pogledu intenziteta lokalnog tržišnog natjecanja (83. mjesto), opsežnosti tržišne dominacije (110. mjesto) i učinkovitosti antimonopolne politike (97. mjesto). 62. Dodatna rigidnost poslovnog okruženja proizlazi iz regulatorne nestabilnosti te niske transparentnosti i predvidivosti u radu tijela državne uprave. Zbog slabog zakonodavnog planiranja umanjila se kvaliteta novih propisa. Polovina zakona donesenih u nije bila planirana. Iako je uspostavljen mehanizam procjene regulatornih učinaka (engl. Regulatory Impact Assessment, RIA), u praksi se većina zakona donosi po hitnom postupku i u potpunosti se zaobilazi takva procjena. Čak i kada se provodi postupak procjene regulatornih učinaka, on se ne provodi propisno zbog slabe kontrole kvalitete i nedostatka predanosti tijela na visokoj razini. Zbog loše kvalitete zakoni se pak često mijenjaju kako bi se riješile manjkavosti i komplikacije za mala i srednja poduzeća. 39 Osim toga, administrativni teret u Hrvatskoj viši je od onog u većini država članica EU-a. Unatoč mase plaća u javnom sektoru od približno 12 posto BDP-a, Hrvatska je ocijenjena niskom ocjenom u Pregledu javne uprave EU-a, posebno u pogledu pokazatelja učinkovite provedbe, troškova i vremena izvoza, neredovitih plaćanja te mita. Prema mišljenju poduzeća, odstupanja u donošenju odluka na lokalnoj razini te nepostojanje strogih rokova za izdavanje mišljenja o poreznim pitanjima osnovni su izvor zabrinutosti. Ti jazovi u provedbi često su prouzročeni visokim stopama fluktuacije, nepostojanjem sustava plaća temeljenih na uspješnosti, ograničenim mogućnostima izobrazbe i netransparentnošću pri zapošljavanju u javnoj upravi. Dodatni problemi koji, među ostalim čimbenicima, doprinose lošem poslovnom okruženju uključuju duge sudske postupke, posebno pred trgovačkim sudovima gdje je potrebno unaprijediti upravljanje predmetima Strukturni problemi te rigidno i složeno radno zakonodavstvo i propisi sprječavaju i rast zaposlenosti i radne produktivnosti. 41 Stope zaposlenosti hrvatske općenito su niske u odnosu na prosjek u zemljama EU28, posebno u pogledu mladih i starijih radnika. Uzrok niske stope zaposlenosti su i visoka nezaposlenost i, što je važnije, niska stopa sudjelovanja radne snage (Slika 32). Nezaposlenost je često dugoročna. Unatoč nedavnim izmjenama, radno zakonodavstvo još je uvijek složeno i rigidno. Ima prostora za razmatranje uvođenja jedinstvenog ugovora kako bi se nadvladala segmentacija tržišta rada na zaposlene na određeno i zaposlene na neodređeno. Očekivani troškovi (individualnih) otkaza ugovora o radu visoki su i sprječavaju povećanje radne produktivnosti koja bi mogla proizići iz preraspodjele radne snage. Postoji potreba za izjednačivanjem očekivanih koristi od zapošljavanja u javnom i privatnom sektoru te za podržavanjem učinkovite raspodjele radnih resursa. Ostali su značajni čimbenici destimulacije ponude radne snage koje je stvorio sustav socijalne zaštite. 38 Iako je Hrvatska uskladila svoje zakonodavstvo u području protumonopola i koncentracije te državnih potpora te je nastavila i sa svojim nastojanjima u bilježenju pozitivnih provedbenih rezultata, mogućnost Tijela za zaštitu tržišnog natjecanja da podupre intenzivnije tržišno natjecanje u hrvatskom poslovnom okruženju ograničena je nedostatkom osoblja i drugih resursa. Navedeno tijelo maleno je u odnosu na istovjetna tijela drugih država članica slične veličine, kao što je malen i njegov proračun (oko 1,7 milijuna eura u za 47 članova osoblja od kojih 31 radi u Sektoru za tržišno natjecanje). 39 Planira se uvođenje sustava provjere novih propisa prema metodi "dva van jedan unutra" te drugih posebnih mjera radi poboljšanja cjelokupne kvalitete procjene utjecaja. Za podrobnije informacije vidi: Republika Hrvatska, Nacionalni program reformi, travanj Verzija dokumenta na engleskom jeziku dostupna je na: 40 Poboljšanje učinkovitosti i kvalitete pravosudnog sustava još je uvijek izazov. Usporedno gledajući, prvostupanjski sudski postupci u bili su dugi i u građanskim i u trgovačkim predmetima (378 dana), a i u upravnim predmetima (427 dana). Na prvostupanjskim upravnim sudovima broj neriješenih predmeta povećao se za 17 % bez obzira na više riješenih predmeta. Na Visokom trgovačkom sudu broj neriješenih predmeta se povećao za 16 %, a vrijeme donošenja odluke na 1234 dana, što je više u odnosu na prethodnu godinu kada je iznosilo 1142 dana. 41 Svjetska banka (2011.), Employment Protection Legislation and Labor Market Outcomes: Theory, Evidence and Lessons for Croatia, i u Kunovac, M. (2014,), Employment protection legislation in Croatia, Financial Theory and Practice, 38(2), Stranica 36.

38 Slika 32. Rezultati u pogledu zaposlenosti u Hrvatskoj zaostaju za prosjekom zemalja EU28 Slika 33. Loše temeljne kognitivne vještine Izvor: Eurostat <Key labor market outcomes, Croatia and EU28-Ključni rezultati tržišta rada, Hrvatska i Eu28; Employment: zaposlenost; Unemployment: nezaposlenost; Activity-aktivnost> Izvor: Izračuni osoblja Svjetske banke na temelju podataka iz PISA-e i Eurostata. <Share of 15 year-olds performing at bottom level in mathematics (functional innumeracy) - Udio petnaestogodišnjaka s niskom razinom znanja u matematici (funkcionalna matematička nepismenost> 64. Hrvatska se suočava i s izazovom podučavanja radne snage kognitivnim i tehničkim vještinama (Slika 33). Prvo, temeljne kognitivne vještine mladih Hrvata su slabe. Hrvatska ima jedan od najvećih udjela petnaestogodišnjaka (29,9 posto) čiji su rezultati u matematici na najnižim razinama (ispod razine 2) prema OECD-ovu Programu za međunarodno ocjenjivanje znanja i vještina učenika (engl. Program for International Student Assessment (PISA)). Razina znanja jednaka je funkcionalnoj matematičkoj nepismenosti (jednak udio u odnosu na čitanje od 18,7 je niži, što je još više zabrinjavajuće). S obzirom na tehnološku promjenu i problem starenja i smanjenja stanovništva s kojim se suočava Hrvatska, to predstavlja znatan rizik za izglede dugoročnog gospodarskog rasta. Loše temeljne kognitivne vještine kao što su matematika i čitanje zapreka su učinkovitom cjeloživotnom obrazovanju i kontinuiranom stjecanju i nadogradnji tehničkih vještina. Prisutna su znatna odstupanja u rezultatima koje su na PISA-i postigli učenici iz najbogatijeg i najsiromašnijeg socioekonomskog kvintila (odgovara dvjema godinama školovanja) što upozorava na važnu dimenziju jednakosti pri stjecanju vještina. Drugo, sudjelovanje u cjeloživotnom obrazovanju još je uvijek rijetko, sa stopom od 2,5 posto, što je znatno niže od prosjeka u EU-u od 10,7 posto stanovništva u radnoj dobi od 25 do 64 godine. Sudjelovanje u cjeloživotnom obrazovanju u Hrvatskoj na trećem je mjestu gledajući od najlošijeg prema najboljem, što je nešto bolje od Bugarske i Rumunjske (Slika 34). Financiranje rizičnog kapitala za inovativne MSP-ove Slika 34. Sudjelovanje u cjeloživotnom obrazovanju u Hrvatskoj je nisko Izvor: LFS Eurostat (2014.) Udio osoba od godine koji sudjeluju u cjeloživotnom obrazovanju 65. Ako je pružanje podrške inovativnim MSP-ovima ključno za promicanje trgovinske integracije i gospodarskog rasta u Hrvatskoj, važno je riješiti problem pristupa financiranju koji se neprestano navodi kao osnovna zapreka poslovanju u zemlju. Dobivanje kredita još je uvijek ključna zapreka MSP-ovima u Hrvatskoj. Podaci iz posljednje Analize poduzeća (2013.) u Hrvatskoj pokazuju da je pristup financiranju jedna od osnovnih prepreka poslovanju i malih poduzetnika (1-19 zaposlenih) i srednjih poduzetnika (20-99) (Slika 35). Stranica 37.

39 66. Ta je zapreka još veća posebno za inovativne MSP-ove jer je i na tržištima koja dobro funkcioniraju prisutan trend nedovoljnog financiranja inovacija zbog strukturnih tržišnih nedostataka. Načelno, razlog trenda nedovoljnog financiranja inovacija su strukturni tržišni nedostaci poput rizika asimetričnih informacija i odobrenih sredstava 43. Taj je problem izraženiji u slučaju novih društava na tržištu i novoosnovanih poduzeća jer nemaju pisanih dokaza kojima bi ulagačima pokazali svoje sposobnosti te jer proizvode nematerijalnu imovinu koja obično ne čini prihvatljiv kolateral, kao i zbog intrinzično rizične prirode inovacijskih poduzeća (vidi Hall i Lerner, 2009.). 44 Slika 35. Postotak poduzeća koja smatraju dotični problem glavnom preprekom: Hrvatska (2013.) Izvor: Profil zemlje: Hrvatska, <Small, medium, large firms; Mala, srednja, velika poduzeća; Employees: zaposlenici; Tax rates: porezne stope; Access to finance: pristup financiranju; Practices informal sector: praksa u informalnom sektoru; Labor regulations: radnopravni propisi; Courts: sudovi> 67. Međutim, u Hrvatskoj postoji pojačan nedostatak financiranja rizičnog kapitala, ne samo zbog manje ekonomije, već i zbog znatnih institucionalnih nedostataka i, još važnije, nedostataka u koordinaciji. Mogu se izdvojiti tri osnovna problema: (i) (ii) Problemi poslovnog okruženja povezani sa slabom stečajnom regulativom. Poticanje inovacija ne ovisi samo o zdravom financijskom tržištu na kojem se financijski resursi mogu lako preraspodijeliti među poduzećima, već i o učinkovitom stečajnom sustavu. Strogi stečajni režimi, skupi za poduzetnike u stečaju, mogu biti općenito destimulirajući za poduzetnike, a posebno za MSP-ove, u pogledu inovacija jer ih se time sprječava da uvedu nove proizvode, procese i metode. Kao što je razvidno iz nedavnih rezultata indeksa Doing Business, u Hrvatskoj je praksa rješavanja stečaja još uvijek daleko od većine učinkovitih praksa u svijetu. Nepostojanje kulture financiranja rizičnog kapitala. Prevladavajući su nedostaci u koordinaciji koji čine nedostatak odgovarajuće kulture rizičnog kapitala, što je tipičan problem začaranog kruga. 45 Ako se tržište ne razvije u potpunosti, neće moći poduprijeti razvoj čvrstog i kontinuiranog plana provedbe za obećavajuća novoosnovana poduzeća. To bi pak usporilo pdf 43 Asimetrija informacija između izumitelja i potencijalnog ulagača o potencijalu inovacijskog projekta. Kao rezultat toga nastaje jaz između povrata od privatne inovacije i troška kapitala koji dovodi do smanjene spremnosti na financiranje novih ideja/procesa. Rizici odobrenih sredstava povezani su s vanjskim čimbenicima koji onemogućuju izumiteljima da ostvare cjelokupan povrat od svojeg izuma. Kao rezultat toga, socijalni povrat od ulaganja u inovacije viši je od privatnog povrata te tržišta obično ulažu manje nego što je to društveno optimalno. 44 Načelno, inovacijske aktivnosti teže je financirati od drugih vrsta ulaganja zbog nekoliko razloga. Najvažniji su sljedeći: i) činjenica da se inovacijom stvara nematerijalna imovina koja obično ne čini prihvatljiv kolateral za dobivanje vanjskog financiranja; i ii) zbog nesigurnosti inovacijskih aktivnosti u pogledu tehnologije i tržišta povrat od ulaganja vrlo je nesiguran te nastaju znatni problemi u primjeni standardnih metoda prilagodbe rizika od strane davatelja sredstava. Vidi Hall i Lerner, Budući da se inovacije odvijaju u sustavu u kojem bi sudionici mogli biti poticani na različite načine, uvijek je prisutan rizik od toga da se pojedinačni sudionici neće ponašati na koordiniran način. Stoga većina (ako ne svi) dijelovi sustava moraju biti uspostavljani kako bi on mogao pravilno funkcionirati te se dijelovi koji nedostaju možda neće pojaviti ako nedostaju i drugi dijelovi (Svjetska banka (2014.)). Stranica 38.

40 (iii) nastanak jake zajednice poslovnih anđela koja bi mogla poduprijeti inovacijska društva u ranim fazama, kao i mogućnost pravnika da pregovaraju o poslovima s poduzetničkim kapitalom i ugovore o projektima ulaganja, dok će se teško pojavljivati stručnjaci s odgovarajućim iskustvom u ulaganjima i razvijena izlazna tržišta. Nadalje, sve dok razdoblje ulaganja fondova rizičnog kapitala u zemlji ne bude relativno dugo, neće postojati povijest povrata. Međutim, bez povijesti povrata ulagači rizičnog kapitala ne žele ulagati, čak ni ako ta ulaganja mogu potencijalno ponuditi pozitivne povrate. Nepotpun regulatorni okvir za industriju rizičnog kapitala. Važne regulatorne zapreke koje izravno utječu na financiranje eksperimentalne i rane faze poslovanja uključuju lakoću kojom se vlasnici rizičnog kapitala i poslovni anđeli mogu organizirati. U tom pogledu, Hrvatska je u nacionalno zakonodavstvo prenijela Direktivu EU-a AIFM 46 donošenjem Zakona o alternativnim investicijskim fondovima. Tim su temeljnim zakonom propisani uvjeti za osnivanje i rad alternativnih investicijskih fondova i upravitelje (društva za upravljanje) alternativnih investicijskih fondova, uključujući trgovanje i distribuciju takvih fondova, delegiranje poslova na treće osobe te nadzor nad radom i poslovanjem UAIF-ova, AIF-ova, depozitara i osoba koje trguju AIF-ovima. Nedavne analize provedene u sklopu projekata Svjetske banke upućuju na prisutnost određenih nesukladnosti u načinu na koji je Hrvatska prenijela Direktivu EU-a AIFM zbog kojih zemlja ne može replicirati najbolju praksu u stvaranju fondova početnog i rizičnog kapitala Prvo, hrvatski Zakon o alternativnim investicijskim fondovima ne razlikuje male od velikih investicijskih fondova pa su stoga mali fondovi previše uređeni, čime se sprječava rast privatnih rizičnih fondova. Drugo, istim tim Zakonom nije predviđena mogućnost osnivanja fonda rizičnog kapitala u obliku komanditnog društva, što je najbolja praksa. Treće, u skladu sa Zakonom o porezu na dobit, otvoreni investicijski fondovi izuzeti su od obveze plaćanja poreza, dok oni zatvoreni to nisu, a međunarodna praksa je da se fondovi rizičnog kapitala osnivaju u tom obliku. 68. S obzirom na ta ograničenja u Hrvatskoj se javlja slika nedovoljne ponude financiranja rizičnog kapitala. Raspoloživi dokazi upućuju na to da hrvatska poduzeća imaju pristup financiranju za inicijalnu fazu (prije eksperimentalne faze), kao i za fazu širenja, ali ograničeno je financiranje dostupno za kritičnu fazu između tih dviju etapa u razvoju, takozvanu dolinu smrti. Slika 36 prikazuje da u Hrvatskoj poduzetnici imaju pristup financiranju za fazu prije eksperimentalne faze, kasnu fazu širenja i fazu rasta. Međutim, raspolažu malim brojem izvora financiranja u eksperimentalnoj, početnoj i ranoj fazi. Za fazu prije eksperimentalne faze, i djelomično za eksperimentalnu fazu, postoje programi kojima upravlja Hrvatska agencija za malo gospodarstvo, inovacije i investicije (HAMAG-BICRO) koja pomaže novoosnovanim poduzećima u razvoju novih tehnologija s komercijalnim potencijalom. Za kasnu fazu širenja dostupna su sredstva koja često osiguravaju fondovi rizičnog kapitala s privatnom ponudom; međutim, ona nisu uspjela dosegnuti inovacijske MSP-ove. Prema tome, privatni sektor trenutačno nije pouzdan kanal za financiranje novoosnovanih poduzeća koja se temelje na tehnologiji i kojima je potrebno financiranje u ranoj fazi. 46 EU je donio Direktivu o upraviteljima alternativnih investicijskih fondova (AIFMD) ili Direktivu 2011/61/EU u svrhu regulacije i nadzora upravitelja alternativnih investicijskih fondova (UAIF) koji upravljaju alternativnim investicijskim fondovima (AIF), uključujući fondove poduzetničkog kapitala s privatnom ponudom (PE), fondove poduzetničkog kapitala, hedge fondove itd. koji posluju u EU-u. Stranica 39.

41 Slika 36. Nedostaci u financiranju rizičnog kapitala narušavaju inovacijski ekosustav u Hrvatskoj Izvor: Svjetska banka Dokument o ocjeni projekta. 69. Nadalje, prema podacima ponuda rizičnog kapitala u Hrvatskoj manja je od ponude u zemljama na sličnoj razini dohotka. Lijevi graf na Slici 37 prikazuje da Hrvatska ima manje raspoloživog rizičnog kapitala kao postotak BDP-a od niza drugih zemalja u Europi na usporedivoj razini dohotka. Na lijevom grafu prikazani su rezultati iz Izvješća o globalnoj konkurentnosti Svjetskoga gospodarskog foruma koji pokazuju da su menadžeri u Hrvatskoj izvijestili o nižim razinama raspoloživosti rizičnog kapitala u odnosu na većinu drugih zemalja. Prema rezultatima Izvješća o globalnoj konkurentnosti Hrvatska se nalazi na 114. mjestu u svijetu s obzirom na raspoloživost rizičnog kapitala. Slika 37. Financiranje rizičnog kapitala i raspoloživost u Hrvatskoj u odnosu na BDP per capita Izvor: analiza osoblja temeljem World Development Indicators, World Economic Forum Global Competitiveness Report 2014, the European Private Equity and Venture Capital Association (EVCA) and the Croatian Private Equity and Venture Capital Association (CVCA). Mogućnosti za reforme 70. U tom okružju, potencijalne (zakonodavne, regulatorne ili administrativne) reforme omogućile bi Vladi izravan utjecaj na uvjete poslovanja rješavanjem nekih nedostataka koji utječu na otvaranje, opstanak i zatvaranje poduzeća u Hrvatskoj. Kako bi se pomakla s niske razine ravnoteže u kojoj se destimulirajući izvozni rezultati potkrepljuju smanjenom razinom kreativnog uništenja i inovacija, Hrvatska se mora snažnije okrenuti ka modelu rasta koji se temelji na produktivnosti i inovacijama. Jedan od signala za potencijal konkurentnosti izvoza koji najviše obećava dolazi od nekolicine dinamičnih malih izvoznika u inovativnim nišnim sektorima. Podupiranje takvog smjera u skladu je s uvođenjem novog modela rasta koji se temelji na povećanju zapošljavanja i produktivnosti, izvozu i inovacijama, kako je Svjetska banka predložila u Izvješću o konvergenciji Hrvatske s EU-om iz To podrazumijeva ulaganje u inovativne MSP-ove i popratni ljudski kapital. Ta poduzeća mogu igrati ključnu ulogu u izvlačenju Hrvatske iz recesije i vraćanju na put održivog rasta Stranica 40.

42 stvaranjem novih proizvoda (ili unaprjeđenjem postojećih), provođenjem novih procesa ili uvođenjem novih tržišnih strategija. 71. Kako bi se potaknuo takav razvoj, ključno je pozabaviti se čimbenicima koji usporavaju poduzetništvo u Hrvatskoj. Oni uključuju neprijateljsko poslovno okruženje, ograničeno natjecanje na tržištu proizvoda, nedostatak financiranja u ranoj fazi i manjak vještina. Unatoč nastojanjima za reformiranjem posljednjih godina, poslovno okruženje u Hrvatskoj još uvijek ima velike institucionalne nedostatke, kako je istaknuto u mnogim međunarodnim analizama 47. Osim toga, nedostatak financiranja u ranoj fazi narušava inovacijski ekosustav jer sprječava da inovativne, komercijalno poticajne ideje dođu na tržište, što učvršćuje začarani krug smanjenog procesa obnove u gospodarstvu. Značajan udio mladih u Hrvatskoj napušta obrazovni sustav s lošim temeljnim kognitivnim vještinama poput čitanja i matematike, što ih čini nespremnima za sve veće zahtjeve konkurentnog gospodarstva poticanog inovacijama. Istodobno je udio zaposlenika u Hrvatskoj koji sudjeluju u aktivnostima cjeloživotnog obrazovanja među najnižima u EU-u. Ulazak poduzeća 72. Hrvatska Vlada treba nastaviti s reformom poslovnih subjekata. To je moguće ako se usredotoči na uklanjanje zastarjelih zahtjeva izmjenama zakona, spajanjem i pojednostavnjenjem procesa registriranja višestrukih odjela i agencija te potpunom digitalizacijom procesa registracije (uključujući procese nakon osnivanja poduzeća) bez ikakve potrebe za fizičkim pisanim tragom ili fizičkom interakcijom. U Kanadi, Ujedinjenoj Kraljevini, Singapuru ili Sloveniji, primjerice, integrirani informatički sustav povezuje baze podataka relevantnih agencija (registracija poduzeća, porezna uprava, sustav socijalne skrbi i zavod za statistiku). Poduzetnik elektronički dostavlja informacije i sredstva putem internetske stranice ispunjavanjem jednog obrasca čime se poduzeće automatski registrira u svim agencijama. Norveška je u tom postupku čak otišla korak dalje. Od svi javni registri i javne vlasti imaju zakonsku obvezu upotrebljavati podatke upisane u središnji registar za koordinaciju pravnih subjekata (engl. Central Coordinating Register for Legal Entities) umjesto zahtijevanja od poduzeća da ponovno dostavljaju te podatke nadležnoj agenciji. Opstanak poduzeća 73. Smanjenje troškova poslovanja s pomoću regulatornih reformi, smanjenja parafiskalnih nameta i zaštita fer tržišnog natjecanja mogu pomoći osigurati opstanak poduzeća. Reforme od kojih registracija može postati učinkovitija i transparentnija mogu pomoći i u smanjenju korupcije i neformalnosti. Hrvatska može imati koristi i od liberalizacije sektora usluga, osobito profesionalnih i poslovnih usluga. 74. Hrvatska bi trebala nastaviti i produbiti nastojanja u olakšavanju regulatornog tereta poduzećima. Hrvatska bi trebala nastaviti potpunu provedbu novog sustava prostornog planiranja i izgradnje te bi trebala navesti rok i procedure za obvezno ažuriranje podataka u zemljišnim knjigama i katastru. Nakon digitalizacije i povezivanja svih prava vlasništva s katastarskim podacima, u pogledu građevinskih dozvola vlasti bi se trebale usredotočiti na provedbu novih zakona, osiguranje sigurnosnih standarda kojima se štiti javnost i usto učiniti proces izdavanja dozvola učinkovitijim, transparentnijim i pristupačnijim i tijelima za graditeljstvo i privatnim profesionalcima koji ga primjenjuju. Hrvatska je donijela tri nova zakona u siječnju 2014.: Zakon o gradnji, Zakon o prostornom uređenju i Zakon o građevinskoj inspekciji. Novi Zakon o gradnji uspostavio je jedinstvenu građevinsku dozvolu kao jedini upravni akt kojim se dopušta gradnja i omogućio da građevinska dozvola izravno odražava ortofoto karte, čime se u većini slučajeva isključuje potreba za lokacijskom dozvolom. 48 Osim toga, njime je uveden disciplinski postupak za neuspješne općinske službenike, što je rezultiralo bržim postupkom izdavanja uporabne dozvole. Zakonom o prostornom uređenju uspostavljen je Hrvatski zavod za prostorni razvoj, državno tijelo koje upravlja razvojem i provedbom Državnog plana prostornog razvoja i Informacijski sustav prostornog uređenja (ISPU-a), koji će nakon potpune provedbe omogućit besplatan i brz pristup podacima o prostornom planiranju za cijelu državu. 75. Osim toga, potrebno je pospješiti nastojanja za potpunom integracijom u unutarnje tržište EU-a. Hrvatska treba liberalizirati regulaciju svojeg uslužnog sektora koja sputava produktivnost ostalih sektora. Usluge čine velik udio BDP-a i zaposlenosti u Hrvatskoj. Predstavljaju 70 posto njezina 47 Izvješće Doing Business 2016, Izvješće o konkurentnosti Svjetskog gospodarskog foruma i OECD-ov indeks regulacije tržišta proizvoda. 48 Lokacijska je dozvola odsad potrebna samo u iznimnim situacijama poput gradnje na zemljištima koja nemaju jasna prava vlasništva ili koja moraju biti izvlaštena. Stranica 41.

43 BDP-a, što je blizu prosjeka EU-a koji iznosi 74 posto, ali oko 64 posto njezine zaposlenosti. Rast u pogledu usluga utječe na mnoge gospodarske dimenzije. Financije, računovodstvo, prijevoz, komunikacije, pravna podrška i ostale komercijalne usluge nisu samo oblici gospodarskih rezultata, nego su ključni i kao input za ostale gospodarske sektore, uključujući proizvodnju, čime igraju ključnu ulogu u ukupnoj gospodarskoj proizvodnji. Visokokvalitetne i povoljne usluge mogu povećati produktivnost poduzeća i pospješiti ukupnu konkurentnost. Jak uslužni sektor ključan je za diversifikaciju i jačanje izvoza zemlje jer su izvozna poduzeća obično produktivnija. Istovremeno, uvoz usluga može poslužiti kao važan kanal za uvođenje novih tehnologija u domaće gospodarstvo i time povećati izvoz i pomoći zemljama u integraciji u globalne vrijednosne lance Međutim, u Hrvatskoj usluge ne ispunjavaju svoj puni potencijal. Čak i u unutarnjem tržištu EU-a usluge se zadržavaju na granicama koje jedinstveno unutarnje tržište nastoji ukloniti. U samo oko 31 posto ukupnih usluga u Hrvatskoj sudjelovalo je u trgovini unutar EU-a. Nizak rast produktivnosti usluga djelomično se može objasniti regulatornim preprekama na nacionalnoj razini. Regulacija mrežnih i profesionalnih usluga u Hrvatskoj ostaje osobito nefleksibilna u usporedbi s ostatkom EU-a U nedostatku učinkovitosti sudova, poduzeća manje ulažu i imaju manje poslovnih transakcija, pri čemu neformalne transakcije postaju sve primamljivije. Poboljšanja učinkovitosti sudova povezana su s niskim udjelom neformalnog sektora u ukupnoj gospodarskoj djelatnosti, većim povjerenjem investitora i većim financijskim sredstvima banaka za nove investicije poduzeća. 51 Ovršnim zakonom iz nastoji se smanjiti vrijeme potrebno za provedbu ovršnog postupka prebacivanjem određenih postupaka sa suda na druga tijela, poput Financijske agencije (FINA-e). FINA je ovlaštena izravno provoditi sudske odluke i nagodbe na bankovnim računima dužnika. To je rezultiralo time da vjerovnici više ne moraju uz pravomoćnu presudu sa suda tražiti i odluku o izvršenju. Štoviše, Hrvatska je odobrila značajne izmjene Zakona o parničnom postupku iz kako bi pojednostavila način na koji se vode parnični postupci, uključujući način na koji stranke iznose dokaze. Međutim, sudski sustav još uvijek pokazuje veliku neučinkovitost sudeći prema broju neriješenih predmeta, velikim proračunskim sredstvima izdvojenim za kasno donošenje sudskih odluka ili usporedivo velikom broj predmeta koje su odbili viši sudovi. 78. Reforme Zakona o radu iz i predstavljale su značajan pomak prema većoj fleksibilnosti tržišta rada u Hrvatskoj. Hrvatska je zbog toga sad bliže OECD-ovu prosjeku u pogledu strogosti propisa o zaštiti zaposlenja. Glavni je cilj nedavnog reformiranja tržišta rada bio potaknuti zapošljavanje i rast zaposlenosti ublažavanjem nekih regulatornih ograničenja. Kao dio reforme troškovi zapošljavanja smanjeni su povećanjem dopuštenog ukupnog trajanja zaposlenja u agencijama za privremeno zapošljavanje s jedne na tri godine, kao i ukidanje trogodišnjeg trajanja prvog ugovora na određeno vrijeme. Individualni otkazi postali su jednostavniji i povoljniji (i) ukidanjem zahtjeva za prekvalifikacijom i premještanjem radnika koji je tehnički višak na drugo radno mjesto; (ii) omogućivanjem poslodavcima da otpuste radnika koji je na dugotrajnom bolovanju (šest mjeseci ili dulje) i (iii) smanjenjem maksimalne naknade za nepravedno otpuštanje s18 na 8 mjesečnih plaća. Kolektivni otkazi postali su jednostavniji ukidanjem zahtjeva za pripremu socijalnog plana (čija je namjena trebala biti određivanje mjera poduzetih za minimiziranje utjecaja otkaza zbog tehničkog viška). Fleksibilnost radnog vremena povećana je omogućivanjem radnicima da preraspodijele radne sate (tj. da povećaju radne sate tijekom razdoblja u kojem ima najviše posla te da ih proporcionalno smanje tijekom razdoblja s manjim opsegom posla) s maksimalno 50 radnih sati tjedno (60 sati tjedno ako se tako odredi kolektivnim ugovorom). Rad na nepuno radno vrijeme postao je povoljniji za poslodavca uvođenjem načela pro rata, pri čemu se sve novčane koristi (bonusi, naknade itd.) plaćaju proporcionalno sa stvarno odrađenim vremenom Stupanj regulacije na sektorskoj razini zamjenjuje se OECD-ovim indikatorom regulacije tržišta proizvoda koji mjere politike pretvara u kvantitativni pokazatelj. 51 Među ostalim člancima vidi G.B. Ramello i S. Voigt, The economics of efficiency and the judicial system, International Review of Law and Economics; Mehnaz Safavian and Siddharth Sharma, When Do Creditor Rights Work? World Bank Policy Research Working Paper br. 4296; John Ahlquist and Aseem Prakash, FDI and the costs of contract enforcement in developing countries, Policy Sciences, Springer, sv. 43(2), str , lipanj; Inessa Love, Settling Out of Court: How Effective is Alternative Dispute Resolution, Viewpoint Note br. 329, The World Bank Group, listopad. Stranica 42.

44 79. Međutim, broj rigidnosti još uvijek je prisutan i ima prostora za poboljšanje rezultata tržišta rada daljnjim reformama. Sljedeći se problemi ističu te treba pristupiti njihovu rješavanju žele li se poboljšati rezultati tržišta rada. Složenost Zakona o radu. Unatoč reformama hrvatski je Zakon o radu teško razumjeti, mnoge su odredbe nejasne ili dvosmislene te ih se može različito tumačiti. Dovoljno je prostora za pojednostavnjenje i modernizaciju Zakona o radu. Donošenje presuda u predmetima nepravednog otpuštanja. Očekivani su troškovi (individualnih) otkaza u Hrvatskoj visoki jer je poslodavcima teško dokazati lošu učinkovitost ili loše ponašanje, a sudovi u pravilu presuđuju u korist otpuštenog radnika (gotovo beziznimno u skladu s anegdotalnim dokazima). Kad sud presudi da je otkaz bio nezakonit, poslodavac je dužan isplatiti otpuštenom radniku sve plaće koje bi dotad zaradio (od podnošenja tužbe do sudske odluke). S obzirom na dugotrajne sudske postupke (od tri do pet godina), poslodavčevi troškovi mogu biti previsoki, što može poslužiti kao učinkovito sredstvo za sprječavanje otpuštanja. Sve dok se sudska praksa ne promijeni na način da prizna pravo poslodavaca da primijeni upravljačke prednosti, troškovi otpuštanja ostat će visoki. Kolektivni ugovori u javnom sektoru jamče zaposlenicima javnog sektora novčane i nenovčane povlastice koje su znatno veće od onih u privatnom sektoru, što vodi do segmentacije tržišta rada i neučinkovitosti. Javlja se potreba za izjednačivanjem očekivanih naknada za rad u javnom i privatnom sektoru te za potporom učinkovitoj raspodjeli radnih resursa. Specifične odredbe Zakona o radu koje ograničavaju fleksibilnost tržišta rada uključuju kratak probni rok (najviše šest mjeseci), pravila prvenstva u slučaju otpuštanja kao tehnološkog viška (npr. poslodavac je dužan uzeti u obzir obiteljske obveze zaposlenika kojeg namjerava otpustiti), manju fleksibilnost radnog vremena u slučaju poduzeća koja nisu pokrivena kolektivnim ugovorima (što može biti posebno problematično manjim poduzećima) te mogućnost obvezne primjene kolektivnih ugovora na poslodavce koji nisu stranke kolektivnih ugovora (bez mogućnosti odustajanja). Još ima mjesta za reviziju tih odredaba kako bi se poboljšali rezultati tržišta rada bez snižavanja ukupne razine zaštite zaposlenja. 80. Hrvatska može primijeniti strateški pristup za razvijanje vještina tijekom životnog vijeka počevši od osiguravanja da svi studenti završe studij s primjerenim temeljnim kognitivnim vještina poput čitanja i matematike kako bi im se osiguralo kontinuirano učenje te od politika obrazovanja i izobrazbe za odrasle koje pomažu da stariji zaposlenici poboljšaju svoje vještine, olakšavaju prebacivanje u sektore veće produktivnosti te nezaposlenima pomažu pronaći posao. S obzirom na projicirani pad i starenje hrvatskog stanovništva, nužno je osigurati kvalitetno obrazovanje svih učenika u školama, uključujući djecu i mlade koji dolaze iz obitelji u nepovoljnom položaju. Učenici najsiromašnijeg socioekonomskog kvintila zaostaju ugrubo dvije godine za svojim vršnjacima iz najbogatijeg kvintila u pogledu vještina čitanja i matematike prema PISA-inim procjenama. Kako bi se smanjile nejednakosti važno je shvatiti ključne čimbenike koji utječu na uspjeh učenika u kontekstu određenom i specifičnom za hrvatsku stvarnost. Do takvih se saznanja dolazi skupljanjem i analizom sveobuhvatnih podataka o postojećem stanju kako bi se potkrijepile ocjene učinaka bilo kojeg katalizatora politike ili aktivnosti primijenjenog u rješavanju državnih pitanja. Jedan od ključnih čimbenika koje treba ozbiljno shvatiti jest kvaliteta nastavnika. Vodeći istraživači odredili su da je kvaliteta nastavnika glavni čimbenik u okviru škole zaslužan za uspjeh učenika. 52 Stoga, kako bi se osigurao visokokvalitetan nastavnički kadar potrebno je razviti nacionalni sustav standarda kompetencija za nastavnike. Razvoj takvog sustava uključen je u obrazovnu strategiju Hrvatske. Međutim, strategija se sporo provodi. Poboljšanje kvalitete nastavnika u općem obrazovanju pomoći će smanjiti različite rezultate među socioekonomskim skupinama. 81. Hrvatska može strateški promicati cjeloživotno obrazovanje poboljšanjem informiranosti o tržištu rada, pružanjem odgovarajućih poticaja poduzećima i radnicima te podizanjem kapaciteta poduzeća i pružatelja obrazovanja. Vlada može iskoristiti svoju moć sazivanja kako bi stvorila mehanizme za pospješenje protoka informacija o potrebnim vještinama te kako bi potaknula koordinaciju i suradnju među poduzećima, industrijskim udrugama i pružateljima obrazovanja. Pospješenje dostupnosti i kvalitete informacija ključan je prvi korak u izgradnji cjeloživotnog učenja temeljenog na potražnji. Kao izvor informacija o novim radnim mjestima te zahvaljujući njegovoj ulozi zapošljavanja nezaposlenih, Hrvatski zavod za zapošljavanje igra važnu ulogu u približavanju ponude obrazovanja i potražnje za obrazovanjem. Financiranje državnim 52 Hanushek i Woessmann. (2007.) Stranica 43.

45 sredstvima moglo bi se strateški koristiti tako da se poveća iskoristivost privatnih sredstava zaposlenika i poduzeća. Vladina sredstva mogla bi se upotrijebiti i za poboljšanje vještina nezaposlenih, s obzirom na socijalne povrate od smanjenih socijalnih naknada i više prihode od poreza kad nezaposleni prijeđu na plaćeni posao. 82. Očekuje se da će se ponuda financiranja u ranoj fazi u Hrvatskoj povećavati u nadolazećim godinama jer će financijska sredstva dolaziti iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF). Međutim, ako u zemlji još nije uspostavljena kultura rizičnog kapitala ta novčana sredstva neće se u potpunosti iskoristiti. Očekuje se da će Hrvatska u sljedećih nekoliko godina primiti znatna sredstva iz Europske unije. Dio tih sredstava raspodijelit će se na podupiranje znanosti, tehnologije, inovacija i poduzetništva, a bit će uključeno i financiranje za uspostavu subjekta poduzetničkog kapitala i drugi instrumenti financiranja rizičnim kapitalom. Preliminarni podaci upućuju na to da će se iz strukturnih fondova raspodijeliti 20 milijuna EUR za poduzetnički kapital u Hrvatskoj tijekom nadolazećeg razdoblja u okviru tematskog cilja 3. Operativnog programa za konkurentnost i koheziju Još jedna inicijativa koju podupire Europska unija jest razvoj regionalnog fonda poduzetničkog kapitala za područje zapadnog Balkana od strane Europskog investicijskog fonda (EIF), Fond za inovacije u poduzećima na zapadnom Balkanu (ENIF). Taj će fond ulagati u zemlje diljem regije, najvjerojatnije uključujući Hrvatsku. Budući da će zemlja sve više ulagati u sustave za istraživanje i inovacije u sklopu postupka integracije u EU-u i priprema se za pristup financiranju EU-a, razvoj razumnog mehanizma za financiranje u ranoj fazi još je neophodniji. Stoga je potrebno pripremiti okvir koji će omogućiti preuzimanje i učinkovitu upotrebu očekivanog priljeva sredstava iz EU-a. U okviru regulatornog pregleda Hrvatska mora revidirati prijenos Zakona o alternativnim investicijskim fondovima u odnosu na Direktivu o upraviteljima alternativnih investicijskih fondovima kako bi bila sigurna da će pravna okolina dopustiti primjenu najboljih praksi. Izlazak poduzeća 83. Rezultati prethodnog rada na ovom području daju naslutiti da reformiranje stečajnih propisa može pomoći smanjiti kamatne stope i povećati kreditnu aktivnost, pritom čineći kredite pristupačnijima. U Italiji je reforma stečajnog zakona iz 2005., koja je duboko reformirala postupak likvidacije, dovela do smanjenja kamatne stope 54. Konkretno, poduzeća s većim brojem bankovnih vjerovnika imala su najizraženije smanjenje kamatnih stopa zahvaljujući poboljšanoj koordinaciji koju je omogućio stečajni zakon. 84. Hrvatska je nekoliko puta intervenirala u stečajni okvir kako bi odobrila izvansudsku sanaciju poduzeća u stečaju, kako bi uvela strože rokove za stečajne postupke i povećala kapacitet stečajnih upravitelja. Unatoč svim tim inicijativama, proces reformiranja nije rezultirao značajnijim poboljšanjem trenutačnog sustava, a poduzeća sanaciju još uvijek ne smatraju jednostavnom, dok stečajni postupci još uvijek traju prosječno po tri godine. S obzirom na to da je pravni okvir kojim je uređena predstečajna nagodba značajno poboljšan 2015., svima je jasno da institucijama odgovornim za provedbu nedavnih reformi (sudovi, registri, FINA) nedostaje resursa, vještine, vodstva i iskustva za primjerenu primjenu zakona. Ključno bi bilo usredotočiti buduće reforme na učvršćivanje institucionalnog kapaciteta sustava kako bi se maksimizirale koristi koju bi društva u stečaju imala od nedavnih reformi. 85. Potreban je niz reformi usmjeren ka jačanju stečajnog okvira. One bi mogle pospješiti provođenje nedavno odobrenog pravnog okvira i osigurati da pravne izmjene ostvare rezultate koje su vlasti prvotno zamislile. Posebno se preporučuje sljedeće: i. Pobliže praćenje primjene novih odredbi o predstečajnoj nagodbi kako bi se osiguralo da je institucionalni okvir ispravno primjenjuje. Prvih bi se mjeseci mogla javiti potreba za prilagodbama. ii. iii. iv. Pregled poreznog tretmana loših kredita, uključujući poreznu olakšicu od prodaje loših kredita ispod knjigovodstvene vrijednosti i poreznih implikacija otpisane vrijednosti (pri restrukturiranju ili likvidaciji) u odnosu na dužnika ili vjerovnika. Uvođenje programa izobrazbe namijenjenih članovima pravosuđa, stečajnim upraviteljima, profesionalcima za restrukturiranje i zajmoprimateljima. Razvoj smjernica za izvansudsku razradu i pružanje potpore i poticaja kako bi se potaknulo banke da nastave restrukturiranje najvećih, najsloženijih korporativnih dužnika. 53 Očekuje se da će liniju poduzetničkog kapitala činiti podjela financija s privatnim ulagačima u omjeru 50: Rodano, Serrano-Velarde, Tarantino (2012.). Stranica 44.

46 v. U pogledu osobnog stečaja, pružanje sredstava i povećanje kapaciteta FINA-e i sudova kako bi se osiguralo da učinkovito mogu igrati svoju ulogu u tom stečajnom okviru. vi. vii. viii. ix. Razmatranje mogućnosti reguliranja zanimanja stečajnog upravitelja. Provođenje koordinirane politike u rješavanju loših kredita u Hrvatskoj spajanjem svih relevantnih dionika javnog i privatnog sektora i holističkom revizijom prepreka rješavanju loših kredita. Revizija i poboljšanje postojećih ovršnih postupaka, posebno u pogledu hipoteka, kako bi se smanjilo vrijeme provedeno u sudskim postupcima, na primjer uvođenjem ograničenog popisa prihvatljive obrane. Uvođenje režima izvansudske ovrhe za hipoteke i konačno zaloga na pokretnoj imovini ako se broj neriješenih predmeta ne može drukčije smanjiti. Stranica 45.

47 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku Jačanje javne uprave Ključne poruke Glavni izazov bit će smanjenje mase plaća na održivu razinu i istovremeno pružanje javnih usluga. To zahtijeva mjere za poboljšanje djelotvornosti i učinkovitosti javnih institucija te izgradnju institucionalnih kapaciteta za potrebe upravljanja i koordiniranja sve složenijih političkih pitanja, posebno sada kada je Hrvatska članica EU-a. Ključni potezi Revidirati način na koji se dodjeljuju funkcije u javnoj upravi te utvrditi mjere za racionalizaciju ministarskih struktura, agencija, regulatora i lokalne uprave. Za provedbu će vjerojatno biti potrebno čvrsto se obvezati i donijeti vremenski ograničen akcijski plan uz nadzor središnje jedinice kako bi se potakla reforma. Ojačati sustave i upravljanje ljudskim potencijalima u cijeloj državnoj službi: (i) profesionalizirajući javne institucije uspostavom sustava zapošljavanja, promicanja i discipline državnih službenika, koji se temelje na zaslugama i uspješnosti, usklađivanjem raspona plaća i olakšavanjem mobilnosti među institucijama; te (ii) smanjujući broj političkih kadrova u središnjoj i lokalnoj upravi, kao i državnim poduzećima i profesionalizirajući vodeće pozicije u tijelima javne uprave i profesionalnim službama, uključujući uprave poduzeća u većinskom vlasništvu države i javnih poduzeća. Promicati strateško planiranje i jaču usmjerenost na uspješnost u javnim institucijama ojačavanjem sustava praćenja i izvještavanja. Nastaviti početni uspjeh projekta e-građani jer postoje znatne mogućnosti pružanja usluga s boljim odzivom građanima i poslovnim subjektima. Trenutačno stanje u Hrvatskoj Javnu upravu u Hrvatskoj odlikuju visoki troškovi i relativno slaba učinkovitost. Prema izvješću o konkurentnosti Svjetskog gospodarskog foruma, dvije su najveće zapreke poslovanju u Hrvatskoj neučinkovita državna birokracija i politička nestabilnost. Dio su problema velika rigidnost organizacijskih struktura, politiziranje državne službe te sustav plaća. Funkcije se preklapaju u raznim državnim institucijama i u raznim slojevima uprave, koordinacija politike je loša, a razine odgovornosti među ministarstvima, agencijama i podređenim javnim tijelima često nejasne. Jedinice lokalne uprave podijeljene su na neučinkovite male jedinice koje nisu samoodržive i imaju prekomjerno visoke mase plaća. Glavni izazov bit će smanjenje mase plaća na održivu razinu. Nadalje, trebalo bi učiniti javnu upravu učinkovitijom i osigurati kapacitete za sve složeniju koordinaciju politika, posebno sada kada je Hrvatska članica EU-a. Iako su prethodne hrvatske vlade prepoznale važnost reformi državne službe i uprave, proces je spor i reverzibilan. Masa plaća u javnom sektoru od gotovo 12 posto BDP-a uvelike je iznad prosjeka EU-a. Hrvatska na javnu upravu troši više nego većina drugih zemalja EU-a (slika 1), ali ima niske pokazatelje učinkovitosti javne uprave (slika 2), vladavine prava i administrativnih prepreka poslovanju. Slika 1. Masa plaće opće države izražena u postotku BDP-a Izvor: Eurostat, Ministarstvo financija. Ponderirani prosjek za EU15 i EU10 (države članice koje su pristupile EU-u nakon 2004.). Visoka masa plaća odraz je rastućeg broja zaposlenih u javnom sektoru, a ne visokih plaća. Racionalizacija vojnog osoblja i više je nego nadoknađena rastom zapošljavanja na Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje javne uprave 46

48 razinama lokalne uprave u obrazovanju i zdravstvu. S oko zaposlenih, opća država čini 17 posto radne snage i ujedno je najveći poslodavac u zemlji. Tim brojem nije obuhvaćeno više od osamdeset tisuća zaposlenika u javnim poduzećima, što zajedno čini 22 posto hrvatske radne snage, što je oko 4 postotna boda iznad prosjeka EU-a. Rastući broj državnih službenika ne ogleda se u potražnji za njihovim uslugama. Na primjer, broj zaposlenih u obrazovanju još uvijek je u porastu, unatoč značajnom padu broja upisanih učenika. Hrvatska ima najveći omjer sudaca i sudskog osoblja po glavi stanovnika u Europi, ali unatoč tome postoje dokazi o velikom broju neriješenih predmeta te zabrinutost u pogledu kvalitete usluge. Banka procjenjuje da bi se srednjoročno mogle ostvariti kumulativne uštede od oko 2 posto BDP-a racionalizacijom broja zaposlenih u tijelima državne i javne službe kako bi se stvorila manja, ali učinkovitija javna uprava. Plaće u javnom sektoru temelje se na radnom stažu, a ne na uspješnosti. Dodacima za radni staž dodatno se opterećuje masa plaća i potiče ostanak starijih radnika. Hrvatska ima veliku skupinu sredovječnog osoblja koje je počelo raditi otprilike u vrijeme stjecanja neovisnosti. S obzirom na to da postoji intrinsičan poticaj za ostanak u sustavu (to jest, povećanje primanja zaposlenika od 0,5 posto po godini radnog staža i snažna pregovaračka pozicija sindikata u javnom sektoru), stopa je prirodnog smanjenja broja zaposlenih niska. Istovremeno, program smanjenja broja zaposlenih, uz otpremnine koje se temelje na godinama staža, bio bi skup (za nekoga s 30 godina staža oko ,00 EUR) i rastao bi sa starenjem ove skupine. Osim dodatka na godine radnog staža tu je i 15 različitih naknada koje se kreću u rasponu od 4 do 150 posto osnovne plaće, međusobno se ne isključuju i mogu biti veće od osnovne plaće. Nijedna od njih nije povezana s uspješnošću. Raširena upotreba naknada u javnoj upravi dovodi do pritiska u pravcu daljnjeg povećanja plaća. Ukupna primanja stoga više ovise o pregovaračkoj moći, umjesto o kvalifikacijama, zasluzi ili uspješnosti. Ocjena uspješnosti hrvatske javne uprave četvrta je najniža u EU-u (slika 2); bolja je samo od ocjene Malte, Grčke i Litve. Prema Izvješću o globalnoj konkurentnosti za Hrvatska je na 126. mjestu od 140 zemalja u pogledu rastrošnosti vlade. S obzirom na visok trošak, hrvatski porezni obveznici plaćaju visoku cijenu za javne službe, gotovo na razini skandinavskih zemalja, ali dobivaju usluge koje su često niže kvalitete. Te relativne neučinkovitosti ukazuju na mogućnost velikih ušteda i poboljšanja učinkovitosti, bez ugrožavanja kvalitete pružanja usluga. Slika 2. Uspješnost javne uprave Napomena: složeni indeks upravljanja, kapaciteti i struktura povoljna za poslovanje u ključnim područjima u kojima se trgovačka društva bave javnom upravom. Izvor: blic-administration/index_en.htm. Rješavanje birokracije poduzećima oduzima puno vremena i odvlači više rukovoditelje od produktivnijih zadataka. Prema Analizi poslovnog okruženja i uspješnosti poduzeća (BEEP) iz 2014., koju je provela Svjetska banka, viši rukovoditelji u poduzećima provedu u prosjeku 23 posto svojeg vremena rješavajući pitanja s činovnicima i javnim službama. To je gotovo dvostruko više od prosjeka u zemljama EU-a koje su pristupile EU-u nakon Količina vremena koje poduzeća u Hrvatskoj utroše na birokraciju povećala se za gotovo 50 posto od 2008., što je zabrinjavajući trend. Prema Izvješću o konkurentnosti Svjetskog gospodarskog foruma za Hrvatska je na 137. mjestu od 140 gospodarstava u pogledu državnog regulatornog opterećenja na poslovanje. Odlučivanje vlade i dalje je netransparentno. Prema Izvješću o konkurentnosti Svjetskog gospodarskog foruma za Hrvatska je na 113. mjestu od 140 gospodarstava u pogledu transparentnosti pri odlučivanju. Zakonom o pravu pristupa informacijama i Zakonom o procjeni učinaka propisa poboljšan je zakonski okvir kojim se jamče prava na pristup informacijama i sudjelovanje u stvaranju politike. Poboljšanja su postignuta i u pogledu dostupnosti podataka o javnim financijama, političkim donacijama i sadržaju te cjelovitosti javnih registara. Unatoč tome, dodatne reforme mogle bi se uklopiti u prakse otvorenog upravljanja. Projektom e-građani dokazalo se da pružanje usluga državnih službi može biti brzo, lako, pristupačno i učinkovito. Projektom e-građani potencijalno se može promijeniti odnos građana i središnje države te viđenje javnosti o pružanju Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje javne uprave 47

49 usluga u ključnim područjima kao što su zdravstvo, obrazovanje i mirovine. Nedavni uspjeh potvrđen za neke usluge, sada bi trebalo usmjeriti na potpunu provedbu projekta e- Građani ugradnjom maksimalnog broja usluga dostupnih elektroničkim putem. Ipak, u mnogim je područjima komunikacija s državom spora, a učinkovitost ponegdje slabi. Na primjer, broj dana za izdavanje novih vodnih priključaka, strujnih priključaka, uporabnih i uvoznih dozvola povećao se od U nekim se slučajevima taj broj udvostručio. Na primjer, prema BEEP-u, poduzeća su u čekala u prosjeku 27 dana na uporabnu dozvolu, a do dana. Kako Hrvatska može unaprijediti učinkovitost javne uprave Za reformu javne uprave potrebno je snažno političko vodstvo i upravljanje reformom. Čvrsta opredijeljenost, donošenje vremenski ograničenog akcijskog plana te nadzor jedne središnje jedinice dali bi zamah reformi. Iako se posljednjih godina određeni broj agencija spojio, može se ipak učiniti više. Struktura državne uprave još uvijek je previše fragmentirana, a funkcije se preklapaju između resora, no i između ministarstava i podređenih tijela. Dodatna racionalizacija trebala bi se temeljiti na detaljnoj reviziji institucionalnih funkcija jer bi se mehaničkim spajanjem institucija mogli pogoršati već postojeći problemi u sustavu, posebno fragmentacija. Restrukturiranjem bi se moglo obuhvatiti razdvajanje funkcija za stvaranje politika, regulatornih funkcija i funkcija pružanja usluga u ministarstvima, regulatornim tijelima i agencijama na temelju revidiranih propisa kojim bi se utvrdila načela ustrojstva javne uprave. Takvim bi se propisima mogle jasno raspodijeliti funkcije (razvoj politika, regulatorno upravljanje, nadzor, inspekcija i provedba) i odgovornosti među javnim institucijama. Unapređenjem upravljanja ljudskim potencijalima u državnoj službi moglo bi se doprinijeti razvoju profesionalnog kadra državnih službenika. Prema Europskom indeksu kvalitete upravljanja za hrvatska je javna služba među najmanje nepristranima i meritokratskima u Europi. Sustavna primjena objektivnijih kriterija zapošljavanja, ocjenjivanja i unapređivanja mogla bi biti od pomoći pri uvođenju uspješnosti koja se temelji više na zaslugama, profesionalnoj kulturi i nagrađivanju. Sustav plaća također treba reformirati tako da osnovna plaća bude glavna sastavnica plaće. Standardiziranom klasifikacijom radnih mjesta moglo bi se doprinijeti jamčenju pravične plaće u cijelom javnom sektoru. Središnji sustav obračuna plaća mogao bi se pripojiti informacijskom sustavu za upravljanje ljudskim potencijalima kako bi se ojačale kontrole i olakšalo upravljanje. Potrebno je i profesionalizirati državnu službu. Prema Izvješću o globalnoj konkurentnosti za Hrvatska je na 100. mjestu od 140 zemalja u pogledu favoriziranja odluka državnih dužnosnika. Zbog nepostojanja jasnog odvajanja političkih od karijernih funkcija također se stvorila znatna nesigurnost u redovima starijih državnih službenika, smanjuje se korporativna institucionalna memorija i učenje te poticaji kojima bi se zadržalo kvalificirano osoblje. Depolitizacijom visokih rukovodećih funkcija u ministarstvima, državnim agencijama i poduzećima u državnom vlasništvu mogao bi se spriječiti odljev mozgova i operativne praznine nastale nakon izbora. To bi trebalo kombinirati s učestalijim razvojem vještina kako bi se državnim službenicima pružila pomoć u izgradnji njihovih profesionalnih kapaciteta. Trenutačno ne postoji središnja politika promicanja profesionalnog razvoja u državnoj službi, unatoč infrastrukturi za obuku koja služi kao podrška. Iz iskustva zemalja EU-a može se naslutiti da će potreba za kvalificiranijim državnim službenicima rasti kako bude napredovao proces europske integracije. S vremenom će se time osigurati da Hrvatska ima stabilan, dobro opremljen i okretan kadar državnih službenika koji su sposobni suočiti se s izazovima pružanja modernih javnih usluga. Većina opisanih problema zahtijeva održivu i dugoročnu brigu. Međutim, nekoliko bi se važnih koraka moglo poduzeti u kratkom roku: 1. Racionalizirati strukturu javne uprave: (i) Provesti funkcionalnu analizu kako bi se potkrijepila dodatna racionalizacija ministarskih struktura, agencija, regulatora i lokalnih uprava; (ii) Izraditi vremenski ograničen plan racionalizacije. 2. Ojačati sustav ljudskih potencijala u cijeloj državnoj službi: (i) instalirati Informacijski sustav za upravljanje ljudskim potencijalima kako bi se povezali osobni podaci osoblja s plaćanjima na osnovi platnih lista kao temelj reforme sustava plaća u državnoj službi; (ii) reformirati sustav plaća u državnoj službi, javnoj službi i lokalnim upravama radi usklađivanja raspona plaća i olakšavanja mobilnosti te bolje uspješnosti. Za to će biti potrebna nova klasifikacija radnih mjesta, rasponi plaća i pouzdan sustav procjene uspješnosti; (iii) uspostava objektivnog sustava ocjenjivanja, unapređivanja i discipline državnih službenika; (iv) mogućnost Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje javne uprave 48

50 boljeg trajnog obrazovanja državnim službenicima kako bi mogli izgraditi svoj kapacitet i povećati svoju uspješnost; (v) ograničen broj politički kadroviranih ljudi u ministarstvima, lokalnoj i regionalnoj samoupravi i drugim agencijama; i (vi) profesionaliziranje vodećih funkcija u tijelima državne uprave i državnim profesionalnim službama, uključujući u upravama poduzeća u većinskom vlasništvu države ili javnih poduzeća. 3. Strateško planiranje i koordinaciju politika trebalo bi ojačati. Stvaranja javnih politika treba biti blisko povezano s financijskim planiranjem i provedbom. Učinkovitim upravljanjem politikom podrazumijevala bi se, na primjer, izrada idejnih dokumenata o politici te analiza očekivanih utjecaja prije izrade zakonodavstva. Postojeći sustav koordinacije politika čini se teškim i njime se neučinkovito utvrđuju prioriteti, što dovodi do zastoja u sustavu. Ne postoji ni funkcionalni sustav procjene utjecaja reformi, što znači da su trošak pa čak i željeni utjecaj novih propisa često nejasni. Fiskalni utjecaji nerijetko su nerazumljivi ili loše planirani, što za posljedice ima reforme koje se ne mogu pokrenuti te praznine u uvođenju i provedbi. Kako Grupacija Svjetske banke može pomoći Banka nudi opsežno iskustvo u radu sa zemljama na reformi državne službe na svjetskoj razni, regionalnoj razini te u zemljama EU-a. To je iskustvo usredotočeno na pokretanje reformi kojima se povećava djelotvornosti i učinkovitost pružanja javnih usluga ljudima i poslovnim subjektima. Uključuje podršku kroz funkcionalnu analizu, određivanje odgovarajuće veličine javne uprave, reinženjering poslovnih procesa, reforme sustava plaća, modele pružanja usluga usredotočenih na građane i usluge e-uprave. U zemljama EU-a, Banka isto tako podupire vlade u uspostavi Odjela za upravljanje vladinim programom (tzv. Delivery Unit), čiji je cilj pospješiti procese donošenja odluka, poboljšati praćenje reformi i njihovo objašnjavanje javnosti, ali i Strateških odjela, radi bolje koordinacije i praćenja strateškog planiranja. Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće su pripremile Georgia Harley, specijalist za javni sektor i Sanja Madžarević Sujster, viši ekonomist. Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas, obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje javne uprave 49

51 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku Porezna politika i porezna uprava Ključne poruke Hrvatski porezni sustav ubire značajne prihode i posljednjih je godina znatno poboljšan. Međutim, mogao bi biti pravedniji i bolje prilagođen tržištu rada i poslovnom sektoru, a Porezna uprava bi mogla biti učinkovitija i pristupačnija korisnicima daljnjim mjerama za poboljšanje sustava informacijske tehnologije, konsolidaciju reorganiziranih administrativnih struktura i jačanje vještina svojeg osoblja. Ključni potezi Uvesti moderno oporezivanje imovine (čime bi se ostvario prihod do 1,5 posto BDP-a) te ukinuti zastarjele lokalne poreze i naknade na nekretnine. Ukinuti veliki broj poreznih izuzeća koja uživaju kućanstva i poslovni subjekti (čime bi se ostvarile uštede u iznosu do 1,1 posto BDP-a). Prebaciti porezni teret s rada na neizravne poreze radi poticanja rasta (neutralno s prihodovnog stajališta). Uvesti mjere porezne politike i upravljanja porezima radi obuhvaćanja sive ekonomije i jačanja te modernizacije porezne uprave s ciljem zaštite i širenja prihodovne osnovice, uključujući provedbu modernog sustava upravljanja rizicima. Trenutačno stanje hrvatske porezne politike Cilj je porezne politike izgradnja suvremenog i učinkovitog poreznog sustava kojim se na pravedan način ubire dovoljno poreza i smanjuju distorzije. Reformskim mjerama obično se naglašavaju mjere za širenje porezne osnovice, s težištem na poreze na potrošnju te ukidanje neučinkovitih izuzeća ili poreznih rashoda, a ne na povećanje poreznih stopa. To uključuje i uklanjanje negativnih vanjskih učinaka poput destimuliranja rada te jačanje porezne discipline. Opterećenje od 42,6 posto BDP-a u ostavlja Hrvatskoj malo prostora za dodatne prihode. I dok je prosjek u 15 država skupine EU15 45,6 posto, porezno opterećenje u Hrvatskoj veće je nego u susjednim državama koje su na sličnom stupnju razvoja. Stoga bi težište porezne politike u Hrvatskoj trebalo biti na osiguranju najprimjerenijeg sastava poreza kojim će se poticati rast i stvaranje radnih mjesta kroz učinkovitu naplatu poreza i minimalne distorzije ili izuzeća. I poslovni subjekti i država imaju koristi od poreznog sustava koji je jednostavan za upravljanje i koji potiče dobrovoljno ispunjavanje poreznih obveza. Od svih država EU-a Hrvatska ima najviši omjer neizravnih poreza i BDP-a. Kao odgovor na pad prihoda za vrijeme krize, osnovna stopa PDV-a povećana je na 25 posto, što je jedna od najviših poreznih stopa u EU, a nulta je stopa zamijenjena stopom od 5 posto, dok se u turizmu i ugostiteljstvu primjenjuje stopa od 13 posto. Ukupni gubitak prihoda zbog tih različitih pragova iznosi gotovo 1,8 posto BDP-a. Slika 1. Izravni i neizravni porezi u Hrvatska i EU, postotak BDP-a Izvor: EUROSTAT <Direct taxes-izravni porezi; Indirect taxes-neizravni porezi> Izravni porezi su pak relativno niski, čemu znatno doprinosi velik broj poreznih izuzeća. Efektivna stopa poreza na dohodak iznosi samo nekih 9 posto, unatoč najvišoj graničnoj stopi od 40 posto. Što se tiče kućanstava, postoji nekoliko Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Porezna politika i porezna uprava 50

52 izuzeća, npr. osobni odbici za ovisne članove obitelji i djecu, kao i za nerazvijena područja. Poslovni subjekti također ostvaruju izuzeća ako se nalaze u nerazvijenim područjima, na primjer za reinvestiranu dobit, istraživanje i razvoj, te porezne olakšice koje se odobravaju na temelju Zakona o poticanju ulaganja, a procijenjeni gubitak prihoda zbog tih mjera iznosio je 2,3 posto BDP-a u Od Hrvatska je nastavila smanjivati oporezivanje rada povećavanjem neoporezivog dijela dohotka (odnosno osobnog odbitka, što smanjuje naplatu poreza za 3,5 posto BDP-a) i podizanjem najvišeg poreznog razreda poreza na osobni dohodak radi smanjenja poreznog opterećenja za srednje dohodovne skupine. Doprinosi za socijalno osiguranje za mlade novozaposlene osobe također su smanjeni kako bi potaknuli poslodavce na veće zapošljavanje. Hrvatska nema porez na imovinu i od svih zemalja EU-a ubire najniže prihode (0,3 posto BDP-a) od različitih poreza i naknada na nekretnine. Suvremenim porezom na nekretnine koji je zasnovan na vrijednosti nekretnine, novim bi se poreznim prihodima moglo ostvariti do 1,5 posto BDP-a 55. Uz prihodovni potencijal, teret poreza na nekretnine uglavnom bi snosile obitelji srednjeg i višeg dohodovnog statusa i bio bi manje distorzivan za poslovni sektor i potrošače. Trenutačno osnovica za porez na nekretnine trpi značajnu eroziju uslijed kombinacije čimbenika poput zakonom propisanih izuzeća, nedovršenog katastarskog registra (kojim se ne uspijeva obuhvatiti sve nekretnine) i tržišta nekretnina koje ne pruža transparentne informacije o procjeni vrijednosti nekretnina. Međutim, predloženi porez na nekretnine i dalje je nepopularan pa je bivša Vlada odgodila njegovo uvođenje dok se ne postigne potpuno usklađenje i ažuriranje podataka u zemljišnim knjigama i katastru. Siva ekonomija u iznosu od 28 posto BDP-a 56 po svojoj je veličini jedna od najvećih u EU. To je velik izazov za Poreznu upravu i njime se smanjuje potencijal za ubiranje poreza. Može se poduzeti niz različitih političkih i administrativnih mjera za rješavanje pitanja sive ekonomije. Pristup koji bi obuhvaćao tri mjere mogao bi se sastojati od sljedećih elemenata: (i) Uvođenje strategija za poboljšanje naplate poreza, posebno mjera za utvrđivanje i smanjivanje iskazivanja manjih iznosa prodaje ili neiskazivanja prodaje, ili prikazivanje većih rashoda kroz fiktivne račune; (ii) Poticanje službenih plaćanja za poslovne transakcije kroz bankovne kanale, uključujući elektronička plaćanja i plastičan novac. (iii) Pojednostavljenje poreza i poboljšanje usluga za porezne obveznike radi smanjenja troškova ispunjavanja poreznih obveza, što uključuje pojednostavljivanje poreznog zakonodavstva i sustava za podnošenje poreznih prijava i plaćanja. Kako bi Hrvatska mogla ojačati poreznu politiku Hrvatska bi mogla: (i) uvesti moderni porez na imovinu; (ii) smanjiti velik broj poreznih izuzeća; i (iii) nastaviti s fiskalnom devalvacijom smanjenjem oporezivanja rada. Za uvođenje modernog poreza na imovinu treba ojačati sposobnost lokalne samouprave za upravljanje tim porezom i sveobuhvatan plan reformi. Četiri glavna reformska koraka uključuju: (i) utvrđivanje nekretnine koja se oporezuje; (ii) procjena vrijednosti nekretnine i porezne osnovice; (iii) određivanje poreznih stopa; i (iv) ukidanje ostalih poreza povezanih s nekretninama. No takvim porezom vjerojatno se ne bi ostvarili značajni prihodi sve dok se ne ažurira katastar i dok ne dođe do većeg razvoja tržišta nekretnina koje bi omogućilo transparentniji izračun pri procjeni vrijednosti nekretnina. Uzimajući u obzir da je za stvaranje katastra koji bi bio u potpunosti ažuriran sa svim informacijama potrebnima za procjenu vrijednosti nekretnina potrebno vrijeme, u kratkoročnom razdoblju mogla bi se razmotriti alternativna mjera u obliku privremenog postupka samoprocjene. Smanjenjem velikog broja poreznih izuzeća moglo bi se prikupiti dodatnih jedan posto BDP-a te istovremeno poboljšati učinkovitost i pravednost. Na primjer, nedavna analiza porezne olakšice obiteljima s djecom kojom se umanjuju porezni prihodi u iznosu od otprilike 0,6 posto BDP-a, koje je provela Svjetska banka, pokazuje da je taj program izrazito regresivan s obzirom na to da ne pokriva skupine s niskim dohotkom, a maksimalno ide u korist skupinama s visokim dohotkom. Tim se programom također destimulira rad skupina s niskim dohotkom (za razliku od sustava poreznih odbitaka). Slično tomu, poreznom olakšicom na reinvestiranu dobit poduzeća prihodi u smanjili su se za 0,6 posto BDP-a dok su dobici ostvareni novim investicijama upitni. Općenito, sustavom poreza i socijalnih naknada trebalo bi smanjiti 55 Svjetska banka 2014., Pregled javnih financija 56 The Shadow Economy in Europe 2013, AT Kearney, F. Schneider Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Porezna politika i porezna uprava 51

53 destimuliranje prelaska iz sustava naknada ili neaktivnosti u sustav rada. Porezi na plaće i doprinosi za socijalno osiguranje mogu spriječiti zapošljavanje i radno-intenzivan rast. U zemljama OECD-a, porezno opterećenje rada može iznositi do 40 posto troškova rada, posebno u skupinama koje primaju niže plaće. Porezi na rad neproporcionalno su visoki i u Europskim zemljama. Na primjer, u Poljskoj, Rumunjskoj i Slovačkoj, doprinosi za socijalno osiguranje čine posto bruto plaće; dok u Čileu oni iznose 13 posto, a u Republici Koreji 16 posto. Sa stopom doprinosa od 37 posto Hrvatska slijedi trendove u EU, no treba upozoriti da je doprinos za mirovine umjeren dok su doprinosi za zdravstveno osiguranje, u iznosu od 15 posto bruto plaće veliki, gotovo dvostruko veći od prosjeka u EU. Visoke razine oporezivanja rada, u kombinaciji s poreznim poticajima za kapitalna ulaganja, mogu pogoršati već visoku nezaposlenost. Trenutačno stanje u hrvatskoj poreznoj upravi Moderna porezna uprava može osigurati brzo i jeftino plaćanje poreza bez odvraćanja investicija ili aktivnosti koje stvaraju dodanu vrijednost. U centru suvremenih poreznih uprava su građani i takve uprave osiguravaju (i) da porezni obveznici znaju svoja prava i obveze, (ii) transparentne i jednostavne postupke, i (iii) potporu poreznim obveznicima i odvraćanje od utaje poreza. Jačanje i modernizacija hrvatske Porezne uprave (PU) pridonijeli bi zaštiti i jačanju prihodovne osnovice. PU je odgovorna za ubiranje nacionalnih i pojedinih lokalnih poreza, doprinosa za socijalno osiguranje i velikog broja naknada, pristojbi i drugih davanja. Carinska uprava odgovorna je za ubiranje trošarina, carina i PDV-a pri uvozu. S rastućom integracijom Hrvatske u globalno gospodarstvo, PU će se suočiti sa sve većim izazovima. Kako bi kvaliteta njezinih usluga ispunjavala suvremene standarde, PU trebat će promijeniti orijentaciju s one koja je usmjerena na postupak na onu koja je usmjerena na rezultate. Ciljevi suvremene porezne uprave uključuju: (i) promicanje kulture dobrovoljnog ispunjavanja poreznih obveza, (ii) poboljšanje usluga za porezne obveznike i (iii) učinkovite sustave ubiranja poreza. Ostvaren je značajan napredak u reorganizaciji PU-a. Provedena je funkcijska reorganizacija PU-a na središnjoj i regionalnoj razini; na nacionalnoj je razini uspostavljen Ured za velike porezne obveznike, kao i Služba za sustav servisa poreznim obveznicima i Sektor za strategiju i razvoj. Identifikacijski broj poreznog obveznika (OIB) uveden je i u potpunosti integriran u inicijativu e-građani. Mnoge od navedenih reformi uvedene su u suradnji sa Svjetskom bankom i uz podršku te institucije. Provedene su važne reforme porezne uprave. Fiskalne blagajne uvedene su u siječnju za usluge koje se naplaćuju u gotovini radi jačanja porezne discipline, a javna objava poreznih dužnika pokrenuta je u lipnju Poboljšanim Zakonom o poreznoj upravi iz 2013., pojačane su ovlasti porezne uprave u prikupljanju informacija od poreznih obveznika i trećih osoba u vezi s porezima i naplatom dospjelih poreznih potraživanja. Njime su također uvedena službena porezna mišljenja za porezne obveznike, čime su se uklonile nedoumice u namiri poreza. Ostvaruje se napredak u širenju uporabe tehnologije. Navedeni se napredak očituje u uporabi alata informacijske i komunikacijske tehnologije za upravljanje rizicima, e-reviziju i e- učenje. PU je nadzirala prelazak na mehanizam elektroničke prijave (e-pdv, e-mirovinsko, e- zdravstveno i e-porez na dohodak) i postotak e- prijava koje je podnio poslovni sektor povećao se s manje od 3 posto u na više od 99 posto u PU je također obnovila svoju web stranicu koja je posjećena više od 26 milijuna puta godišnje, što je čini jednom od najpopularnijih državnih web stranica. PU napreduje s nabavom naprednog hardvera i softvera za uspostavu pričuvnog podatkovnog centra i osiguranje kontinuiteta poslovanja u slučaju katastrofa. Tablica 1. Troškovi ispunjavanja poreznih obveza u Hrvatskoj Porez ili obvezni doprinosi Plaćanja (broj) Napomene o Vrijeme (sati) plaćanjima Doprinosi za soc. 1 online 96 osiguranje Turističke 1 online članarine Naknada za šume 1 Članarina HGK-a 12 Porez na tvrtku 1 Porez na dobit 1 online 58 PDV 1 online 52 Doprinosi za soc. osigr. iz plaće 0 online i zajednički Porez na gorivo 1 Ukupno Izvor: Svjetska banka, Porezna disciplina poreznih obveznika polako se poboljšava. PDV jaz u postocima BDP-a u stalnom je padu; u iznosio je 2,05 posto a u ,52 posto. Hrvatska pokazuje i Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Porezna politika i porezna uprava 52

54 značajno poboljšanje svoje pozicije u pogledu plaćanja poreza prema pokazatelju iz izvješća Doing Business U prema tom je izvješću bila na 43. mjestu, a na 38. mjestu (Tablica 1). Ti rezultati ukazuju na to da su pokazatelji za Hrvatsku vrlo blizu prosjeka OECD-a u smislu broja godišnjih uplata (Hrvatska 19/ OECD 12) i broja utrošenih sati za ispunjavanje porezne obveze na godišnjoj razini (206/175). PU se susreće s tri međusobno povezana izazova u daljnjem poboljšanju svoje uspješnosti. Ti su izazovi: restrukturiranje organizacije PU-a, izgradnja ljudskih kapaciteta i poboljšanje njezinih sustava informatičke tehnologije. PU može ojačati ulogu središnjeg ureda u izradi programa i pružanjem strateških smjernica. Prevelik je broj ispostava i one se u velikoj mjeri oslanjaju na manualne postupke i česte kontakte s poreznim obveznicima, posebno na lokalnoj razini. Time ne samo da se opterećuje osoblje, već mu se i onemogućuje da se bavi složenijim i važnijim zadaćama, poput revizija i prisilne naplate. Neučinkovitosti povezane s velikom mrežom lokalnih ureda povećat će se s većom automatizacijom poslovnih procesa i širenjem e-prijava (uključujući ispunjavanje poreznih prijava koje PU obavlja unaprijed na temelju podataka trećih osoba) i e-provedbom naplate. Središnji ured PU-a ima premalo osoblja za adekvatno upravljanje velikim brojem lokalnih ureda koji su prilično autonomni u radu i nad kojima se provodi minimalni efektivni nadzor. Način na koji je organizirana PU ne odgovara načelima suvremenih poreznih uprava gdje je uloga središnjeg ureda izrada programa i pružanje strateških smjernica, za razliku od operativne uloge lokalnih i regionalnih ureda. Stoga bi strukture poslovnog upravljanja trebale jasno odrediti odgovornosti središnjeg ureda i odgovornosti regionalnih i lokalnih ureda. Izgradnja kapaciteta osoblja PU-a u Uredu za velike porezne obveznike također je pitanje visokog prioriteta za poboljšanje naplate poreza. To je često složen zadatak s obzirom na različite poslovne modele i zahtjeve za visoko specijaliziranim vještinama. PU je ostvarila značajan napredak puštanjem u rad u potpunosti uspostavljenog Ureda za velike porezne obveznike Tom novom uredu dodijeljeno je 650 velikih poreznih obveznika koji čine otprilike polovinu poreznih prihoda Hrvatske. Ured je u potpunosti usklađen sa segmentiranim pristupom poreznim obveznicima, što je ključna strategija suvremene porezne uprave. Izgradnja kapaciteta u novoj Službi za sustav usluga poreznim obveznicima također će pomoći u smanjenju troškova dobrovoljnog ispunjavanja poreznih obveza. Hrvatska je nedavno uspostavila posebnu službu za usluge i pomoć poreznim obveznicima koja ima pozivni centar i usluge prilagođene jedinstvenim karakteristikama i rizičnim profilima poreznih obveznika (segmentirani pristup poreznim obveznicima). Jačanje ove službe i uporaba pozivnog centra za kontrolu obveznika koji ne podnose porezne prijave i porezne obveznike koji ne plaćaju svoje porezne obveze prioritetno je pitanje za jačanje porezne discipline. Više operativne neovisnosti omogućilo bi PUi da upravlja poreznim sustavom uz jače odredbe o odgovornosti. Broj osoblja PU-a smanjuje se uslijed ograničenja novog zapošljavanja. Nadalje, PU-u nedostaje fleksibilnost i autonomija za: (i) izradu i provedbu svoje organizacijske strukture kako bi PU bila sposobna nositi se sa promjenjivim zahtjevima; (ii) određivanje broja osoblja i njegovog sastava te utjecanje na pregovore o njihovom nagrađivanju; (iii) utjecanje na postupak zapošljavanja osoblja; (iv) raspodjelu sredstava kako bi se moglo učinkovito odgovoriti na promjene u prioritetima i rizicima; (v) donošenje poreznih odluka; i (vi) postavljanje standarda u vezi s uslugama. Stoga bi trebalo razmotriti davanje PU određenog poluautonomnog statusa kao i dovoljno ovlasti za učinkovito upravljanje poreznim sustavom. Suvremeni sustav za upravljanje rizicima mogao bi pomoći u poboljšanju ispunjavanja poreznih obveza i naplate. Uvođenje takvog sustava za upravljanje rizicima za sustavno utvrđivanje, procjenu, rangiranje i rješavanje rizika neispunjenja poreznih obveza prioritetno je pitanje. Opći je cilj toga sustava poticati i olakšati dobrovoljno ispunjavanje poreznih obveza u skladu s poreznim propisima i spriječiti neispunjavanje poreznih obveza razumijevanjem porezne osnovice i rizičnih profila poreznih obveznika. Primjena pristupa upravljanja rizicima pomogla bi PU u: (i) izradi strategije ispunjavanja obveza čiji su glavni ciljevi usmjereni na glavne rizike neispunjavanja obveza (npr. veliki porezni obveznici koji za prihode predstavljaju najveći rizik u vezi s neispunjavanjem poreznih obveza); (ii) odražavanju strategije u godišnjim operativnim planovima i uputama za rad (npr. nacionalni planovi revizije, parametri za odabir revizije, planovi usluga poreznim obveznicima i planovi za naplatu dugova); i (iii) poboljšanju alata za ispunjavanje poreznih obveza (npr. organizacija i metode revizije, službe za porezne obveznike i prisilna naplata) te vještina upravljačke strukture i osoblja porezne uprave Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Porezna politika i porezna uprava 53

55 radi učinkovite provedbe strategija i operativnih planova. PU ima niz dokumenata za strateško planiranje, no njihova provedba je upitna. Sektor za strategiju i razvoj mogao bi promicati razumijevanje o strateškim smjernicama te koordinirati djelovanje unutar PU-e da se osigura povezanost strateških i poslovnih procesa i njihovo uvođenje u dnevne postupke lokalnih i regionalnih ureda. Ostali prioriteti mogli bi uključivati jačanje upravljanja informatičkom tehnologijom radi uspostave integriranog upravljačkog informacijskog sustava i poboljšanja planiranja i uporabe informacija. Jačanje kapaciteta ljudskih resursa također je od ključne važnosti za modernizaciju porezne uprave. Strategija obuke PU-a stoga treba biti usklađena s prioritetima reformi, postojećim organizacijskim uvjetima, reinženjeringom poslovnih procesa i razvojem informatičke tehnologije. Kako bi Hrvatska mogla ojačati Poreznu upravu U kratkoročnom razdoblju, PU bi se trebala usredotočiti na tri pitanja: (i) provedbu sustava za upravljanje rizicima (CRMS), (ii) uspostavu pričuvnog podatkovnog centra i osiguranje kontinuiteta poslovanja u slučaju katastrofa, i (iii) povećanje sposobnosti i obučavanje osoblja, posebno u Uredu za velike porezne obveznike. Sustav za upravljanje rizicima (CRMS) uključivao bi tri glavna modula: (i) modul za upravljanje rizicima kojim bi se provodio odabir poreznih obveznika za reviziju na temelju analize rizika, (ii) skladište podataka i (iii) opću podršku za reviziju. Implementacija sustava je u tijeku. Glavni sustav osigurava privatni sektor, a modul za opću podršku za reviziju izrađen je interno uz pomoć tvrtke APIS-IT 57. Nakon implementacije tim bi se sustavom trebala ojačati sposobnost PU-a u otkrivanju prijevara i time optimizirati učinkovitost sustava revizija. To će ne samo povećati naplatu neplaćenih poreza već će i poslužiti kao snažan poticaj za jačanje dobrovoljnog ispunjavanja poreznih obveza. Nadalje, sigurnost i integritet podataka PU-a od ključne su važnosti za Hrvatsku. U tom smislu, PU radi na uspostavi pričuvnog podatkovnog centra i osiguranja kontinuiteta poslovanja u slučaju katastrofa. Taj će centar omogućiti PU-u nastavak poslovanja u slučaju da se nešto dogodi s glavnim podatkovnim centrom u Zagrebu. Obuka osoblja PU-a pojačana je posljednjih godina uvođenjem modula za e-učenje u različitim područjima poput borbe protiv korupcije, e-poreza, PDV-a, kupnje na temelju načela vrijednosti za novac, informacijske sigurnosti, učinkovitog upravljanja, specifikacije neusklađenih plaćanja, prisilne naplate i ovrha. Ti specijalizirani tečajevi, kao i opća obuka iz informacijske tehnologije i jezika važni su za poboljšanje vještina osoblja PU-a. Važno je da se ti pilot projekti pretvore u održivu ponudu koja uključuje testiranja i certificiranja za osoblje koje završava pojedine module koji su povezani sa strategijom modernizacije PU-a. Potrebno je nastaviti s konsolidacijom mreže poreznih ureda. S prelaskom PU-a na elektroničku komunikaciju, u srednjoročnom razdoblju PU može razmotriti fizičku konsolidaciju svojih ureda, počevši sa svojim uredima u Zagrebu koji su i dalje rascjepkani u više od 13 ureda. Njihovim objedinjavanjem mogle bi se znatno poboljšati operativne sinergije i smanjiti administrativni troškovi. Osoblje PU-a i dalje je usmjereno na službeničke i administrativne funkcije. U budućnosti bi omjer osoblja za reviziju u odnosu na ostale funkcije trebao postupno rasti do ciljanih 65 posto osoblja koje se bavi revizorskim funkcijama (porast od sadašnje razine od gotovo 50 posto). To će zahtijevati pojačane napore pri odabiru, obuci i zadržavanju kvalificiranog i kompetentnog osoblja. Postizanje takvog cilja u ograničenim uvjetima sadašnje strukture državne službe bit će iznimno zahtjevno. I naposljetku, treba ojačati strateške funkcije središnjeg ureda PU-a. To bi uključivalo pripremu, praćenje i ocjenjivanje srednjoročnog strateškog plana PU-a i njegovih rezultata. Zatim, predlaganje reformi politike i sustava potrebnih za jačanje učinkovitosti PU-a. Naposljetku, potrebno je smanjiti troškove ispunjavanja poreznih obveza, poboljšati stopu ispunjavanja poreznih obveza, kao i osigurati kvalitetnu analitiku na temelju koje upravljačka struktura PU-a, Ministarstvo financija i vlade donosi odluke. Kako Grupacija Svjetske banke može pomoći Svjetska banka ima veliko iskustvo u radu sa zemljama diljem svijeta, kao i sa značajnim brojem zemalja EU-a, u području porezne politike i porezne uprave. To iskustvo uključuje i projekt modernizacije Porezne uprave u Hrvatskoj, koji je završen nedavno, u lipnju Svjetska 57 Sustav za upravljanje rizicima bio je dio Projekta modernizacije Porezne uprave Svjetske banke do njegovog završetka u lipnju Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Porezna politika i porezna uprava 54

56 banka izradila je posljednjih godina određeni broj dijagnostičkih studija o poreznoj politici kao što su Pregled javnih financija iz i studiju o Politici dječjeg doplatka iz 2015., kojima se analizira i porezna incidencija i incidencija naknada. Kao što je navedeno ranije u tekstu, pokrenut je, ali i odgođen određeni broj reformi porezne politike, kao što je na primjer uvođenje poreza na imovinu. Svjetska banka bila bi spremna ući u partnerski odnos s Vladom u provođenju navedenih reformi, kao i daljnjeg jačanja učinkovitosti PU-a. Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politici u Hrvatskoj Izvješće su pripremili Ismail Radwan, glavni stručnjak za javni sektor i Sanja Madžarević-Šujster, viši ekonomist. Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Porezna politika i porezna uprava 55

57 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije fondova Europske unije Ključna poruka Jačanjem upravljanja javnim investicijskim projektima (UJIP) može se poboljšati učinak rasta i učinkovitost javne infrastrukture te osloboditi više značajnih namjenskih sredstava iz EU-a u financijskoj perspektivi Stoga jačanje kapaciteta za planiranje, ugovaranje i provedbu UJIP-a, uključujući unaprjeđenja u strateškom planiranju i srednjoročnom proračunskom okviru (SRPO) trebaju biti ključna sastavnica strategije oživljavanja rasta u Hrvatskoj. Ključni potezi Stvoriti fiskalni prostor za poticanje apsnajorpcije fondova iz Europske unije kroz politiku promjene strukture potrošnje i politiku supstitucije. Ojačati proces budžetiranja kapitala, uključujući vezu između planiranja investicijskih projekata i SRPO-a te između nacionalnih prioriteta i prioriteta kohezijske politike. Uvesti širu uredbu o UJIP-u, sa sveobuhvatnim nizom temeljnih propisa i smjernica, te informacijski sustav za UJIP radi unaprjeđenja planiranja, odabira, nabave i praćenja javnih investicijskih projekata. Ojačati pojedinačne i organizacijske kapaciteta za UJIP, uključujući kapacitet za upravljanje projektima u resornim ministarstvima i trgovačkim društvima u državnom vlasništvu (SOEs) i mehanizme upravljanja njima. Trenutačno stanje u Hrvatskoj Unaprjeđenje upravljanja javnim investicijskim projektima (UJIP) može potaknuti gospodarski rast i konkurentnost Hrvatske. Ukupni rashodi za javne investicije u Hrvatskoj su relativno visoki, ali niži od drugih novih država članica: Hrvatska je investirala 3,7 posto BDP-a, u odnosu na prosječnih 2,7 posto u EU-15 i 4,5 posto u EU-10 (ova brojka u Hrvatskoj raste do 6,2 posto uključujući SOEs). Međutim, pokazatelji govore da to tek treba dovesti do očekivanih ishoda u pogledu gospodarskog rasta, konkurentnosti i unaprjeđenja javnih usluga. To se barem djelomice objašnjava slabostima institucija i procesa u samom sustavu UJIP-a, što dovodi do niže kvalitete i nedostataka u provedbi. Međunarodna iskustva pokazuju da postoje značajne koristi od unaprjeđenja UJIP-a. Zemlje s najučinkovitijim sustavima UJIP-a obično imaju viši rast za svaki dolar potrošen na investicije u javnu infrastrukturu od zemalja s najneučinkovitijim sustavima 58. UJIP-om se potiče učinkovita apsorpcija europskih strukturnih i investicijskih (ESI) fondova. Kao nova članica EU, Hrvatska može koristiti pozamašne transfere iz EU-a. Dostupni Europski Strukturni i Investicijski (ESI) fondovi ukupno iznose oko 10,7 milijardi eura u financijskoj perspektivi (istovjetno prosjeku od 3,7 posto današnjeg BDP-a godišnje), dok godišnji doprinos Hrvatske proračunu EU-a iznosi oko 530 milijuna eura. Učinkovito iskorištavanje ESI fondova mogućnost je za poticanje rasta i unaprjeđenje javnih usluga, uključujući sufinanciranje javnih investicija. S obzirom na to da glavnina ESI fondova ide za javne investicijske projekte, učinkovito planiranje, priprema i provedba pozitivno će doprinijeti stopama apsorpcije. Ključno je pitanje za Hrvatsku kako stvoriti fiskalni prostor kroz promjenu i supstituciju rashoda tijekom procesa fiskalne konsolidacije i osigurati najučinkovitiju upotrebu fondova iz EU-a za poticanje rasta. Pretpristupna i poslije-pristupna stopa apsorpcije fondova iz EU-a u Hrvatskoj relativno je dobra. Do kraja listopada Hrvatska je ugovorila 58 MMF, Making Public Investment More Efficient, Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije fondova Europske unije 56

58 više od 89 posto dodijeljenih sredstava iz IPA-e i ESI-a za i platila polovinu ugovorenih sredstava za koja je rok povlačenja kraj Hrvatska je bila i neto primatelj fondova EU-a u prve dvije godine nakon pristupanja EU (za 0,12 i 0,42 posto BND-a). Međutim, peterostruki porast fondova dostupnih Hrvatskoj u okviru postojeće financijske perspektive EU-a dovodi do novih izazova iako se očekuje da će se ESI fondovima osigurati glavnina za financiranje investicijskih projekata, kratkoročno i dugoročno time će se pojačati pritisci na fiskalnu konsolidaciju jer će Hrvatska morati unaprijed osigurati neka sredstva i sufinanciranje. Izazov predstavlja koordinacija nacionalnih strateških prioriteta i usklađivanje s ciljevima kohezijske politike. Cilj Sporazuma o partnerstvu s EU-om jest uskladiti strategije na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini kako bi se osigurao kumulativni i dugoročni utjecaj sredstava na rast, a izbjeglo dodjeljivanje sredstava za jednokratne projekte. Svi su Operativni programi usvojeni istovremeno s prethodnom raspodjelom sredstava između provedbenih tijela i korisnika, iako EK još uvijek treba razjasniti neke ex-ante uvjete. Međutim, u Hrvatskoj je funkcija strateškog planiranja još uvijek u razvoju na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini kojim bi se odredili jasni prioriteti, ciljevi i pokazatelji uspješnosti. Hrvatska treba nastaviti jačati upravljanje kapitalnim izdacima i upravljanje fondovima EU-a. Donošenje novog organskog Zakona o proračunu potaknulo je nekoliko reformi u upravljanju javnom potrošnjom, uključujući jačanje višegodišnjeg sustava fiskalnog planiranja i osnivanje odjela za ocjenu kapitalnih projekata. Kako je predviđeno Zakonom o proračunu, Ministarstvo financija (MF) započelo je s radom na Uredbi kojom će se popuniti važna praznina u metodologiji za ocjenjivanje javnih investicijskih projekata koji se financiraju iz državnog proračuna i ostalih izvora. Nadalje, Nacionalnim programom reformi naglasila se važnost jačanja planiranja i pripremanja javnih investicijskih projekata i upravljanja javnim sredstvima radi jačanja kapaciteta za apsorpciju fondova iz EU-a. Međutim, i dalje postoje izazovi pri uspostavljanju jasnih uloga i odgovornosti te formaliziranju koraka u ciklusu UJIP-a. Javni investicijski projekti u Hrvatskoj raštrkani su po nekoliko organizacija, a najveći dio provode SOE. SOEs i dalje imaju veliku ulogu u osiguravanju javne infrastrukture, iako opravdanje za odabir organizacije nije uvijek razvidno. Od procjene od 20,6 milijardi kuna investicijskih projekata za infrastrukturu 2014., 12 milijardi kuna investicija provela su SOEs (od kojih se neke ubrajaju pod opću državu), dok je preostalih 8,6 milijardi kuna podijeljeno između središnje države i lokalne vlasti. Raštrkanost javnih investicijskih projekata znači da će se dosljednim pristupom UJIP-u morati u obzir uzeti primjerenost postojećih mehanizama upravljanja SOEs kao i veća centraliziranost propisa i procesa. Nedostatak jasnih nacionalnih propisa i smjernica predstavlja značajan rizik za kvalitetu i učinkovitost osnovnih funkcija UJIP-a. Trenutačno postoji slabo ili nikakvo jamstvo da je vrednovanje projekata učinkovito u odnosu na vladine politike i strategije, da se oni ocjenjuju s pomoću formaliziranih alata za ocjenjivanje i da prolaze neovisnu reviziju. Uloge i odgovornosti ključnih dionika nisu dovoljno jasne, što dovodi do nejasnoća u pogledu razina odobravanja projekata i preklapanja nekih funkcija. Postoje i praznine u formaliziranju zahtjeva za upravljanje projektima i njihovo praćenje, posebice za projekte koji se financiraju iz državnog proračuna. Slika 1. Kapitalni izdaci javnog sektora u Hrvatskoj, (u milijardama HRK) Izvor: MF, proračuni i financijska izvješća State budget users: Korisnici državnog proračuna; SOEs: TDuDV-i; Local governments: Lokalne uprave Zbog nedostatka dosljednog nacionalnog regulatornog okvira, upotreba nekoliko metoda nabave i izvora financiranja dovodi do rizika nastajanja i produbljivanja usporednih administrativnih struktura. Iako državne agencije pripremaju i provode projekte koje sufinancira EU u skladu s propisima EU-a, njih je potrebno pretočiti u dosljedan skup nacionalnih pravila i smjernica. Vlada je izradila sveobuhvatnu Uredbu o javno-privatnim partnerstvima (JPP), a novim Investicijskim planom za Europu EU-a (tzv. Junckerov plan) obuhvaćen je financijski instrument Europski fond za strateške investicije (EFSI) za koji je glavni prioritet mobilizacija privatnih investicija u komercijalno održive projekte. Iako dodatno povećanje financiranja sredstvima iz privatnog sektora ili ostalih agencija i korištenje novih financijskih instrumenata može odgovarati nekim projektima, posebni institucionalni mehanizmi za JPP-e uzrok su zabrinutosti jer međunarodna dobra praksa upućuje na usklađivanje procesa u Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije fondova Europske unije 57

59 fazi prethodnog ocjenjivanja, ocjenjivanja i neovisne revizije investicijskih projekata, neovisno o metodi nabave. Na taj način osigurava se ravnopravnost u odabiru projekata. Međutim, ti su procesi u Hrvatskoj dosta razdvojeni. Usporedba s dobrom međunarodnom praksom pokazuje praznine u ključnim koracima u ciklusu UJIP-a. Metodologijom koju je izradila Svjetska banka omogućuje se usporedba postojećih procesa u Hrvatskoj s dobrim praksama u ključnim fazama UJIP-a. Tim su fazana obuhvaćeni: Strateške smjernice i prethodno ocjenjivanje. Nedostatak krovne nacionalne strategije kojom bi se jasno definirali prioriteti za javne investicijske projekte otežava učinkovito prethodno ocjenjivanje projektnih ideja. Značajan naglasak treba staviti na filtriranje loših projektnih ideja u ranoj fazi. Na taj način osigurava se da samo oni projekti koji se mogu jasno opravdati u odnosu na vladine politike i strategije idu dalje, a izbjegava trošenje sredstava na ocjenjivanje i izradu projekta. Projekti obično prate vlastitu inerciju u planiranju, što otežava njihovo zaustavljanje u kasnijoj fazi. Međutim, u Hrvatskoj okvirom za planiranje ne nude se jake strateške smjernice kao temelj za ocjenjivanje projektnih ideja. Stoga ne postoji centralizirani proces i smjernice kojima se propisuje format i zahtjevi za ocjenjivanje prvih prijedloga projekta u skladu s općim prioritetima politike. Resorna ministarstva mogu u nekoj mjeri ocijeniti prijedloge svojih službi s obzirom na njihovu mjerodavnost prema politikama sektora. Međutim, investicijski prijedlozi SOEs u načelu ne podliježu sustavnom ocjenjivanju. Resorna ministarstva obavljaju reviziju financijskih planova SOEs, ali obično ih zanima ukupni iznos kapitalne investicije, a ne mjerodavnost i opravdanost pojedinih projekata. Formalno ocjenjivanje i neovisna revizija. Danas nema posebnih smjernica za ocjenjivanje javnih investicijskih projekata koji će se financirati iz domaćih prihoda. Iako su standardizirani alati za ocjenjivanje međunarodno priznati kao važni kako bi se osigurala izvedivost izabranih projektnih opcija i njihova socioekonomska vrijednost, postojećim propisima nisu definirani nikakvi zahtjevi za takve studije izvedivosti. Uredbom o upravljanju javim investicijskim projektima na temelju Zakona o proračunu trebala bi se premostiti ta prazninu, ali Uredba je još u postupku izrade. Ocjena zahtjeva za kapitalne izdatke od strane resornih ministarstava vrlo je štura, bez odgovarajuće analize troškova i koristi. Jednako tako, obično nema prethodne studije izvedivosti koja bi uključivala razmatranje troškova te analizu troškova i koristi šireg spektra opcija koje se uzimaju u obzir za važne projekte. Međutim, javni investicijski projekti namijenjeni za financiranje iz EU-a i ostala vanjska financiranja prolaze kroz sveobuhvatnije ocjenjivanje prema zahtjevima mjerodavnih institucija. Projekti koje financira EU podliježu prethodnim studijama izvedivosti i studijama izvedivosti s prognozom potražnje, financijskom i ekonomskom analizom troškova i koristi, uključujući analizu rizika i osjetljivosti te procjenu utjecaja na okoliš. Međunarodne financijske institucije zahtijevaju slično vrednovanje projekata koje one financiraju. Kao u mnogim drugim državama članicama EU-a, ima prostora za korištenje kapaciteta nastalih kroz usklađivanje sa zahtjevima EU-a na lokalnoj razini i razini ministarstava za nacionalno financirane projekte. Neovisna revizija ocjene projekata nije dovoljno razvijena. Zemlje s dobrom praksom obično formaliziraju neovisne provjere bilo kakvih pristranosti u projektnoj dokumentaciji. To je posebno važno zato što se resorna ministarstva ne pridržavaju u svim slučajevima strogog modela unutarnjeg razdvajanja uloga predlagatelja projekta, ocjenitelja, revizora i odobravatelja. Primjerice, prethodna studija izvedivosti i studija izvedivosti u mnogim bi se slučajevima ugovorila s vanjskim izvođačima koji bi bili odgovorni istoj toj službi ili tijelu koje je predložilo projekt. Isto tako, nije jasno na kojoj osnovi bi projekti bili odobravani na razini resornog ministarstva i u kojoj bi se mjeri resorna ministarstva koristila tehničkim odborima ili ostalim metodama osiguranja kvalitete. U nekim se slučajevima revizija na razini resornih ministarstava odvija i na razini programa, a ne na razini projekta, što stvara jaz u reviziji kvalitete prijedloga projekata. Uloga Službe za proračunske analize i ocjenu kapitalnih projekata unutar MF-a kao neovisnog revizora na središnjoj razini trenutačno je otežana jer služba nije u mogućnosti učinkovito odigrati tu ulogu. U propisima i postupcima nije definirano da resorna ministarstva trebaju podnijeti dovoljno detaljnu projektnu dokumentaciju kao ni poseban proces odobravanja koji bi uključivao neovisnu reviziju. Ova služba je i podkapacitirana trenutačno ima ukupno dva službenika kojima se taj zadatak može dodijeliti, a još četiri radna mjesta trenutačno nisu popunjena. Ovaj nedostatak nadzora MF- Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije fondova Europske unije 58

60 a u ocjenjivanja projekata vrijedi za domaće kao i za vanjski financirane projekte, iako postoje posebni postupci za strogu reviziju projekata s vanjskim financiranjem za koje su potrebna državna jamstva. Odabir i izrada proračuna. Temeljni je aspekt dobro uspostavljenog sustava UJIP-a odgovarajuća veza između ocjenjivanja i odabira projekata i proračunskog ciklusa. Poželjna su sljedeća obilježja sustava odabira projekata i izrade proračuna: transparentni kriteriji za odabir projekata, dobro strukturirani proces pripreme proračuna s prostorom za uključivanje investicija i posljedica projekata koje se ponavljaju u srednjoročnom ili dugoročnom razdoblju, učinkovito filtriranje kako bi se osiguralo da samo ocijenjeni i odobreni projekti budu odabrani za financiranje iz proračuna i naposljetku, osiguravanje odgovarajućeg financiranja za odabrane projekte, uključujući operativne troškove i troškove održavanja nakon završetka projekta. Ne postoje izričito navedeni kriteriji za definiranje prioriteta i odabir javnih investicijskih projekata osim više razine pragmatičnog strateškog planiranja. Trogodišnji strateški planovi resornih ministarstava trebaju sadržavati misije, vizije, strateške ciljeve kao i postupke kojima će se oni ostvariti i njihovu korelaciju s organizacijskim i programskim klasifikacijama te mjere za ocjenjivanje uspješnosti. Međutim, inicijativa za programsko financiranje u ranoj je fazi i trenutačno se uglavnom koristi za razvrstavanje proračuna prema programskim linijama, a ne za dosljednu pripremu proračunskog procesa prema programskoj logici. Odabir projekata dodatno je otežan zbog nedostatka sveobuhvatne zalihe projekata. Osim popisa projekata koje financira EU, koji vodi Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije te posebnih popisa za neke pod-sektore, ne postoji zaliha projekata koje bi vlada mogla aktivnije koristiti za oblikovanje sadržaja kapitalnih investicija i za ubrzavanje privlačenja financiranja iz EU-a. Ne postoji ni sveobuhvatna baza podataka projekata koji su u tijeku i planiranih projekata. Funkcija filtriranja trenutačno nije prikladna zbog nedostatka propisa i smjernica za ocjenjivanje i odobravanje projekata. U skladu sa Zakonom o proračunu resorna ministarstva moraju formalno ocijeniti projekte prije preuzimanja obveza, ali zbog nedostatka konkretnijih propisa i smjernica ne postoji velika sigurnost da su projekti odabrani za financiranje prošli kroz strogi postupak ocjenjivanja i odobravanja. Proces budžetiranja kapitala dio je SRPOa, ali ograničenost u njegovoj izradi može utjecati na određivanje prioritetnih projekata i predvidljivost financiranja. Prvo, čini se da SRPO ne funkcionira kao prijenosni okvir. Iako se uvodi razlika između novih aktivnosti i onih koje su u tijeku, nije jasno da proračun fiskalne godine počinje u prijenosu proračunskog ciklusa prošle godine na sljedeću godinu. Drugo, ne postoji jasan koncept fiskalnog prostora za opću državu i nema jasnog postupka za određivanje prioriteta za njegovo korištenje, uključujući kompromise između različitih investicijskih projekata i između kapitalnih i ostalih izdataka. U praksi, odluke o korištenju fiskalnog prostora u velikoj su mjeri decentralizirane na resorna ministarstva, koja imaju dosta slobode u donošenju odluka o raspodjeli sredstava sve dok to rade u okviru dogovorenih gornjih granica proračuna. Bez obzira na ova ograničenja, nema dostupnih podataka koji bi ukazivali na to da za odabrane projekte nije dostupno odgovarajuće financiranje. Učinkovito funkcioniranje SRPO-a otežano je i zbog ograničenih kapaciteta u MF-u. Dobro uspostavljeni SRPO obično se povezuje s istaknutom funkcijom proračunskog ureda koja se u dugoročnom smislu od provjere sukladnosti i administriranja proračuna pomiče prema proračunskoj analizi, s naglaskom na strogo analitičko razmatranje prijedloga proračuna. Međutim, službenici MF-a naglasili su da je njihova sposobnost učinkovitog provođenja znatnije analitičke uloge ograničena zbog kapaciteta. Provedba, završavanje i ex-post vrednovanje projekta. Iako nema konkretnih podataka o vremenskim i troškovnim prekoračenjima, postoje naznake o izazovima u provedbi projekata. Primjerice, primijećeno je da u ovoj fazi ciklusa javnih investicijskih projekata poteškoće predstavlja nabava javnih investicija. Čini se da postupci pripreme i izvršenja proračuna imaju mješovit utjecaj na učinkovitost provedbe projekata. Nema dokaza koji bi ukazali na to da su alokacijske razine nedovoljne za pravodobno osiguravanje završetka projekata, a postoje uspostavljeni mehanizmi kojima se omogućuju višegodišnje obveze s mogućim posljedicama na izdatke u budućim fiskalnim godinama. S druge strane, iskrivljeni model potrošnje Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije fondova Europske unije 59

61 sredstava tijekom godine, sa 28 posto kapitalnih izdataka koji se događaju u zadnjem mjesecu fiskalne godine, pokazuje da postoje ili problemi da se aktivnosti koje se odnose na investicijske projekte pravodobno započnu ili nema dovoljno fleksibilnosti tijekom i na kraju godine. Iako su postupci i organizacija upravljanja projektima dobro uspostavljeni za projekte koji se financiraju iz EU-a i ostale projekte s vanjskim financiranjem, uključujući namjenske JPP-e, ne postoje zahtjevi i smjernice za projekte koji se financiraju iz državnog proračuna. Razina izobrazbe i izgradnje kapaciteta za upravljanje projektima nije poznata, ali razgovori s državnim službenicima nisu pokazali da postoje bilo kakvi programi sustavne obuke ili izgradnje kapaciteta, bilo na središnjoj razini bilo na razini resornih ministarstava, osim nekih obuka koje se odnose na EU. Zbog nedostatka središnjeg sustava za praćenje nema ažuriranih podataka i pregleda portfelja javnih investicijskih projekata. Zbog raznih usporednih tokova izvješćivanja nastaju nepotpuni podaci. Zahtjevi za prilagođavanje projektnim vrijednostima i opsegu nisu jasni. Ne postoje pravilni mehanizmi za formalnu prilagodbu javnih investicijskih projekata na temelju Zakona o proračunu. Za projekte JPP-a, Zakon o JPP-u propisuje obvezu javnog partnera u ugovoru o JPP-u da traži odobrenje mjerodavne agencije za JPP za bilo kakve značajne promjene. Nema ni uspostavljenih konkretnih formalnih zahtjeva ili institucionalnih mehanizama koji bi bili smjernice za ex-post reviziju i vrednovanje javnih investicijskih projekata. Ni hrvatski Zakon o proračunu ni Zakon o JPP-u, a niti propisi ne propisuju revizije ili vrednovanje završenih projekata. U pogledu projekata EU-a, vrlo veliki projekti podliježu revizijama nakon završetka projekta u skladu s mjerodavnim smjernicama i propisima EU-a. Državni ured za reviziju do sada je imao samo ograničenu ulogu u vrednovanju javnih investicijskih projekata. Kako Hrvatska može unaprijediti UJIP i apsorpciju fondova EU-a Četiri su glavne faze za unaprjeđenje UJIP-a i apsorpciju fondova EU-a u Hrvatskoj: 1. Povećanje baze znanja za reforme. Izgleda da su mnoge slabosti sustava UJIP-a sustavne i međusobno povezane. Istodobno nedostaju podaci o aspektima sustava UJIP-a, uključujući postojeći portfelj investicijskih projekata. Bez sveobuhvatnog pregleda cijelog ciklusa UJIP-a, postoji rizik da reforme ne budu optimalne ili da se pokrenu neučinkovite reforme. U prvom redu, Vlada bi mogla razmotriti: Provođenje sveobuhvatnog istraživanja o planiranim investicijskim projektima i onima koji su u tijeku u svim modelima nabave i financiranja, uključujući podatke koji bi omogućili analizu raznih provedbenih modela. Takvo bi istraživanje potaknulo reviziju i moguću racionalizaciju portfelja. Reviziju mehanizama upravljanja investicijama koje provode SOEs s ciljem izrade procjene o tome jesu li mehanizmi upravljanja takvim investicijama još uvijek odgovarajući; i definiranje bilo kakvih prilagodbi koje bi ojačale strateško usklađivanje i učinkovitost takvih investicija. Procjenjivanje funkcionalnih, organizacijskih i pojedinačnih kapaciteta u MF-u za provođenje uloge nadzora UJIP-a predviđene u Zakonu o proračunu i nacrta Uredbe o ocjenjivanju i praćenju UJIP-a. Procjenjivanje kapaciteta resornih ministarstava i ostalih proračunskih korisnika za pravodobnu i učinkovitu provedbu javnih investicijskih projekata, uključujući pojedinačne i organizacijske kapacitete za upravljanje projektima. Ovaj nedostatak tehničkih kapaciteta i učinkovitih procesa ističe važnost povezivanja s projektantskim tvrtkama, sveučilištima i ostalim institucijama za vrijeme pripremanja projekata. Analiziranje izazova u provedbi projekata na uzorku projekata. Procjena bi trebala uključivati grafičke prikaze raznih provedbenih pod-faza, analizu glavnih uzroka kašnjenja i izradu prijedloga za deblokiranje. U reviziji trebalo bi predložiti i kako unaprijediti kapacitete za pripremanje projekata koje financira EU, uključujući opcije za povezivanje s projektantskim tvrtkama, sveučilištima i ostalim institucijama za vrijeme pripremanja projekata. 2. Usklađivanje srednjoročnog okvira planiranja i financiranja. Okvir strateškog planiranja treba dodatno razraditi radi boljeg uvrštavanja UJIP-a i poticanja definiranja prioriteta u raznim izvorima financiranja. Treba izraditi krovnu srednjoročnu ili dugoročnu razvojno-investicijsku strategiju u koju će se moći uvrstiti buduće vanjsko financiranje, s naglaskom na ono iz EU-a. Takva strategija, osim investicija na državnoj i lokalnoj razini, trebala bi uključivati strateške infrastrukturne investicije koje se financiraju iz neproračunskih sredstava. Regionalne i nacionalne prioritete u strategiji treba bolje povezati s prioritetima kohezijske Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije fondova Europske unije 60

62 politike. U smjernicama treba obuhvatiti kada i zašto treba izabrati različite tipove financiranja i različite oblike institucionalnog ustrojstva. Krovnu strategiju treba podržati koordiniranim srednjoročnim ili dugoročnim sektorskim razvojem i investicijskim strategijama (od prometa, zaštite okoliša, energetike preko znanosti, istraživanja i razvoja, osnovnoškolskog obrazovanja, predškolskog obrazovanja, zdravstvene skrbi, socijalne skrbi do gospodarstva i poljoprivrede) pripremljenim u okviru strateških parametara određenih krovnom strategijom i iznosima financiranja izvedenih iz realnih prognoza financiranja. Krovnu strategiju i sektorske strategije trebalo bi redovno ažurirati. Krovna strategija za sobom povlači potrebu ponovne revizije uvrštenosti javnih investicijskih projekata i njihovog strogog vrednovanja u okviru SRPO-a. To obuhvaća odluke o tome kako se određuje prioritet projekata u srednjoročnom fiskalnom prostoru opće države. Treba uskladiti sustave i procese proračunskog upravljanja kako bi se izbjegli različiti pristupi izvorima financiranja. Strateški dokumenti pripremljeni za financiranje iz EU-a trebaju biti u skladu s nacionalnim strateškim dokumentima. Postojeći proračunski propisi razdvajaju upravljanje fondovima EU-a od upravljanja nacionalnim proračunom. To komplicira sposobnost Hrvatske da prebaci sredstva na najviše prioritete kroz proračun, dok će proces fiskalne konsolidacije zahtijevati značajnu promjenu strukture potrošnje u okviru sveobuhvatnog proračuna. 3. Formaliziranje nužnih koraka u sustavu UJIP-a. Potreban je niz sveobuhvatnih propisa i smjernica za popunjavanje praznina primijećenih u sustavu UJIP-a. Iako je izrada uredbe o javnim investicijskim projektima u okviru Zakona o proračunu dobar početak, ona će morati biti popraćena sveobuhvatnim smjernicama. Buduća će uredba u obzir morati uzeti i investicijske projekte SOEs, uz priznavanje potrebe za posebnim mehanizmima upravljanja SOEs. Ciljevi promjena u propisima i pratećih smjernica trebaju biti: U skladu sa zahtjevima EU-a, usklađivanje što je više moguće propisa i postupaka za projekte bez obzira na izvor financiranja i modalitet nabave, uz definiranje dodatnih koraka za financiranje iz JPP-a i EU-a. Razjašnjavanje uloga i odgovornosti dionika u ciklusu UJIP-a, uključujući praćenje javnih investicijskih projekata i dodjeljivanje uloga koje su trenutačno nejasne ili nedefinirane. Jačanje prethodnog ocjenjivanja i formalnog ocjenjivanja investicijskih projekata kroz formalizirana pravila i sveobuhvatne smjernice. Razjašnjavanje razina ocjenjivanja, revizije i odobravanja za različite veličine projekata i uspostavljanje jasno definiranih kriterija za odabir projekata. Formaliziranje pravila i uspostavljanje učinkovitih institucionalnih mehanizama za praćenje, reviziju prilagodbi u projektu i završenih projekata te ex-post vrednovanje projekata. 4. Izgradnja informatičkih sustava i kapaciteta kao podrška unaprijeđenom sustavu UJIP-a i apsorpciji fondova iz EU-a. Za potrebe maksimalnog privlačenja projiciranih sredstava iz EU-a, trebalo bi pripremiti zalihu ocijenjenih i spremnih projekata u svim sektorima koji će biti povezani sa SRPO-om. Trebalo bi stvoriti bazu podataka o projektima planiranim u okviru SRPO-a kao i investicijskih projekata koji su u tijeku i onih koji su završeni, bez obzira na izvor financiranja. Baza podataka trebala bi biti povezana s pripremanjem proračuna, izvršenjem proračuna, nabavom i računovodstvenim modulima cjelovitog državnog informacijskog sustava financijskog upravljanja. Baza podataka trebala bi obuhvaćati financijske kao i nefinancijske podatke, uključujući pokazatelje za praćenje rezultata projekata. Kako bi se mogli pratiti takvi podaci o uspješnosti, bilo bi potrebno uvrstiti zahtjeve za informacijama u izvorne formate za definiranje i pripremanje projekata. Potrebno je definirati zahtjeve za redovito praćenje napredovanja projekta. Bilo bi idealno da se novim sustavom praćenja zamijeni nekoliko postojećih tokova praćenja i izvješćivanja, a tomu treba prethoditi inventura postojećeg praćenja. Novi sustav trebao bi se temeljiti na jasnim smjernicama i, u najmanju ruku, pohranjivati podatke o troškovnim i vremenskim prekoračenjima te fizičkom napredovanju radova. Sustav bi trebao pratiti razloge i opseg naloga za dodatne radove kako bi se povećao kapacitet upravljanja projektima provedbenih organizacija. Kako Grupacija Svjetske banke može pomoći Hrvatska bi mogla iskoristiti iskustva s programima procjena UJIP-a i tehničke pomoći koje je predvodila Svjetska banke diljem svijeta, uključujući u zemljama EU-a. To bi bio nastavak na preporuke Svjetske banke za unaprjeđenje UJIP-a u Hrvatskoj, koje su predane Vladi u rujnu 2015., a u kojima se navodi opsežan program za Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije fondova Europske unije 61

63 koji je potrebna daljnja tehnička pomoć. U tom pogledu, do danas izrađene procjene i savjeti Svjetske banke za politiku nude usporedne podatke o pitanjima i praksama iz zemalja s najboljom praksom, kao i onih koje su u procesu provođenja reformi u svojim sustavima. Svjetska banka pruža i detaljne savjete o propisima i smjernicama koje se odnose na UJIP, te reformu procesa i sustava UJIP-a. Najnovije iskustvo Svjetske banke obuhvaća procese EU-a i JPP-a. Kao sljedeći korak, Svjetska banka mogla bi olakšati reforme UJIP-a pružajući pomoć Vladi u izradi sveobuhvatnog programa tehničke pomoći. Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće su pripremili Jonas Arp Fallov, viši specijalist za javni sektor, Nataliyja Biletska, specijalist za javni sektor i Sanja Madžarević-Šujster, viši ekonomist. Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org).. URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje upravljanja javnim investicijama i apsorpcije fondova Europske unije 62

64 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku Održivija lokalna i regionalna samouprava Ključna poruka Zbog postojeće fragmentiranosti jedinica lokalne i regionalne samouprave (JLRU) teško je učinkovito služiti građanima, a takvom se fragmentiranošću ujedno ograničavaju financijski i ljudski kapaciteti jedinica lokalne samouprave pri učinkovitoj apsorpciji EU fondova. Najdecentraliziranije javne funkcije su u velikim gradovima, čime se postavljaju pitanja o potrebi velikog broja županija i općina dok više od polovine potrošenih sredstava odlazi na plaće i operativne troškove. Lokalne i regionalne samouprave imaju razmjerno ograničene ovlasti oporezivanja, a i sustav izravnanja nije poticajan za veće napore pri naplati lokalnih poreza. Ključni potezi Kako bi decentralizacija bila održiva, Hrvatska treba konsolidirani sustav suviše fragmentiranih JLRU-ova kombinacijom spajanja i/ili podjele usluga i povećanjem fiskalnih i administrativnih kapaciteta. Potrebno je ponovno utvrditi odgovornosti za pružanje javnih usluga kako bi se izbjeglo preklapanje funkcija i povećala odgovornost JLRU-ova za zadaće koje su im dodijeljene. U svrhu poboljšanja pružanja usluga, treba ojačati administrativne kapacitete lokalne i regionalne samouprave za upravljanje javnim investicijama, ubiranje poreza, financijsko upravljanje i upravljanje imovinom. Trenutačno stanje decentralizacije u Hrvatskoj Odlučivanje, financiranje i pružanje javnih usluga još je uvijek iznimno centralizirano. Unatoč poboljšanjima u zakonodavstvu nakon 2001., stupanj decentralizacije još je uvijek nizak. Lokalna i regionalna samouprava čini 14 posto potrošnje opće države ili 5 posto BDP-a u odnosu na prosjek od 10 posto u EU-u (Slika 1). Država je svjesna koliko je važno građanima dati više prilike za odlučivanje o lokalnim potrebama, te povećati odgovornost JLRU u pitanjima od lokalnog interesa te je svjesna da se time može doprinijeti učinkovitijem pružanju javnih usluga. Međutim, s današnjim pravnim i administrativnim strukturama daljnja decentralizacija je ograničena. Struktura hrvatske lokalne i regionalne samouprave na dvije razine iznimno je fragmentirana. Na lokalnoj razini nalaze se općine i gradovi, a na regionalnoj županije. Veliki broj relativno malih JLRU oslabljuje fiskalni i administrativni kapacitet. Hrvatska ima 21 jedinicu regionalne samouprave (20 županija i glavni grad Zagreb) te 556 jedinica lokalne samouprave (127 gradova i 428 općina), od kojih više od 70 posto pokriva manje od 5000 stanovnika, što je referentni broj koji mnogo zemalja smatra odgovarajućim za omogućavanje osnovne samoodrživosti (Tablica 1) Osim toga, više od 47 posto hrvatskih gradova, kojih je 127, ne dostiže potrebni prag od najmanje stanovnika. Slika 1. Stupanj decentralizacije je ograničen (rashodi JLRU-a u % BDP-a) Izvor: Eurostat, 2015 Tablica 1: Prosječna veličina JLRU-a je mala Broj stanov nika (u 000) Broj JLR U Prosječni br. stanovnik a po JLRU (u 000) JLRU s manje od 5000 stanovni ka Ukupno glavni grad Hrvatska ,7 71 % 18 % 97 Srbija ,6 1 % 21 % 395 Slovenija ,7 52 % 14 % 102 Danska ,3 4 % 35 % 133 Irska ,0 0 % 28 % 65 Izvor: nacionalni zavodi za statistiku Funkcijske odgovornosti u JLRU-ovima složene su i nejasne. Sve općine i gradovi, osim najvećih, imaju jednake odgovornosti za Prosječna naseljenost (ljudi /m2) Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Održivija lokalna i regionalna samouprava 63

65 pružanje javnih usluga, bez obzira na svoju razinu razvoja ili fiskalni kapacitet. Iznimke su gradovi s više od stanovnika (32) ili oni koji su sjedišta županija jer mogu obavljati i poslove koji su inače u djelokrugu županija. Tako se stvara rizik dupliciranja poslova i nejednakosti u pružanju usluga jer male općine i gradovi s malim fiskalnim kapacitetom ne mogu svojim stanovnicima ponuditi isti raspon i kvalitetu javnih službi kao veći gradovi. Veliki gradovi pružaju većinu decentraliziranih javnih službi, čime se dovodi u pitanje razlog postojanja drugih struktura lokalne uprave. Iako su županijama dodijeljene široke odgovornosti za lokalne/regionalne javne usluge (osnovnoškolsko i srednjoškolsko obrazovanje, zdravstvo, urbanističko planiranje, gospodarski razvoj te lokalna prometna i prijevozna infrastruktura), one obično imaju manje fiskalnih kapaciteta od gradova. Stoga je uloga županija u pružanju javnih usluga mjerena potrošnjom po stanovniku vrlo mala. Isto vrijedi i za općine koje obavljaju ograničen broj javnih funkcija. Posljedično, gradovi su najaktivnija razina lokalne uprave u smislu pružanja usluga. Slika 2. Rashodi lokalnih i regionalnih samouprava prema funkcijama, nekonsolidirani, postotak BDP javne usluge, što ustvari znači da uglavnom financiraju funkcioniranje izvršnih i zakonodavnih tijela JLRU-ova, odnosno lokalne administracije. Polovina sredstava JLRU-ova izdvaja se za plaće i operativne troškove, dok nešto manje od četvrtine odlazi na investicije. Prije gospodarske krize oko 23 posto proračuna lokalnih i regionalnih uprava bilo je namijenjeno ulaganjima. Do ulaganja su pala na oko 17 posto rashoda. S druge strane, naknade zaposlenicima redovito su se povećavale, bez vidljivog poboljšanja u kvaliteti lokalnih usluga. Druga su najveća kategorija potrošnje u JLRUovima plaće, bez obzira na to što državna uprava isplaćuje plaće nastavnicima i liječnicima (Slika 3). Od broj zaposlenika u JLRU-ovima povećao se za približno 7 posto, na više od 42 tisuće, dok je privatni sektor smanjivao radnu snagu kako bi odgovorio na krizu. Slika 3. Rashodi lokalnih i regionalnih samouprava prema ekonomskoj klasifikaciji, nekonsolidirani, u postotku BDP-a Izvor: Ministarstvo financija (MIF) <Social protection-socijalna zaštita; education-obrazovanje; recreation, culture and religionrekreacija, kultura i religija; health-zdravlje; housing and community amenities stanovanje i sadržaji u zajednici; economic affairsgospodarska pitanja; public order and safety-javni red i sigurnost, general public service-opća javna usluga> Međutim, i na razini gradova pružanje usluga varira uz primjenjen pristup asimetrične decentralizacije (Slika 2). Samo četvrtina hrvatskih gradova financira osnovnoškolsko obrazovanje (koje je decentralizirano na razini održavanja škola i investicija, dok se plaće osiguravaju centralno). Od četiriju glavnih javnih funkcija (obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb i protupožarna zaštita) koje su nakon djelomično prenesene na lokalne i regionalne samouprave, samo je protupožarna zaštita gotovo u cijelosti decentralizirana. Naime, lokalne i regionalne uprave najviše troše na predškolsko obrazovanje, razvoj zajednice (stambena i komunalna infrastruktura) i opće Izvor: MIF <investments-ulaganja; other current expenditure - ostali tekući rashodi; subsidies grants and social compensation: potpore, bespovratna sredstva i socijalna naknada; interest paymentskamate; material expenses-materijalni troškovi; wage bill-masa plaća> Lokalne i regionalne samouprave imaju relativno ograničene ovlasti oporezivanja, a sustav izravnanja nudi vrlo malo poticaja. Porez na dohodak i prirez ključni su izvori prihoda i čine više od polovine ukupnog iznosa (Slika 4). Središnja država često određuje gornju vrijednost izvora lokalnih poreza (porez na nasljedstvo i darove, porez na cestovna motorna vozila, porez na plovila i porez na automate za zabavne igre). Neoporezivi prihodi su stoga važan izvor prihoda lokalnih i regionalnih samouprava, u kojima najveći udio imaju komunalne naknade (koje de facto služe kao porez na imovinu u fiksnom iznosu). Međutim, drugi su najvažniji izvor prihoda bespovratna sredstva koja se dobivaju putem fonda izravnanja ili izravno od središnje države. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Održivija lokalna i regionalna samouprava 64

66 Slika 4. Rashodi lokalnih i regionalnih samouprava, nekonsolidirani, u postotku BDP-a Izvor: MIF <Personal income tax-porez na dohodak; property taxporez na imovinu; other taxes-ostali porezi: non-tax revenueneoporezivi prihodi; property income-prihodi od imovine; grantsbespovratna sredstva; other revenues-ostali prihodi> Sustav fiskalnog izravnanja uglavnom ovisi o ciljevima regionalnog razvoja. Izravnanje fiskalnih kapaciteta i kapaciteta za pružanje usluga (Tablica 2) ostvaruje se zajedničkim porezima, fondom izravnanja i bespovratnim sredstvima. Središnja država utvrđuje poreznu stopu i poreznu osnovicu čime JLRU-ovima ostavlja malo kontrole nad naplatom zajedničkih poreza. Tablica 2: Porezna autonomija JLRU-a Zajednički porezi jedinica lokalne samouprave i središnje države Županijski porezi Općinski / gradski porezi Porez na dohodak Porez na promet nekretnina Izvor: MIF Porez na nasljedstvo Porez na cestovna motorna Porez na plovila Porez na automate za zabavne igre Porez na potrošnju Porez na kuće za odmor Porez na korištenje javnih površina Porez na tvrtku Prirez (na porez na dohodak) Sustav izravnanja nije transparentan. Formule za izravnanje obično se dopunjuju dodatnim ad hoc transferima. Bespovratna sredstva čija je namjena izravnanje za decentralizirane funkcije ne upotrebljavaju se nužno u tu svrhu. Mnogo tekućih transfera središnje države općinama, gradovima i županijama ne temelje se na jasnim kriterijima i njihovi su učinci nejasni. Postojeći sustav transfera ne uklanja nejednake fiskalne kapacitete. Potpunim izravnanjem prihoda ne potiče se povećanje porezne osnovice u području nadležnosti JLRU privlačenjem novih gospodarskih djelatnosti ili učinkovitijim pružanjem usluga. Kako bi dala takav poticaj, uprava na razini države mogla bi se odlučiti za izravnanje koje ne bi bilo potpuno, tako da se razlika između lokalne porezne osnovice i prosječne porezne osnovice samo djelomično nadoknadi. Sustav bespovratnih sredstava mogao bi primjerice biti takav da porezni kapacitet najsiromašnijeg područja nakon izravnanja bude u rasponu od 10 do 20 posto prosječnog poreznog kapaciteta. Druga je mogućnost izravnanje kakvo je u Švedskoj, kojim se umanjuje razlika između minimalnoga zajamčenog i stvarnog poreznog kapaciteta. Tablica 3. Shema raspodjele poreza na dohodak od 1. siječnja (u %). Skupin a Područ ja koja zaostaj u u razvoju Grad/o pćina Župan ija Decent. funkcije Bespovrat na sredstva za izravnanje Besp ovratn a sredst va za projek te EU-a Kapit alni proje kti Zagreb 76, ,5 Otoci 60 16,5 6 1,5 16 Ostali 60 16, ,5 Izvor: MIF Iako JLRU-ovi imaju relativno nizak dug, postoje potencijalne obveze u pogledu jamstava lokalnim komunalnim društvima (Tablica 4). Zbog strogih ograničenja zaduživanja JLRU-ovi imaju vrlo mali izravni dug (1,2 posto BDP-a u 2014.). Međutim, JLRU-ovi zaobilaze ta ograničenja zaduživanjem preko lokalnih poduzeća u njihovom vlasništvu. Ograničenje ukupnog zaduživanja JLRU-ova se povećalo na 3 posto ukupnih poslovnih prihoda svih jedinica lokalne samouprave. Osim kumulativnih ograničenja zaduživanja kojima se želi ograničiti ukupni iznos lokalnog duga, postoje pojedinačna ograničenja propisana Zakonom o proračunu. Njima se ograničava ukupna godišnja obveza JLRU-ova koja može iznositi i do 20 posto prihoda ostvarenih u protekloj godini. Navedenim ograničenjima zaduživanja, međutim, nije obuhvaćeno ograničenje zaduživanja za komunalne usluge i/ili jamstva koja izdaju JLRU-ovi. Jamstvima za zaduživanje komunalnim društvima stvara se potencijalna obveza JLRU-ova koja je iznosila 0,6 posto BDP-a. Grad Zagreb drži gotovo polovinu tih jamstava. Tablica 4. Veličina i struktura duga lokalne uprave u (u milijardama HRK) Gradov i Zagreb Općine Županije Svi Dug 1,8 1,5 0,3 0,4 4,0 Jamstva 0,9 1,9 Izvor: MIF JLRU-ovi imaju značajnu financijsku i nefinancijsku imovinu (33 posto BDP-a u 2014.). Strukturama financijske imovine dominiraju dionice koje nisu knjižene po njihovoj tržišnoj vrijednosti jer se njima aktivno ne trguje na burzi. Vlastita nefinancijska imovina većinom je knjižena, ali njezino vrednovanje nije sustavno. JLRU-ovi nemaju jedinstveni registar svoje Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Održivija lokalna i regionalna samouprava 65

67 imovine, ali nemaju ni strategije i/ili smjernice za upravljanje imovinom. Jačanjem sustava upravljanja javnim financijama ostvaruju se veliki prihodi i veća učinkovitost u JLRU-ovima. Lokalne jedinice imaju mnogo neplaćenih poreza koji su krajem iznosili 5,7 milijardi HRK (1,7 posto BDPa). Strukturom nenaplaćenih potraživanja dominiraju potraživanja za administrativne naknade (potraživanja s osnove komunalnih naknada i doprinosa). JLRU-ovi većinom predaju funkciju naplate poreza Poreznoj upravi i društvima koja se bave naplatom komunalnih naknada. Zbog relativno velikog broja zaposlenika, JLRU-ovi ne bi trebali delegirati te funkcije (posebno naplatu poreza) drugim subjektima. Postoji također znatan prostor za uštede uključivanjem proračunskih korisnika i institucija u vlasništvu jedinica lokalne samouprave u sustav riznice i provedbu transakcija putem jedinstvenog računa riznice. Oko 170 lokalnih uprava trenutačno je uključeno u sustav riznice. Uštede bi se mogle ostvariti i spajanjem drugih zajedničkih usluga. Osim toga, lokalna društva smatraju se zasebnim subjektima i nisu obvezna sastavljati konsolidirane financijske izvještaje. Kako Hrvatska može uspostaviti fiskalno održivu decentralizaciju Zbog trenutačne fragmentacija JLRU-ova teško je učinkovito služiti građanima, te postoji prostor za konsolidaciju i spajanje zajedničkih usluga. U Hrvatskoj je broj stanovnika po JLRU-u među najmanjima u EU-u, a koncentracija stanovništva u glavnom gradu je velika. Velikim gradovima se najviše decentraliziralo javnih usluga. Određivanje optimalnog teritorijalnog ustroja te matrice funkcionalne i fiskalne decentralizacije trebao bi biti prioritet kako bi se riješilo pitanje nerazmjera broja JLRU-ova i dodijeljenih im resursa. Ako konsolidacija nije politički izvediva, JLRU-ove bi trebalo potaknuti na spajanje radi zajedničkog pružanja javnih usluga, odnosno dati im poticaje za pružanje zajedničke usluge. Dobri primjeri takvih pristupa uključuju Estoniju (integrirani pozadinski uredi, kao računovodstvo i obrada plaćanja), Finsku (poticaji za spajanja) ili Španjolsku (integrirano pružanje usluga). Koristi od udruživanja JLRU-ova su ekonomije razmjera te prostor za poboljšanje pružanja usluga i troškovna učinkovitost. Veći i jači JLRU-ovi imali bi bolji pristup fondovima EU-a. Financijski jači JLRU-ovi mogli bi provoditi profitabilnije infrastrukturne projekte i biti u boljoj pregovaračkoj poziciji. Procesom konsolidacije mogao bi se također unaprijediti administrativni i tehnički kapacitet JLRU-ova za pristupanje i implementaciju fondova EU-a te istovremeno općenito smanjiti troškovi lokalne uprave. Potrebno je ponovno utvrditi odgovornosti za pojedine javne funkcije, kako bi se izbjeglo dupliciranje i preklapanje funkcija i povećala odgovornost. U okviru fiskalne decentralizacije potrebno je jasno definirati funkcijske odgovornosti (primjerice u područjima kao što su obrazovanje, socijalna zaštita i zdravstvo) te utvrditi izvore za njihovo financiranje. Zabrinutost u pogledu odgovornosti i učinkovitosti implicira da je potrebna jasna linija razdvajanja između raznih fiskalnih jedinica u pogledu prijenosa odgovornosti za rashode. Potrebno je transparentno izvješćivanje o napretku izvršenja poslova, a usko povezane aktivnosti trebale bi se dodjeljivati istoj razini uprave. Boljim oslanjanjem na prihode iz vlastitih izvora stvorili bi se poticaji za lokalni gospodarski razvoj i smanjili transferi središnje države. Idealan porez JLRU-a onaj je porez koji je moguće razrezati na razmjerno nepokretnu i dobro utvrđenu lokalnu poreznu osnovicu porez na imovinu (vidi notu o porezima). Pri definiranju prijenosa odgovornosti za prihode važno je razmotriti i administrativni kapacitet. Hrvatska bi mogla pojednostaviti okvir za raspodjelu poreza, ukinuti nekoliko lokalnih poreza i ublažiti njihova gornja ograničenja te unaprijediti uređenje i upravljanje porezima na imovinu, koji osiguravaju stabilan prinos i neizravno su povezani s dohotkom te tako i progresivni. Potrebno je pažljivo pratiti fiskalne transakcije JLRU-ova kako bi se osigurala fiskalna razboritost i usklađenost s postupkom u slučaju prekomjernog deficita EU-a. Iznimno je važno transparentno izvješćivanje lokalne samouprave o svim bilančnim i izvanproračunskim aktivnostima. Potrebne su pravovremene i sveobuhvatne informacije o izvršenju proračuna i dugu u skladu s novim pravilima EU-a o fiskalnom upravljanju. Tako neke zemlje (npr. Portugal) zahtijevaju da se financijski izvještaji općina konsolidiraju s financijskim izvještajima njihovih javnih poduzeća i dostave na vanjsku reviziju. Iako postojećim zakonodavnim okvirom u Hrvatskoj nije predviđena konsolidacija financijskih izvještaja JLRU-ova, ona je obvezna prema Međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor (IPSAS). Primjenom takvih propisa omogućio bi se sveobuhvatan pregled izloženosti JLRU-ova izravnim i potencijalnim obvezama koje proizlaze iz financijskog poslovanja njihovih komunalnih društava. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Održivija lokalna i regionalna samouprava 66

68 Administrativni kapacitet lokalnih i regionalnih uprava mogao bi se ojačati u trima prioritetnim područjima: (i) Upravljanje javnim investicijama. Ovo je posebno važno s obzirom na očekivanu dostupnost velikih priljeva iz fondova EU-a. Idealno bi JLRU-ovi trebali biti glavni pokretač kapitalnih ulaganja upotrebom fondova EU-a. Iskustva Estonije i Latvije ukazuju na to da nedvojbeno postoji uzajamna veza između veličine i kapaciteta. Obveza malih općina da zapošljavaju kvalificirane osobe i da se pridržavaju procedure pokazala se ozbiljnim problemom u baltičkim zemljama i Češkoj jer je bilo vrlo malo stručnih osoba na lokalnoj razini i nije bilo resursa za financiranje kvalificiranog osoblja iz drugih područja. Kapacitet financijske apsorpcije JLRU-ova u Hrvatskoj mogao bi se ojačati stvaranjem poticaja i obvezujućih pravila za lokalne uprave da se spoje ili udruže kako bi zajednički pružali zajedničke javne usluge, privukli privatni kapital i sudjelovali u projektima javnoprivatnih partnerstva. (ii) Upravljanje porezima. Većina JLRU-ova prenijela je ovlasti naplate poreza Poreznoj upravi (s provizijom od 5 posto prihoda) koja podliježe odredbama o povjerljivosti poreznih podataka (članak 8. Općeg poreznog zakona). Stoga JLRU-ovi nemaju puno informacija o poreznim dužnicima i poreznom dugu. Naplata poreza i neporeznih prihoda povezanih s imovinom, kao što su porezi na kuće za odbor, posebno je problematična (vlasnici ne dostavljaju podatke o statusu imovine). Slični se problemi događaju i s porezom na nasljedstvo i darove (porezna uprave nije obvezna prijaviti izdana rješenja odnosnim JLRU-ovima). (iii) Financijsko upravljanje. Poboljšanjima kapaciteta za financijsko upravljanje pomoglo bi se JLRU-ovima u racionalizaciji troškova i ostvarivanju prihoda od boljeg upravljanja imovinom. Mnogo lokalnih uprava nemaju zalihe svoje imovine u svojim bilancama niti stručne odjele i osobe obučene za upravljanje imovinom. Uporabom postojeće lokalne imovine mogli bi se ostvariti dodatni prihodi uz privatizaciju društava koja se bave komercijalnim poslovanjem. Kako Grupacija Svjetske banke može pomoći Banka nudi iskustvo u radu s ministarstvima financija i upravama diljem svijeta i u zemljama EU-a pri uvođenju reformi kojima se povećava održivost lokalnih i regionalnih samouprava. To uključuje pružanje podrške strateškom planiranju razvoja u smislu apsorpcije fondova EU-a, planiranje i nadogradnju infrastrukture, automatizaciju procesa i poboljšanja informacijske i komunikacijske tehnologije, jačanje upravljanja dugom i prihodima, te upravljanje financijama i imovinom JLRU-ova te uvođenje institucionalnih reformi koje čine sastavni dio održive fiskalne i funkcionalne decentralizacije. Nedavno je Banka u suradnji s Udrugom gradova provela ocjenjivanje javnih rashoda i financijske odgovornosti u četirima odabranim gradovima te provela nekoliko programa izgradnje kapaciteta za potrebe ojačanja upravljanja te upravljanja javnim financijama u lokalnim samoupravama. Raspon podrške sastoji se od: omogućivanja razmjene stručnjaka koji se bave reformom diljem Europe i svijeta. provođenja analiza koje se bave specifičnim problemima javne politike i pružanje podloge za procese reforme; uvođenja platformi za ocjenjivanje i praćenje te alata za povećanje učinkovitosti programa upravljanja javnim financijama; podjele znanja i iskustva te međunarodnih najboljih praksi u najsuvremenijim područjima reformi decentralizacije, primjerice u području uređenja transfera fiskalnog izravnanja i centara za zajedničke usluge. uvođenja programa izgradnje kapaciteta za programe upravljanja javnim financijama za potrebe JLU-ova, i financiranja te financijskih instrumenata za kapitalna ulaganja, izgradnju kapaciteta i informacijskih sustava. Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće je pripremila Sanja Madžarević Šujster, viši ekonomist. Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Održivija lokalna i regionalna samouprava 67

69 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa Ključne poruke Unatoč napretku posljednjih godina, neučinkovitost i nepredvidivost sudova neke su od najvećih zapreka poslovanju, ulaganjima i rastu. Za poboljšanje povjerenja i pouzdanja korisnika u pravosudni sustav potrebna su dodatna poboljšanja kvalitete i brzine donošenja sudskih odluka kako bi se široj javnosti i poslovnim subjektima dalo do znanja da se događaju promjene, a reforme bi trebale biti predvođene Ministarstvom pravosuđa i Vrhovnim sudom. Ključni potezi Staviti tehnologiju u upotrebu i pojačano raditi na modernizaciji i automatizaciji s ciljem povećanja online usluga sudova i poticanja veće dvosmjerne elektroničke razmjene i s korisnicima i s državnim sustavima. Za modernizaciju bi se mogli upotrijebiti dostupni strukturni fondovi EU-a za kapitalna ulaganja. Produbiti reform nove mreže sudova. Smanjiti troškove konsolidacijom upravljačkih funkcija (financije, nabava, održavanje, statistika, itd.) u središtima pravosudnih područja. Ujednačeno raspodijeliti broj predmeta premještanjem sudaca i osoblja na sudove s najvećim obujmom posla ili upućivanjem predmeta drugim sudovima. Dati prednost smanjivanju neriješenih predmeta određujući ciljeve i poticaje na razini suda. Pojačati obuku predsjednika konsolidiranih sudova kao ključnih nositelja promjena te uskladiti sudsku praksu poboljšanjem dijaloga među voditeljima odjela, kao i provoditi obuku sudaca o novim propisima. Postupno prilagođavati strukturu ljudskih potencijala u sektoru kako bi se povećala produktivnost. Smanjiti broj sudaca i osoblja prirodnim odljevom te iskoristiti uštede za financiranje većih investicija u infrastrukturu, informacijsku i komunikacijsku tehnologiju te stručnjake koji će pokretati inovativnost i produktivnost. Trenutačno stanje u Hrvatskoj Zemlje EU-a koje su zadnjih desetak godina otklanjale slabosti svojih pravosudnih institucija sada doživljavaju kvalitetniji rast. Među tim su zemljama Poljska, Češka i Slovenija. Danas te zemlje mogu bolje privući izravne strane investicije i poduprijeti inovacije jer njihova poslovna klima nudi veću sigurnost i brzinu, lakši ulazak i izlazak poduzeća te veću jednakost mogućnosti, kao i manje nejasnoća i ograničenja. Suprotno tomu, zemlje koje nisu unaprjeđivale svoje pravosuđe, zabilježile su sporiji rast. U Hrvatskoj se posljednjih godina uspješnost pravosudnog sustava znatno poboljšala na što ukazuje i završetak pristupnih pregovora Hrvatske i ostvarenih mjerila 59. Prema izvješću EU-a Justice Scoreboard Komisije Vijeća Europe za ocjenu učinkovitosti pravosuđa (CEPEJ), ocjene Hrvatske za učinkovitost rješavanja građanskih predmeta usporedive su s onima drugih država članica EU-a. Međutim, strukturne reforme nisu još dovršene. Vladina strategija reforme daje prednost učinkovitosti, neovisnosti, europskoj integraciji, upravljanju ljudskim potencijalima i nadogradnjama informacijske i komunikacijske tehnologije. Ipak, rezultati su slabiji od predviđenih. Neučinkovitost i nepredvidivost pravosudnog sustava i dalje su među najvećim zaprekama poslovanju i investicijama. Javnost tek treba osjetiti veliku promjenu pa je percepcija još uvijek negativna. Unatoč napretku, opći sudovi i trgovački sudovi još su uvijek spori u rješavanju predmeta, a to je uzrok nezadovoljstva i za pružatelje i za korisnike u pravosuđu. Poslovni subjekti sudove još uvijek smatraju presporima 59 Projektom potpore pravosudnom sektoru (JSSP) Svjetska banka pružila je podršku MP-u, sudovima i državnom odvjetništvu u tom procesu. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa 68

70 za svoje potrebe. Svjetski je gospodarski forum smjestio Hrvatsku na 137. mjesto od 140 gospodarstava u smislu učinkovitosti pravnog okvira za rješavanje sporova. Prema izvješću Doing Business za prisilnu naplatu ugovora potrebna su 572 dana i to iznosi 16,7 posto vrijednosti tražbine, što je niže od prosjeka zemalja OECD-a te zemalja Europske i središnje Azije. Prema Analizi poslovnog okruženja i uspješnosti poduzeća (BEEPS) iz koju je provela Svjetska banka samo je 15 posto poduzeća izjavilo da je pravosudni sustav brz. Takva loša uspješnost zapreka je poslovanju. Prema BEEPS-u samo 60 posto poduzeća izjavilo je da sudovi nisu zapreka njihovu tekućem poslovanju. To je 12 posto niže od prosjeka država članica koje su pristupile EU-u nakon (osim Cipra i Malte). U okruženju loše percepcije, poduzeća pokušavaju riješiti svoje sporove izvan sudova. Unatoč nizu pojedinačnih reformi, obećanje mehanizma alternativnog rješavanja sporova nedostižno je većini korisnika sudova. Manje od 5 posto riješenih parničnih predmeta u riješeno je mirenjem pred sudom. Za mnoge poslovne subjekte sporovi se otežu i ne rješavaju pa su zapreka poslovanju. Potrebna je ciljana dubinska analiza ograničenja alternativnog rješavanja sporova i mogućih rješenja. Zaostaci su se smanjili, ali još uvijek ima previše starih neriješenih predmeta zaostalih u sustavu. Broj neriješenih predmeta smanjen je za polovinu u posljednjem desetljeću. Prosječne stope rješavanja predmeta na sudovima poboljšale su se i bile su iznad 100 posto u i Usprkos tomu, prema CEPEJ-u Hrvatska još uvijek ima najveći broj starih neriješenih predmeta po glavi stanovnika u EU-u. U biti, ritam smanjenja zaostataka je prespor, a mnogo sudaca usredotočuje se na rješavanje lakših predmeta dok one stare ostavljaju neriješenima. S više od neriješenih predmeta koji se još nalaze na sudovima, takvim bi se ritmom zaostaci riješili za sljedećih deset godina. Usto, zaostatci i predugo trajanje postupaka loše koriste ograničena i prijeko potrebna sredstva. Od do Hrvatska je isplatila više od 10 milijuna eura odštete pojedincima zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Ta bi se sredstva bolje utrošila na reforme s ciljem unaprjeđivanja učinkovitosti za sve građane i poslovne subjekte. Rješavanjem zaostataka i poboljšanjem rokova Hrvatska bi mogla smanjiti i kašnjenja i uštedjeti novac. Dodatni je izazov za širu javnost i male poduzetnike nepostojanje učinkovitog brzog postupka rješavanja manjih sporova. Za većinu populacije, posebno siromašne te male poduzetnike, najvjerojatnija interakcija s pravosudnim sustavom odvija se, osim u slučaju prometnih prekršaja, u sporovima kao što su oni oko ugovora male vrijednosti, sporovima između najmoprimaca i najmodavaca, sporovima u vezi s potraživanjima potrošača i drugim manjim sporovima. Unatoč reformama iz za pojednostavnjenje postupaka u nekim od tih slučajeva, u praksi se oni ne rješavaju brzo. To je suprotno praksi većine država članica EU-a gdje su sudovi za sporove male vrijednosti olakšali ljudima povezivanje sa sudovima, često u kombinaciji s automatizacijom, internetskim stranicama i aplikacijama. Primjenom iskustva drugih država članica EU-a i rješavanjem sporova male vrijednosti moglo bi se znatno povećati povjerenje u pravosudni sustav i javna percepcija pravosudnog sustava. Nadalje, više bi se moglo napraviti da se hitni predmeti rješavaju u zakonskom roku (primjerice radni sporovi). Poslovna zajednica nema povjerenje u sposobnost sudova da izvrše rješenja. Prema BEEPS-u samo 43 posto poduzeća smatra da sud može izvršiti svoje rješenje, što je 12 posto manje od prosjeka u državama članicama koje su pristupile EU-u nakon (osim Cipra i Malte). Nakon niza početaka i zastoja, reforme iz koje se tiču ovršnih prava nad novčanom imovinom djelomično su uspjele. Broj predmeta na sudovima se smanjio, a postupci su brži. No velik dio posla prebačen je na FINA-u, barem u vezi s ovrhom na novčanim sredstvima. Kako bi se spriječilo da se problem s izvršenjem samo prebacuje s jednog dionika na drugi, FINA treba veću podršku i izgradnju kapaciteta kako bi ispunila svoju zadaću. Usto, potrebna su značajna poboljšanja kako bi se povećala učinkovitost suda pri ostvarivanju tražbina iz nepokretne i pokretne imovine. Sredstva koja se troše na pravosuđe blizu su prosjeku EU-a. U postojećem fiskalnom okruženju pravosudnom sustavu vjerojatno neće preostati ništa drugo nego da učinkovitije koristi svoja sredstva i financira svoje dugoročne ciljeve iz postignutih ušteda. Nakon dviju faza reformi mreže sudova koje su trajale više od sedam godina, poslovanje sudova još je uvijek neučinkovito. Racionalizacijom iz dosad nije učinjeno puno više od pretvorbe sudova u stalne službe. Stvarni rad na reformi tek je počeo i to je prilika da se istovremeno uklopi racionalizacija, ostvare uštede i poboljša zadovoljstvo korisnika. Neravnomjerno raspoređen broj predmeta odavno je ključni uzrok neučinkovitosti u radu sudova. U prošlosti je predloženo rješenje neravnomjerne raspoređenosti bio prijenos predmeta sa suda na sud. Od do preneseno je više od predmeta. Zahvaljujući novoj mreži sudova, suci, osoblje i Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa 69

71 predmeti mogu se lakše premjestiti na susjedne sudove. Trebalo bi iskoristiti ovu povećanu fleksibilnost da se, na temelju dobre analize, napokon ujednači broj predmeta na sudovima. Bolja učinkovitost može se ostvariti i smještanjem upravljačkih funkcija u središta pravosudnih područja. Određene funkcije kao što su nabava, financijsko upravljanje, održavanje, obuka, statistika i praćenje uspješnosti mogle bi biti zajedno smještene u takvom središtu i njima bi se moglo koristiti nekoliko sudova kako bi sveli učinkovitost na najveću moguću razinu. Takav model podjele usluga usvojen je u mnogim zemljama EU-a. Slika 1. Potražnja za pravosudnom uslugom i resursima Izvor: Justice-at-a-Glance, Svjetska banka <criminal cases per inhabitants- kazneni predmeti na stanovnika; civil litigious cases per inhabitants:-građanski parnični predmeti na stanovnika; civil non-litigious cases per inhabitants-građanski neparnični predmeti na stanovnika; justice expenditure as % of GDP rashodi pravosuđa u postocima BDP-a> U pravosudnom sustavu postoji prevelik broj sudaca i osoblja. Hrvatska je jedna od zemalja s najvećim brojem sudaca po glavi stanovnika; 45,3 na stanovnika, što je dvostruko više od prosjeka EU-a koji iznosi 21. Plaće hrvatskih sudaca 2,3 puta su više od ostalih prosječnih plaća u zemlji, što je u skladu s CEPEJ-om i novim državama članicama EU-a. Usto, Hrvatska ima jedan od najvećih omjera administrativnog osoblja i sudaca i jedan od najvećih omjera administrativnog osoblja prema stanovništvu u svijetu. Na primjer, Hrvatska ima 163 zaposlena koji nisu suci na stanovnika u odnosu na prosječnih 67 u EU-u. Stoga je masa plaća za suce i ostale zaposlenike iznimno visoka i istiskuje gotovo sve ostale rashode ostavljajući malo prostora za inovacije, infrastrukturu i automatizaciju. Djelomično objašnjenje visoke potražnje za pravosudnom uslugom jest taj da pravosudni sektor pruža velik raspon neparničnih administrativnih usluga. Registracija trgovačkih društava, uknjižba prava vlasništva, izborne komisije, usluge su koje se u mnogim zemljama EU-a pružaju izvan sudskog sustava. Istodobno, sektor ne ulaže dovoljno u kapitalno planiranje i nadogradnju. Većina zgrada sudova mala je i u lošem stanju. Neke od njih nisu podobne biti sudovi i ne mogu zadovoljiti moderne potrebe kao što je postavljanje kablova za informacijsku i komunikacijsku tehnologiju i sučelja za pružanje usluga kako bi se ispunila očekivanja građana. Na primjer, u prosjeku četiri suca dijele jedan ured u najvećem sudu u Hrvatskoj, tj. Općinskom sudu u Zagrebu. Rashodi Hrvatske za fizičke objekte ne iznose ni polovinu prosjeka EU-a. Upravljanje infrastrukturnom imovinom moglo bi se ojačati u MP-u. Praćenje stanja infrastrukturnih investicija na temelju prethodno definiranih kriterija za zgrade pomoglo bi pri izradi proračuna i održavanju objekata. Izrada srednjoročnog plana i davanje prioriteta ključnim lokacijama za izgradnju modernih zgrada sudova opremljenih s informacijskom i komunikacijskom tehnologijom kako bi se zadovoljili osnovni zahtjevi i bolje opslužili korisnici, bio bi znak reforme sucima, osoblju i korisnicima. Transparentnost, korupcija i nedopušten utjecaj još uvijek su razlog za zabrinutost. Hrvatska se još uvijek bori s korupcijom u pravosuđu. Prema organizaciji Transparency International Hrvatska je na 5. mjestu prema najvećoj stopi percipirane korupcije u odnosu na nove države članice EU-a. Ocjena pravosuđa niska je u usporedbi sa susjednim zemljama, uključujući države koje su članice EU-a i one koje to nisu. Ispitanici su izjavili da je pravosuđe institucija koja je najviše pogođena korupcijom i nedopuštenim utjecajem, što je gore od percepcije političara i političkih stranaka. U pravosuđu nisu dobro shvaćena pravila kojima se uređuju sukobi interesa. Potrebna su jasnija i stroža pravila o etičkim standardima, više obuke i uvođenje pravila u svakodnevnu praksu, kao i jasno sankcioniranje te kontrola na sudovima i u državnim odvjetništvima. Uloga predsjednika sudova i čelnih ljudi u uredima državnog odvjetništva pod vodstvom vijeća jasna je, a to je poboljšati radnu učinkovitost, ali i poboljšati transparentnost sustava. Nemogućnost predviđanja odluka također ističe potrebu za većom usklađenošću sudske prakse. To se može postići redovitijim sastancima čelnih ljudi odjela i sudaca na kojima se razgovara o novim reformama i predmetima. Ima prostora i za intenzivnije kontinuirano usavršavanje za suce u novim područjima prava, posebno po uvođenju novih zakonskih reformi. Informacijskom i komunikacijskom tehnologijom također se može doprinijeti usklađivanju sudske prakse. Predmete bi trebalo brže prenijeti na internetske stranice nakon odluke i pojačati trenutačne napore integracije hrvatske sudske Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa 70

72 praske sa sudskom praksom EU-a putem portala e-justice (Europska identifikacijska oznaka sudske prakse ECLI) kako bi se osigurala usklađenost sudske prakse i kako bi se suci njome mogli lakše koristiti. Nepredvidivost sudova utječe na poslovnu klimu. Prema BEEPS-u za samo 36 posto poduzeća u Hrvatskoj izjavilo je da je pravosudni sustav pošten, nepristran i nekorumpiran. Hrvatska stoga zaostaje za prosjecima u EU-u, a takvo je viđenje isto barem posljednjih pet godina. Isto tako, Svjetski gospodarski forum smjestio je Hrvatsku na 101. mjesto od 140 gospodarstava u smislu nedopuštenog utjecaja, a na 99. mjesto u smislu neovisnosti pravosuđa. Iako nije lijek za sve, povećana automatizacija igra određenu ulogu u smanjenju ranjivosti na korupciju i predstavlja mjeru izgradnje povjerenja korisnika. S vremenom, pojačana automatizacija može poboljšati percepciju korisnika sudova u pogledu stručnosti i integriteta. Kako Hrvatska može poboljšati učinkovitost pravosuđa Postoje značajne prilike za jačanje pravosudnog sustava kako bi se potaknulo povjerenje investitora i javnosti te konkurentnost, kao i poboljšalo poslovno okruženje. Nekoliko je primjera: 1. Dati do znanja javnosti i poslovnim subjektima da se događaju promjene. Osigurati učinkovito uvođenje reformi o osobnom stečaju iz 2015., uključujući obuku i kampanje za podizanje razine svijesti javnosti. FINA-i osigurati resurse i obuku koja joj je potrebna kako bi obavila svoju zadaću brzog izvršenja sudskih odluka. Riješiti zaostale predmete na način da se za sudove postave konkretni ciljevi za taj posao, kao i poticaj. Uspostaviti brz postupak za manje sporove primjenom iskustva drugih država članica EUa. Kampanjama informiranja javnosti i obuke na sudovima potaknuti javnost i male poduzetnike da se koriste bržim uslugama. Uvesti praksu ispitivanja mnijenja korisnika. Upotrijebiti rezultate kao podlogu za reformu i upravljačko odlučivanje u svrhu uvođenja kulture koja je više usmjerena na korisnike. Temeljem detaljne analize razmisliti o uklanjanju poslova koji nisu povezani s donošenjem sudskih odluka (registracija društava i zemljišne knjige) sa sudova (vidjeti Izvješće o javnim politikama o upravljanju zemljištem i poslovnom okruženju). Razjasniti sukobe interesa i održati obuku u cijelom pravosudnom sustavu kako bi se dao znak da je počelo novo doba većeg pravosudnog integriteta. 2. Povećati napore u pogledu modernizacije i automatizacije. Nastaviti s nadogradnjama Integriranog sustava upravljanja sudskim predmetima (ICMS) i Sustava za praćenje sudskih predmeta (CTS) u državnom odvjetništvu, koristeći dosadašnje rezultate na Projektu podrške pravosudnom sektoru (JSSP). Prijeći na metode bez papirnih dokumenata u svim sudovima i državnim odvjetništvima. Osigurati dostupnost podataka o predmetima te integraciju s ECLI-jem. Ubrzati postupanje i ojačati koordinaciju poboljšanjem razmjene informacija između ICMS-a i CTS-a i državnih sustava (FINA, Porezna uprava, zemljišne knjige, izdavanje dozvola itd.). Omogućiti veću dvosmjernu elektroničku komunikaciju između sudova i korisnika. Pojačati automatizaciju vanjskih usluga poboljšanjem internetskih stranica, e-usluga, e-spisa, kalkulatora naknada, e-plaćanja, mobilnih aplikacija, itd. Upotrijebiti strukturne fondove EU-a za poboljšanje zgrada sudova na bitnim lokacijama. 3. Uvesti reforme mreže sudova za postojaniji, inteligentniji sustav usredotočen na pružanje usluga. Temeljem detaljne analize ujednačeno raspodijeliti predmete premještanjem predmeta, sudaca i osoblja. Konsolidirati upravljačke funkcije (financijsko upravljanje, nabava, statistika, praćenje uspješnosti itd.) u središtima pravosudnih područja. Prilagoditi strukturu sredstava u cijelom sektoru kako bi se smanjilo trošenje na plaće i poslovne troškove, a povećalo na kapital i inovacije. Postupno smanjiti masu plaća smanjenjem broja zaposlenih prirodnim odljevom i ujednačeno rasporediti posao premještanjem i privremenim upućivanjem na rad u potrebita područja. Kako Grupacija Svjetske banke može pomoći Banka nudi iskustvo u radu s ministarstvima pravosuđa i pravosuđima diljem svijeta i u zemljama EU-a pri uvođenju reformi kojima se Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa 71

73 povećava učinkovitost pružanja pravosudnih usluga ljudima i poslovnim subjektima. To uključuje podršku planiranju i nadogradnji infrastrukture, automatizaciji procesa i poboljšanju informacijske i komunikacijske tehnologije, kao i reinženjeringu procesa na sudovima, analizi broja predmeta i pravilnoj raspodjeli istih (uključujući reforme metodologije dodjele predmeta), upravljanju uspješnošću i uvođenju institucionalnih reformi ugrađenih u nove mreže sudova te uvođenju zakonskih reformi. Raspon podrške sastoji se od: omogućavanja razmjene kolega stručnjaka koji se bave reformom diljem Europe i svijeta. provođenja analiza koje se bave specifičnim problemima politike i pružanja podloge za procese reforme; podjele znanja i iskustva te najboljih međunarodnih praksi u najmodernijim područjima reforme pravosuđa; i financiranja kapitalnih investicija i automatizacije. Putem postojećeg JSSP-a Banka je primijenila dio svoje stručnosti kako bi pružila podršku hrvatskom pravosudnom sektoru u ključnim područjima. Među ostalim reformama, projekt doprinosi smanjenju neriješenih predmeta, povećanju stopa rješavanja predmeta, smanjenju vremena obrade predmeta te modernizaciji internih procesa s pomoću automatizacije. Postojeći JSSP postigao je dobar uspjeh i završava u lipnju 2016., ali može još poslužiti kao podrška nadolazećim potrebama i prioritetima nove Vlade. Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće je pripremila Georgia Harley, stručnjak za javne sektor. Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje vladavine prava i učinkovitosti pravosuđa 72

74 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj Ključna poruka Poslovno okruženje u Hrvatskoj stalno se poboljšava. Međutim, unatoč reformskom zamahu, u Hrvatskoj još uvijek postoji niz manjkavosti s kojima se poduzetnici suočavaju u svojem svakodnevnom poslovanju. Hrvatsku se isto tako još uvijek svrstava u zemlje EU-a koje ostvaruju loše rezultate. Ključni potezi Postoji prostor za poboljšanje, osobito u području zemljišnih knjiga, registracije poslovnih subjekata, rješavanja pitanja nesolventnosti, izdavanja građevinskih dozvola. Integrirati postupak savjetovanja s privatnim sektorom u pogledu postojećih prepreka te tijekom pokretanja novih reformi. Kroz e-upravu javni bi sektor mogao imati veću ulogu u olakšavanju poslovanja poslovnih subjekata. Trenutačno stanje u Hrvatskoj Iako je Hrvatska od provodila reforme u poslovanju svake godine te bila među deset najboljih reformatora u svijetu prema izvješću Doing Business za 2008., reformski je zamah u nekim područjima snažniji i trajniji nego u drugima. Poduzeto je nekoliko konkretnih mjera za poboljšanje kvalitete poslovnog okruženja tijekom posljednje tri godine. Te mjere uključuju pojednostavljenje registracije poslovnih subjekata, jačanje izvršenja ugovora, stečajni okvir te uknjižbu imovine u zemljišne knjige. Državna su tijela započela isto tako provoditi reviziju administrativnih opterećenja primjenom modela standardnog troška na Zakon o trgovini i Zakon o posredovanju u prometu nekretninama. Unatoč uvođenju mrežnog portala e-građani i internetskih usluga namijenjenih poduzećima koje pružaju HITRO.HR, Hrvatska gospodarska komora i Financijska agencija, i dalje postoje izazovi za korisnike s obzirom na to da se moraju upoznati s različitim sučeljima. Državna tijela planiraju razvoj nove platforme jedinstvenog mjesta za kontakt kojom bi se povezale sve postojeće usluge. U području pravosuđa provedbom reforme pravosudne karte mogla bi se poboljšati učinkovitost nekih sudova. Cilj je reforme ostvariti veću specijalizaciju te uravnotežiti neravnomjerno raspoređenu količinu posla sudaca spajanjem sudova. Reforma uključuje i promjene u vezi s raspodjelom predmeta na drugostupanjskim građanskim sudovima. Unatoč snažnom reformskom zamahu u Hrvatskoj postoji niz manjkavosti s kojima se poduzetnici suočavaju u svojem svakodnevnom poslovanju. Neki od iznimno zahtjevnih izazova u poslovnom okruženju, koji su istaknuti u Izvješću Europske komisije za Hrvatsku 2015., uključuju regulatornu nestabilnost, visoku razinu administrativnog opterećenja, niski stupanj transparentnosti i predvidivosti u radu administrativnih tijela te dugotrajne sudske postupke. Zbog slabog zakonodavnog planiranja umanjila se kvaliteta novih propisa. Polovina zakona donesenih u nije bila planirana. Iako je uspostavljen mehanizam procjene regulatornih učinaka (engl. Regulatory Impact Assessment, RIA), u praksi se većina zakona donosi po hitnom postupku i u potpunosti se zaobilazi takva procjena. Čak i kada se provodi postupak procjene regulatornih učinaka, on se ne provodi propisno zbog slabe kontrole kvalitete i nedostatka predanosti tijela na visokoj razini. Zbog loše kvalitete zakoni se pak često mijenjaju kako bi se riješile manjkavosti i komplikacije za mala i srednja poduzeća. Kako Hrvatska može ojačati svoje poslovno okruženje Savjetovanja s privatnim sektorom predstavljaju ključni aspekt reformskog postupka. Bez razumijevanja bojazni koje ima privatni sektor i prepreka čije postojanje otežava pokretanje poslovanja, samo poslovanje i njegov rast, niti jedna vlada ne može uspostaviti Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj 73

75 sveobuhvatan plan reformi na temelju kojeg će doći do značajnih promjena u poslovanju privatnog sektora. Pokretanje poslovanja. Gospodarstva s najučinkovitijim sustavima registracije imaju u primjeni jednostavne i standardizirane zakone i dokumente, imaju u funkciji jedinstveno elektroničko sučelje između korisnika i državnih tijela, središnju bazu podataka kojom se koriste agencije koje sudjeluju u postupku, jedinstvenu identifikacijsku oznaku trgovačkog društva i jednu paušalnu naknadu. Radi postizanja mjerljivih rezultata u kratkoročnom do srednjoročnom razdoblju, Vlada Republike Hrvatske mogla bi se usredotočiti na ukidanje zastarjelih zahtjeva kroz izmjene zakona, spajanje i pojednostavljivanje postupaka registracije u raznim odjelima i agencijama te potpunu informatizaciju postupaka registracije (uključujući postupke nakon osnivanja poduzeća) bez ikakve potrebe za dokumentacijom u papirnatom obliku ili za interakcijom sa službenicima. Među ostalim, može: dati servisu HITRO.HR potpunu ovlast za provedbu svih radnji pri Trgovačkom sudu te pokrenuti informativnu kampanju u svrhu reklamiranja usluga koje pruža HITRO.HR. Službenici servisa HITRO.HR trenutačno mogu pomoći poduzetnicima pri obavljanju radnji koje su neophodne za registraciju trgovačkog društva, no pri obavljanju određenih radnji njihova je ovlast ograničena. Oni mogu provjeriti, na primjer, je li odabrani naziv društva dostupan te mogu podnijeti zahtjev za rezervaciju naziva subjekta s pomoću usluge e-tvrtka, no, ako sud taj zahtjev odbije, servis HITRO.HR ne može u ime klijenta preuzeti dokumentaciju. Zbog tih ograničenja, kojima se servisu HITRO.HR onemogućuje dovršenje postupka registracije poslovnog subjekta, servis gubi privlačnost među poduzetnicima koji često odabiru skuplje, ali učinkovite posrednike. dati ovlast kvalificiranom administrativnom osoblju suda u svrhu odlučivanja o zahtjevima za registraciju trgovačkog društva. Trenutačno je postupak upisa trgovačkog društva u registar u Hrvatskoj sudski postupak. Trgovački sudovi u Zagrebu, na primjer, zapošljavaju 55 sudaca, od kojih je njih sedam zaduženo za postupke upisa društava u registar 60. Te bi zadatke mogli obavljati kvalificirani sudski službenici čime bi se skratilo vrijeme potrebno za pokretanje poslovanja. Povrh toga time bi se ubrzalo i rješavanje parničnih i stečajnih predmeta jer bi se suci koji su trenutačno raspoređeni na poslove upisa društava u registar mogli koristiti za druge poslove. uvesti elektronički potpis za fizičke osobe i postupke registracije koji se u cijelosti odvijaju u elektroničkom obliku, bez potrebe za podnošenjem fizičkih dokumenata ili za interakcijom sa službenicima. U ovom trenutku, najveća prepreka uvođenju učinkovitog sustava elektroničke registracije je nedostatak djelotvornog sustava elektroničkog potpisa za fizičke osobe. ukinuti zahtjev za minimalni temeljni kapital za društva s ograničenom odgovornošću (d.o.o.). ukinuti obvezu ovjeravanja društvenog ugovora kod javnog bilježnika i uvesti jasnije tarife za javnobilježničke usluge. Trenutačno javni bilježnik mora ovjeriti društveni ugovor trgovačkog društva. To je najskuplji korak u postupku registracije trgovačkog društva. Poduzetnici iz privatnog sektora navode da tarife koje se primjenjuju za obračun javnobilježničkih naknada nisu transparentne. Vlada Republike Hrvatske mogla bi smanjiti troškove pokretanja poslovanja izradom standardiziranog ugovora o osnivanju koji je dovoljno fleksibilan da se njime obuhvate potrebe većine malih poduzeća, što bi poduzetnicima omogućilo samostalnu izradu i podnošenje isprave o osnivanju trgovačkog društva. Ukidanje obveze ovjeravanja isprava o osnivanju trgovačkog društva kod javnog bilježnika predstavljalo bi značajnu mjeru štednje, osobito za mala poduzeća. Veća trgovačka društva koja imaju složeniju strukturu mogla bi se, prema potrebi, i dalje koristiti javnobilježničkim uslugama. uvesti jedinstvenu identifikacijsku oznaku poslovnih subjekata za interakciju sa svim državnim agencijama. Radi boljeg objedinjavanja službi za registraciju, Vlada Republike Hrvatske mogla bi uvesti jedinstveni identifikacijski broj kojim bi se koristili poslovni subjekti u svim interakcijama s državnim agencijama. Time bi se smanjio rizik od pogrešaka pri identifikaciji trgovačkih društava i olakšala provedba. uvesti jedinstvenu platformu za upis poslovnih subjekata u registre izvan sudskog postupka objedinjavanjem postupka osnivanja trgovačkog društva i postupka registracije za potrebe (1) plaćanja svih poreza, (2) Državnog 60 Preostali suci uglavnom se bave parničnim i stečajnim predmetima. Ove je informacije prikupio tim tijekom posjeta Trgovačkom sudu u Zagrebu u ožujku Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj 74

76 zavoda za statistiku, (3) Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje i (4) Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje. Nakon uvođenja jedinstvenog obrasca za registraciju pri svim agencijama, preporučuje se postupno povezivanje sustava i baza podataka raznih agencija što bi dovelo do uspostave jedinstvenog sučelja za registraciju poslovnih subjekata kojim bi se poduzetnicima omogućilo dovršenje postupka osnivanja trgovačkog društva kroz jednu interakciju s Vladom. Uknjižba imovine. Vrijeme potrebno za uknjižbu imovine u Hrvatskoj od skraćeno je s 956 na 72 dana. Takav izvanredan rezultat postignut je zakonodavnim poboljšanjima koja su uvedena Zakonom o zemljišnim knjigama iz te naknadnim naporima koje je poduzela Vlada Republike Hrvatske radi provedbe informatizacije. Potrebna su i daljnja poboljšanja: završiti usklađivanje podataka iz zemljišnih knjiga i katastra. Zemljišne knjige potpadaju pod nadležnost Ministarstva pravosuđa dok katastar vodi Državna geodetska uprava. Trenutačno podaci koji se nalaze u te dvije baze podataka nisu u cijelosti objedinjeni, iako je taj postupak u tijeku s obzirom na to da je pokrenut Zajednički informacijski sustav, a podaci se usklađuju. Zbog trenutačne neusklađenosti podataka dolazi do kašnjenja i nedosljednosti u uslugama koje Vlada pruža poslovnim subjektima. Kako bi riješila problem i u cijelosti provela Zakon o zemljišnim knjigama, hrvatska državna tijela trebala bi prioritet dati dovršenju projekta Zajedničkog informacijskog sustava zemljišnih knjiga i katastra (ZIS-a), kojim će se ove dvije prethodno navedene baze podataka uskladiti 61 (vidjeti notu o upisu nekretnina). omogućiti da se elektronički zemljišnoknjižni izvaci smatraju službenim ispravama i osigurati njihovu dostupnost kroz Vladin portal e-građani. Trenutačno se isključivo izvaci dobiveni u papirnatom obliku izravno u zemljišnoknjižnom odjelu (ili oni koje je pečatom ovjerio službenik tog odjela) smatraju pravno valjanima. Imajući u vidu napredak ostvaren u informatizaciji zemljišnih knjiga proteklih godina ta bi se ograničenja uskoro mogla ukinuti kako bi se elektronički izvaci mogli koristiti kao službene isprave 62. Izvaci bi isto tako trebali biti dostupni na Vladinom portalu e-građani. razmotriti institucionalnu reformu županijskih sudova, zemljišnih knjiga i katastra. Postupak uknjižbe imovine u zemljišne knjige i katastar trebalo bi smatrati administrativnim postupkom kao što je u drugim modernim društvima, a Hrvatska bi trebala razmotriti njihovo izdvajanje iz sudskog postupka (vidi notu o uknjižbi imovine u zemljišne knjige). Sustav izdavanja građevinskih dozvola. Učinkoviti sustavi izdavanja građevinskih dozvola imaju zajednička ključna obilježja. Jasni propisi o gradnji koji su izrađeni nakon provedenog postupka savjetovanja temelj su dobro osmišljenih sustava izdavanja dozvola, a zemlje poput Kanade i Novog Zelanda sve se više usmjeravaju prema propisima koji se temelje na rezultatima 63. U Hrvatskoj od siječnja postoje tri nova zakona kojima se uređuje ovo područje: Zakon o gradnji, Zakon o prostornom uređenju i Zakon o građevinskoj inspekciji, a za njihovu cjelovitu provedbu bit će potrebno: uključiti dionike i poduzetnike iz privatnog sektora u informativnu kampanju koja ima za cilj objasniti koje su prednosti uvedene novim zakonima. Sve prednosti novih zakona u ovom trenutku nisu jasne stručnjacima iz građevinskog sektora koji posluju u zemlji. Na primjer, mnogi od njih još uvijek odlaze u katastar kako bi pribavili popis susjeda koji zatim treba dostaviti u općinu zajedno sa zahtjevom za izdavanje građevinske dozvole (odnosno prilogom geodetskoj studiji). S obzirom na napredak koji je ostvaren uvođenjem informacijskog sustava prostornog uređenja (ISPU-a) takav postupak ne bi trebalo više provoditi jer je taj popis moguće dobiti na internetu. ubrzati objedinjavanje svih potrebnih informacijskih sustava i baza podataka u ISPU-u. Geografski informacijski sustav (ISPU) predstavlja velik pomak prema brzom i učinkovitom postupku izdavanja građevinskih dozvola. Kako bi se u potpunosti iskoristile prednosti ove važne reforme, hrvatska državna tijela trebala bi ubrzano nastaviti s usklađivanjem svih potrebnih baza podataka, U članku 7. Zakona o zemljišnim knjigama (Narodne novine broj 91/96, 68/98, 137/99, 114/01, 100/04, 107/07, 152/08, 126/10, 55/13 i 60/13) trenutačno je navedeno sljedeće: Iz zemljišne knjige izdaju se izvaci iz glavne knjige i preslike ili ispisi iz zbirke isprava. Dodatne informacije o tome zbog čega se izvaci ne smatraju službenim ispravama moguće je pronaći na web-mjestu: 63 Propisima koji se temelje na rezultatima pruža se viša razina fleksibilnosti i daje podrška inovacijama tako što su usmjereni na ishod koji se želi postići, a ne na propisivanje načina građenja. Međutim, za provedbu propisa koji se temelje na rezultatima nužna je viša razina tehničke sposobnosti nego što je to potrebno u ostalim pristupima. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj 75

77 čime bi se doprinijelo njezinu dovršenju. Trenutačno Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja radi na usklađivanju informacijskog sustava prostornog uređenja s bazama podataka Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture i Ministarstva kulture. Bit će potrebno i dodatno raditi na usklađivanju unosa u katastar i zemljišne knjige, osobito na lokalnoj razini. Takve bi mjere trebale biti prioritetne. revidirati sadašnje zakonske rokove za davanje suglasnosti za građevinsku dozvolu uvođenjem, prema potrebi, strožih rokova. Na primjer, u skladu sa Zakonom o općem upravnom postupku iz (NN br. 47/09) Grad Zagreb ima na raspolaganju osam dana za provjeru cjelovitosti zahtjeva za izdavanje građevinske dozvole (odnosno jesu li dostavljeni svi potrebni dokumenti) i njegove usklađenosti s urbanističkim planom. To je samo jedan od prvih koraka koji su neophodni za izdavanje građevinske dozvole, a ujedno je i dugotrajan. Uzimajući u obzir tehnološki napredak ostvaren uvođenjem baze podataka o prostornom uređenju s pomoću koje je moguće brzo potvrditi podatke navedene u zahtjevu, rok za prvu službenu provjeru koju provodi općina mogao bi se skratiti na 48 ili 24 sata. Kako bi novi rokovi bili učinkovitiji, poštivanje rokova treba pratiti na način da se bolje prate rezultati rada službenika u općinama koji su zaduženi za pregled dokumentacije. ukinuti obvezu ovjeravanja pečatom preslike katastarskog plana u županijskom uredu prije njegova podnošenja u okviru zahtjeva za izdavanjem građevinske dozvole. Nakon uvođenja informacijskog sustava prostornog uređenja katastarske karte moguće je pronaći na internetu. Zato što je uveden elektronički sustav arhitekti i inženjeri više ne moraju ići u katastar kako bi dovršili svoje projekte. Međutim, pri obradi zahtjeva za izdavanjem građevinskih dozvola Grad Zagreb katastarske karte koje nisu ovjerene pečatom u katastru ne prihvaća kao valjane isprave. Posljedica toga je da arhitekti i inženjeri i dalje nepotrebno odlaze u katastar kako bi ovjerili pečatom kartu koju su preuzeli s interneta. dodatno pojednostaviti ishođenje suglasnosti za gradnju i izdavanje dozvola poboljšanjem elektroničkog sustava izdavanja dozvola i proširiti njegovo područje primjene na sve županije. Zahtjev za izdavanje građevinske dozvole sadržava, pored ostalih dokumenata, niz suglasnosti koje su bitan uvjet čijim ispunjenjem se zahtjev za izdavanje građevinske dozvole smatra valjanim (i mogu ga obraditi službenici grada ili županije). Kada se radi o jednostavnom dvoetažnom skladištu, takve suglasnosti izdaje Inspekcija zaštite od požara (Ministarstva unutarnjih poslova), Hrvatska elektroprivreda, Centar za gospodarenje otpadom i Vodoopskrba i odvodnja. Podaci o obvezama po kreditima. Sustav izvješćivanja o obvezama po kreditima sastavni je dio tržišta kredita koje kvalitetno funkcionira. U Republici Hrvatskoj u osnovan je novi ured za vođenje obveza po kreditima u privatnom vlasništvu Hrvatski registar obveza po kreditima (HROK) koji je dostavljao pozitivne i negativne podatke isključivo o fizičkim osobama. HROK je u srpnju proširio krug korisnika usluga registra na poslovne subjekte. Ured je u prosincu počeo dostavljati te podatke financijskim institucijama. Trenutačno se u bazi podataka HROK-a nalazi više od tri milijuna fizičkih osoba i preko 130 tisuća poslovnih subjekata. Nadalje može: obuhvatiti više izvora podataka kako bi se prikupili podaci od trgovca na malo i komunalnih poduzeća. Osim podataka koje dostavljaju financijske institucije, u naprednijim sustavima izvješćivanja o obvezama po kreditima prikupljaju se i podaci od trgovaca na malo i komunalnih poduzeća (poduzeća za opskrbu strujom, vodom i pružatelji usluga mobilne telefonije) i ti se podaci uvrštavaju u kreditna izvješća. To postoji u 58 od 189 gospodarstava obuhvaćenih izvješćem Doing Business, uključujući u Danskoj, Njemačkoj i Ujedinjenoj Kraljevini. Na taj način uredi za vođenje registra obveza po kreditima na učinkovit način proširuju krug korisnika. Zakonska prava vjerovnika i dužnika u osiguranim transakcijama. Pravni i institucionalni okvir ima značajnu ulogu u olakšavanju upotrebe pokretne imovine kao instrumenta osiguranja plaćanja. Ustupanjem prava vlasništva na imovini koja je dana kao zalog vjerovniku, dužniku bi se onemogućila upotreba takve imovine što bi moglo ograničiti produktivnost poslovnog subjekta i mogućnost njegova poslovanja. Hrvatska je u znatno ojačala svoj sustav osiguranih transakcija pokretanjem jedinstvenog i geografski centraliziranog registra instrumenata osiguranja plaćanja (Zakon o Upisniku sudskih i javnobilježničkih osiguranja tražbina vjerovnika na pokretnim stvarima i pravima). Od tog trenutka hrvatska Financijska agencija (FINA) vodi javni registar jamstava plaćanja (zalog i fiducijarni prijenos prava vlasništva) koja su dana Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj 76

78 za pokretnine i prava. To je moguće još poboljšati: omogućavanjem poslovnim subjektima davanja založnog prava bez posjedovanja u jednoj kategoriji pokretne imovine, bez zahtjeva za konkretnim opisom instrumenta osiguranja plaćanja. Osim toga, založno pravo treba proširiti na buduću ili naknadno stečenu imovinu i proširiti automatski na proizvode, prihode ili zamjenu originalne imovine. Takvim se aranžmanom osigurava fleksibilnost jer se vjerovnike potiče na davanje kredita, no isto tako su sigurni da će moći ostvariti svoje založno pravo ako dužnik ne podmiri svoje obveze. stvaranjem objedinjenog i jedinstvenog pravnog okvira za osigurane transakcije koji obuhvaća izradu, objavljivanje i provedbu četiri instrumenta koja su funkcionalno istovjetna založnom pravu na pokretnoj imovini: fiducijarni prijenos prava vlasništva, financijski najmovi, dodjela ili prijenos potraživanja te prodaja uz zadržavanje prava vlasništva. Rješavanje trgovačkih sporova. U nedostatku učinkovitih sudova poduzeća manje ulažu, poslovne transakcije su rjeđe dok neslužbene transakcije postaju privlačnije. Ovršni zakon u Hrvatskoj stupio je na snagu u listopadu Njegov je cilj bio skratiti vrijeme potrebno za provedbu ovršnog postupka prebacivanjem određenih postupaka sa sudova na druga tijela kao što je FINA. Prema novom Ovršnom zakonu FINA je nadležna za izravno izvršenje sudskih presuda i sudskih nagodbi provedbom ovrha bankovnih računa dužnika. Rezultat toga je da vjerovnici više ne moraju pribaviti ovršno rješenje od suda kao dodatak pravomoćnoj presudi. Državna tijela još bi mogla: provesti procjenu sudskih postupaka radi identifikacije mjesta zastoja i kreiranja rješenja. U prosjeku je u Zagrebu za rješavanje trgovačkih sporova potrebno gotovo 20 mjeseci. Preporučuje se razrađivanje postupaka čija je provedba neophodna prema zakonu i koraka koje u praksi sud treba poduzeti od pokretanja spora do izvršenja presude. pojačati napore u promicanju alternativnog rješavanja sporova. Promicanjem mjera alternativnog rješavanja sporova omogućilo bi se smanjenje zaostataka neriješenih predmeta na hrvatskim sudovima. Alternativnim rješavanjem sporova kao i drugim mjerama usmjerenim ka ubrzanju sudskih postupaka i izvršenju presuda povećava se učinkovitost, no isto tako i smanjuje trošak odvjetničkih naknada koje poduzetnici moraju platiti za rješavanje sporova. nastaviti poboljšavati sustav e-sudova uvođenjem elektroničkog podnošenja dokumentacije i elektroničke obrade postupka. Hrvatska je od ostvarila značajan napredak u uspostavi sustava e-sudova. Tijekom proteklih godina svi županijski, trgovački i općinski sudovi povezani su u Integrirani sustav upravljanja predmetima (ISUP/e-Spis) 64. Unatoč ovim naporima postupak informatizacije još nije dovršen. Još uvijek nije dostupna usluga e-podnošenja dokumentacije i elektronička obrada postupka. Slično tome, stranke moraju u pisanom obliku podnositi dokaze (kao i iskaze svjedoka). Zbog toga se sudski službenici, suci i korisnici moraju snalaziti s dvojnim sustavom u kojem je samo djelić informacija koje su im potrebne za procjenu, npr. zapisnik sa saslušanja i prethodne sudske odluke, moguće pronaći na internetu. Treba poduzeti odgovarajuće mjere za postupno uvođenje sustava e-sudova u kojem nema papira. Kako Grupacija Svjetske banke može pomoći Grupacija Svjetske banke pruža tehničku pomoć u oblikovanju i provedbi reformi u području poslovnog okruženja. Trenutačno je u pripremi projekt tehničke pomoći kojem je cilj nadogradnja registara poslovnih subjekata i njihovo približavanje standardima dobre svjetske prakse. Projekt će uključiti: (1) analizu postojećeg pravnog i administrativnog okvira, analizu dionika i analizu direktivi EU-a u području registara poslovnih subjekata; te (2) preporuke o mogućim opcijama javnih politika koje treba provesti ovisno o nalazima analize. Nadalje, Svjetska banka daje svoju potporu: (i) unaprjeđenju postupka pokretanja poslovanja i poslovanju poduzeća olakšavanju i pojednostavljenju postupaka registracije poslovnih subjekata i dobivanja dozvola; pokretanju reformi u području kontrole regulatorne, proceduralne i institucionalne reforme; 64 Sustav e-spis uveden je 2008., a svi su sudovi njime obuhvaćeni do kolovoza uz potporu Svjetske banke i EU. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj 77

79 vođenju popisa zakona, propisa i postupaka u području poslovanja; uvođenju e-registara za registraciju poslovnih subjekata, dobivanje dozvola, kontrole i ostale formalnosti; provedbi procjene rizika i razvoju alata za razvrstavanje rizika za izvršenje regulatornog nadzora; promicanju regulatorne sukladnosti kroz poticaje, smjernice i strateške komunikacijske kampanje. (ii) povezivanju državnih službi mapiranju postupaka i preoblikovanju usluga G2B (engl. Government to Business, suradnja Vlade i poslovnih subjekata) i G2G (engl. Government to Government, suradnja državnih tijela); objedinjavanju usluga G2B i G2G u obliku jedinstvenog uslužnog mjesta, informacijskih portala i portala za pružanje usluga (npr. za registraciju poslovnih subjekata i portala za ishođenje dozvola). (iii) promicanju dobre regulatorne prakse pravovremenom obavještavanju i otvorenom i uključivom savjetovanju o novim regulatornim mjerama; odgovarajućoj procjeni učinaka predloženih propisa; učinkovitoj koordinaciji postupkom ispunjenja reformi; sustavnoj reviziji i praćenju učinkovitosti i kvalitete propisa te smanjenju razlika u provedbi; pružanju informacija o propisima, koje su dostupne, pouzdane i pravovremeno objavljene; učinkovitom mehanizmu podnošenja pritužbi. U okviru svih programa našim klijentima dajemo potporu u pogledu: dijagnostike; mapiranja i preoblikovanja poslovnih procesa; revizije i reforme zakona i propisa; mapiranja i savjetovanja s dionicima; institucionalne reforme, uključujući uspostave jasnih i transparentnih zakonskih mandata za regulatorne agencije te poboljšanja u koordinaciji svih regulatornih agencija; transparentnosti u obliku boljeg pristupa zakonima i propisima koji su na snazi; učenja od sličnih zemalja. Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće su pripremili Iva Hamel, viša specijalistica za privatni sektor, Grupacija Svjetske banke. Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Stvaranje prijateljskog poslovnog okruženja u Hrvatskoj 78

80 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku Jačanje sustava upisa nekretnina Ključna poruka Neučinkoviti sustav upisa nekretnina ograničava gospodarski razvoj Hrvatske, djelomično zbog slabosti u postojećem okviru upravljanja koji otežava pružanje javnih usluga, povećava radno opterećenje sudova i ugrožava razvoj suvremenog poreza na nekretnine. Većina agencija za upis nekretnina u EU-u preoblikovana je usvajanjem dobrih praksi OECD-a i upravljanjem u okviru jedinstvene agencije koja se financira vlastitim sredstvima. Ključni potezi Ustanoviti novu, neovisnu agenciju za upis nekretnina spajanjem zemljišnoknjižnih odjela u sudovima i katastra Državne geodetske uprave. Osigurati poslovni model za samofinanciranje agencije tako da većinu svojih prihoda ostvaruje od naknada za upis i elektroničkih usluga uz nužne zaštitne mehanizme. Primijeniti sustav odbora na dvije razine: nadzorni odbor koji se sastoji od članova koji nisu na izvršnim funkcijama, a imenuje ih ministar odgovoran za taj sektor; i upravni odbor koji se sastoji od rukovoditelja agencije. Trenutačno stanje u Hrvatskoj Sektor zemljišta i nekretnina u Hrvatskoj je neučinkovit i otežava gospodarski razvoj. Reforma zemljišta i nekretnina sporija je u odnosu na usporedive države diljem Europe i njezine susjede u regiji, najviše zbog rascjepkanosti institucija odnosno, zemljišne knjige nalaze se u sudovima, uz paralelni sustav katastra i zasebni registar nekretnina u državnom vlasništvu. Učinak nepotpunog i neučinkovitog upisa nekretnina je značajan i uključuje sljedeće: Nekvalitetne informacije odvraćaju ulaganja: ulagače odbija nedostatak jasnoće prava vlasništva nad nekretninom. Osim toga, znatno je otežano korištenje nekretnine kao zaloga za kredit. Korištenje portfelja nekretnina u državnom vlasništvu je ograničeno: nekretnina u državnom vlasništvu često predstavlja vrijednu imovinu, ali njome se ne može učinkovito upravljati dok nije pravilno upisana, njezina vrijednost procijenjena te je provedena revizija u smislu njezine moguće prodaje ili upravljanja. Propuštene mogućnosti oporezivanja imovine: trenutačna porezna evidencija prikupljena od prometa nekretnina nedostatna je za pravično i učinkovito oporezivanje nekretnina (vidi notu o poreznoj politici). Stoga postoji hitna potreba za reformom sektora nekretnina. To se posebno odnosi na rješavanje rascjepkanosti i modernizaciju sustava upravljanja u skladu s dobrim praksama u javnim agencijama te iskustvima u upravljanju upisom nekretnina u EU-u i ostatku svijeta. Agencije za upis nekretnina uglavnom su javne agencije koje su sposobne ostvariti znatne prihode od naknada za upis i usluga. U pogledu upravljanja agencijama u javnom sektoru pojavio se niz dobrih praksi u državama OECD-a koje su poslužile za reformu agencija za nekretnine diljem EU-a. U ovom su dijelu opisane zajedničke karakteristike poboljšanja sustava upravljanja koja mogu poslužiti kao smjernice za reformu upisa nekretnina u Hrvatskoj: Integracija institucija: Uzimajući u obzir globalne trendove u javnom sektoru, za jedinstvene agencije koje povezuju katastar i usluge upisa te svoje prihode ostvaraju od naknada za usluge, utvrđeno je da su učinkovitije i imaju niže administrativne troškove od institucija financiranih iz javnog proračuna ili sustava s dvije agencije. Smjernice EU-a u pogledu odnosa upravnog i pravosudnog sustava: EU preporučuje da aktivnosti upisa nekretnina trebaju biti upravna tj. administrativna funkcija, koja je najprikladnija i najučinkovitija za primjenu pravila o interesu na zemljištu. Pravo na žalbu ipak bi trebalo ostati u okviru sudskog sustava jer je pravosuđe nadležno za Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje sustava upisa nekretnina 79

81 tumačenje i primjenu prava te rješavanje sporova. Međutim, zemljišne knjige ne bi trebale biti dio pravosudnog sustava kao što je slučaj u Hrvatskoj. Uloga i trendovi u upravljanju agencijama: U Europskoj uniji prisutan je trend poboljšanja radnog učinka vladinih agencija unapređivanjem njihovih upravljačkih praksi, osobito kroz bolje definiranje funkcija u odnosu na upravljanje agencijom. U prošlosti je nedostatak jasnoće u pogledu uloga omogućio pretjerano uplitanje politike u rad agencije, što je posljedično doprinijelo lošem radnom učinku. Osim toga, trend među agencijama koje su sposobne ostvariti prihode usmjeren je prema njihovoj većoj financijskoj i radnoj neovisnosti. Osnovna metoda za postizanje boljeg radnog učinka odnosi se na određivanje jasnijih razlika između odgovornosti vlade i rukovoditelja agencije za donošenje odluka. U idealnom slučaju vlada daje strateške smjernice politike, dok rukovoditelji donose svakodnevne upravljačke odluke. Jasnije razlike obično su popraćene većom autonomijom odlučivanja rukovoditelja, čime se istodobno osigurava njihova veća odgovornost. Veća odgovornost prema državi i dionicima utvrđena je odgovarajućim aktima u kojima su određene politike i postupci, kao i misije, uloge i unutarnji ustroj. Unaprijeđena odgovornost i planiranje podržani su i formalnim ugovaranjem i mjerenjem radnog učinka. Za poboljšanje upravljanja važno je unaprijediti strukture odbora. Iako je moguće da agencije imaju jedinstveni odbor, cilj stvaranja jasnih razlika između određivanja politike i nadzora te rada agencije može se ojačati s pomoću strukture odbora na dvije razine. U takvom ustroju nadzorni odbor, koji se sastoji isključivo od članova koji nisu na izvršnim funkcijama, vrši nadzor nad upravnim odborom koji se sastoji isključivo od rukovoditelja agencije. Bez obzira na strukturu, uspjeh u pravilu ovisi o sposobnosti članova odbora i rukovoditelja da rade zajedno i istovremeno poštuju međusobne različite uloge. Nadzorni odbori trebali bi predstavljati kombinaciju vještina i iskustava te njihovi članovi ne bi trebali biti ograničeni na predstavnike javnog sektora. Od presudne je važnosti da imenovanja u odbore, unatoč tome što podliježu političkoj odluci, budu utemeljena na stručnim kvalifikacijama i sposobnostima. Dionici i korisnici daju značajan doprinos dobrom upravljanju agencijama. Dionici ne moraju biti zastupljeni u odborima, međutim potrebno je uzeti u obzir njihova mišljenja putem formalnih ili neformalnih savjetodavnih skupina. Primjereni doprinos dionika potiče usredotočenost na klijente i unapređuje odgovornost prema javnosti. Agencije koje ostvaruju prihode obično teže poslovati s uravnoteženim proračunom (tj. pokrivati svoje troškove) i biti održive. Potrebna su jasna načela i pravila za: a) određivanje naknada i postizanje punog povrata troškova; b) utvrđivanje kako postupati s viškovima ili manjkovima; c) osiguranje prihoda za potrebe budućih ulaganja; d) definiranje odgovarajuće razine zadržane dobiti i ulaganja; i e) očuvanje financijske autonomije agencije. S obzirom da su agencije ovlaštene za određivanje cijena na zatvorenom tržištu, financijska autonomija trebala bi biti popraćena sustavima poticanja boljih radnih rezultata i učinkovitosti. Potrebno je osmisliti sustave za poticanje pružanja kvalitetnih usluga, smanjenja troškova i učinkovitog korištenja resursa. Za dobro upravljanje javnom organizacijom koja ostvaruje prihode ključni su standardi izvješćivanja i javne objave podataka te regulirane naknade i profitne marže. Agencije za katastar i upis nekretnina u EU-u obično s vladom utvrđuju godišnje ciljeve i ulaganja u obliku tekućih višegodišnjih planova / ugovora ili godišnjih planova. One objavljuju godišnja izvješća o radu i revidirane financijske izvještaje te upravljaju operativnom dobiti i gubicima na reguliran i transparentan način. Dodjelom osnovnih zadaća i moderniziranjem upravljanja osobljem povećala bi se učinkovitost. Agencije za katastar i upis nekretnina u EU-u obično održavaju katastarske evidencije i zemljišne knjige te karte, a često izrađuju i temeljne topografske karte države. Upis nekretnina i/ili katastarske izmjere predstavljaju njihovu osnovnu dužnost i izvor prihoda, pri čemu su sposobne ostvariti značajne prihode. U stabilnom i predvidljivom operativnom i financijskom okruženju, agencije su sposobne osoblju s visokom vrijednošću na tržištu rada isplaćivati konkurentne plaće te učinkovito upravljati infrastrukturom i uslugama. Novi pristupi upravljanju agencijama pokazali su opipljive koristi. Budući da je donošenje odluka manje ovisno o politici, vlada i rukovoditelji agencija mogu se fokusirati na vlastite odgovornosti, pri čemu se agencije mogu bolje fokusirati na ostvarivanje svoje misije. Isto tako, samofinanciranje i veća financijska neovisnost donose važne prednosti: samofinanciranje dovodi do stabilnog financiranja odvojenog od državnog proračuna te može pomoći u osiguranju financijskih sredstava za ključna ulaganja, dok agencije predstavljaju Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje sustava upisa nekretnina 80

82 manji teret za državni proračun. Općenito, nove tehnike upravljanja pomažu agencijama da se fokusiraju na svoju misiju te dovode do kvalitetnijih usluga za krajnje korisnike. Ključni faktori uspjeha su organizacijski i poslovni modeli. Iskustva Svjetske banke u projektima upisa nekretnina u različitim zemljama, uključujući EU, ukazuju da su organizacijski i poslovni modeli ključni za održivo upravljanje takvim agencijama. Litva i Nizozemska dobar su primjer jer su predvodnice u unapređivanju upravljanja. Zbog njihovog uspjeha u upravljanju i pružanju usluga upisa nekretnina, njihove su im vlade nadležnost proširile na dodatne državne registre. Litva: Centar registara (Centar) upravlja litvanskim katastrom i registrom nekretnina, registrom adresa i registrom pravnih subjekata te sustavom za masovnu procjenu vrijednosti nekretnina. Centar je ustanovljen kao trgovačko društvo u državnom vlasništvu koje podliježe oporezivanju i u nadležnosti je Ministarstva pravosuđa. Upravljanje Centrom pobliže je utvrđeno nizom internih pravila kojima su definirani radni postupci, kadrovske politike i pravila postupanja te odnosi između zaposlenika i Centra. Centar ima odbor od sedam članova koji izvješćuje Ministarstvo pravosuđa (MP). Članove i predsjednika odbora imenuje i razrješava MP, pri čemu odbor uključuje i glavnog direktora Centra koji državnim poduzećem upravlja s isključivim ovlastima odlučivanja. Centar se financira iz naknada i programskih sredstava koje MP dodjeljuje iz državnog proračuna te predstavlja profitabilno poduzeće koje izdvaja 5 posto godišnje dobiti u fond rezervi. Godišnja i financijska izvješća se objavljuju, a godišnji planovi rada podnose na odobrenje Ministarstvu pravosuđa. Centar posluje u skladu s nacionalnim računovodstvenim normama, uključujući javnu objavu i neovisnu reviziju godišnjih financijskih izvješća. Nizozemska: Agencija za katastar, zemljišne knjige i izradu karata ( Kadaster ) zakonski je nadležna za nizozemske zemljišne knjige i katastar, a osnovana je kao nezavisno javno tijelo. Upravljački okvir i struktura propisani su Zakonom o obveznim odnosima te propisima i normama koji se posebno odnose na Kadaster i koji se općenito odnose na javni sektor. Kadaster je podređen Ministarstvu infrastrukture i okoliša te njime upravlja struktura odbora na dvije razine, pri čemu Nadzorni odbor nadzire Upravni odbor koji upravlja Kadasterom. Zakonom predviđeno Vijeće korisnika dio je njegove službene upravljačke strukture. Godišnja izvješća i financijski izvještaji se objavljuju, a svakih pet godina parlament provodi reviziju rada Kadastera. Kadaster se financira iz naknada na temelju uravnoteženog proračuna, pri čemu se visina naknada godišnje određuje u suradnji s Ministarstvom, uzimajući u obzir savjete Vijeća korisnika i Nadzornog odbora. Osim toga, Kadaster 15 posto svojih financijskih sredstava prima iz državnog proračuna za financiranje projekata, uglavnom vezanih uz e-upravu. U ovom su trenutku odgovornosti za upis nekretnina u Hrvatskoj podijeljene. To se odnosi na podjelu između Službe za zemljišnoknjižno pravo, odjela unutar Ministarstva pravosuđa koji regulira i nadzire rad svih zemljišnoknjižnih odjela u sudovima, te Državne geodetske uprave, tijela unutar Ministarstva graditeljstva i prostornog planiranja koje upravlja katastrom u Hrvatskoj. Državna geodetska uprava upravlja mrežom od 20 područnih ureda i 112 ispostava za katastar u cijeloj Hrvatskoj koji pružaju katastarske usluge i vode fiskalni katastar. Služba za zemljišnoknjižno pravo koordinira mrežu zemljišnoknjižnih odjela u 107 sudova koji vode zasebne zemljišne knjige u sklopu pravosudnog sustava. Katastar i zemljišne knjige u sudovima financiraju se iz državnog proračuna. Svjetska banka poduprla je uspostavu Zajedničkog informacijskog sustava (ZIS-a) za upravljanje jedinstvenom bazom zemljišnih podataka u kojoj su objedinjeni zemljišnoknjižni i katastarski podaci. Razvoj ZIS-a trenutačno se odvija u svim katastarskim uredima i zemljišnoknjižnim odjelima. Nekretninama u državnom vlasništvu upravlja se odvojeno. Državni ured za upravljanje državnom imovinom (DUUDI) je središnje državno tijelo nadležno za koordinaciju, uspostavu registra i upravljanje nekretninama u državnom vlasništvu. U ovom trenutku uredu nedostaju potrebne evidencije i resursi, ali se, kao prvi korak prema uspostavi odgovarajućeg registra, ulaže u informacijske sustave za upravljanje imovinom. Sadašnji sustavi registracije nekretnina nisu učinkoviti i imaju niz negativnih učinaka. Oni uključuju: Usluge slabe kvalitete: Rascjepkanost institucija za upis nekretnina utječe na usluge i korisnike. Pravni i katastarski postupci upisa nekretnina ostaju odvojeni i složeni. To je dovelo do poskupljenja transakcija nekretninama i dodatno doprinijelo već postojećoj neusklađenosti zemljišnih podataka. Osim toga, dovelo je do slabe kvalitete usluga, smanjenog povjerenja Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje sustava upisa nekretnina 81

83 javnosti u institucije te povećanja troškova transakcija nekretninama bez trenutačnog pravnog upisa. Neučinkovito korištenje sudskih resursa: Vođenje zemljišnih knjiga i dalje je dio pravosudnog sustava te sudovi svoje ograničene resurse troše na upis nekretnina što je, u osnovi, upravna funkcija. Ograničena potpora širem razvoju zemljišnog sektora: Nedostatak raspoloživih, sveobuhvatnih, vjerodostojnih zemljišnoknjižnih i katastarskih podataka o nekretninama smanjuje učinkovitost prostornog planiranja, ograničava mogućnost provedbe lokalnih poreza na nekretnine i sprečava osnovne tokove prihoda za potporu lokalne uprave. Smanjene mogućnosti za e-upravu: Provedba uspješnih usluga e-uprave ovisi o upotrebi temeljnih registara prostornih podataka, kao što su registar nekretnina, katastarske karte, registri zgrada i adresa. Te bi registre trebale osigurati Služba za zemljišnoknjižno pravo i Državna geodetska uprava, ali neusklađenost podataka na nacionalnoj razini ograničava učinkovitost raspona usluga e-uprave. Ukorijenjene razlike među institucijama: Iako institucije za upis nekretnina na lokalnim razinama svakodnevno surađuju u pružanju usluga zemljišne administracije, nema dokaza da su te institucije integrirane u jedan sektor ili da donose zajedničke odluke. Otpor prema promjenama je ukorijenjen, a među institucijama, koje imaju različite profesionalne kulture, stvorena je pat-pozicija. Učinak na sposobnost privlačenja i zadržavanja osoblja: Organizacije ne mogu upravljati osobljem izvan ograničenja politike zapošljavanja državnih službenika. Time se ograničava njihova sposobnost privlačenja i zadržavanja zaposlenika s visokom vrijednošću na tržištu rada koji imaju potrebne vještine, primjerice u informacijskih tehnologijama. Prekapacitiranost mreže ureda: Postojeća mreža ureda još uvijek je ustrojena na temelju ručnog vođenja evidencija i uključuje preko 200 ureda. Za usporedbu, Nizozemska ima pet ureda. Primjena Zajedničkog informacijskog sustava omogućava racionalizaciju mreže ureda i uvođenje jedinstvenog mjesta ( one-stop-shop ) za sve imovinske transakcije. Bez zajedničke vizije i strategije: Iako su ta pitanja dobro poznata, ne postoji zajednička poslovna strategija za institucije u sektoru, dok pojedinačne strategije ne uzimaju u obzir druge strategije. Umjesto toga, Služba za zemljišnoknjižno pravo izradila je kratkoročnu strategiju poslovanja (kao dio nove strategije na razini Ministarstva) bez ikakvog doprinosa Državne geodetske uprave, dok je Državna geodetska uprava istodobno započela rad na zasebnoj strategiji. U konačnici, hrvatske institucije za upis nekretnina ne mogu se na odgovarajući način usredotočiti na oblikovanje i usklađivanje dugoročnih strategija i poslovnih planova. To je uzrokovano nepredvidljivim odlukama o financiranju i sveobuhvatnim promjenama u politici javne uprave. Zatvaranje jaza između sadašnjeg sustava, postupaka i usluga institucija i onih koji su potrebni u digitalno doba zahtijeva daljnja ulaganja. Državno financiranje je nedostatno i nepouzdano za takva dugoročna ulaganja te su možda potrebni novi pristupi financijskom i korporativnom upravljanju radi potpomoći ulaganjima, veće predvidljivosti i operativnih poboljšanja. Ukupni učinak tih nedostataka su ograničena strana ulaganja. Brojni ulagači pravnu nesigurnost u pogledu nekretnina smatraju prevelikim rizikom za ulaganje te stoga ulažu u druge zemlje. Mnoge obitelji i poduzetnici suočeni su s problemima pri dobivanju kredita zbog rizika povezanog s njihovim pravima na zemljištu, što ograničava gospodarski razvoj kao i razvoj tržišta zemljišta. Kako Hrvatska može unaprijediti sustav upisa nekretnina Održavanje postojećeg stanja iznimno je štetno za gospodarski razvoj i društvenu stabilnost. Stoga je moguće uvesti novu strukturu upravljanja na temelju međunarodne dobre prakse u registraciji nekretnina, koja uključuje sljedeće: Osnivanje neovisne agencije spajanjem sudskih zemljišnoknjižnih odjela i katastra. Za osnivanje polu-nezavisnih pravnih subjekata unutar hrvatskog javnog sektora već postoji niz mogućnosti. Povezivanje upisnih i katastarskih usluga: ovlasti nove agencije uključivale bi osnovne usluge upisa nekretnina u zemljišne knjige i katastar (uključujući sve nekretnine u privatnom i državnom vlasništvu) te masovnu procjenu vrijednosti nekretnina za višestruke namjene, npr. poboljšanje informacija o tržištu nekretnina, procjenu vrijednosti državne imovine te povećanje prihoda. Osim toga, u nadležnosti nove agencije ostale bi geodetske i topografske dužnosti. Područje djelovanja u Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje sustava upisa nekretnina 82

84 kasnijoj bi se fazi moglo proširiti na upravljanje državnim zemljištem. Uvođenje modela samofinanciranja: nova agencija financirala bi se vlastitim sredstvima, vjerojatno u obliku trgovačkog društva u državnom vlasništvu ili drugog financijski i operativno neovisnog subjekta koji većinu svojih prihoda ostvaruje iz naknada za upis i elektroničkih usluga te posluje s uravnoteženim proračunom. Sredstva iz državnog proračuna mogla bi se dobiti i strogo namjenski koristiti isključivo za posebne aktivnosti vlade npr. potporu posebnim inicijativama e-uprave ili održavanje i razvoj geoprostorne infrastrukture i usluga. Kako bi nova agencija ostvarila svoju misiju i zadržala visok stupanj povjerenja javnosti, bilo bi potrebno utvrditi odgovornost za korištenje financijskih sredstava te mehanizme za postupanje s operativnim viškovima i zadržanom dobiti za potrebe budućih ulaganja. Visine naknada bi jednom godišnje podlijegale preispitivanju kroz postupak savjetovanja s ključnim dionicima, utvrđivao bi ih nadzorni odbor i potvrđivao ministar. Agencija bi poslovala u skladu s nacionalnim računovodstvenim normama, uključujući javnu objavu i neovisnu reviziju godišnjih financijskih izvještaja. Usvajanje novog sustava upravljanja: primjena sustava upravljanja na dvije razine uključivala bi: (i) nadzorni odbor od 5 do 7 članova koji nisu na izvršnim funkcijama, a imenuje ih ministar isključivo temeljem stručnih kvalifikacija; i (ii) upravni odbor koji se sastoji od glavnog izvršnog direktora i ostalih rukovoditelja koji se isto tako imenuju temeljem kvalifikacija. Uloga nadzornog odbora bila bi odobravanje strategije nove agencije, mjerenje napretka u odnosu na strateške ciljeve i zadane ciljeve radnog učinka, te osiguravanje zaštitnih mehanizama kako bi se osiguralo da agencija djeluje na transparentan i učinkovit način. Upravni odbor činili bi isključivo direktori zaposleni u agenciji na puno radno vrijeme koji bi bili odgovorni za svakodnevne aktivnosti institucije. Upravni odbor odgovarao bi nadzornom odboru preko glavnog izvršnog direktora. Prilagodba regulatornog okvira: osnivanje nove neovisne agencije u hrvatskom javnom sektoru zahtijevalo bi pažljivo i transparentno reguliranje kroz uspostavljanje odgovarajućeg regulatornog okvira. Donošenje novih propisa prema potrebi: Potrebno je da pristup upisu nekretnina bude utemeljen na načelu upravne funkcije. Novi bi se propisi, prema potrebi, donosili s ciljem pretvorbe upisa nekretnina iz pravosudne u upravnu uslugu. Provođenje reformi tijekom dvogodišnjeg razdoblja zahtijeva značajan proces upravljanja promjenama te se preporučuje da se stvaranje/spajanje nove agencije provede tijekom razdoblja od dvije godine od uvođenja ZIS-a na nacionalnoj razini. Kako Grupacija Svjetske banke može pomoći Svjetska banka posjeduje značajno iskustvo u pružanju savjetodavnih usluga, tehničke pomoći i financiranja u brojnim zemljama širom svijeta, uključujući Hrvatsku i veliki broj država članica EU-a, u pogledu nacionalnih programa zemljišnih knjiga i katastra. To iskustvo uključuje provedbu institucionalnih reformi koje uključuju spajanje zemljišnoknjižnih i katastarskih organizacija. Rad koji je u tijeku na projektu implementacije Integriranog sustava zemljišne administracije, koji financira Banka, podupire uvođenje Zajedničkog informacijskog sustava. Projekt završava u travnju 2017 Ovo Izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao doprinos raspravi o politici u Hrvatskoj. Ovo je izvješće izradio Mika-Petteri Törhönen, Viši stručnjak za politiku zemljišta. Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom izvješću nužno ne odražavaju mišljenje Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni zastupaju. Za sva pitanja u vezi s ovim dokumentom, molimo kontaktirajtevanju Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). URED SVJETSKE BANKE ZAGREB: Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Jačanje sustava upisa nekretnina 83

85 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku Rješavanje cjenovne dostupnosti energije Ključna poruka Reforme u energetskom sektoru dobro napreduju, ali je rješavanje pitanja cjenovne dostupnosti energije dovršetkom dizajna i provedbom učinkovitih kompenzacijskih mjera za ugrožene skupine prioritet. Međutim, dvije glavne prepreke uključuju: visoko decentralizirani sustav koji ovisi o resursima lokalne samouprave bez uspostavljenih mehanizama odgovornosti kojima bi se osigurala provedba reformi; te manjak fiskalnih sredstava za program kompenzacije energetskih troškova. Ključni potezi Ciljani odgovori politike za pružanje pomoći ugroženim kućanstvima kako bi se mogli nositi s rastom cijena energije uključuju: osiguravanje socijalne pomoći siromašnim i ugroženim kućanstvima temeljem imovinskog cenzusa u okviru socijalne pomoći središnje države. poticanje ulaganja u energetsku učinkovitost i druge mjere kako bi se potrošačima u svim dohodovnim skupinama pomoglo da upravljaju svojom potrošnjom energije; i komunikaciju i transparentnost radi prihvaćanja liberalizacije tržišta od strane potrošača. Trenutačno stanje u Hrvatskoj Hrvatska je brzo napredovala u procesu liberalizacije cijena energije za korisnike u poslovnom i javnom sektoru. To je provedeno donošenjem niza zakona između i Hrvatska je donošenjem novog Zakona o energiji i Zakona o regulaciji energetskih djelatnosti liberalizirala svoje energetsko tržište u skladu sa zahtjevima Trećeg energetskog paketa Europske unije (EU-a). U odnosu na usporedive zemlje poput Rumunjske i Bugarske, Hrvatska je zabilježila značajan napredak u provedbi ovog programa. Međutim, izostala je provedba skupa dobro oblikovanih mjera za zaštitu ugroženih potrošača. Deregulacija cijena uz uvođenje mehanizama određivanja tarifa inicijalno je dovela do povećanja cijena energije za potrošače. Između i cijene električne energije i plina za kućanstva porasle su s 0,09 EUR/KWh na 0,13 EUR/KWh odnosno s 8.20 EUR/GJ na 12,90 EUR/GJ. U budućnosti se očekuje da će daljnji rast cijena električne energije i plina dosegnuti razinu povrata troškova, iako je trenutačni trend u međunarodnim cijenama energenata djelomično smanjio taj pritisak. Osim toga, potrebe za ulaganjem u sustave toplinske mreže ukazuju da će se u budućnosti morati povećati cijene i za tu uslugu. Udio troškova za energiju u proračunu hrvatskih kućanstava smanjuje se s obzirom na visinu prihoda tako da se visoki udjeli troškova za energiju podudaraju s niskim prihodima kućanstva. Uz činjenicu da veliki udio stanovništva kasni s plaćanjem svojih računa za energiju te kvalitativne dokaze o siromašnim kućanstvima koja su već ograničila svoju potrošnju na minimalnu razinu, to pokazuje da će daljnja povećanja tarifa će uzrokovati probleme u pogledu cjenovne dostupnosti energije, osobito za siromašna kućanstva te kućanstva u ruralnim područjima. Osim fokusa na poboljšanje cjenovne dostupnosti za siromašne, potreban je cjeloviti i širi pristup rješavanju problema visoke potrošnje energije za ugrožena kućanstva u svim dohodovnim skupinama. Hrvatska kućanstva upotrebljavaju raznovrsne izvore energije. Upotrebljavaju energiju za osvjetljenje, grijanje, kuhanje i toplu vodu te postoji znatna heterogenost u obrascima potrošnje energije među svim dohodovnim skupinama (Slika 1.) Najsiromašniji kvintil kućanstava ima izrazito ograničeni pristup toplinskoj mreži i rijetko upotrebljava sustave centralnog grijanja u kući. Također postoji značajna heterogenost u obrascima potrošnje energije među regijama. Ona odražava zemljopisnu koncentraciju siromaštva u ruralnim Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Rješavanje cjenovne dostupnosti energije 84

86 područjima te u središnjoj i istočnoj Hrvatskoj, kao i klimatske razlike među regijama. Osim toga, u troškovima kućanstva za energiju važnu ulogu ima sezonski karakter potrošnje. Na temelju procijenjenih troškova iz Ankete o potrošnji kućanstava (APK), postoji umjerena sezonalnost u troškovima za električnu energiju i visoka sezonalnost u troškovima za prirodni plin i toplinsku mrežu. Slika 1. Struktura troškova kućanstva za energiju po kvintilima potrošnje per capita, Izvor: Procjene autora na temelju APK iz Kućanstva se značajno razlikuju prema dostupnosti izvora energije na koje se mogu osloniti, pri čemu je pokrivenost plinske i toplinske mreže, kao dvije najvažnije opcije za grijanje, ograničena. Toplinska mreža dostupna je u 18 gradova i procjenjuje se da je koristi 8,5 posto svih kućanstava, dok je plinska mreža prisutna u samo 30 posto kućanstava, ali uopće ne obuhvaća južni dio jadranske obale. Cjenovna dostupnost predstavlja izazov. To se odražava u kašnjenjima u plaćanju računa, što ukazuje na nemogućnost kućanstava da plaćaju na vrijeme, te u onima koji štede na grijanju svojih domova kako bi smanjili račune. Nadalje, kućanstva se oslanjaju na druge mjere uštede energije, poput dvotarifnog brojila, koristeći "jeftinu struju" dostupnu izvan sati vršne potrošnje (nakon 22:00 h). Međutim, to znači da kućanstva svoje potrebe za energijom pokušavaju zadovoljiti po noći, što može imati negativne učinke na kvalitetu života, posebno za žene koje su obično zadužene za kućanske poslove. Simulacije ukazuju da je rast cijena energije od doveo do povećanja siromaštva od 0,5 posto (Tablica 1.). Iako rast cijena još nije znatno utjecao na stopu siromaštva, čini se da se učinci osjećaju u svim kategorijama stanovništva neovisno o visini prihoda, uz značajnu heterogenost među regijama. Simulacije utemeljene na dodatnim povećanjima koja su potrebna za usklađivanje cijena električne energije i plina s međunarodnim cijenama te za dovođenje područnog grijanja na razinu povrata troškova upućuju da bi stopa siromaštva mogla porasti između 0,3 i 0,9 posto u odnosu na Modeli neizravnih učinaka rasta cijena nisu analizirani jer se očekuje da ti učinci neće biti značajni. Tablica 1. Simulirani utjecaj na stopu siromaštva (pomoću "fiksirane" linije siromaštva, u postocima) % Početno stanje Stvarni rast cijena Daljnji rast za povrat troškova Stopa siromaštva 13,2 13,7 14,6 Jaz rizika od 2,9 3,0 3,3 siromaštva Kvadrat jaza rizika 1,0 1,0 1,1 od siromaštva Napomena: Pokazatelji siromaštva izračunavaju se uporabom "fiksirane" linije siromaštva kao 60% medijana ekvivalentnog dohotka u temeljnom scenariju. U simulacijama se troškovi svakog kućanstva umanjuju za iznos jednak povećanju troškova za energiju u odnosu na temeljni scenarij. Izvor: Procjene na temelju Istraživanja proračuna kućanstava iz Donositelji politika trebaju bolje razumjeti osjetljivost na rast cijena. Ključne varijable povezane s "velikom potrošnjom energije" utvrđene su kako bi se odredili "profili" skupina koje će najvjerojatnije biti pogođene rastom cijena. Ta je analiza pomogla otkriti kako osjetljivost na rast cijena energije uključuje niz drugih deprivacija koje su već smanjile broj mogućnosti dostupnih siromašnim kućanstvima, poput toga da je glava kućanstva osoba s niskom razinom obrazovanja ili nezaposlena osoba. Ta je analiza također ukazala da bi se čak i skupine čije se karakteristike uobičajeno povezuju s kućanstvima boljeg imovinskog stanja (poput stanovanja u modernoj zgradi s više stambenih jedinica) mogle suočiti sa značajnim pritiskom na svoje proračune i svjedočiti kako se njihovo energetsko siromaštvo više nego dvostruko povećava. Kućanstva ne razumiju razloge za rast cijena energije. Procjene institucija i dionika kroz rasprave fokusnih grupa otkrile su da građani rast cijena povezuju s korupcijom i lošim upravljanjem sektorom. Jedna od prednosti liberalizacije, konkurentnije tržište, nije se pokazalo tako dobrim za sudionike u raspravama fokus grupa većina ih ne vjeruje novim opskrbljivačima električnom energijom pa stoga ne mijenjaju opskrbljivača. Sudionici se često žale na opskrbljivače energijom, osobito u pogledu visokih i nejasnih računa za električnu energiju i toplinsku mrežu, a nezadovoljni su i kvalitetom prirodnog plina. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Rješavanje cjenovne dostupnosti energije 85

87 Kako ublažiti socijalni učinak rastućih cijena energije Međunarodna iskustva pokazuju da se za potporu cjenovne dostupnosti energije za stanovništvo vlada može osloniti na tri komplementarna pristupa. Prvo, zajamčena minimalna naknada (ZMN), koja na odgovarajući način obuhvaća siromašne, može se upotrijebiti za pružanje novčane kompenzacije donjem kvintilu stanovništva. Drugo, mjere upravljanja potrošnjom za siromašna i ugrožena kućanstva, osobito mjere energetske učinkovitosti za poboljšanje grijanja, pomoći će kućanstvima da učinkovito zadovolje svoje potrebe za grijanjem. Konačno, posebne kampanje informiranja javnosti zajedno s mjerama za povećanje transparentnosti energetskog sektora ojačat će održivost reformi. Završetak oblikovanja i provedba mjera za zaštitu ugroženih potrošača ostaje prioritet. Reforme su počele prije nego što se Hrvatska pridružila Energetskoj zajednici te se nastavljaju i danas kada je članica EU-a. U vlada je donijela Socijalno akcijski plan u kojem se navode njezine namjere za rješavanje širokih socijalnih posljedica reforme tržišta energije. Kada je u pitanju zaštita ugroženih potrošača, Planom su predviđene mjere usmjerene na: (a) pružanje izravne pomoći najsiromašnijim građanima za plaćanje računa za energiju, uključujući korisnike socijalne pomoći i one koji bi se uslijed porasta cijena mogli naći ispod granice siromaštva iako trenutno ne primaju socijalnu pomoć; i (b) pružanje potpore široj kategoriji kućanstava koja bi bila pogođena porastom cijena, najvjerojatnije u vidu potpore implementaciji mjera energetske učinkovitosti. Među ključnim koracima predviđenih planom je utvrđivanje kriterija za pružanje državne potpore ugroženim potrošačima energije, pri čemu se energetsko siromaštvo izričito navodi kao relevantan kriterij u tom pogledu. Ukidanje neizravne potpore kućanstvima kroz subvencije ugrađene u tarifni sustav zahtijeva jačanje drugih alata za poboljšanje cjenovne dostupnosti. Sadašnji programi socijalne pomoći omogućavaju ograničene mjere potpore cjenovnoj dostupnosti energije za ugrožene skupine (novčana pomoć za troškove grijanja koju daju jedinice lokalne samouprave i, od kraja 2015., vaučeri za električnu energiju), što dovodi do velikih razlika u tretmanu ugroženih kućanstava. Iako se ZMN financira iz proračuna središnje države, pomoć za troškove stanovanja i drva za ogrjev financiraju jedinice lokalne samouprave, pri čemu ne postoji mehanizam provedbe kojim bi se zajamčilo da one ispunjavaju svoje obveze u pogledu davanja pomoći. Neusklađena priroda sustava znači da među kućanstvima koja ispunjavaju uvjete za pomoć postoje velike razlike ovisno o financijskom stanju općine u kojoj žive. Osim toga, ne prati se mogućnost kumuliranja socijalnih naknada. Nadalje, ne postoji jedinstveni registar korisnika (osim za ZMN) što dodatno otežava koordinaciju između institucija lokalne i središnje države i u brojnim slučajevima dovodi do loše ciljanih mjera potpore. Kvalitativni dokazi upućuju na činjenicu da su kućanstva svjesna razlika u tretmanu stanovnika bogatih ili siromašnih općina kao i nedostatnog nadzora kako bi se osiguralo da lokalne vlasti s manjim prihodima i dalje pružaju te naknade i da su korisnici koji ih primaju stvarno oni koji ih trebaju. Nezadovoljavajuća provedba tih mjera ističe se unutar sadašnjeg hrvatskog sustava socijalne skrbi, koji je općenito dobro usmjeren, unatoč tome što ima relativno malu pokrivenost i visinu naknada. Jednostavni scenariji ukazuju da bi ublažavanje učinaka povećanja tarifa potrebnih za postizanje povrata troškova zahtijevalo mobilizaciju značajnih sredstava, čak i kada bi ta sredstva mogla biti savršeno raspodijeljena. Potrebno je razmotriti financiranje i ciljeve programa kompenzacije, posebno uzimajući u obzir fiskalna ograničenja. Simulacije ukazuju da bi potpuna kompenzacija troškova povećanja cijena energije od za donjih 20 posto stanovništva (približni ekvivalent udjela siromašnog stanovništva u 2011.) mogla koštati 0,13 posto hrvatskog BDP-a. Za provedbu takvog plana potrebno je istražiti preklapanja između programa namijenjenih "energetski ugroženima" i programa namijenjenih "siromašnima" koji se provode kroz ciljanu socijalnu pomoć. Simulacije su isto tako pokazale da je trenutno očekivani proračun za potporu ugroženih potrošača, koji se prikuplja putem solidarne naknade, dostatan za potporu značajnog dijela potreba za električnom energijom i grijanjem primatelja socijalne pomoći, ali je posve nedostatan za pokrivanje značajnog dijela potreba obitelji s niskim primanjima. Ulaganja u energetsku učinkovitost pomažu smanjiti troškove za grijanje. To uključuje intervencije poput toplinske izolacije zgrada ili učinkovitijih štednjaka koji upotrebljavaju čistije izvore energije. Provedbom takvih intervencija potrošnja energije može se smanjiti između 40 i 50 posto, ali je razdoblje povrata ulaganja za tu razinu uštede dulje od 10 godina, uzimajući u obzir trenutačne cijene. Analiza modela potencijalnih ušteda troškova za energiju kao rezultata toplinske izolacije stambenih zgrada u Hrvatskoj pokazuje da troškovno povoljna ulaganja u energetsku učinkovitost obiteljskih Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Rješavanje cjenovne dostupnosti energije 86

88 kuća mogu smanjiti modelirane udjele u proračunu kućanstva; međutim, za donjih 20 posto kućanstava koja su već smanjila grijanje radi štednje, udio u proračunu ostao bi nepromijenjen te bi razdoblje povrata ulaganja za njih bilo preko jednog stoljeća. U okruženju gdje cijene energije rastu na razine povrata troškova, dobar savjet vladama je da dodatno pojačaju programe podizanja energetske učinkovitosti stambenih zgrada. Ako se javne subvencije pametno iskoriste za poticanje privatnog financiranja, veliki bi broj kućanstava mogao imati koristi od takvih programa te bi bio manje izložen većim troškovima grijanja. Za ona kućanstva s niskim primanjima čiji je udio troškova kućanstva za energiju već visok i/ili koja već štede na grijanju te koja bi trebala među prvima imati koristi od javnih programa potrebna je dodatna financijska pomoć države kojom bi se nadoknadila nemogućnost pristupa komercijalnom financiranju. Izvori financiranja mogli bi uključivati sljedeće: državni proračun, europske strukturne fondove i druge fondove financijskih institucija, unatoč tome što to ovisi i o općem programu fiskalne konsolidacije; posebne izvore kao što su pristojbe za električnu energiju (ili drugi energent), pristojbe za klimatske promjene, fondovi EU-a za posebne namjene i drugi, poput programa zelenih ulaganja; preusmjeravanje potpora za grijanje kako bi se osigurala bespovratna sredstva za ulaganja u energetsku učinkovitost, ako je primjenjivo; posebne izvore na razini općina, poput prihoda od prodaje stanova u zgradama u vlasništvu općine; umjesto trošenja sredstava za nadoknadu troškova siromašnim i ugroženim potrošačima radi povećanja cijena energije, jednokratne isplate za poboljšanje energetske učinkovitosti njihovih domova mogle bi biti bolje rješenje. Dodatne mjere potpore mogle bi uključivati: prilagodbu propisa o vijećima suvlasnika ili vlasnika kako bi se olakšali postupci odlučivanja; pružanje tehničke pomoći vijećima suvlasnika/vlasnika radi jačanja kapaciteta u području upravljanja i financija; uspostava jake interdisciplinarne/ međuresorne i međuvladine jedinice koja može pružiti potrebnu podršku jedinicama lokalne samouprave, regulatorima, korisnicima i drugim organizacijama uključenim u provedbu; razvoj sustava za nadzor kvalitete izvedenih radova. Potrebno je riješiti nedostatke u razumijevanju različitih aspekata reforme energetskog sektora među potrošačima. Čini se da je zajednička želja za ulaskom u Europsku uniju olakšala provedbu reformi. Međutim, sada kad je cilj postignut čini se da su potrebni veći napori za djelotvornu razmjenu informacija o sljedećoj generaciji reformi, posebno s obzirom da kod potrošača postoje nedostaci u razumijevanju različitih aspekata reforme od mehanizama za određivanje cijena opskrbljivača električnom energijom do postupaka izrade računa ili kompenzacijskih mjera za potporu cjenovnoj dostupnosti energije. Također postoji potreba za jasnom komunikacijom u pogledu daljnjeg procesa reforme te za utvrđivanjem javnih kompenzacijskih mjera koje će biti provedene. To bi posebnu ulogu mogla imati ulaganja u energetsku učinkovitost i novi program za zaštitu ugroženih kućanstava. Uz otklanjanje nedostataka u informiranosti, posebnu pažnju trebalo bi posvetiti pojednostavljenju procesa i postupaka te olakšavanju bolje državne koordinacije radi nižih troškova transakcija te osiguranju pristupa uslugama potpore za ugrožena kućanstva. Mjere informiranja trebale bi reformu predstaviti kao način za postizanje ekonomskih i socijalnih ciljeva poput boljeg pružanja usluga te održivog i sigurnog energetskog sektora. Kako Grupacija Svjetske banke može pomoći Banka na raspolaganje stavlja svoje iskustvo u radu s vladama globalno i unutar država EU-a u provedbi reformi kojima se povećava energetska učinkovitost, oblikuju troškovno prihvatljivi i dobro ciljani kompenzacijski programi te upravlja oblikovanjem pratećih reformi institucija i razvojem strategija. To uključuje analitičku i savjetodavnu podršku te prateće planiranje i nadogradnju infrastrukture, automatizaciju procesa i unapređivanje ICT-a. U preporukama za poboljšanje programa cjenovne dostupnosti energije u Hrvatskoj koje su dostavljene Vladi u siječnju iznosi se plan za probleme koje treba riješiti. U tom smislu, procjene i savjeti Banke o politikama koji su do sada pruženi, obiluju usporedivim podacima o problemima i praksama iz zemalja s najboljim praksama kao i zemalja u kojima je reforma sustava cjenovne pristupačnosti energije i Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Rješavanje cjenovne dostupnosti energije 87

89 energetske učinkovitosti u tijeku. Banka također podržava modernizaciju sustava socijalne pomoći kroz investicijski projekt (vidi notu o politici socijalne skrbi). Ovo Izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao doprinos raspravi o politici u Hrvatskoj. Ovo je izvješće izradili su Moritz Meyer i Caterina Laderchi. Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom izvješću nužno ne odražavaju mišljenje Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni zastupaju. Za sva pitanja u vezi s ovim izvješćem, molimo kontaktirajte Vanju Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). URED SVJETSKE BANKE ZAGREB: Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Rješavanje cjenovne dostupnosti energije 88

90 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast Ključna poruka Cjelokupni okvir upravljanja vodama u Hrvatskoj je dobar, no usklađenost s direktivama o vodama nakon članstva u EU-u donosi operativne i financijske izazove koji istovremeno zahtijevaju najveći investicijski ciklus u povijesti upravljanja vodama, i reforme radi unaprjeđenja tehničke i operativne učinkovitosti. Navodnjavanje poljoprivrednog zemljišta dugo je vremena bilo zanemareno, što otežava konkurentnost poljoprivrede, te pojačava rizike od djelovanja klimatskih promjena na poljoprivrednu proizvodnju. Iako su sustavi za zaštitu od poplava u Hrvatskoj prilično dobro razvijeni, Hrvatska još uvijek mora unaprijediti prekograničnu suradnju temeljenu na riječnim slivovima, te razviti dodatnu infrastrukturu za zaštitu od poplava kao odgovor na povećanu učestalost i intenzitet ekstremnih vremenskih događaja. Ključni potezi Dovršiti pripreme i provesti reforme vodokomunalnog sektora. Ojačati kapacitete i ukloniti prepreke za pripremu, provedbu i optimalno iskorištavanje investicija za usklađivanje s EU-om. Provesti Nacionalnu strategiju navodnjavanja i razviti udruge korisnika voda za navodnjavanje (UKVN). Ojačati sustav praćenja kakvoće vode i unaprijediti sustav predviđanja poplava te koordinaciju sa susjednim zemljama u realnom vremenu. Trenutačno stanje u Hrvatskoj Strategija upravljanja vodama koju je donijela Vlada Republike Hrvatske postavlja velik broj važnih ciljeva za vodni sektor. Ti ciljevi uključuju: (i) osiguranje dovoljno kvalitetne pitke vode za stanovništvo; (ii) osiguranje potrebne količine vode odgovarajuće kakvoće za različite gospodarske namjene; (iii) zaštitu ljudi i materijalnih dobara i očuvanje dobrog stanja vode radi zaštite vodnih i o vodi ovisnih ekosustava. Tim se ciljevima naglašava važnost dobrog upravljanja vodnim resursima, vodnim uslugama i rizicima za gospodarstvo i okoliš. Hrvatski turizam zaista proizvodi značajan prihod koji uvelike ovisi o dobroj kakvoći priobalnih voda i predstavlja 17 posto BDP-a, a poljoprivreda, koja uvelike ovisi o dostupnosti vode, osigurava zaposlenost za 9,5 posto radne snage (u usporedbi s 5 posto u EU-27), no nedavne su poplave i suše pokazale sve veći utjecaj ekstremnih vremenskih događaja na ljude i gospodarstvo. Prije pristupanja EU-u Hrvatska je uložila značajne napore u usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a o zaštiti okoliša. Za razliku od mnogih država kandidatkinja u regiji, Hrvatska je osnovala jaku nacionalnu vodnu agenciju, Hrvatske vode 65. Zahvaljujući bogatim vodnim resursima i funkcionalnoj organizaciji sektora upravljanja vodama, Hrvatska je danas u naprednijem položaju od ostalih novijih članica EU-a s obzirom na usklađenost sa zahtjevima EU-a. Plan upravljanja riječnim slivovima je donesen i provodi se, Direktiva o poplavama 2007/60/EZ već je prenesena u nacionalno zakonodavstvo (Zakon o vodama, 2009.) i provodi se, a Vlada je predložila i provodi sveobuhvatni plan radi postizanja usklađenosti s mjerodavnim direktivama EU-a (Direktiva o urbanim otpadnim vodama i Direktiva o pitkoj vodi). Međutim, i dalje su prisutni neki vrlo važni provedbeni izazovi, kako je istaknuto u nastavku teksta. Vodni resursi i stanje U Ustavu, voda se navodi kao dobro od javnog interesa uz more, zračni prostor, mineralne resurse, zemlju i šume. Sva vodna pitanja zakonski su propisana u trima glavnim zakonima: Zakonu o vodama, Zakonu o financiranju vodnog gospodarstva i Zakonu o 65 Javna ustanova je neprofitna ustanova odgovorna za upravljanje vodama i javnim vodnim dobrom, te zaštitnim i hidromelioracijskim građevinama. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast 89

91 komunalnom gospodarstvu. Resorno ministarstvo (obično Ministarstvo poljoprivrede) nadzire rad Hrvatskih voda, kao agencije odgovorne za upravljanje i rješavanje svih vodnih pitanja. Hrvatska surađuje s ostalim susjednim zemljama kroz međunarodne sporazume i konvencije, koje su dio pravnog okvira za upravljanje vodama u Hrvatskoj i u regiji. Hrvatska je obdarena relativno bogatim vodama i karakteristična je po velikim rijekama. Sava i Drava u sjevernoj/istočnoj slavonskoj ravnici, i krško priobalno područje na zapadu i jugu. Sjeverno i istočno područje Hrvatske pripada području dunavskog i crnomorskog sliva (oko 60 posto teritorija), a priobalje području jadranskog sliva (oko 40 posto teritorija). Iako je zemlja bogata vodama prema FAO-u (Organizacija za hranu i poljoprivrednu UN-a) (Aquastat, 2015.), protok je vode uvelike sezonski, posebice u području jadranskog sliva. Smanjenje industrijske djelatnosti i opadanje uporabe gnojiva i pesticida u poljoprivredi značajno su ublažili onečišćenost izvora površinske vode. Međutim, površinska voda još uvijek pokazuje relativno visoku onečišćenost hranjivih tvari, posebice u dunavskom slivu. Cijeli dunavski sliv, te manji dijelovi jadranskog sliva razvrstani su kao osjetljiva područja u kontekstu Okvirne direktive o vodama (EZ 2000.). U suštini, koristi se samo mali dio svih dostupnih vodnih resursa (primjerice koristi se samo 4 posto obnovljive podzemne vode od 96 posto zaliha pitke vode), što ukazuje na cjelokupno vodno bogatstvo. Iako se očekuje da će klimatske promjene pojačati poplave i suše, dostupnost vode ne izaziva neposrednu zabrinutost jer je potražnja niska, iako se može očekivati lokalizirani utjecaj klimatskih promjena. Kakvoća podzemne vode načelno se smatra dobrom u cijelom zemlji, sa značajnim iznimkama na nekim otocima, gdje postoji problem sa salinitetom u suhoj sezoni. Izvješća o stanju mora i kakvoći morske vode pokazuju da je velik dio hrvatskog dijela Jadranskog mora oligotrofan i čist, ali neke su luke velikih gradova i industrijske zone uz obalu na nekim lokacijama onečišćene organskim i anorganskim tvarima (od kućanstava i industrijskih onečišćivača). Vodne usluge Vodne i sanitarne usluge osigurane su kroz više od 150 lokalnih ili regionalnih javnih vodokomunalnih poduzeća. Međutim, lokalni pružatelji usluga uređuju i podupiru institucije na nacionalnoj razini, uključujući: Nacionalno vijeće za vode, Ministarstvo poljoprivrede, Hrvatske vode i Vijeće za vodne usluge. Hrvatska je imala koristi od Hrvatskih voda kao jake agencije za upravljanje vodama koja predstavlja važan tehnički i financijski resurs za sektor pružanja vodnih usluga. Ulogu regulatora usluga ima Vijeće za vodne usluge koje preispituje i odobrava bilo kakvu korekciju cijena vodnih usluga. Ekonomsko uređenje temelji se na načelu povrata troškova i pristupu ograničenja cijena, sa zahtjevom da se za strukture cijena uzme u obzir instrument subvencioniranja u slučaju da očekivani račun za vodu iznosi više od 2,5 posto prosječnog prihoda kućanstva. Vijeće prati i kakvoću i uspješnost usluge prikupljanjem niza pokazatelja uspješnosti. Program reforme sektora još uvijek nije dovršen. Vlada je pokrenula niz reformi komunalnog sektora. Osim uspostavljanja odgovarajućeg regulatornog okvira vodnog sektora, to uključuje predloženo spajanje pružatelja komunalnih usluga u manji broj regionalnih komunalnih poduzeća kako bi se iskoristila ekonomija razmjera, omogućila bolja uspješnost i učinkovitiji operativni troškovi, te osiguralo daljnje među-subvencioniranje u području usluga. Međutim, ova reforma još nije provedena, a restrukturiranje područja komunalnih usluga koje trenutačno postoji u obliku prijedloga, čeka na odluke nove vlade. Isporuka vodnih usluga na razini kućanstava u Hrvatskoj je načelno dobra i slična ostalim zemljama u regiji. 99 posto stanovništva ima pristup pitkoj vodi, 75 posto ima pristup organiziranoj vodoopskrbi, 45 posto stanovništva ima sakupljanje otpadnih voda, a 95 posto ima toalet s ispiranjem. Međutim, potrebna je velika obnova i modernizacija infrastrukture za vodoopskrbu i otpadne vode radi ostvarivanja razina koje zahtijeva EU-u. Još uvijek postoje veliki izazovi povezani sa: (i) kakvoćom pitke vode jer je samo 85 posto uzoraka, od više od 99 posto posebice u područjima koja nisu pokrivena komunalnim poduzećima, u skladu sa zahtjevima dobre prakse; i (ii) sakuplja se samo 45 posto svih otpadnih voda, a pročišćava samo 28 posto, što je dosta niže od zemalja EU-15. Još uvijek je problematična učinkovitost javnih pružatelja vodnih i sanitarnih usluga. Na razini od 44 posto, stopa neprihodovane vode je dosta viša od razina u zapadnoj Europi. Komercijalne prakse su uglavnom dobre s univerzalnim vodomjerima, bez obzira na omjer naplate od oko prosječno 90 posto. S prosjekom od 3 zaposlenika na 1,000 priključaka, ovaj je sektor manje produktivan od međunarodnih najboljih praksi, ali još je uvijek produktivniji od zemalja u regiji. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast 90

92 Sektor se oslanja na pokrivanje operativnih troškova pomoću transfera iz EU-a. Naknade za korištenje voda i zaštitu voda predstavljaju oko 18 posto prihoda sektora, a vodne naknade koje naplaćuju komunalna poduzeća čine 57 posto ukupnog prihoda koji dolazi u sektor, ali njima se ne mogu u potpunosti pokriti operativni troškovi i troškovi održavanja komunalnog poduzeća. Stoga financiranje investicijskih troškova uvelike ovisi o nacionalnim porezima i transferima. Vanjski transferi predstavljaju 23 posto ukupnog prihoda sektora, a očekuje se da će taj omjer značajno porasti kada kohezijski fondovi EU-a postanu dominantni oblik financiranja potrebnog za investicije radi usklađivanja s EU-om. Postojeće investicijske razine mnogo su niže od potrebnih kako bi se postigla usklađenost s pravnom stečevinom EU-a. Njima se može pokriti samo oko jedna trećina razine potrebne za ostvarenje obveza države. Procjenjuje se da je potrebno 0,85 milijardi eura investicija kako bi se do postigla usklađenost s Direktivom o pitkoj vodi i još 2,9 milijardi eura za Direktivu o urbanim otpadnim vodama. Iako će se kohezijskim fondovima EU-a pokriti značajan dio potreba za investicijama (oko 70 posto kapitalnih izdataka koje financira EU), ukupne alokacije iz EU-a vjerojatno će biti manje od 70 posto potreba za investicijama za potpunu usklađenost s direktivama EU-a, što ukazuje na značajan financijski jaz. Očekuje se da će cijene vodnih usluga nastaviti rasti u budućnosti kako bi pomogle pokriti financijski jaz. Cijene vodnih usluga porasle su u prosjeku za 7,5 posto godišnje između i (dok je prosječna godišnja inflacija bila 3 posto), te se očekuje da će nastaviti rasti, s obzirom na značajne investicije i posljedične operativne troškove povezane s obvezom Hrvatske da zadovolji europsku pravnu stečevinu o zaštiti okoliša. Cijene još uvijek nisu ozbiljno ograničenje za većinu ljudi u Hrvatskoj, ali će vjerojatno postati sve veći problem za siromašnije dijelove stanovništva kako cijene vodnih usluga budu i dalje rasle račun za vodu za prosječnu obitelj bio je oko 2,3 posto prihoda kućanstva, a 3,6 posto za donjih 40 posto stanovništva, što je iznad definirane razine cjenovne pristupačnosti u Hrvatskoj od 2,5 posto. Upravljanje poplavama Iako Hrvatska ima relativno dobro razvijen i operativan sustav zaštite od poplava, uključujući građevine za zaštitu od poplava (kombinacija nasipa, kanala, crpnih postaja i područja retencija za poplavne vode), velike sezonske oborine još uvijek predstavljaju rizik od ozbiljnih poplava. Južni dio savskog riječnog sliva najviše je bio pogođen poplavama Istodobno, bujične kiše izazvale su više lokalizirane, ali široko rasprostranjene poplave, nestanke električne energije, odrone, štete na prometnoj infrastrukturi te prekide vodnih i sanitarnih usluga, s ozbiljnim gospodarskim posljedicama. Hrvatska planira pojačati svoje napore za daljnju izgradnju obrane od poplava te unaprjeđenje prognoziranja poplava i suradnje sa susjednim zemljama (posebice u području savskog i dunavskog sliva). Hrvatska na rješavanju rizika od poplava radi u okviru Direktive o poplavama 2007/60/EZ. Direktiva je prenesena u nacionalno zakonodavstvo (Zakon o vodama) Prethodna procjena rizika od poplava PPRP dovršena je 2013., a izvješće o tome podneseno je EU-u. Uz podršku EU-a, Hrvatska je dovršila karte opasnosti od poplava i rizika od poplava. Plan upravljanja rizikom od poplava (PURP) Hrvatske sastavni je dio Plana upravljanja riječnim slivovima (PURS), za koji su u potpunosti odgovorne Hrvatske vode. Hrvatski nacrt PURS-a s PURP-om dovršeni su i objavljeni za javnu reviziju u travnju 2015., dok se izvješće EU-u planira podnijeti u ožujku Navodnjavanje Važno ograničenje za bolju učinkovitost u poljoprivrednom sektoru je nedostatak odgovarajuće i pouzdane opskrbe vodom za navodnjavanje poljoprivrednog zemljišta. Hrvatska ima jedan od najnižih omjera navodnjavanog zemljišta i onog koje treba navodnjavati u regiji: samo ha trenutačno se navodnjava od hektara koje bi trebalo navodnjavati. Time se značajno ograničava poljoprivredni potencijal Hrvatske, jer analiza pokazuje da nije izvedivo povećati proizvodnju visokovrijednih usjeva bez dodatnog navodnjavanja. Za prevladavanje ovog ograničenja potrebno je (i) popraviti, modernizirati i proširiti postrojenja za navodnjavanje na poljoprivrednim gospodarstvima, (ii) osigurati sigurniju opskrbu velikom količinom vode u ljetnoj sezoni i odvodnju viška vode u vlažnijim sezonama, te (iii) ojačati institucije za održivo upravljanje vodama i veću produktivnost navodnjavanog poljoprivrednog zemljišta. Ti izazovi dominiraju u cijeloj zemlji, unatoč raznolikim meteorološkim i topografskim uvjetima (s naglašenim razlikama, recimo, između krškog planinskog priobalnog područja i slavonske ravnice). Produktivnost je poljoprivrednog sektora niska u usporedbi s EU-om. Produktivnost je u razdoblju iznosila 1/5 prosječne razine produktivnosti u EU-15. U suštini, smanjena je u protekle tri godine za gotovo 16 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast 91

93 posto ako se mjeri bruto dodana vrijednost po radniku. Iako je prije Hrvatska imala gotovo dvostruko veću produktivnost od novih država članica EU-a, ta prednost gotovo je potpuno izgubljena u protekle tri godine. Velik udio malih i održivih poljoprivrednih gospodarstava oslabljuje ukupnu produktivnost rada. Tri četvrtine svih gospodarstava obrađuje manje od 5 hektara, a gotovo 60 posto od njih (ili polovica ukupnog broja) konzumira više od polovice svojih poljoprivrednih proizvoda 66. Međutim, proračun sektora trenutačno iznosi nešto više od 1 posto BDP-a, što je više nego u većini ostalih zemalja EU-a, gdje su razine načelno u rasponu od 0,3 do 0,8 posto. Slika 1. Produktivnost rada poljoprivrednih gospodarstava, Hrvatska i EU (prosjek ) Napomena: Zemlje EU-12 koje su postale članice nakon bez Hrvatske. AWU godišnja jedinica rada Izvor: Eurostat Revitalizacija poljoprivrede među ostalim ovisi o sljedećim politikama: (i) okrupnjavanju zemljišta; (ii) modernizaciji i širenju navodnjavanja; i (iii) sustavu poljoprivrednih potpora koje su usklađene s pravilima EU-a. Napori oko navodnjavanja za cilj imaju ublažiti oskudice vode koje su sezonske (posebice u sjevernom dijelu zemlje) ili strukturne naravi (posebice u južnom jadranskom priobalju koje je poglavito krško). U gotovo svim slučajevima, navodnjavanje je dodatno, tj. potrebno samo kao dopuna oborinama i sušnim razdobljima. U prvom Nacionalnom izvješću Republike Hrvatske o utjecaju klimatskih promjena prema Okvirnoj konvenciji UN-a o promjeni klime navedeno je da se očekuje smanjenje vlažnosti tla u ljetnim mjesecima u nizinskoj Hrvatskoj za posto, a u priobalnim područjima za posto uslijed porasta temperatura i manjih oborina u ljetnom razdoblju. Unatoč napretku u institucionalnom okviru i okviru politike, provedba je i dalje spora. Vlada je donijela Nacionalni plan navodnjavanja i gospodarenja poljoprivrednim zemljištem i vodama ( Nacionalni plan navodnjavanja ) kao dio politika modernizacije poljoprivredne osnove. U novije vrijeme Hrvatska je ostvarila napredak u smjeru važnih poljoprivrednih reformi koje obuhvaćaju: (i) prijenos odgovornosti za upravljanje i održavanje sustavima navodnjavanja s države na županije (što zahtijeva institucionalno jačanje na lokalnim razinama), (ii) uvođenje plaćanja za korištenje voda, određivanje cijene voda za navodnjavanje kako bi se pokrili operativni troškovi i troškovi održavanja infrastrukture i razvoj učinkovitog sustava naplate naknada; i (iii) pokretanje razvoja udruga korisnika voda za navodnjavanje (UKVN). Sve su županije sada dovršile i Županijsku strategiju navodnjavanja. Kako Hrvatska može upravljati svojim vodnim resursima Unatoč sezonskim i regionalnim razlikama, Hrvatska je zemlja bogata vodom, a ti se potencijali mogu bolje iskoristiti. Hrvatski vodni sektor mogao bi pridonijeti gospodarskoj stabilnosti zemlje, oživljavanju rasta i stvaranju radnih mjesta na nekoliko načina, uključujući: Vodne resurse. Područja upravljanja vodnim resursima u Hrvatskoj koje bi trebalo unaprijediti su sljedeća: (i) jačanje sustava praćenja kakvoće vode u rijekama i priobalnim područjima radi praćenja promjena u stanju kakvoće vode, (ii) unaprjeđenje suradnje sa susjednim zemljama s kojima Hrvatska dijeli glavne riječne slivove u cilju optimizacije korištenja voda, ali i unaprjeđenje upravljanja rizicima od poplava i suša. Upravljanje poplavama i sušama. Poplave su nanijele ukupnu štetu od 80 milijuna eura, a uz često pojavljivanje ekstremnih vremenskih događaja, slični događaji mogli bi se očekivati u budućnosti. Uklanjanjem/smanjenjem rizika od poplava (i od velikih rijeka i od bujičnih kiša) minimalizirale bi se štete te stvorila dodatna radna mjesta u sektoru izgradnje infrastrukture za zaštitu od poplava. Vlada mora pojačati svoje napore za unaprjeđenje upravljanja rizikom od poplava, uključujući razvijanje dodatnih strukturnih mjera, kao što su: (i) unaprjeđenje infrastrukture za zaštitu od poplava (uključujući modernizaciju nasipa na donjem toku Save); (ii) razvoj prirodnih mjera retencije vode; (iii) razvoj daljinskog istraživanja za obranu od poplava i unaprjeđenje Centara za obranu od poplava, s najsuvremenijim informacijskim i komunikacijskim sustavima. Hrvatske vode procijenile su da bi za to bilo potrebno oko 1,5 milijardi eura u sljedećih 30 godina, od kojih će veći dio financirati EU. Što se tiče nestrukturnih mjera, Hrvatska mora: (i) 66 Eurostat, Popis poljoprivrede, 2010 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast 92

94 unaprijediti prognoziranje poplava i sustave ranog upozoravanja i uzbunjivanja (uključujući prikupljanje podataka, modeliranje, platformu za razmjenu podataka); (ii) unaprijediti modeliranje i simulaciju opasnosti od poplava; (iii) unaprijediti planiranje, sustave, karte, itd. za upravljanje rizicima od poplava. Navedene mjere predstavljaju cjelovit pristup upravljanju rizikom od poplava/suša, te zahtijevaju opsežnu i učinkovitu regionalnu suradnju. Kritični koraci na kojima Hrvatska radi su razmjena podataka u realnom vremenu i zajedničko prognoziranje. Hrvatskim naporima pridružuju se slični napori ostalih zemalja koje s njom dijele riječne slivove. Vodne usluge. Glavna su pitanja koja je potrebno riješiti u predstojećem razdoblju sljedeća: (i) osigurati dovoljno financijskih sredstava za pokrivanje potreba za usklađivanje s EU-om, za što je potrebno oko 3,75 milijardi eura, a zahtijeva gotovo trostruko više od današnjih razina investicija; (ii) osigurati kapacitete za pripremu i provedbu projekata potrebnih za usklađivanje s EU-om provedbeni kapaciteti vodnokomunalnih poduzeća morati će se znatno unaprijediti kroz izgradnju kapaciteta i bolju organizaciju komunalnih poduzeća; (iii) provesti reformu komunalnog sektora radi jačanja kapaciteta i unaprjeđenja učinkovitosti usluga rad, održavanje i deprecijacija imovine koja se odnosi na infrastrukturu koju financira EU predstavljati će financijski i operativni izazov, osim ako se kapacitet pružatelja usluga ojača na vrijeme i osiguraju dovoljna financijska sredstva. Proces regionalizacije komunalnih poduzeća u cilju spajanja pružatelja usluga u manji broj regionalnih komunalnih poduzeća, i pokrivanja cijele zemlje s bolje organiziranom isporukom usluga tek treba provesti; (iv) osigurati pristupačnost budućih cijena vodnih usluga potrebno je razviti odgovarajuće mehanizme ublažavanja za rješavanje povećanja cijena potrebnih za pokrivanje izgradnje i rada nove infrastrukture kako bi ona bila u skladu s pravnom stečevinom o zaštiti okoliša, kao i primijeniti načelo povrata troškova; (v) jačanje regulative u vodnom sektoru unatoč relativno dobro razvijenom pravnom i regulatornom okviru, Vijeće za vodne usluge još je uvijek u postupku potpune primjene svojeg regulatornog dosega. Vijeće je izradilo instrumente u tu svrhu, uključujući posebne podzakonske akte o standardima uspješnosti, ali oni se još uvijek ne primjenjuju na širokoj osnovi. Shodno tomu, uređenje vodnih usluga mora se ojačati u smislu ljudskih potencijala i financijskih sredstava, te uvođenjem funkcionalne platforme za mjerenje uspješnosti. Navodnjavanje. Glavna su pitanja koja je potrebno riješiti u sljedećem razdoblju sljedeća: (i) provedba NAPNAV-a i istodobno razvoj udruga korisnika voda za navodnjavanje (UKVN). Važno je da se UKVN-i unaprijed obvežu na plaćanje naknada za korištenje voda, da budu izbliza angažirani u izradi programa za navodnjavanje te da imaju podršku namjenskih savjetodavnih službi i kreditnog sustava koji im može pomoći da ostvare navodnjavanje s učinkovitim korištenjem voda, povežu se s tržištem i maksimaliziraju investicije na poljoprivrednim gospodarstvima; (ii) definiranje i pripremanje prioritetnih investicija u navodnjavanje koje su ekonomski, financijski i okolišno održive u okviru regionalne ili lokalne i ruralne vizije upravljanja vodama. Naknadama za navodnjavanje trebaju se najmanje pokriti troškove infrastrukture za navodnjavanje radi osiguravanja financijske održivosti tih investicija; (iii) jačanje institucija odgovornih za razvoj, upravljanje, rad i održavanje sustava navodnjavanja. To bi uključivalo i načelo plaćanja korištenja voda za navodnjavanje, izradu metodologije za određivanje cijene voda za navodnjavanje, kao i sustav naplate naknade; i (iv) razvoj niza akcija za podršku poljoprivrednim gospodarstvenicima koji će imati koristi od nove infrastrukture za navodnjavanje ili unaprjeđenih usluga (uključujući poljoprivredno znanje i tehničke informacije o korištenju novih metoda navodnjavanja (ako ih ima) i organizacija, upravljanje i financiranje UKVN-a). Kako Grupacija Svjetske banke može pomoći Svjetska banka vodeći je i dugotrajni partner vodnog sektora u Hrvatskoj najmanje 15 godina te je pružila financijsku i tehničku pomoć vrijednu 335 milijuna eura, u području vodoopskrbe i upravljanja otpadnim vodama, praćenju kakvoće vode, zaštiti od poplava i planiranju navodnjavanja. Kroz zadnje projekte: projekt unutarnjih voda i projekti zaštite voda od onečišćenja u priobalnim gradovima 1-2, Svjetska banka dala je financijsku potporu investicijama za zaštitu od poplava, sakupljanje i pročišćavanje otpadnih voda, doprinoseći posebno mnogo čišćem priobalju čak i prije pristupanja EU-u, te osnivanju sveobuhvatnog sustava praćenja morske vode za vrlo uspješnu turističku industriju. U tom zadnjem razdoblju, Svjetska banka omogućila je razmjenu znanja te je osigurala i kontinuiranu tehničku pomoć za potrebe uređenja i procesa reforme vodnokomunalnog sektora. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast 93

95 Današnja Hrvatska mnogo je drukčija od one prije 15 godina. Pristupanje EU-u značilo je da će hrvatski vodni sektor morati usvojiti pristup upravljanju vodama na temelju Plana upravljanja riječnim slivovima; preuzeti obvezu ambicioznih ciljeva za upravljanje pitkom vodom i otpadnim vodama u cilju zadovoljavanja direktiva o vodama EU-a te preispitati način na koji se razvija upravljanje poplavama i infrastruktura za navodnjavanje. Na temelju angažmana u mnogim zemljama EU-a, sudjelovanje Svjetske banke u vodnom sektoru može se ostvariti u nekoliko oblika: Tehnički angažman. Svjetska banka mogla bi nastaviti pružati potporu vladi u rješavanju sektorskih izazova članstva u EU-u, kao što je provedba reforme vodnih usluga, prilagodba vodne infrastrukture i upravljanje klimatskim promjenama, određivanje prioritetnih investicija radi optimiziranja korištenja i apsorpcije fondova iz EU-a uz uvažavanje vladinih prioriteta, ili uvođenje novih tehnologija za učinkovitije korištenje voda za navodnjavanje poljoprivrednog zemljišta i vodoopskrbu. Takvu tehničku potporu mogla bi financirati Svjetska banka ili fondovi EU-a, kao što je već praksa u Rumunjskoj i Bugarskoj. Financijski angažman. Svjetska banka mogla bi i osigurati sufinanciranje uz fondove EU-a kao što je danas slučaj u Poljskoj, bilo nacionalnoj vladi bilo lokalnim vlastima, radi pružanja potpore i ubrzavanja investicijskog programa potrebnog za usklađivanje sa zahtjevima EU-a. Svjetska banka mogla bi pridonijeti i financiranju investicija koje nisu prihvatljive za fondove EU-a, ali su važne za ostvarenje vladine strategije, kao što je infrastruktura za navodnjavanje ili zaštitu od poplava, ili potpora manjim naseljima koja su ispod zahtjeva EU-a za vodoopskrbu ili urbane otpadne vode. Programski angažman. Svjetska banka mogla bi osigurati i izravnu tehničku i financijsku potporu provedbi vladinog operativnog programa, dogovaranjem niza konkretnih rezultata, te davanjem financijske i tehničke potpore. U tom slučaju, angažman Svjetske banke usmjerio bi se pomaganju vladi u realizaciji cjelokupnog programa i posebno dogovorenih rezultata, umjesto na pregled pojedinačnih investicijskih paketa. To je prikladnije današnjem boljem kapacitetu zemlje. Svjetska banka nastoji voditi aktivni dijalog o politikama sektora oslanjajući se na svoje znanje o Hrvatskoj, regionalno znanje o pitanjima usklađivanja s pravnom stečevinom EU-a nakon pristupanja i svoje globalno znanje o vodnom sektoru. Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće su pripremili Stjepan Gabrić viši vodno-sanitarni specijalist, David Michaud, viši vodno-sanitarni specijalist, Ana Cestari viši specijalist za vodne resurse i Winston Yu, viši specijalist za vodne resurse. Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Upravljanje vodnim resursima, uslugama i rizicima za rast 94

96 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta Ključne poruke Prijevoznim poduzećima u državnom vlasništvu ne upravlja se komercijalno i njihovo je restrukturiranje sporo i neučinkovito, što dovodi do opterećenja javnog proračuna, pogoršanja usluga i nedovoljne upotrebe fondova EU-a. Dug društava za ceste iznosi 11 posto BDP-a i jedan je od najvećih faktora pritiska na javne financije. U prometnom sektoru nedostaje multimodalno planiranje kojim se uzimaju u obzir dostupni financijski resursi i kapacitet provedbe. Prometni projekti mogu trajati do 10 godina, s povećim zakašnjenjima zbog slabih kapaciteta upravljanja projektom te neučinkovitog postupka izdavanja dozvola i nabave. Ključni potezi Osnovati radnu skupinu Ministarstva prometa za razvoj višegodišnjih planova provedbe sektorskih investicija za cijeli sektor. Zasebni tim ministarstva može se zadužiti za uvođenje elektroničkog praćenja portfelja u skladu s unaprijed utvrđenim ključnim pokazateljima uspješnosti. Ubrzati restrukturiranje poduzeća u državnom vlasništvu jačanjem upravljanja i vođenja određivanjem proračunskih ograničenja i nadzora javnih rashoda, povećanjem sudjelovanja privatnog sektora i osiguravanjem prioriteta ESI fondova za planirane investicije. Što se tiče željeznica, preispitati veličinu mreže, ukinuti usluge kojima se ostvaruje niski željeznički promet i racionalizirati upravljanje imovinom. Što se tiče cesta, hitno restrukturirati dug društava i njihovo poslovanje. Pojednostaviti, skratiti i digitalizirati process izdavanja dozvola za infrastrukturne projekte, standardizirati proces javne nabave, poboljšati kvalitetu natječajne dokumentacije i evaluacije ponuda. Trenutačno stanje u Hrvatskoj Hrvatska nema strategiju i provedbeni plan za svoj prometni sektor. Nakon više od 15 godina Hrvatska je u srpnju usvojila privremenu nacionalnu Strategiju prometnog razvoja koja će biti dovršena Strategijom je definiran novi pristup planiranju prometa, kojim se ističu multimodalne, sigurne i održive prijevozne usluge te dovršetak hrvatskog dijela transeuropske prometne mreže. Međutim, Hrvatskoj nedostaje sveobuhvatan provedbeni plan za prometni sektor kojim bi se srednjoročno na ekonomičan i dosljedan način definirale investicije u prometnu infrastrukturu te odredio njihov prioritet i redoslijed. Planiranje prometnih investicija još uvijek počiva na zasebnim podsektorima ili strategijama i planovima društava (npr. Programi građenja i održavanja javnih cesta, Poslovni plan HŽ infrastrukture) koje neovisno jedno od drugog sastavljaju društva, a usvaja vlada. Takvim pristupom često dolazi do nedosljednog stvaranja politike, ili unutar jednog podsektora (HŽ Infrastruktura koja investira u željezničke linije koje nisu prioritet za HŽ Putnički prijevoz) ili u svim podsektorima (Luka Rijeka koja investira u proširenje terminala za koji nisu izgrađeni cestovni i željeznički pristupi). Štoviše, time se stvara nepodudarnost između ciljeva društava/podsektora, kako su definirani navedenim planovima, te dostupnih financijskih resursa i ljudskih potencijala za njihovu provedbu. Na primjer, za Europske strukturne i investicijske (ESI) fondove bili bi potrebni dodatni kadrovski kapaciteti. Na operativnoj razini, provedba većih prometnih projekata često traje od 3 do 5 godina, s prethodnom pripremom projekta od 2 do 4 godine, koja uključuje tehničku dokumentaciju, pribavljanje dozvola, izvlaštenje i nabavu. Planskim se dokumentima obično netočno predviđaju ta ograničenja, posebno u pogledu faze pripreme projekta i nabave, što dovodi do isporuke ispod optimalne razine i nedostatka kredibiliteta samih planskih dokumenata. Vlada Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 95

97 je donijela Zakon o strateškim investicijskim projektima kojim se omogućava ubrzano izdavanje dozvola, rješavanje žalbi na nabavu i odobrenje raznih administrativnih postupaka za prioritetne projekte. Gradnja kontejnerskog terminala u Rijeci jedini je prometni projekt proglašen strateškim, ali vidljivi utjecaj na brzinu njegove provedbe mali je jer se čini da unutarnji postupci raznih dijelova javne uprave još uvijek predstavljaju zapreku. Investicije i sektorsko financiranje. Prema izvješću Svjetskog gospodarskog foruma, unatoč povećanom financiranju sektora iz proračuna, Hrvatska se nalazi na relativno niskom mjestu u pogledu kvalitete infrastrukture, posebno one željezničke. Samo u država je izdvojila više od 1,3 posto BDP-a u izravne potpore i transfere. Slika 1. Konkurentnost prometne infrastructure Izvor: Izvješće o globalnoj konkurentnosti , Svjetski gospodarski forum <Quality of overall infrastrukturekvaliteta cijele infrastrukture; Quality of air transport infrastructurekvaliteta infrastrukture zračnog prometa; Quality of port infrastructure-kvaliteta lučke infrastrukture; Quality of railroad infrastructure-kvaliteta željezničke infrastrukture; Quality of roadskvaliteta cesta> Iako su Hrvatskoj za prometnu povezanost i mobilnost dostupna sredstva ESI fondova u iznosu višem od 1,3 milijarde eura za razdoblje od do 2020., 67 investicije u prometnu infrastrukturu se uvelike financiranju iz državnog proračuna ili ih financiraju poduzeća u državnom vlasništvu. Raspodjela ESI fondova različita je od sektora do sektora, ali čini se da prelazi potencijal apsorpcije većine njih. To je bilo razvidno iz nedovoljnog korištenja sredstva iz Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) u razdoblju od do Hrvatski prometni sektor imao je na raspolaganju oko 280 milijuna eura od kojih je 237 milijuna raspodijeljeno, a 93 milijuna plaćeno, što je rezultiralo jednom od najnižih stopa apsorpcije u EU-u. 68 Glavna prepreka većoj apsorpciji neadekvatna je projektna dokumentacija (studije izvedivosti i tehnički nacrti), neučinkovita nabava, zahtjevi sufinanciranja (posebno za kupnju zemljišta) i nedovoljni administrativni kapaciteti za provedbu. Mnoga su društva podigla skupe komercijalne kredite ili se oslanjaju na državni proračun za financiranje svojih poslovnih planova. Takve investicije ne povlače za sobom razinu praćenja i ocjenjivanja povezanu s projektima koje financira EU, a posljedica toga je 1,6 milijardi kuna kapitalnih transfera prometnom sektoru u 2014., od kojih su se s dvije trećine financirale kapitalne investicije u željeznice. Istodobno, Ministarstvo prometa dobilo je 1,5 milijardi kuna potpora, 69 uglavnom kako bi pokrilo poslovne gubitke željeznica. Država je i zajmodavac u krajnjoj nuždi kojem se obratio određen broj prijevoznih poduzeća u državnom vlasništvu na način da im daje kredite, preuzima kredite od njih ili da pokriva njihove operativne gubitke s pomoću operativnih potpora. U 2014., dospjela, a neplaćena državna jamstva odobrena prijevoznim društvima iznosila su više od 12 milijardi kuna 70 i uglavnom su upotrijebljena za refinanciranje duga željeznica i cesta. Ipak, troškovi zaduživanja još uvijek su visoki, a pristup društava financiranju ograničen zbog njihove zaduženosti. Slika 2. Državni transferi prometnom sektoru Izvor: Ministarstvo financija, Svjetska banka, <subsidiespotpore; capital transfers-kapitalni transferi; guarantees-jamstva> Produljena recesija u Hrvatskoj i slab oporavak u Europi pogoršali su gubitke prijevoznih poduzeća u državnom vlasništvu i otkrili njihove poslovne slabosti. Prema financijskim podacima 22 prijevoznih poduzeća u državnom vlasništvu od strateškog i posebnog interesa, većina je društava sada u teškom financijskom stanju 71. Mnoga se poduzeća u državnom vlasništvu nisu suočila s teškim proračunskim ograničenjima i bila su usto najveći primatelji potpora i raznih transfera iz državnog 67 Od čega EUR910 milijun iz Kohezijskog fonda, a EUR400 milijuna iz ERDF-a. 68 Podataka s prosincem 2015, MRRFEU. Apsorpcijske stope za OP Promet u drugim zemljama članicama nisu usporedive zbog produženog razdoblja korištenja IPA fondova u Hrvatskoj. 69 Bez potpora za redovno održavanje. 70 MFIN, Pregled izdanih jamstava u Ukupni podaci za 9 prijevoznih poduzeća u državnom vlasništvu od strateškog interesa i 13 prijevoznih poduzeća u državnom vlasništvu od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 96

98 proračuna 72. Visoka razina poslovnih rashoda (i financijskih u slučaju nekih) stvorena je prvenstveno zbog prevelike razine standarda održavanja (za upravitelje infrastrukturom), velike mase plaća, ugovaranje s društvima kćerima i netransparentnih postupaka nabave vanjskih usluga, dok je ostvarivanje prihoda ostalo ograničeno. Iako je tijekom nekoliko proteklih godina započeto određeno restrukturiranje, posebno u željezničkom sektoru, ono je iznimno sporo i neučinkovito. Društva su dobila zadatak da pripreme i provedu svoje programe restrukturiranja i imala su male poticaje za poboljšanje uspješnosti jer je njihove poslovne deficite pokrivala država. Strateški smjer često se mijenjao, kao što je razvidno iz obustavljene početne javne ponude (IPO-a) dionica HŽ Carga (HŽC-a) i Hrvatskih autocesta (HAC-a). Većina društava još je uvijek opterećena viškom zaposlenih. Više od zaposlenika radi u 22 poduzeća u državnom vlasništvu od strateškog i posebnog interesa, a veliki je broj zaposlenih skriven u njihovim društvima kćerima, čime se broj zaposlenika povećava za barem Vrlo povoljni kolektivni ugovori i nefleksibilni radni propisi čine smanjenje broja zaposlenih problematičnim tijekom restrukturiranja. Dobrovoljni odlasci su pravilo, dok kolektivni otkazi traju najmanje 6-9 mjeseci jer se društva trebaju posavjetovati s radničkim vijećem i poštovati otkazni rok od tri mjeseca. Time se dodatno nanosi šteta produktivnosti radne snage i u ključnim se trenucima povećavaju troškovi društava koja i tako nemaju novca. S druge strane, izazov je zadržati i promicati kvalificirano osoblje s obzirom na prekomjeran broj zaposlenih od kojih je određen broj kvalificiran i dobro plaćen. Ceste. Hrvatska ima jednu od najgušćih mreža autocesta u srednjoj i istočnoj Europi (22,79 km mreže/1000 km2 zemljišta), za što je djelomično zaslužno proširenje iz razdoblja od Razvoj 660 km autocesta bio je značajan uspjeh, zahvaljujući visokokvalitetnoj gradnji i projektu. Poduzeća u državnom vlasništvu iz cestovnog sektora (Hrvatske ceste-hac i Autocesta RIjeka- Zagreb-ARZ) uvelike su financirala svoje proširenje mreže s komercijalnim kreditima u potpunosti osiguranih državnim jamstvima. Do izdano je nekih 7,7 milijardi eura u jamstvima, uz kombinirani dug javnih cestarskih društava od 6,5 milijardi eura ili približno 11 posto Isto tako, HC treba preispitati standarde održavanja, strategije financiranja ugovaranja i BDP-a. Dug se trenutačno ne može servisirati prihodima samih društava. Vlada je počela tražiti načine na koje smanjiti teret duga HAC-a i ARZ-a. Postupak dugoročne koncesije otkazan je krajem 2014., kao i, među ostalim, naknadna početna javna ponuda dionica društva HAC-ONC-a zbog zabrinutosti u pogledu atraktivnosti takvog modela. U međuvremenu, oko 2,3 milijarde eura, ili 41 posto neplaćenih kredita, dospijevaju na naplatu u razdoblju , što je ogroman teret za javne financije. Dok vlada još treba odlučiti kako restrukturirati sektor i upravljati njime, rizici se povećavaju zbog nepovoljnih uvjeta zaduživanja za većinu kredita, kratkih rokova dospijeća od oko sedam godina, varijabilnih kamatnih stopa (od 6-7 posto), a denominacija u eurima razlog je osjetljivosti sektora na valutni rizik. Slika 3. Potrebe servisiranja duga cestovnog sektora u razdoblju Izvor: HAC, ARZ, HC, Svjetska banka <Total IFI Debt Service-Servisiranje ukupnog IFI duga; Total Commercial Debt service-servisiranje ukupnog komercijalnog duga> Osim kapitalnih izdataka i lošeg investicijskog planiranja, obveze cestovnog sektora povećale su se zbog poslovne neučinkovitosti. Iako je kvaliteta cestovne mreže percipirana kao dobra, stanje cesta pogoršalo se posljednjih nekoliko godina zbog čega je narasla zabrinutost u pogledu sigurnosti na cestama. Hrvatska se nalazi među pet najgorih u EU-u u smislu žrtava po broju stanovnika 73. Kako bi se racionaliziralo poslovanje autocesta i povećala učinkovitost, HAC i ARZ zajednički su osnovali svoje društvo kći, HAC-ONC, za potrebe rutinskog održavanja i naplate cestarine. Međutim, posao s tim društvom ugovoren je na nekonkurentnoj osnovi, a troškovi održavanja po kilometru koje HAC- ONC naplaćuje uvelike prelaze troškove održavanja koje imaju privatni koncesionari u Hrvatskoj i usporediva inozemna društva. Isto tako, HC treba preispitati standarde održavanja, strategije financiranja ugovaranja i 72 Državna potpora odobrena 22 prijevoznim poduzećima u državnom vlasništvu iznosila je 4,4 milijarde kuna (1,7 milijardi HC-u i 2 milijarde HZI-ju). 73 Europski opservatorij za sigurnost na cestama, Pregled stanja Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 97

99 investiranja u skladu s razinom prometa i dostupnih sredstava. HC-ov program kapitalnog ulaganja nedovoljno se financira iz javnih izvora, što je dovelo do većih potreba za zaduživanjem i akumulacije duga od više od 1,2 milijarde eura. HC je morao preuzeti ulogu upravljanja državnim i lokalnim cestama jer neka lokalna tijela to nisu bila u mogućnost raditi zbog financijskih i tehničkih razloga. Pilot sustavom ugovaranja na temelju uspješnosti i upravljanja imovinom postignuta su neka poboljšanja, ali daljnje poboljšanje učinkovitosti očuvanja cesta je imperativ jer je to uvjet za financiranje sredstvima EU-a. Željeznice. Hrvatska je započela s restrukturiranjem željezničkog sektora i podijelila holding na tri odvojena društva. Unatoč državnim potporama, željeznički sektor pogoršao se u svim aspektima. Pad prometa (teretnog za 36 posto i putničkog za 48 posto između i 2014.), niska produktivnost i visoki troškovi radne snage te spora provedba infrastrukturnih investicija kojima bi se mogla poboljšati sveukupna kvaliteta usluge, doprinijeli su teškoj situaciji u sektoru. Nema jasnih uvjeta usluga i racionalizacije potpora koje čine više od 85 posto poslovnih rashoda HŽ infrastrukture-hži, i 52 posto HŽ Putničkog prijevoza HŽP. Isto tako, podjela imovine među društvima još nije dovršena. Mogućnost komercijalizacije te imovine je ograničena jer je znatan dio imovine još uvijek klasificiran kao javno dobro. Tablica 1. Ključni podaci željeznica iz HŽ U milijunima HŽ HŽ Putnički kuna Cargo Infrastruktura prijevoz Osoblje Neto prihodi 7,96-169,72 0,16 Potpore 504,55 20,03 989,18 Investicije - 60,17 998,47 Jamstva 816,22 250, ,88 Izvor: Društva HŽ-a, Ministarstvo financija, Svjetska banka U odnosu na prethodne godine, HŽI je u razdoblju ograničilo svoje investicijske planove. Znatni zaostaci u održavanju nisu riješeni zbog nedostatka resursa, zastarjele prakse planiranja i znatnih troškova radova koje mu naplaćuje njegovo društvo kći Pružne građevine, čije je restrukturiranje počelo, ali jako kasni. Društvo se bori i s provedbom svojeg programa financiranog sredstvima EU-a zbog slabih upravljačkih kapaciteta. HŽI ima vrlo čvrst položaj kojim utječe na poslovanje željeznica kroz upravljanje prometom, posebno teretnim, i prihvaća vrlo malo povratnih informacija operatora u vezi s programiranjem svojeg ulaganja. Restrukturiranje operatora, HŽC-a i HŽP-a, koje je u tijeku treba odobriti Europska komisija zbog implikacija državne pomoći. Cilj restrukturiranja HŽP-a je poboljšanje kvalitete usluge s novim prijevoznim kapacitetima i modernizacijom prodaje karata koja još uvijek traje. Međutim, njegove su usluge još uvijek vrlo neprofitabilne i društvo nije racionaliziralo svoje troškove, uključujući troškove osoblja. HŽC traži prilike u strateškim partnerstvima s inozemnim operatorima jer na otvoreno željezničko tržište postupno stiže konkurencija, a njegove se usluge teretnog prijevoza smatraju nekonkurentnima. Društvo je također počelo mijenjati svoju komercijalnu politiku kako bi uvelo blok-vlakove te je provelo nekoliko planova otpuštanja od Međutim, njegovo je financijsko stanje najkritičnije od svih financijskih stanja prijevoznih poduzeća u državnom vlasništvu. Luke i logistika. Hrvatska bi zbog svojeg dobrog geografskog položaja na raskrižju najvećih europskih prometnih putova mogla postati logističko čvorište jugoistočne Europe. Rijeka se razvila iz luke sa feeder servisom za male brodove u luku ticanja za kontejnere u kojoj tiću puno veći brodovi (kapaciteta do TEU). Kontejnerski promet u Rijeci porastao je s TEU u na TEU u i ima znatni potencijal daljnjeg rasta. Rast je bio posljedica velikog kontejnerskog prometa s tržišta Dalekog istoka na tržišta srednje Europe i povećanog korištenja luka u sjevernom Jadranu 74 radi povoljnog vremena puta, niskih troškova cestovnog prometa i lučkih pristojbi. Kontejnerski brodovi s Dalekog istoka mogu ukupno uštedjeti gotovo ,00 USD po putu ticanjem u luke na sjevernom Jadranu 75. Sličan potencijal imaju i Rijeka i Ploče u pogledu rasutog tereta. Prema Indeksu uspješnosti logistike Svjetske banke 76 Hrvatska se nalazi na 55. mjestu među 160 ispitanih zemalja i na zadnjem među svim državama članicama EU-a. Razvoj sektora logistike uvelike ovisi o mogućnosti kontrole troškova, koji su djelomično funkcija 74 Luke Rijeka, Kopar, Trst i Venecija 75 Hong Kong je udaljen od Rijeke nautičkih milja, a od sjevernoeuropskih luka oko nautičkih milja. To znači uštedu od 3 do 4 dana odnosno između ,00 USD i ,00 USD dnevno. Kopnena udaljenost od Rijeke do tržišta srednje Europe također je kraća za oko 500 km 76 Svjetska banka, Indeks uspješnosti logistike Rangiranje podsastavnica je kako slijedi: carina (na 50. mjestu), infrastruktura (na 55. mjestu), logistička kompetencija (na 56. mjestu), praćenje i pronalaženje (na 59. mjestu), međunarodne pošiljke (na 61. mjestu), pravovremenost (na 62. mjestu). Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 98

100 infrastrukturne kvalitete, učinkovitog omogućavanja trgovine i bolje integracije raznih sastavnica u lanac logistike. Infrastruktura, osim one cestovne, smatra se uvelike nerazvijenom, a posebno poveznice luka i željeznica. Konkurentni položaj hrvatskih luka dodatno je onemogućen sporim i nepouzdanim radom željeznica koje mogu probaviti male kapacitete. Mogućnost integracije prijevoza unutarnjim vodama u cijeli lanac logistike još uvijek nije razmotrena 77. Trgovina i logistika pogođene su i nedostatkom suradnje i komunikacije među dionicima. Na primjer, većina inicijativa razvoja konkurentnog lanca logistike dolazi od privatnih dionika umjesto od lučkih uprava. Upravljanje teretom neučinkovito je zbog razmjene podataka u papirnatom obliku i niske povezanosti računalnih sustava. Carina još uvijek treba pronaći točnu ravnotežu između omogućavanja učinkovite trgovine i osiguranja lanaca logistike. Gotovo 18 posto uvoznih pošiljki još se uvijek fizički pregledava, a prijevoz prema zemljama izvan EU-a postao je složeniji. Slika 4. Indeks uspješnosti logistike za Hrvatsku, najuspješniji i usporedivi Izvor: Svjetska banka, Indeks uspješnosti logistike <LPI Score-rezultat indeksa uspješnosti logistike; Timelinesspravovremenost; customs-carina; infrastructure-infrastruktura; Tracking&Tracing-praćenje i pronalaženje; logistics competencelogistička kompetencija; international shipments-međunarodne pošiljke> Prisutni su i međusektorski izazovi koji utječu na konkurentnost prometnog sektora: Izdavanje dozvola. Unatoč nizu reformi u području građevinskih dozvola, izdavanje dozvola još je uvijek najveća zapreka pravovremenoj provedbi projekata prometne infrastrukture. Ukidanje lokacijskih dozvola jedno je od većih pojednostavljenja, iako su one jos uvijek potrebne za veće objekte. Često je potrebno nekoliko mjeseci ili čak godina za dobivanje dozvola, a ponekad je i samo zbog malih izmjena u opisu projekta potrebno ponoviti cijeli postupak. Takva znatna kašnjenja utječu na daljnja kašnjenja u pripremi ili dovode do sporova s izvođačima i ugovornih kazni. Taj je postupak dodatno otežan zbog sudjelovanja mnogobrojnih dionika, uključujući nekoliko lokalnih/regionalnih samouprava i državne uprave, te čestih promjena podzakonskih akata. Postupci nabave. Među 10 najvećih korisnika javne nabave su tri prijevozna poduzeća u državnom vlasništvu 78, koja predstavljaju 21 posto vrijednosti javne nabave u Otvorenim postupkom javne nabave koristilo se za gotovo 85 ugovora, s prosjekom od 3 ponude primljene po nadmetanju. Usto, pri odabiru manje od 2 posto ugovora upotrijebljen je kriterij najekonomičnije ponude, što dovodi do rezultata ispod optimalne razine i poteškoća s upravljanjem ugovorom. Nabava u prometnim projektima zahtijeva puno papirologije, neučinkovita je i netransparentna, a kvaliteta natječajne dokumentacije je loša te se premalo ističe kvaliteta ponude u odnosu na cijenu. To dovodi do čestih žalbi i prigovora, ponavljanja ili produljenja rokova postupka. Rokovi za rješavanje prigovora općenito su nejasni i često se protežu na nekoliko mjeseci, a odluke Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave u žalbenim postupcima nedosljedne su. Ni investicije koje se financiraju sredstvima EU-a nisu izuzete od ovih problema, kao što je razvidno iz modernizacije željezničke pruge Dugo Selo - Križevci 79. Usto, mnoge ponude suočene su s ograničenim ili narušenim tržišnim natjecanjem zbog sudjelovanja sadašnjih ili bivših društava kćeri javnih poduzeća na natječajima, dok neovisna lokalna društva još uvijek grade kapacitete kako bi sudjelovala i u radovima i u pružanju konzultantskih usluga Svjetska banka je prekinula pregovore o regionalnom Projektu rehabilitacije plovnog puta rijeke Save, unatoč sredstvima EU-a za taj projekt i potpunoj ocjeni projekta od strane Svjetske banke 78 Hrvatske ceste, HŽP i HŽ Cargo 79 Projekt željezničke pruge Dugo Selo-Križevci, procijenjen na više od 200 milijuna eura, započet je Za njega je natječaj objavljen tri puta od kad je EK odobrila financiranje 2013., ali ugovor još nije dodijeljen. 80 Sadašnje društvo kći HŽ Infrastrukture, Pružne Građevine i jedno prijašnje, ZPD, koje se bavi tehničkim studijama. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 99

101 Slabosti nabave u infrastrukturnim projektima: niska razina pripreme tehničke dokumentacije, ograničeno određivanje referentnih vrijednosti i statistike povezane s troškovima, fragmentirani postupci javne nabave, nedostatak standardizirane natječajne dokumentacije, neujednačeno bilježenje podataka, visoki troškovi nadmetanja za naručitelje i dobavljače, nepostojanje ex-post ocjene ugovora, neefikasan sustav žalbi, nedovoljni kadrovski kapaciteti. Upravljanje i vođenje. Vlasničkom politikom društava u državnom vlasništvu nije jasno razlučena uloga države od uloge prijevoznih društava. Država obavlja svoju vlasničku ulogu, regulatornu ulogu, ulogu tvorca politike i naručitelja putem Ministarstva prometa. Dodatno uplitanje ministarstva u upravljanje društvima u državnom vlasništvu često je rezultat opiranja uprave da odobri projekte zbog povećanih napora u borbi protiv korupcije i učestalih optužbi za sukob interesa. Ostvarivanje prava vlasništva i istovremeno neuplitanje u upravljanje trebalo bi se postići putem nadzornog odbora i njegovih odbora. Vlada provodi slabu kontrolu uspješnosti poduzeća u državnom vlasništvu većinom zbog neadekvatnog tehničkog kapaciteta i nedostatka odgovarajućih alata za praćenje tih poduzeća. Ministarstvo prikuplja vrlo detaljne poslovne i financijske podatke poduzeća u državnom vlasništvu, ali ne može prikazati sveukupnu uspješnost sektora (npr. obveze poduzeća u državnom vlasništvu, koje ni Ministarstvo financija ne može točno iznijeti). Struktura Ministarstva vrlo je fragmentirana te su prisutni problemi s kapacitetima u pogledu većine tehničkih pitanja i koordinacije s drugim državnim institucijama. Zakonom o upravljanju i raspolaganju državnom imovinom iz nadzor nad prijevoznim poduzećima u državnom vlasništvu postao je još složeniji jer Ministarstvo i Državni ured za upravljanje državnom imovinom (DUUDI) dijele vlasničku funkciju u društvima od strateškog i posebnog interesa za Hrvatsku. Poduzećima u državnom vlasništvu nedostaje stručna uprava i članovi odbora imenuju se prema političkoj pripadnosti. Ministarstvo imenuje na temelju prethodne suglasnosti DUUDI-ja, a vlada odobrava imenovanja. Fluktuacija je česta, kao u primjeru HŽI-ja čija je uprava raspuštena tri puta u četiri godine. Naknada za rad odbora nije povezana s uspješnošću i uključuje razne pogodnosti nakon završetka radnog odnosa. Vlada je donijela pravilnik o kriterijima imenovanja članova upravnih odbora poduzeća u državnom vlasništvu od strateškog i posebnog interesa koji bi se trebali birati putem javnih natječaja. Time je učinjen veliki korak prema profesionalizaciji i većoj odgovornosti upravnih i nadzornih odbora. Kako Hrvatska može ponovno uspostaviti stabilnost, oživjeti rast i stvoriti radna mjesta Hrvatska treba ojačati strateško planiranje u prometnom sektoru. Nakon što bude dovršena, nacionalna Strategija prometnog razvoja bi, uključujući sektorski prometni model koji već postoji, trebala pružiti opći okvir razvoja prometnog sektora. Strategiju bi trebalo prenijeti u čvrste višegodišnje i multimodalne provedbene planove ulaganja u sektor kojima se holistički definiraju prioritetni projekti i osigurava dosljednost u donošenju odluka. Na primjer, ako se poboljšanje konkurencijskog položaja Luke Rijeka definira kao strateški cilj Hrvatske, provedbenim bi se planom trebali utvrditi specifični projekti koji bi se trebali provesti u roku od 5 do 7 godina kako bi se taj cilj postigao, a to su, na primjer, konkurentni željeznički prometni putovi, mulitmodalne veze s lučkim terminalom, razvoj lučkog komunikacijskog sustava i uvođenje blok-vlakova. Sličan pristup integriranim potrebama planiranja treba nastaviti i u najvećim aglomeracijama u Hrvatskoj, posebno u Zagrebu i Rijeci. Višegodišnje provedbene planove trebalo bi redovito ažurirati optimiziranim investicijama koje se temelje na proračunskim ograničenjima za određeno razdoblje. Nadalje, investicije treba povezati s odgovarajućim izvorima financiranja, kao što je državni proračun ili razni izvori EU-a. Izvore financiranja trebalo bi definirati tijekom pripreme projekata jer su se projekti običavali prijavljivati na nekoliko različitih natječaja EU-a i za IFI financiranje. Procedure sastavljanja proračuna za sredstva EU-a također bi se trebale bolje uklopiti u sustav izrade državnog proračuna u odnosu na sufinanciranje. Na razini pojedinačnih projekata, vlada bi trebala ponovno uvesti potrebu za ekonomskom opravdanošću zajedno s alternativama, kada je to primjenjivo (vidjeti notu o upravljanju javnim investicijama i EU fondovima). Uloga Ministarstva prometa je velika, posebno u smislu pružanja vodstva i strateškog usmjeravanja definiranog na državnoj razini, osiguravanja ujednačenog odlučivanja o politici u različitim sektorima, odobravanja strategija i olakšavanja poslovanja društvima te predvođenja u naporima povećanja sudjelovanja privatnog sektora kada je to poželjno. Ministarstvo bi moglo osnovati radnu Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 100

102 skupinu čiji bi zadatak bio pripremati i objavljivati sektorske provedbene planove prije nego što Sabor usvoji proračune, kao i jačanje kvalitete određivanja prioritetnih projekata, ocjene projekata i upravljanja njima. U tu bi radnu skupinu trebalo uključiti Odjel za ocjenu kapitalnih projekata Ministarstva financija. Potrebe ulaganja i financiranja sektora trebaju biti usklađene s ograničenjima državnog proračuna. Treba preispitati cijeli pristup potrebama financiranja sektora, posebno radi smanjenja iznosa državnih potpora i stimuliranja društava na polučivanje rezultata. Država bi mogla odigrati ulogu u refinanciranju postojećih kredita prijevoznih poduzeća u državnom vlasništvu, iskorištavajući, konkretno, prednost koju nudi okružje niskih kamatnih stopa. Treba uvesti kontrolu kapitalne potrošnje u sva prijevozna poduzeća u državnom vlasništvu, uključujući ponovno definirane kriterije dodjele državnih jamstava za komercijalne kredite. Dodjela potpora mogla bi biti učinkovitija kako bi se osigurala vrijednost za novac, a to se odnosi i na obvezne javne usluge (PSO) u željezničkom, zračnom i trajektnom prometu. S obzirom na krhku financijsku situaciju većine prijevoznih poduzeća u državnom vlasništvu, Hrvatska bi mogla maksimalno apsorbirati sredstva iz fondova EU-a te time poduprijeti razne investicijske inicijative EU-a. Osim 1,3 milijarde eura iz ESI fondova, Hrvatskoj je dostupno 456 milijuna eura iz Instrumenta za povezivanje Europe (engl. Connecting Europe Facility (CEF)) za razvoj prometnih putova u razdoblju od do 2020., kao i mogućnost sudjelovanja u Investicijskom planu za Europu EK-a u iznosu od 315 milijardi eura, koji je podržan privatnim investicijama. U okviru CEF-a EK predlaže financijske instrumente, kao što su projektne obveznice, kreditna jamstva i druge dužničke i vlasničke instrumente kako bi stimulirala više privatnog i javnog financiranja velikih infrastrukturnih projekata. Najprihvatljiviji kandidati za upotrebu financijskih instrumenata za fondove EU-a su infrastruktura za željeznički i vodeni promet, ekološki javni prijevoz i razvoj infrastrukture za električna vozila. Jačanje administrativnih i tehničkih kapaciteta za apsorpciju fondova EU-a trebalo bi biti prioritet, s obzirom na to da treba vremena da se pojave rezultati. Za komplementiranje EU projekata i uslijed smanjenog fiskalnog prostora, država može koristiti sredstva međunarodnih financijskih institucija za restrukturiranje sektora ali i za investicije koje nisu predmetom EU financiranja (otpremnine, tekuće održavanje). Jednom kada restrukturiranje poduzeća u državnom vlasništvu bude u punom zamahu i kada fiskalni prostor bude manje ograničen, mogu se razmotriti instrumenti prikupljanja kapitala, kao što su projektne obveznice. S pomoću projektnih obveznica pristupa se jeftinijem kapitalu s duljim rokom dospijeća te se institucionalnim investitorima omogućava sudjelovanje u projektima. Strukturiranje financiranja obveznicama i pregovaranje o tome nedvojbeno je složenije s obzirom na opasnost od toga da se projektima možda neće moći ostvariti novčani tokovi za servisiranje duga. Zbog toga pronalaženje investitora koji bi investirali u obveznice s neinvesticijskim rejtingom može predstavljati izazov. Usto, neki bi oblici javnoprivatnih partnerstava u prometnim projektima mogli rezultirati bržom provedbom projekta, povećanom transparentnošću, prijenosom znanja i vještina putem inovacija privatnog sektora, smanjenim troškovima i proračunskom sigurnošću. Logistika, nastavak uspješne koncesije kontejnerskog terminala Brajdica u Rijeci te projekti javnog prijevoza mogli bi imati koristi od tih mogućnosti. Treba provesti restrukturiranje poduzeća u državnom vlasništvu koja stvaraju gubitke, posebno onih željezničkih i cestarskih. EK je od država članica zatražila da poboljšaju uspješnost poduzeća u državnom vlasništvu restrukturiranjem, privatizacijom i revizijom financiranja. Glavni cilj je smanjiti razinu obveza i nepodmirenih obveza poduzeća u državnom vlasništvu. Restrukturiranje bi povlačilo za sobom znatno smanjenje poslovanja. Nad neodrživim poduzećima u državnom vlasništvu i društvima kćerima trebalo bi provesti likvidaciju ili stečaj te prodati društva kćeri koja nisu važna. Kako bi osigurala učinkovitost i poboljšanu raspodjelu resursa, vlada bi mogla razmotriti veće sudjelovanje privatnog sektora putem koncesija, početnih javnih ponuda dionica, većih strateških investitora ili potpune privatizacije. Takve korake ne mogu poduzeti društva, već ih treba voditi Ministarstvo uz podršku specijaliziranih financijskih, pravnih i tehničkih savjetnika. Trebalo bi imenovati stručne uprave za provedbu stvarnog programa restrukturiranja. Moderni alati za dugoročno planiranje i praćenje, koji bi se uklopili u sustav financijskog i investicijskog planiranja i sustav nabave, trebali bi biti podrška upravi pri donošenju odluka. Društva trebaju uvesti realno i sofisticirano srednjoročno financijsko planiranje, postaviti ciljeve i referentne vrijednosti u odnosu na slična društva u sektoru te poduzimati preventivne mjere kada je to potrebno. Takva stimulacija odnosi se samo na društva iz cestovnog sektora koja u svojim knjigama drže znatan dio imovine koja predstavlja javno dobro, Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 101

103 s obzirom na to da im metoda kapitalnog pristupa definirana u Zakonu o javnim cestama omogućava da svoje gubitke knjiže kao smanjenje javnog kapitala koji drže 81. Profesionalizacija službi ljudskih potencijala u prijevoznim poduzećima u državnom vlasništvu je imperativ kako bi se privukao, zadržao i unaprijedio talent, uvele moderne politike ljudskih potencijala, bolje upravljalo naknadama zaposlenika te poboljšali radni odnosi. Ceste. Vlada bi, kao prioritet, trebala odlučiti o putanji reforme za cestovni sektor. Organizacijsko restrukturiranje sektora trebalo bi započeti s revidiranjem i redefiniranjem usluga vlasništva nad imovinom, ekonomičnim uslugama i operativnim pripajanjem/spajanjem HAC-a i ARZ-a. Optimalni plan upravljanja dugom sektora trebao bi se sastojati od refinanciranja postojećeg duga cesta kako bi se maksimalno povećao dio koji sektor može dugoročno servisirati iz vlastitih sredstava te smanjio iznos do kojeg budući dug može biti pokriven državnim jamstvom. Dodatna mogućnost smanjenja duga sektora je uključenje privatnih investitora u sektor autocesta kada se time mogu optimizirati državni prihodi. Istodobno bi se trebali uspostaviti održivi mehanizmi financiranja cestovnih poduzeća. Prihodima od poreza na gorivo i cestarina osiguravaju se sigurna, iako nepredvidiva, sredstva za održavanje, ali oni se ne temelje na stvarnoj usluzi i njima se ne mogu pokriti troškovi investiranja i financiranja. Sustavi e-cestarine, korištenja cesta na temelju GPS-a i vinjeta mogli bi se dodatno razmotriti, kao i mogućnost naplate u drugim komercijalnim dijelovima mreže za teška vozila koja je potrebno preusmjeriti na autoceste. Poboljšanje poslovanja i održavanja u svim društvima trebalo bi povlačiti za sobom prelazak poslovanja i održavanja temeljenog na inputu na ono temeljeno na outputu (npr. ugovaranje razine usluge, ne količina), uvođenje ugovaranja temeljenog na uspješnosti, definiranje ciljeva poboljšanja radi procjene budućih troškova sektora, razvoj modernih alata za upravljanje imovinom i investicijsko planiranje i restrukturiranje HAC-ONC-a kako bi postao isplativiji. U srednjoročnom razdoblju trebalo bi razmisliti o sveukupnoj reklasifikaciji km cestovne mreže. Imovinom državnih, županijskih i lokalnih cesta trebalo bi dosljedno upravljati, što znači da bi trebalo utvrditi nove izvore financiranja imovine tih cesta na temelju njihovog stanja. Željeznice. Vlada bi trebala ojačati svoj nadzor nad ovim sektorom i utvrditi razinu usluge i investiranja koju si može priuštiti u skladu s realnim proračunskim ograničenjima. Veličina mreže mogla bi se smanjiti, a neodržive putničke usluge ukinuti ili zamijeniti prijevozom autobusom, što je prioritet. Takvi bi se napori trebali prenijeti u nove višegodišnje infrastrukturne ugovore za HŽI te ugovore o obvezi pružanja javne usluge za HŽP koji se temelje na uspješnosti. Preraspodjelu imovine među društvima trebalo bi dovršiti kako bi se javno dobro ograničilo u mjeri u kojoj je uistinu potrebno za poslovanje željeznica te komercijalizirao mrtvi kapital". U svim društvima restrukturiranje i mogućnosti povezane s EU-om zahtijevaju znatnu promjenu načina razmišljanja i opću izgradnju kapaciteta. Upravljanje projektima u HŽI-ju treba revidirati ili eksternalizirati ako uspješnost još uvijek bude slaba. Vlada treba od HŽI-ja dobiti jasnu sliku stanja mreže i sanacijskih prioriteta radi osiguranja minimalne kvalitete usluge. Vlada treba osigurati jednak pristup mreži svim operaterima, a HŽI-jevim operativnim zahtjevima ne bi se trebalo ograničavati tržišno natjecanje operatora. Mogla bi se razmotriti privatizacija HŽ Carga, istodobno potičući određene oblike javnoprivatnih partnerstava, kao što je zakup prijevoznih kapaciteta. HŽC bi što prije trebao u potpunosti provesti komercijalnu politiku temeljenu na prijevozu pošiljki blok-vlakovima umjesto pojedinačnim vagonima. Isto tako, HŽP treba revidirati svoju komercijalnu politiku kako bi se prilagodio trenutačnim uvjetima i modernizirao svoje poslovanje, uz uvođenje novih vlakova i IT sustava. Luke i logistika. Razvoj logistike i trgovine počiva na odlučnom i brzom završetku prometnih putova iz Rijeke, uključujući intermodalne ranžirne kolodvore i cestovne poveznice (D403), te poboljšanje poslovanja luke. Planiranim širenjem Luke Rijeka nakon povećao bi se njezin ukupni kontejnerski kapacitet na oko TEU. Iako su druge luke u sjevernom Jadranu najavile planove širenja kojim bi mogle dobiti dodatnih TEU, Rijeka bi trebala očuvati svoju veliku prednost povlačenja prvog poteza i opsluživati najveće kontejneraše. Razvoj jedinstvenog sučelja i lučkog komunikacijskog sustava za sve dionike treba početi u Rijeci i to hitno te uz čvrstu koordinaciju lučke uprave 82. Ne preporuča se konkurencijski sustav koji potiču lučka uprava i operater, kao što je to slučaj u Pločama. Ministarstvo bi moglo 81 U razdoblju od i rujna 2015., javni kapital HAC-a smanjio se za 2,2 milijarde kuna. 82 Lučki komunikacijski sustav postoji samo u Luci Ploče, ali ne upotrebljava se u potpunosti. Ministarstvo paralelno ima svoj sustav kojim prikuplja, ali ne širi podatke među dionicima i koji je uglavnom namijenjen sigurnosti. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 102

104 ograničiti svoje sudjelovanje u sustavima povezanima sa sigurnošću i ne bi trebalo odvraćati lučke zajednice od izgradnje integriranog sustava na lokalnoj razini. Sudjelovanjem privatnog sektora mogle bi se poboljšati i usluge i infrastruktura. Na primjer, multimodalna čvorišta još treba razviti i u Zagrebu i Rijeci (Škrljevo). Mnoge bi se djelatnosti s rasutim teretom mogle razviti s vanjskim partnerima Luke Rijeka u pogledu žita, drvene građe i drva kao što je to već učinila Luka Ploče za naftne proizvode. Ubrzo će kontejnerski terminal na Zagrebačkoj obali u Rijeci ponovno biti dan u koncesiju. Isto tako, trebalo bi razmisliti o odabiru strateškog operatora za luku na Dunavu u Vukovaru gdje je rekonstrukcija luke s pomoću sredstava EU-a otvorila vrata daljnjoj integraciji u lanac logistike. Inicijativa za povrat plovnosti rijeke Save mogla bi se obnoviti uz podršku institucionalnih partnera i susjednih država. Izdavanje dozvola. Hrvatska je poboljšala svoj sustav prostornog planiranja, građevinskih dozvola i inspekcije. Novouvedeni informacijski sustav (ISPU) povezuje sustav katastra, zemljišnih knjiga, porezne uprave, ostale infrastrukture, i predstavlja osnovu sustava e- dozvole. Međutim, taj je sustav najviše koristi donio poduzećima i građanima, te jednostavnim projektima. Za velike javne projekte trebalo bi naparaviti dodatna poboljšanja: Integrirati baze podataka Ministarstva prometa u ISPU sustav zbog bržih procedura i smanjenog obujma papirnatih dokumenata, Potpuno digitalizirati sustav dozvola, uvesti online praćenje prijava, traženja odobrenja ili podnošenja različitih obrazaca, Implementirati strože rokove za izdavanje dozvola, Za građevinske dozvole za velike projekte, dodatno pojednostavniti procese, Ocijeniti mogućnost ukidanja uporabne dozvole koja možda nije potrebna s obzirom na potrebu tehničke kontrole i nadzora, Za javne investicije posebne važnosti, nominirati službenike za vođenje procesa i rješavanje problema na nacionalnoj i lokalnoj razini. Postupci nabave. Nakon što se zakonodavni okvir uskladi s EU direktivom (za javne nabavke i JPP), podzakonske akte bi trebalo unaprijediti kao bi se popravila kvaliteta natječajne dokumentacije i efikasnost procesa. Uvođenje jasnijih smjernica za javne nabavke, standardnih natječajnih dokumenata i poziva na natječaje, te standardiziranijih i kvalitetnijih natječajnih specifikacija i opisa poslova, moglo bi procesa javnih nabavki učiniti manje podložnim subjektivnim interpretacijama. Zamjena nabakve po najnižoj cijeni s kriterijem ekonomski najisplativije ponude omogućilo bi veći ponder kvalitete, pogotovu u složenim savjetodavnim uslugama i tehnički sofisticiranim dobrima. Evaluacija bi trebala uzeti u obzir cijenu koštanja tijekom cijelog ciklusa uporabe imovine, uključujući i trošak obnove i održavanja. Osim toga, potreban je i središnji registar dobavaljača i daljnje poboljšanje sustava e-nabavki, te omogućavanje podnošenja ponuda na drugim jezicima osim hrvatskog kako bi se potaknula konkurencija ili poboljšalo detektiranje prijevara i koluzije korištenjem elektronskim podataka. S regulatorne strane, sustav žalbenog postupka bi trebalo poboljšati, posebice kako bi se izbjeglo potpuno zaustavljanje projekata i kroz uvođenje strožih rokova i jedinstvenog pristupa rješavanju žalbi. Poduzeća u državnom vlasništvu koja posluju na konkurentnom tržištu treba privatizirati, a kada to nije moguće, trebalo bi uvesti jasne uvjete za izbjegavanje sukoba interesa. Alate za detektiranje nepravilnosti i korupcije u postupku javne nabavke trebalo bi poboljšati i kroz detaljnu provjeru specifikacija i punuda, potpunim objavljivanjem rezultata natječaja, i korištenjem naknadne provjere procesa natječaja za javna poduzeća koja su efikasnija u procesu nabavki. Odnosi države i prometnih poduzeća u državnom vlasništvu mogli bi se oblikovati u skladu s najboljom praksom istaknutom u OECD-ovim Smjernicama za korporativno upravljanje u državnim poduzećima. Obično se pod tim podrazumijeva potpisivanje višegodišnjih ugovora koji uključuju jasne i mjerljive uvjete dodjele financijske potpore. Osobito se preporuča transparentno imenovanje iskusnih i neovisnih članova nadzornih odbora prema jasnim kriterijima prihvatljivosti. Nakon odabira stručne uprave na temelju natječaja, ugovori članova uprave trebali bi biti nadopunjeni ciljevima uspješnosti povezanima s plaćama i revidiranim razinama naknada kako bi se privukli talenti. Međutim, napori za profesionalizaciju osoblja i jačanje upravljanja ljudskim potencijalima trebali bi početi u Ministarstvu. Sustav i uvjete zapošljavanja državnih službenika treba poboljšati jer su kompetencije trenutačno na niskoj razini i u smislu tehničkih i u smislu osobnih vještina (IT, jezici). Što se tiče cijele javne uprave, redovite ocjene uspješnosti i određivanje godišnjih ciljeva uspješnosti u skladu s modernim praksama u području ljudskih potencijala trebali bi biti obvezni za sve zaposlenike ministarstava. Trebalo bi uvesti Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 103

105 stimulacije za uspješnost, ali i kazne, kao i mogućnost redovite izobrazbe. Nadzor javnosti mogao bi se poboljšati prikupljanjem i prelaskom na elektroničku dostavu izvješća o uspješnosti sektora. Ta izvješća valja pojednostaviti i nadopuniti analitičnijim ocjenama i preporukama. Uspješnost poduzeća u državnom vlasništvu trebalo bi mjeriti u odnosu na postavljene ciljeve i ključne pokazatelje uspješnosti za cijeli sektor. Posebno bi trebalo obratiti pažnju na financijsku uspješnost, upotrebu potpora i smanjenje nepodmirenih obveza. Mogla bi se uspostaviti mala jedinica za praćenje poduzeća u državnom vlasništvu koja bi objavljivala rezultate o uspješnosti tih poduzeća i godišnja izvješća u što kraćem roku nakon razdoblja izvještavanja. S druge strane, izvještavanje poduzeća u državnom vlasništvu trebalo bi poboljšati u skladu s Međunarodnim standardima financijskog izvještavanja. To, među ostalim, uključuje rješavanje negativnih mišljenja u revizorskim izvješćima, pravovremeno sastavljanje i objavu financijskih izvještaja. Kako bi Ministarstvo moglo obavljati svoje razne funkcije, njegova bi se organizacija također mogla izmijeniti, a politika ljudskih potencijala revidirati radi privlačenja i zadržavanja kvalificiranog osoblja. Organizacija po sektorima smatra se učinkovitijom (suprotno od trenutačne odvojenosti infrastrukture od poslovanja), a kabinet ministra mogle bi podržati navedene jedinice za praćenje i izvješćivanje te investicijsko planiranje i financiranje poduzeća u državnom vlasništvu. Za inicijative povezane s restrukturiranjem ili sudjelovanjem privatnog sektora u poduzećima u državnom vlasništvu treba biti zaduženo visokokvalificirano osoblje u ministarstvu, s jakom koordinacijom Ministarstva financija i DUUDI-ja. Kako Grupacija Svjetske banke može pomoći Svjetska banka ima dugoročni angažman u prometnom sektoru u Hrvatskoj, koji čini trećinu kreditnog portfelja Hrvatske. Nedavno je Svjetska banka na zahtjev vlade predložila koncept Modernizacije i restrukturiranja cestovnog sektora u Hrvatskoj. Cilj projekta, koji je osmišljen kao kombinacija investicijskog kredita i jamstava, poslovno je i financijsko restrukturiranje cestovnog sektora. Dijelom kredita bi se financirala provedba reforme, a dijelom jamstvima restrukturirale obveze sektora kako bi se bolje uskladile s novčanim tokovima ostvarenima imovinom cesta, čime bi se smanjili troškovi kamata i produljili rokovi dospijeća. U 2015., Banka je društvima Hrvatskih željeznica odobrila tri kredita u ukupnom iznosu od 163,5 milijuna eura kao dio Projekta održivih hrvatskih željeznica. Cilj Projekta je poboljšati poslovnu učinkovitost i financijsku održivost željezničkog sektora. Njime se financiraju ulaganja u kritična uska grla u željezničkoj infrastrukturi i sigurnosne mjere, zatim modernizacija IT sustava, sanacija prijevoznih kapaciteta, odvajanje i upravljanje imovinom željeznica te svođenje broja zaposlenih na odgovarajuću razinu. Dodatna podrška sektoru mogla bi biti usmjerena na optimizaciju potpora i program isplativog održavanja u HŽ Infrastrukturi. Projekt Rijeka Gateway II i Projekt integracije transporta luke Ploče, vrijedni 192,8 milijuna eura, pomažu pri preobrazbi najvećih međunarodnih morskih luka u Hrvatskoj. Projektima su predviđene dugoročne koncesije privatnim investitorima i razvoj dodatnih kapaciteta u lukama čime bi se one uklopile u postojeće prometne putove. Banka može pružiti održiva rješenja za više načina prijevoza kroz financiranje, ali i savjetodavne usluge u području poboljšanja postupka izdavanja dozvola, reforme zakonskog i regulatornog okvira javne nabave i modernizacije procesa, kao i multimodalnog operativnog planiranja, nadzora prijevoznih poduzeća u državnom vlasništvu, investicijskog upravljanja i odabira projekata u području javnog prijevoza. Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće su pripremili Blanka Banić, konzultant, i Jean-Francois Marteau, voditelj programa. Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Konkurentni prijevoz kao pokretač rasta 104

106 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku Osiguravanje vještina za budućnost Ključna poruka Mladi su znatno pogođeni recesijom, što je razvidno iz stopa nezaposlenosti mladih od oko 45 posto, ograničenih izgleda za zapošljavanje i neusklađenosti između vještina i potreba na tržištu rada. Bez obzira na neke nedavne reforme obrazovanja, uključujući nacionalni okvirni kurikulum za predškolski odgoj i obrazovanje te opće obvezno i srednjoškolsko obrazovanje, kao i državnu maturu i pilot programsko financiranja visokoškolskih ustanova, demografski pad znači da se sve veći naglasak mora staviti na unaprjeđenje kvalitete općeg obrazovanja, programe cjeloživotnog obrazovanja i obrazovanje odraslih radi osiguravanja konkurentne i prilagodljive radne snage. Ključni potezi Unaprijediti kvalitetu općeg obrazovanja radi ublažavanja izazova koje nameće opadanje i starenje stanovništva te neusklađenost između vještina i potreba na tržištu rada. Osigurati bolje informacije o trendovima u zapošljavanju i vještinama radi jačanja uspješnosti diplomanata raznih obrazovnih razina na tržištu rada. Razmotriti pilot programsko financiranje i za obrazovanje na učilištima. Prvenstveno jačati vještine za zapošljavanje kroz naukovanje, programe prekvalifikacije i programe cjeloživotnog obrazovanja radi rješavanja visoke nezaposlenosti mladih. Trenutačno stanje u Hrvatskoj Od globalne financijske krize koja je započela 2008., u Hrvatskoj je rast narušen zbog produljene recesije. Nedavno pristupanje EU-u pridonijelo je povratku na pozitivan, ali nizak, gospodarski rast u Međutim, učinci recesije upućuju na područja u kojima su prijeko potrebne reforme politike radi smanjenja siromaštva i nezaposlenosti koji su proteklih godina porasli. Demografski pad i starenje stanovništva te godine izgubljene zbog nezaposlenosti značajne su prepreke rastu. Kako se oporavak od duge recesije nastavlja, tako izgledi za rast u Hrvatskoj ostaju osjetljivi na dvojne demografske trendove stanovništva koje i stari i opada. Ti izazovi potiču potrebu za uspostavljanjem ravnoteže između reformi politike u obrazovanju i šireg gospodarstva. Da bi se hrvatski standardi života približili standardu zapadnoeuropskih susjeda, potrebna je produktivnija i fleksibilnija radna snaga na brzo promjenjivom tržištu rada, na kojem se osjeća trend opadanja stope sudjelovanja u radnoj snazi od Osim demografskog pada i starenja stanovništva, problem predstavljaju i godine izgubljene zbog nezaposlenosti. Prosječan Hrvat starosne dobi između 25 34, i izgubi tri godine zbog nezaposlenosti ili radne neaktivnosti. Ta se brojka udvostručava u slučaju osoba starosne dobi između Što se tiče žena, prosječna žena u Hrvatskoj izgubi 17 godina radnog vijeka zbog nezaposlenosti ili radne neaktivnosti, što je nepovoljno u usporedbi s ostalim zemljama EU-a (Slika 1). Slika 1. Prosječni broj godina koje pojedinac izgubi na nezaposlenost, oko Izvor: Svjetska banka (2014.), Back To Work: Growing with Jobs in Europe and Central Asia Number of years: Broj godina; Female total: Ukupno za žene Ti negativni populacijski trendovi imaju trenutačne i dugoročne posljedice za ljudski kapital i makroekonomske trendove u Hrvatskoj. Ljudski kapital je izuzetno važan za uslužni sektor koji prevladava na slici zaposlenosti u Hrvatskoj. Ključ rješavanja utjecaja demografskog pada i starenja stanovništva bit će povećanje zaposlenosti Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Osiguravanje vještina za budućnost 105

107 povećavanjem i stope zaposlenosti i duljine radnog vijeka. Prilike za unaprjeđenje vještina nisu iskorištene, što se vidi iz niske produktivnosti rada. Sudjelovanje u cjeloživotnom obrazovanju je sporadično, sa stopom od 2,5 posto mnogo niže od prosjeka EU-a od 10,7 posto. Hrvatska je prema sudjelovanju u cjeloživotnom obrazovanju na trećem najnižem mjestu u EU-u, samo nešto bolja od Bugarske i Rumunjske. Nedostatak gospodarskog rasta u proteklih nekoliko godina odražava se na nisku produktivnost rada. Osim povećanja zaposlenosti povećanjem stope zaposlenosti i radnog vijeka pojedinaca, povećanje produktivnosti ključno je za rješavanje demografskog pada i starenja stanovništva. Iako su mnogi europski susjedi osjetili niski, ali pozitivan rast produktivnosti u odnosu na Sjedinjene Američke Države, produktivnost u Hrvatskoj značajno je pala (Slika 2) i sada zaostaje za mnogim zemljama EU-a. Stoga je pred Hrvatskom dvojni izazov povećanja i sudjelovanja u radnoj snazi i produktivnosti radne snage. Slika 2. Razine produktivnosti u Europi u usporedbi sa Sjedinjenim Američkim Državama Izvor: Međunarodna organizacija rada, baza podataka Key Indicators of the Labor Market (ključni pokazatelji tržišta rada) Percent: Postotak; GDP per person employed (constant USD 1990 PPP) as a % of the US level: BDP po zaposlenoj osobi (konstanta je paritet kupovne moći u USD 1990.) kao % razine u SAD-u Mladi su najviše pogođeni gospodarskim poteškoćama. Zaposlenost ima jaku generacijsku dimenziju. Mladima bez visokoškolskog obrazovanja teže je naći posao nego što je to slučaj s ostalim zemljama EU-a. Stopa zaposlenosti najnovijih diplomanata sa visokoškolskim obrazovanjem u starosnoj dobi je 69 posto ispod prosjeka EU-a od 79 posto. Među onima koji su u istoj dobnoj skupini, stopa zaposlenosti osoba koje ranije napuštaju školovanje je zabrinjavajuća i iznosi 30 posto znatno niže od prosjeka EU-a od 52 posto. Jaz u vještinama vidljiv je u cijelom obrazovnom sustavu u Hrvatskoj. U izvješću Svjetske banke o konvergenciji Hrvatske s EUom iz primijećeni su čimbenici koji doprinose jazu u vještinama. Ti su čimbenici uključivali: nedostatke u osiguravanju strukovnog obrazovanja i osposobljavanja (VET), povrh neusklađenosti između ponuđenih programa i potreba na tržištu rada; nisko sudjelovanje u cjeloživotnom obrazovanju; i krutost visokoškolskog obrazovanja po pitanju prilagođavanja potrebama gospodarstva 83. S obzirom na te činjenice i najnovije podatke, vidljivo je da jaz u vještinama još uvijek nije riješen. Rješavanje izazova u obrazovanju i osposobljavanju 84 Međunarodna iskustva pokazuju pozitivan utjecaj vještina radne snage na rast i zajednički prosperitet. Ta iskustva ukazuju na to da je kvaliteta obrazovanja jedna od najvažnijih odrednica dugoročnog gospodarskog rasta. Postoje tri dimenzije vještina. Vještine se mogu razlikovati na temelju odvojenih, ali i međusobno povezanih dimenzija. Te su dimenzije kognitivne, socio-emocionalne i tehničke vještine. Kognitivne vještine uključuju pismenost i matematičke operacije koje se mjere u PISA testu ali mogu uključivati i kompetencije, kao što su kritičko razmišljanje i rješavanje problema. Socio-emocionalne vještine odnose se na sposobnost interakcije pojedinca s drugima, kao i na odlučnost i usmjerenost na dovršavanje zadatka. Tehničke vještine uključuju sposobnost pojedinca da izvrši tehničke zadatke u bilo kojem zanimanju npr. izvođenje vodoinstalaterskih ili inženjerskih radova. Važno je primijetiti da mjerenje razine obrazovnog uspjeha nije nužno zamjena za mjerenje stvarnih vještina. Iako je od početka gospodarske tranzicije u mnogim zemljama u srednjoj i istočnoj Europi došlo do širenja obrazovnog uspjeha kao što su godine obrazovanja i razina završenog obrazovanja u njima nije nužno došlo do unaprjeđenja uspjeha na međunarodnim ocjenjivanjima znanja i 83 Svjetska banka (2009.). Izvješće o konvergenciji Hrvatske s EU-om Pregled 84 Svjetska banka (2015.a). PISA analiza za srednju Europu i Baltik. Ovo poglavlje temelji se na raspravi o važnosti kognitivnih vještina Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Osiguravanje vještina za budućnost 106

108 vještina kojima se mjere kognitivne vještine, kao što je PISA test 85. Dokazi na temelju PISA testova koriste se za mjerenje utjecaja kognitivnih vještina na rast BDP-a. Vodeći istraživači procjenjuju da bi unaprjeđenje rezultata od 50 bodova u PISA testu značio porast godišnje stope rasta BDP-a po glavi stanovnika za 1 postotni bod 86. Dokazi pokazuju da je za rast važan i udio učenika koji imaju osnovnu pismenost i udio učenika s najboljim uspjehom. Najnovije izvješće OECD-a (2015.) ukazuje na korelaciju ekonomskog rasta i univerzalnih osnovnih vještina, koje se definiraju kao svi učenici upisani u srednjoškolsko obrazovanje, te podizanje uspjeha onih mladih ljudi koji trenutačno nisu u školskom sustavu u stjecanju vještina razine 1 (420 bodova) na PISA testu do Iako zemlje s niskim prihodima, a čiji obrazovni sustavi zaostaju, imaju najbolje rezultate od poboljšanja sustava, napredne zemlje sa srednjim i visokim prihodima mogu očekivati značajan porast kroz dugoročni gospodarski rast (do 2095.) ako svoje obrazovne sustave učine boljima za najslabije učenike. Prema izvješću o univerzalnim osnovnim vještinama, u prosjeku, zemlje s visokim prihodima mogle bi ostvariti veći prosječni BDP za 3,5 posto u sljedećih 80 godina kada bi svim učenicima osigurale stjecanje osnovnih vještina definiranih kao razina 1 u PISA testu. Danas je uspjeh značajnog udjela hrvatskih 15-godišnjaka ispod razine 1 PISA testa. Osiguravanje univerzalnih osnovnih vještina u Hrvatskoj donijelo bi 3,9 posto diskontiranog budućeg BDP-a. Uspjeh Hrvatske u PISA testu je poboljšan, ali još uvijek ostaje značajni jaz u vještinama. Uspjeh Hrvatske pokazuje neznatno unaprjeđenje od prvog sudjelovanja 2006., s padom u svim predmetima matematici, čitanju i prirodnim znanostima u PISA testu Sveukupno, između i 2012., došlo je do blagog porasta u udjelu učenika s lošim uspjehom u matematici, dok je došlo do neznatnog pada u čitanju. U PISA testu, oko 40 bodova jednako je jednoj godini školovanja. Ova procjena ukazuje na veliki jaz između najviših i najnižih socio-ekonomskih skupina u Hrvatskoj (Slika 3). Taj jaz od 84 boda otprilike je jednak dvjema godinama školovanja, slično zemljama OECD-a. Slika 3. Rezultati iz matematike za Hrvatsku na temelju PISA testa iz Izvor: Podaci PISA testa iz koje su obradili autori 40 points = 1 year of schooling: 40 bodova = 1 godina školovanja, Bottom 20%: Najniža skupina od 20 %, Top 20%: Najviša skupina od 20 %, Economic, Social & Cultural Status: Ekonomski, socijalni i kulturni status, Math: Matematika; Rural: Ruralno, Urban: Urbano; Females: Učenice, Males: Učenici Ovaj veliki udio učenika s lošim uspjehom ima negativne posljedice za pojedince u raznim fazama života i za gospodarstvo općenito. Na temelju PISA testa iz Hrvatska je smanjila udio 15-godišnjaka s uspjehom ispod razine 2 u čitanju, u usporedbi s Međutim, udio 15-godišnjaka s uspjehom ispod iste razine u matematici porastao je na 30 posto. Taj je porast zabrinjavajući i ukazuje na značajne izazove u kognitivnim vještinama danas i ubuduće na raznim razinama obrazovnog sustava. Velik udio 15-godišnjaka s uspjehom ispod razine 2 u matematici pokazuje slabo utemeljene kognitivne vještine. Nedostatak kognitivnih vještina ograničava sposobnost učenja pojedinaca u visokom obrazovanju, strukovnom obrazovanju i osposobljavanju, kao i cjeloživotnom obrazovanju ili pronalaženja i zadržavanja produktivnog radnog mjesta. Nadalje, nedostatak kognitivnih vještina predstavlja prepreku zbog starenja stanovništva i tehnoloških promjena. Neke zemlje s velikim udjelom učenika s lošim uspjehom u matematici kao što je Hrvatska imaju i velike udjele mladih koji nisu u sustavu obrazovanja i osposobljavanja i nisu zaposleni (NEET) (Slika 4). Unaprjeđenje razine vještina učenika s lošim uspjehom smanjilo bi jaz u vještinama i potaknulo dugoročan rast. Kako je prethodno navedeno, Hrvatska bi primijetila poticanje dugoročnog rasta kada bi se usmjerila na najslabije učenike, s obzirom na njenu klasifikaciju zemlje visokog dohotka. Osim ukupnog rasta, obrazovanjem se unaprjeđuju 85 Sondergaard, Lars; Murthi, Mamta; Abu-Ghaida, Dina; Bodewig, Christian; Rutkowski, Jan Skills, not just diplomas: managing education for results in Eastern Europe and Central Asia 86 Hanushek, E., and L. Woessmann. (2007.). The Role of Education Quality in Economic Growth. Radno izvješće Svjetske banke o istraživanju javne politike OECD (2015.). Universal Basic Skills: What Countries Stand to Gain. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Osiguravanje vještina za budućnost 107

109 standardi života pojedinaca. Pojedinci koji imaju više obrazovanje mogu steći još više vještina kao i onih višeg reda zbog kojih će postati produktivniji i lakše se zaposliti. S pomoću više vještina višeg reda pojedinci mogu proširiti svoje sudjelovanje na tržištu rada tijekom cijelog svojeg životnog vijeka. S druge strane, to stjecanje vještina dovodi do veće zarade i bolje kvalitete života. Opadanje stope sudjelovanja u radnoj snazi zahtijeva reforme politike kako bi se smanjila nezaposlenost posebice među mladima i povećala produktivnost. U tom smislu, tu potrebu rješavaju reforme obrazovanja osmišljene za osiguravanje vještina višeg reda. Slika 4. NEET i osnovne kognitivne vještine Izvor: Izračuni zaposlenika Svjetske banke na temelju PISA testa OECD-a iz i podataka Eurostata Share of 15 year-olds performing below level 2 in PISA 2012 mathematics: Udio 15-godišnjaka s uspjehom ispod razine 2 u matematici u PISA testu iz 2012.; NEET rate age starosna dob NEET-a Obrazovanje je motor socijalne mobilnosti: ljudski kapital ključna je prednost za stvaranje prihoda i stoga je presudan za smanjenje siromaštva i povećanje zajedničkog prosperiteta. Međutim, u Hrvatskoj mladi su zapostavljeni. S više od 45 posto, Hrvatska ima jednu od najviših stopa nezaposlenosti mladih u Europi, zaostajući samo za Grčkom i Španjolskom. Kako Hrvatska može maksimalno osigurati vještine za zapošljavanje i gospodarski rast Reforme obrazovanja u Hrvatskoj u proteklim godinama pokrile su mnoge aspekte sustava, od predškolskog do sveučilišnog. Najnovija strategija obrazovanja Strategija obrazovanja, znanosti i tehnologije donesena je 2014., s naglaskom na reformu sustava obrazovanja i osposobljavanja. Sljedeći val reformi politike trebao bi biti vođen potrebom promicanja programa modernijih vještina. Točnije, prioritet dodatnih reformi u obrazovanju treba biti razvoj mjerodavnih kognitivnih i prilagodljivih vještina. Te vještine ključne su za politike namijenjene povećanju zaposlenosti i produktivnosti. U tom smislu, u nastavku teksta navedene su neke mogućnosti politike kojima se naglašava potreba za takvim vještinama. 1. Unaprijediti kvalitetu općeg obrazovanja radi smanjenja nejednakosti i zaustavljanja utjecaja demografskog pada. Dokazi iz PISA testa pokazuju da postoji potreba za rješavanjem kvalitete općeg obrazovanja radi smanjenja nejednakosti između najviših i najnižih socio-ekonomskih skupina. Kako je gore navedeno, učenici u najnižoj socioekonomskoj skupini otprilike dvije godine kasne za svojim vršnjacima u najvišoj skupini. Da bi se smanjila nejednakost, važno je razumjeti ključne čimbenike koji utječu na uspjeh učenika u kontekstima koji su specifični i osobiti za hrvatsku stvarnost. Takvo znanje dolazi iz sveobuhvatnog prikupljanja podataka i analize postojećih uvjeta, kao podloga za procjene utjecaja bilo koje politike i postupaka provedenih u cilju rješavanja nacionalnih pitanja. Jedan ključni čimbenik za potpuno razumijevanje je kvaliteta nastavnika. Vodeći istraživači utvrdili su da je kvaliteta nastavnika glavni školski predskazatelj uspjeha učenika 88. Stoga, radi osiguravanja visoke kvalitete nastavničkih kadrova trebalo bi razviti nacionalni sustav standarda nastavničkih kompetencija. Razvoj takvog sustava uvršten je u strategiju obrazovanja. Međutim, provedba strategije je spora. Hrvatska treba smanjiti velik udio 15- godišnjaka s lošim matematičkim vještinama radi osiguravanja dugoročnog rasta i ublažavanja izazova koje donose pad i starenje stanovništva, te neusklađenost vještina s potrebama na tržištu rada. Unaprjeđenje kvalitete nastavnika u općem obrazovanju pomoći će smanjiti jaz u uspjehu između socio-ekonomskih skupina. 2. Potrebne su bolje informacije o tržištu rada radi unaprjeđenja relevantnih vještina kroz obrazovanje. Sve veći izazov za stvaratelje politike u cijelom svijetu jest potreba ne samo za neposrednijim stvaranjem radnih mjesta, nego i za ponudom radne snage na tržištu rada koja ima relevantne i prilagodljive vještine i za današnje i za buduće tržište rada. Potrebno je unaprijediti informacije o trendovima zapošljavanja i vještina kako bi se prevladali ovi izazovi. Bolje informacije o tržištu rada pomogle bi smanjiti neusklađenost između vještina i potreba tržišta rada i bolje uskladiti obrazovanje na raznim razinama s potrebama tržišta rada. 88 Hanushek and Woessmann (2007.). Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Osiguravanje vještina za budućnost 108

110 Demografski trendovi s kojima se Hrvatska suočava zahtijevaju strateško razmišljanje o vještinama potrebnima danas i u budućnosti. Povremeno ocjenjivanje vještina i istraživanja o poslovnom okruženju mogu dati ključni uvid u potrebe uspostavljanja ravnoteže spram potreba tržišta rada u kratkoročnom, srednjoročnom i dugoročnom smislu. U pogledu uvida u vještine utemeljenog na dokazima, Hrvatska sudjeluje u mnogim globalnim ocjenjivanjima kao što su PIRLS (eng. Progress in International Reading Literacy Study međunarodno ispitivanje učeničkih postignuća u području čitalačke pismenosti), PISA i TIMSS (eng. Trends in International Mathematics and Science Study međunarodno istraživanje trendova u znanju matematike i prirodoslovlja). Međutim, učenici koji se ocjenjuju u kohortama uglavnom su 15- godišnjaci. U prosjeku, ti su učenici još uvijek nekoliko godina udaljeni od tržišta rada. U višem srednjoškolskom obrazovanju, nema alata utemeljenih na dokazima koji bi bili potpora reformama osmišljenima za procjenu kvalitete učeničkih kompetencija tijekom vremena i u odnosu na druge zemlje. Učenici iz Hrvatske koji su sudjelovali u prvoj kohorti PISA testa danas imaju godina. Iako se PIAAC-om (eng. Programme for the International Assessment of Adult Competencies program za međunarodnu procjenu kompetencija odraslih) ocjenjuju kompetencije, on je usmjeren na populaciju radne dobi. Kohorte koje se ocjenjuju u PIAAC testu uključuju pojedince više srednjoškolske dobi, ali procjena je namijenjena odraslima radne dobi, a ne učenicima. Nedostatak procjena na temelju kompetencija u Hrvatskoj kao što je PIAAC test kojim se ocjenjuju odrasli propuštena je prilika za prikupljanje kritičnih podataka o raznim vještinama koji bi pomogli riješiti neusklađenost između vještina i potreba na tržištu rada. 3. Produbiti postojeću reformu visokog obrazovanja. Provedba programskog financiranja visokoškolskih ustanova sve je veći globalni trend jer se zemlje suočavaju s neprestanim pritiscima na proračun za obrazovanje i na njihove fiskalne obveze. U zemljama u kojima većina visokoškolskih ustanova prima javna financijska sredstva, programsko financiranje je priznati alat za provedbu učinkovitijih i prilagodljivijih normi financiranja. Nadalje, programsko financiranje može pomoći ostvariti unaprjeđenu kvalitetu i mjerodavnost, izvrsnost u istraživanju te bolju odgovornost i samostalnost, koji su, među ostalim, važni ishodi financijske reforme. Time se ujedno omogućava fleksibilnost u odabiru odgovarajućih pokazatelja radi ostvarenja dalekosežnih ciljeva. Primjena reforme kroz programsko financiranje u Hrvatskoj počela je unazad nekoliko godina s mehanizmom pilot financiranja javnih sveučilišta. Cilj je tih reformi u najvećoj mjeri jačati kvalitetu i pristupačnost sustava visokog obrazovanja. Mehanizmi potpunog programskog financiranja provesti će se u drugoj fazi reformi. Prijelaz na programsko financiranje u Hrvatskoj podudara se s nepredviđenom pojavom novih javnih sveučilišta i očekivanim fiskalnim izazovima u cijelom nacionalnom proračunu. Postojanje pokazatelja kao osnove za norme financiranja, međutim, dovodi do jasnih smjernica i za ustanove koje već postoje i za one koje su u nastanku kao doprinos nacionalnom programu. Prioritet je tog programa povećati broj učenika s niskim prihodima; upisanih studenata STEM-a (eng. Science, Technology, Engineering and Mathematics područje znanosti, tehnologije, inženjerstva i matematike); studenata koji prelaze na drugu godinu studija; stipendija za studente, kao i unaprijediti upravljanje visokoškolskim ustanovama. Osim vlada koje globalno uvode programsko financiranje u visokoškolsko obrazovanje, raste i interes politike za provedbu ovakvog pristupa financiranju za ostale sektore obrazovanja. Nesveučilišni sektor visokog obrazovanja može iskoristiti postojeće reforme javnih sveučilišta za daljnje unaprjeđenje sektora obrazovanja uvođenjem programskog financiranja u sve javne visokoškolske ustanove, što bi uključivalo visoke škole i veleučilišta. 4. Ubrzati politike rješavanja visoke nezaposlenosti mladih. I razvoj radne snage može doprinijeti značajnom smanjenju nezaposlenosti mladih. Reforme programskog financiranja koje se provode na javnim visokoškolskim ustanovama bile bi pokretač razvoja radne snage kako sektor visokog obrazovanja bude postajao mjerodavniji i troškovno učinkovitiji kroz odabrane pokazatelje uspješnosti. Međutim, te reforme ne bi utjecale na pojedince koji su već diplomirali, a još uvijek nisu zaposleni. Što je dulje pojedinac nezaposlen, to se susreće s više prepreka nakon povratka na tržište rada. Dugotrajno nezaposleni suočavaju se i sa slabljenjem vještina i društvenom stigmom. Stoga su kombinacija komplementarnih programa usmjerenih na naukovanje, prekvalifikaciju i cjeloživotno obrazovanje mogućnosti politike kojima se Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Osiguravanje vještina za budućnost 109

111 može riješiti visoka nezaposlenost mladih u Hrvatskoj. U pogledu naukovanja, pokrenuta je akcija pod vodstvom EU-a za učinkovitije korištenje naukovanja. Europski savez za naukovanje okuplja stvaratelje politike, čelnike u industriji, poslovanju i pružatelje obrazovanja/osposobljavanja radi, među ostalim, poticanja programa naukovanja diljem Europe. Preostaje odrediti koliko bi za Hrvatsku bio koristan širi sustav naukovanja, ali s obzirom na naglasak na radna mjesta i vještine diljem regije posebice radi smanjenja nezaposlenosti mladih potrebno je podrobnije razmotriti iskoristivost naukovanja. Hrvatska je stoga kao članica Saveza izrazila svoju predanost ovom potencijalnom alatu navodeći svoje planove za razvoj sustava kvalitetnog naukovanja radi osiguravanja mjerodavnih vještina i kompetencija na temelju potreba tržišta rada. Do danas Savez je ostvario temeljni napredak: jamstva za mlade i obećanja gospodarskih komora, socijalnih partnera i pružatelja strukovnog obrazovanja i osposobljavanja (VET). Stoga postoji potreba za ubrzavanjem inicijativa Saveza na lokalnoj razini radi ostvarenja ciljeva i smanjenja nezaposlenosti mladih. Visoka nezaposlenost mladih zahtijeva jako kratkoročno i srednjoročno djelovanje. Kako Grupacija Svjetske banke može pomoći Proteklih godina Svjetska banka dala je potporu reformama obrazovanja u Hrvatskoj radi razvoja nacionalnog okvirnog kurikuluma za predškolski odgoj i obrazovanje te opće obvezno i srednjoškolsko obrazovanje. Osim toga, Svjetska banka dala je potporu za uvođenje državne mature i provedbu velikih programa izgradnje i obnove škola 89. Kako Hrvatska nastavlja razvijati svoj put rasta nakon produljene recesije, tako Grupacija Svjetske banke može dati potporu Vladinim naporima koji su u tijeku za provođenje reforme i jačanje obrazovnog sustava upotrebom alata, kao što su savjetodavne usluge, tehnička pomoć, financiranje investicijskih projekata za reformu politike i strateški okviri za jačanje upotrebe i apsorpcije fondova EU-a. Država ima važnu ulogu u razvoju i financiranju obrazovnih politika kojima se potiču unaprjeđeni ishodi učenja i prilagodljive vještine. Učenici upisani u opće obrazovanje traže čvrsto utemeljene kognitivne vještine koje ih mogu odvesti u budućnost u dinamičnim gospodarstvima. Studentima u visokoškolskom obrazovanju treba pružiti snažne poticaje da steknu znanja i vještina i da ne emigriraju radi boljih prilika, s obzirom na zabrinjavajuću stopu nezaposlenosti mladih. Jer kad uđu na tržište rada - kao diplomanti s vještinama koje se traže oni će unaprijediti kvalitetu oslabljene radne snage u Hrvatskoj. Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izvješće su pripremili Roberta Basset i Jeremie Amoroso. Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU 89 Svjetska banka (2015.b). Partnerstvo između Svjetske banke i Hrvatske, Country Program Snapshot. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Osiguravanje vještina za budućnost 110

112 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku Reforma mirovinskog sustava Ključna poruka Hrvatski sustav mirovinskog osiguranja doživio je značajne promjene od uvođenja višestupnog mirovinskog sustava godine. Dok je uspješnost drugog mirovinskog stupa zadovoljavajuća, posljednjih su godina ad hoc intervencije u prvom mirovinskom stupu generacijske solidarnosti (eng. pay-as-you-go, PAYG) dovele do većih troškova od očekivanih koji su s vremenom postali sve manje troškovno održivi. Osim pitanja u vezi s fiskalnom održivošću, ukupni je sustav suočen sa značajnim izazovima u pogledu pravičnosti i adekvatnosti, uključujući, kao posljedicu, nisku stopu aktivnosti i stopu zamjene. Bez daljnje će reforme hrvatski mirovinski sustav dugoročno ostati fiskalno i socijalno neodrživim. Ključni potezi Smanjiti mogućnosti za rano umirovljenje, brže podići dob za umirovljenje te poticati radnu aktivnost starijih osoba. Izjednačiti uvjete za dobivanje dodatka od 27 posto za umirovljenike koji su samo u prvom stupu te umirovljenike u višestupnom sustavu. Brže uskladiti povlaštene mirovine s općim pravilima sustava generacijske solidarnosti. Priznati staž mirovinskog osiguranja samo na temelju uplaćenih doprinosa. Pronaći fiskalni prostor za financiranje tranzicijskog troška za drugi stup. Trenutačno stanje u Hrvatskoj Reformiranje hrvatskog mirovinskog sustava je prioritet s obzirom na projicirano starenje stanovništva. Dobna piramida Hrvatske preokreće se i stanjuje, a stanovništvo stari i smanjuje se te se posljedično omjer demografske ovisnosti povećava (Slika 1). U očekivanju demografskih promjena Hrvatska je pokrenula reformu svojeg mirovinskog sustava promjenom parametara sustava generacijske solidarnosti i uvođenjem drugog, obveznog stupa kapitalizirane štednje. Međutim, mirovinska reforma u Hrvatskoj još nije dovršena. Brojne intervencije u sustavu mirovinskog osiguranja između i stvorile su dodatne fiskalne pritiske, dovele do većih razlika u mirovinama između različitih kategorija umirovljenika te odgodile planirano povećanje stope doprinosa za drugi stup s 5 na 10 posto tijekom pet godina. 91 Ad hoc intervencije u mirovinskom sustavu nastavljene su i tijekom nedavne financijske krize. Dob za odlazak u mirovinu za žene povećan je na 65 godina (povećanja svaka 3 mjeseca do 2030.), a dob za prijevremenu mirovinu na 60 godina starosti, uz smanjene penale. Slika 1: Stanovništvo Hrvatske se smanjuje i stari Izvor: Projekcije kretanja stanovništva, UN <Croatia-Hrvatska; Male-muškarci; Female-žene> U mirovinski je sustav i uvedeno nekoliko narušavajućih promjena: odlazak u mirovinu s 40 godina staža bez penala (umanjenja za staž kraći od 40 godina blago su 90 Nakon toga, i uslijedili su dodaci za mirovinu za određene skupine umirovljenika zatim otplata duga umirovljenicima 2004., povratak na indeksaciju s plaćama te dodatak za mirovinu od 27 posto za umirovljenike koji su samo u prvom stupu. 91 Početni plan reforme iz je predvidio početnu stopu doprinosa za drugi stup od 5 posto, koja raste na 10 posto tijekom razdoblja od pet godina. Međutim, zakonom je na kraju definirano samo da će stopa za drugi stup iznositi najmanje 5 posto. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Reforma mirovinskog sustava 111

113 povećane) i izdašnija formula indeksacije mirovina za mirovine iz sustava generacijske solidarnosti i isplate iz drugog stupa (s većim udjelom porasta plaća) 92. PAYG mirovina (osnovna i dio vezan na mirovinske bodove) za sudionike u višestupnom sustavu povećana je u odnosu na udio doprinosa za generacijsku solidarnost (trenutačno 75 posto), kao kompenzacija za nedizanje stope dorpinosa za drugi stup. Nemogućnost financiranja većeg tranzicijskog troška je povećala budućeg izdatke za generacijsku solidarnost. Zatvaranje štednje u drugom stupu za zaposlenike s beneficiranim radnim stažem (opasna i teška zanimanja) te nacionalizacija njihovih računa iz drugog stupa i vraćanje njihove pune PAYG mirovine donijeli su privremeno fiskalno olakšanje u 2014., ali i doprinijeli budućem deficitu generacijske solidarnosti i implicitnom dugu mirovinskog sustava. Istovremeno, poduzeto je nekoliko pozitivnih mjera: dob za odlazak u mirovinu podignuta je na 67 godina (s potpunim prelaskom do 2038.), smanjene su i racionalizirane povlaštene mirovine te je uvedena nova metodologija medicinskog vještačenja invaliditeta na temelju funkcionalne sposobnosti i nova jedinstvena infrastruktura za vještačenje invaliditeta. Priljev novih umirovljenika u invalidskoj mirovini značajno je usporen te su povezani izdaci za mirovine smanjeni. Ad hoc intervencije u mirovinskom sustavu dovele su do izdataka za sustav generacijske solidarnosti koji su veći od očekivanih i zaustavili rast stope doprinosa za drugi stup na 5 posto. Umjesto očekivanog stalnog smanjenja izdataka za sustav generacijske solidarnosti, čime bi se osigurao fiskalni prostor za financiranje tranzicijskog troška za drugi stup po rastućim stopama, stvarni izdaci za sustav generacijske solidarnosti ostali su visoki (Slika 2). Kao posljedica toga, stopa doprinosa za drugi stup je ostala na 5 posto, dok tranzicijski trošak i dalje povećava deficit mirovinskog sustava. Učinak drugog stupa pozitivan je i u skladu s očekivanjima javnosti. Godišnja stopa povrata na račune drugog stupa od početka do iznosila je 5,9 posto - 2,4 posto iznad nominalne stope rasta plaća i skoro 4 posto iznad stope inflacije potrošačkih cijena 93. Sredstva akumulirana u drugom stupu u dosegnula su iznos od 72 milijarde kuna (22 posto BDP-a). Međutim, više od 70 posto sredstava uloženo je u javni dug, dok su naknade za upravljanje fondovima, iako niske prema međunarodnim standardima, postavljene relativno visoko za tako pasivan portfelj 94. Slika 2. Očekivani i stvarni izdaci za mirovine u odnosu na BDP, Izvor: Radna skupina za mirovinsku reformu i izračuni Svjetske banke. <Pensions/GDP actual-mirovine/stvarni BDP; Pensions/GDP expected in 2000 Mirovine/očekivani BDP u 2000.> Izmjene i ad hoc intervencije pogoršale su održivost mirovinskog sustava Hrvatske. Najveća izmjena sustava je dodatak na mirovinu od 27 posto, koji dobijaju umirovljenici iz PAYG sustava za cijeli radni staž, dok oni iz višestupnog sustava samo za staž do Struktura naknade PAYG umirovljenici Umirovljenici iz oba stupa Staž do Bodovi + 27% Bodovi + 27% Staž nakon Bodovi + 27% 75% od bodova + anuitet II stupa S većim naknadama iz PAYG sustava za korisnike oba stupa, uvedene 2013., jaz je nešto smanjen i prosječna stopa zamjene se stabilizirala u dugom roku, ali jaz još uvijek postoji (Slika 3). Anuiteti iz drugo stupa kompenziraju smanjenu naknadu iz PAYG sustava, ali ne i 27-postotni dodatak. Osiguranici koji su dobrovoljno birali uključivanje u II stup (oni između 40 i 50 godina starosti) dobili su priliku vratiti se u PAYG sustav pri umirovljenju. Ta opcija omogućuje punu PAYG mirovinu uključujući i dodatak od 27 posto na PAYG mirovinu za staž nakon Takva opcija čini odluku lakšom (i trenutno se automatski provodi ukoliko pojedinac ne izrazi suprotnu želju): u manje od 1 posto umirovljenika (oni s velikom akumulacijom u drugom stupu i kratkim stažom) su odabrali višestupnu naknadu. Kao što sliak 3 pokazuje, bez prilagodbe, kombinirana višestupna mirovina 92 S obzirom nesigurnost i manjak odgovarajućih financijskih sredstava, takav je model indeksacije neuobičajen u drugom stupu. Posljedica toga je da bi prve isplate iz drugog stupa mogle biti manje za 20 ili više posto. 93 Stvarna stopa povrata na račune drugog stupa, koju uobičajeno navode i očekuju analitičari, iznosila je 3 posto. 94 U uvedeni su "cjeloživotni" (eng. life-cycle) portfelji, ali stvarni pragovi za ulaganje u javni dug nisu smanjeni. Devedeset pet posto sredstava ostaje u uravnoteženim portfeljima s jakom izloženošću prema javnom dugu. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Reforma mirovinskog sustava 112

114 bit će ispod PAYG mirovine u sljedećem desetljeću ili čak dva, što će se odraziti i na mirovine osiguranika koji nemaju opcija prelaska u PAYG sustav, što može izazvati i ustavne žalbe. Kao što je prije navedeno, mjere uvedene u i su dodatno pogoršale fiskalnu održivost sustava (Slika 3), i smanjile fiskalni proctor za promjene. Slika 3: Projicirana stopa zamjene i deficit sustava generacijske solidarnosti u Hrvatskoj Izvor: Izračuni tima Svjetske banke, model PROST <Gross replacement rate, women- Bruto stopa zamjene, žene; Replacement rate, PAYG only, women -stopa zamjene, samo sustav generacijske solidarnosti, žene; Replacement rate I+II pillar, women, before 2013 measures-stopa zamjene, I. i II. stup, žene, prije mjera 2013.; Replacement rate I+II pillar, women, after 2013 measures- Stopa zamjene, I. i II. stup, žene, poslije mjera 2013.; PAYG deficit before/after measures Deficit sustava generacijske solidarnosti prije/poslije mjera 2013.> Hrvatski mirovinski sustav još uvijek se suočava sa značajnim izazovima u pogledu pokrivenosti i adekvatnosti. U usporedbi s EUom, Hrvatska ima najnižu stopu zaposlenosti (dobne skupine od godine starosti - 59,6 u usporedbi sa 71,9 posto u EU28), drugo najniže trajanje radnog vijeka (31,1 godina u usporedbi s 35 godina u EU28) te jednu od najnižih dobi napuštanja tržišta rada u EU (1,2 godine ispod prosjeka EU-a za muškarce i žene) 95. Hrvatska već isplaćuje najnižu relativnu mirovinu u EU koja će, bez daljnjih reformi, s vremenom vjerojatno postati još niža. Nedavne PAYG mjere poboljšale su adekvatnost budućih mirovina, ali ne koliko bi ih povećala veća stopa doprinosa za drugi stup. Hrvatski drugi mirovinski stup traži fiskalnu potporu kao i praćenje rezultata uvedenih mjera. Dugoročno se očekuje da će drugi stup osigurati veću vrijednost mirovine od one iz prvog stupa. S jednakim uvjetima za stjecanje PAYG mirovine i istom stopom doprinosa za prvi i drugi stup, stopa zamjene višestupnog sustava bila bi i do 10 posto veća. Međutim, drugi stup zahtijeva dodatnu potporu za isplatu PAYG mirovina i pokrivanje razlike uplaćenih doprinosa (trenutno 5 posto) na račune drugog stupa. Tranzicijski trošak trenutno iznosi 1,5 posto BDP-a i većinski se financira prodajom državnih obveznica mirovinskim fondovima. Anuiteti drugog stupa bi se tako dominantno financirali plaćanjem kamata na državni dug koje bi plaćale buduće generacije umjesto iz većih stopa aktivnosti i produktivnih i diversificiranih ulaganja fondova drugog stupa. Kako Hrvatska može ojačati svoj mirovinski sustav Nekoliko istovremenih reformi moglo bi poboljšati pravičnost i adekvatnost sustava. Ključno sustavno pitanje koje treba riješiti jest treba li dodatak od 27 posto proširiti na sve korisnike ili ga ukinuti za sadašnje korisnike. Proširenjem dodatka na sve proporcionalno stažu u PAYG sustavu ili ukidanjem svima, mirovina višestupnog sutava bi bila visa od PAYG mirovine. Opcija dobrovoljnog izlaska iz višestupnog sustava bi u suprotnom bila pravedan izbor, jer s druge strane ukidanje 27- postotnog dodatka bi bilo politički i društveno vrlo teško. Proširenjem dodatka na sve dovelo bi do dodatnih izdataka za sustav generacijske solidarnosti, koji bi rasli paralelno s odlaskom u mirovinu osiguranika drugog stupa. Osim već suženog fiskalnog prostora, potrošenog intervencijama u , posljedica proširenja dodatka bio bi dugoročni ostanak deficita sustava generacijske solidarnosti na 4 posto BDP-a. Skupom politika usmjerenih na jačanje PAYG sustava s fiskalnog i aspekta pravičnosti mogao bi se osigurati potrebni fiskalni prostor. Popis mjera uključuje: (i) ukidanje prijevremene mirovine ili njezino smanjenje na 1-2 godine prije dobi za odlazak u starosnu mirovinu (sa sustavom povezivanja za opasna zanimanja); (ii) ukidanje ili brže usklađivanje povlaštenih mirovina s pravilima sustava generacijske solidarnosti; (iii) brži prijelaz na zakonsku dob za odlazak u mirovinu; (iv) priznavanje staža mirovinskog osiguranja samo na temelju uplaćenih doprinosa; (v) uvođenje valorizacije početnih mirovina i indeksacije prema indeksu potrošačkih cijena pri isplati; i (vi) smanjenje najniže mirovine po godini staža ili njezino uvjetovanje imovinskim cenzusom. 95 EU: Izvješće o starenju stanovništva za 2015.: Gospodarske i proračunske projekcije za države članice EU28 u razdoblju Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Reforma mirovinskog sustava 113

115 Ukidanje ili smanjenje drugog stupa donijelo bi kratkoročno fiskalno olakšanje, ali bi se eksponencijalno povećale dugoročne mirovinske obveze i implicitni dug. Višestupna reforma mirovinskog osiguranja zamišljena je kao međugeneracijska reforma kojom bi se doprinosom sadašnje generacije smanjilo fiskalno opterećenje za buduće generacije. Pri uvođenju drugog stupa naglašeno je da to zahtijeva fiskalnu potporu u obliku fiskalnog suficita ili malog održivog deficita i duga. Umjesto toga, javna potrošnja je eksplodirala, povećala deficit i javni dug te odgodila diverzifikaciju drugog stupa prema produktivnijim i inozemnim ulaganjima. Prepoznajući nemogućnost sadašnje generacije da smanji fiskalni deficit, nekoliko je država (Argentina, Mađarska, Poljska) odustalo od reforme i ukinulo ili smanjilo drugi mirovinski stup, ili ga učinilo dobrovoljnim. Veća grupa zemalja, uključujući Poljsku, Estoniju, Letoniju, Litvu, Bugarsku, Rumunjksu i Slovačku, je pokušala odgovoriti na fiskalnu krizu privremenim zamrzavanjem ili smanjivanjem stope doprinosa za drugi stup i/ili dozvoljavanjem određenog stupnja dobrovoljnog sudjelovanja u višestupnom sustavu. Ukoliko nije stvarno privremeno, takve mjere povlače za sobom ozbiljne dugoročne rizike. Produljeno smanjenje ili zamrzavanje stope doprinosa za drugi stup smanjuje buduću adekvatnost i pogoršava siromaštvo starijih osoba. Također, oni koji odaberu izlazak iz drugog stupa imaju veću vjerojatnost postati korisnici socijalne pomoći u budućnosti. Kako Grupacija Svjetske banke može pomoći Svjetska banka podupire reformu mirovinskog sustava u Hrvatskoj od njezinog početka u obliku analiza, investicijskih projekata, postupaka prilagodbe politike i savjetodavnih usluga. U posljednjih pet godina Svjetska banka izdala je Izvješće o mirovinskoj politici (2011.), simulacijski model hrvatskog mirovinskog sustava (tkz. PROST model dostavljen partnerima i 2012.), izvješća o politici isplate otpremnina u kontekstu mirovinskog sustava (2013.) i produljenom radnom stažu (2013.) te je podržala reforme mirovinske politike putem zajmova za razvoj politike ( ). Daljnja potpora Svjetske banke mirovinskoj politici u Hrvatskoj mogla bi uključivati analizu i ocjenu opcija politike te pružanje pomoći dionicima u učinkovitoj provedbi. Hrvatska je prognoze svojeg mirovinskog sustava pripremila zajedno s drugim državama EU-a. Nalazi iz Izvješća o starenju stanovništva za u pogledu Hrvatske nisu toliko različiti od onih Svjetske banke. Projekcija status quo scenarija za Hrvatsku ukazuje na dugoročnu socijalnu neadekvatnost unatoč fiskalnoj održivosti, ali ne bavi se niti ocjenjuje opcije politike i modele provedbe za mirovinski stup generacijske solidarnosti i mirovinske stupove kapitalizirane štednje kao i u pogledu tržišta rada. Svjetska banka mogla bi olakšati analizu takve integrirane reforme mirovinskog osiguranja, socijalne skrbi i tržišta rada te pomoći u provedbi politika koje proizlaze iz nje. Savjetodavne usluge uz naknadu mogu uključivati analizu politika i financijsku analizu, modeliranje (PROST), pripremu izvješća kao što je Izvješće o aktivnom starenju (Svjetska banka pripremila ga je za nekoliko država članica EU-a) ili drugu vrstu angažmana. Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izjvešće je pripremio Zoran Anušić, viši ekonomist. Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Reforma mirovinskog sustava 114

116 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav Ključne poruke Glavni je izazov za Hrvatsku u nadolazećem desetljeću poboljšanje rezultata u zdravstvu za sve i istovremeno obuzdavanje rastućeg pritiska na potrošnju u zdravstvu potaknutu starenjem stanovništva i novim tehnologijama. Kronične i nezarazne bolesti prevladavajuće su bolesti, a predviđenim brzim starenjem stanovništva to će se samo pogoršati. Hrvatski zdravstveni sustav usredotočen na bolnice i mreža pružanja usluga nisu dobro prilagođeni promjenjivim potrebama zemlje za zdravstvenu skrb. Poboljšanje funkcioniranja primarne zaštite ključno je kako bi se ojačala isplativija preventivna zaštita i racionaliziralo pružanje bolničkih usluga. Ključni potezi Unaprijediti i racionalizirati model pružanja usluga: modernizirati zdravstvenu mrežu promjenama u strukturi i organizaciji zdravstvenih ustanova kako bi se poboljšala integracija zaštite i provesti kliničke smjernice. Proširiti usluge javnog zdravstva i preventivne usluge: proširiti pokriće pojedinih usluga javnog zdravstva i preventivne skrbi, posebno na potrebitije stanovništvo. Poboljšati kvalitetu, učinkovitost i fiskalnu odgovornost aktivnom nabavom: povezati plaćanja primarne zaštite i bolnička plaćanja s kliničkim smjernicama, poboljšati povratne informacije o uspješnosti te uspostaviti fiskalnu disciplinu, bolje upravljanje bolnicama i odgovornost. Racionalizirati potrošnju na lijekove i medicinske proizvode te na recepte: provesti procjenu zdravstvene tehnologije i proširiti centraliziranu nabavu. Trenutačno stanje u Hrvatskoj Hrvatska ima relativno dobre zdravstvene rezultate. Od do očekivani životni vijek produljio se sa 72,5 na 77,85 godina, stopa dojenačke smrtnosti pala je sa 6,3 na 4,06 dojenačke smrti na 1000 živorođene djece 96 dok se dobno standardizirana stopa smrtnosti smanjila za 33 posto, s 1060 na 713 smrti na stanovnika 97. Očekivani životni vijek pri rođenju jednu do dvije godine je dulji od životnog vijeka pri rođenju u susjednim zemljama sa sličnim razinama prihoda, kao što su Mađarska i Slovačka, ali je više od tri godine manji od prosječnog u EU-u (Slika 1) 98. Ipak, Hrvatska bi mogla više napraviti za rješavanje kroničnih i nezaraznih bolesti koje su prevladavajuće. Ishemijska bolest srca, cerebrovaskularna bolest, rak pluća i rak debelog crijeva četiri su najčešća uzroka smrti 99. Bolesti krvožilnog sustava i rak zajedno su odgovorni za gotovo 75 posto smrtnosti. Čimbenici rizika na kojima se temelje ove bolesti uključuju kombinaciju nezdrave prehrane, fizičku neaktivnost, pušenje i konzumaciju velike količine alkohola, metabolička stanja kao što su visok krvni tlak, visok šećer u krvi, pretilost i visok kolesterol. Stopa smrtnosti od ishemijske bolesti srca u Hrvatskoj dvaput je veća od prosjeka u EU, stopa smrtnosti od bolesti krvožilnog sustava veća je za 70 posto, a od raka pluća, dušnika i bronhija za 22 posto 100. Stanovništvo Hrvatske brzo stari. Stanovništvo dobi od 65 godina i starije u ovom trenutku čini 17 posto hrvatskog stanovništva, a ta će se brojka povećati na iznad 20 posto do Starenje znači da će se teret kroničnih i nezaraznih bolesti povećati, a time i troškovi zdravstvene skrbi. Usklađena usredotočenost politike na rješavanje kroničnih i 96 European Health for All Database (HFA-DB) (Europska baza podataka Zdravlje za sve ). 97 Svi uzroci, dobno-standardizirana stopa smrtnosti za sve dobne skupine, European Health for All Database (HFA-DB) 98 Usporedba za jer su to zadnji godišnji podaci dostupni za mnoge zemlje koje se uspoređuju Europska baza podataka Zdravlje za sve. Izneseni su podaci dobno-standardizirane stope smrtnosti za sve dobne skupine na stanovnika 101 Svjetska banka Zlatno starenje: Izgledi za zdravo, aktivno i prosperitetno starenje u Europi i srednjoj Aziji Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav 115

117 nezaraznih bolesti te na promicanje zdravog starenja je, dakle, posebno važna u Hrvatskoj. Slika 1. BDP i očekivani životni vijek pri rođenju u odabranim zemljama Izvor: Pokazatelji svjetskog razvoja, Svjetska banka. Prema regionalnim i međunarodnim standardima financijska zaštita je dobra, a zdravstveni sustav odgovara očekivanjima javnosti. U iznosu od oko 12 posto ukupnih izdataka za zdravstvo, participacija koju plaćaju domaćinstva u Hrvatskoj niža je od praga od 15 posto Svjetske zdravstvene organizacije za financijsku zaštitu te od prosjeka u EU-u od 14 posto 102. U konačnici, gotovo 70 posto ispitanika zadovoljno je kvalitetom i učinkovitošću sustava javnog zdravstva. Time je Hrvatska nešto ispod zapadnoeuropskih zemalja, Turske i Estonije (80, 79 i 78 posto) te na istoj razini kao Slovenija i Latvija 103. Izdaci za zdravstvo u Hrvatskoj odgovaraju onima njezinih susjeda u srednjoj Europi i Baltiku. Hrvatska je potrošila oko 7,3 posto BDP-a na zdravstvo, zbog čega se nalazi iznad prosjeka država članica EU-a od 6,8 nakon i iznad usporedivih zemalja kao što je Estonija koja je potrošila 5,7 posto, ali se nalazi ispod prosjeka država članica prije (Slika 2) 104. Potrošnja na javno zdravstvo u Hrvatskoj čini se višom od prosjeka u EU-u, ali njome se odražavaju i razlike u definiciji potrošnje na javno zdravstvo. Potrošnja Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (HZZO), Ministarstva zdravlja (MZ) i regionalnih/lokalnih samouprava na zdravstvo iznosila je 15,3 posto potrošnje opće države 105. To je više od prosjeka država članica EU-a u 2013., koji je iznosio između 14,7 i 14, Međutim, nacionalni računovodstveni standardi u Hrvatskoj uključuju porodiljnu naknadu i naknadu za bolovanje (prvih šest mjeseci) koje se prema međunarodnim standardima za zdravstvo ne smatraju izdacima za zdravstvo za potrebe procjena izdataka. Te su naknade iznosile oko 0,7 posto potrošnje opće države. Izdaci za dopunsko zdravstveno osiguranje, koji su iznosili nešto ispod 0,7 posto BDP-a u također se smatraju potrošnjom za javno zdravstvo u Hrvatskoj, a dio njih (koji se ne odnose na pristup ranjivih skupina zdravstvenim uslugama) trebali bi se smatrati potrošnjom za privatno zdravstvo jer se radi o dobrovoljnim premijama dopunskog zdravstvenog osiguranja koje plaćaju pojedinci 107. Slika 2. Trendovi ukupnih izdataka za zdravstvo Izvor: Svjetska zdravstvena organizacija, Europska baza podataka Zdravlje za sve, <Denmark-Danska; EU members before May 2004-članice EU-a prije svibnja 2004.; EU, Finland, Slovenija-EU Finska, Slovenija; Slovakia, Hungary- Slovačka, Mađarska; Croatia, EU members since May Hrvatska, članice EU-a nakon svibnja 2004.> Nepodmirene obveze u zdravstvenom sektoru razlog su prilične zabrinutosti. Dospjele nepodmirene obveze znatne su i u rujnu 2015., a iznosile su gotovo 2,8 milijardi kuna ili oko 0,8 posto BDP-a. Nepodmirene obveze bolnica iznose tri četvrtine nepodmirenih obveza zdravstvenog sektora u kliničkim centrima (tercijarna skrb, bolnice 0. i 1. kategorije (Tabela 1). Tablica 1. Dospjele nepodmirene obveze u milijardama kuna Na dan HZZO 1,43 0,94 0,59 Bolnice 2,35 1,74 2,11 Ostale ZU* 0,22 0,13 0,09 Ukupno 4,00 2,80 2,79 Izvor: Ministarstvo zdravlja, HZZO Napomena: ZU=Zdravstvene ustanove Zdravstveni sektor kao cjelina nije stvorio nove nepodmirene obveze 2015., a HZZO je 102 Pokazatelji svjetskog razvoja 2015., Svjetska banka. Podaci se odnose na EBRD, Life in Transition- After the Crisis, Europska baza podataka Zdravlje za sve, (HFA-DB). 105 HZZO, Godišnje izvješće za Rashodi--izdaci; Podaci o izvršenju proračuna za Ministarstvo zdravlja i regionalnu i lokalnu samoupravu za Eurostat, metodologija međunarodne klasifikacije funkcija države (COFOG) 107 HZZO, Godišnje izvješće za Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav 116

118 ostvario znatna smanjenja dospjelih nepodmirenih obveza. Nakon što su dostigle vrhunac dospjele nepodmirene obveze, izračunane po uključenju sanacijskih transfera, znatno su smanjene. HZZO je ostvario uštede od 0,35 milijardi kuna u prvih devet mjeseci 2015., a određene uštede ostvarile su i nebolničke zdravstvene ustanove. Iako su bolnice u kojima se provodi sanacija stvorile 0,38 milijardi kuna novih nepodmirenih obveza u razdoblju od siječnja do rujna 2015., to predstavlja pad od 76 posto novih nepodmirenih obveza u odnosu na 2014., čime se nastavlja trend pada od Zaustavljanje rasta nepodmirenih obveza u bolnicama, posebno kliničkim centrima, bit će ključno za fiskalnu održivost. Nove nepodmirene obveze oko 0,36 milijardi kuna u pripadaju kliničkim centrima (tercijarna skrb, bolnice 0. i 1. kategorije). To predstavlja pad od 64 posto tijekom protekle godine, ali zahtijevaju pažnju kao glavni stvaratelji novih nepodmirenih obveza (Slika 3). Analiza nepodmirenih obveza bolnica iz pokazala je da se većina tih obveza odnosi na lijekove, medicinski materijal, krv i krvne derivate 108. To nije iznenađujuće jer su ugovori s dobavljačima najfleksibilniji dio bolničkih rashoda (u odnosu, recimo, na troškove osoblja koji čine gotovo polovinu svih bolničkih rashoda). Rješavanje nepodmirenih obveza zahtijevat će mjere politike u bolnicama i izvan njih kako bi se poboljšala fiskalna odgovornost i pružila bolja vrijednost potrošnje u zdravstvu, a da se pritom ne naruši pristup skrbi ili njezina kvaliteta. Slika 3. Struktura dospjelih nepodmirenih obveza Izvor: Ministarstvo zdravlja, HZZO Podaci o bolnicama odnose se na bolnice u kojima se provodi financijska sanacija. Podaci za odnose se na razdoblje od siječnja do rujna <Clinical centers-klinički centri; Other hospitals-druge bolnice; HCIs-zdravstvene ustanove> Održivost zdravstvenog sustava otežana je ubrzanim starenjem stanovništva. Teret kroničnih i nezaraznih bolesti tipično se povećava kod stanovništava koja stare, čime se povećava i potreba za dugoročnom socijalnom i medicinskom skrbi 109. Mobiliziranje resursa za financiranje rastuće potražnje za zdravstvenim uslugama iz sve manjeg broja stanovnika radne dobi bit će sve veći izazov, s obzirom na to da su razine doprinosa za obvezno zdravstveno osiguranje već dosta visoke. Međutim, utjecaj starenja na potrošnju za zdravstvo u Hrvatskoj ovisit će najviše o intervencijama i drugim mjerama politike u zdravstvenom sustavu kako bi se osiguralo da su dodatne godine života zdrave te o povećanjima izdataka u zdravstvu potaknutima novim tehnologijama 110. Unatoč navedenom, projekcije u svim scenarijima ukazuju na to da će se pritisci zdravstvene skrbi na javnu potrošnju još povećavati od polaznih 5,7 posto BDP-a u do između 6,7 posto i 9,7 posto u Društveno-ekonomske i geografske razlike u zdravstvu još uvijek su velike. Geografske razlike između bogatih i siromašnih županija ukazuju na znatan prostor za poboljšanje. U bogatim županijama, kao što su Zagrebačka županija, Zadarska županija, Bjelovarskobilogorska županija i Karlovačka županija stope smrtnosti novorođene djece usporedive su s prosjekom u EU-u ili su čak i niže, dok su stope smrtnosti novorođene djece u siromašnijim županijama poput Ličko-senjske, Osječkobaranjske i Virovitičko-podravske dvostruko veće od onih u bogatijim županijama. Hrvatska treba optimizirati kapacitete za bolničke pacijente te prilagoditi mrežu pružanja usluga promjenjivim potrebama skrbi. Hrvatski zdravstveni sustav nije dobro prilagođen svojim potrebama. Znatan dio dugoročne skrbi o starijim osobama u bolnicama je skup. Ta bi se skrb mogla pružati u drugim objektima jer bi tako bila prikladnija i isplativija. Postoji rastuća potreba za palijativnom i kroničnom skrbi koja se također bolje pruža u objektima koji nisu bolnice. Napredak u tehnologiji, anesteziji i operacijskim tehnikama znači da se usluge mogu pružati u ambulantama i dnevnim centrima čime se smanjuje potreba za 108 Svjetska banka, Pregled javnih financija u Hrvatskoj; izračuni autora u prosincu Uzimajući u obzir samo demografsku promjenu, očekuje se da će se izdaci za zdravstvo i dugoročnu skrb kao udio u BDP-u povećati za 1,3 postotna boda u srednjem scenariju razvoja. Dugoročna skrb i starenje. Izvješće Svjetske banke, studeni Studije u SAD-u ukazuju na to da su takozvani troškovi povezani sa smrću u posljednjim godinama, a posebno u zadnjoj godini života, visoki te da se kreću od 25 do 30 posto ukupnih izdataka za medicinsku skrb. Svjetska banka, Europska komisija, Izvješće o starenju stanovništva za 2015.: Ekonomske i proračunske projekcije za 28 država članica EU-a. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav 117

119 krevetima za akutnu njegu i povećava potreba za integriranim zdravstvenim mrežama. Hrvatska je mreža zdravstvenih ustanova fragmentirana. Nacionalnim se brojkama također maskira geografska koncentracija tih zdravstvenih usluga. Velik broj hrvatskih bolnica nalazi se u Zagrebu (više od dvije na stanovnika, od kojih su neke male i imaju ograničene medicinske profile. Visoke stope uputnica iz primarne skrbi bolnicama u Hrvatskoj od 25 posto u usporedbi s uobičajenim rasponom od 5 do 12 posto ukazuje na to da poboljšanje rada primarne zaštite ima ulogu u racionalizaciji pružanja bolničkih usluga kao i poboljšanje preventivne zaštite kako bi se unaprijedili rezultati u zdravstvu. Kako Hrvatska može ojačati svoj zdravstveni sustav Glavni izazov za Hrvatsku u nadolazećem desetljeću jest poboljšanje rezultata u zdravstvu i istovremeno obuzdavanje rastućeg pritiska na potrošnju potaknutu starenjem stanovništva i novim tehnologijama. To će značiti poboljšanje kvalitete i učinkovitosti potrošnje u zdravstvu, rješavanje nejednakosti rezultata u zdravstvu i obuzdavanje eskalacije troškova, posebno novih lijekova i tehnologija. Tvorci politike trebali bi dati prednost: (i) unaprjeđivanju i racionalizaciji modela pružanja usluga; (ii) proširenju usluga javnog zdravstva i preventivne zaštite; (iii) poboljšanju kvalitete, učinkovitosti i fiskalne odgovornosti putem aktivne nabave; i (iv) racionalizaciji potrošnje na lijekove i medicinske proizvode te propisivanja lijekova na recept. Unaprjeđivanje i racionalizacija modela pružanja usluga Modernizacija zdravstvene mreže: To uključuje niz promjena u strukturi i organizaciji ustanova zdravstvene skrbi radi poboljšanja integracije skrbi. To znači: definirati mreže ustanova zdravstvene skrbi, racionalizirati broj, distribuciju i profile usluga bolnica s ciljem smanjenja akutne skrbi, isključenje toplica iz osnovnog zdravstvenog osiguranja i povećanje subakutne, dugoročne, palijativne zaštite i kapacitet dnevne bolnice; promicati ambulantne usluge, uključujući usluge specijalističkih ordinacija, dijagnostike i liječenja, ojačati zaštitu primarne razine i promicati dvosmjerne uputnice među razinama ustanova zdravstvene skrbi. HZZO je smanjio broj kreveta za akutnu njegu za 12,5 posto i povećao broj ugovorenih kreveta u dnevnoj bolnici za 11 posto u ugovorima za To je korak u pravom smjeru. Sabor je odobrio Master plan bolnica kojim se utvrđuje prijedlog za preoblikovanje pružanja bolničkih usluga. Ubrzanje provedbe nacionalnog plana razvoja bolnica bit će važno radi ponovnog usklađivanja mreže pružanja usluga i daljnjeg poboljšanja kvalitete i učinkovitosti. Pilot projekti, eventualno potpomognuti fondovima EU-a, mogli bi doprinijeti boljoj organizaciji mreže pružanja usluga isprobavanjem različitih modela kako bi se utvrdio odgovarajući model za Hrvatsku. Provesti kliničke smjernice putem akreditacije bolnica i tehničkih revizija te praćenjem neočekivanih neželjenih događaja kako bi se upozorilo na nedostatke u kvaliteti skrbi. Bolnice u Hrvatskoj sada prijavljuju neočekivane neželjene događaje, to jest ekstremne događaje, kojima se upozorava na kritične nedostatke u kvaliteti skrbi u bolnicama i ustanovama primarne zaštite, čime pružaju bitne informacije koje predstavljaju prvi korak u utvrđivanju i rješavanju nedostataka u kvaliteti. Provedbu tehničkih revizija bolničke kvalitete i akreditaciju bolnica, trenutačno u fazi osmišljanja, treba hitno ubrzati. Proširenje usluga javnog zdravstva i usluga preventivne zaštite Proširiti obuhvat pojedinih usluga javnog zdravstva i usluga preventivne zaštite, posebno među osobama nižih primanja bit će ključno za unaprjeđenje zdravstva. Oko 50 posto poboljšanja očekivanog životnog vijeka ostvarenog tijekom takozvane kardiovaskularne revolucije u zemljama EU-15 proizlazi iz aktivnosti primarne i sekundarne zaštite kojima se promicao zdrav život te koje su bile usredotočene na smanjenje konzumacije alkohola i duhana i čiji je cilj bio spriječiti ili smanjiti komplikacije zbog pretilosti, visokog krvnog tlaka ili dijabetesa. Sve su to ključni čimbenici koji doprinose obolijevanju u Hrvatskoj. Obrazovanije osobe i osobe s većim primanjima u većini zemalja vjerojatnije će se koristiti uslugama preventive zaštite, što je vjerojatno slučaj i u Hrvatskoj. Poboljšanje obuhvata i kvalitete usluga preventivne zaštite moglo bi biti i sredstvo s pomoću kojeg bi se smanjile društveno-ekonomske i geografske nejednakosti u rezultatima u zdravstvu u Hrvatskoj. Strategije povećanja privatnog sudjelovanja u troškovima zdravstvene skrbi moraju voditi brigu o zaštiti siromašnih od izvanrednih izdataka za zdravstvo te izbjeći participaciju ili podjelu troškova za primarne i sekundarne usluge preventivne zaštite ili lijekove. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav 118

120 Poboljšanje kvalitete, učinkovitosti i fiskalne odgovornosti putem aktivnog ugovaranja Povezati plaćanja u primarnoj zaštiti s kliničkim smjernicama i poboljšati povratne informacije o uspješnosti. Reformama u plaćanju od udio plaćanja liječnicima opće prakse na temelju aktivnosti povećao se na 30 posto kako bi se potakla preventivna zaštita i povećao pristup uslugama primarne zaštite. Usto, liječnici primaju približno 5 posto više kao bonus za pridruživanje grupnim praksama. Više od 50 posto liječnika primarne zaštite trenutačno radi u multidisciplinarnim grupnim praksama kojima im se omogućuje da međusobno dijele resurse i stručnost. Učinak toga trebao bi biti proširenje raspona usluga koje se mogu pružati na prvoj razini skrbi i smanjenje broja uputnica. HZZO revidira praksu propisivanja lijekova na recept liječnika kako bi utvrdio one koji previše propisuju takve lijekove te ih uputio da smanje broj recepata. Utjecaj tih promjena na skrb o pacijentima treba sustavno procjenjivati. Intervencije koje bi se mogle razmotriti uključuju povezivanje plaćanja s primjerenim praksama propisivanja lijekova na recept, pokriće usluga/kvalitetu preventivne zaštite i primjerenu praksu izdavanja uputnica. Pružanje sustavnih povratnih informacija liječnicima opće prakse o ključnim parametrima kvalitete na temelju pridržavanja kliničkih protokola popratna je intervencija osposobljavanja koju bi se moglo razmotriti. Sustavi e-recepata za praćenje ponašanja u vezi s propisivanjem lijekova na recept već su uspostavljeni, a trenutačnim ulaganjima u e-zdravstvo omogućit će se bolji nadzor i praćenje. Potaknuti fiskalnu disciplinu te poboljšati upravljanje bolnicama te njihovu odgovornost. Sve do nedavno, mehanizmi bolničkih plaćanja doprinosili su lošoj fiskalnoj disciplini. Iako su se bolnička plaćanja u teoriji temeljila na modelu dijagnostičkih grupa (engl. Diagnosis Related Groups (DRG)), bolnice su primale sva svoja procijenjena plaćanja za DRG unaprijed u obliku mjesečnog transfera jedne dvanaestine godišnjeg ugovornog iznosa. Neuspješne bolnice rijetko su na kraju godine vraćale sredstva na koja nisu imale pravo, a nefleksibilne granice u ugovorima značile su da se sredstva nisu mogla preusmjeriti s neuspješnih na uspješne bolnice, čime su se nagrađivale neuspješne bolnice. Prilagodbe bolničkih plaćanja poduzete sredinom korak su naprijed prema poboljšanju bolničke fiskalne discipline. Financiranje sada prati pacijente. Granice povrata sredstava fleksibilne su i mogu se preusmjeriti s bolnica koje ne pružaju usluge na one koje ih pružaju. Udio unaprijed isplaćenih ugovornih sredstava bolnicama smanjen je i do kraja trebao bi iznositi ciljnih 25 posto. Trenutačno, udio unaprijed isplaćenih sredstava iznosi 80 posto. Organizacijske reforme čiji je cilj uvesti profesionalne uprave u bolnice i poboljšati upravljanje bolnicama, što je ključni čimbenik ublažavanja utjecaja, još je uvijek važan, ali i neriješen prioritet. Mjerama za poboljšanje fiskalne odgovornosti bolnica trebala bi se razmotriti, i ako je potrebno, riješiti autonomija koju bolnički upravitelji imaju pri upravljanju i kontroli rashoda. MZ je uspostavio čvrst sustav redovnog financijskog izvješćivanja te izvješćivanja o uspješnosti u klinikama i bolnicama koje se nalaze u postupku sanacije te mjesečne sastanke praćenja s upraviteljima. To je dobra praksa kojom se povećava odgovornost i koju treba nastaviti. Povezati bolnička plaćanja s kliničkim smjernicama te poboljšati povratne informacije o kvaliteti na temelju tehničkih revizija. Bolničkim plaćanjima sada se promiču ambulantne usluge za planirane operacije. Stope plaćanja za planirane operacije 10 posto su više ako se te operacije obavljaju ambulantno. Posljedično, broj obavljenih planiranih operacija izvanbolničkih pacijenata znatno se povećao Primjera radi, 57 planiranih operacija u okviru pet najčešćih vrsta planiranih operacija sada se obavlja izvan bolnice čime će se jedinični troškovi potencijalno smanjiti za 30 do 70 posto. S druge strane, samo 1,8 posto takvih operacija obavljeno je izvan bolnice. S tim bi se reformama trebalo nastaviti. Bolnice mogu zaraditi dodatni bonus za uspješnost u iznosu od 5 posto na temelju skupine od pet pokazatelja koji služe za mjerenje kvalitete skrbi i učinkovitosti bolnica. To je korak prema poticanju bolnica da unaprijede kvalitetu i učinkovitost. Međutim, postojećom formulom za bonus uspješnosti nagrađuju se bolnice s malim obujmom visokokvalitetnih usluga, nauštrb onih bolnica koje pružaju veliki obujam visokokvalitetnih usluga. Usto, pokazatelje kvalitete moglo bi se dodatno usavršiti kako bi se njima bolje mjerila kvaliteta skrbi, s obzirom na razlike u kliničkoj složenosti slučajeva. Ti se problemi mogu jednostavno i brzo adresirati. Naposljetku, bolnička plaćanja trebala bi se povezati s rezultatima akreditacije i provedbom kliničkih smjernica praćenih kroz tehničke revizije kvalitete. Racionalizacija potrošnje na lijekove i medicinske proizvode Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav 119

121 Racionalizacija potrošnje na lijekove i medicinske proizvode Provesti procjenu zdravstvene tehnologije i proširiti centraliziranu nabavu: U Hrvatskoj se pristup lijekovima na recept povećao dok se prosječni trošak po receptu smanjio (Slika 4). Izdaci HZZO-a za lijekove na recept smanjili su se s milijuna kuna u na milijuna kuna u , što predstavlja oko 16 posto HZZO-ovih izdataka za zdravstvenu skrb. Izdaci za ortopedska pomagala također su smanjeni za 174 milijuna kuna i činili su oko 3 posto HZZO-ove potrošnje na zdravstvenu skrb u Sveukupno, potrošnja na lijekove na recept, ortopedska pomagala, pumpe za inzulin i skupe lijekove činila je 23 posto HZZO-ove potrošnje na zdravstvenu skrb u Hrvatska je od poduzela važne korake u uređenju tržišta lijekova i javnih rashoda za lijekove 113. U skladu s međunarodnom dobrom praksom, HZZO prati uzorak ponašanja liječnika opće prakse pri propisivanju lijekova na recept te potiče one koji propisuju previše lijekova na recept da racionaliziraju tu praksu. Nadalje, praćenje i povratne informacije trebale bi biti više usredotočene na usklađivanje prakse propisivanja lijekova na recept s kliničkim smjernicama kako bi se maksimizirao utjecaj na rezultate i troškove. Izdaci za skupe lijekove za bolnice još uvijek uvelike rastu te su se povećale za 44 posto s 450 milijuna kuna u na 634 milijuna kuna u 2014., iako se još ubrajaju u relativno mali udio (oko 3 posto) HZZO-ovih izdataka za zdravstvenu skrb. To treba pomno pratiti i ispitati te razmotriti potencijal nabave temeljene na vrijednosti. Slika 4. Izdaci za lijekove na recept (HRK) Izvor: Ministarstvo financija, Godišnje izvješće za <Number of prescriptions-broj recepata; Average expenditure per prescription-prosječni izdaci po receptu> Zajednička nabava lijekova, potrepština i medicinskih proizvoda za bolnice je strategija kojom će se standardizirati kvaliteta i smanjiti troškovi s pomoću ekonomije razmjera. Prvi krug centralizirane nabave generičkih lijekova u urodio je uštedama od gotovo 187 milijuna kuna. Međutim, nakon ocjene dosadašnjeg iskustva, potencijal ušteda mogao bi se dodatno iskoristiti proširenjem zajedničke nabave kojom bi se pokrilo još više potrepština i medicinskih proizvoda. Ministarstvo zdravlja učinilo je korake u tom smjeru donošenjem odluke kojom se proširuje okvir zajedničke nabave uključenjem medicinskih proizvoda i potrošnog materijala. Ipak, napredak provedbe u vezi s tim potrebama treba ubrzati. Kako Grupacija Svjetske banke može pomoći Svjetska banka pruža podršku razvoju zdravstvenog sustava u Hrvatskoj već više od petnaest godina putem dvaju investicijskih projekata, postojećim programom za rezultate i kroz tehničku pomoć. Trenutačno, hrvatska Vlada provodi Program za rezultate za zdravstveni sektor uz financijsku potporu Svjetske banke kao podršku paketu reformi za jačanje zdravstvenog sustava i njegovu veću isplativost. U širem smislu, Svjetska banka spremna je podržati Hrvatsku u jačanju njezina zdravstvenog sustava kroz razne vrste podrške uključujući: (i) Podršku sustavnom mjerenju dosadašnjeg utjecaja reformi zdravstvenog sustava i utvrđivanje uzroka neplaćenih obveza. Hrvatska je provela ključne reforme za preusmjeravanje modela pružanja usluga u zemlji i poboljšanje kvalitete i učinkovitosti skrbi. Učinak tih reformi na skrb i zadovoljstvo pacijenata te implikacije u pogledu učinkovitosti i rezultata zdravstva treba sustavno ocjenjivati. S obzirom na zabrinutosti povezane s neplaćenim bolničkim obvezama, utvrđivanjem glavnih preostalih uzroka nepodmirenih obveza i u bolnicama i izvan njih, moglo bi se dopuniti trenutačno praćenje koje provode Ministarstvo zdravlja i Ministarstvo financija. Sustavnim ocjenjivanjem mogao bi se produbiti uspjeh, dati podloga za ispravak smjera i temelj za buduće komunikacije o reformama. 112 HZZO, Godišnje izvješće za Dva su pravilnika ključna za navedeno. Prvim se pravilnikom uspostavlja mehanizam za određivanje najviše veleprodajne cijene na temelju međunarodnih usporedbi cijena. Drugim su se pravilnikom odredili kriteriji za uključivanje lijekova u HZZO-ov osnovni i dopunski popis lijekova, na temelju medicinskih dokaza i analize troškova i koristi. HZZO je odredio i limite povrata sredstava za većinu lijekova na recept putem godišnjeg internog određivanja referentnih cijena. HZZO se također služi ugovorima o podjeli rizika kako bi osigurao da dobavljači imaju financijski interes zadržati se u granicama proračuna. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav 120

122 (ii) Podršku provedbi Master plana bolnica: usklađivanje bolničke infrastrukture smanjenjem broja kreveta za akutnu skrb i istovremenim povećanjem kreveta za subakutnu, dugoročnu i palijativnu skrb te kreveta za dnevnu skrb i usluga bit će ključno za isplativo preusmjeravanje pružanja usluga prema hrvatskim potrebama koje se mijenjaju. Provedbu Master plana bolnica treba ubrzati, a detaljne planove za barem jedan program reorganizacije bolnice izraditi i provesti. (iii) Podršku provedbi reformi povezanih s kvalitetom: Provedba akreditacije bolnica i tehničkih revizija relativno zaostaje za drugim reformama zdravstva u Hrvatskoj. Još nijedna bolnica nije akreditirana, a nisu ni provedene tehničke revizije. Pojašnjavanje uloge Agencije za kvalitetu i odgovarajuće određivanje resursa za nju bit će ključno za olakšavanje provedbe navedenih reformi. Potrebne su i organizacijske promjene na bolničkoj razini kako bi se pojačala njihova usredotočenost na poboljšanje kvalitete. Pokazatelji za dodjeljivanje bonusa za uspješnost bolnica mogli bi se revidirati kako bi se bonusi za uspješnost mogli što bolje povezati s kvalitetom skrbi. Usto, mogla bi se revidirati bolnička plaćanja kako bi se utvrdile srednjoročne mogućnosti poticanja poboljšanja kvalitete i učinkovitosti. (iv) Utvrđivanje mogućnosti za poboljšanje zdravstvenih usluga s fokusom na usluge preventivne zaštite i usluge javnog zdravstva te siromašna područja: Revizija kvalitete i obuhvata uslugama primarne i sekundarne preventivne zaštite te provedba kampanja javnog zdravstva u vezi s uživanjem duhana i alkohola usredotočenih na pružanje usluga siromašnima dobro je polazište za utvrđivanje mogućnosti intervencija radi rješavanja društveno-ekonomskih nejednakosti u zdravstvu. Ovo izvješće o javnim politikama izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politici u Hrvatskoj. Izjvešće su pripremili Marcelo Bortman i Aneesa Arur. Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom dokumentu ne odražavaju nužno stajališta Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. Za sva pitanja o ovom izvješću, molimo vas obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Učinkovitiji, inkluzivniji i održiviji zdravstveni sustav 121

123 Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku Socijalna skrb Ključne poruke Izdašan i složen sustav socijalne skrbi u Hrvatskoj prekomjerno se oslanja na socijalne naknadeprema kategorijama umjesto na naknade usmjerene na siromašne. U nastojanju da unaprijedi svoju sposobnost smanjenja siromaštva, kao i da to čini na isplativiji način, Hrvatska treba konsolidirati svoje programe socijalnih naknada i povećati udio izdvajanja za programe usmjerene na siromašne, uključujući i rašireniju uporabu mehanizma imovinskog cenzusa. Prethodna Vlada započela je program osnaživanja sustava socijalne skrbi kako bi povećala učinkovitost i djelotvornost u borbi sa siromaštvom. Te je napore potrebno nastaviti. Ključni potezi Započeti prijenos upravljanja zajamčenom minimalnom naknadom na jedinstvene novčane centre (One Stop Shop) u g., nakon čega slijedi objedinjavanje dječjeg doplatka, rodiljne/roditeljske naknade, naknade za nezaposlene te slijedom toga i druge socijalne naknade, u narednim godinama. Uvesti imovinski cenzus u postupke ostvarivanja prava na obiteljske naknade i napraviti reviziju poreznih rashoda povezanih s obiteljima. Ubrzati proces deinstitucionalizacije ubrzavanjem transformacije velikih domova u manje jedinice za skrb uz smanjenje ulaska novih korisnika u ustanove te širenje alternativnih modela skrbi. Gdje se danas nalazi Hrvatska Šest uzastopnih godina recesije od početka svjetske financijske krize g. dovelo je do povećanja siromaštva u Hrvatskoj. Koristeći kao mjerilo granicu apsolutnog siromaštva na razini od 5$ dnevno (po paritetu kupovne moći), stopa siromaštva procijenjena je na 9,8 posto u g., dok je stopa relativnog siromaštva (udio stanovništva čiji su ujednačeni prihodi ispod 60 posto srednje vrijednosti) procijenjena na 19,4 posto u g. što predstavlja blagi pad u odnosu na 20,9 posto iz g. Izdvajanje za socijalnu skrb izvan sustava doprinosa vrlo je veliko i bilo je zaštićeno tijekom krize. Hrvatska troši 4,8% BDP-a na različite vrste programa i politika izvan sustava doprinosa 114, koji su značajno veći od onih u drugim zemljama središnje i istočne Europe. Potrošnja je pozamašna čak i u programima novčanih naknada; Hrvatska troši oko 2,5 posto BDP-a na takve programe. Nastojanja Vlade da zaštiti naknade za socijalnu pomoć i starosne mirovine tijekom krize djelomično su pridonijela ublažavanju utjecaja krize na siromaštvo. Hrvatska ima izdašan i složen sustav socijalne skrbi koji se uvelike oslanja na naknade prema kategorijama umjesto na naknade temeljene na potrebama. Hrvatska usmjerava 4,8 posto BDP-a na javno izdvajanje za programe i politike izvan sustava doprinosa, ali je od toga samo 0,3 posto BDP-a dobro ciljano na siromaštvo. To upućuje na značajan prostor za povećanje učinkovitosti socijalne skrbi u rješavanju problema siromaštva i ranjivosti putem proporcionalnog smanjivanja nekih od programa temeljenih na kategorijama i njihovu zamjenu programima koji se temelje na dohodovnom i imovinskom cenzusu. Tablica 1 Preciznost ciljanosti programa socijalne zaštite, g. Izvor: Temeljeno na posljednjim dostupnim podacima DZS-a za g. Kako Hrvatska može osnažiti svoj sustav socijalne skrbi Vlada je g. započela program reformi u svrhu osnaživanja sustava socijalne skrbi i povećanja učinkovitosti i djelotvornosti u borbi protiv siromaštva. On uključuje reforme za konsolidaciju i poboljšanje ciljanosti i upravljanje programima socijalne skrbi posljednjih godina te uvodi zajamčenu minimalnu naknadu (ZMN) na temelju imovinskog cenzusa, jedinstveni novčani centar (JNC) za upravljanje naknadama, 114 Ova definicija obuhvaća klasične programe novčane pomoći siromašnima, braniteljske mirovine i dječji doplatak Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Socijalna skrb 122

124 jedinstveno tijelo vještačenja kao i nastojanja da se smanje nepravilnosti, prijevara i korupcija u socijalnim naknadama. Hrvatska je također započela proces deinstitucionalizacije i transformacije ustanova socijalne skrbi zajedno sa smanjivanjem broja ulazaka novih korisnika u velike ustanove. Bilo bi korisno nastaviti s planom reforme kako bi se postigli željeni rezultati. Konsolidacija i bolja ciljanost socijalne skrbi Godine Hrvatska je započela provedbu niza reformi u svrhu konsolidacije i bolje ciljanosti i upravljanja sustavom socijalne skrbi kako bi pružila učinkovitiju zaštitu osobama u potrebi. Kao prvi korak, socijalna politika je centralizirana pod Ministarstvom socijalne politike i mladih kako bi se unaprijedila koordinacija upravljanja. Jednako tako, Vlada je uvela sveobuhvatni sustav upravljanja informacijama, koji je razvijen uz potporu Svjetske banke, a koji povećava transparentnost i dostupnost informacija u donošenju politika te smanjuje prostor za nepravilnosti i prijevare. Nastojanja da se neki od programa novčanih naknada konsolidiraju te unaprijedi njihova ciljanost postali su dio zakonodavnog okvira u Zakonu o socijalnoj skrbi koji je donesen u prosincu g. Zakon uvodi institut Zajamčene minimalne naknade (ZMN), koji je stupio na snagu g. te objedinjuje četiri socijalne naknade (pomoć za uzdržavanje, produženu novčanu naknadu za nezaposlenost, braniteljsku opskrbninu i osobnu invalidninu za sudionike Drugog svjetskog rata) te primjenjuje imovinski cenzus s izmijenjenom ljestvicom ekvivalentnosti kako bi se zaštitilo najranjivije (starije osobe samce i samohrane roditelje). Još jedan važan korak prema konsolidaciji upravljanja najvažnijim socijalnim naknadama i naknadom za nezaposlenost jest planirana uspostava jedinstvenog novčanog centra (JNC), koji će se uspostaviti unutar postojeće mreže ureda javne uprave diljem zemlje. Osim što će se time smanjiti osobni troškovi korisnika i administrativni troškovi obrade prijava i isplate naknada, jedinstveni novčani centar postavit će temelje za dublje strukturalne reforme, kao što su snažnija koordinacija politika, usklađivanje pravila i postupaka te objedinjenje naknada. To je postupan proces za koji se očekuje da će trajati nekoliko godina. Prema početnim planovima uspostava jedinstvenih novčanih centara trebala je započeti g. prijenosom upravljanja zajamčenom minimalnom naknadom na urede javne uprave. Međutim, ta je reforma odgođena za g. Očekuje se da će se upravljanje dječjim doplatkom, rodiljnom/roditeljskom naknadom, naknadom za nezaposlenost te slijedom toga i drugim socijalnim naknadama prenijeti na JNC-e u narednim godinama. U Nacionalnom programu reformi Republike Hrvatske za g. definiran je cilj objedinjavanja socijalnih naknada putem ZMN i provedbe JNC. Program opisuje ključne točke koje je potrebno ostvariti te definira rokove za dovršenje prijenosa upravljanja četirima glavnim naknadama na jedinstvene novčane centre do g. U svojim preporukama za pojedine zemlje za g. Europska komisija 115 daje prijedloge za daljnje objedinjavanje socijalnih naknada (budući da još uvijek postoji više od 80 različitih vrsta socijalnih naknada) te povećanje udjela socijalnih naknada s imovinskim cenzusom (na koje trenutno otpada manje od 7 posto svih naknada socijalne zaštite). Osnaživanje upravljanja invalidskim naknadama Sustav invalidskih naknada Republike Hrvatske jedan je od najvećih u EU, kako zbog nasljeđa Domovinskog rata iz ih tako i zbog slabosti u planiranju i upravljanju programima. Hrvatska izdvaja oko 3,6 posto BDP-a na programe invalidnina (invalidske mirovine, novčane i druge naknade), što je daleko iznad prosjeka EU. To je najvećim dijelom naslijeđe Domovinskog rata, no također i posljedica nestandardiziranih i rastezljivih kriterija invalidnosti, nedostatka kontrole i upravljanja u sustavu utvrđivanja invalidnosti. Kao posljedica toga, veliki broj građana nalazi se na popisima korisnika invalidnine. Početkom g. u vještačenje invalidnosti uvedene su reforme koje pokazuju prve pozitivne učinke. Do nedavne uspostave jedinstvenog tijela vještačenja unutar Zavoda za vještačenje, profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba s invaliditetom, vještačenje se obavljalo u šest različitih sektora i agencija bez dosljedne metodologije. U okviru reformi vještačenje invalidnosti, koje se prethodno provodilo zasebno u mirovinskom, zdravstvenom, braniteljskom, socijalnom, obrazovnom te sustavu zapošljavanja, objedinjeno je te je usvojena jedinstvena metodologija vještačenja koja je u primjeni od siječnja g. Tehnički i operativni kapaciteti jedinstvenog tijela vještačenja se popravljaju, a prvi su rezultati ohrabrujući. Reforma je pomogla u smanjivanju priljeva u programe invalidnina, koji je u Hrvatskoj bio veći od sličnih zemalja te je bio podložan nepravilnostima i prijevari. Broj novih osoba koje ostvaruju pravo na invalidsku mirovinu u g. zadržao se na 2.100, što je gotovo četiri puta manje od prosjeka broja novih korisnika invalidske mirovine u posljednjem desetljeću. Dosljedna provedba nove metodologije vještačenja u g. rezultirala je izravnim uštedama od gotovo 0,1 posto BDP-a. Osim fiskalnih ušteda, od ove se reforme očekuju brži i transparentniji postupak vještačenja prilagođeniji korisniku te brže i transparentnije usluge za korisnike. Rješavanje problema nepravilnosti, prijevare i korupcije Institucije i mehanizme u borbi protiv nepravilnosti, prijevare i korupcije u sustavu socijalne zaštite Republike Hrvatske trebalo bi osnažiti. Hrvatska upravlja velikim brojem novčanih naknada s velikim a priori rizikom od nepravilnosti, prijevare i korupcije, uključujući invalidske mirovine i potpore, programe s dohodovnim i imovinskim cenzusom (dječji doplatak i programi ZMN) te programe nadoknade plaće. U studenome g. Vlada je odobrila Strategiju za borbu protiv nepravilnosti, prijevara i korupcije u području socijalne zaštite u Republici Hrvatskoj te je potrebno razraditi akcijski plan za operacionalizaciju strategije u prvom tromjesečju g. Uspješnom provedbom strategije i akcijskog plana mogle bi se ostvariti značajne fiskalne uštede u sustavu. 115 Izvješće Europske komisije o Republici Hrvatskoj za g., i Preporuka Vijeća od 14. srpnja g. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Socijalna skrb 123

125 Promicanje deinstitucionalizacije Hrvatska je u posljednjem desetljeću ostvarila napredak u deinstitucionalizaciji i transformaciji domova za socijalnu skrb. Deinstitucionalizirana skrb neusporedivo je učinkovitija od institucionalne skrbi, posebice za djecu, a deinstitucionalizacija je dugogodišnji cilj politike u Hrvatskoj. Unatoč tome, provedba deinstitucionalizacije zaostaje. U tu svrhu Republika Hrvatska je razradila Master plan za deinstitucionalizaciju i transformaciju ustanova socijalne skrbi g., usvojila Operativni plan za provedbu Master plana krajem g. te osnovala nacionalni tim za deinstitucionalizaciju koji čine četiri stručnjaka angažirana na puno radno vrijeme početkom g. Svi domovi socijalne skrbi osmislili su plan transformacije, a Ministarstvo socijalne politike i mladih aktivno je podržalo proces transformacije 32 takve ustanove do danas. Značajan napredak ostvaren je u deinstitucionalizaciji osoba iz brojnih velikih domova u organizirano stanovanje i udomiteljstvo. Kontinuirana podrška se također pruža domovima socijalne skrbi u pripremi projektnih prijedloga za razvoj novih usluga u zajednici ili transformaciju postojećih ustanova socijalne skrbi koje će se financirati iz Europskog socijalnog fonda (ESF) i Europskog fonda za regionalni razvoj (ERDF). Na žalost, priljev novih korisnika u ustanove nije smanjen. Kao posljedica toga, zadani ciljevi u deinstitucionalizaciji pojedinaca nisu ostvareni. Osnaživanje poticaja za rad u sustavu socijalne skrbi Značajan dio nezaposlenih u Hrvatskoj oslanja se na naknade socijalne skrbi čime se postavlja pitanje kako osigurati da programi nemaju destimulirajući učinak na rad. Više od 36 posto nezaposlenog stanovništva te oko 47 posto neaktivnog stanovništva 116 u donjem kvintilu prima neku vrstu naknade socijalne skrbi. Novi Zakon o socijalnoj skrbi uveo je niz odredaba usmjerenih na poticanje radno sposobnih korisnika da prijeđu sa socijalne pomoći na posao uključujući: kazne za radno sposobne korisnike koji odbiju ponuđeni posao, poticaje za korisnike koji će prijeći na posao (nudi im se razdoblje od 3 mjeseca u kojemu se socijalna naknada postupno snižava), te mjere kojima se osigurava suradnja između centara za socijalnu skrb i područnih ureda za zapošljavanje. Zavod za zapošljavanje (HZZ) mora se brinuti za potrebe sve veće i raznorodnije populacije tražitelja posla, što im otežava ispunjavanje njihove zadaće savjetovanja. HZZ nema jasna pravila za podjelu tražitelja posla na kategorije ni sustavnog načina za određivanje prioriteta kad su u pitanju resursi i raspodjela programa na temelju kategorija. Svjetska banka pruža tehničku pomoć za korištenje tehnika statističkog profiliranja kao instrumenta podrške aktivaciji i savjetovanju. Kako Svjetska banka može pomoći Svjetska banka podupire razvoj sustava socijalne skrbi u Republici Hrvatskoj već više od 17 godina putem dva investicijska projekta i niza aktivnosti tehničke pomoći. Vlada Republike Hrvatske trenutno provodi Projekt modernizacije sustava socijalne zaštite vrijedan 70 milijuna eura, koji financira Svjetska banka s ciljem pružanja potpore nizu reformi za osnaživanje sustava socijalne zaštite i povećanja njegove isplativosti. Među reforme koje projekt podupire spadaju: (i) objedinjenje glavnih naknada socijalne skrbi i naknada za nezaposlene u okviru mreže jedinstvenih novčanih centara; (ii) ujednačavanje vještačenja invalidnosti; (iii) razvoj sustava sprečavanja, otkrivanja i ispravljanja nepravilnosti i prijevare; (iv) deinstitucionalizacija ranjive djece i odraslih povećavanjem broja sredina obiteljskog tipa izvan ustanova te unapređenje skrbi i standarda kvalitete za te skupine; i (v) razvoj kvalitetnijih mjera aktivacije za osobe u riziku od dugotrajne nezaposlenosti. Projekt je kombinacija pristupa koji se temelji na rezultatima, pri čemu se 50 milijuna eura stavlja na raspolaganje za povlačenje sredstava temeljem ostvarenih 14 pokazatelja rezultata, nakon čega slijedi još 20 milijuna eura koji su na raspolaganju za ključne investicije i tehničku pomoć. Projekt je započeo u prosincu g. i dosad je povučeno 1,9 milijuna eura odnosno 2,7 posto sredstava zajma. Dodatnih 4 milijuna eura spremno je za povlačenje pod uvjetom da se ostvare dva pokazatelja vezana uz dinamiku povlačenja sredstava. U okviru projekta započete su aktivnosti u svim područjima kojima se pruža potpora, iako nešto sporijim tempom u drugoj polovici g. Tim Svjetske banke spreman je pružiti snažnu potporu u provedbi i time pomoći u ostvarenju Vladinih reformi. U širem smislu, Svjetska banka spremna je poduprijeti Hrvatsku u osnaživanju njezinog sustava socijalne skrbi putem niza različitih vrsta potpore od (i) ex-ante evaluacije reformi socijalne zaštite (u mirovinama, aktivnom starenju te politikama zapošljavanja; socijalnoj skrbi i socijalnim uslugama); preko (ii) provedbene potpore takvim reformama; do (iii) evaluacije učinka postojećih programa (npr. procjena kvalitete procesa provedbe, uspješnosti obuhvata siromašnih, učinka ishoda skrbi na korisnike te omjera troškova i dobiti u tim programima). Daljnja podrška nastojanjima mogla bi uključivati prikupljanje i analizu podataka u područjima gdje su kapaciteti za uspostavu baze dokaza o Vladinim nastojanja u reformi ograničeni. Ovu studiju izradila je Svjetska banka kao podlogu za raspravu o politikama u Hrvatskoj. Dokument su pripremili Ivan Drabek, viši službenik za operativne poslove i Emil Tesliuc, viši ekonomist. Nalazi, tumačenja i zaključci koji su iznešeni ne odražavaju nužno stavove Odbora izvršnih direktora Svjetske banke ni Vlada koje su u njemu zastupljene. Za sva pitanja vezana uz ovaj dokument, molimo vas obratite se Vanji Frajtic (vfrajtic@worldbank.org). URED SVJETSKE BANKE U ZAGREBU: Neaktivno stanovništvo definira se kao kombinacija neaktivnih i nezaposlenih pojedinaca za razliku od zaposlenih, umirovljenih te osoba u postupku obuke ili obrazovanja te osoba s invaliditetom. Izvješće o javnim politikama za Hrvatsku 2016 Socijalna skrb 124

126