Izdavač Ekonomski fakultet u Beogradu Kamenička 6, tel: , faks: Dekan Ekonomskog fakulteta Prof. dr Branislav Boričić

Transcription

1

2

3 NAUČNO DRUŠTVO EKONOMISTA SRBIJE sa Akademijom ekonomskih nauka i EKONOMSKI FAKULTET U BEOGRADU STRUKTURNE REFORME i uloga regulatornih tela u Srbiji Redaktori Miomir Jakšić Aleksandra Praščević Galjina Ognjanov

4 Izdavač Ekonomski fakultet u Beogradu Kamenička 6, tel: , faks: Dekan Ekonomskog fakulteta Prof. dr Branislav Boričić Recenzenti Prof. dr Božidar Cerović Prof. dr Boško Živković Tehnička priprema Marija Plavšić Dizajn i prelom ČUGURA Print Štampa ČUGURA Print, Beograd Godina Tiraž 200 ISBN: Sva prava su zadržana. Ni jedan deo ove publikacije ne može biti reprodukovan niti smešten u sistem za pretraživanje ili transmitovanje u bilo kom obliku, elektronski, mehanički, fotokopiranjem, snimanjem ili na drugi način, bez prethodne pismene dozvole autora.

5 Sadržaj Predgovor I REGULACIJA I REGULATORNE INSTITUCIJE Miomir Jakšić Regulatorne institucije i podsticanje institucionalnih reformi i preduzetništva...11 Aleksandra Praščević Dometi i ograničenja regulacije: može li tržišna ekonomija bez regulacije? Galjina Ognjanov Ekonomija medija i medijska regulativa u Srbiji Odbor za NIO Odbor za akreditaciju naučno-istraživačkih organizacija u Republici Srbiji II REGULATORNE INSTITUCIJE I EKONOMSKA POLITIKA Nikola Fabris/Jelena Galić Regulatorna uloga centralnih banaka...61 Petar Đukić Regulatori, institucije, konkurencija: učinci tržišnih reformi u Srbiji Zoran Ćirović Novi koncepti finansijske regulacije na globalnom planu: Da li regulatorna tela u Republici Srbiji mogu da odgovore savremenim izazovima? Srđan Marinković /Mirjana Jemović Međunarodno bankarstvo: Izazov za regulatore zemlje lokacije kapitala Ana Aleksić Mirić/Miroslav Todorović/Nebojša Janićijević Korporativno upravljanje u javnim preduzećima u Srbiji: Kakva bi trebalo da bude uloga države kao vlasnika? Maja Jandrić/Vesna Fabian Vođenje politike tržišta rada u Republici Srbiji: od nacionalnog do lokalnog Milutin Ješić Komparativna analiza institucionalnog položaja fiskalnih saveta i njihov značaj za fiskalnu održivost III REGULATORNA TELA U REPUBLICI SRBIJI Ljubo Maćić Regulacija energetskog sektora Srbije, stanje i perspektive Vladeta Petrović/Nikola Trubint Uloga Regulatornog tela u oblasti poštanskih usluga u restrukturiranju javnog operatora

6 Miloje Obradović/Dragan Lončar/Siniša Milošević Uloga Komisije za zaštitu konkurencije u ekonomskim i regulatornim reformama: Aktuelni trendovi i budući izazovi Ljubiša Dabić Državna revizorska institucija Srbije kao regulatorno telo Predrag Dedeić Komisija za hartije od vrednosti u uslovima nepostojanja strategije razvoja tržišta kapitala Stefan Đerasimović Konkurentnost preduzeća u Srbiji prema izvornom svojinskom obliku: preporuke za unapređenje podrške Razvojne agencije Srbije

7 Predgovor Naučna monografija STRUKTURNE REFORME I ULOGA REGULATORNIH TELA U SRBIJI posvećena je aktuelnim temama regulacije i uloge regulatornih tela u Srbiji, naročito u kontekstu struktrunih reformi koje se već godinama najavljuju kao neophodan faktor za podsticanje ekonomskog rasta privrede Srbije. Monografija je priređena na osnovu naučne rasprave vođene na skupu Naučnog društva ekonomista Srbije (NDES) sa Akademijom ekonomskih nauka (AEN) i Ekonomskog fakulteta u Beogradu, organizovane maja Skupu su prisustvovali i aktivno u njemu učestvovali ne samo predstavnici akademske zajednice, već i predstavnici važnih regulatornih tela u Republici Srbiji: Odbora za akreditaciju NIO, Agencije za energetiku Republike Srbije, Komisije za zaštitu konkurencije, Regulatorne agencije za elektronske komunikacije i poštanske usluge, Regulatornog tela za elektronske medije, Komisije za hartije od vrednost. Naučna diskusija koja je na ovom skupu vođena poslužila je autorima radova da pripreme i prirede za štampu svoje priloge predstavljene u ovoj naučnoj monografiji. Radovi u monografiji su strukturirani u tri celine. Prva se odnosi na teorijske aspekte regulacije i regulatornih institucija. Među njima su radovi Miomira Jakšića, Aleksandre Praščević, Galjine Ognjanov, članova Odbora za akreditaciju naučno-istraživačkog rada. U ovim se radovima razmatraju važne teme definisanja mesta i uloge regulacije u tržišnim ekonomijma, promena do kojih je došlo u politici regulacije i institucionalnim okvirima i mehanizmima regulacije sa procesima liberalizacije, deregulacije i privatizacije koji su prisutni od uspona neoliberalnog koncepta u ekonomiji. Promena uloge države koja u ekonomiji više nije vlasnik, već regulator pokrenula je niz značajnih teorijskih pitanja. Posebno mesto je zauzelo pitanje definisanja regulatornih institucija kao inkluzivnih institucija koje imaju ključno mesto u mrežnim odnosima kooperacije i partnerstva ključnih društvenih i ekonomskih aktera. Takođe je razmotreno i pitanje ključnog odnosa nezavisnosti i odgovornosti regulatornih institucija u tržišnim ekonomijama. Analizirana su i pitanja vezana za ekonomiju medija i medijsku regulativu u Srbiji, kako bi se ustanovili regulatorni mehanizmi, zasnovani na društvenim i ekonomskim ciljevima, koji će da doprinesu daljem razvoju medijskog tržišta. Drugu celinu čine radovi koji pokrivaju teme odnosa regulatornih institucija i ekonomske politike. Među njima su radovi Nikole Fabrisa i koautora, Petra Đukića, Zorana Ćirovića, Srđana Marinkovića i koautora, Ane Aleksić Mirić i koautora, Maje Jandrić i koautora, Milutina Ješića. Posebno mesto u ovom odnosu ima institucionalni okvir delovanja centralne banke kao najvažnije nezavisne, monetarne institucije u tržišnim ekonomijama. Mnogi od institucionalnih mehanizama koji su razvijeni za centralnu banku kasnije se primenjuju i na delovanje drugih regulatornih tela. Takođe se ukazuje na važno pitanje mesta i uloge centralne banke kao regulatora nakon globalne finansijske krize, a u cilju povećanja neophodne stabilnosti i efikasnost finansijskog i bankarskog sistema. Razmatraju se i pitanja delovanja drugih regulatora tržišta kapitala, među kojima su i nadnacionalni regulatori, koji određuju globalnu regulatornu arhitekturu. Posebno važna pitanja se pokreću u vezi za regulatore zemlje plasmana kapitala u uslovima rasta 7

8 i širenja međunarodnih bankarskih aktivnosti. Pored monetranih pitanja, radovi pokrivaju i teme fiskalne politike, a naročito mesta i uloge fiskalnog saveta, kao mogućeg regulatora u oblasti javnih finansija. Takođe je pažnja posvećena i temi uloge države kao vlasnika u koorporativnom upravljanju javnim preduzećima, s obzirom na opseg i značaj javnog sektora u Srbiji. Treću celinu čine radovi posvećeni analizi trenutnog stanja i neophodnih budućih promena u funkcionisanju regulatornih tela u Srbiji. Među njima su radovi Ljube Maćića, Vladete Petrovića i koautora, Miloja Obradovića i koautora, Ljubiše Dabića, Predraga Dedeića i Stefana Đerasimovića. Monografija pokriva značajnu temu regulacije u sektoru energetike, kao specifičnom sektoru koji i u teorijskom smislu predstavlja veliki izazov za politiku regulacije i regulatorne institucije, a u privredi Srbije predstavlja važan privredni sektor od čijeg poslovanja zavise i ukupni ekonomski rezultati zemlje. Zatim je pažnja posvećena tržištu poštanskih i logističkih usluga koje je doživelo ekspanziju, primarno usled tehničko-tehnološkog napretka, namećući promene u poslovanju ekonomskih subjekata, ali i promene u regulaciji. Tradicionalno važan segment regulacije odnosi se na delovanje regulatora u oblasti zaštite konkurencije, jer se često regulacija pogrešno svodi samo na zaštitu od monopolske pozicije ekonomskih subjekata na tržištu. Zbog toga i važno mesto u regulatornim reformama ima upravo zaštita konkurencije. U tržišnoj ekonomiji važnu regulatornu ulogu ima i Državna revizorska institucija, kao najviši državni organ koji vrši državnu reviziju korisnika javnih sredstava u Srbiji. Slična je neophodnost za unapređenje pravnog i faktičkog položaja Komisije za hartije od vrednosti što je u direktnoj vezi sa izradom strategije revitalizacije i razvoja tržišta kapitala u Srbiji, a što je takođe predmet razmatranja ove monografije. Beograd, REDAKTORI Prof. dr Miomir Jakšić Prof. dr Aleksandra Praščević Prof. dr Galjina Ognjanov 8

9 I REGULACIJA I REGULATORNE INSTITUCIJE

10

11 Regulatorne institucije i podsticanje institucionalnih reformi i preduzetništva Miomir Jakšić* mjaksic@ekof.bg.ac.rs Apstrakt: Institucije zauzimaju centralno mesto u mrežnim odnosima kooperacije i partnerstva ključnih društvenih i ekonomskih aktera stejkholdera. Ekstraktivne (loše) institucije dvojako negativno utiču na preduzetništvo i ukupni društveni razvoj, tako što: 1. uvećavaju oportunitetni trošak i 2. smanjuju prinos preduzetnicima. Takve institucije moraju biti predmet ograničavajuće regulacije regulatornih institucija. Inkluzivne (dobre) institucije deluju u suprotnom smeru i predmet su podsticajne regulacije regulatornih institucija, jer uvažavaju interese svih umreženih stejkholdera. Rad se bavi statusom i ulogom regulatornih tela i posledicama njihove nezavisnosti i odgovornosti prema javnosti i parlamentu. Neophodno je u nacionalnim ustavima, kao najvišim aktima, urediti sledeća važna pitanja: (1) Osnovne ciljeve regulatornih tela: promovisanje i usmeravanje razvojnog tržišta regulisanjem industrije principima nediskriminacije i efikasnosnošću konkurencije, praćenje primene propisa u regulaciji industrije, obezbeđenje redovnog snabdevanja robom i uslugama i njihova zaštita i ravnopravan položaj, kao i druge aktivnosti uređene posebnim industrijskim zakonima. (2) Osnovne principe rada regulatornih institucija: (a) personalna, finansijska i politička nezavisnost, i (b) odgovornost parlamentu. Neophodno je u nacionalnim ustavima, kao najvišim zakonodavnim aktima, jednim posebnim članom, definisati da su Regulatorna tela u svom radu samostalna i nezavisna i da za svoj rad odgovaraju Skupštini. U odgovarajućim posebnim zakonima trebalo bi preciznije definisati procedure ustanovljavanja i sankcionisanja eventualnog narušavanja: 1. samostalnosti regulatornih tela, 2. odgovornosti prema parlamentu i 3. javnosti u radu. Ključne reči: institucije, dobro upravljanje, regulatorne institucije, samostalnost, odgovornost, inkluzivne institucije, preduzetništvo JEL klasifikacija: B22, P16, P48 Regulatory institutions, intensifying institutional reforms and enterpreneurship Abstract: Institutions have central position in network relations characterized by cooperation and partnership of key social and economic actors stakeholders. Extractive (bad) institutions in dual way negatively affect enterpreneurship and whole social development, as they: 1. increase opportunity costs, and 2. reduce return to enterpreneurship. Those institutions must be object of constraining regulation of regulatory institutions. Inclusive (good) instititutions act in opposite direction and they are object of incentive regulation, as they take care of interest of all networked stakeholders. The work deals with status and role of regulatory institutions and consequences of their independence and accountability to public and parliement. It is neccessary to include in national constitutions as highest ligel act of each state specific article which will stipulate following: (1) basic goals of regulatory bodies such as promoting and directing market develop- * Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu 11

12 ment of regulated industry on the principles of non-discrimination and effective competition, monitoring the implementation of regulations in regulated industry, ensuring the regular supply of goods and services to consumers and their protection and equal position, as well as other activities stipulated by specific industry laws : (2) basic principles of regulatory bodies activities such as (a) independence personal, financial and policy and (b) accountability to parliament. In such way differences in legal status of regulatory bodies and inadequate level of their autonomy and independence would be avoided. It is neccessary to include in national constitutions, as highest legal act of each state, specific article which will stipulate that regulatory bodies are independant and accountable to Parlament. In relevant separate legal acts specific articles should be included with more detailed stipulation of procedures for establishing and enforcing 1. independance, 2. accountability to parliament, and 3. transparency of regulatory institutions. Keywords: institutions, good governance, regulatory institutions, independence, accountability, inclusive institutions, enterpreneurship 1. Priroda regulatornih institucija Vodeći predstavnik Političke makroekonomije, profesor Daron Ačemoglu, piše: Inkluzivne ekonomske institucije: osiguravaju svojinska prava, red i zakon, tržišta i državnu podršku javnim službama i regulaciji tržišta; otvorene su za relativno slobodni ulazak u nove poslovne poduhvate, osnažuju ugovorne odnose, obezbeđuju obrazovanje i druge pogodnosti za brojne građane, jednom rečju, stvaraju podsticaje za investicije i inovacije. 1 Regulatorne institucije su primer takvih inkluzivnih institucija, jer u središtu mreže društvenih i ekonomskih odnosa povezuju ključne stejkholdere u svim mrežnim delatnostima, i podsticajno ili restriktivno deluju na njih u interesu svih umreženih stejkholdera. Regulatorne institucije su ustanovljavane po obrascu dobrih (inkluzivnih) institucija i ograničavaju ponašanje svih onih regulisanih subjekata koji mogu dvojako negativno delovati na ukupni društveni i ekonomski razvoj, jer: a) uvećavaju oportunitetne troškove (na primer, licenciranje, akreditovanje, dozvole za rad, vidljive i nevidljive administrativne barijere) što rezultira u uzlaznom pomeranju Krive oportunitetnog troška. 1 Acemoglu, D., (2012). 12

13 Slika 1. Oportunitetni trošak i barijere preduzetništvu. Izvor: Acemoglu, D., Liabson, D., List, J. (2015). b) smanjuju prinose preduzetnicima (na primer, barijere ulasku, rent-seeking, neizvesni pravni položaj) što rezultira u pomeranju Krive prinosa preduzetnicima ulevo. Slika 2. Prinos preduzetništvu i barijere preduzetništvu. Izvor: Acemoglu, D., Liabson, D., List, J. (2015). Regulatorne institucije unapred onemogućavaju ili naknadno koriguju ova dva kanala nepovoljnih posledica ponašanja državnih institucija i privrednih subjekata. World Economic Forum nedavno je po prvi put objavio Inclusive Growth and Development Report, čiji je cilj da identifikuje strukturna i institucionalna obeležja zemalja koja uzrokuju 13

14 opšti porast životnog standarda na osnovu inkluzivnog rasta. Naredna slika predstavlja 7 ključnih stubova i 15 podstubova. 2 Slika 3: Inkluzivni rast i razvojni okvir. 1. stub 2. stub 3. stub 4. stub 5. stub 6. stub 7. stub Fiinansijsko Zapošljavanje i kapitala i je u oblasti protiv usluge i Fiskalni Formiranje posredovan- Borba Osnovne Obrazovanje i razvoj politika preduzetništvo u realni cije tura investiranja korup- infrastruk- transferi veština dohodaka sektor dostupnost zapošljavanje mali biznis inkluzija u finansijski sistem poslovna i politička etika bazična i digitalna infrastuktura poreski zakoni kvalitet plate i socijalna davanja vlasništvo nad imovinom i stanovima posredovanje kod poslovnih investicija odnos prema renti zdravstvene usluge i infrastuktura socijalna zaštita Imovina 2. Uspostavljanje nezavisnih regulatornih institucija Nezavisne regulatorne institucije su jedan od ključnih faktora takvog inkluzivnog rasta koji uravnoteženo uzima u obzir po pravilu suprotstavljene interese umreženih stejkholdera. Ti suprotstavljeni interesi manifestuju se u Promašajima tržišta (engl. market failure). Sledeća slika predstavlja tri značenja regulacije. Regulatorne institucije su najbliže prvom, jedan regulacija kao specifičan oblik vladavine: skup autoritativnih pravila za praćenje i sprovođenje saglasnosti, često praćena nekim upravnim organom The Inclusive Growth and Development Report, Jordana, J. Levi-Faur, D., The politics of regulation in the age of governance, in The politics of regulation, Edvard Elgar, naved. prema Baldwin, R., Scott, C., and Hood, C., Introduction, u R. Bardwin, C. Scott i C. Hood (eds.), A Reader on Regulation, 1998, Oxford: Oxford University Press, str

15 Slika 4: Tri značenja regulacije. Izvor: Baldwin et. al. (1998). Jordana i Levi-Faur zaključuju, da su se ne samo značenja regulacije, već i odnosi između regulacije i konkurencije, promenili u poslednje dve decenije. Koncept nezavisnosti regulatornih institucija, posebno centralne banke (CB), prvobitno je razvijen u literaturi o centralnoj banci, (Rogof, 1985) čija se nezavisnost sastoji iz dva osnovna elementa (Alesina i Summers, 1993): 1. politička nezavisnost, definisana kao sposobnost izbora ciljeva politike bez uticaja vlade, i 2. ekonomska nezavisnost, mogućnost korišćenja instrumenata monetarne politike bez ograničenja. 4 Greve (2002: 19-20) je postavio pet pitanja u vezi sa nezavisnošću regulatora: 5 Prvo, može li ministar uticati i poništiti odluke od strane organa u konkretnim slučajevima? Drugo, može li ministar donositi strateške odluke u vezi sa propisima? Treće, da li se ista kadrovska politika i pravila primenjuju kao u centralnoj upravi, uopšte? Četvrto, da li ministar može formulisati politiku nezavisno od regulatornog organa? Peto, da li regulativni organ, vlada i parlament finansiraju kroz regulativni državni budžet? Ako je odgovor odričan na sva ova pitanja, onda regulatorna institucija ima visok stepen regulatorne nezavisnosti. Majone (1996) ističe da koncept o potpunoj autonomiji i apsolutnosti regulatora, može biti veoma udaljen od praktične realnosti nezavisnih regulatora. U stvarnom životu, čak i ako niko ne kontroliše u potpunosti rad regulatora, nezavisni regulatori moraju da sarađuju sa brojnim akterima, uključujući i vladine institucije 4 5 Jakšić, M., Praščević, A. (2009). Greve, C. (2002): Privatisering, regulering og demokrati. Telestyrelsens funktion som uafhængig reguleringsmyndighed. Aarhus Universitetsforlag, Århus, (Magtudrednings skriftserie). 15

16 i regulisane industrije. Dakle, nezavisnost i odgovornost ne smeju da budu potpuno nespojivi koncepti pogotovo ako se naš koncept odgovornosti proširi da obuhvati više od direktne kontrole od strane parlamenta. 6 Tabela 1: Koji su regulatorni ciljevi regulatornih organa (eksplicitno navedeno u zakonu ili u misiji)? Regulatorni organi rade na promovisanju: Zemlja zaštita potrošača ekonomska efikasnost u industriji snabdevanja konkurencija transparentnost tržišta ekološko snabdevanje strujom društveno odgovorna politika cena sigurnost snabdevanja Austrija X X X X X Danska X X X X X X Grčka X X X X X X X Irska X X X X X X X Italija X X X X X X Luksemburg X X X Severna Irska X X X X X Španija X X X X X X Zemlje sa ciljem (n=8) Izvor: Johanssen, K. S. (2003). U PricewaterhouseCoopers studiji koja se bavila rezultatima energetskih regulatora sadržani su indikatori koji su primenljivi i za ocenjivanje performansi svih regulatornih institucija. 7 Regulatorne institucije su ocenjivane na osnovu sledeća četiri indikatora: 1. Osposobljenost regulatora (na primer, poznavanje grane, posvećenost stvaranju dugoročnog regulatornog okvira); 2. Menadžment i upravljanje (na primer, transparentnost, doslednost u odlučivanju); 3. Efikasnost (na primer, preduzimanje obavezujućih akcija, ispunjavanje ciljeva grane-delatnosti); 4. Društvene koristi (na primer, veća efikasnost grane-delatnosti, niže tarife za potrošače. 8 U anketi za energetski sektor učestvovala su 63 ispitanika i postavljena pitanja ukazuju na mogući okvir za ocenjivanje performansi regulatornih institucija i u drugim granama-delatnostima. A. Redosled deset najvažnijih pokazatelja za Ukupnu ocenu regulatorne institucije od strane regulisane grane-delatnosti: Majone, G. (ed.) (1996): Regulating Europe. Routledge, London i New York. An EU-wide survey of energy regulators performance, PricewaterhouseCoopers Advisory, 16 September Isto, str

17 1. Poznavanje grane-delatnosti 2. Transparentnost 3. Stvaranje dugoročnog regulatornog okruženja 4. Podsticanje finansijske održivosti mrežnih grana-delatnosti 5. Integritet 6. Jasno definisani ciljevi 7. Doslednost u odlučivanju 8. Pravovremeno odlučivanje 9. Prilagođavanje promenjenim okolnostima 10. Minimiziranje regulatorne neizvesnosti. 9 B. Redosled najvažnijih pokazatelja za ocenu Sposobnosti regulatorne institucije od strane regulisane grane-delatnosti: 1. Poznavanje grane-delatnosti 2. Jasno definisani ciljevi 3. Prilagodljivost promenljivim okolnostima 4. Intenziviranje sniženja troškova 5. Podsticanje finansijske održivosti 6. Podsticanje optimalnog kvaliteta usluge-proizvoda 7. Uticaj na politiku zaštite životne sredine 8. Podsticanje pravoremenih investicija 9. Podsticanje tehnoloških inovascija 10. Stvaranje dugoročnog regulatornog okruženja 11. Pravoremeno odlučivanje 12. Kvalitet informisanja i komunikacije. C. Redosled najvažnijih pokazatelja za ocenu Menadžmenta i Upravljanja regulatorne institucije od strane regulisane grane-delatnosti: 1. Transparentnost 2. Doslednost u odlučivanju 3. Minimiziranje regulatorne neizvesnosti 4. Samostalnost 5. Integritet 6. Odgovornost za sopstvene postupke 7. Pravičnost. D. Redosled najvažnijih pokazatelja za ocenu Efikasnosti regulatorne institucije od strane regulisane grane-delatnosti: 1. Moć da se preduzmu obavezujuće akcije 2. Sposobnost da se prikupljaju i obrađuju informacije 3. Ispunjavanje cljeva grane-delatnosti 4. Usklađivanje interesa stejkholdera 5. Smanjivanje regulatornog i administrativnog opterećenja za regulisane grane- -delatnosti. 9 Isto, str. 22 i sl. 17

18 E. Redosled najvažnijih pokazatelja za ocenu Postizanja društvenih koristi regulatorne institucije od strane regulisane grane-delatnosti: 1. Uvećavanje ukupne efikasnosti grane-delatnosti 2. Obezbeđivanje sigurne ponude. 3. Status regulatornih institucija u Srbiji Na primeru Srbije ispitivane su četiri hipoteze o razlozima ustanovljavanja regulatornih institucija. 10 Slika 5: Razlozi ustanovljavanja regulatornih institucija. Zov Tehnička Politička Veto igrači investitorima kompleksnost nesigurnost Regulatorne agencije služe kao garant da je Vlada sebi vezala ruke i U slučaju manjeg broja veto igrača (koalicionih partnera), regulacija kao U tehnički kompleksnim pitanjima nemoguće je regulisati bez znanja Kako se izbori približavaju, tako raste potreba da se kreiraju/ ojačaju regulatorna odrekla se moći regulacije, potencijalni resursni stručnjaka, kao i tela, jer bi ona pa investi- tori mogu da budu sigurniji da vlast neće delovati štetno nakon što ulože veliki novac i otpočnu biznis. izvor moći je manje vrednovana, jer akteri dobijaju druge vrednije poluge vlasti (kolokvijalno: veći deo kolača ). Stoga, agencije dobijaju veće nadležnosti i nezavisnost. bez klime za razvijanje ekspertize tokom godina. Zato su ministarstva primorana da više delegiraju agencije, koje su pogodno tle za razvijanje ekspertize. predstavljala jednu vrstu brane opoziciji koja bi sutradan došla na vlast. Izvor: Tomić, S., Jovančić, A. (2012). Zaključak je da nijedna od ovih mogućnosti nije opredeljujuća za ustanovljavanje regulatornih institucija u Srbiji. Razloge njihovog osnivanja treba tražiti u politikama koje Gilardi (2011) formuliše na sledeći način: 1. Politika transfera, 2. Difuzije (rasprostranjenost) politike, i 3. Politička konvergencija. 11 World governance indeks Svetske banke registruje kontinuirani napredak Srbije. Ovde smo izdvojili efikasnost vladavine i kvalitet regulacije. Ako se napravi poređenje za kvalitet regulacije u odnosu na republike bivše Jugoslavije može se zaključiti da je Srbija napredovala relativno brzo u periodu godina, imajući u vidu relativno zaostajanje u godini, i da u zaostaje u odnosu na Hrvatsku i Sloveniju. 10 Tomić, S., Jovančić, A. (2012), str. 36 i sl. 11 Gilardi, G. (2011). 18

19 Slika 6: Efikasnost vladavine i kvalitet regulacije. Izvor: pristupljeno Slika 7: Kvalitet regulacije u izabranim zemljama. Izvor: pristupljeno

20 Slika 8: Tendencije u kvalitetu regulacije. Izvor: pristupljeno Slika 9: Ključni pokazatelji World governance indeksa za Srbiju. Izvor: pristupljeno

21 4. Zaključci Naša analiza zakonskog statusa regulatornih institucija (centralnih / narodnih banaka i energetskih regulatora) u Srbiji i Crnoj Gori upućuje na sledeće zaključke: Samostalnost: U zakonima je samostalnost NRT definisana uopšteno, u smislu da su oni samostalni - ne traže niti primaju uputstva od državnih organa. Trebalo bi uneti i stav da, povratno, s druge strane, ni državni organi ne smeju davati uputstva regulatornim telima, i da je svako ponašanje koje narušava samostalnost suprotno ustavnom načelu o njihovoj samostalnosti u radu, što bi, bilo precizirano jednim članom ustava koji bi trebalo da glasi: Regulatorna tela u svom radu su samostalna i nezavisna i za svoj rad odgovaraju Skupštini. U odgovarajuće zakone trebalo bi uneti i obavezu ocenjivanja stepena samostalnosti (na primer, godišnje obavezujuće merenje samostalnosti regulatornih institucija) čime bi se ustanovile istorijske serije podataka i omogućila međunarodna poređenja. U statutima regulatornih institucija i odgovarajućim pravnim aktima trebalo bi propisati konkretne mehanizme za merenje samostalnosti regulatornih institucija. 2. Odgovornost: U Zakonima je odgovornost uopšteno definisana i u najvećoj meri se meša sa artibutom dvosmernog komuniciranja sa vladom i redovnog izveštavanja. Trebalo bi preciznije definisati odgovornost za postizanje postavljenih godišnjih ciljeva, na primer targeta monetarne politike. Trebalo bi pojačati i odgovornost vlade za razmatranje i usvajanje godišnjih izveštaja NRT u jasno utvrđenim rokovima i precizno utvrditi zakonsku proceduru, čega nema u odgovarajućim zakonima. 3. Javnost rada: uopšteno je definisana kao oblik izveštavanja. Trebalo bi precizirati koju javnost NRT obavezno moraju da obavezno i redovno da uključuju (na primer, parlamentarna tela, akademska i stručna javnost). Energetska zajednica Jugoistočne Evrope dala je sledeće preporuke u pogledu statusa i poslova koje obavlja srpski energetski regulator (AERS) i one u velikoj meri važe i za druge regulatorne institucije: 13 Mora se povećati broj zaposlenih u AERS; Finansijske izveštaje AERS Skupština Srbije treba promptno da razmatra i usvaja kako bi se osigurala finansijska samostaslnost i izvesnost u ispunjavanju ciljeva regulatora, i plate zaposlenih u AERS moraju biti uporedive sa onima u energetskom sektoru i o njima isključivo treba da odlučuje Savet AERS. 14 Institucionalni položaj regulatornih institucija u Srbiji mogao bi da se unapredi sledećim merama: 1. Unošenjem odredbe o samostalnosti i odgovornosti rergulatornih institucija, kao četvrte grane vlasti, u Ustav Republike Srbije; 2. Donošenjem zakona o regulatornim institucijama kojim bi se jedinstveno uredili njihovi: ciljevi, pravni položaj, nadležnosti, odgovornost, osnivanje; 12 Jakšić, M. (2016). 13 Annual implementation report, Energy community secretariat, 1 august 2014., str Jakšić, M. (2016). 21

22 3. Ustanovljavanjem jedinstvenog registra regulatornih institucija i jedinstveno definisanje naziva regulatora, statutarnih odredbi, organizacione strukture; 4. Jačanjem finansijske i personalne samostalnosti u odnosu na tri grane vlasti; 5. Osnivanjem stalnog foruma (na primer, Stalne konferencije regulatora Srbije) na kome bi se redovno razmatrala sva bitna pitanja uloge i položaja regulatora u Srbiji; osnivanje odgovarajućih interregulatorskih organa koji bi ad hoc razmatrali određena pitanja vezana za rešavanje pojedinih pitanja koja se odnose na delokrug rada dva ili više regulatora. 6. Pokretanje stručnog glasila - časopisa regulatora Srbije i redovno održavanje naučno - stručnih konferencija posvećenih regulaciji u svetu i Srbiji. 5. Literatura Acemoglu, D. (2012), State Building: A Political Economy Perspective, Nemmers Lecture. Acemoglu, D., Robinson, J., Why Nations Fail, FBBVA Lecture, May 21. Acemoglu, D., Liabson, D., List, J. (2015), Macroeconomics, Chapter 8, Why Isn t the Whole World Developed?, Pearson, Instructor resources. An EU-wide survey of energy regulators performance, PricewaterhouseCoopers Advisory, 16 September Baldwin, R., Scott, C., Hood, C., (ur.), (1998), A Reader on Regulation, Oxford: Oxford University Press, str Gilardi, G., (2011), Policy interdependence: transfer, diffusion, convergence, u Engeli, I. i Rothmayr, C., (ur.) (2012), Comparative Policy Studies. Conceptual and Methodological Challenges, Palgrave Macmillan. Jakšić, M. (2016), Role of Regulatory Bodies in Banking and Energy Sector, Journal of Central Banking Theory and Practice, Vol. 5, No. 1, Pp Jaksic, M., Jaksic, M. (2014), Proximate and Fundamental Factors of Growth: Culture and Institutions, Economics and Economy, Vol. 1, No. 4, Pp Jakšić, M., Praščević, A. (2009), Makroekonomska analiza, Ekonomski fakultet, Beograd. Johannsen, K. S. (2003), Regulatory Independence in Theory and Practice a Survey of Independent Energy Regulators in Eight European Countries, AKF Forlaget, Februar The Inclusive Growth and Development Report, Tomić, S., Jovančić, A. (2012), Nastanak i nezavisnost regulatornih tela u Srbiji: domaće ili eksterne determinante?, Političke perspektive, Vol. 2, No. 2, Pp

23 Dometi i ograničenja regulacije: može li tržišna ekonomija bez regulacije? Aleksandra Praščević* alja@ekof.bg.ac.rs Apstrakt: Cilj ovog rada je da se razmotre dublja fundamentalna, konceptualna i teorijska pitanja u relaciji između tržišta i regulacije. Ključna pitanja koja se postavljaju su: da li regulacija može da realizuje ciljeve zbog kojih se uvodi, kao i koji su najbolji načini da se regulacija implementira? I pored promena u teorijskom pristupu regulaciji koje su podrazumevale promenu teorijskih objašnjenja razloga i mogućih efekata regulacije, kao i promenu u mehanizmima regulacije u vidu insistiranja na uvođenju nezavisnih regulatornih tela, regulacija je ostala važna poluga državne ekonomske politike, ali i tema oko koje i dalje postoje teorijska i konceptualna neslaganja. Čak i u periodu dominacije neoliberalne paradigme u ekonomiji, koja je insistirala na procesima privatizacije, deregulacije i liberalizacije, politika regulacije je i dalje imala svoje značajno mesto, a kao posebno važan element pojavile su se institucije. Upravo je trebalo da se institucijama prevaziđu sporni procesi regulacije koji ne bi bili motivisani javnim, već privatnim interesom. Na regulaciju i politiku regulacije prelamali su se uticaji opštih ekonomskih kretanja, a naročito pojave ekonomskih kriza. Tako je i sa poslednjom globalnom ekonomskom recesijom koja se nastavila dugotrajnom ekonomskom stagnacijom. Pored pitanja da li su za ovakva ekonomska kretanja odgovorne i greške u implementiranoj regulaciji, postavlja se i pitanje da li bi promene u regulaciji mogle da pomognu brži i značajniji ekonomski oporavak. Dakle, da li se izlaz može tražiti u promenema politike regulacije, kada je monetarna politika nedovoljno efikasna, a fiskalna se zbog problema javnih finansija ne može više u punom kapacitetu koristiti. Ključne reči: regulacija, politika regulacije, nezavisna regulatorna tela JEL klasifikacija: D72, E02 Accomplishments and limitations of regulation: market economy without regulation? Abstract: The aim of this paper is to consider the deeper fundamental, conceptual and theoretical issues in the relationship between markets and regulation. The key questions asked were: whether the regulation can realize the objectives for which it is introduced, and what are the best ways to implement the regulation? Despite the change in the theoretical approach to regulation that involved a change of theoretical explanations for the possible effects of regulation, as well as a change in the mechanisms of regulation in the form of insisting on the introduction of independent regulatory bodies, regulation remained an important leverage for national economic policy, but also the topic around which remains theoretical and conceptual disagreements. Even in a period dominated by neo-liberal paradigm in the economics, which insisted on the processes of privatization, deregulation and liberalization, regulatory policy continues to have a prominent place, with particularly important roles of institutions. It was supposed to be institutions to overcome the disputed regulation processes * Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu 23

24 that would not be motivated by the public, but private interests. The regulation and control policy refracted the effects of general economic developments, in particular the appearance of the economic crisis. So with the recent global economic recession this continued long- -term economic stagnation. In addition to the question of whether errors in the implemented regulation were responsible t for such economic trends, there is the question of whether the changes in the regulation could help fostering and more substantial economic recovery. So, can we find solution in changes in regulatory policy when monetary policy is inefficient, and when due to public finances problems the fiscal policy could no longer be used at full capacity. Key words: regulation, regulatory policy, indepedent regulatory bodies 1. Uvod Kolika i kakva regulacija je potrebna tržišnoj ekonomiji? Pitanja su koja decenijama zaokupljaju ekonomsku teoriju i ekonomsku politiku. Međutim, konsenzus u ekonomskoj teoriji kao ni u praksi, oko odgovora nije još uvek ostvaren. Oscilacije u značaju i ciljevima koji se pred regulaciju postavljaju uočljive su i tesno su povezane sa promenama u dominaciji dva koncepta u tržišnim ekonomijama koncepta «ekonomije slobodnog tržišta» i koncepta «državnog kapitalizma». Iako je ovaj drugi koncept gotovo u potpunosti odbačen još 70-tih godina XX veka, država je i dalje ostala aktivan učesnik igrač na liberalizovanim tržištima. Umesto uloge vlasnika i menadžera, država se pojavljuje u novoj ulozi regulatora. Kao regulator država treba da obezbedi uslove konkurencije na tržištima, da spreči zloupotrebu monopola, ali i da realizuje socijalnu funkciju kroz redistribuciju dohotka, uzimajući u obzir pravičnost. Pored toga regulacijom je potrebno obezbediti sigurnost proizvoda, kao i ispunjenost ekoloških standarda proizvodnje. Sve to je zahtevalo promenu regulatornog okvira i mehanizama regulacije, kao i njihovo uklapanje u novi kontekst politike slobodnog tržišta deregulaciju i privatizaciju u sektorima transporta, telekomunikacija, energetike i finansijskom sektoru. Samo definisanje pojma regulacije nije jednostavno i postoji više definicija, kao i različitih tipova regulacije. Prema jednoj od definicija, regulacija predstavlja korišćenje pravnih instrumenata za sprovođenje ciljeva društveno-ekonomske politike. Naime, korišćenjem pravnih instrumenata pojedinci i organizacije mogu biti prisiljeni od strane države da deluju u skladu sa propisanim ponašanjem. 1 Mogu se razlikovati dva tipa regulacije ekonomska i društvena regulacija. Ekonomska regulacija uključuje strukturnu regulaciju (odnosi se na tržišne strukture ograničenja ulasku ili izlasku) i regulaciju ponašanja (proizvođača i potrošača kontrola cena, obeležavanje proizvoda, pravila reklamiranja, minimalni standardi kvaliteta). Društvena regulacija uključuje propise u oblasti životne sredine, zaštite zdravlja i bezbednosti (npr. propise bezbednosti na radu), zaštitu potrošača, radne snage (zabrana diskriminacije na radu i sl.). U doktrinarnom smislu, moguće je praviti razliku između «regulacije kao intervencije u samom tržišnom procesu» u odnosu na «regulaciju kojom se uokviruju tržišni procesi» 2. Ova dva konteksta vezana su za razlikovanje tzv. «komandne regulacije» koja je zasnovana na direktnom mešanju države (vlade), u odnosu na «regulaciju pravilima». Prva forma regulacije («komandna») iako se uvodi radi poboljšanja tržišnih rešenja može da 1 2 Den Hertog (2010), str. 3 Vanberg (1999), str

25 ih i značajno pogorša. Druga forma regulacije je prihvatljiva jer se sam tržišni sistem može posmatrati kao neki oblik «igre», kako to ističe i Hajek. Regulacija u ovom slučaju, samo određuje pravila igre, dok je učesnicima na tržištu prepušteno da samostalno odlučuju o poslovanju, naravno na osnovu maksimiziranja profita, ali uz izvesna ograničenja određena pravilima kojima se obezbeđuje i blagostanje društva. Regulacija pravilima podrazumeva da onaj koji reguliše (određuje pravila) ne može biti i direktni učesnik koji determiniše rezultate tržišnog procesa. Zbog toga su se, pored ostalog, promenili i mehanizmi regulacije: od države kao direktnog regulatora prešlo se na delovanje regulatornih tela, odvojenih i dobrim delom nezavisnih od države, ali i od građana. Time se izbegava čitav niz problema na koje su ukazale institucionalne teorije političko-ekonomskih procesa, a koji u velikoj meri determinišu procese regulacije. Ovakav razvoj u teorijskom i praktičnom pristupu regulaciji direktno je povezan sa dominacijom neoliberalne paradigme u ekonomskoj teoriji koja je iznedrila i institucionalnu analizu regulacije, kao i politiku regulacije. Upravo politika regulacije ima za cilj da regulacija i regulatorni okvir budu u javnom, a ne u privatnom interesu. Javni interes se opisuje kao najbolja moguća raspodela oskudnih resursa za individualne i kolektivne robe i usluge u društvu. Raspodelu, naravno, određuju tržišni mehanizmi. Cilj ovog rada je da se razmotre dublja fundamentalna, konceptualna i teorijska pitanja u relaciji između tržišta i regulacije, kao i uloga politike regulacije i institucija u ovom odnosu. Zbog toga se u radu razmatra mesto i uloga koju regulacija ima u okviru dva teorijska koncepta, mada se teorijski okvir savremene regulacije stavlja u teorijske okvire javnog izbora, institucionalne ekonomije i teorija političkih procesa, proisteklih tokom dominacije neoliberalnog pristupa. Posebna pažnja u radu je posvećena politici regulacije i njenim institucionalnim okvirima, jer su upravo promene u njoj (reforme regulacije) obeležile neoliberalni projekat u decenijama pre poslednje globalne ekonomske recesije. 2. Teorijske tradicije u pristupu regulaciji Regulacija je zauzimala značajno mesto u ekonomskim teorijama, a sam razvoj ekonomskih teorija je uticao i na promene u shvatanju regulacije. Kao i u mnogim drugim slučajevima i ovde je od posebnog značaja razlikovanje teorijskih koncepata koji se zalažu za, u odnosu na one koji su protiv državne intervencije u ekonomiji. Smitov koncept nevidljive ruke ukazivao je na sposobnost tržišta da obezbedi realizaciju javnog interesa. Međutim, pri tome bi trebalo da bude zadovoljen čitav niz faktora koji se odnose na savršenost funkcionisanja tržišnog mehanizma i prisustvo savršene konkurencije. Samo u tom slučaju će konkurentska ravnoteža biti istovremeno i Pareto optimalna. Tržište ima tu sposobnost da obezbedi realizaciju javnog interesa, osim u slučaju postojanja tržišnih neuspeha kada se preferira državna (vladina) intervencija u procesu alokacije. Generalno, moguće je izdvojiti dve teorijske tradicije u pristupu regulaciji. Prvi pristup čine teorije regulacije na principu javnog interesa (engl. public interest theories of regulation). 3 Prema ovom pristupu regulatori imaju dovoljno informacija i mogućnosti da kroz regulaciju promovišu javni interes koji je istovremeno i njihov jedini cilj. Kao razlozi za regulaciju javljaju se tržišni neuspesi koji su prema ovoj tradiciji značajni, dok je državna intervencija efikasna i regulacijom se povećava društveno blagostanje. 3 Den Hertog (2010), str. 5 25

26 Prema ovoj tradiciji uvođenje regulacije se može objasniti ne samo nesavršenom konkurencijom ili nestabilnim tržišnim procesima, već i potrebom da se spreče ili isprave neželjeni rezultati na tržištu. Naime, u situaciji tržišnih neuspeha tržišna ravnoteža nije optimalna jer se ne obezbeđuje situacija optimalne alokacije retkih resursa, a regulacija je može poboljšati. Čitav niz situacija opravdava regulaciju. Među njima su uslovi nesavršene konkurencije mali broj ponuđača i barijere ulasku ili izlasku sa tržišta. Takođe regulaciju opravdava i postojanje eksternalija kada se pojavljuje neefikasna alokacija resursa (u formi efekata na treću stranu, izvan tržišnog procesa u vidu troškova ili koristi). Eksternalije izazivaju razlike između privatnih i društvenih troškova (ili koristi). Tržište može da ne daje najbolje rezultate ni za javna dobra koja se ne proizvode uopšte, ili u obimu koji nije optimalan. Iako su razlozi za uvođenje regulacije u okviru ove tradicije bili opravdani, isto se ne može reći i za čitav niz pretpostavki o procesu regulacije, kao ni za motive onih koji regulaciju implementiraju. Prvo se pretpostavljalo da su transakcioni i troškovi pribavljanja informacija u procesu regulacije jednaki nuli, što je nerealno, a kasnije da su troškovi manji od troškova otklanjanja posledica kada regulacije ne bi bilo. Istovremeno se nerealno pretpostavljalo da regulatore pokreće isključivo motiv realizacije javnog interesa. Upravo ovaj element je izmenjen u okviru duge teorijske tradicije teorija regulacije na principu privatnog interesa (engl. private interest theories of regulation) 4. Prema ovim teorijama regulatori nemaju dovoljno informacija da i kada bi želeli nametnu javni interes koji pri tome nije ni njihov jedini cilj. Ove teorije fokusiraju ponašanje različitih interesnih grupa - firmi, potrošača, ili samih regulatora bilo da je reč o zaposlenima u regulatornim telima ili zakonodavcima. Oni mogu iskoristititi regulaciju za realizaciju svojih interesa, prvenstveno ekonomskih čime se umanjuje društveno blagostanje, a obezbeđuje transer dela dohotka ili bogatstva u korist određenih interesnih grupa. Regulacija se, dakle, javlja kao efikasan način da se izvrši preraspodela u korist dobro organizovanih interesnih grupa. Značajne su distributivne posledice regulacije. Pojedinci u ime države mogu da nametnu sopstvene interese i ciljeve umesto opšteg interesa u uticaju na opštu politiku ili na selektivnu intervenciju kroz procese regulacije. U okviru ove tradicije razvijene su teorije javnog izbora i teorije političkih procesa prema kojima u zavisnosti od efikasnosti političkog procesa regulacija smanjuje ili povećava društveno blagostanje. Pitanje značaja interesnih grupa za regulaciju je po prvi put pokrenuto u okviru Čikaške teorije ekonomske regulacije (tabela 1). Ekonomski sistem ne sačinjavaju anonimni i atomizirani pojedinci u čijem interesu deluju kreatori politike već se pojedinci organizuju i udružuju u grupe (interesne grupe, lobije, kartele, sindikate i sl.) sa zajedničkim ciljevima i potrebama, radi nametanja sopstvenih preferencija. Pri tome grupe imaju različitu moć u uticaju na društvenu funkciju blagostanja, a time i na samu regulaciju. 4 Isto, str

27 Tabela 1: Teorija - model Stigler, 1971 Peltzman, 1976 Keeler, 1984 Becker (1983,1985) Čikaške teorije ekonomske regulacije Ključni elementi Regulaciju određuje industrija i dizajnira je prvenstveno radi sopstvene koristi kroz zloupotrebu procesa političkog odlučivanja preko interesnih grupa, jer je njihov politički uticaj veći nego uticaj pojedinaca, ili potrošača više se i lakše organizuju u interesne grupe. Oni mogu uticati i na rezultate političkih izbora i to na dva načina: direktnim obezbeđivanjem glasova i finansiranjem političkih partija. Političari biraju politiku regulacije koja maksimizira političku podršku i to ne samo od strane industrije, već i od strane potrošača koji se takođe mogu organizovati i uticati na regulaciju. Problem regulatora je problem efikasne regulacije: kako odrediti visinu cena da dobitak u glasovima koji potiče od transfera dohotka i bogatstva bude jednak gubitku glasova usled promenjene cene. Uključivanje i razmatranja javnog interesa: politička podrška političarima ne potiče samo od preraspodele dohotka i bogatstva između interesnih grupa koje obezbeđuje regulacija već i od podrške zbog uspeha do koga dolazi kroz regulaciju - u ekonomiji obima ili internalizaciji eksternalija, što doprinosi povećanju blagostanja. Dopunio teoriju uključivanjem efekata konkurencije između interesnih grupa tržišni nedostaci nisu dovoljan uslov za regulaciju koja zavisi i od snage uticajnih grupa da izvrše pritisak da do regulacije dođe. Pored ekonomske i društvena regulacija se može razmatrati u sličnom kontekstu uticaja interesnih grupa i značaja političkog procesa (npr. regulacija ide u korist kompanija koje neke standarde već primenjuju, ili su proizvođači roba i usluga čija se upotreba nameće takođe veće kompanije koje lakše mogu da podnesu rast troškova). Teorija javnog izbora povezuje regulaciju sa aktivnostima traganja za rentom: resursi se troše od strane pojedinaca ili grupa na obezbeđenje povoljnije pozicije. Zbog toga regulacija nije efikasna. Sam koncept traganja za rentom podrazumeva akcije pojedinaca ili interesnih grupa na promeni javne politike (zloupotrebom političkog procesa) kako bi se direktno ili indirektno dohodak preraspodelio u njihovu korist kroz generisanje nekog oblika monopola ili specijalne pozicije za određene ekonomske subjekte. Monopoli dvostruko umanjuju blagostanje: kroz prihod koji monopolisti pripada, ali i kroz izgubljene resurse da bi se monopolista postao (aktivnosti traganja za rentom). 27

28 Slika 1: Međuzavisnost ključnih aktera u političkom procesu 5 Birokratija (maksimizira budžet) Potrošači (maksimiziraju korisnost) Politički sistem (maksimiziranje blagostanja?) Proizvođači (maksimiziraju profit) Političari (maksimiziraju podršku glasača) Efikasnost pravnog sistema, minimalno mešanje države u funkcionisanje ekonomskog sistema i naročito iskorenjivanje korupcije, umanjuju mogućnosti prisvajanja rente, a time se smanjuju i motivi za aktivnosti traganja za rentom. Povezanost regulacije i korupcije je kompleksna. Naime, postoji i tzv. predatorska regulacija, kojom država kreirajući nepotrebnu regulativu zapravo podstiče subjekte da korumpirajući državne zvaničnike i službenike izbegnu ovu regulativu. Zbog svega navedenog razmatranje regulacije ide u pravcu razvoja teorija političkih procesa, jer od efikasnosti i mogućnosti zloupotreba političkog procesa i sistema zavise i rezultati regulacije. Zbog toga je neophodno da se kompleksnije posmatraju različiti akteri u političkom procesu, kao i u procesu regulacije, a ključno mesto dobijaju institucije. Ključne institucije koje određuju društvene interakcije u formi pravila su tržište i vlada 6. Njihovo delovanje se meri na osnovu efikasnosti i pravičnosti. Za efikasnost je prvenstveno odgovrno tržište, dok se radi unapređenja pravičnosti uključuje i vladina intervencija. Međutim, slično tržišnim neuspesima, postoje i vladini neuspesi (engl. government failures) u ekonomiji koji mogu biti izazvani činjenicom da pojedinci u ime države nameću sopstvene interese i ciljeve umesto opšteg javnog interesa. To se naročito može primeniti na regulaciju, u kojoj mogu postojati značajne distributivne posledice odluka koje se donose. Akteri koji učestvuju u kreiranju i implementaciji regulacije imaju sopstvene ciljeve: birokratija (npr. zaposlena u regulatornim telima) pokušava da nametne sopstvene interese maksimiziranja budžeta, potrošači pokušavaju da maksimiziraju sopstvenu korisnost, proizvođači maksimiziraju profit, a političari maksimiziraju podršku glasača. Svi oni su okrenuti političkom procesu i političkom sistemu čiji bi primarni cilj trebalo da bude maksimiziranje blagostanja društva, a ne pojediničnih aktera. Institu- 5 6 Den Hertog (2010), str. 31 Accocela (2005), str

29 cije definisane kao pravila igre mogu odigrati odlučujuću ulogu u poboljšanju procesa regulacije, odnosno u ograničavanju delovanja pojedinačnih aktera i nametanja njihovih parcijalnih interesa. 3. Institucionalne teorije regulacije i uspon neoliberalizma Iako ne postoji konsenzus oko definisanja koncepta neoliberalizma, on se vezuje za promene do kojih je došlo u ekonomskoj teoriji i politici od 1970-tih sa prodorom i dominacijom «ekonomije slobodnog tržišta». To je bilo mnogo više od jednostavne promene vladajuće ekonomske paradigme odustajanja od kejnzijanske države blagostanja i državnog kapitalizma u korist tržišnih rešenja neoklasike i nove neoklasične sinteze u makroekonomiji. Može se reći da je došlo do ideološkog zaokreta u upravljanju kapitalističkim tržišnim ekonomijma u pravcu napuštanja perspektive radnika i koncepta pune zaposlenosti u korist tržišta i kapitala. Zbog toga se na neoliberalizam može gledati i kao na politički projekat koji je imao značajne rezultate. Jedan od važnih elemenata tog projekta bile su institucije, s obzirom da se država povlačila iz ekonomije u formi vlasnika ili direktnog uticaja na tržišna rešenja. Naime, potpuno su promenjene i fiskalna i monetarna politika koje su se umesto ranije diskrecije okrenule pravilima. Zbog toga ne čudi da je uporedo došlo i do promena u politici regulacije, te da su najveće promene politike regulacije i njenih mehanizama upravo vezane za period neoliberalne dominacije. Značaj uspona neoliberalizma kao političkog projekta vezanog za značajne institucionalne promene nekih od osnovnih političkih i ekonomskih odnosa (sporazuma) je ogroman i ne može se porediti ni sa jednim drugim promenama od kraja Drugog svetskog rata. Neoliberalne reforme uključuju značajne promene institucija u tri oblasti tržišne institucije, vlasnička prava i demokratsko odlučivanje. Međutim, globalna dominacija neoliberalizma nije dovela i do konvergencije ka zajedničkom setu neoliberalnih institucija. Neophodno je razlikovati ekonomske posledice neoliberalnih reformi od njihovih institucionalnih konsekvenci. Neoliberalizam nije koherentan, već je raznovrstan i kompleksan fenomen, sačinjen od konglomerata institucija, ideja i politika iz kojih se bira u zavisnosti od prisutnih političkih, ekonomskih, društvenih i institucionalnih uslova. 7 To se odnosilo se i na regulaciju, kao i na politiku regualcije. Mesto institucionalnih teorija regulacije je između teorija javnog interesa i teorija privatnog interesa jer se insistira na institucijama kojima bi trebalo prevazići problem javnog- -privatnog interesa koji opterećuje efikasnu regulaciju i dovodi do tržišnih, ali i vladinih neuspeha. Kao posebno važne se pojavljuju teorije dizajniranja regulatornih institucija (u ovom slučaju organizacija) kao autonomnih regulatornih tela u oblasti ekonomije kojima se isključuju, ili umanjuju uticaji političkih procesa. Njihovo dizajniranje zahteva rešavanje ključne nagodbe između njihove nezavisnosti i odgovornosti. Regulatori treba da budu nezavisni od politike (političara) da bi se sprečile zloupotrebe i uticaj interesnih grupa. Uticaj pojedinačnih aktera, bilo da su potrošači ili proizvođači, treba takođe institucionalno rešiti (npr. zakonski definisati proces lobiranja). Neophodna nezavisnost, međutim, nameće pitanje kome su ovakve regulatorne agencije odgovorne jer odgovor- 7 Knight (2001), str

30 nost delimično znači i zavisnost. Upravo su ova pitanja postala važan element u razvoju politike regulacije, kao i u oslanjanju regulacije na regulatorna tela. 3.1 Razvoj politike regulacije i značaj regulatornih tela Država ima tri ključne poluge za obezbeđenje ekonomskog i društvenog blagostanja: fiskalnu politiku, monetarnu politiku i regulaciju. Politika regulacije je sastavni element efikasnog javnog upravljanja. Ona pruža odgovarajuće informacije kreatorima politike o tome: šta da regulišu, koga da regulišu i kako da regulišu, obezbeđujući vezu između države, građana i privrede. Politika regulacije ima za ciljeve: 1. promovisanje bolje regulacije koja bi bila u javnom interesu, 2. promovisanje održivog ekonomskog rasta. Intenzivan razvoj nove politike regulacije vezan je za procese deregulacije, liberalizacije i privatizacije (od 1970-tih i 1980-tih) u razvijenim tržišnim ekonomija, kada državi preostaje uloga regulatora jer se odrekla uloga vlasnika i menadžera. Ovu ulogu, međutim, država realizuje kroz nove mehanizme regulacije uz nove ciljeve regulacije, pokušavajući da izbegne tzv. «inflaciju regulacije» koja je bila prisutna u prethodnom periodu. Ključni cilj ove nove politike regulacije više nije uticaj na tržišne ishode već obezbeđivanje konkurencije na tržištu i oslobađanje prostora za delovanje privatnih ekonomskih subjekata. Međutim, zbog realizovane privatizacije, neki od ranijih državnih monopolista prelaze u ruke privatnih vlasnika, što predstavlja novo važno područje delovanja za politiku regulacije. To je bilo naročito važno u tzv. mrežnim industrijama. Razvoj politike regulacije od ovog perioda vezan je za proces deregulacije, reformu regulacije i tzv. koncept «regulatorne države». Za njih su od ključnog značaja postale nezavisne regulatorne agencije koje su izvan domašaja politike (i političara). Koncept regulatorne države se kasnije razvio u koncept regulatornog upravljanja. Regulacija se delegira regulatornim telima (agencijama) umesto da bude u rukama države (ministarstava). Da bi se ostalo na sigurnoj distanci od političara (politike), ovakva regulatorna tela nisu direktno politički izabrana, niti su odgovorna građanima. To nameće pitanje: ako su ova tela nezavisna, kome odgovaraju? Čak i njihova odgovornost parlamentu, a ne vladi, smanjuje njihovu nezavisnost. Ipak, time bi se otklonila mogućnost da njihovo delovanje niko ne kontroliše, kao i da one budu nezavisne u odnosu na politiku, ali da postanu zavisne od pojedinih aktera tržišnog procesa npr. velikih korporacija (predstavnika krupnog kapitala). Takođe se ne može zanemariti ni problem birokratizacije regulatornih tela i uticaja zaposlenih u njima na odluke. Ovo posebno jer je reč o telima koja se finansiraju prihodima prikupljenim od poreskih obveznika, dakle iz državnog budžeta, a i čije delovanje treba da doprinese blagostanju čitavog društva (sadašnjoj i narednim generacijama). Uočljivo je značajno povećanje broja ovih agencija, kao i delokruga njihovog delovanja. Sve su ovo faktori koji doprinose definisanju elemenata nezavisnosti regulatornih tela. Tome je doprino i razvoj koncepta nezavisnosti centralne banke, kao ključne monetarne 30

31 institucije, jer se mnogi elementi mogu primeniti i na ostale agencije. Takođe je važan i model principal-agent za delegiranje regulacije ovim telima. Uvođenjem nezavisnih regulatornih tela i prebacivanjem regulacije u delokrug njihovog delovanja postiže se realizacija sledećih važnih ciljeva 8 : 1. Kredibilno obavezivanje na pravila nezavisno od politike (smanjuje se značaj političke nestabilnosti ili političke neizvesnosti). Zbog toga svaka promena političara na vlasti ne dovodi u pitanje i politiku regulacije. 2. Ograničenje zloupotrebe političara koji bi favorizovali određene poslovne subjekte. 3. Prebacivanje odgovornosti na nezavisne institucije (tela) i veća stručnost u regulaciji jer se regulacija prepušta kompetenim osobama zaposlenim u ovim agencijama, a nije u rukama političara koji ne moraju biti ni dovoljno stručni da bi bili sposobni da regulaciju kreiraju i implementiraju na pravi način. Ovime se postiže profesionalizacija poslova vezanih za regulaciju. Navedeni ciljevi jasno ukazuju na različite elemente koje nezavisnošću treba obezbediti, a kojima bi se prevaizišli problemi demokratskog legitimiteta i odgovornosti, naročito uzimajući u obzir povećanje broja regulatornih tela. Ove agencije predstavljaju primer tzv. nemajoritarnih institucija koje su formirane od strane izabranih zvaničnika (koji predstavljaju principale), ali su organizaciono odvojeni od vlade i njima rukovode osobe koje nisu izabrane u političkom procesu (na političkim izborima). Tako se pojavljuje poznati principal-agent problem u delegiranju regulacije nezavisnim agencijama (Thacher, str. 3). Promocija pristupa korisničke orijentacije za osmišljavanje politike regulacije Ekonomska dimenzija politike regulacije se dopunjuje društvenom dimenzijom. Regulatorni okvir treba da reflektuje rastuće potrebe i interese građana i privrede. To je reakcija na povećana očekivanja društva (sa rastom životnog standarda veća pažnja se posvećuje društvenom blagostanju, jednakosti ili životnoj sredini) pa se i predmet regulacije proširuje. To je naročito slučaj u razvijenim ekonomijama u kojima postoji visok životni standard građana. Ovaj standard se u jednom delu odnosi i na ispunjenost uslova određenim društvenom regulacijom (zaštita životne sredine, ispunjenost zadravstvenih standarda na radnom mestu i sl.). Dakle, društvena regulacija se povećala u svom obimu sa procesima liberalizacije, privatizacije i deregulacije. Tradicionalna politika regulacije je određivana iz perspektive regulatora državnih zvaničnika, birokrata ili političara, a ne iz perspektive regulisanih građana, privrede ili potrošača. To se vremenom menjalo sa razvojem institucionalnih okvira i promenom mehanizama regulacije, ali i sa promenjenim zahtevima koji se nameću regulaciji u savremenom društvu. Promena zahteva da regulacija bude određena i od strane korisnika ove politike, a ne samo od strane onih koji je formulišu. To posebno biva istaknuto usled povećanja broja regulatornih agencija i njihovih ovlašćenja u regulaciji, kojima se određuje ne samo ponašanje privrednih subjekata, već i svakodnevni život građana. Pored birokratizacije 8 Tomić i Jovančić (2012), str

32 do koje ovakvi procesi mogu da dovedu, zajedno sa rastom budžetskih izdataka, a time i poreskog opterećenja za poreske obveznike, građani se mogu pojaviti u ulozi «žrtava» regulacije kojom bi se ograničavalo njhovo slobodno delovanje. U pokušaju da obezbede veća budžetska sredstva za svoje funkcionisanje regulatorne agencije se i međusobno ponašaju kao konkurenti, pokušavajući da društvu predstave značaj regulacije u oblastima svoje nadležnosti. Zbog toga je neophodno da regulaciju oblikuju i njeni korisnici, podjednako kao i zvaničnici ili političari. To, međutim, nije jednostavno jer se postavlja ključno pitanje kojim mehanizmima će korisnici uticati. U nekim zemljama je reforma regulacije upravo uključivala ove pokušaje (npr. u Britaniji). Uključivanje privrede i građana u procese regulacije podrzaumeva da se identifikuju elementi regulacije koji iritiraju privredu i građane, kao i da se na njih reaguje. Zatim, neophodno je da se privreda na vreme pripremi na promene u regulaciji, kao i da svi više identifikuju svoje koristi od regulacije. Posebno važan segment korisničkog pristupa je poboljšanje kvaliteta administracije jer se često regulacija poistovećuje sa birokratizovanom i neefikasnom državnom upravom. Zbog toga za negativan odnos prema celokupnom procesu regulacije ne postoji uvek odgovornost regulatornih tela i zaposlenih u njima, već je za to odgovorna loša državna administracija. Na kraju, važno je korisnike (privredu i građane) dobro upoznati sa koristima i troškovima preduzete regulacije, kao i eventualne reforme ove regulacije. 4. Globalna ekonomska recesija i regulacija Globalna ekonomska recesija ( ) dovela je u pitanje mnoge elemente i način vođenja ekonomske politike 9, slično je bilo i sa regulacijom i politikom regulacije. To je delimično bilo povezano sa dovođenjem u pitanje konskvenci višedecenijske dominacije neoliberalne paradigme u ekonomskoj teoriji u decenijama pre recesije, ali i sa pitanjem održivosti institucionalnih rešenja u oblasti regulacije. U potrazi za uzrocima teške recesije koja je otpočela kao finansijska kriza, neminovno je moralo i da se razmotri u kojoj meri je za nju bila odgovorna i prethodno sprovođena politika regulacije. Naročito se to odnosilo na finansijsku regulaciju, za koju se utvrdilo da u periodu pre krize nije bila adekvatna, tako da je direktno izazvala rizično ponašanje ne samo finansijskih institucija, već i ostalih ekonomskih subjekata. Globalna recesija, baš kao i kasniji spor ekonomski oporavak stavili su na test i politiku regulacije, namećući potrebu da dođe do određenih promena, naročito u domenu finansijske regulacije. Recesija je nametnula promene ekonomske politike koje su se ogledala tokom same krize u značajnijoj intervenciji države u ekonomskoj sferi kroz vođenje kontracikličnih mera ekonomske politike, uz značajniju diskreciju kreatora ekonomske politike, ali i uz promenu ključnog ekonomskog cilja. Sa cenovne stabilnosti prešno se na cilj pune zaposlenosti, kako bi se prevazišli recesioni ekonosmki tokovi. Slične promene desile su se i u domenu politike regulacije. Regulacija se tokom, a naročito nakon recesija javlja kao podrška ekonomiji da se vrati na putanju rasta, pomogne efikasnom upravljanju rizicima, kao i da se povrati poverenje 9 Praščević (2012), str

33 u državu i njenu politiku, kao i u sam tržišni sistem. Ciljevi se mogu formalizovati u sledeće: 1. Potreba za ekonomskim oporavkom i održivim razvojem, 2. Upravljanje kompleksnim ciljevima politike, 3. Obnova poverenja građana u regulaciju. 10 Regulatorna reforma postaje važno sredstvo za oporavak ekonomije. Naročito je to važno za ekonomije koje imaju malo prostora za dalje fiskalne ili budžetske intervencije i bore se da pronađu nove i pouzdane načine da podstaknu rast u globalnom okruženju. Reforma regulacije pri tome ne sme da dovede do prelivanja troškova regulacije na privatni sektor i na smanjenje njegove globalne konkurentnosti. Zbog toga se izvori poboljšanja moraju tražiti u povećanju efikasnosti procesa i mehanizama regulacije. Ekonomski rast koji se u poslednje vreme javlja kao ultimativni cilj, obezbeđuje da se lakše podnesu problemi javnog duga, deficita, zdravstvene zaštite stanovništva koje stari, njihovih penzija, kao i zaštite životne sredine. Koherentnost politike koja je dovedena u pitanje kompleksnošću upravljanja javnim poslovima u modernim pluralističkim društvima, delimično može biti poboljšana i reformom politike regulacije. Vlada treba da obezbedi kredibilitet svoje politike i realizuje kompleksne ciljeve sa što manje izgubljenih resursa. Tome može da pomogne i regulacija, odnosno njena reforma. Naime, kriza je u mnogim zemljama uzdrmala poverenje građana u sposobnost vlade da efikasno upravlja ekonomijom i društvom politika regulacije to može da promeni. Od reforme regulacije mogu se očekivati i kratkoročne i dugoročne ekonomske koristi. U kratkom roku reforme mogu uticati na ponašanje poslovnih subjekata u očekivanju novog konkurentskog okruženja, povećavajući poverenje investitora, transparentnost i izgradnju poverenja. To će uticati na smanjenje premije rizika, kao i smanjenje neproduktivnih aktivnosti traganaja za rentom, ali i korupcije koja opterećuje poslovanje u tržišnim ekonomijama. Na duži rok, reforma bi trebalo da dovede do veće produktivnosti, stranih direktnih investicija i zaposlenosti. 5. Zaključak Pitanje regulacije u tržišnoj ekonomiji dugo je prisutno u ekonomskoj teoriji, kao i u ekonomskoj politici. Aktuelnost nije smanjena ni u periodu intenzivnih procesa deregulacije, privatizacije i liberalizacije koji su povezani sa dominacijom neoliberalne ekonomske paradigme, ali i neoliberalnog političkog projekta koji je u zemljama Zapadne Evrope otpočeo 1980-tih, a kasnije je tome doprineo i pad Sovjetskog bloka i intenzivna ekonomska i politička tranzicija bivših socijalističkih zemalja. Zbog toga se razvoj ekonomskih teorija prelama i na teorijska objašnjenja regulacije u tržišnim ekonomijama. Slično, čak i sa procesima koji su označili smanjenje uloge države u funkcionisanju tržišnih ekonomija i prepuštanje tržišnim rešenjima, regulacija nije izgubila svoj značaj. Došlo je do promena u njenim ciljevima, mehanizmima i prvenstveno u nosiocima regulacije. Naime, najveća institucionalna promena vezana je za prepuštanje regulacije nezavisnim regulatornim telima (agencijama) i insitstiranju na tzv. «regulaciji pravilima», umesto 10 OECD Report (2010) 33

34 nekadašnje «komandne regulacije». To je izazvalo čitav niz problema i nametnulo mnoga pitanja o odnosu između tri subjekta: privrede društva (građana) i države, kao i mesta i uloge regulatornih tela u ovom trouglu. Paradokslano je da se suštinski značaj regulacije, uključujući i ekonomsku i društvenu, sa razvojem tržišnih privreda i rastom životnog standarda stanovništva povećava, a ne smanjuje. Ovo se odnosi na delovanje obe grupe regulatornih agencija onih koji regulišu konkurenciju i onih koje su odgovorne za promociju drugih ciljeva javnog interesa (osim konkurencije). Međutim, povećanje broja regulatornih tela i širenje njihovog delokruga rada, čak i u situaciji kada su ona uspela da ostanu relativno politički nezavisna, povećava birokratizaciju i moguće ograničavanje slobodnog delovanja ekonomskih subjekata, ali i samih građana, kao osnovnog principa na kome se zasniva tržišna ekonomija i politička demokratija. Zbog toga su neophodne kontinuirane promene u regulaciji kojima će ona postati u većoj meri korisnički orijentisana, sa jasnim indikovanjem javnosti njenog značaja (potencijalnih troškova i koristi). Takođe, je neophodno i postojanje adekvatnog nivoa usluga javne administracije (javne uprave) koja bi podržala efiksanu regulaciju i približila je krajnjim korisnicima. Efikasno regulatorno upravljanje omogućava da se maksimizira uticaj politike regulacije, odnosno da se obezbedi regulacija koja će imati pozitivan uticaj na ekonomiju i društvo uz realizaciju ciljeva javne politike. Integrativni pristup, na kome se pri tome mora insistirati, uključuje regulatorne institucije, sredstva i procese. Najvažniji izazov za efikasno regulatorno upravljanje je u koordinaciji regulatornih akcija od kreiranja regulacije do njene implementacije i sprovođenja. Globalna ekonomska recesija je navedene elemente posebno naglasila, namećuči potrebu reforme regulacije u većini ekonomija. Literatura Acocella, N. (2005), Economic Policy in the Age of Globalisation, Cambridge: CUP. Den Hertog, J. (2010), «Review of Economic Theories of Regulation», Working Papers 10-18, Utrecht School of Economics Knight, J. (2001), «Explaining the Rise of Neoliberalis The Mechanisms of Institutional Change», in Campbell, J. L. et al (ed.) (2001), The Rise pf neoliberalism and Institutional Analysis, Princeton University Press, New Jersey, Pp Praščević, A. (2012), «Development of Modern Macroeconomics in the Context of Global Economic Crisis», in Cerović, B. et al (ed.) (2012), From the Global Crisis to Economic Growth Which Way to Take?, Vol. I, pp , Faculty of Economics, Belgrade Regulatory Policy and the Road to Sustainable Growth, OECD (2010), oecd.org/regreform/policyconference/ pdf, [Pristupljeno: 08/04/17] Thacher, M. (2000), Delegation to Independent Regulatory Agencies in Western Europe, pdf, [Pristupljeno: 08/04/17] Tomić, S., Jovančić, A. (2012), «Nastanak i nezavisnost regulatornih tela u Srbiji: domaće ili eksterne determinante?», Političke perspektive, Vol. 2(2), pp Vanberg, V. (1999), «Markets and Regulation: On the Contrast Between Free-Market Liberalism and Constitutional Liberalism», Constitutional Political Economy, Vol. 10, pp

35 Ekonomija medija i medijska regulativa u Srbiji Galjina Ognjanov* galja@ekof.bg.ac.rs Apstrakt: U radu se analizira potreba za medijskom regulativom u Srbiji, kao i eventualne mogućnosti za dalju liberalizaciju medijskog tržišta. Polaznu osnovu predstavljaju dva razvijena modela medijske regulative - američki model i model EU, ali i istorijsko nasleđe, te dostignuti nivo razvoja medijskog tržišta u Srbiji. U najvećoj meri, analiza je zasnovana na osnovnim konceptima ekonomije medija, a akcenat je stavljen na specifičnosti medijskog tržišta i medijskog proizvoda. Generalno posmatrano, specifičnosti medijskog tržišta i medijskog proizvoda ukazuju na potrebu postojanja medijske regulative, a posebno u domenu medijskih sadržaja i vlasništva nad medijskim kućama. Ovo poslednje posebno je važno na manje razvijenim medijskim tržištima kao što je srpsko. Stoga, osnovni zaključak koji se naglašava u radu jeste da postoji potreba za daljim unapređenjem medijske regulative i jačanjem regulatornih institucija u Srbiji. Dakle, potrebno je ustanoviti regulatorne mehanizme, primarno zasnovane na društvenim i ekonomskim ciljevima, koji će da doprinesu daljem razvoju medijskog tržišta, kao i zadovoljenju interesa učesnika na medijskom tržištu i brojnih društvenih činilaca. Ključne reči: ekonomija medija, medijska regulativa, medijsko tržište, medijski proizvod JEL klasifikacija: L82, L88, M37, M38 Media Economics and Regulation in Serbia Abstract: The paper aims at better understanding the need for implementation of media regulation in Serbia, while discussing possibilities for further liberalization of its media market. The analysis is focused at the two most developed models of media regulation, the US and the EU, as well as the historical background and the current level of media market development in Serbia. Also, the main concepts of media economics particularly with regards to the main characteristics of media market and media product are discussed in details. Namely, the main arguments favouring the implementation of media regulation, especially those related with media content and media ownership are derived from the specific character of media market and media product. The latter is particularly important for the less developed media markets such as the one in Serbia. We conclude that there is a strong need for further improvement of media regulation and encouragiment of activities of independent regulatory bodies in Serbia. Introducing regulatory mechanisms primarily based on social and economic objectives contributing to further development of media market in the best interest of all market players and social actors is therefore of crucial importance in Serbia at the moment. Keywords: media economics, media regulation, media market, media product * Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu 35

36 1. Regulisano vs. liberalizovano medijsko tržište 1.1. Potreba za medijskom regulativom Značajne promene u medijskoj sferi, inicirane delovanjem ekonomskih, političkih i tehnoloških faktora, uticale su na preispitivanje načina funkcionisanja medijskih tržišta na globalnom nivou. U debati koja se vodi u akademskoj i stručnoj javnosti povodom razvoja medija i savremenog medijskog tržišta jedna od ključnih dilema tiče se potrebe za regulativom ili deregulacijom (liberalizacijom) medijskih tržišta 1. Generalno posmatrano, dok je regulacija medijskog tržišta primarno u interesu društva, liberalizacija je u interesu kapitala. U takvim uslovima, osnovni zadatak države je da primenom javnih politika i kreiranjem odgovarajućih regulatornih mehanizama nastoji da zaštiti ova dva, u slučaju medijskog tržišta, suprotstavljena interesa. Stoga, od procene države kojem od navedenih interesa treba dati prednost u određenom momentu društveno-ekonomskog razvoja, zavisiće i nivo regulacije medijskog tržišta. U razvijenim zemljama poput SAD, Australije, Velike Britanije i zemalja članica Evropske Unije (EU), tokom poslednje dve decenije sve više se insistira na promeni postojeće regulative, uz brojne pokušaje liberalizacije ovog tržišta. Najdalje se u tome otišlo u SAD, čiji model danas možemo smatrati jednim od najliberalnijih. Medijsko tržište je u SAD u potpunosti prepušteno privatnom kapitalu, bez postojanja javnih medijskih servisa i uz relativno mala ograničenja koja kroz regulativu nameće država 2. U Australiji, zagovornici liberalizacije medijskog tržišta sledeći primer SAD, ističu stav da je ono preterano regulisano te da je postojeći sistem neodrživ, jer ni regulatorna tela više nisu u stanju da ga sprovode 3. Nasuprot tome u Evropi, i pored značajne liberalizacije u domenu vlasništva nad medijima, još uvek dominira stav da privatni kapital nije nužno i garant medijskih sloboda i medijskog pluralizma, te da je još uvek izražena potreba za postojanjem odgovarajuće regulative, kao i javnih medijskih servisa 4. Državna regulativa treba da onemogući preteranu koncentraciju kapitala i posledično stvaranje monopolističkog tržišta, te da obezbedi pluralizam mišljenja, kao i proizvodnju edukativnih i informativnih sadržaja, za koje po pravilu privatni kapital ima značajno manji interes nego za sadržaje zabavnog karaktera. Upravo zbog ovog poslednjeg, ključnu razliku između američkog i modela EU, predstavlja insistiranje na potrebi o postojanju javnih servisa. Putem javnih servisa građanima treba da bude omogućen pristup informativnim i edukativnim sadržajima, čime se oni stavljaju u funkciju garanta javnog interesa, jer ovo nije imanentno privatnom kapitalu. Dok zagovornici deregulacije medijskog tržišta insistiraju na potrebi smanjenja državnog uticaja prvenstveno u pogledu vlasništva nad medijima i medijskog sadržaja, poslednjih godina su sve glasniji i oponenti potpune liberalizacije medija čak i u zemljama sa najrazvijenijim medijskim tržištima. Naime, liberalizaciji medija protive se kako desno orijentisani pojedinci, zalažući se za potrebu zaštite porodičnih vrednosti, tako i oni levo orijentisani, ukazujući na opasnost od tzv. medijskih barona koji diktiraju isporuku Dukes, (2004), str. 4 Harcourt, (2003), str. 317 Robertson (2013), str. 4 Doyle, (2013), str.95 36

37 isključivo onih sadržaja koji predstavljaju njihov politički i ekonomski interes 5. Levo orijentisani protivnici liberalizacije snažno se zalažu za sprečavanje koncentracije kapitala u medijskoj sferi, jer se ona negativno odražava na pluralizam medijskih sadržaja i mišljenja, te vodi ka pojavi novih oblika cenzure, i to korporativnoj cenzuri 6 i ekonomskoj cenzuri 7. Korporativnom cenzurom može se smatrati svaka situacijia u kojoj distributeri i/ili maloprodajni lanci odbijaju da na tržište iznesu određene medije zbog njihovog sadržaja, dok se primerom ekonomske cenzure može smatrati odluka vlasnika medija da se o nekim temama ne govori kako se time ne bi, eventualno, ugrozili njihovi ekonomski interesi. Imajući u vidu prethodno navedeno, u ovom radu se kao centralno pitanje nameće sledeće: da li je, s obzirom na dostignuti nivo razvoja i aktuelnu situaciju u medijskoj sferi, u ovom momentu Srbiji potrebno regulisano ili liberalizovano medijsko tržište? Ovo pitanje biće razmotreno na osnovu 1. uvida u postojeću medijsku regulativu i 2. osnovnih saznanja iz oblasti ekonomije medija Medijska regulativa u Srbiji Od početka procesa tranzicije, a posebno od tranzicionih promena iniciranih krajem godine, u Srbiji je počelo intenzivno da se govori o potrebi smanjanja državnog uticaja u medijskoj sferi. Institucionalni uslovi za povlačenje države iz medija i njihovu svojinsku transformaciju stvoreni su donošenjem Zakona o privatizaciji (2001), Zakona o radiodifuziji (2002) i Zakona o javnom informisanju (2003). Privatizacija medija viđena je kao ključna pretpostavka za delovanje medijskih sloboda i medijskog pluralizma. U osnovi ovakvog stava bilo je nasleđe iz perioda socijalizma u kojem je država bila vlasnik najuticajnijih medija, što je vladajuća elita uvek koristila za promociju sopstvenih interesa kroz stavljanje na dnevni red (agendu) onih tema kojima je želela da utiče na formiranje javnog mnjenja u svoju korist. U ovom pogledu Srbija nije bila izolovana, jer su se pre nje za medijske reforme zasnovane na privatizaciji medijskih kuća i liberalizaciji medijskog tržišta opredelile i druge zemlje Cenralne i Istočne Evrope 8. Mada je privatizacija medija inicijalno trebalo je da bude okončana do 31. decembar godine, pod pritiskom javnosti, a posebno zbog protesta lokalnih zajednica koje su branile pravo na informisanje na jezicima nacionalnih manjina, pred sam istek roka, decembra godine, odlukom Vlade Republike Srbije taj proces je privremeno obustavljen. Nekoliko godina kasnije, opredeljenje ka potpunom povlačenju države aktualizovano je donošenjem Strategije razvoja sistema javnog informisanja u Republici Srbiji do godine, kao i seta medijskih zakona iz i godine. Zakonom o javnom informisanju i medijima iz godine predviđen je 1. juli godine kao krajnji rok za privatizaciju medija. Ipak, usled dodatnog pomeranja ovog roka donošenjem izmena zakona po hitnom postupku juna godine, proces privatizacije medija u Srbiji, formalno je okončan 31. oktobra godine Owen, (2008), str. 8 Klein, (2000), str. 165 Gal-Ezer, (2014), str. 577 Harcourt, (2003), str

38 Dakle, osnovi cilj Strategije razvoja sistema javnog informisanja u Republici Srbiji do godine koji se ticao potpunog povlačenja državnog vlasništva iz medija uz okončanje procesa privatizacije lokalnih medija je, čini se, ostvaren. Ipak, u ovom momentu nema jasnih naznaka o tome kakve je zaista efekte dala privatizacija u pogledu unapređenja poslovanja medijskih kuća, kao i njihove efikasnosti i efektivnosti. S druge strane, u javnosti se sve češće čuju stavovi o tome da rad novinara u privatnim i privatizovanim medijima dobija odlike prekarnog rada 9. U takvoj situaciji, novinari zaposleni u privatnim medijima teško da mogu da neguju medijske slobode i nezavisnost u izveštavanju i sve više bivaju prinuđeni da radom za gazdu pribegavaju cenzuri i autocenzuri, kao i pisanju naručenih tekstova. U ovom momentu, dok se čeka donošenje nove medijske strategije za naredni petogodišnji period, razmatra se takođe i potreba eventualne izmene medijske regulative definisane setom medijskih zakona iz 2014 i godine. Za postojeću regulativu moglo bi se, međutim, reći da je ona u velikoj meri usklađena sa regulativom Evropske Unije. Slabosti su pre svega u domenu primene regulatornih mehanizama kroz delovanje nezavisnih regulatornih institucija. Treba takođe imati u vidu da se medijska regulativa u Srbiji u najvećoj meri odnosi na elektronske medije o čijoj se primeni stara Republička agencija za elektronske medije (REM), dok regulatorno telo za štampane medije nikada nije formirano. Iz navedenog se može zaključiti da je medijska regulativa u Srbiji tekovina ekonomskih i političkih promena koje su nastupile krajem godine. Zbog toga uređenje medijskog tržišta u Srbiji nema ni približno jednako dugu tradiciju kao što je to slučaj sa razvijenim zemljama poput SAD i zemalja Zapadne Evrope. I sami pojmovi medijsko tržište, medijski proizvod i ekonomija medija, relativno su novi i nedovoljno poznati javnosti. Posledično, svako pozivanje na tržišne principe poslovanja, neprikosnovenost profitnog motiva u domenu efikasnog upravljanja ograničenim resursima i privatno vlasništvo kao garant medijskih sloboda u kontekstu donošenja medijske regulative, ostavlja svojevrstan prostor za nekritički pristup pojedinim modelima i njihovom prihvatanju, a bez potrebe za razmatranjem mogućih negativnih efekata njihove primene u lokalnim uslovima. Zbog toga, u nastavku će biti data objašnjenja osnovnih koncepata ekonomije medija, kako bi se ukazalo na činjenicu da upravo specifičnost medijskog tržišta i medijskog proizvoda zahteva poseban oprez kada je reč o donošenju odluke o tome da li nam je potrebna unapređena medijska regulativa ili liberalizacija medijskog tržišta. 2. Ekonomija medija 2.1. Teorijske osnove ekonomije medija Ekonomija medija se do pre skoro četiri decenije u zemljama anglo-saksonskog govornog područja razvijala kao podoblast u okviru studija ekonomije i komunikacije. Nažalost, ovoj oblasti istraživanja u Srbiji se i danas posvećuje nedovoljna pažnja. Osnovni cilj ekonomije medija je da se analizira ponašanje učesnika na medijskom tržištu, kao i način upotrebe resursa kojima oni raspolažu kako bi se proizveli i ponudili medijski prozvodi i time na najefikasniji način zadovoljile potrebe medijske publike, tj. 9 Mihailović, (2015), str

39 kupaca medijskih sadržaja 10. Istraživanja se sprovode kako na makro tako i na mikro nivou 11. Predmet analize makro-ekonomskih istraživanja su agregatni pokazatelji, poput učešća medijskog sektora u potrošnji stanovnišva, u društvenom bruto proizvodu, zaposlenosti, njegovom doprinosu nacionalnom dohotku i privrednom rastu, ali i pitanjima iz domena javnih politika i regulative. Društveno-ekonomski značaj medijskog sektora, kao i specifičnost medijskog proizvoda i medijskog tržišta o kojima će biti više reči u nastavku, presudno utiču na odluku države o stepenu regulative. Država nastoji da kreira odgovarajuće regulatorne mehanizme kako bi obezbedila rast medijskog tržišta, a time i njegov doprinos privrednom rastu. S druge strane, mikro-ekonomska istraživanja se bave izučavajem pojedinačnih tržišta, proizvoda i tržišnih učesnika koji donose odluku o trošenju ograničenih resursa kako bi maksimizirali korist. Teorija firme jedna je polaznih osnova mikro-ekonomskih istraživanja u oblasti ekonomije medija, s obzirom na činjenicu da savremeni mediji u najvećoj meri danas posluju kao komercijalne organizacije. Kako navodi Dojl 12 stanovište da je svaka odluka koju donese neka komercijalna organizacija primarno usmerena ka maksimizaciji profita utemeljeno je u neoklasičnoj teoriji firme. Ključ efikasnosti i efektivnosti komercijalnih organizacija leži upravo u maksimazaciji profita koji se smatra osnovnim pokretačkim motivom privatnog kapitala. Zbog toga zagovornici potpune liberalizacije medijskog tržišta, pozivajući se na ekonomske principe utemeljene u neoklasičnoj teoriji firme, te neoliberalnoj ekonomskoj misli, kao ključni argument navode da će efikasanom upotrebom resursa medijske firme u privatnom vlasništvu nastojati da proizvedu medijski proizvod i ponude ga tržištu po najnižoj mogućoj ceni. Iz toga pak izvode zaključak da nema potrebe za bilo kakvim državnim mešanjem u medijskog sferi i to kako u pogledu vlasništva nad medijskim firmama tako i u pogledu uvođenja strogih pravila kroz razvoj medijske regulative. Dakle, neoliberalna teorija ističe profitni motiv kao najzdraviji pokretač efektivnog i efikasnog poslovanja kompanija, pa i medijskih firmi. Ipak, ne sporeći značaj profitnog motiva za uspešno poslovanje, moraju se uzeti u obzir i činjenice da se pojedinci, kompanije i tržišta međusobno mogu značajno razlikovati, te da profitni motiv ne mora, pa čak i ne može uvek da bude dominantan. Naime, tvrdnja da vlasnike privatnog kapitala uloženog u neki posao uvek i isključivo pokreće profitni motiv deluje ne samo suviše okrutno, već i nerealno s obzirom na činjenicu da su mnoge privatne inicijative pokrenute iz filantropskih pobuda. S druge strane, u obzir treba uzeti i veličinu kompanije, odnosno strukturu upravljanja, te činjenicu da je u velikim i složenim organizacijama vlasništvo odvojeno od upravljanja koje je povereno profesionalnim menadžerima. Dakle, dok profit može biti primarni motiv vlasnika kapitala, on ne mora nužno da bude i motiv profesionalnih menadžera koji mogu presudno da budu usmereni ka sticanju značajne tržišne moći (kroz, na primer, povećanje tržišnog učešća). Konflikt na relaciji principal-agent, odnosno u konkretnom slučaju konflikt između vlasnika medija i menadžera koji upravljaju poslovanjem medijske kuće može da rezultira povećanjem tržišne moći na uštrb profita. S druge strane, čak i tamo gde su vlasništvo i upravljanje spojeni u jednu funkciju profit ne mora nužno da bude primarni motiv, te nije redak slučaj da pojedinci pribegavaju vlasništvu nad medijima primarno zarad pokušaja sticanja političke moći i društvenog 10 Adilov and Martin, (2013), str Owers, et al. (2004), str Doyle, (2013), str. 5 39

40 uticaja. Na kraju, kada je reč o medijskom tržištu, posebno treba istaći činjenicu da njegove specifičnosti dovode u pitanje pretpostavku o tome da je profitni motiv jedini i najefikasniji mehanizam regulisanja ovog tržišta. Naime, medijski proizvod se po mnogo čemu razlikuje od proizvoda i usluga koji se nude na nekim drugim tržištima. Osim toga, samo medijsko tržište je specifično po tome što se u ulozi kupaca na ovom tržištu pojavljuju dve povezane, ali međusobno sasvim različite grupe i to: 1. konzumenti medijskog sadržaja i 2. oglašivači kao kupci medijskog prostora. Stoga, u nastavku je data detaljnija analiza specifičnosti medijskog proizvoda i medijskog tržišta, kako bi se ukazalo na činjenicu da, suprotno neoliberalnom stanovištu, saznanja iz oblasti ekonomije medija upravo ukazuju na potrebu primene odgovarajuće regulative u ovoj sferi i to da bi se zadovoljili kako društveni (medijske slobode i medijski pluralizam) tako i ekonomski interesi (slobodna konkurencija među učesnicima na medijskom tržištu) Specifičnost medijskog proizvoda Medijski proizvod predstavlja sadržaj kreiran za objavljivanje u medijima i namenjen je zadovoljavanju potreba medijskih korisnika za informisanjem, edukacijom i zabavom. Dakle, kao osnovna specifičnost medijskog proizvoda izdvaja se činjenica da on nije unificiran, te da prilikom analize komercijalnog poslovanja na ovom tržištu treba praviti razliku između informativnih, edukativnih i zabavnih medijskih sadržaja. Medijski proizvod je namenjen korisnicima, koji za konzumiranje plaćaju odgovarajuću cenu koju određuje proizvođač. Cena se plaća prilikom čina kupovine ili u vidu pretplate. U ovako postavljenom tržišnom modelu, međutim, do izražaja dolazi nekoliko karakterističnih problema, uslovljenih specifičnim karakterom medijskog proizvoda, kao i ponašanjem potencijalnih kupaca, tj. konzumenata medijskih sadržaja. U nastavku ćemo pažnju posvetiti detaljnijoj analizi karaktera medijskog proizvoda, dok će ponašanje konzumenata medijskog sadržaja biti predmet razmatranja u delu koji se tiče specifičnosti medijskog tržišta. Medijskom proizvodu, posebno kad je reč o informativnim medijskim sadržajima, uobičajeno se pripisuju karakteristike tzv. javnog dobra. Javna dobra su sva ona dobra kojima nisu svojstveni isključivost i rivalitet, što znači da svako može nesmetano da ih koristi, kao i da njihovo korišćenje od strane jednog pojedinca ne smanjuje korist nekom drugom. U slučaju medijskog proizvoda, to bi značilo da se informacija koja je objavljena u nekom mediju ne može uskratiti onom ko za nju nije platio, kao što ni činjenica da je neko već za tu informaciju saznao neće onemogućiti bilo koga drugog da je takođe čuje, vidi ili pročita. Upravo ovo dokazuje se na primeru dnevnih novina u Srbiji gde se zna da jedan kupljeni primerak pročita veći broj pojedinaca. Ovakvim karakterom javnog dobra objašnjava se njihova relativno mala primamljivost za vlasnike privatnog kapitala, pogotovo onda kada su primarno proifitno orijentisani. Kada je interes privatnih vlasnika mali, a koristi po građane i društvo velike, država je ta koja ima mehanizme da na najefikasniji način obezbedi uslove za nesmetanu isporuku i korišćenje takvih dobara. Oporezivanjem, na primer, prikuplja se potreban novac za finasiranje onih inicijativa za koje ne postoji privatni interes. Ujedno, na taj način, između ostalog, obezbeđuje se i finasiranje javnih servisa. 40

41 Međutim, pogrešno bi bilo zaključiti iz prethodnog da medijski proizvod predstavlja čisto javno dobro, te ne traba da čudi značajno prisustvo privatnog kapitala na ovom tržištu. Ipak, ne može se ni opovrgnuti činjenica da je privatni kapital najviše zainteresovan upravo za proizvodnju i isporuku onih medijskih sadržaja za kojima je tražnja na tržištu najveća, a to su primarno zabavni sadržaji. Objašnjenje za ovakav interes privatnog kapitala, između ostalog nalazi se u činjenici da troškovi proizvodnje medijskih sadržaja mogu da budu izuzetno visoki, te da je proizvođačima primarno u interesu povećanje obuhvata publike. Povećavanjem čitanosti, gledanosti i slušanosti programa koriste se: 1. efekti ekonomije obima, pošto jednom proizveden medijski sadržaj može da se isporučuje više puta i većem broju pojedinaca bez značajnog povećanja troškova u odnosu na one učinjene prilikom njegove proizvodnje i 2. činjenica da što je veći obuhvat publike koja prati neki medijski sadržaj taj sadržaj ujedno postaje primamljiviji za oglašivače, što indirektno utiče na povećanje prihoda od oglašavanja, te maksimizaciju profita. S druge strane, osim zabavnih sadržaja i delova informativnih i edukativnih programa za koje eventualno postoji interes konzumenata da plate cenu njihovog konzumiranja, postoje i oni delovi medijskog sadržaja od šireg društvenog značaja, za koje treba da bude zainteresovana država. Kad je reč o Srbiji, ovo se prevashodno odnosi na informisanje na manjinskim jezicima i informisanje lokalnih zajednica, gde se radi o čistom javnom dobru. Pored toga, treba imati u vidu i one informativne i edukativne sadržaje čija konzumacija doprinosi dobrobiti društva (mada građani toga ne moraju biti nužno svesni, pa ni spremni da za njih plate). Kada je to slučaj, medijski proizvod dobija odlike tzv. meritornog dobra karakterističnog po tome što stvara pozitivne eksternalije kroz povećanje nivoa informisanosti i obrazovanja među članovima društva. Zbog toga, kada se radi o dobrima koja stvaraju pozitivne eksternalije, uobičajeno je da država pomaže njihovu proizvodnju, na primer, davanjem subvencija. Na osnovu iznetog, jasno je da je svako insistiranje na neprikosnovenosti privatnog kapitala u kontekstu najefikasnije upotrebe resursa kada je reč o proizvodnji medijskih sadržaja, preti da ograniči njihov pluralizam, s obzirom na činjenicu da se jednim delom radi o javnom i meritornom dobru za koje je privatni kapital, po definiciji, manje zainteresovan. Iz tog razloga, posebno u društvima poput srpskog, koje karakteriše nizak nivo obrazovanja, društvene svesti, ali i kupovne moći stanovništva, država mora sa svoje strane da ustanovi kontrolne mehanizme (regulativu i regulatorne institucije) kako bi se osigurala dostupnost informativnih sadržaja zasnovanih na različitim gledištima, kao i odgovarajućih edukativnih programa, te da bi se sprečilo da medijska ponuda bude određena isključivo interesima privatnih vlasnika Specifičnost medijskog tržišta Medijsko tržište umnogome se razlikuje od drugih tržišta proizvoda i usluga u ostalim sektorima privrede. Medijsko tržište se u literaturi uobičajeno navodi kao tipičan primer dvostranog tržišta 13, ali i kao specifično tržište ideja 14. Jednu od ključnih specifičnosti medijskog tržišta predstavlja njegov dvostrani karakter. To znači da medijske firme paralelno posluju na dva potpuno odvojena tržišta i to na 13 Reisinger et al. (2009), str Papandrea, (2006), str

42 tržištu konzumenata medijskih sadržaja (čitalaca, gledalaca i/ili slušalaca) i na tržištu oglašivača. Poslovanje na oba tržišta zasniva se na komercijalnoj osnovi. Na prvom tržištu, konzumentima se naplaćuje cena za isporuku medijskog proizvoda kao takvog. Na drugom tržištu, medijske kuće oglašivačima prodaju prostor (štampani mediji, internet portali, društvene mreže i sl.) i vreme (elektronski mediji - radio i televizija) koje im stavljaju na raspolaganje za plasiranje oglasnih poruka. Mada se naizgled čini da se radi o nepovezanim tržištima na kojima posluju medijske kuće, istina je zapravo posve drugačija. Opstanak i tržišni uspeh na jednom neminovno uslovljava opstanak i uspeh na drugom medijskom tržištu. Problem, međutim, nastaje usled činjenice da se često radi o drugačijim interesima učesnika na jednom i na drugom medijskom tržištu, gde maksimizacija profita proizvođača medijskih sadržaja s jedne i maksimizacija korisnosti konzumenata i oglašivača s druge strane, prete da ugroze pluralizam medijskih programa i sadržaja. U skladu sa savremenim tržišnim principima poslovanja, medijske firme nastoje da tržištu ponude one medijske sadržaje za koje postoji najveća zainteresovanost konzumenata. Pri tome, shodno teoriji upotrebe medija i udovoljenja potreba, konzumenti medija su aktivna publika koja ciljano bira one sadržaje koji će zadovoljiti potrebu za informacijama, edukacijom, zabavom i relaksacijom 15. Stoga, ne čudi da zagovornici pune liberalizacije medijskog tržišta ističu tražnju za određenim medijskim sadržajima kao ključni argument u prilog nesmetanom delovanju tržišta. Slobodno tržište deluje kao garant da će se u jednom društvu isporučivati željeni medijski sadržaji, oslobođeni državnog uticaja u domenu njihovog kreiranja. Mada je ovo naizgled snažan argument u prilog liberalizaciji, insistiranjem na njemu zanemaruje se činjenica da je takvo delovanje tržišta moguće samo u idealnom slučaju, u kojem postoji pluralizam tražnje za različitim medijskih sadržajima. Međutim, za razliku od pluralizma medijskih programa i sadržaja na koje se može uticati, nedostatak pluralizma tražnje deluje deluje kao ograničavajući faktor. Naime, pojedina istraživanja ukazuju na to da se povećavanjem dostupnosti određenih programa čak umanjuje tražnja za tim programima (na primer vesti, opšte informacije, religijski program) 16. S druge strane, zakoni tržišnog poslovanja nalažu gašenje programa za koje ne postoji kritična masa zainteresovane javnosti, što nužno vodi ka ujednačavanju medijske ponude kroz isporuku sličnih progama za kojima je tražnja najveća. Na taj način neminovno dolazi do smanjenja raznolikosti medijskih programa, a time i ograničavanja dostupnosti manje gledanih programa. Pored tražnje na tržištu korisnika, na ponudu medijskih sadržaja utiču i oglašivači. Oglašivači su zainteresovani za ponuđene medijske sadržaje u meri u kojoj ti sadržaji privlače interes publike, tj. u zavisnosti od čitanosti, gledanosti i/ili slušanosti medijskih programa i sadržaja. Oni kupuju medijski prostor i vreme, kako bi u okviru njega plasirali svoju oglasnu poruku, namenjenu konzumentima tog medija koji su za oglašivače ujedno i njihovi potencijalni kupci. U izvesnoj meri oni kupuju interes publike nekog medija, tj. uz zakup medijskog prostora kupuju njegovu publiku. Pomenuti interes oglašivača povratno utiče na medijske kuće da nastoje da prošire opseg publike kojoj se obraćaju. Dakle, upravo činjenica da medijske firme posluju na tržištu oglašivača doprinosi tome da se one primarno opredeljuju za proizvodnju onih sadržaja koje publika želi da konzumira. Problem je, međutim, u tome što korisnici ne moraju da budu svesni šta je za 15 Wilkoks, (2006), str Napoli, (1997), str

43 njih dobro, kao ni šta je u društvenom interesu. Suprotno tome, njihovo opredeljivanje za medijske sadržaje može da bude ponukano presudno potrebom za zabavom i relaksacijom. Stoga, ne treba da čudi to što puna komercijalizacija medija posebno na manje razvijenim medijskim tržištima kao što je srpsko, po pravilu vodi njihovoj tabloidizaciji i dominaciji tzv. rieliti programa. Osim prethodno opisanog indirektnog uticaja na medijski sadržaj, na neuređenim medijskim tržištima oglašivači mogu da imaju i direktan uticaj na uređivačku politiku medija. Ovaj uticaj sprovodi se kroz novi oblik cenzure, koji se u savremenoj literaturi ističe kao ekonomska cenzura medija. Prema jednom od objašnjenja ovog pojma, ekonomska cenzura podrazumeva sprečavanje objavljivanja onih informacija koje bi mogle da naškode ekonomskim interesima pojedinca koji zahteva takav oblik cenzure, odnosno sprečavanje objavljivanja takvih medijskih sadržaja koji bi mogli da doprinesu interesima konkurentima tog pojedinca 17. Ekonomska cenzura je, dakle, svaki oblik cenzure kada vlasnik medija, njegov poslovni partner, bilo koje povezano lice i/ili institucija zahtevaju uništavanje vesti za koju pretpostavlja da bi mogla da ima negativne posledice po njegov poslovni interes. U Srbiji, ekonomska cenzura u poslednjih nekoliko godina dobija još jedan specifičan oblik i to putem plaćanja oglasnih poruka. S obzirom na činjenicu da opstanak većine medija u Srbiji gotovo presudno zavisi od oglašivača, u javnosti su se pojavile manje ili više eksplicitne naznake o tome da veliki zakupci medijskog prostora mogu da vrše pritisak na medije u pogledu cenzure medijskih sadržaja. Kritike su upućene na račun agencija za zakup medijskog prostora na veliko i njihovog mogućeg uticaja na objavljivanje onih medijskih sadržaja koji bi išli u prilog, kao i sprečavanje objavljivanja informacija koje bi potencijalno štetile vlasnicima tih agencija, odnosno političkoj eliti kojoj oni pripadaju. 18 Pored toga o uticaju agencija za marketing, odnosa s javnošću, ali i države kao značajnog zakupca medijskog prostora govori se i u izveštajima Saveta za borbu protiv korupcije objavljenim godine i godine. U izveštaju iz godine navodi se da posebnu ulogu u finansiranju medija i njihovom držanju u ekonomskoj zavisnosti i nezavisnosti, imaju agencije za odnose s javnošću, marketinške i produkcijske agencije, koje su uglavnom u vlasništvu stranačkih aktivista ili sa njima povezanih osoba 19. S druge strane, u izveštaju iz godine, jasno se ističe da od odluka političke i ekonomske elite o tome gde će se oglašavati i koliko će za to novca izdvojiti bitno zavisi sudbina medijskih preduzeća 20. Medijsko tržište, specifično po svom dvostranom karakteru, u literaturi se takođe pominje kao primer tržišta ideja. Između tržišta proizvoda i usluga s jedne strane i tržišta ideja s druge, postoji analogija u izvesnoj meri 21. Slobodna konkurencija na oba tržišta donosi ekonomsku korist konzumentima pre svega kroz povećanje izbora i snižavanje 17 Gal-Ezer, (2014), str Antonić, (2010), str Izveštaj o pritiscima i kontroli medija u Srbiji, Savet za borbu protiv korupcije, Beograd: 19. septembar godine, dostupno na: VESTAJ%20O%20MEDIJIMA,%20PRECISCENA%20VERZIJA.pdf (pristupljeno 20. aprila 2017). 20 Izveštaj o mogućem uticaju javnog sektora na medije kroz plaćanje usluga oglašavanja i marketinga, Savet za borbu protiv korupcije, Beograd: 18. decembar godine, dostupno na: (pristupljeno 20. aprila 2017) 21 Papandrea, (2006), str

44 cena. Ipak, ono što značajno razlikuje dva tržišta jeste činjenica da savršena konkurencija koja se ogleda u potpunoj supstitutivnosti ponude na tržštu proizvoda i usluga, zapravo umanjuje dobrobit korisnika na tržištu ideja, gde raznovrsnost ponude ostaje primarni interes društva. 3. Zaključak i preporuke za unapređenje medijske regulative u Srbiji Na osnovu prethodnog se može zaključiti da specifičnosti medijskog prozivoda i medijskog tržišta ukazuju na potrebu za postojenjem regulatornih mehanizama i institucija čak i na razvijenijim medijskim tržištima nego što je to slučaj u Srbiji. Pri tom, posebno se ističe značaj regulative u pogledu medijskog sadržaja i vlasništva nad medijskim kućama. Dok regulativa medijskog sadržaja treba da obezbedi pluralizam mišljenja i pluralizam programa, regulativa u domenu vlasništva treba da onemogući preteranu koncentraciju vlasništva koja za posledicu po pravilu ima ograničavanje konkurencije, ali i smanjenje raznovrsnosti medijskih sadržaja. S obzirom na relativno loša iskustva iz perioda u kojem je država kroz vlasništvo nad ključnim informativnim medijma kontrolisala medijsku sferu, nova regulatorna rešenja ustanovljena u Srbiji počevši od godine morala su da budu zasnovana na jasnom opredeljenju države za jačanje medijskih sloboda i medijskog pluralizma. Ipak, odlukom da se mediji u potpunosti privatizuju suštinski problem nije rešen, a sama privatizacija negativno se odrazila na medijsko tržište. Naime, jedan broj značajnih medija prestao je da postoji, dok su oni koji žele da opstanu prinuđeni da menjaju medijski sadržaj što, kao što je prethodno objašnjeno, nije uvek u interesu društva. Da bi vodila ka daljem razvoju medijskog tržišta, ali i zadovoljenju interesa brojnih učesnika na medijskom tržištu i brojnih društvenih činilaca, medijska regulativa treba da bude unapređena tako što će istovremeno biti zasnovana na društvenim i ekonomskim ciljevima. Kada je reč o društvenim ciljevima, na prvom mestu nameće se javni interes, što u kontekstu medija podrazumeva jačanje medijskih sloboda i medijskog pluralizma. U tom smislu regulativom medijskih sadržaja treba da se obezbedi ostvarenje prava javnosti na različite informacije i različita gledišta, kao i dostupnost onih programa koji vode napretku obrazovnog nivoa društva. Kad je reč o ekonomskim ciljevima, medijska regulativa treba da obezbedi nesmetani razvoj medijskog tržišta, kao i ravnopravne uslove poslovanja za sve učesnike na tržištu. Generalno, regulatorna rešenja su prihvatljiva u meri u kojoj su troškovi njihovog uvođenja i primene niži u odnosu na pozitivne efekte koje će takva rešenja doneti društvu i učesnicima na medijskom tržištu. Zbog toga, donošenje konkretnih odluka iz domena javnih politika u medijskog sferi po pravilu zahteva sprovođenje odgovarajućih ekonomskih analiza. Reč je o analizama koje treba da ukažu na to kako bi se promena određenih regulatornih rešenja odrazila na poslovanje učesnika na medijskom tržištu s jedne strane, kao i na korisnost konzumenata medijskih sadržaja, s druge strane. Ovake ekonomske analize uobičajeno su se radile prilikom svakog donošenja odluka o izmeni regulative i liberalizaciji medijskog tržišta u SAD 22. Ovo tržište decenijama unazad bilo je jedno od onih s najrazvijenijim regulatornim mehanizmima i značajnom ulogom regulatornih 22 Corn-Revere and Carveth, (2004), str

45 tela. Suprotno tome, danas se ono može svrstati u red najliberalnijih medijskih tržišta, što je omogućeno upravo na osnovu dostignutog nivoa razvoja. Dakle, može se zaključiti da liberalizacija zahteva daleko viši nivo razvoja medijskog tržišta nego što je to trenutno slučaj u Srbiji. Zbog toga, iskustva u kontekstu medijske regulative u SAD mogu biti korisna u cilju unapređenja regulative u Srbiji, pri čemu u osnovi regulatornog modela ipak treba da dominira model prihvaćen u Evropskoj Uniji koji, kao što znamo, insistira na postojanju javnih servisa, jasnih pravila u pogledu emitovanja određenih medijskih sadržaja, kao i pravila kojima se sprečava preterana koncentracija vlasništva u medijima. Literatura Adilov, N and Martin, H.J. (2013), Future Directions for the Journal of Media and Economics, Journal of Media Economics, Vol. 26, Pp Antonić, S. (2010), Mreža školskih drugara u političkoj eliti Srbije, Nacionalni interes, Vol 9, br. 3, str Corn-Revere, R. and Carveth, R. (2004), Economics and Media Regulation, in Alexander, A. et al. (eds.) Media Economics, Lawrence Erlbaum Associates, London, Pp Doyle, G. (2013), Understanding Media Economics, Sage, London. Dukes, A. (2004), The FCC and Media Regulation, Forum on Business and Economics, Vol. 84, No. 1, Pp 4-5. Gal-Ezer, M. (2014). The visible hand: economic censorship in Israeli Media, Israeli Affairs, Vol. 20, No. 4, Pp Harcourt, A (2003), The Regulation of Media Markets in Selected EU Accession States in Central and Eastern Europe, European Law Journal, Vol. 9, No. 3, Pp Izveštaj o mogućem uticaju javnog sektora na medije kroz plaćanje usluga oglašavanja i marketinga, Savet za borbu protiv korupcije, Beograd: 18. decembar godine, dostupno na: izvestaji/izvestaj%20o%20medijima%20konacna%20verzija.pdf (pristupljeno 20. aprila 2017) Izveštaj o pritiscima i kontroli medija u Srbiji, Savet za borbu protiv korupcije, Beograd: 19. septembar godine, dostupno na: Storage/Global/Documents/mediji/IZVESTAJ%20O%20MEDIJIMA,%20PRECI- SCENA%20VERZIJA.pdf (pristupljeno 20. aprila 2017). Klein, N. (2000), No Logo, Flamingo, Great Britain. Mihailović, S. (2015), Sve nesigurniji rad i život medijskih radnika u Mihailović, S. (urednik) Od novinara do nadničara. Prekarni rad i život, DanGraf, Beograd. Napoli, P.M. (1997), Rethinking Program Diversity Assessment: An Audience Centered Approach, The Journal of Media Economics, Vo. 10, No. 4, pp Owen, B.M. (2008), The Temptation of Media Regulation, Regulation, Vol. 31, No. 1, pp Owers, J. et al. (2004), An Introduction to Media Economics Theory and Practice, in Alexander, A. et al. (eds.) Media Economics, Lawrence Erlbaum Associates, London, Pp Papandrea, F. (2006), Media Diversity and Cross-media Regulation, Prometheus, Vol. 24, No. 3, Pp

46 Reisinger, M., Ressner, L., Schmidtke, R. (2009), Two-sided markets with Pecuniary and Participation Externalities, The Journal of Industrial Economics, Vol. 52, No. 1, Pp Robertson, I. (2013), Over-regulation is Stifling Australia s Media, Policy, Vol. 29, No. 1, Pp Wilkoks, D. i dr. (2006), Odnosi s javnošću, CID Ekonomski fakultet, Beograd. 46

47 Odbor za akreditaciju naučno-istraživačkih organizacija u Republici Srbiji Akademik prof. dr Ljubomir Maksimović dr Duško Dimitrijević, naučni savetnik dr Olga Cvetković, naučni savetnik Prof. dr Miomir Jakšić dr Diana Bugarski, naučni savetnik dr Mirjana Mihajlović, naučni savetnik dr Snežana Mladenović Drinić, naučni savetnik Prof. dr Neda Mimica- Dukić Prof. dr Nada Popović Perišić Prof. dr Sofija Miloradović Prof. dr Vojkan Lučanin Prof. dr Milorad Cakić Apstrakt: U predmetnom tekstu analizira se rad Odbora za akreditaciju naučnoistraživačkih organizacija u Republici Srbiji. Tekst obuhvata različita saznanja i višegodišnja profesionalna iskustva autora koji su ujedno i članovi Odbora za akreditaciju. U uvodu tekstu autori iznose generalna objašnjenja u vezi procesa nastanka regulatornih tela, a potom se detaljnije zadržavaju na analizi organizacije rada, nadležnostima i proceduri akreditacije naučnoistraživačkih organizacija koju sprovodi Odbor za akreditaciju u okviru svojih, zakonom propisanih regulatornih nadležnosti. U cilju što šireg sagledavanja problematike vrednovanja kvaliteta naučno-istraživačkog rada naučnoistraživačkih organizacija, u tekstu je iznet i pregled osnovnih podataka o mestu, ulozi i kompetencijama Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja, Nacionalnog saveta za naučni i tehnološki razvoj, Matičnih naučnih odbora i Komisije za sticanje naučnih zvanja, kao i zapažanja aktuelnog Odbora za akreditaciju vezana za njegovo delovanje u praksi. U tom pogledu, autori su izneli presek postojećeg stanja, kao i konkretne predloge za institucionalno regulisanje uočenih problema. Ključne reči: Odbor za akreditaciju, naučnoistraživačke organizacije, Republika Srbija, regulatorna tela. Abstract: This paper analyzes the work of the Committee for Accreditation of Scientific and Research Organizations in the Republic of Serbia. The paper includes different knowledge s and many years of professional experiences of authors who are also members of the Accreditation Committee. In their introductory remarks, the authors generally state their views on the social phenomenon of regulatory bodies, and then they are more closely involved in analyzing the process of accreditation of scientific and research organizations carried out by the Committee for Accreditation within its legally prescribed regulatory competences. In order to take a broader view of the problem of evaluating the quality of scientific research work of scientific-research organizations, the paper also provides an overview of the basic data on the place, role and competencies of the Ministry of Education, Science and Technological Development, the National Council for Scientific and Technological Development, the Parent Scientific Committees, the Commission for the acquisition of scientific titles, as well as the observations of the actual Committee for Accreditation of Scientific and Research Organizations related to its functioning in practice. In this regard, the authors presented an overview of the current situation, as well as concrete proposals for institutional regulation of the problems observed. Key words: Committee for Accreditation, Scientific and Research Organizations, Republic of Serbia, regulatory bodies. 47

48 Uvod Efikasan naučni sistem u Republici Srbiji neophodan je za ostvarivanje koncepata ekonomije znanja i društva zasnovanog na znanju koji obuhvataju niz veština, sposobnosti, kompetencija i znanja neophodnih za ostvarenje društvenog blagostanja. Ovi koncepti vezuju se za radikalne socijalne promene nastale početkom 21. veka promene koje su označile prelazak iz industrijskog u informatičko doba. Nije nepoznato da je ubrzani tehničko-tehnološki razvoj društva doveo do liberalizacije tržišta i do suštinskih promena u međunarodnim ekonomskim odnosima. U novom međunarodnom poretku, državni sistemi utemeljeni su na znanju koje se koristi kao poseban resurs kako u procesu proizvodnje, tako i u procesu upravljanja najrazličitijim procesima. Ovaj progres odvija se istovremeno sa procesom globalizacije svetskog političkog sistema koji kroz centripetalno-centrifugalne sile deluje u pravcu ekonomske integracije, deregulacije unutrašnjih pravnih sistema i fragmentacije međunarodnog pravnog poretka. Pomenuti procesi povlače sa sobom desuverenizaciju državne vlasti, supstancijalnu reformu državne administracije i specijalizaciju znanja koja su neophodna za regulaciju pojedinih segmenata društvenog života. Reforme državne administracije i specijalizacija znanja ispoljavaju se kroz ustanovljavanje posebnih regulatornih tela, kojima država prepušta vršenje određenih poslova u javnom interesu, a u svrhu postavljanja standarda u odnosu na bilo koju državnu aktivnost. Smatra se naime, da se ovim načinom praktično povećava efikasnost delovanja državnog aparata i javnih službi, jer se delegirani državni poslovi obavljaju nezavisno od državne uprave, na stručan i profesionalan način, racionalnije i društveno opravdanije, što obezbeđuje njihovu usklađenost i izvršavanje u skladu sa pravnim normama. Međutim, iako je ovakvo delegiranje državnih nadležnosti načelno oslobođeno od uticaja državnih organa, delegiranje javnih ovlašćenja regulatornim telima, sa sobom nosi i određene izazove koji se u praksi manifestuju kroz isuviše povećanu regulatornu fleksibilnost koja neretko dovodi do prekoračenja ovlašćenja i delovanja ultra vires. U tom smislu, prilikom njihovog formiranja države obično vode računa o ustanovljavanju adekvatnih mehanizama zaštite kojima se predupređuju negativne posledice kako internih zloupotreba, tako i eksternih uticaja (pre svega političkih faktora i lobističkih grupa), u svrhu očuvanja nezavisnosti njihovog rada. Regulatorna tela u naučnoistraživačkoj oblasti u Republici Srbiji Generalno posmatrajući, u naučnoistraživačkoj oblasti, regulatorna tela utvrđuju uslove, nameću profesionalne zahteve i ograničenja i vrše kontrolu obavljanja naučnoistraživačkog rada i razvoja naučnoistraživačke delatnosti. Regulatorna tela formalno su zavisna od organa koji ih biraju, a funkcionalno i faktički zadržavaju određeni stepen autonomije u radu u pogledu poslova vezanih za regulaciju raznih naučnoistraživačkih oblasti. U Republici Srbiji, osnivanje i rad regulatornih tela u naučnoistraživačkoj oblasti normativno je regulisan Zakonom o naučnoistraživačkoj delatnosti (Službeni glasnik Republike Srbije, br. 110/2005, 50/ ispr., 18/2010 i 112/2015). Za njihovo funkcionisanje predviđen je širi institucionalni okvir kojeg čine Skupština, Vlada, Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja sa širom naučnom zajednicom (naučnoistraživačkim organizacijama i istraživačima). Centralnu ulogu u ovom institucionalnom okviru ima Ministarstvo koje predlaže Vladi politiku u oblasti naučnoistraživačke delatnosti i prati i podstiče razvoj naučnoistraživačke delatnosti. Vlada pak, usvaja strateške važne do- 48

49 kumente, kojima se u srednjoročnom periodu utvrđuju mere i programi za unapređenje izvrsnosti u nauci i ciljno usmerena istraživanja za razvoj privrede i društva u celini. U svrhu uspostavljanja delotvornog nacionalnog istraživačkog i inovacionog sistema integrisanog u Evropski istraživački prostor koji se oslanja na partnerstva u zemlji i inostranstvu i koji doprinosi ekonomskom rastu, društvenom i kulturnom napretku, podizanju standarda građana i kvalitetu života, Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja priprema i preduzima određene mere. Ove mere usmerene su inter alia, na podsticanje izvrsnosti i relevantnosti naučnih istraživanja, potom na jačanje povezanosti nauke, privrede i društva radi podsticanja inovacija, na uspostavlјanje efikasnog sistema upravlјanja naukom i inovacijama, na osiguranje izvrsnosti i dostupnosti ljudskih resursa za nauku i privredu i društvene delatnosti, na unapređenje međunarodne saradnje u domenu nauke i inovacija, na povećanje ulaganja u istraživanje i razvoj putem javnog finansiranja i na podsticanja ulaganja poslovnog sektora u istraživanje i razvoj. Sve pomenute mere koje preduzima Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja u okviru sektora za osnovna istraživanja i razvoj naučnoistraživačkih kadrova, sektora za tehnološki razvoj, transfer tehnologija i inovacioni sistem, kao i sektora za evropske integracije i međunarodne razvojne i straživačke programe i projekte u obrazovanju i nauci, treba da doprinesu ostvarenju ciljeva iz strateških dokumenata koje usvaja Vlada (Strategije naučnog i tehnološkog razvoja i Strategije razvoja obrazovanja), a koji bi principijelno morali biti usklađeni sa zakonodavnim aktima Skupštine (najpre sa Zakonom o naučnoistraživačkoj delatnosti, Zakonom o inovacionoj delatnosti, Zakonom o visokom obrazovanju i drugim važećim sistemskim zakonima i aktima). Treba istaći da je ostvarenje ovih ciljeva od ključnog značaja i za proces pristupanja Evropskoj uniji, koji pretpostavlja dalje unapređenje zakonodavnog okvira, podizanje institucionalnih kapaciteta u oblasti nauke, istraživanja i inovacija. U skladu sa postojećim strateškim i zakonodavnim okvirom u oblasti nauke, Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja sprovedi sve neophodne reformske mere koje treba da stvore uslove za unapređenje efikasnosti i efektivnosti naučnoistraživačkog sistema i za realizaciju ciljeva predviđenih u Strategiji naučnog i tehnološkog razvoja Republike Srbije za period od do godine (Službeni glasnik Republike Srbije, br.25/2016). Kako su koncepti društva zasnovanog na znanju i ekonomiji znanja vizije kojima Republika Srbija strateški teži, Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja ima dodatnu obavezu da stalno unapređuje svoju delatnost u skladu sa dinamikom naučno-tehnoloških promena u svetu. U tom smislu, prilagođavanje savremenim tokovima, povlači i odgovarajuće obaveze Ministarstva na planu unapređenja znanja i transfera tog znanja u nove proizvode, procese i usluge. Ministarstvo u okviru kruga svojih nadležnosti radi na stvaranju novih znanja, razvoju novih i unapređenju postojećih tehnologija, te rešavanju složenih društvenih i ekonomskih problema. Kako je Srbija odavno prepoznala nauku i obrazovanje, kao fundamentalne faktore ekonomskog, društvenog i ukupnog civilizacijskog razvoja, Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja ima obavezu stalnog jačanja institucionalnih i administrativnih kapaciteta. U skladu sa novim tranzicionim tendencijama, ovaj zahtev je sledstveno uzrokovao formiranje posebnih regulatornih i kontrolnih tela koja deluju pod okriljem Ministarstva. Međutim, iako su regulatorna i kontrolna tela formirana pod okriljem Mi- 49

50 nistarstva i u okvirima njegovih izvršnih nadležnosti, ova tela nisu stricto sensu, zavisna prema Ministarstvu u pogledu obavljanja svojih funkcija. Dobar primer u tom pogledu predstavlja Nacionalni savet za naučni i tehnološki razvoj, koji je najviše stručno i savetodavno telo u sistemu naučnoistraživačke delatnosti Republike Srbije. Nacionalni savet prati stanje i razvoj naučnoistraživačke delatnosti i o tome sačinjava posebne izveštaje za Vladu. U vršenju regulatornih funkcija, Nacionalni savet učestvuje u pripremi strateških dokumenata i podzakonskih akata vezanih za naučnoistraživačku oblast i tehnološki razvoj. Prema odredbi člana 14. Zakona o naučnoistraživačkoj delatnosti, Nacionalni savet ima široka ovlašćenja poput ovlašćenja da daje mišljenje ministru na tekst nacrta Strategije naučnog i tehnološkog razvoja Republike Srbije; da priprema i dostavlja Ministarstvu izveštaj o ostvarenim rezultatima i o ukupnoj realizaciji Strategije; da podnosi inicijativu Ministarstvu za izmenu Strategije; da daje prethodno mišljenje na programe od opšteg interesa za Republiku Srbiju, a koje utvrđuje ministar; da daje prethodno mišljenje na akt o izboru, vrednovanju i finansiranju Programa osnovnih istraživanja i usmerenih osnovnih istraživanja, Programa istraživanja u oblasti tehnološkog razvoja, Programa transfera znanja i tehnologija i podsticanja primene naučnoistraživačkih rezultata naučnoistraživačkog rada i Programa dugoročnih istraživanja od nacionalnog i strateškog interesa za Republiku Srbiju; da daje prethodno mišljenje na akt o postupku i načinu vrednovanja, i kvantitativnom iskazivanju naučnoistraživačkih rezultata istraživača, koji donosi ministar; da donosi akt o vrednovanju naučnoistraživačkog rada i postupku akreditacije instituta, integrisanih univerziteta, fakulteta i centara izuzetnih vrednosti; da donosi akt o kriterijumima i merilima za dodeljivanje, potvrđivanje i oduzimanje statusa centra izuzetnih vrednosti, naučnoistraživački rad i finansiranje centra izuzetnih vrednosti; da donosi akt o dodeli, potvrđivanju ili oduzimanju statusa centra izuzetnih vrednosti, na osnovu odluke Odbora za akreditaciju naučnoistraživačkih organizacija; da odlučuje u drugom stepenu po žalbama u postupku akreditacije naučnoistraživačkih organizacija, i dr. Pored Nacionalnog saveta, u okviru regulatornih i kontrolnih mehanizama Ministarstva deluju još i Matični naučni odbori, Komisija za sticanje naučnih zvanja i Odbor za akreditaciju naučnoistraživačkih organizacija. Prema odredbi člana 23. Zakona o naučnoistraživačkoj delatnosti, ministar obrazuje Matične naučne odbore, kao stručna tela za određene naučne oblasti, grane ili discipline, dok Nacionalni savet predlaže ministru za koje će se naučne oblasti, grane i discipline obrazovati matični naučni odbori. Nadležnosti ovih tela uglavnom se svode na konsultativne funkcije budući da Matični naučni odbori daju mišljenja povodom određenih pitanja koja se tiču kvaliteta naučnoistraživačkog rada i razvoju naučnoistraživačke delatnosti (na primer, u slučaju naučnoistraživačkog rada i doprinosu istraživača - kandidata za izbor u naučno zvanja, potom u slučaju davanja ocene Ministarstvu o naučnoj kompetentnosti istraživača, u slučaju akta o postupku i načinu vrednovanja, i kvantitativnom iskazivanju naučnoistraživačkih rezultata istraživača, u slučaju akta o kategorizaciji i rangiranju naučnih časopisa koji donosi ministar, u slučaju razmatranja izveštaja o realizaciji projekata, i dr.). Prema odredbi člana 14. stav 1. tačka 8. Zakona o naučnoistraživačkoj delatnosti, članove Komisije za sticanje naučnih zvanja imenuje i razrešava Nacionalni savet za naučni i 50

51 tehnološki razvoj. Ovo telo ima 15 članova iz reda akademika, naučnih savetnika i profesora univerziteta. Njegove regulatorne funkcije koncentrisane su na meritorno odlučivanje o sticanju naučnih zvanja istraživača. U tom smislu, regulativna funkcija Komisije za sticanje naučnih zvanja uslovljena je prethodnim pribavljanjem mišljenja odgovarajućeg matičnog naučnog odbora (član 22. Zakona). Odbor za akreditaciju obavlja poslove vezane za vrednovanje kvaliteta i efikasnosti naučnoistraživačkog rada naučnoistraživačkih organizacija. Odbor ima 13 članova iz reda akademika, istraživača u zvanju naučnog savetnika i redovnih profesora univerziteta. Članove Odbora za akreditaciju imenuje i razrešava ministar, i to: šest članova na predlog Zajednice instituta Srbije, šest članova na predlog Konferencije univerziteta i jednog člana na predlog Srpske akademije nauka i umetnosti. S obzirom na kompleksnost ocene i vrednovanja kvaliteta i efikasnosti naučnoistraživačke delatnosti naučnoistraživačkih organizacija, te posledično usko stručnih i profesionalnih znanja koja su neophodna za regulaciju ovog sistema, prilikom imenovanja članova Odbora za akreditaciju vodi se računa o ravnomernoj zastupljenosti svih postojećih naučnih oblasti. Mandat članova Odbora traje 4 godine, sa mogućnošću ponovnog izbora. Aktuelni Odbor za akreditaciju imenovan je Rešenjem ministra Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja od 15. septembra godine. Prema odredbi člana 16. stav 2. Zakona o naučnoistraživačkoj delatnosti: Odbor za akreditaciju nezavisno je stručno telo koje se u svom radu pridržava načela stručnosti, objektivnosti i međunarodno priznatih standarda i kriterijuma naučnoistraživačkog rada. U praktičnom delovanju Odbora, ova odredba Zakona bila je primenjiva u meri u kojoj je to bilo realno moguće uzimajući u obzir složenost procesa akreditacije i faktičku ograničenost Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja koje je u datim okolnostima ipak doprinelo stvaranju povoljnog ambijenta za njegov efikasan rad. Izmeštanjem pojedinih stručnih poslova izvan uskog kruga poslova Ministarstva, efektivno je povećan broj akreditovanih naučnoistraživačkih organizacija. Međutim, Odbor sa svojim kompetencijama ipak nije uspeo sprečiti pojavu i određenih negativnih tendencija u praksi kao što su monopoli i nelojalna konkurencija pojedinih naučnoistraživačkih organizacija. U cilju racionalnijeg sagledavanja problematike vrednovanja kvaliteta naučno-istraživačkog rada naučnoistraživačkih organizacija, u nastavku teksta iznosimo osnovne činjenice vezane za nadležnosti Odbora za akreditaciju, te s tim u vezi i konkretne nalaze i zapažanja vezana za njegovo aktuelno delovanje u praksi. Nadležnosti Odbora za akreditaciju Prema odredbi člana 18. Zakona o naučnoistraživačkoj delatnosti, Odbor za akreditaciju ima nadležnosti da: 1) predlaže Nacionalnom savetu akt o vrednovanju naučnoistraživačkog rada i postupku akreditacije naučnoistraživačkih organizacija; 2) sprovodi postupak akreditacije naučnoistraživačkih organizacija; 3) ostvaruje saradnju sa odgovarajućim telom u oblasti visokog obrazovanja; 4) ostvaruje međunarodnu saradnju u oblasti vrednovanja naučnoistraživačkog rada sa odgovarajućim telima i institucijama u Evropi i svetu; 5) donosi poslovnik o svom radu; 6) obavlja druge stručne poslove, u skladu sa ovim Zakonom. Pored navedenih ovlašćenja Odbor za potrebe sprovođenja postupka 51

52 akreditacije, može obrazovati stručne timove koji razmatraju pojedinačne zahteve za sprovođenje postupka akreditacije. Članove stručnih timova Odbor za akreditaciju imenuje iz reda međunarodno priznatih naučnika, profesora univerziteta i stručnjaka. Odbor za akreditaciju može angažovati priznatog naučnika ili stručnjaka iz inostranstva radi obavljanja određenih stručnih poslova u postupku akreditacije. Postupak akreditacije Prema odredbi člana 19. Zakona o naučnoistraživačkoj delatnosti, Odbor za akreditaciju sprovodi postupak akreditacije svake četvrte godine (redovni postupak), ili u kraćem roku, na zahtev naučnoistraživačke organizacije, osnivača naučnoistraživačke organizacije ili Ministarstva (vanredni postupak), za naučnoistraživačke organizacije koje su upisane u Registar naučnoistraživačkih organizacija, kao i postupak za potvrđivanje ili oduzimanje statusa centra izuzetnih vrednosti. Prema Zakonu, zahtev za akreditaciju mogu podneti naučnoistraživačke organizacije, sa svojstvom pravnog lica, i to: instituti, fakulteti, univerziteti, visokoškolske ustanove za potrebe policijskog obrazovanja, naučnoistraživačke organizacije iz oblasti odbrane i Vojske Srbije i centri izuzetnih vrednosti. Zahtev za akreditaciju centra izuzetnih vrednosti koji je u sastavu naučnoistraživačke organizacije, bez svojstva pravnog lica, podnosi naučnoistraživačka organizacija u čijem je sastavu centar izuzetnih vrednosti. Za naučnoistraživačke organizacije iz oblasti odbrane i Vojske Srbije, koje nemaju svojstvo pravnog lica, zahtev za akreditaciju podnosi ministarstvo nadležno za poslove odbrane. Redovni postupak pokreće Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja najmanje 120 dana pre isteka roka za koji važi akreditacija. U slučaju naučnoistraživačkih organizacija koje nisu upisane u Registar naučnoistraživačkih organizacija, osnivač podnosi zahtev za akreditaciju Odboru za akreditaciju. U takvim slučajevima, Odbor za svaku naučnoistraživačku organizaciju ocenjuje kvalitet i rezultate njenog naučnoistraživačkog rada u periodu od njenog osnivanja. Odbor po pravilu obavlja proveru kvaliteta naučnoistraživačkog rada naučnoistraživačkih organizacija i donosi odluku u roku od 90 dana od dana prijema zahteva. Kad donese odluku (pozitivnu ili negativnu), istu prosleđuje Ministarstvu i osnivaču naučnoistraživačke organizacije koja je podnela zahtev. Na osnovu pozitivne odluke o akreditaciji, naučnoistraživačka organizacija koja nije upisana u Registar naučnoistraživačkih organizacija stiče pravo da se u roku od 30 dana, u skladu sa ovim zakonom, upiše u Registar naučnoistraživačkih organizacija. Ako je pak reč o ponovnoj akreditaciji, na osnovu pozitivne odluke Odbora, već registrovana naučnoistraživačka organizacija zadržava prava koja je stekla upisom u Registar naučnoistraživačkih organizacija. U slučaju negativne odluke, osnivač naučnoistraživačke organizacije, odnosno naučnoistraživačka organizacija, može da podnese žalbu Nacionalnom savetu u roku od 30 dana od dana prijema negativne odluke o akreditaciji. Nacionalni savet je dužan da u roku od 90 dana donese konačnu odluku o akreditaciji. U slučaju ponavljanja postupka, Odbor za akreditaciju dužan je da donese odluku o akreditaciji naučnoistraživačke organizacije u roku od 60 dana. Ako je doneta konačna negativna odluka o akreditaciji, naučnoistraživačka organizacija briše se iz Regi- 52

53 stra naučnoistraživačkih organizacija, a Ministarstvo raskida ugovor, odnosno ugovore o finansiranju odobrenog programa, odnosno projekta sa tom naučnoistraživačkom organizacijom. Osnivač naučnoistraživačke organizacije, odnosno naučnoistraživačka organizacija, koja je dobila negativnu odluku o akreditaciji, ima pravo da ponovi zahtev za akreditaciju, po isteku godine dana od dana prijema konačne odluke o akreditaciji. Neka normativna ograničenja u radu Odbora za akreditaciju U praksi Odbora za akreditaciju pokazalo se da pomenute zakonske odredbe o njegovoj nadležnosti, predstavljaju ujedno i ograničenja u pogledu sprovođenja postupka akreditacije. Zakonska ovlašćenja Odbora koja su sama po sebi limitirana, dodatno su ograničena odredbama sadržanim u Pravilniku o vrednovanju naučnoistraživačkog rada i postupku akreditacije instituta, integrisanih univerziteta, fakulteta i centara izuzetnih vrednosti (Službeni glasnik Republike Srbije, br.69/2015), kojim se postupak akreditacije svodi na utvrđivanje ispunjenosti uslova za akreditaciju naučnoistraživačkih organizacija za obavljanje naučnoistraživačke delatnosti od opšteg interesa. U praksi Odbora, obavljanje naučnoistraživačke delatnosti od opšteg interesa obuhvata proveru i vrednovanje onih naučnoistraživačkih organizacija koje imaju status pravnog lica (naučni instituti, istraživačko-razvojni instituti, instituti od nacionalnog značaja za Republiku Srbiju, fakulteti, integrisani univerziteti, centri izuzetnih vrednosti i naučnoistraživačke organizacije iz oblasti odbrane i Vojske Srbije). Za organizacione delove u sastavu instituta, odnosno fakulteta, koji nemaju svojstvo pravnog lica, Odbor po pravilu tumači Pravilnik o vrednovanju naučnoistraživačkog rada i postupku akreditacije koji predviđa rešenje da se isti mogu akreditovati kao centri izuzetnih vrednosti. Šta konkretno predstavlja centar izuzetnih vrednosti precizirano je u odredbi člana 60. Zakona o naučnoistraživačkoj delatnosti koja obuhvata ne samo organizacione delove instituta i fakulteta već i same ove naučnoistraživačke organizacije tako da: Status centra izuzetnih vrednosti može steći institut, odnosno visokoškolska ustanova ili njihov organizacioni deo, odnosno njihovi organizacioni delovi, ako su u vremenskom periodu od pet godina ostvarili vrhunske i međunarodno priznate naučne i stručne rezultate u određenoj naučnoj disciplini i na osnovu toga imaju razvijenu međunarodnu naučnu, tehničku i tehnološku saradnju. Iz navedenog međutim, jasno je da postoji određena pravna konfuzija u tumačenju Zakona i Pravilnika o vrednovanju naučnoistraživačkog rada i postupku akreditacije, jer zašto bi se kao centri izuzetnih vrednosti u postupku akreditacije mogli pojaviti isključivo organizacioni delovi naučnoistraživačkih organizacija sa statusom pravnog lica? Zanimljivo je još i da postojeće zakonodavno rešenje doprinosi većoj konfuziji u ovom delu jer vrši distribuciju regulatornih nadležnosti tako što predviđa da akt o dodeli statusa centra izuzetnih vrednosti donosi Nacionalni savet, a na osnovu pozitivne odluke o akreditaciji koju donosi Odbor za akreditaciju svake četvrte godine što po sebi nije racionalno rešenje budući da se u praksi događalo Nacionalni savet kao apelaciono telo u žalbenom postupku usvoji zahtev centra izuzetnih vrednosti za akreditaciju uprkos prethodno donetoj negativnoj odluci Odbora za akreditaciju. Takođe, u praksi Odbora, ostalo je još otvorenim i pitanje akreditacije tzv. integrisanih univerziteta. Integrisani univerziteti kao posebne visokoškolske ustanove nisu definisani Zakonom o naučnoistraživačkoj delatnosti, niti je njihova jasna definicija sadrža- 53

54 na u Zakonu o visokom obrazovanju (Službeni glasnik Republike Srbije, br. 76/2005, 100/ autentično tumačenje, 97/2008,44/2010, 93/2012, 89/2013 i 99/2014). Odbor je stoga, polazeći od odredbe člana 48. Zakona o visokom obrazovanju, posredno izvodio zaključak da bi se pod ovim pojmom mogli svrstati svi univerziteti koji, integrišu funkcije svih ustanova i jedinica u svom sastavu, a posebno fakulteta, tako što sprovode jedinstvenu politiku čiji je cilj stalno unapređenje kvaliteta nastave, usavršavanje naučnoistraživačkog rada i umetničkog stvaralaštva. Međutim, prema Pravilniku Odbor je morao utvrđivati i ispunjenje dodatnih uslova koji pod pojmom integrisanog univerziteta obuhvataju samo one čije su ustanove, jedinice i fakulteti u njegovom sastavu već akreditovani za obavljanje naučnoistraživačke delatnosti u skladu sa ovim Pravilnikom. U tom smislu kao polazni kriterijum uzimalo se pravilo propisano članom 5. Pravilnika po kojima se u postupku akreditacije naučnoistraživačkih organizacija vrednuje ukupna naučnoistraživačka kompetentnost naučnoistraživačke organizacije i naučnoistraživačka kompetentnost istraživača. Kao suplementarni kriterijum uzimalo se da integrisani univerzitet nije mogao biti akreditovan kao naučnoistraživačka organizacija ako nije ispunjavao uslove utvrđene u članu 15. ovog Pravilnika koji se odnose na akreditaciju fakulteta u najmanje tri naučnoistraživačke oblasti. Verovatno najveće ograničenje u radu Odbora za akreditaciju predstavlja činjenica da Zakon o naučnoistraživačkoj delatnosti osim blankentne norme kojom upućuje Odbor da sarađuje sa sa odgovarajućim telom u oblasti visokog obrazovanja, ništa drugo ne precizira i ne uređuje ostavljajući u tom smislu određenu pravnu prazninu u pogledu distribucije i razgraničenja nadležnosti između Odbora za akreditaciju naučnoistraživačkih organizacija i Komisije za akreditaciju i proveru kvaliteta koje deluje u skladu sa Zakonom o visokom obrazovanju (Službeni glasnik Republike Srbije, br. 76/2005, 100/ autentično tumačenje, 97/2008, 44/2010, 93/2012, 89/2013 i 99/2014). Tako, prema odredbi člana 14. stav 1. tačka 7. Zakona o visokom obrazovanju, Komisija za akreditaciju i proveru kvaliteta sprovodi postupak akreditacije ustanova i studijskih programa u oblasti visokog obrazovanja, odlučuje o zahtevu za akreditaciju i izdaje uverenje o akreditaciji na obrascu čiju sadržinu utvrđuje. Komisija, inter alia, prema odredbi člana 14. stav 1. tačka 9 pomenutog Zakona sačinjava i izveštaj o početnoj akreditaciji u postupku izdavanja dozvole za rad, koju dozvolu u skladu sa članom 41. visokoškolskim ustanovama izdaje Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja. S tim u vezi, u praksi je neretka pojava da zbog nedovoljno jasnog normativnog razgraničenja nadležnosti Komisije za akreditaciju i proveru kvaliteta i Odbora za akreditaciju naučnoistraživačkih organizacija, Komisija samovlasno prisvaja nadležnosti Odbora izdavanjem uverenja o akreditaciji doktorskih studijskih programa visokoškolskim ustanovama, a da Odbor za akreditaciju predhodno nije doneo odluku o njihovoj akreditaciji. Negativne posledice ovakvog delovanja u praksi, očituju se u sticanju monopolističkog položaja ovakvih visokoškolskih ustanova u odnosu na druge naučnoistraživačke organizacije koje po nalazu Odbora za akreditaciju ispunjavaju sve propisane uslove u pogledu kvaliteta naučnoistraživačkog rada. Strogo pravno posmatrajući, ovakve ustanove kojima je Komisija dala uverenje o akreditaciji doktorskih studijskih programa stiču mogućnost izdavanja javnih isprava o odbranjenim doktorskim disertacijama, mada realno, prema pravilima propisanim za akreditaciju naučnoistraživačkih ustanova to ne bi mogle da čine. Na pomenuti način, Komisija za akreditaciju i proveru kvaliteta vrši pravno nedopušteno prejudiciranje odluka Odbora za akreditaciju, što suštinski ugoržava nezavisnost i autonomnost njegovog rada, a time legitimitet njegovog postojanja. 54

55 Analiza stanja i predlozi za regulisanje uočenih problema Aktuelni Odbor za akreditaciju naučnoistraživačkih organizacija radi u trećem sazivu od svog osnivanja. Odbor raspolaže relevantnom službenom dokumentacijom na osnovu koje se može pouzdano sagledati njegova regulatorna uloga u procesu akreditacije naučnoistraživačkih organizacija. U okviru ostvarivanja svojih nadležnosti, Odbor za akreditaciju neretko se koristi podacima i dokumentacijom drugih regulatornih i kontrolnih tela Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja kao i drugih nadležnih državnih organa. Uspostavljanjem Registra naučnoistraživačkih organizacija koji po Zakonu o naučnoistraživačkoj delatnosti formalno obuhvata Srpsku akademiju nauka i umetnosti, Maticu srpsku, akreditovane naučnoistraživačke organizacije (institute, fakultete, univerzitete i centre izuzetnih vrednosti, kao i druge naučnoistraživačke organizacije), omogućava se uvid u analizu postojećeg stanja vezanog za akreditaciju naučnoistraživačkih organizacija u Republici Srbiji. Naučnoistraživačka organizacija akredituje se za obavljanje naučnoistraživačke delatnosti od opšteg interesa na period od četiri godine. Trajanje akreditacije računa se od dana donošenja odluke o akreditaciji naučnoistraživačke organizacije Odbora za akreditaciju. Akreditovane naučnoistraživačke organizacije koje su upisane u Registar naučnoistraživačkih organizacija stiču pravo da ostvaruju programe od opšteg interesa i mogu da realizuju i naučnoistraživačke projekte koje (su)finansira ministarstvo nadležno za naučnoistraživačku delatnost. Na osnovu zvanične evidencije Ministarstava prosvete, nauke i tehnološkog razvoja, u Republici Srbiji postoji: 60 državnih instituta; 3 privatna instituta; 6 državnih univerziteta (jedan je integrisani, dok ostali državni univerziteti imaju u sastavu 82 fakulteta od kojih je svaki fakultet samostalno pravno lice); 8 privatnih univerziteta (5 integrisanih koji imaju u sastavu i fakultete kao samostalna pravna lica, kao i 3 univerziteta koje čine fakulteti kao samostalna pravna lica). Kao što je već ranije pomenuto, u postupku akreditacije Odbor za akreditaciju vrednuje naučnoistraživački rad naučnoistraživačkih organizacija u skladu sa kriterijumima Ministarstva i ocenjuje ispunjenost uslova za obavljanje naučnoistraživačke delatnosti od opšteg interesa. Odbor primenjuje kriterijume propisane Pravilnikom o vrednovanju naučnoistraživačkog rada i postupku akreditacije instituta, integrisanih univerziteta, fakulteta i centara izuzetnih vrednosti (Službeni glasnik Republike Srbije, br.69/2015), koji se između ostalog odnose na utvrđivanje: 1. broja naučnoistraživačkih projekata koje (su)finansira Ministarstvo; 2. broja naučnoistraživačkih projekata u okviru međunarodne saradnje; 3. broja naučnoistraživačkih projekta ostvarenih u saradnji sa privredom ili drugim ustanovama ili institucijama; 4. ostvarenih rezultata na projektima koje (su) finansira Ministarstvo, sadržanih u godišnjim izveštajima; 5. strukture istraživača u rad- 55

56 nom odnosu sa punim radnim vremenom po naučnim ili nastavnim zvanjima; 6. ostvarenih istraživačkih rezultata klasifikovanih po važećim kriterijumima Ministarstva; 7. istraživačkih rezultata ostvarenih u međunarodnim projektima; 8. rezultata projekata ostvarenih u saradnji sa privredom i na tržištu, odnosno rezultata koji su primenjeni u privredi ili koji su komercijalizovani na tržištu; 9. obima i kvaliteta izdavačke delatnosti naučnoistraživačke organizacije (periodične i monografske); 10. raspoloživosti adekvatnog prostora, radnog i laboratorijskog dovoljnog za obavljanje naučnoistraživačke delatnosti u oblasti za koju se naučnoistraživačka organizacija akredituje; 11. raspoloživosti opreme za realizaciju teorijskog i eksperimentalnog naučnoistraživačkog rada u oblasti/ oblastima za koju/koje se naučnoistraživačka organizacija akredituje; 12. raspoloživosti bibliotečkih resursa i pristupa naučno-informativnoj periodici i dokumentaciji u oblasti/ oblastima za koju/koje se naučnoistraživačka organizacija akredituje;13. obezbeđenja javno dostupnih informacija o naučnoistraživačkom radu, uređen sajt. U praksi, Odbor za akreditaciju ispituje ukupnu naučnoistraživačku kompetentnost naučnoistraživačke organizacije i naučnoistraživačku kompetentnost zaposlenih istraživača na osnovu dokumentacije koju podnosilac dostavlja uz zahtev za akreditaciju, kao i na osnovu zvanične evidencije koju vodi Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja. U tom smislu, valja naglasiti da baza podataka koju vodi resorno Ministarstvo nije u dovoljnoj meri transparentna. Elektronska evidencija ne sadrži sve relevantne podatke u vezi statusa naučnoistraživačkih organizacija, istraživača i projekata, što u znatnoj meri otežava rad Odbora. Naučnoistraživačka kompetentnost naučnoistraživačke organizacije prema Pravilniku vrednuje se za period od prethodne akreditacije do podnošenja zahteva za ponovnu akreditaciju odnosno, za organizacije koje se prvi put akredituju, vrednuju se naučnoistraživački rezultati koje su ostvarili zaposleni istraživači u radnom odnosu sa punim radnim vremenom u prethodne četiri godine. U postupku vrednovanja naučnoistraživačke kompetentnosti naučnoistraživačkih organizacija, Odbor za akreditaciju je u nizu slučajeva konstatovao izvesne nepravilnosti i neusklađenosti, zbog čega nije mogao da postupa po zahtevima za akreditaciju. Najčešći razlozi za to bili su vezani za nedostatke u pogledu dokumentacije i dokaza na osnovu kojih bi Odbor mogao doneti meritornu odluku. S tim u vezi, valja uočiti da su nedostaci vezani za dostavljenu dokumentaciju uglavnom bili različite prirode, te da su se između ostalog odnosili i na: Nemogućnost provere verodostojnost izdatih dozvola za rad od strane Ministarstva, kao i drugih relevantnih pravnih akata donetih od strane drugih regulatornih i kontrolnih tela Ministarstva poput uverenja Komisije za akreditaciju i proveru kvaliteta u postupku akreditacije ustanova i studijskih programa u oblasti visokog obrazovanja (osnovnih, master i doktorskih); Nemogućnost uticaja na izdavanje uverenja o akreditaciji doktorskih studijskih programa visokoškolskim ustanovama (fakultetima i univerzitetima) od strane Komisije za akreditaciju i proveru kvaliteta visokoškolskim ustanovama pre njihove akreditacije od strane Odbora za akreditaciju, a sa kojim visokoškolske ustanove stiču mogućnost izdavanja javnih isprava o odbranjenim doktorskim disertacijama; 56

57 Nemogućnost uticaja i sankcionisanja tzv. falš doktorata odbranjenih na visokoškolskim ustanovama (fakultetima i univerzitetima), koje prethodno nisu akreditovane kao naučnoistraživačke organizacije u skladu sa Zakonom o naučnoistraživačkoj delatnosti; Nemogućnost provere kriterijuma za izbore u zvanja nastavnika na fakultetima i univerzitetima (najpre privatnim), kao i verodostojnosti izdatih javnih isprava kojima se ova zvanja potvrđuju zbog čega u praksi dolazi do devalviranja i urušavanja svih akademskih vrednosti jer se za docente, vanredne i redovne profesore biraju lica koja ne ispunjavaju elementarne naučnoistraživačke i obrazovne uslove, odnosno biraju se lica sa veoma oskudnim naučnoistraživačkim potencijalima (na primer, u praksi je bilo slučajeva gde je utvrđeno da su se za docente birala lica i pre odbranjenog doktorata, potom da su se zvanja profesora emeritusa dodeljivala bez ikakvih propisanih kriterijuma, da su profesori na pojedinim privatnim fakultetima ujedno i direktori javnih preduzeća, savetnici u državnim organima, državni funkcioneri, vlasnici preduzeća i klinika, pa i predavači iz inostranstva bez radnih i boravišnih dozvola u Srbiji, i dr.). Nemogućnost uticaja na migracije nekvalitetnog nastavnog kadra sa privatnih fakulteta i univerziteta u visokorangirane državne naučnoistraživačke organizacije radi pranja javnih isprava kojima su stečena nastavna zvanja, kroz tzv. sistem ekvivalencije zvanja (na primer, nastavnici sa privatnih fakulteta i univerziteta koji su u njima odbranili doktorate u vremenu kada njihov fakultet ili univerzitet nije bio akreditovan kao naučnoistraživačka organizacija, odmah posle izbora u nastavno zvanje i zasnivanja radnog odnosa na tom fakultetu ili univerzitetu, prelaze u akreditovane visokorangirane državne naučnoistraživačke organizacije gde im se priznaje ekvivalencija nastavnog sa naučnim zvanjem prema Zakonu o naučnoistraživačkoj delatnosti mada prema ostvarenim naučnim referencama ne bi mogli biti kategorisani ni kao istraživači); Nemogućnost uticaja na migracije naučnoistraživačkog kadra iz državnih naučnoistraživačkih ustanova na privatne fakultete i univerzitete gde na osnovu postignutih naučnoistraživačkih rezultata u matičnim naučnoistraživačkim organizacijama, bivaju automatski birani u nastavno osoblje, veštački podižući naučnoistraživački rejting privatnih fakulteta i univerziteta, a što svakako predstavlja izigravanje propisa, koje onemogućava i realnu evaluaciju naučnoistraživačke kompetentnosti ovih visokoškolskih ustanova i naučnoistraživačkih organizacija; Nemogućnost uticaja na migracije nastavnog kadra između privatnih fakulteta i univerziteta gde je zabeležena velika fluktuacija radnih mesta tokom cele školske godine nezavisno od trajanja semestara, a što takođe onemogućava realnu evaluaciju naučnoistraživačke kompetentnosti ovih visokoškolskih ustanova i naučnoistraživačkih organizacija; Nemogućnost uticaja na zloupotrebe koje se odnose na lažno predstavljanje naučnoistraživačke kompetentnosti kojim naučnoistraživačke organizacije koje realno ne ispunjavaju kriterijume za akreditaciju žele bez osnova ostvariti određene pogodnosti u pogledu projektnog finansiranja koje odobrava Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja. 57

58 Umesto zaključka Nauka u Srbiji i pored skromnih ulaganja, već godinama unazad postiže zapažene rezultate. Njena uloga u društvu međutim, nije sasvim zadovoljavajuća, a što se vidi i iz predhodno navedenih činjenica. Nauka nije postala glavni oslonac društvenog razvoja niti su istraživački rezultati potakli značajniji ekonomski napredak. Iz iskustva razvijenih zemalja, jasno je da se društveni razvoj i ekonomski napredak mogu ostvariti samo znatnim finansijskim ulaganjima u nauku i inovacije, ali i ozbiljnim institucionalnim reformamama koje bi unapredile ulogu nadležnih državnih i nedržavnih činioca u uspostavljanju novog sistema vrednosti zasnovanog na ekonomiji znanja i društvu zasnovanom na znanju. U tom smislu, saradnja između kreatora državnih politika i naučne zajednice postavlja se kao bitan preduslov za postizanje bilo kakvog napretka. U Strategiji naučnog i tehnološkog razvoja Republike Srbije za period od do godine, nauka i inovacije ključni su faktori konkurentnosti i održivog razvoja. Za stvaranje novog i održivog društveno-ekonomskog okruženja, izvrsnost bi trebalo da postane mera kvaliteta i međunarodne vidljivosti naučnoistraživačkih rezultata, dok bi relevantnost trebalo da bude mera uticaja naučnoistraživačkih rezultata na privredu i društvo. Držeći se tako strateški utvrđenih pravaca naučnog i tehnološkog razvoja, Republika Srbija bi u narednom periodu trebalo da izvrši korenite institucionalne reforme naučnoistraživačkog sektora, kao i da uspostavi nove modele finansiranja kojima bi ojačala mrežu naučnoistraživačkih organizacija. Jačanje institucionalnih i finansijskih kapaciteta omogućiće Srbiji bržu integraciju u Evropski istraživački prostor, kao i u šire međunarodne oblike povezivanja. Naravno, sve to neće biti moguće postići bez razvoja međunarodne saradnje i bez suštinskih promena u zakonodavnom okviru. Zakonodavne promene morale bi obuhvatiti usaglašavanje celokupnog domaćeg prava, a potom i njegovu harmonizaciju sa pravom Evropske unije i međunarodnim pravnim standardima. Time bi se na efikasan način prihvatili objektivni kriterijumi kojima se različite naučnoistraživačke organizacije i njihovi istraživači ne bi dovodili u neravnopravan položaj. Istovremeno, novim pravnim okvirom mogla bi se utvrditi i nova pravila kojima bi se naučnoistraživački rad cenio prema realnim, a ne prema nepostojećim i fingiranim učincima, što je do sada bio često slučaj. Konačno, institucionalne reforme per se, zahtevaju i nova pravila ponašanja za regulatorna tela. S obzirom na napred navedene probleme u vezi rada Odbora za akreditaciju koji su nastali upravo zbog nepostojanja potpune pravne regulative, odnosno zbog neusklađenosti postojeće, koja nije predvidela adekvatne sankcije za sve slučajeve njegovog kršenja u praksi, novi pravni okvir morao bi pokriti širi spektar nadležnosti Odbora za akreditaciju, kojim se ne bi dovela u pitanje njegova nezavisnost u radu bez obzira vrstu mogućih uticaja (političkih, lobističkih, konkuretnskih i dr.). Ovo tim pre, jer se na osnovu dosadašnjeg iskustva može zaključiti da su takve situacije imale izrazito negativne efekte za razvoj nauke i društva, a na koje Odbor za akreditaciju Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja, s obzirom na postojeće i nedostatke u pravnom okviru, nije bio u stanju samostalno odgovoriti. 58

59 II REGULATORNE INSTITUCIJE I EKONOMSKA POLITIKA

60

61 Regulatorna uloga centralnih banaka Fabris Nikola* Galić Jelena** Apstrakt: Uloga centralne banke kao regulatora privlači mnogo pažnje pre svega u svetlu pritiska da se bankarski (finansijski sistem) transformiše u cilju povećanja njegove stabilnosti i efikasnosti. Od sredine osamdesetih do pojave globalne finansijske krize bio je prisutan trend deregulacije finansijskih tržišta. Globalna finansijska kriza je pokazala da samoregulacija nije bila rešenje, već da je naprotiv povećala rizike. Stoga se u poslednje vreme ponovo stavlja akcenat na regulaciji finansijskog sistema, koja bi promovisala njegovu stabilnost, a istovremeno ne bi imala neželjene negativne efekte. U tome je nezamenljiva uloga centralne banke, koja se suočava sa brojnim izazovima koji su predmet ovog rada. U prvom delu rada je prikazan evolutivni razvoj funkcija centralne banke. Drugi deo rada se bavi dilemom da li centralna banka treba da bude regulator ili ne. Predmet trećeg dela rada su izazovi koje nosi regulacija, a u četvrtom delu rada se obradjuje makroprudenciona politika, kao poseban oblik regulacije. Ključne reči: centralna banka, regulacija, banke, finansijski sistem. Jel klasifikacija: E42 i K20. Regulatory Role of Central Bank Abstract: The role of a central bank as a regulator draws a lot of attention, primarily in the context of pressures to transform the banking (financial) system with a view to increasing its stability and efficiency. Since the mid-eighties until the outbreak of the global financial crisis there was a deregulation trend of the financial markets. The global financial crisis has shown that self-regulation was not a solution but instead it increased the risks. Therefore, an emphasis has recently been placed again on the regulation of the financial system, which would promote its stability, while avoiding unintended negative effects. In the face of numerous challenges, the role of the central bank becomes indispensable. The subject of the first part of the paper is evolutionary development of the central bank s functions, the dilemma whether the central bank should be the regulator or not is analyzed in the second part of the paper. The subject of the third part are the challenges arising from regulation and in the fourth part is analyzed macro-prudential policy, as a special form of regulation. Key words: central bank, regulation, banks, financial system, macroprudentional regulation. * Ekonomski fakultet, Beograd. ** AIK banka i Beogradska bankarska akademija. 61

62 1. Uvodne napomene - istorijat centralnih banaka i evolucija funkcija Novac i monetarna politika su prisutni od početka civilizacije, a centralno bankarstvo ima mnogo kraću istoriju. Istorija centralnih banaka je dugačka i one su osnivane iz različitih motiva. Prve evropske centralne banke su osnivane od XVII veka, kroz evolucioni proces, kao posledica ratova i njihovog pritiska na državne finansije. 1 One vode poreklo od takozvanih privilegovanih banaka, koje su imale pravo da emituju novac, da bi kasnije jedna od njih dobila monopol na emisiju novca. Prva centralna banka je švedska Riks banka, osnovana godine. Ona je nastala kada je švedski Parlament stavio pod svoj nadzor, kao rezultat brojnih teškoća sa kojima se suočavala ova banka u svome poslovanju. Sve do godine bila je i jedina banka koja je poslovala u Švedskoj.U nekim zemljama (Holandiji i skandinavskim zemljama), centralne banke su prvo bile specijalne komercijalne banke, jer su dobijale povlastice od vlade i bile su banke države. Banka Engleske je osnovana 1694.godine i njen osnovni zadatak je bio prikupljanje fondova za finansiranje rata. Totalni monopol na emisiju novca dobila je tek godine kada je na nju preneto i pravo emitovanja novčanica, koje je do tada imao Trezor. Banku Francuske je osnovao Napoleon 1800.godine i njeno osnivanje je bilo povezano sa potrebama finansiranja države u ratnim uslovima. Norveška centralna banka je osnovana godine radi uspostavljanja monetarne stabilnosti nakon rata, koji je doveo do enormnog štampanja novca. Preteča Bundesbanke Deutsche Reichbank - je osnovana 1876.godine kao privatna banka, ali članove njenog upravnog odbora je imenovala vlada. U Meksiku je u okviru Ministarstva finansija 1897.godine otvoreno odeljenje za superviziju banaka, a centralna banka je osnovana tek godine. Formiranje FED-a godine je bilo posledica finansijske krize i panike na bankarskom tržištu. FED, kao i Banka Japana (osnovana godine) i centralne banke većine bivših socijalističkih zemalja su osnovane državnim dekretom. Sa razvojem centralnog bankarstva menjale su se i funkcije i instrumenti monetarne politike. U početku, centralna banka je bila zadužena samo za emitovanje kovanog i papirnog novca i centralna banka je vodila računa da novac ne izgubi vrednost. Vremenom, centralne banke su dobijale i mogućnost da utvrđuju odnos vrednosti zlata i srebra, kao i kurs nacionalne valute prema stranim valutama, iako su ove vrednosti nekada odstupale od tržišnih vrednosti. Sa industrijskom revolucijom, u vreme zlatnog standarda, monetarna politika vodi računa da se održi fiksan odnos između vrednosti nacionalne valute i vrednosti zlata. Tada se i pojavljuje kamatna politika, koja je bila značajna za održanje zlatnog standarda.krajem XIX i početkom XX veka centralne banke počinju da preuzimaju i ulogu zajmodavca u krajnjoj instanci. Vođenje monetarne politike od strane centralne banke u cilju realizacije razvojnih i stabilizacionih ciljeva naročito je afirmisano posle Velike ekonomske krize. Tokom šezdesetih godina u eri kejnzijanizma kada je preovladavala nezaposlenost, centralna banka ima zadatak da ekspanzivnom monetarnom politikom, a pre svega preko obezbeđivanja niske kamatne stope, utiče na postizanje pune zaposlenosti. Centralna 1 Fabris, N. (2006), Centralno bankarstvo u teoriji i praksi, CBCG, Podgorica. 62

63 hipoteza kejnzijanizma je bila da centralna banka može dinamizirati agregatnu tražnju u kratkom roku, zato što je većina cena fiksna (u kratkom roku) proizvođači će proizvesti onoliko proizvoda koliko se traži. Kako je tokom sedamdesetih godina problem predstavljala rastuća stopa inflacija, to se promenila i uloga centralne banke u smeru davanja prioriteta restriktivnoj monetarnoj politici i obaranju stope inflacije. Takođe, u ovom periodu je prisutan i trend rasta nezavisnosti centralne banke. Početkom XXI veka centralno bankarstvo se našlo na raskrsnici. Uloga centralne banke se tokom istorije značajno menjala od finansijera osvajačkih pohoda, zajmodavca u krajnjoj instanci, institucije koja je podržavala ekonomski rast i punu zaposlenost, aktivnog učesnika u stabilizacionim procesima do čuvara cenovne stabilnosti. Kako se menjalo okruženje i preovlađujuće ekonomske teorije, tako se menjala uloga i instrumenti centralne banke. Tokom istorije broj funkcija koje obavljaju centralne banke kontinuirano je rastao. Monetarni režim, stepen nezavisnosti istorijske i kulturne okolnosti su faktori koji u najvećoj meri utiču na funkcije koje obavlja centralna banka.sa pojavom bankarskih i finansijskih kriza centralne banke su dobijale i regulatornu funkciju. Kao najznačajnije funkcije koje obavljaju savremene centralne banke mogu se navesti: 2 Emisija novca, Regulisanje kredita, kamatnih stopa i deviznog kursa, Supervizija, Zajmodavac u krajnjoj instanci, Upravljanje deviznim rezervama, Držanje depozita banaka i drugih centralnih banaka, Vođenje monetarne i platnobilansne statistike, Istraživanje i statistika, Platni promet, Regulatorna funkcija (donošenje pravnih propisa) i Usluge vladi. 2. Regulatorna funkcija centralne banke Banke i velikih broj drugih finansijskih institucija su odavno prevazišli nacionalne granice i postali su «globalni igrači». Sa liberalizacijom finansijskih usluga one su u stanju da pružaju usluge u velikom broju zemalja bez potrebe da u njima budu fizičke pristune što je veliki izazov za regulaciju. Constancio ističe da su finansijska aktivnost i naročito bakarstvo predmet regulacije prisutne od bankarskih kriza prošlog veka, koje su pokazale da je regulacija neophodna. 3 Regulacija finansijskog sistema je važna, jer su u pitanju aktivnosti koje su opterećene neizvesnošću, a baziraju se na poverenju i budućim očekivanjima. Opravdanje regulacije se nalazi u eksternalijama koje ima finansijski sistem i asimetričnim informacijama 2 3 Fabris, N. (2006), Centralno bankarstvo u teoriji i praksi, CBCG, Podgorica. Constancio, V. (2006), Finance and Regulation, BIS Review, 52/2006, Pp

64 koje mogu dovesti do kraha. 4 Gordon ističe da je jedna od razlika izmedju dvadesetih i devedesetih godina prošlog veka u tome da je prisutna strožija regulacija i kontrola finansijskog sistema i da su zato finansijske krize blaže. 5 Najvažniji motivi regulacije finansijskog sistema su: Zaštita korisnika finansijskih usluga i sprečavanje prevara, Sprečavanje «pranja novca» i finansiranja terorizma, Očuvanje stabilnog i efikasnog finasijskog sistema, Čuvanje fiskalnih sredstava, jer troškovi sanacije banaka mogu biti izuzetno visoki, Ograničavanje moralnog hazarda i Sprečavanje širenja krize na realni sektor. Većina centralnih banaka danasima regulatornu ulogu, to jest donose obavezujuće propise iz oblasti finansijskog sistema. U literaturi postoji dosta kontroverzi o pitanju da li pored vođenja monetarne politike centralna banka treba da ima i regulatornu funkciju. Kritičari spajanja ovih funkcija uglavnom ističu sledeće argumente: Što je šira uloga centralne banke to je verovatnije da će biti veći pritisak na nju od strane vlade, Neuspeh centralne banke u regulatornoj funkciji može značiti i smanjenje njenog kredibiliteta u vođenju monetarne politike i Ukoliko jedna institucija ima i regulatornu i funkciju supervizije onda može doći u poziciju konflikta interesa. U prilog regulatorne funkcije centralne banke mogu se navesti sledeći argumenti: Eksperti centralne banke su često oni koji najbolje poznaju finansijsko tržište i stoga je logično da oni vode i regulatornu politiku, Informacije dobijene kroz proces supervizije mogu se koristiti da se unapredi regulativa, Spajanjem regulatorne funkcije sa ostalim funkcijama centralne banke može se obezbediti ekonomija obima, jer je moguće obezbediti koncentraciju ljudskih resursa, informacija, baza podataka i sl, Adekvatni regulatorni propisi mogu pospešiti efikasnost centralne banke. 6 Ipak, stiče se utisak da su potpuno validni argumenti Goodharta da ne postoje preterano jaki razlozi za odvajanje regulatorne funkcijeod vođenja monetarne politike. 7 U praksi postoje prilično različita rešenja. U nekim zemljama centralna banka ima regulatornu funkciju, u nekim nema, a u nekim zemljama postoji više institucija koje dele tu funkciju. U osnovi kako to izgleda u praksi možda najbolje može prikazati sledeći grafik koji pokazuje nadležnost centralnih banka za makroprudencionu regulaciju Liewellyn, D. (1999), The Economic Reasons for Financial Regulation, FSA Occasional Paper Series, No 1. Gordone, R. (2005), The 1920s and 1990s in Mutual Reflection, NBER Working Paper no Fabris, N. (2006), Centralno bankarstvo u teoriji i praksi, CBCG, Podgorica. Goodhart, C. (2005), Financial Regulation, Credit Risk and Financial Stability, National Institute Economic Review, No192, Pp

65 Slika br. 1 Nadležnost centralnih banaka za makroprudencionu regulaciju Napomena: posmatrano istraživanje je bazirano na uzorku od 41 centralne banke. Izvor: BIS Bank Issuance in the Governance of Central Banks, 3. Regulatorni izazovi za centralne banke Regulacija propisuje šta se može, a šta se ne može uraditi i ona je uglavnom orjentisana ka prošlim dogadjajima(nije usmerena ka budućnosti), odnosno kao što Greenspan ističe ostaje i nakon što je neki problem rešen. 8 Izazov je da regulacija bude orjentisana ka cilju, a da ne prouzrokuje nenameravane posledice. Kao što je istakao A. Greenspan regulacija može uticati na ekonomske cikluse. Na primer regulacija može zahtevati strože kreditne standarde ili veće kapitalne zahteve što može negativno uticati na kreditnu aktivnost velikog broja institucija istovremeno, što u krajnjem može imati značajan efekat realnog poslovnog ciklusa. Stoga kada je u pitanju regulacija moraju se uvek imati u vidu ne samo njeni ciljevi, već i moguće nenameravane posledice. 9 Regulacija treba da bude bazirana na principima, orjenitsana ka minimiziranju rizika i konzistentno primenjena. Treba tražiti balans izmedju tereta koji regulacija nameće bankama i njenih ciljeva. Regulacija može biti vrlo skupa, na primer kapitalni zahtevi u okviru Bazela III. Regulatorni propisi, objavljene smernice, politike, praktikumi i slično mogu izgledati odlično i dati pogrešnu sliku, ako nisu dobro implementirani i ako imamo pogrešnu 8 9 Greenspan, A. (2005), Bank Regulation, BIS Review, No 16, Pp Greenspan, A. (2002), Cyclicality and banking regulation, BIS Rewiev 30/2002, review/r020510a.pdf (pristupljeno 10/04/2017). 65

66 percepciju finansijskog sistema. Kao što ističe Tucker izazov je kreirati režim sa ograničenom diskrecijom, kao što to postoji u sferi monetarne politike. 10 Ukoliko su banke previše regulisane, onda će se suština bankarskog poslovanja pojaviti u nekim drugim institucijama koje nisu regulisane, odnosno u takozvanom bankarstvu u senci. Stoga cilj treba da bude da se nadje pravi balans potrebne regulacije. I danas je prisutan rizik poslovanja neregulisanih finansijskih institucija poput hedž fondova. Ideja liberalizacije finansijskih tržišta koja je sprovedena tokom 80-ih i 90-ih je polazila od toga da će samoregulacija biti dovoljna da spreči pojave finansijskih nestabilnosti. Medjutim, danas je jasno da je to bila greška i u takvim uslovima su porasli «apetiti za preuzimanjem rizika», kojisu doveli do kumuliranja rizika u finansijskim institucijama. Naravno ovaj stav ne iskjučuje mogućnost da samoregulacija bude dopuna eksternoj reguaciji. Čak se jasno pokazalo da ni medjunarodni bazelski standardi nisu adekvatni (imali smo do sada tri seta bazelskih standarda), jer se finansijski sistem i globalni ambijent mnogo brže menjaju nego što to prate regulatorni propisi. Novi razvoji i strukturne promene finansijskog sistema stvaraju nove zabrinutosti i opravdavaju novu regulaciju. Četiri razloga su naročito značajna: U poslednjih nekoliko decenija finansijski sektor se izuzetno brzo razvijao, značajno brže od realnog sektora. Istovremeno finansijski sistem je postao sve kompleksniji, a njegova stabilnost sve značajnija. Finansijski sektor se na globalnom nivou menjao tako da se sve manje oslanjao na tradicionalno bankarstvo, a sve više su nastajali finansijski konglomerati. Brzi razvoj finansijskih inovacija je stvarao nove proizvode, a sa njima su išli i novi izazovi. Prisutna je rastuća medjuzavisnost različitih tržišta, proizvoda i finansijskih institucija. 11 Glavni pokretači ovih promena su bili povezani sa brzim tehnološkim progresom, liberalizacijom finansijskih usluga i globalizacijom ekonomije.globalna finansijska kriza iz godine je donela fundamentalne promene kako centralne banke prilaze ekonomskoj i finansijskoj stabilnosti. Kao što ističe Limpiti promene su išle u tri smera: Promene u monetarnoj politici koja uzima u obzir finansijsku stabilnost kao jedan od ciljeva, Promjena od deregualcije ka ponovnoj regulaciji i Dopuna tradicionalne mikroprudencione regulative sa makroprudencionom regulativom. 12 Mantra pre krize je bila da se deregulišu finansijska tržišta i da se puste da sama vode računa o sebi samoregulacija. Očigledno je da je koren krize bio u deregulaciji i dopu- 10 Tucker, P. (2014), Regulatory Reform, Stability and Central Banking, Hutchins Center on Fiscal and Monetary Policy, Brookings. 11 Constancio, V. (2006), Finance and Regulation, BIS Review, 52/2006, Pp Limpiti, T. (2014), The Changing Role of Central Banks in the new Financial World, Financial Service Congress Defininig the Next Decade, Bankok. 66

67 štanju bankama da se bave poslovima investicionog bankarstva. Ponovna regulacija ne znači čvrsto stezanje banaka već orjentaciju ka sistemskom riziku. Potrebno je unaprediti makroekonomske modele koji pokazuju povezanost realnog i finansijskog sektora, kao i stres testove. Poboljšano razumevanje funkcionisanja ekonomije i njene povezanosti je prvi korak ka unapredjenju regulacije. Greška koja se često pravi je fokusiranje na velike banke polazeći od logike too big to fail. Medjutim, zapostavljanje malih banaka može biti velika greška, jer one mogu biti značajne u nekoj lokalnoj sredini, odredjenoj vrsti finansijske usluge ili jednostavno mogu doprineti širenju efekta zaraze i gubitka poverenja u finansijski sistem. Interesantna je ideja C. Goodhart-a da kapitalne zahteve treba vezati za kretanje aktive (npr. ako rastu cene nekretnina onda treba da raste i kapital). 13 Takodje, česta greška je bila i pretpostavka od koje se polazilo da prvoklasne banke uvek mogu obezbediti likvidna sredstva. Veliki izazov je priprema odgovarajućeg regulatornog odgovora na finansijske inovacije. Vokerovo pravilo zabranjuje bankama da se bave kratkoročnom vlasničkom trgovinom akcija, derivata, fjučersa i opcija. Ideja je da se eliminisanjem ovih rizika, odnosno izbacivanjem banaka iz ovih špekulativnih poslova, kreira stabilniji bankarski sistem i banke se ponovo usmere ka bavljenjem tradicionalnih bankarskih poslova. Bazel III je primer ponovne regulacije. Pokazalo se da tradicionalno mikroprudenciona regulativa nije dovoljna. Ona se bazirala na stabilnosti individualnih institucija, a zanemarivana je medjusobna povezanost banaka, efekat krda i sistemska stabilnost. 4. Makroprudenciona regulacija i centralne banke Danas sve uticajne centralne banke izdaju Izveštaj o finansijskoj stabilnosti što je jasan dokaz da vide ovu oblast u njihovoj sferi komeptencije. Da je finansijski sistem jači i otporniji na šokove jasno je i da bi krize bile blaže. U cilju ublažavanja kriza sve više se akcentira potreba vodjenja makroprudencione politike, odnosno propisivanje makroprudencione regulacije. Makrprudenciona politika se može definisati kao upotreba prudencionih instrumenata da bi se ograničio sistemski rizik. 14 Za razliku od makro, mikroprudenciona politika je usmerena da obezbedi stabilnost pojedinačnih finansijskih institucija. Za uspešno eliminisanje finansijskih rizka potrebne su i mikro i makroprudencione politike. Ipak u pitanju je pojam koji nije potpuno nov, jer se on pominje u dokumentima BIS banke od još pre 35 godina. 15 Prvi korak u sprovodjenju markoprudencione politike, odnosno u donošenju makroprudencione regulative je odredjivanje institucije koja će biti nadležna za njenu primenu. Međutim, kao što su to naglasili MMF, Odbor za finansijsku stabilnost (FSB) i Banka 13 Goodhart, C. (2005), Financial Regulation, Credit Risk and Financial Stability, National Institute Economic Review, No192, Pp IMF (2013) Key Aspects of Macroprudentional Policy, IMF, Washington. 15 Clement, P (2010) The term macroprudential: origins and evolution. BIS Quarterly Review, March. 67

68 za međunarodna poravnanja (BIS) u svom nedavnom pregledu ovog iskustva, ovo nije oblast politike u kojoj važi univerzalni pristup za sve 16. Nadležnost za makroprudencionu regulativu varira od zemlje do zemlje. U nekim zemljama poput Češke, Irske i Crne Gore nadležna je centralna banka i nisu uključene druge institucije. U nekim drugim zemljama, poput Ujedinjenog kraljevstva, ministar finansija je član makroprudencionog komiteta koji je deo centralne banke. Treći model postoji u SAD, Nemačkoj,,Francuskoj i drugim zemljama u kojima ministar finansija presedava makroprudencionim komitetom, dok centralna banka ima veću ili manju ulogu (uključujući i pravo veta u nekim zemljama). U vrlo malom broju zemalja poput Švedske centralna banka nema nikakvu ulogu u makroprudencionoj regulaciji. Stoga možemo zaključiti da u osnovi postoje četiri modela organizacije makroprudencionog autoriteta u odnosu na poziciju centralne banke: Nezavisna centralna banka, Makropruencioni komitet u okviru centralne banke uz učešće ministra finansija, Makroprudencioni komitet kojim presedava ministar finansija uz učešće centralne banke, Centralna banka nije uključena u makroprudencioni komitet. Bez obzira koji se model izabere ključna pitanjasu kako izbeći ugrožavanje nezavisnosti centralne banke, kako izbeći ili minimizirati konflikte izmedju mikro i makroprudencionih politika, kao i kako obezbediti koordinaciju izmedju ekonomskih politika, naročito monetarne i fiskalne politike. U sledećoj tabeli je prikazano kako izgleda organizacija makroprudencionih autoriteta u EU. Tabela br. 1 Makroprudencioni autoriteti u EU Makroprudencioni autoritet Centralna banka BE, CY, CZ, EE, GR, HU, IE, LT, PT, SK, UK Supervizor FI, SE Vlada NO Komitet AU, BU, HR, DK, FR, DE IT, LU, NL, PL, RO, SI, ES Komitetom presedava Centralna banka HR, DK, IT, NL, PL, RO, SI, ES Supervizor - Presednik komiteta AU, BU, FR, DE, LU Izvor: Knot, K. (2014) Governance of Macroprudential Policy, Financial Stability Review, april, Bank of France, No IMF-FSB-BIS, 2016, Elements of Effective Macroprudential Policies: Lessons from International Experience, Effective-Macroprudential-Policies. 68

69 Iz tabele se može videti da u 27 posmatranih slučajeva, centralna banka ima ključnu ulogu u 19 slučajeva, bilo kao makroprudencioni autoritet ili presedava makroprudencionim komitetom. Smatramo da postoji dosta argumenta u prilog hipoteze da je najbolje rešenje da makroprudencuionu regulativu donosi centralna banka. Prvo, centralne banke imaju visok stepen nezavisnosti i u odnosu na ostale institucije politički uticaj je kod njih najmanje izražen. Centralne banke imaju kompetentne zaposlene sa iskustvom u kriznom menadžmentu i regulaciji finansijskog sistema. Treće, kroz proces bankarske supervizije centralna banka ima pristup značajnom broju indikatora koji mogu ukazivati na akumulaciju rizika u finansijskom sistemu. I na kraju centralne banke direktno ili indirektno imaju mandat za očuvanje finansijske stabilnosti. 17 Makroprudencioni instrumenti mogu biti klasifikovani u tri grupe: Kapitalni instrumenti (kontraciklični kapitalni baferi), Instrumenti aktive (npr. ograničavanje racia kredita prema vresnosti hipoteke iliracia kredita prema dohotku) i Instrumenti likvidnosti (baferi za likvidnost). 18 Na sledećoj slici su prikazani instrumenti makroprudencione politike i njihovi ciljevi. Slika br. 2 Mapiranje instrumenata prema ciljevima Izvor IMF (2013), Key Aspects of Macroprudentional Policy, IMF, Washington. 17 Galić, J. i Fabris, N. (2015), Macroprudential Policy Concept, Organisation, Implementation, konferencija New Economic Policy Reforms, Beogradska bankarska akademija. 18 Angeloni, I. (2014), European macroprudentional policy from gestation to infancy, Financial Stability Review, No 18, Bank of France, Pp

70 5. Zaključna razmatranja Centralne banke se osnivanju od XVII veka. Njihove prvobitne funkcije su bile finansiranje države (ratova) i emisija novca. Tek kasnije sa pojavom bankarskih kriza one dobijaju regulatornu funkciju. Ovu funkciju nemaju sve centralne banke, ali ima većina. Dodela regulatorne funkcije centralnim bankama ima čitav niz prednosti poput: korišćenja eksperata centralne banke, unapredjenja efikasnosti monetarne politike donošenjem adekvatnih regulatornih propisa, unapredjenje same regulative korišćenjem informacija dobijenih kroz proces supervizije i dr. Trend brzog razvoja finansijskog sistema, njegova dereguacija, globalizacija finansijskih tržišta i pojava finansijskih inovacija su bili najvažniji trendovi u godinama pre izbijanja globalne finansijske krize.ovi trendovi su doprineli kumuliranju sistemskog rizika. Globalna finansijska kriza je dovela do značajnih promena u funkcionisanju centralnih banaka i regulativnom pristupu. Tri najvažnija pravca promena odnose se na uzimanje u obzir finansijske stabilnosti kao jednog od ciljeva centralnih banaka, promena od deregulacije ka ponovnoj regulaciji i dopuna tradicionalne mikroprudencione regulative sa makroprudencionom regulativom. U procesu regulacije centralne banke se suočavaju sa brojnim izazovima. Neki od najvažnijih izazova odnose se na regulaciju finansijskih inovacija, traženje balansa izmedju ciljeva regulacije i tereta koja ona nameće, traženje balansa izmedju deregulacije i prekomerne regulacije, izbegavanje nenameravanih posledica regulacije (npr. uticaj na ekonomske cikluse), dopuna mirkproprudencione regulative sa makroprudencionom regulativom, orjentacija regulacije ka budućim dogadjajima, a ne ranjivostima iz prošlosti i dr. Spisak korišćene literature Angeloni, I. (2014), European macroprudentional policy from gestation to infancy", Financial Stability Review, No 18, Bank of France, Pp BIS Bank Issuance in the Governance of Central Banks, othp04_2.pdf (pristupljeno 10/03/2017). Clement, P. (2010) The term macroprudential: origins and evolution. BIS Quarterly Review, March, Pp Constancio, V. (2006), Finance and Regulation, BIS Review, 52/2006, Pp Dimitrijevic, B. i Fabris, N. (2009), Makroekonomija, Edukons univerzitet, Sremska Kamenica. Fabris, N.(2006),Centralno bankarstvo u teoriji i praksi, CBCG, Podgorica. Galić, J. i Fabris, N. (2015), Macroprudential Policy Concept, Organisation, Implementation, konferencija New Economic Policy Reforms, Beogradska bankarska akademija. Goodhart, C,A, E. and Schoenmaker, D, (1995), Should the Functions of Monetary Policy and Supervision be Separated?, Oxford Economic Papers, October, Oxford University Press. 70

71 Goodhart, C. (2005), Financial Regulation, Credit Risk and Financial Stability, National Institute Economic Review, No192, Pp Gordone, R. (2005), The 1920s and 1990s in Mutual Reflection, NBER Working Paper no Greenspan, A. (2002), Cyclicality and banking regulation, BIS Rewiev 30/2002, (pristupljeno 10/04/2017). Greenspan, A. (2005), Bank Regulation, BIS Review, No 16, Pp IMF (2013), Key Aspects of Macroprudentional Policy, IMF, Washington. IMF-FSB-BIS, 2016, Elements of Effective Macroprudential Policies: Lessons from International Experience, IMF-FSB-BIS-publish-Elements-of-Effective-Macroprudential-Policies (pristupljeno 16/03/2017). Knot, K. (2014) Governance of Macroprudential Policy, Financial Stability Review, april, Bank of France, No 18, Pp Liewellyn, D. (1999), The Economic Reasons for Financial Regulation, FSA Occasional Paper Series, No 1. Limpiti, T. (2014), The Changing Role of Central Banks in the new Financial World, Financial Service Congress Defininig the Next Decade, Bankok. Tucker, P. (2014), Regulatory Reform, Stability and Central Banking, Hutchins Center on Fiscal and Monetary Policy, Brookings. 71

72

73 Regulatori, institucije, konkurencija: učinci tržišnih reformi u Srbiji* Petar Đukić** djukic@tmf.bg.ac.rs Apstrakt: Srbija je iskoračila u proces tanzicije relativno kasno, u veoma teškim uslovima i sa gotovo tragičnim ekonomsko-političkim nasleđem. Mnoge promene prihvaćene su više manje formalno. Ipak, institucionalni razvoj nakon godine išao je ka novoj tržišnoj strukturi, koja se uspostavljala, između ostalog, i uz pomoć regulatornih tela. Međutim, ona su uglavnom bila kopija onoga što se preduzima u svetu razvijene tržišne ekonomije, posebno u EU. Konkurencija kao temeljna odrednica tržišta i energetika kao jedan od bazičnih sektora razvoja i reformi, nalaze se u fokusu analize ovog rada. Početak zaštite konkurencije u Srbiji, odvijao se u senci političke kontrole i prve faze refomrmi. Monopolizacija u ovom ili onom vidu pojavljivala se kao relikt prošlosti, ali i kao zakonitost netransparentne tranzicije. Hiperregulacija je samo druglo lice neuspelih reformi i loše sprovedene deregulacije. Učinci regulatornih tela u privrednoj sferi, zavise od konjukturne scene, kriznih poteza ekonomske politike, kao i od uspostavljeng načina kontrole regulatora, od kojih je u Srbiji tzv. parlamentarna većina. Najveći problem regulatora i dalje ostaje uticaj izvršne i partijske vlasti na regulatrn institucije, kao i problem njihove autonomije i kompetencija. Tradicija, stručna javnost i nezavisni mediji temeljni su oslonac kvalitetne i produktivne regulatorne grane vlasti. Ključne reči: regulatorne institucije, konkurencija redistributivna pravda, energetika Regulators, Institutions, Competition: Effects of the Market Reforms in Serbia Summary: Serbia has stepped into the process of transition relatively late, in very difficult conditions and with almost tragic economic and political heritage. Many changes have been accepted more or less formally. However, the institutional development after the year 2000 went towards a new market structure, which had been established, among other things, with the help of regulatory bodies. However, they were mostly a copy of what is being done in the world of developed market economies, especially in the EU. Competition as the basic determinant of the market and energetics as one of the basic sectors of the development and reforms, are the focus of this work. The beginning of the protection of competition in Serbia, took place in the shadow of the political control and the first phase of reforms. Monopolization in one form or another appeared as a JEL klasifikacija: L51, L12, K21 relic of the past, as well as the legality of the non-transparent transition. Hyper-regulation is just another face of the failed reforms and the poorly implemented deregulation. The effects of regulatory bodies in the economic sphere depend on the cyclical scene, the tradition and the heritage, the critical moves of the economic policy, of which the most striking one is the socalled abuse of the parliamentary majority. The biggest problem that still remains is the influence of the executive and party power on the regulators, as well as the problem of their autonomy and competence. The tradition, the professional public and the independent media are the cornerstone of the good-quality regulatory branch of government. Key words: regulatory bodies, competition, redistributive justice, energetics * Ovaj rad rađen je u okviru projekta Modeliranje razvoja i integracije Srbije u svetske tokove u svetlu ekonomskih, društvenih i političkih gibanja, evidencioni broj , koji finansira Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Republike Srbije. ** Prof. dr Petar Đukić, Tehnološko-metalurški fakultet, Univerzitet u Beogradu 73

74 1. Uvod Na globalnom planu, proces regulacije je intenziviran posle velikih promena koje su se desile padom Berlinskog zida Definitivno je da Srbija kasni sa osnivanjem odgovarajuće mreže nezavisnih regulatornih tela koja treba da rasterete državne organe obavljajući regulaciju bolje, brže i jeftinije, a sa druge strane, da obezbede neophodnu nezavisnost od ostalih sektora vlasti, posebno od kratkoročnih politika, pa i uticaja organa države. Mnoštvo specifičnih sektora privrede (energetika, informatika, mediji, poljoprivreda, životna sredina, gospodarenje prirodnim resursima i održivi razvoj, konačno i akcija za klimu) zahtevaju mnogo više od uobičajenih zakonskih ograničenja i reakcija državne uprave. Zato je neophodna izgradnja specifičnih nacionalnih regulatornih tela, koji brinu o onome o čemu tržište ne može da pruži najpovoljniji ishod. Danas se regulacija definiše kao pravni princip korektivne moći, i povezana je sa uposlenošću, kontrolom i usmeravanjem resursa direktno ka organizaciji određene aktivnosti ili sistema. Ali, sa druge strane, to je kategorija koja ima značenje specifičnog dela legislative u posebnim sektorima kao što je zaštita životne sredine na primer, sa ciljem regulacije, a ostvaruje se uz pomoć regulatornih tela kojima se poverava mandat da brinu o ciljevima i pravu regulacije. 1 Regulatorna funkcija društva usmerena na odbranu samog tržišta (tzv. antimonopolska politika) donekle je specifična u odnosu na ostale regulatore, jer prema najvećem broju nalaza, treba da bude permanentna. Slično je sa državnim nezavisnim telima koja se bave borbom protiv korupcije, regulacijom uslova i prostora za rad elektronskih medija, ili zaštitom medijskih sloboda, odnosno principom nediskriminacije. Zaštita prava građana, informacije od javnog značaja i borba protiv zloupotrebe informacija, takođe su deo korpusa poslova koji se poveravaju kontrolnim telima takozvane. četvrte grane vlasti. 2. Metodološke napomene Predmet istraživanja ovog rada je stanje regulatora u Srbiji, jednu deceniju kasnije, što će reći, nakon zvaničnog institucionalnog uvođenja regulatornih institucija u ekonomsko-politički i pravni sistem Srbije. Imajući u vidu činjenicu da se u oblasti regulacije nisu stekli uslovi da se detaljno, empirijski i na osnovu posledica u stvarnom privrednom životu zemlje osete pozitivne ili bilo kakve promene koje se tiču posebno sfere regulacije, to je metodologija ovog istraživanja ograničena na analizu pojedinih rešenja u praksi. Za ilustraciju kvalitativnog stanja pojedinih sektora regulacije nije neophodan poseban analitički aparat. Dovoljno je izneti faktičko stanje razvoja privrede, rezultate privatizacije i tržišnih struktura u slučaju ekonomsko-finansijskih regulatora ili energetike, kao i stanje elektronskih i drugih medija, percepciju korupcije, ili tokova u ostalim granama regulacije. Analiza sadržaja zvaničnih izveštaja, dokumentacije i novih nalaza o stanju reformi u Srbiji, dodatni je izvor elemenata za zaključivanje. Konačno, analiza ukupnog ekonomsko-političkog stanja, predvidivosti uslova privređivanja, kao i održivosti nove strukture ekonomije i stabilnosti ekonomskog sistema treći je ugao sagledavanja ove teme, kako bi se došlo do zaključaka o učincima regulatora, kao i o potrebama njihovog daljeg unapređivanja. 1 (pristupljeno ). 74

75 Ni jedno drugo pitanje privrednog razvoja nema toliko snažno izraženu političko-pravnu dimenziju, kao što imaju regulatorne institucije. Njihove izveštaje, finansijske planove, troškovnike i sistem rada najčešće nadzire zvanična parlamentarna vlast, od kojih ta tela treba da budu nezavisna, kao što treba da budu nezavisna i od izvršne vlasti. Tu je ujedno i najveći problem regulatora u svetu i Srbiji. Nedovoljna samostalnost, nedovoljno precizno definisana nezavisna pozicija, nejasne kompetencije i resursi kojima ova tela raspolažu, sprečavaju uspostavljanje stanja u kome bi stvarni učinak regulatornih tela bio veći nego trošak funkcionisanja ekonomije bez njih. 3. Regulatori u Srbiji: opšta ocena stanja Nema sumnje da se ukupno ekonomsko-političko stanje u Srbiji danas, petnaest godina nakon početaka ozbiljnih promena koje su nazvane tranzicionim, ne može okarakterisati kao povoljno. Dovoljno je prikazati neke od trenutnih neočekivanih problema i kontroverzi unutar zemlje, kao i pojedine nalaze međunarodnih posmatrača i analitičkih institucija kao što su Evropska komisija i drugi. Za ovu priliku, prvobitnu sliku stanja prikazaćemo kroz ilustracije prilika u energetici, kao najtipičnijem sektoru koji zahteva posebnu vrstu regulacije, finasijskom sistemu - bankarstvu i osiguranju, zaštiti konkurencije i razvoju tržišta - realnog i finansijskog, u medijima, kontroli korupcije i stanju životne sredine resursa, kao brige o klimatskim promenama. 1. Energetika. Mada su poslednjih nekoliko godina, proizvodnja i potrošnja električne energije u Srbiji bile uravnotežene, pojavila se vest da je u prvom tromesečju ove godine EPS je uvezao 848 miliona kilovat-sati struje.. Rezultati u proizvodnji i raspolaganju električnom energijom pokazuju pad proizvodnje u sektoru Rudarstvo energetika, struja, toplota, voda... od čak 22,9 % u toku prvog tromesečja U momentu nastanka ovog rada, u Parlamentu se raspravlja o međunarodnom kreditu za koji garantuje država od 45 miliona evra za kompanije elektro-energetskog sektora EPS i EMS koje ova sredstva treba da usmere u ekološke procese (otpepeljavanje Termoelektrane Nikola Tesla), kao i za unapređenje energetske efikasnosti. Ništa ne bi bilo začuđujuće da EPS kao nacionalni i regionalni privredni lider u svojoj oblasti nije pozitivno poslovao u i godini, i čak na osnovu toga uplatio u budžet države Srbije početkom deo svog profita, umesto da ga reinvestira 2. Veliki problem je svakako to što je Evropska komisija za konkurenciju, DG Competiton (Brisel) je pre dve godine zaustavila izgradnju Južnog toka, sa obrazloženjem podinvestiranja (nedovoljnog ulaganja u infrastrukturu za ravnopravan status potencijalnih konkurenata) projekta u koji su vlasti Srbije polagale velike nade. U javnosti je ovaj projetkat alternativnog snabdevanja prirodnim gasom iz Rusije, ispod Crnog mora, a dalje preko Bugarske i Srbije, ocenjivan kao najznačajniji investicioni projekat koji bi Srbiji doneo, pored energetske bezbednosti i stotine hiljada radnih mesta, kao i desetine milona evra od taksi za transfer gasa dalje ka Južnoj Evropi. 3 U relativno bliskom periodu svi su izgledi da će Srbija ostati bez sopstvenih zaliha nafte. Te zalihe bile su dovoljne za podmirenje 20-25% sopstvenih potreba zemlje, pre prodaje 2 3 Đukić, Đukanović, (2017), str. 56. Đukić, Đukanović, (2016), str

76 većinskog dela NIS-a ruskom partneru Gazprom (2008). Kada je NIS preuzet uključujući i Naftagas (sa pravom eksploatacije) plafon godišnje proizvodnje iz domaćih izvora iznosio je 800 hiljada tona, sa izgledima da se godišnja eksploatacija poveća na milion tona. Današnja eksploatacija podignuta je na blizu 1,2 miliona tona 4. Nesumnjiva tehnološka unapređenja donela su, kako intenzivniju eksloataciju, tako i povećano zagađenje zemljišta i podzemnih voda, ruiniranje dela vojvođanske zemlje sa naftnog polja Velebit kod Kinkinde. NIS zvanično plaća tzv. rudnu rentu srpskom društvu u iznosu od 3% vrednosti proizvedene sirove nafte, dok je njena zakonom određena vrednost 7%. Naftom i gasom bogate zemlje, u cilju održivog razvoja i efikasnije energetske tranzicije podigle su taj iznos i do 30%. U Izveštajima Evropske komisije, ističe da je Srbija preuzela obavezu da poveća udeo obnovljive energije na 27% do shodno zahtevima Energetske zajednice (sadašnji udeo je blizu 23%). U analizama stoji i to da nije obezbedila informacije o naftnim rezervama, niti odgovarajuće tarife cena električne energije za zaštićene kupce koje bi pokrile ukupne troškove. Mada je pod uticajem tzv trećeg paketa energetskih standarda EU, krajem usvojen novi Zakon o energetici, prema Izveštaju o napretku, Srbiji preostaje mnoštvo instituicionalnih i stvarnih energetskih obaveza, među kojima se posebno ističu brzo unapređenje energetske efikasnosti, podizanje udela obnovljivih izvora, usvajanje plana dekomisije eksperimentalnog reaktora Vinča, kao i da rešenja problem zapuštenog i rizičnog rudnika urana Kalna 5. Treba imati u vidu da je Energetska zajednice Jugoistočne Evrope, čiji je Srbija potpisnik još od godine, prošle jeseni stavila ozbiljan prigovor Srbiji za izbegavanje deregulacije gasnog sektora, pri čemu je najavljena mogućnost sakcija prema Srbiji koje bi se ticale korišćenja predpristupnih fondova EU. Srbija je još pre tri godine u Izveštaju Evropske komisije podvučena kao problem za Energetsku zajednicu jer nije izvršila dekomisiju Nuklearnog reaktora, kao i zato što nema odgovarajuće ekonomske tarife električne energije. Ne treba zaboraviti da su i Energetska zajednica, kao i Evropska komisija, neka vrsta regionalnih ili nadnacionalnih regulatora. Ako se u najsvežijim izveštajima Srbiji poručuje da je neophodno da što pre razdvoji delatnosti Srbijagasa i razvije konkurenciju gasnog tržišta to je obavezujuće, upravo zbog dalje saradnje koja je garancija energetske stabilnosti. U oblasti energetike postojale su dve zvanične agencije: Agencija za energetiku (još od 2003) i Agencija za energetsku efikasnost koja je postojala do nedavno. I pored mnoštva regulatornih nadležnosti, koje se uglavnom tiču licenciranja i izdavanja različitih dozvola, mišljenja, uočljivo je da se Agencija za energetiku uglavnom bavi tarifama električne energije u domenu tzv. zaštićenih kupaca. Njena uloga je da predlaže, ali vladina je da prihvati ili ne prihvati načine i iznose poskupljenja. 6 Da bi proizvela 1000 USA dolara BDP Srbiji je neophodan utrošak od 220 litara ekv. nafte, što je svrstava na pretposlednje mesto u Evropi (iza nas je BiH) po energetskoj efikasnosti. Monopolizovane privredne strukture, naročito javnih preduzeća i sistem njihovog poslovanja danas pokazuju da su regulatorna tela uglavnom nemoćna da utiču pozitivno na strukturna prilagođavanja Rekord od hiljada tona postignut je (Komisija za zaštitu konkurencije (2016). str. 7., Đukić (2015), str. 156, 157. Analizom rada Agencije za energetiku bavi se detaljnije poseban referat u okviru ovog zbornika. 76

77 2. Bankarstvo i finansije. U vreme nastanka sud u Somboru utvrdio je da su banke naplaćivale nezakonito komintetnima, naročito građanima, mnoštvo operacija tzv. obrade kredita. Po tom osnovu, koji se u pravnom sistemu vodi kao zloupotreba jače stane u ugovoru, banke u Srbiji su možda oštetile građane za oko 60 miliona evra. Ovo je samo ilustracija stanja u kome banke mogu da koriste nadmoć pozicija iz kojih vuku rente po osnovu tzv. devizne klauzule na odobrene kredite. Trenutne efektivne kamatne stope na dugoročne stambene kredite koji su uzeti u vreme najveće kreditne ekspanzije, kreću se od 6,5 do 7%. To je u vremenu nultih ili čak negativnih kamata na štednju u svetu, pa i Srbiji, više nego zabrinjavajuće. Da li to ima veze sa lošim radom regulatora finansijskog sistema - u našem slučaju Narodne banke? Ugovorena devizna klauzula na stambene kredite (posebno ona u švajcarskim francima) veliki je problem domaće finansijske održivosti ali i rezultat lošeg funkcionisanja finansijskog regulatora. Nije baš jasno zašto nije došlo do opšte konverzije vrednosti tih kredita u protivvrednost u evrima, kao što je to slučaj u Hrvatskoj. Narodna banka se se, u pogledu neočekivanih i turbulentnih događanja na deviznom tržištu drži tek samo preporuka. Slično je sa stanjem u osiguravajućim kućama u Srbiji. Haotični i urušeni sistem osiguranja koje je vladalo u vreme hiperinflacije, počelo je lagano da se oporavlja, i nakon narastao je broj osiguravajućih kuća. Inercija starog sistema dogovaranja i sporazumevanja u vezi sa cenama i uslovima i dalje preovladavala među njima, dok ih u razmatranja nije uzela Komisija za zaštitu konkurencije. Međutim, kompanije koje se bave osiguranjem nisu mogle lako da se usaglase sa stanjem konkurencije, pa su izvršile pritisak tako da je Parlament godine doneo Zakon o osiguranju, po kome je određene tarife (recimo za osiguranje tzv. trećeg lica u saobraćaju) pale u nadležnost Društva udruženih osiguravača u Srbiji. Tako se desilo da je to Društvo, suprotno preporukama nemoćne Komisija za zaštitu konkurencije, godine, jednokratno dodiglo cene obaveznog osguranja vozila čak za 45%. To je i od strane Komisije, kao i pojedinih autora, okarakterisano kao nedopustivo i netržišno rešenje, suštinski namenjeno kompenzaciji gubitaka osiguravača zbog elemenatrnih nepogoda (veliki poplavni talas ). Narodna banka Srbije kao nadležni regulator, nije smela da dozvoli da se trošak jednog sektora (osiguranja) prebaci na vlasnike vozila. Ako je uopšte trebalo sanirati gubitke u sektoru osiguranja, to je na izvestan način trebalo saoštiti poreskim obveznicima, tako da se dodatni teret preraspodeli prema ekonomskoj snazi i to ekskluzivno i transparentno sa obrazloženjem: štete od poplavnpog talasa. 3. Zaštita konkurencije, odnosno sistema slobodnog delovanja tržišnog principa u relnoj i finansijskoj sferi. Komisija za zaštitu konkurencije (inaugurisana tek 2006), Komisija za hartije od vrednosti (osnovana 1990) posebne agencije za kontrolu državne pomoći, zaštitu intelektualnog vlasništva - imaju specifičnu društvenu ulogu i ekonomsku poziciju kao državna ili nezavisna regulatorna tela. O analizi rada regulatornog tela za konkurenciju u Srbiji, objavjeno je nešto više radova nego u drugim oblastima regulacije. Uočena su dva nesporna procesa: u vezi sa konkurencijom i njenom zaštitom u Srbiji pojavili bitna konfrontacija interesa, što je veoma logično za period tranzicije; posebno je došao do ozražaja uticaj političkog faktora, pre svega usled srastanja političkih i privrednih struktura ili njihovih interesnih sprega. 77

78 Ovde treba dodati problem kontrole državne pomoći, regulatornog mehanizma koji je čini se najmanje razvijen u Srbiji. Komisija za kontrolu državne pomoći (poslednja u nizu novoosnovanih 2015 na ovom polju) je po sistemu tehničkog funkcionisanja hibridnog karaktera (vladina i navodno nezavisna služba). Međutim, malobrojne nazavisne analize govore generalno da postoji svojevrsni prećutni pakt među državnim organima u osetljivim slučajevima, kada se sredstva već (nezakonito) dodeljuju. Najčešće državni organi ne dostavljaju podatke, a Komisija se trudi da ne donosi odluku na osnovu raspoloživih informacija. Pri tome treba imati u vidu daje bez zadrške Komisija odobrila čak 860 miliona USA dolara državne pomoći samo u godini, bez ikakvog uslovljavanja, a tokom pet godina rada Komisije nije doneta nijedna odluka o obustavljanju, odnsono povraćaju nedozvoljene državne pomoći Medijske slobode. Nedavno publikovani izveštaj Medijske slobode Srbije u evropskom ogledalu pokazuju da se u Srbiji u potpunosti ostvaruju samo četiri od 27 evropskih standarda medijskih sloboda. To su: sloboda ulaska u novinarsku profesiju, sloboda pristupa Internetu i stranim medijima, razdvojenost učešća u izvršnim organima vlasti od profesionalnog obavljanja medijskih poslova i ograničenost prava medija na ekskluzivno izveštavanje o događajima od izuzetnog javnog značaja 8. U Izveštaju o napretku Srbije navodi se da mnoga privremena rešenja, posebno ono sa finansiranjem javnog servisa preko računa za električnu energiju, uzrokuju neizvesnosti i nesigurnosti finansiranja RTS. Pravo javnih informacija još se ne primenjuje u celini. Savet regulatora elektronskih medija REM radi samo sa 6 od devet članova. To spada u deo odgovornosti Parlamenta. Nepostupanje Parlamenta i Vlade prema obavezama u odnosu na kontrolna tela jedna je od najčešćih manifestacija pritisaka ili onemogućavanja njihove suštinske uloge 9. Zato se od Srbije očekuje da obezbedi operativnu nezavisnost regulatornih tela za elektronske komunikacije RATEL, kao i da ojača administrativni kapacitet inspekcijskog rada i uslova oglašavanja. Inače, definitivno je da se mnogi pritisci na medije odvijaju iz pomoć uticanja na oglašavanje, odnosno ugrožavanja prihoda medija od oglašavanja. Izveštaj o Srbiji koji je usvojuo Evropski savet dana tiče se kontrole medija, medijskih sloboda i pritisaka na novinare. U izveštaju se ponavlja prethodni zahtev EU da se istraže slučajevi napada na novinare i medije i da se obezbedi transparentnost vlasništava u medijskom sektoru Zaštita životne sredine. Evropska komisija potvrđuje da je u Srbiji napravljen samo izvesni pomak u institucionalnom uređenju ovog sektora. Međutim, činjenica je da je Republički fond za zaštitu životne sredine, kao instrument preko koga su se namenski usmeravala sredstva u zaštitu prirode, javna dobra i ekološki kompleks, administrativ- Transparentnost Srbije, Fond za otvoreno društvo, (2015) str (pristupljeno 22. mja 2017) 9 Mnoštvo je dokaza za ovakvu tvrdnju. utoru ovog rada ostaje u sećanju da je prvi godišnji Izveštaj o radu Komisije za zaštitu konkurencije za period 12. april decembar 2006, uredno dostavljen, Skupština Srbije u tadašnjem sazivu jednostavno odbacila, a da nije bilo nikakve rasprave o tom izveštaju, niti naznake razloga ignorisanja. 10 Đukić (2017), str. 76; Izveštaj Evropskog parlamenta 2016, Tanjug,

79 nom merom ukinut 2012, sa izgovorom da je prethodno bio izložen korupciji. Nakon toga, srredstva od ekonomsko-finansijskih instrumenata za zaštitu životne sredine čitave tri i po godine slivala su se u opšta budžetska sredstva države Srbije i preusmeravala voluntaristički, dakle i nenamenski, prema trenutnoj volji ili nameri premijera i ministra finansija. Na pritisak EU, nakon mnoštva nepovoljnih i kritičkih izveštaja o napretku Srbije od strane Evropske komisija, tek ponovo je ustanovljan Zeleni fond Republike Srbije, o kome nikada do sada još nije bilo komenatara, niti izveštata u javnosti. Ne znamo čak ni da li i kako pribavlja sredstva, koliko ima administrativnih kapacitet i td. Poznata je samo odluka o osnivanju. 11 Srbiji se ozbiljno zamera nedostatak administrateivnih kapaciteta da obezbedi ciljeve zaštite životne sredine, prirodnih resursa i mera za klimu, sa naglaskom na institucionalnu kooodrinaciju. Tu spadaju problematični sektori: posebno poljoprivreda, saobraćaj, zaštita voda isl. 12 Kada je reč o politici klimatskih promena treba istaći da je Srbija, sa zakašnjenjem, ratifikovala Kjoto sporazum, kao i da je poptpisnik Pariskog globalnog sporazuma o klimi. Međutim, preostaje ratifikacija tog sporazuma, kao i niz poteza koji se od Srbije očekuju u sferi prilagođavanja njene industrije, saobraćaja, zgradarstva, posebno energetike standardima zajedničke i evropske akcije za klimu. U tom pogledu, Izveštaj Evropske komisije prilično je nepovoljan i kritički. Zaštita voda je posebno bitna za održivost prirodnih resursa i kvaliteta prirodnih pretpostavki ekonomije i društva. Od Srbije se očekuje da daleko efikasnije upravlja vodozahvatima, ugradi uređaje za prečišćavanje voda, naplaćuje ukupne troškove proizvodnje vode, uključujući i internalizaciju eksternalija u celini. To do sada nikada još nije dovedeno do krajnjih konsekvenci. Zna se jedino da Srbiji predstoji da u vodosnabdevanje, prečiščavanje voda itd, uloži oko 7 milijardi evra tokom narednih 5 godina, a u sektor zaštite životne sredine oko 11 milijardi evra. Odakle će se naći ta sredstva, o tome se mnogo ne govori, kao uostalom ni o realizaciji svih velikih projekata obnovljve energetike i održivog razvoja u celini. Sudeći po tome, bez obzira na minimanli pomak, strukturne promene na planu zaštite životne sredine u ogromnom su zaostatku 4. Zaštita konkurencije kao institucija 4.1. Institucionalni razvoj Treća, SR Jugoslavija donela je Antimonopolski zakon godine 13. To je bio prvi zakon na prostoru bivše Jugoslavije koji je isključivo bio posvećen materiji zaštite konkurencije, i relativno napredan institucionalni potez za to vreme, jer su Zakonom praktično bile preuzete odredbe člana 81. i 82. Ugovora o osnivanju EZ, (članovi 101 i 102. EU Treaty). 14 Onda je došlo do ekonomsko-političkih promena u Srbiji, koje su označile početak ubrzane tranzicije nakon godine. Prvi proevrpski zakon o zaštiti konku- 11 Sl. glasnik RS, br. 91/ Progress Report (2016), str Sl. list SRJ, br. 29/96 14 Marković-Bajalović (2000.). 79

80 rencije donesen je oktobra 2005, ali je njegova primena faktički otpočela tek nakon ustanovljenja Komisije za zaštitu konkurencije kao nezavisnog tela, početkom aprila Novi Zakon o zaštiti konkurencije usvojen je u leto a njegova primena otpočela je 1. novembra Taj zakon doneo je bitne novine među pravnim sredstvima koja su na raspolaganju Komisiji, ali je od karaktera zakona još važnije njegovo sprovođenje, koje je veoma dugo bilo i delom ostalo u senci. dnevne politike i partijskih interesa. Naime, novonastale tržišne strukture u Srbiji pojavile su se kao produkt privatizacije, preuzimanja, širenja delatnosti, sažimanja, dodatnog investiranja. Bile su gotovo uvek u vezi sa aktuelnom izvršnom vlašću. Izvesne izmene i dopune zakona ostvarene su u toku 2013 godine. One nisu bile suštinskog karaktera, jer su Komisiji date neke nove ingerencije, ali sa upitnom primenljivošću i ostvarivanjem, bar za sada Suštinski preduslovi Retki su pojedinci među novom privrednom elitom koji nisu bili istaknuti članovi jedne ili više najmoćnijih partija u vlasti ili blizu nje. Tako se došlo do ključnog faktora brzog privrednog uspeha: raznih vrsta renti. Najprijemčivije su bile rente od podeljenog tržišta ili ekskluzivnosti bilo kog tipa. Podela tržišta u toku samog procesa privatizacije bila je tema analize tranzicionih procesa pojedinih domaćih ekonomista. Ubrzano su nastajali veliki i moćni učesnici na tržištu. U njihovim rukama bilo je mnogo toga u Srbiji, sve do nastanka velike krize Naime, već pojedini autori jasno to ističu da su tržišta bila podeljena, a glavne privatizacione radnje i dogovorene ili obavljene, tako da nakon formiranja i početka rada Komisija za zaštitu konkurencije, nije ni preostalo mnogo prilika i pokušaja kojima bi se ona mogla suprotstaviti 16. Posebna teškoća je bila u tome što Komisija nije imala ingerencije izricanja kazni, već je to po zakonu trebalo da čine prekršajni sudovi. Promena tržišne strukture u Srbiji desila se relativno brzo i u iznudici koju nameću koncept brze privatizacije i punjenja budžeta, tako da su u Srbiju do godine, po osnovu direktnih stranih investicija, ulazila sve veće devizna sredstva (sa rekordom od 4,6 milijardi dolara u 2006). Konkurenciju je trebalo izgraditi i odbraniti. Razume se da to nije mogao biti samo zadatak Komisije. Bilo je mnoštvo primera formalnih i neformalnih dogovora o cenama, kao i manifestacija tzv. poželjnog poskupljenja, dozvoljenih i prihvatljivih marži. To se dešava, kako u trgovini, tako i u proizvodnji, pri otkupu poljoprivrednih proizvoda itd. Usaglašene cene i uslovi poslovanja u mnogim postsocijalističkim privredama, pojavljuju se kao zakonitost. Slično je i sa uspostavljanjem dominantnog monopolskog ili oligopolskog položaja učesnika. Veoma je tanka nit koja povezuje velike igrače i poslovne lidere od pozicije ekonomsko-tehnološke ekspanzije do zloupotrebe dominantnog položaja 17. Formira se začarani krug po kome nedovoljna snaga institucija pogoduje takvim pojavama, a one dalje urušavaju institucije Podrivanje samostalnosti - najveći problem Stanje na tržištu, samostalnost regulatora i razvoj politike konkurencije, između i doveli su do kontroverzi o potencijalnim koristima od nacionalnih privrednih 15 Sl. glasnik RS br. 79/ Stojanović B, (2008), str. 88, Stojanović B., Stanišić T., Veličković M. (2009) 17 Fabris N., Monopoli i oligopoli, Ekonomist magazin, br. 412, str

81 šampiona od kojih se očekivalo da izrastaju u ekonomske džinove i njihovih štetnih uticaja na konkurenciju, formiranjem momnopolskih i tržišno dominantnih strauktura, sa druge strane. Protiv Komisije i njenog Saveta koji je pokušavao da u datim zakonskim i drugim ograničenjima zauzme nezavisnu i stručnu poziciju urotili su se prilično zainteresovani subjekti i deo javnosti: veliki tržišni učesnici privrednici, pojedini ministri, i drugi subjekti 18. Sled događaja koji opisujemo, jasno potvrđuje navedenu tvrdnju. Komisija za zaštitu konkurencije je utvrdila da je Deltin udeo na relavantnom tržištu 47%, i da ona objektivnim ponašanjem zloupotrebljava dominantan položaj, zbog čega Komisija već u jednom od prvih kritičnih rešenja nije odobrila (inače već obavljenu) 19 koncentraciju odnosno preuzimanja C marketa od strane Deltinog preduzeća Primer C registrovanog na Kipru, sa obrazloženjem da to ugrožava konkurenciju. Naravno da je stvar već bila suštinski obavljena pre formiranja Komisije, a predmet se naknadno vukao po sudovima, sve dok Delta nije odlučila da, od preuzetog C-marketa, novonastalu kompaniju Maksi proda belgijskom Delhaizeu, da bi se tako smirile strasti oko njene tržišne dominacije, bar na tom relevantnom tržištu. Bilo je to solomonsko rešenje koje je sa tadašnje, politički dominatne tačke gledanja, verovatno izgledalo umirujuće za javnost. Strategija podrivanja ugleda Komisije odigravala se sinhronizovano, a za ilustraciju ovog stanja, treba pogledati materijal koji se odnosi na istraživanja i rezultate tržišnog položaja sistema Delta na maloprodajnom tržištu u Beogradu. U tom poslu zajednički su delovali: tadašnji dekan Pravnog fakulteta Beogradu, privredna Komora Srbije, tadašnji stručni tim pet profesora Pravnog fakulteta, jedan bivši potpredsednik Vlade, pojedini eksperti 20. Svi oni, pokušali su u svojim radovima i javnim nastupima, kao i nezavisnim empirijskim istraživanjem da dokažu da sistem Delta nema dominantan položaj na tržištu maloprodaje u Beogradu. I nekoliko kasnijih rešenja u kojima je Komisija, u prvom mandatu utvrdila zlaupotrebu dominacije, odnosno štetne kartelske sporazume odbija tada nadležni Vrhovni sud, koji se nije mnogo razumevao u ovu materiju, niti je pokušavao da se u njoj osposobi, pa su rešenja padala uglavnom zbog proceduralnih razloga, ili jednostavno po inerciji 21. Inače nakon promene zakona i preuzimanje sudskih ingerencija od strane Upravnog suda, skoro sva rešenja Komisije u prvom mandatu njenog saziva su potvrđena. Na izvestan način se konfrontacija privrednika, izvršne vlasti i sudova sa Komisijom pretvorila u moralnu pobedu Komisije. 18 Vasiljević 2006; Labus, M., I Cullen T., (2007); Labus (2008) Đuričin, Lončar, Rajić, (2008) 19 To je bilo moguće zahvaljujući lošoj zakonskoj regulativi. Komisija je otpočela sa radom kasno usled docnje administracije, a tadašnji ministar trgovine je galantno prepustio Komisiji slučaj koji je prethodno bio u njegovoj nadležnosti. 20 Detaljnije o tome u tekstu: Đukić (2012) str Zanimljiv je jedan duhovit tekst iz tadašnje štampe u kome se konstatuje da je rezultat Sud - Komisija čak 9:0. Autor je zaboravio samo da doda za sada. Vidi: Javna osuda jedina sankcija za monopoliste, Novac, nedeljna publikacija iz ekonomije, 1 avgust, 2009, Blic

82 4.4. Današnja ograničenja i večite dileme Sedam godina nakon slučaja Delta - Primer C, ipak došlo je do podizanju stručnih kapaciteta Komisije, što se ogleda u preduzimanju kaznenih i strukturnih mera protiv restrikcija konkurencije, posebno o oblasti zabranjenih sporazuma potvrđenih pred Upravnim sudom. Komisija je, zahvaljujući novim zakonskim ovlašćenjima izrekla određene sankcije, ali bi se teško moglo konstatovati da je njena uloga zaista nezavisna i da je politika konkurencije suštinski bitno uznapredovala. Mnoga rešenja Komisije iz prethodnog sastava su poništena usled apsolutnog zastarevanja. Prilično je indikativan najnoviji slučaj u kome je doneto (suviše mekano) rešenje sa merama protiv dve domaće kompanije koje su prema sopstvenom priznanju ugrozile konkurenciju određenim zabranjenim sporazumom. To su kompanije Viktorija oil (ulje Iskon) i Vital koje su za nešto više od 11 meseci, samo od prodaje jestivog suncokretovog ulja protiv-pravno zaradili najmanje tri, pa čak do 4,8 miliona evra. Komisija za zaštitu konkurencije je obe kompanije nedavno kaznila sa 0,33 odsto od godišnjeg prihoda za 2014 (?) ukupno u protivvrednosti od evra, što je 11 puta manja kazna od zarade koju su, zahvaljujući kršenju zakona ove uljare ostvarile u periodu od septembra do avgusta Iako donji prag finansijske kazne nije propisan, već samo gornji (do 10% ukupnog prihoda) postavlja se pitanje odakle u računici baš svega jedna trećina procenta, ili 33 promila, kada je na primer, jedna od prvih izrečenih finansijskih mera Imleku još godine iznosila 1,92% prihoda? I ostale izrečene novčane kazne, ma koliko da ih je malo, kretale su se oko 1%. Drugi primer je u oblasti veoma osetljivog i u svetu konkurencije sve problematičnijeg IT sektora. Komisija je uslovno odobrila preuzimanje kontrole kompanije SBB nad kompanijom I.KOM d.o.o. Uz to Komisija u rešenju konstatuje da će doći do jačanja dominantnog položaja društva SBB, na maloprodajnom tržištu pružanja usluga distribucije medijskog sadržaja. Zato se Komisija odlučila da ovu koncenraciju uslovi merom dezinvestiranja na teritoriji grada Beograda, gde postoje horizontalna preklapanja između učesnika koncentracije. To znači da će SBB prodati paralelnu sekundarnu mrežnu infrastrukturu na teritoriji grada gde postoje horizontalna preklapanja. Ne treba zaboraviti da je kompanija SBB već nekoliko puta izazivala pažnju Komisije, a praksa je pokazala da je jedno od pravila da se u zabranjenim aktivnostima tržišnih restrikcija, odnosno aktima monopolizacije više puta pojavljuju isti igrači. 5. Zaključne napomene - o promeni sistema regulatora Analitičari su došli do zaključka da pred regulatornim telima Srbije stoje brojne teškoće koje potiču od neprecizno uređenog statusa, a delom od političkih uticaja. Izbor organa odlučivanja u tim telima kasni ili je predmet političkih nagodbi. U drugim slučajevima ne obezbeđuju se potrebni tehnički i drugi uslovi, kao što su prostorije, broj zaposlenih, finansijsje, kvalitet kadrova. Pravnici polaze od toga da regulatorna tela imaju uglavnom karakter posebnih pravnih lica javnog prava i koja su kao takva u potpunosti funkcionalno i finansijski nezavisna od svih državnih organa 23. To zahteva da se njihov pravni 22 Komisija za zaštitu konkurencije, Rešenje br. 4/ /20171, 13. mrta Šuput (2015), str

83 položaj detaljnije uredi zakonskim propisima. To ne bi trebalo da bude predmet spora, ali najčešće i nije. Ključni problem ovdašnjih regulatora nisu zakonodvne promene, pa ni administrativni kapaciteti, kako se obično pominje, čak ni nedovoljna sredstva kojima regulatori raspolažu. Razume se da je najbitnija samostalnost i stručnost. Nažalost i jedno i drugo se postiže u dugom roku i promenjenom ambijentu. Regulatorna tela u Srbiji izložena su neprekidnim pritiscima, posebno onima koji dolaze iz sfere izvršne vlasti, bez obzira da li se ispoljavaju kao tehnički, finasijski ili politički. Parlament i njegova većina koja usvaja izveštaje, imenuje donosioce odluka itd, samo je izvršilac tih pritisaka koji se prenose sa vrha izvršne vlasti na različite načine. Literatura Đukić M. P., Đukanović S., (2017), Budućnost energetike Srbije: u znaku energetskih tržišta, napuštanja fosilnih goriva i energetske efikasnosti, časopis Energetika - ekologija - ekonomija, Enertgetika 2017, br.1-2. str , mrt 2017 Đukić M. P.,(2008) Konkurencija i razvoj tržišnih struktura u današnjoj Srbiji, u tematskom Zborniku radova: Tržišne strukture i zaštita konkurencije - iskustva zemalja u tranziciji, Institut ekonomskih nauka, Beograd str Đukić M. P. (2009), Competition System in Serbia today: Between Reforms and Economic Crisis, Osterreichische zeitsshrift fur Kartell und Wettbewerbsrecht OZK aktuell, (Austrian Competition Journal) Nr.05/2009,. P.b.b., Verlagspostamt, 1070 Wien, p.p Đukić, M. P., (2011) Ekonomija i politika zaštite konkurencije reforme i privredni razvoj Srbije, u zborniku Kontroverze ekonomskog razvoja u tranziciji: Srbija i Zapadni Balkan (Ur. B. Cerović i M. Uvalić), Naučno društvo ekonomista i Ekonomski fakultet, Univerziteta u Beogradu, Beograd, str Đukić, M. P,. (2014) Konkurentnost i konkurencija u kontekstu međunarodne privredne pozicije Srbije, tematski zbornik radova Ekonomsko-finansijski odnosi Srbije sa inostreanstvom u (red. V. Grečić, M. Kovačević), Naučno društvo ekonomista Srbije i Ekonomski fakultet u Beogradu, radovi sa istoimenog savetovanja u Kragujevcu, 3. oktobra (str ), Đukić, M. P., (2016), Konkurencija, konkurentnost i održivost energetike Srbije, časopis Energija , savetovanje Energetika 2016, str Đukić, M. P.,(2016a) Konkurencija, konkurentnost i ekonomske slobode, u tematskom zborniku radova Slobode, konkurencija i subvencije, (gl. urednik Spasoje Tuševljak):, Univerzitet u Istočnom Sarajevu 2016, (str ), Naučni skup, Andrić grad, 1-2 septembra 2016 Đukić M. P., (2017), Javne politike, finansijska stabilnost i kvalitet ekonomskog rasta, referat predstavljen na Savetovanju, 17. oktobra 2015, Ekonomska politika Srbije u godini (red. M. Arsić, i D. Šoškić), Naučno društvo ekonomista Srbije i Ekonomski fakultet u Beogradu. (str ). Đuričin D, Lončar D., Rajić V, (2008) Merenje koncentracije tržišta; Primer sektora prehrambene maloprodaje Beograda, Kopaonik Biznis forum 2008, Tranzicija, dostizanje EU i povezane teme (Đuričin D. ur.) Savez ekonomista Srbije, Udruženje korporativnih direktora Srbije, Beograd 2008, str EUROPEAN COMMISSION (2016), Serbia 2016 Report, Brussels, SWD 361 final, OMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT 83

84 Komisija za zaštitu konkuremncije (2016), Izveštaj o sektorskoj analizi tržišta trgovine na veliko i trgovina na malo derivaima nafte u godini category/sektorske-analize (pristupljeno ) Labus M., (2008), Uporedna analiza relevantnog tržišta: koncept i primena, Kopaonik Biznis forum 2008, Đuričin D. (ur) Tranzicija, dostizanje EU i povezane teme, Savez ekonomista Srbije, Udruženje korporativnih direktora Srbije, Beograd 2008, str Labus, M., I Cullen T., (2007), Koncentracija primer C/C Market, Bellox Advisory Services, Beograd Marković-Bajalović D. i Đukić M. P., (2008), Razvoj politike i prava konkurencije: Svet i Srbija, u tematskom zborniku Tekuća privredna kretanja, ekonomska politika i strukturne promene u Srbiji 2007/2008 godine, Pavle Petrović (ur.), Naučno društvo ekonomista sa Akademijom ekonomskih nauka i Ekonomski fakultet u Beogradu, Beograd 2008, str Stojanović B., Stanišić T., Veličković M. (2009), Problem zaštite konkurencije u trgovini na malo u Srbiji, Zbornik apstrakata Poslovno okruženje u Srbiji i svetska ekonomska kriza, tematski zbornik, u celini objavljeno u elektronskoj formi, (R. Tomić, G. Rikalović red.) Novi Sad, oktobar Transparentnost Srbije, Fond za otvoreno društvo, (2015) Državna pomoć promišljeno ulaganje ili skrivena korupcija? Izveštaj sa podacima koji su prikupljeni i obrađeni do 20. februara godine UNCTAD (2004), Competition, Competitiveness and Development: Lessons from Developing Countries, html, (pristupljeno 12. janura 2010) 84

85 Novi koncepti finansijske regulacije na globalnom planu: da li regulatorna tela u Republici Srbiji mogu da odgovore savremenim izazovima? Zoran Ćirović* zorancirovic@yahoo.com Apstrakt: Poslednja globalna ekonomska i finansijska kriza donela je korenite promene regulatorne filozofije u svetu. Napušten je koncept deregulacije, koji je do tada bio dominantan, i uvedene su regulatorne reforme na svim razvijenim tržištima, koja su i bila najviše pogođena krizom. Te reforme su se uglavnom bazirale na setu mera kojima je regulacija značajno pooštrena prema svim učesnicima na tržištu, a formirane su i potpuno nove regulatorne institucije sa veoma širokim ovlašćenjima. I dalje, međutim, postoji mnoštvo regulatornih izazova na globalnom planu, koji su predmet analiza i diskusija u naučnoj i stručnoj javnosti. U eri borbe protiv sajber-kriminala, digitalna regulacija, koja npr. uključuje regulaciju tržišta kripto-valuta, postaje jedno od centralnih pitanja. Nažalost, u našoj zemlji finansijsko tržište je veoma nerazvijeno, pa su samim tim i izazovi sa kojima se suočavamo prilično rudimentarni. Kod nas traje borba za opstanak i preživljavanje tržišta kapitala, pa su tako vraćanje poverenja investitora i povećanje broja finansijskih instrumenata na tržištu glavni regulatorni izazovi. Nije realno očekivati da se finansijsko tržište u Srbiji razvija ukoliko je prepušteno samo sebi, odnosno ukoliko ne postoji jasna volja države da joj je finansijsko tržište zaista potrebno za prikupljanje investicionog kapitala, kao ni ukoliko država ne postavi preciznu strategiju razvoja finansijskog tržišta i opredeli se za jedan od modela koji u razvijenom svetu već dugo godina postoje. Tek nakon toga mogli bismo polako početi da se uključujemo u rad internacionalnih foruma i panela i dajemo svoj doprinos rešavanju nekih od gorućih pitanja regulacije u globalnim okvirima. Ključne reči: regulatorna nezavisnost, regulatorne reforme, regulatorni izazovi JEL klasifikacija: G15, G18, G28 New Concepts of Financial Regulation at the Global Level: Whether Regulatory Authorities in the Republic of Serbia Can Meet the Modern Challenges? Abstract: Last global economic and financial crisis has brought a radical change in regulatory philosophy in the world. The concept of deregulation has been abandoned, which has hitherto been dominant, and regulatory reforms have been introduced in all developed markets, which were the most hit by the crisis. These reforms were mainly based on a set of measures which has significantly tightened regulations for all market participants, and completely new regulatory institutions with very wide powers are formed. Still, however, there are a multitude of regulatory challenges at the global level, which are the subject of analysis and discussion in the scientific and professional community. In the era of fighting cyber-crime, digital regulation, which for example includes regulation of crypto-currencies, becomes one of the central issues. Unfortunately, the financial market in our country is * Samostalni konsultant 85

86 very underdeveloped, hence the challenges we are facing are fairly rudimentary. We are experiencing a struggle for survival and existence of the capital market, and thus restoring investor confidence and an increase in the number of financial instruments are the main regulatory challenges. It is not realistic to expect that the financial market in Serbia is developing if left to itself, e.g. if there is not a clear willingness of the state that it really needs financial market to collect investment capital, or if the state does not set precise strategy of development of financial market and opt for one of the models that exist in the developed world for many years. Only after that we could slowly begin to engage in the work of international forums and panels and to contribute in solving some of the pressing issues of regulation at the global level. Kewords: regulatory independence, regulatory reforms, regulatory challenges Uvod Finansijska tržišta nisu oduvek bila regulisana. Recimo, u vreme procvata američkih berzi tokom 1920-tih godina 20. veka, svi pokušaji uvođenja nekih oblika regulacije bili su oštro kritikovani od strane tržišnih učesnika, jer su oni smatrali da ništa ne treba nametati slobodnom tržištu i da država ne treba da se meša i da sputava delovanje osnovnih tržišnih zakona. Svest investitora se, međutim, značajno promenila dolaskom Velike ekonomske krize godine. Pošto su sredstva investitora i ulozi deponenata bukvalno preko noći nestajali, sami tržišni učesnici su tražili da država učini nešto i obezbedi normalno funkcionisanje finansijskog tržišta. Tako je, neposredno nakon završetka krize, godine formiran prvi regulator tržišta kapitala u svetu Komisija za hartije od vrednosti i berze (SEC Securities and Exchange Commission) u SAD. Od tada pa do današnjih dana, osnovna misija svih regulatora tržišta kapitala u svetu ostala je ista i svodi se na to da se omogući zaštita investitora i obezbedi pravičnost, efikasnost i transparentnost tržišta kapitala. Smisao regulacije finansijskih tržišta zapravo se može posmatrati kroz stvaranje pretpostavki za: pouzdanost i poštovanje odgovarajućih standarda, pravnu sigurnost, transparentnost, poštenu konkurenciju, likvidnost, kao i niske troškove obavljanja transakcija na finansijskom tržištu. Da bi mogao da odgovori ovim zahtevima, regulator mora da bude nezavisan, i to po sva tri osnovna stuba nezavisnosti: funkcionalno, finansijski i kadrovski. Globalna regulatorna arhitektura u današnje vreme Vremenom su gotovo sva finansijska tržišta na svetu dobila svoje regulatore. Takođe, nastajali su i nadnacionalni regulatori, od kojih su neki imali globalni, a drugi regionalni opseg delovanja. Nadnacionalni regulatori su zaduženi za kreiranje i implementaciju regulatornih standarda, ali oni svakako ne postavljaju globalne regulatorne strategije i sistemske politike. Institucija koja je za to zadužena i koja se nalazi na samom vrhu globalne regulatorne piramide je Bord za finansijsku stabilnost (FSB Financial Stability Board). Ova institucija svoje preporuke i smernice, formulisane na bazi širokog konsenzusa i uz snažnu političku podršku Grupe 20, sprovodi preko odgovarajućih nadnacionalnih regulatora, konkretno: 86

87 Bazelskog komiteta za superviziju banaka (BCBS Basel Committee on Banking Supervision), Međunarodne organizacije komisija za hartije od vrednosti (IOSCO International Organization of Securities Commissions), Međunarodne asocijacije supervizora osiguranja (IAIS International Association of Insurance Supervisors). Dakle: G20 FSB BCBS, IOSCO, IAIS Pomenuti nadnacionalni regulatori sa globalnim delovanjem uglavnom imaju posebne komitete i radna tela, kao što su recimo: tehnički komitet za razvijena tržišta (zadužen za kreiranje standarda), komitet za tržišta u razvoju (zadužen za usvajanje i primenu standarda), regionalni komiteti. Osim tehničkog komiteta, svi ostali komiteti su, po pravilu, veoma heterogeni i često ne predstavljaju adekvatan diskusioni panel za predstavnike manjih i nerazvijenih tržišta. Tako, na primer, Komitet za tržišta u razvoju u okviru IOSCO definiše isti set problema o kojima se diskutuje i predlažu odgovarajuća rešenja i za Kinu, Indiju, Južnu Afriku, Tursku, kao i za Srbiju, Bosnu i Hercegovinu, Albaniju, Moldaviju. Sasvim je jasno da ove dve grupe zemalja ni približno nemaju sličan stepen razvoja finansijskih tržišta, niti su regulatorni izazovi kod njih uopšte uporedivi. Slična situacija postoji i kod Evropskog regionalnog komiteta u okviru IOSCO, gde razvijene evropske zemlje imaju svoje teme i izazove, države koje su u novije vreme pristupile EU neke druge regulatorne prioritete, a one evropske zemlje koje su tek istakle kandidaturu za članstvo u EU ili to još uvek nisu učinile suočavaju se sa nekim veoma rudimentarnim regulatornim dilemama.iako gotovo sve pomenute međunarodne institucije sa globalnim delovanjem imaju veoma glomaznu organizacionu strukturu i teško je menjaju, treba očekivati da će biti uvažene opravdane kritike manjih zemalja i da će doći do određenih redefinisanja u strukturi komiteta i radnih tela u tom smislu da će i manja i nerazvijena tržišta konačno dobiti svoj autentični forum u okviru koga bi mogla da diskutuju isključivo o sopstvenim dilemama i regulatornim izazovima. Globalna regulatorna arhitektura se značajno izmenila nakon završetka ekonomske i finansijske krize godine. FSB, za koji smo već napomenuli da se nalazi na samom vrhu regulatorne piramide, dobio je značajno veća ovlašćenja i povećan broj članica u odnosu na period pre krize. Bord za finansijsku stabilnost je evoluirao iz Foruma za finansijsku stabilnost (FSF Financial Stability Forum), neformalnog ili polu-formalnog savetodavnog panela (dakle, bez svojstva pravnog lica), koji je trpeo ozbiljne kritike zato što nije na adekvatan način uticao na sprečavanje krize. Čelni ljudi Grupe 20 odlučili su da pruže snažnu političku podršku transformaciji FSF u FSB i da ovoj novoj instituciji, koja je osnovana na potpuno formalan način, kao udruženje po švajcarskom zakonu, dodele značajno veći legitimitet, šira ovlašćenja i ozbiljniji mandat u procesu koordinacije sa drugim međunarodnim institucijama i nadnacionalnim regulatorima. Bord za finansijsku stabilnost ima preko trideset zemalja punopravnih članica, a kada se uzmu u obzir i države koje učestvuju isključivo u radu pojedinih regionalnih komiteta i grupa, ukupan broj zemalja koje su uključene u rad FSB je preko devedeset. Pored toga što FSB okuplja veoma visoke predstavnike BCBS, IOSCO i IAIS, tu se nalaze i čelni ljudi ministarstava finansija, centralnih banaka, kao i komisija i agencija na nadzor i regulaciju finansijskog 87

88 tržišta zemalja članica, tako da je potpuno jasno zašto od ove institucije polaze inicijative za gotovo sve važne izmene regulatornih standarda na globalnom planu. Novembra godine, u vreme kada je finansijska kriza u Evropi bila u punom zamahu, Evropska komisija je formirala Grupu eksperata na visokom nivou, kojom je predsedavao Žak de Larosije. Grupa je dobila zadatak da formuliše preporuke i smernice u cilju obezbeđivanja većeg stepena zaštite učesnika na tržištu i vraćanja uzdrmanog poverenja u evropski finansijski sistem. Finalni izveštaj grupe eksperata prezentovan je 25. februara godine i u njemu je istaknuto da se nadzorni mehanizmi moraju usavršiti i ojačati, a prudenciona kontrola pooštriti, kako bi se smanjio rizik od nastanka sličnih finansijskih kriza u budućnosti. Na bazi preporuka iz de Larosijeovog izveštaja, formiran je Evropski sistem finansijskih supervizora, koji je obuhvatio tri nadzorna regulatorna tela EU: Evropski regulatorni i nadzorni organ za bankarski sektor (EBA European Banking Authority), Evropski supervizor hartija od vrednosti i tržišta hartija od vrednosti (ESMA European Securities and Markets Authority), Evropski regulatorni i nadzorni organ za sektor osiguranja i profesionalnih penzija (EIOPA European Insurance and Occupational Pensions Authority). 1 Razni izveštaji i analize, međutim, pokazuju da sva tri nadzorna regulatorna tela EU imaju izražen manjak autoriteta u odnosu na druge institucije EU, Evropsku centralnu banku (ECB), ali i nacionalne tržišne regulatore, zatim nedovoljan stepen nezavisnosti od Evropske komisije, neadekvatnu strukturu finansiranja (što može uticati na ograničavanje finansijske nezavisnosti),kao i nedovoljna sredstva u odnosu na nivo i kompleksnost zaduženja koja su im dodeljena. Ovi zaključci su veoma interesantni i svakako prilično neočekivani. Mislim da posebno zabrinjava zaključak o nedovoljnom stepenu nezavisnosti svih nadzornih regulatornih tela EU od Evropske komisije. To navodi da je čak i u EU ugrožen osnovni preduslov za uspešno ostvarivanje misije finansijskih regulatora, a to je obezbeđivanje njihove potpune nezavisnost po sva tri osnovna stuba u odnosu na izvršnu vlast, tj. Evropsku komisiju. Poslednja svetska ekonomska i finansijska kriza dovela je i do značajnog regulatornog zaokreta u SAD. Dotada preovlađujući princip deregulacije je napušten i zamenjen veoma visokim stepenom regulacije svih segmenata finansijskog sistema. Konkretno, usvajanjem Dod-Frenkovog zakona godine, u cilju obezbeđivanja stabilnosti finansijskog sistema u SAD nakon krize, zakonodavac je nastojao da unapredi regulatorni proces, ojača nadzor nad pojedinim institucijama, kao i da omogući transparentnost poslovanja finansijskih posrednika. Ovim zakonom su data daleko veća ovlašćenja postojećim tržišnim regulatorima, među kojima su najvažniji: Komisija za hartije od vrednosti i berze (SEC Securities and Exchange Commission), Federalne rezerve (Fed Federal Reserve), Federalna korporacija za osiguranje depozita (FDIC Federal Deposit Insurance Corporation), Kancelarija za valutnu kontrolu (OCC Office of the Comptroller of the Currency), Korporacija za zaštitu investitora u hartije od vrednosti (SIPC Securities Investor Protection Corporation). Osnovana su, međutim, i potpuno nova regulator

89 na tela, kao što su: Savet za nadzor finansijske stabilnosti (FSOC Financial Stability Oversight Council) i Kancelarija za finansijska istraživanja (OFR Office of Financial Research). 2 Usvajanjem Dod-Frenkovog zakona i davanjem daleko širih, obuhvatnijih i jačih regulatornih i nadzornih ovlašćenja postojećim tržišnim regulatorima, kao i formiranje nekoliko potpuno novih regulatornih institucija, dodatno je zakomplikovana već ionako složena i zamršena mreža regulatornih ovlašćenja i povećana regulatorna konfuzija u SAD. 3 Svakako da je i glavni nadnacionalni regulator za finansijsko tržište sa globalnim delovanjem IOSCO morao da se na odgovarajući način postavi u odnosu na svetsku ekonomsku i finansijsku krizu i da revidira neke od svojih definisanih ciljeva i principa, ali i da usvoji neke nove principe kako bi seefikasno odgovorilo na krizu. Ciljevi i principi IOSCO, koji su prvi put utemeljeni godine kao odgovor na Azijsku finansijsku krizu, postavili su okvir za regulisanje svih učesnika, instrumenata i procesa na finansijskom tržištu. Principi IOSCO se odnose na zaštitu investitora, stvaranje uslova za obezbeđivanje pravičnosti, efikasnosti i transparentnosti tržišta kapitala, kao i smanjenje sistemskog rizika. Trideset osam principa je grupisano u sledeće kategorije: regulatorne i samo-regulatorne institucije,nadzor i kontrola kod regulacije tržišta HoV, saradnja u domenu regulacije, emitenti HoV, revizorske kuće, agencije za kreditni rejting i drugi slični provajderi informacija, kolektivne investicione šeme, tržišni posrednici, sekundarna tržišta kapitala. Juna godine dodati su neki novi principi, od kojih možemo da izdvojimo sledeće: Princip 6 uloga regulatora u procesu praćenja i upravljanja sistemskim rizikom, Princip 7 uloga regulatora u procesu definisanja optimalnog okvira regulacije, Princip 27 kreiranje adekvatne osnove za fer vrednovanje različitih tipova finansijskih aktiva, a posebno investicionih jedinica kod kolektivnih investicionih šema, Princip 28 obezbeđivanje odgovarajućih sistema nadzora nad hedž-fondovima i njihovim menadžerima, Princip 30 definisanje oštrijih kapitalnih cenzusa za tržišne posrednike, Princip 32 formulisanje procedura koje bi se bavile neutralisanjem dejstva sistemskog rizika u slučaju propasti individualnog tržišnog posrednika, Princip 37 obezbeđivanje odgovarajućeg nivoa i kvaliteta upravljanja finansijskim aktivama koje imaju visok stepen izloženosti tržišnim rizicima, Princip 38 postavljanje odgovarajućih regulatornih zahteva prema klirinškim kućamai sistemima za kliring i saldiranje transakcija HoV, koji bi na efikasan način mogli da deluju na smanjenje sistemskog rizika Mnogi kritičari smatraju da je i pre usvajanja Dod-Frenkovog zakona, broj regulatornih institucija u SAD bio isuviše veliki, a njihova ovlašćenja nekada nedovoljno jasno razgraničena. U nekim graničnim slučajevima teško je bilo odrediti gde prestaju ingerencije jednog, a počinju ingerencije drugog tržišnog regulatora. Ova situacija je samo dodatno zakomplikovana izmenama ovlašćenja postojećih i uvođenjem potpuno novih institucija u regulatorni prostor. 89

90 Ukoliko bismo napravili jednu regulatornu retrpospektivu i posmatrali unazad glavne pravce i trendove regulacije u pojedinim vremenskim razdobljima, shvatili bismo da svako vreme nosi svoje regulatorne izazove. Oni, naravno, zavise od opštih ekonomskih prilika, faza razvoja globalne ekonomije i nacionalnih privreda, kao i od pojedinih specifičnosti i uočenih potreba za ispravljanjem određenih sistemskih nepravilnosti i disbalansa. Današnje vreme, takođe, definiše svoje regulatorne prioritete i osnovne dileme. Da li akcenat treba da bude na superviziji ili regulaciji? Mnogi smatraju da superviziju i regulaciju treba striktno institucionalno razdvojiti, kao što je npr. urađeno u Francuskoj, gde se Banka Francuske (Francuska centralna banka) uopšte ne bavi regulacijom, već isključivo supervizijom. Osnovni motiv i logika koja stoji iza ovakvog rešenja je u sprečavanju potencijalnog sukoba interesa, jer se smatra da ista institucija ne treba da bude zadužena i za pisanje i za sprovođenje regulative. Naravno, supervizor treba da ima određenu ulogu u procesu pripreme i pisanja propisa, ali glavnu odgovornost u tom smislu treba da ima Vlada, a ne lokalna policija. Praksa u SAD je potpuno drugačija, s obzirom da Američke federalne rezerve (Fed) direktno učestvuju u pisanju regulative, a kasnije vrše nadzor i kontrolu nad tržišnim učesnicima upravo na bazi te regulative. Interesantne su i razlike koje postoje između britanskog i američkog regulatornog modela. Dok britanski sistem funkcioniše na bazi principa, američki funkcioniše na bazi pravila. Britanski sistem je mnogo mekši, s obzirom da definiše opšte principe koji se moraju poštovati, ali se veoma visok stepen slobode i autonomije ostavlja samim tržišnim učesnicima. Nasuprot tome, imamo vrlo rigidan američki sistem kod koga su pravila ista za sve, znaju se unapred i moraju se poštovati jer, u suprotnom, slede izrazito oštre sankcije. Ako bi trebalo izdvojiti glavne regulatorne izazove na globalnom planu danas, koji zaokupljaju pažnju svetske javnosti i o kojima se diskutuje na raznim specijalizovanim stručnim panelima i naučnim skupovima, mogli bismo da navedemo sledeće najvažnije: Regulacija globalno-sistemski značajnih finansijskih institucija (G-SIFIs), Regulacija bankarstva u senci ( shadow banking ), koje se pojavljuje u sve većem broju pojavnih oblika, Digitalna regulacija, koja uključuje regulaciju tržišta kripto-valuta i borbu protiv sajber-kriminala, Regulatorne reforme kod OTC derivata uvođenje mehanizma centralizovanog kliringa i obavezne margine kod OTC derivata sa necentralizovanim kliringom, Regulacija tržišta i uloga dilera u obezbeđivanju likvidnosti instrumenta preuzimanja kreditnog rizika putem svop-transakcije (CDS Credit Default Swap). Da li FSB, svojom definicijom globalno-sistemski značajnih finansijskih institucija, zapravo reaktivira koncept isuviše velikih institucija da bi mogle da propadnu ( too big to fail ) i kako sada, sa promenjenom legislativom u SAD i Evropi, tretirati i regulisati ove institucije, pogotovo u njihovim međunarodnim operacijama? 5 5 Thomson, J. B. (2009), On Systemically Important Financial Institutions and Progressive Systemic Mitigation, Federal Reserve Bank of Cleveland, Policy Discussion Paper, No

91 Proces sekjuritizacije se nalazi u osnovi gotovo svih oblika bankarstva u senci, što ukazuje na visoku rizičnost ovih operacija. Kada tome dodamo rastuću popularnost različitih vidova netradicionalnog i inovativnog bankarstva, što najbolje možemo ilustrovati podatkom da je volumen aktive bankarstva u senci u evro-zoni dostigao skoro polovinu ukupne aktive regularnog bankarskog sektora, dok je u SAD taj odnos gotovo izjednačen, jasno je da ovaj novi fenomen zahteva potpuno specifične i inovativne regulatorne pristupe. 6 Kakva su iskustva pojedinih zemalja u regulisanju investicionih fondova tržišta novca, REPO tržišta ili hedž-fondova? Savremeni život je nemoguće zamisliti bez finansijskih inovacija, počevši od aplikacija za personalne finansije, investicije, finansijsko planiranje ili upravljanje ličnim portfolijom, pa do on-lajn plaćanja ili platformi za obezbeđivanje individualnog kreditiranja (P2P Peer to Peer Lending). Dok neke države regulišu P2P platforme koristeći bankarsku regulativu (Francuska, Nemačka, Italija), druge zemlje zahtevaju da se ove platforme samo registruju ili dobiju dozvolu za rad od regulatora tržišta kapitala (SAD, Velika Britanija).Takođe, postoje države koje P2P platforme regulišu kao tržišne posrednike (Kanada, Australija, Novi Zeland), ali i one koje ih uopšte ne regulišu (Kina, Brazil, Južna Koreja). 7 Još uvek relativno mali deo finansijskih inovacija, ali svakako sa ogromnim potencijalom za rast, čine kripto-valute (bitkoin, lajtkoin, gridkoin, itd.), koje niko sistemski ne reguliše i koje stoga predstavljaju ogromnu sivu zonu pogodnu za razne oblike sajber-kriminala. 8 Neki smatraju, iako to možda na prvi pogled deluje kao malo preuveličana konstatacija, da sajber-kriminal predstavlja najveću pretnju savremenom svetu. Međutim, kada se analizira koliki deo svog ukupnog budžeta pojedine zemlje koje su uključene u finansiranje terorizma izdvajaju za razvoj sajber-kriminala, postaje jasno da borba protiv tog velikog zla današnjice mora da bude u centru aktivnosti svih tržišnih regulatora u svetu. Kako uskladiti regulatorne pristupe u tom smislu? OTC derivati tradicionalno nisu bili predmet regulacije, ali se to značajno izmenilo novom regulativom koja je stupila na snagu nakon završetka krize. S obzirom na ogroman volumen trgovanja OTC derivatima i njihovu inherentnu visoku volatilnost, regulatorne reforme kod OTC derivata obuhvatale su uvođenje mehanizma centralizovanog kliringa i obavezne margine kod OTC derivata sa necentralizovanim kliringom. 9 I dalje, međutim, postoje određene regulatorne dileme u pogledu načina na koji ovo treba izvesti. CDS-ovi predstavljaju veoma popularan tip kreditnih derivata kojima se trguje na OTC tržištu, te stoga nisu bili predmet regulacije u prošlosti. Imajući u vidu, međutim, da se CDS-ovi, pored svoje tradicionalne funkcije u kontekstu hedžinga osiguranja, sve više koriste i u spekulativne svrhe, regulatornim reformama je obuhvaćena regulacija tržišta Gorton, G. and Metrick A. (2010), Regulating the Shadow Banking System, Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 41, No. 2, Pp Ricks, M. (2010), Shadow Banking and Financial Regulation, Columbia Law and Economics Working Paper, No. 370 Slattery, P. (2013), Square Pegs in a Round Hole: SEC Regulation of Online Peer-to-Peer Lending and the CFPB Alternative, Yale Journal on Regulation, Vol. 30, Issue 1, Pp Omri, M. Y. (2015), A Conceptual Framework for the Regulation of Cryptocurrencies, 82 University of Chicago Law Review Dialogue

92 i uloga dilera u obezbeđivanju likvidnosti CDS-ova. 10 Još uvek se traže najbolja rešenja za izmene regulative na ovom polju. Finansijska regulacija u Srbiji Institucionalna podela nadležnosti među regulatornim institucijama u našoj zemlji je dosta specifična. Kod nas postoje samo dve nadzorne i regulatorne institucije za finansijski sektor: Narodna banka Srbije (NBS) i Komisija za hartije od vrednosti (KHoV). Narodna banka je nadležna za nadzor i regulaciju banaka, društava i posrednika u osiguranju, lizing kompanija, privatnih penzijskih fondova, institucija za plaćanje i institucija e-novca. S druge strane, Komisija sprovodi nadzor i vrši regulaciju investicionih društava (brokersko-dilerskih društava i ovlašćenih banaka), investicionih fondova i društava za upravljanje, organizatora tržišta (berze), centralnog registra, kao i procesa izdavanja hartija od vrednosti i preuzimanja akcionarskih društava. Postoje države koje imaju samo jednog regulatora, i to centralnu banku (Češka, Slovačka) 11, zatim zemlje kod kojih postoji objedinjeni regulator za finansijsko tržište (Hrvatska) 12, odnosno one kod kojih postoji samostalni regulator tržišta kapitala (Srbija, Turska). Nadzor nad društvima i posrednicima u osiguranju najčešće je poveren ili posebnom nezavisnom regulatoru osiguranja ili regulatoru finansijskog tržišta (bilo da je u pitanju samostalan ili objedinjen regulator), dok je nadzor nad privatnim penzijskim fondovima gotovo uvek poveren regulatoru finansijskog tržišta, tako da je ovaj naš model sa centralnom bankom kao regulatorom ove dve grupe učesnika i njihovih aktivnosti prilično neobičan i, koliko mi je poznato, jedinstven. Teško je naći jasnu logiku zašto da osiguravajuća društva i privatni penzijski fondovi, kao jedni od najaktivnih učesnika na tržištu kapitala, budu regulisani od strane bankarskog regulatora, a ne od strane regulatora finansijskog tržišta. Još od osnivanja prve Komisije za hartije od vrednosti i berze u SAD godine, osnovna misija svih regulatora tržišta kapitala u svetu je suštinski ista, pa tako i naš Zakon o tržištu kapitala koji, između ostalog, definiše status Komisije za hartije od vrednosti Republike Srbije, kaže da je Komisija odgovorna za zakonito funkcionisanje tržišta kapitala, sa ciljem zaštite investitora i obezbeđivanje pravičnosti, efikasnosti i transparentnosti tog tržišta. Zakon dalje navodi da je Komisijaza HoV pravno lice, koje predstavlja nezavisnu i u svom radu autonomnu državnu instituciju, odgovornu Narodnoj skupštini Republike Srbije. 13 Nezavisnost Komisije, kao i svih drugih regulatornih tela, mora da bude u ravnoteži sa odgovornošću prema javnosti i zakonu. Međutim, imajući u vidu međunarodno prihvaćene odrednice nezavisnosti, i to po sva tri osnovna stuba, pre bismo mogli da govorimo o tome da je Komisija za HoV polu-nezavisna institucija ili da joj je nezavisnost ograničena, odnosno da svakako ne ispunjava kriterijume za punu nezavisnost. Dakle, Ovo su zemlje kod kojih finansijsko tržište nije posebno razvijeno. 12 Hrvatska agencija za nadzor finansijskih usluga (HANFA) se u praksi pokazala kao veoma uspešan primer objedinjenog finansijskog regulatora

93 zakonska formulacija je prilično upitna, s obzirom da Komisija nema punu funkcionalnu nezavisnost, pošto ne može da objavljuje svoja podzakonska akta bez saglasnosti Ministarstva finansija, niti da bude ovlašćeni predlagač zakona iz svoje oblasti. Kadrovska nezavisnost Komisije je, takođe, ograničena, jer je mandat za sve članove Komisije isti (tj. nema sistema rotacije, koji jedini smanjuje mogućnost političke pristrasnosti prilikom odlučivanja), niti zakonske odrednice da većina članova Komisije ne može pripadati istoj političkoj partiji (što otvara mogućnost donošenja politički motivisanih odluka). Formalan princip da članove Komisije bira institucija nezavisna od izvršne vlasti (dakle, Narodna skupština, a ne Vlada) je ispunjen. Međutim, gotovo ništa dalje nije urađeno da se obezbedi suštinska nezavisnost regulatora i eliminišu opasnosti od političkih pritisaka i lobiranja. Finansijska nezavisnost Komisije je najmanje upitna, ali je to zapravo paradoksalna situacija, pošto ta nezavisnost u praksi zapravo ništa ne znači. Komisija se finansira iz naknada koje naplaćuje učesnicima na finansijskom tržištu. Međutim, imajući u vidu veoma mali promet koji se na tržištu ostvaruje, kao i nadležnosti Komisije koje se odnose na minoran procenat učesnika iz celokupnog finansijskog sektora, Komisija ne može da pokrije ni svoje osnovne operativne troškove iz pomenutih naknada, a kamoli da ulaže u istraživanje i razvoj, obuku zaposlenih i sl. Komisija za HoVvrši nadzor nad primenom sledećih zakona: Zakona o tržištu kapitala, Zakona o preuzimanju akcionarskih društava i Zakona o investicionim fondovima. Svi zakoni i podzakonska akta iz nadležnosti Komisije su u najvećoj meri usklađeni sa pravom EU, što je nesporno i o čemu svedoče dokumenti i izveštaji sa skrininga u okviru pregovaračkih poglavlja u koja je Komisija za HoV uključena. Dakle, uskladili smo zakonodavstvo, ali nam je tržište kapitala i dalje nerazvijeno i nedovoljno uređeno. Zašto je to tako? Izdvojio bih nekoliko pitanja o kojima svakako treba razmisliti. Da li nam pomaže brži razvoj zakonodavstva od same prakse i tržišnih kretanja? Da li su propisi koje donosimo dovoljno analizirani i prostudirani od strane kompetentne stručne javnosti pre usvajanja, odnosno da li je bilo javnih rasprava i da li je dato dovoljno vremena da se čuje mišljenje nauke i struke? Da li analiza propisa pre donošenja obuhvata i pitanje njihove koordinacije i usaglašenosti sa već postojećim propisima? U prethodnom delu teksta već smo naveli glavne regulatorne izazove na globalnom planu danas i ukratko objasnili uzroke i razloge postojanja nekih regulatornih dilema u tom smislu. Pobrojali smo najvažnije od finansijskih fenomena današnjice i mogli da zaključimo da se globalna finansijska arhitektura rapidno menja i da isključivo oslanjanje na tradicionalne regulatorne mehanizme i alate supervizije ne može kvalitetno da odgovori savremenim izazovima. Regulacija tržišta kripto-valuta, bankarstva u senci, globalno-sistemski značajnih finansijskih institucija, CDS-ova i OTC derivata uopšte, zahteva veoma sofisticirane regulatorne pristupe i modele, o kojima raspravljaju najeminentniji predstavnici svetske nauke i struke. U Srbiji, pak, postoje neki sasvim drugačiji izazovi koji se postavljaju pred regulatora tržišta kapitala. Navešćemo samo najvažnije od njih: 93

94 Opstanak tržišta kao alternativnog izvora finansiranja, Povećanje broja finansijskih instrumenata i korišćenje prednosti trgovine tim instrumentima na tržištu, Vraćanje poverenja investitora u tržište i izdavaoce, Opstanak delatnosti investicionih društava, Opstanak delatnosti investicionih fondova. Evidentno je da su kod nas problemi sa kojima se suočavamo veoma elementarni, što ukazuje na izrazito nizak stepen razvoja domaćeg finansijskog tržišta. Od pet identifikovanih izazova, u tri slučaja radi se o borbi za opstanak pojedinih tržišnih učesnika, odnosno tržišta u celini. Domaće tržište kapitala od samog početka nije služilo svojoj osnovnoj svrsi, a to je da postane alternativni izvor finansiranja kompanija i bude zdrava konkurencija bankarskom sektoru. Pa, da li možemo sada, nakon svih ovih godina da očekujemo da ono opstane kao alternativni izvor finansiranja kada to nikada nije ni postalo? Takođe, pitanje je i kako povećavati ponudu na finansijskom tržištu kada se i dalje trguje samo akcijama i obveznicama, a svi pokušaji da se ponuda proširi nekim od netradicionalnih/derivativnih instrumenata završili su se bezuspešno. Izgleda pomalo apsurdno govoriti i o vraćanju poverenja investitora u tržište i izdavaoce kada to poverenje nikada nije ni postojalo, već su visoki prometi na tržištu u pojedinim periodima bili isključivo motivisani špekulativnim razlozima. Dakle, imamo rudimentarne probleme, ali deluje mi da čak ni njima ne pristupamo dovoljno iskreno. Šta treba da sledi u narednom periodu? Svakako ponovna izgradnja poverenja u finansijski sistem, kako bi kapital počeo u značajnijoj meri da ulazi na finansijsko tržište, a za to je potrebno mnogo više od kvalitetne regulative, koja može biti jedino dobra polazna osnova. Takođe, samo zdrava konkurencija, ali tek u sprezi sa jakim nadzorom snažnih i nezavisnih institucija, zaista može da poveća efikasnost i pruži osnov za stvaranje održivog ekonomskog razvoja, a da pritom ne dođe do podrivanja stabilnosti. Zaključak Izazovi sa kojima se domaći regulator finansijskog tržišta suočava i globalni izazovi koji trenutno zaokupljaju pažnju svetske stručne javnosti apsolutno nemaju ništa zajedničko. Kod nas se radi o borbi za opstanak tržišta kapitala, koje zapravo nikada svoju pravu ulogu i funkciju nije ni imalo, dok se na globalnom planu diskutuje o problemima u koje mi kao finansijsko tržište nismo čak ni pojmovno uključeni, s obzirom da na našem tržištu ne egzistiraju ni instrumenti ni učesnici koji su u regulatornom smislu predmet aktuelnih debata u svetu. Potpuno je jasno da bez jasno formulisanog opredeljenja države za dalji razvoj finansijskog tržišta u formi odgovarajućih strategija i razvojnih planova domaće tržište kapitala ne može da prosperira. Tek nakon toga bismo, uz svesrdnu pomoć međunarodnih foruma i institucija čiji smo članovi, mogli polako da počnemo da konvergiramo ka naprednijim regulatornim pristupima i da počnemo aktivnije da se uključujemo u analizu i rešavanje nekih od globalnih regulatornih pitanja. 94

95 Literatura: 1. Birdwell, Z. S. (2011), The Key Elements for Developing a Securities Market to Drive Economic Growth: A Roadmap for Emerging Markets, Georgia Journal of International and Comparative Law, Vol. 39, No. 3, Pp Black, B. (2001), The Legal and Institutional Preconditions for Strong Securities Markets,UCLA Law Review, Vol. 48, Pp Carvajal, A. and Elliot, J. (2007), Strenghts and Weaknesses in Securities Market Regulation: A Global Analysis, IMF, Working paper, No. 07/ Christensen, H. B, et al. (2016), Capital-Market Effects of Securities Regulation: Prior Conditions, Implementation, and Enforcement, The Review of Financial Studies, Vol. 29, Issue 11, Pp Čihak, M. and Tieman A. (2008), Quality of Financial Sector Regulation and Supervision Around the World, IMF, Working paper, No. 08/ Duffie, D. (2012), Market Making Under the Proposed Volcker Rule, Stanford Graduate School of Business, Working Paper, No Gorton, G. and Metrick A. (2010), Regulating the Shadow Banking System, Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 41, No. 2, Pp Hanretty C. and Koop C. (2012), Measuring the Formal Independence of Regulatory Agencies, Journal of European Public Policy, Vol. 19, Issue 2, Pp credit-default-swaps-and-other-otc-derivatives-who-does-greater-market-transparency-benefit Karmel, R. S. (2012), IOSCO s Response to the Financial Crisis, Brooklyn Law School, Legal Studies Paper, No Omri, M. Y. (2015), A Conceptual Framework for the Regulation of Cryptocurrencies, 82 University of Chicago Law Review Dialogue Ricks, M. (2010), Shadow Banking and Financial Regulation, Columbia Law and Economics Working Paper, No Slattery, P. (2013), Square Pegs in a Round Hole: SEC Regulation of Online Peer- -to-peer Lending and the CFPB Alternative, Yale Journal on Regulation, Vol. 30, Issue 1, Pp Thomson, J. B. (2009), On Systemically Important Financial Institutions and Progressive Systemic Mitigation, Federal Reserve Bank of Cleveland, Policy Discussion Paper, No Wonka, A. and Rittberger, B. (2009), How independent are EU agencies?, RE- CON Online Working Paper, No

96

97 Međunarodno bankarstvo: izazov za regulatore zemlje plasmana kapitala Srđan Marinković* Mirjana Jemović** Apstrakt: Talas opsežnijih finansijskih liberalizacija nakon 80-ih godina prošlog veka, a posebno ukidanje ograničenja u pogledu dozvoljenih aktivnosti i područja delovanja banaka uslovio je rast i širenje bankarskih aktivnosti, ne samo unutar nacionalnih granica, već i izvan njih. Uprkos nespornim prednostima koje je ulazak stranih banaka doneo bankarskim sektorima zemlje plasmana kapitala (zemlja domaćin), a koje se u najvećoj meri ogledaju u povećanju konkurentnosti i efikasnosti bankarskog sektora, isti je znatno otežao zadatak regulatora u očuvanju finansijske stabilnosti. Ovaj uticaj postao je izraženiji sa nedavnom finansijskom krizom. S obzirom da internacionalizacija bankarskih aktivnosti nije bila praćena i internacionalizacijom regulative, nametnula se potreba koordinacije interesa i regulatornih napora zemalja plasmana kapitala i zemalja porekla kapitala. Imajući u vidu visoku integrisanost zemalja članica Evropske monetarne unije, u toku su regulatorni napori na polju harmonizacije politike očuvanja finansijske stabilnosti zemalja članica. U tom smislu, rad ima za cilj da sagleda izazove koje internacionalizacija bankarskih aktivnosti stavlja pred regulatore zemlje plasmana kapitala na polju očuvanja finansijske stabilnosti, kao i dà da korisne savete za unapređenja na ovom polju. Ključne reči: međunarodno bankarstvo, finansijska stabilnost, zemlja porekla kapitala, zemlja plasmana kapitala JEL klasifikacija: F23, F34, G01, G21, K23 International Banking: The Challenge for Host Country Regulators Abstract: The wave of extensive financial liberalization after the 80s of the last century, especially the abolition of restrictions on the permitted activities and areas of operation of banks caused the growth and expansion of banking activities, not only within national borders, but also across borders. Despite the undeniable benefits that the entry of foreign banks brought into the host countrys banking sectors, which is largely reflected in the increase of the competitiveness and efficiency of the banking sector, it is much more difficult task of regulators to preserve financial stability. This effect became more pronounced with the recent financial crisis. Since the internationalization of banking activities has not been accompanied by the internationalization of regulation, it became necessary to coordinate interests and regulatory efforts of the host and home countries banking sectors. Given the high integration of the European Monetary Union member countries, regulatory efforts to harmonize the policy of preserving the financial stability of member countries are underway. In this regard, the paper aims to examine the challenges that internationalization of banking activities placed to the host country regulators in the field of preserving financial stability, as well as to give useful recommendations for improvements in this field. Key words: international banking, financial stability, home country, host country * Ekonomski fakultet, Univerzitet u Nišu. ** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Nišu. 97

98 Uvod Multinacionalna banka predstavlja organizaciju koja obavlja bankarske aktivnosti u dve ili više zemalja, preko filijala ili supsidijarnih jedinica (zavisnih društava). U oba slučaja, internacionalizacija podrazumeva izmeštanje davalaca usluga, formiranjem sopstvene oranizacione mreže u zemlji plasmana kapitala (tzv. zemlja domaćin). Kada nerezidentni bankarski kapital dolazi u formi zavisnog društva stiče status domaćeg pravnog lica, zbog čega se dalje transakcije sa rezidentima države priliva kapitala više ne mogu tretirati kao međunarodne, već kao domaće. Poslovni aranžmani između matičnog i zavisnog društva se pak evidentiraju kao međunarodne bankarske transakcije 1. Ulazak stranog kapitala na tržište bankarskih usluga manje razvijenih država se uglavnom odvijao preko osnivanja zavisnih društava, koja u najvećem broju zemalja Centralne i Istočne Evrope imaju sistemski značaj 2. Po teorijskoj argumentaciji, banke koje posluju u okviru međunarodnih poslovnih grupa uživaju prednost u odnosu na lokalne banke. Pretpostavlja se da banke članice međunarodnih poslovnih grupa, kao zavisna društva, u svakom momentu mogu da računaju na podršku bankarske grupe. Na primer, u slučaju povećane kreditne tražnje na lokalnom tržištu a nedovoljnih lokalnih izvora, mogu koristiti kredite od drugih članica grupe. Međutim, interesantno je da se u poslednjoj ekonomskoj krizi udeo ovih kredita u ukupnim izvorima finansiranja banke pokazao kao precizniji pokazatelj nestabilnosti institucije u odnosu na neke tradicionalne indikatore (npr. udeo nenaplativih zajmova u ukupnim zajmovima) i stopu adekvatnosti kapitala 3. Česti su primeri da i sama bankarska grupa u slučaju poteškoća u poslovanju smanji kreditiranje svojih zavisnih društava, u kom slučaju ta društva mnogo elastičnije smanjuju kreditnu aktivnost nego što je to slučaj sa bankama koje se finansiraju iz domaćih izvora. Ovaj trend, poznatiji kao smanjenje interne zaduženosti unutar bankarskih grupa (engl. deleverage), iako prisutan i ranije, naročito je došao do izražaja nakon bankrotstva američke investicione banke Lehman Brothers. Ovaj trend bio je izraženiji kod banaka koje su se u većoj meri oslanjala na kratkoročne kredite obezbeđene unutar svojih bankarskih grupa. Sa prvim znacima krize, matična društva su smanjila kreditnu izloženost prema svojim zavisnim društavima 4. Problem je dodatno naglašen kod banaka sa tzv. neto-kratkom bilansnom deviznom pozicijom, tj. u slučajevima kada devizne obaveze banke prevazilaze njenu deviznu aktivu. U ovom talasu smanjenja zaduženosti prema bankarskoj grupi, manje su bile pogođene one banke koje su se u svom finansiranju u većem stepenu oslanjale na lokalne izvore, pre svega lokalne depozite. U tom smislu, stabilno poslovanje zavisnih društava u velikoj meri je uslovljeno učešćem lokalnih izvora u finansiranju 5, mada Marinković, Ljumović and Živković (2011), str Reč je o bankama u stranom vlasništvu koje imaju dominantan udeo u ukupnoj aktivi bankarskog sektora u zemlji plasmana kapitala. U slučaju Northern Rock štedionice u V. Britaniji, pokazatelj nenaplativih zajmova i stopa adekvatnosti kapitala su bili na zadovoljavajućem nivou čak i neposredno pred izbijanje krize, što nije slučaj sa udelom kreditnih izvora finansiranja koji su neposredno pred krizu naglo porasli (Commitee on International Economic Policy and Reform, 2012). Mađarska je bila posebno pogođena. Iz ove zemlje banke su povukle kredite u obimu od 37 % BDP, a slede Letonija (36%), Slovenija (32%), Litvanija (22 %) i Hrvatska (14%). Efekat je bio blaži u Bugarskoj, Ukrajini, Rumuniji, Srbiji, Bosni i Hercegovini, Makedoniji i Češkoj. Haas (2014), str

99 moramo istaći da u fazi penetracije tržišta, lokalni finansijski izvori, zbog neadekvatne raspoloživost i kvaliteta, nisu obezbeđivali brz rast bilansne sume i tržišnog učešća. Kako bi se sprečio beg kapitala po ovom mehanizmu, krajem marta godine potpisan je Bečki dogovor, kojim su MMF, Evropska banka za obnovu i razvoj, Svetska banka i Evropska investiciona banka obezbedile dodatna sredstva kako bi se održala izloženost bankarskih grupa iz Zapadne Evrope prema zemljama Jugoistočne, Centralne i Istočne Evrope na dogovorenom nivou (Bečka inicijativa 1.0). Produžetkom krize uvidelo se da održavanje izloženosti nije rešenje raspoloživo na dugi rok, te se značajnija pažnja poklonila razvoju domaćih dinarskih izvora finansiranja (Bečka inicijativa 2.0). Za razliku od prve faze Bečke inicijative, druga faza nije predvidela mehanizam finansijske pomoći međunarodnih finansijskih institucija bankarskim grupama. Cilj druge faze je dakle bio stvoriti održive poslovne modele banaka, a ne modele koji zavise od eksterne pomoći. To podrazumeva oslanjanje na lokalne izvore finansiranja u većoj meri u odnosu na kredite od članica bankarske grupe. Intenzivan proces globalizacije i homogenizacije u finansijskoj industriji doprineo je formiranju složenih finansijskih grupa, tzv. konglomerata, institucija koje pored banaka uključuju i nebankarske finansijske institucije. Kako je ovde reč o institucijama koje su među sobom povezanije i integrisanije to je postupak njihovog regulisanja, nadzora, restrukturiranja, ili u konačnom zatvaranja veoma kompleksan. Nepostojanje međunarodno prihvaćene regulative otežalo je brzu i ranu intervenciju i dovelo do značajnih sistemskih problema tokom nedavne finansijske krize. Dok su se finansijska tržišta internacionalizovala, regulacija je ostala u nacionalnim okvirima 6. U tom smislu, u daljem tekstu nastojaćemo da ukažemo na osnovne implikacije koje je internacionalizacija bankarskih aktivnosti imala na postojeći regulatorni okvir za očuvanje finansijske stabilnosti, a posebno na specifičnost ovog pristupa na jedinstvenom tržištu bankarskih usluga Evropske unije (EU), i implikacije ovog pristupa na Republiku Srbiju. 1. Implikacije međunarodnih aktivnosti banaka na koncipiranje adekvatnog pristupa za očuvanje finansijske stabilnosti Sve veća internacionalizacija finansijskih tržišta i finansijskih institucija je u uslovima nepostojanja međunarodne regulatorne strukture za očuvanje finansijske stabilnosti nametnula brojne izazove 7 : 1. Povećana zavisnost nacionalnih bankarskih sistema s obzirom na to da se problemi u bankarskom sistemu jedne zemlje vrlo lako prenose na druge zemlje u kojima banka ili bankarska grupa posluje. Problem je još izraženiji kada banke ili bankarske grupe koje posluju u drugim zemljama imaju dominantan udeo na tržištu finansijskih usluga zemlje plasmana kapitala (Slika 1.) 2. Odluke i mere koje donose nacionalna regulatorna tela imaju implikacije na finansijsku stabilnost drugih zemalja. Stepen uticaja drugačiji je u zavisnosti od toga da li se internacionalizacija sprovodi osnivanjem filijala ili zavisnih društava. Efikasnijim rešenjem po pitanje stabilnosti finansijskog sistema zemlje lokacije izdvojila su se 6 7 Garcia, Lastra, and Nieto (2009), str Ingves (2007), str

100 zavisna društva, s obzirom da su filijale pod kontrolom regulatora zemlje porekla kapitala, te odluke ovog tela neposrednije utiču na finansijski sistem zemlje lokacije, posebno u slučaju kada filijale ostvaruju značajan udeo na tržištu finansijskih usluga u više zemalja. 3. U međunarodnim bankarskim transakcijama preovladavaju nacionalni interesi, kako zbog drugačijih prioriteta sistema za prevenciju i upravljanje krizom, različitih tipova finansijskog sistema, različitih podsistema za očuvanje stabilnosti finansijskih institucija, itd. Konflikt interesa je naročito izražen kada je reč o banci koja u zemlji porekla kapitala nema značajan udeo na tržištu finansijskih usluga, ali preko svoje poslovne mreže u zemlji plasmana kapitala ostvaruje značajniji udeo na tržištu finansijskih usluga. U takvim uslovima regulatorni organi zemlje plasmana kapitala su zainteresovaniji za stabilnost poslovanja ovih jedinica u odnosu na regulatore zemlje porekla kapitala. Ovde je potrebno posebno voditi računa o stejkholderima takvih banaka (akcionari, deponenti, poreski obveznici). 4. Uključenost velikog broja regulatornih tela u sistem prevencije i upravljanja krizom otežava njihovu komunikaciju i koordinaciju, što zahteva stvaranje zajedničkog sistema ili kulture supervizije. 5. Predlozi za stvaranje bankarske unije pojavili su se kao moguće rešenje. Pritom je potrebna koordinacija bankarske supervizije i regulacije ne samo unutar bankarske unije, već i između supervizora zemalja porekla kapitala (inače članica evrozone) i zemalja plasmana kapitala, najčešće države izvan evrozone i Evropske unije. 6. Nerešena pitanja i poteškoće u pružanju podrške likvidnosti ugroženim bankarskim organizacijama. Kredit za likvidnost pruža centralna banka koja je određenoj instituciji i dala licencu za rad. Problem nastaje kada je bankarska grupa nezainteresovana za svoja zavisna društva ili filijale koje posluju u drugim zemljama i pritom čine značajan segment na tržištu bankarskih usluga zemlje plasmana kapitala. U takvim uslovima nadležni organi zemlje porekla kapitala ne smeju biti informaciono superiorniji od organa zemlje lokacije kapitala, sem u slučaju kada oni preuzimaju odgovornost za restrukturiranje ili spašavanje ovih bankarskih organizacija. Slika 1: Udeo zavisnih društava stranih banaka u aktivi bankarskog sektora Izvor: Claessens and Horen (2012), str

101 Razlike u nacionalnim pristupima očuvanju finansijske stabilnosti proizilaze iz razlika u nacionalnim finansijskim sistemima, a naročito različitog fokusa pojedinih nacionalnih regulatornih tela na osnovne regulatorne ciljeve (stabilnost cena, finansijska stabilnost, konkurentnost bankarskog sektora i dostupnost bankarskih usluga). Te razlike posledica su pritisaka užih interesnih grupa na regulatorne i organe supervizije u pojedinim nacionalnim sistemima. U takvim uslovima regulator je prinuđen na brojne kompromise, što je posebno izraženo unutar Evropske monetarne unije (EMU), zbog činjenice da je monetarna politika definisana na supranacionalnom nivou, dok je bankarska regulativa i supervizija definisana na nacionalnom nivou. Finansijska i dužnička kriza u zemljama evrozone jasno je pokazala da je u zemljama koje koriste zajedničku valutu potrebno jedinstveno urediti i pravila kojima se reguliše poslovanje banaka, posebno zbog izrazite povezanosti država sa bankama koje posluju na njihovoj teritoriji. Uspostavljanje mehanizama kooperacije i koordinacije u oblasti supervizije i restrukturiranja, a posebno uspostavljanje međunarodnog tela za superviziju međunarodnih bankarskih grupa, najčešća su rešenja za upravljanje sukobom interesa nacionalnih regulatornih tela. Iako se ova rešenja smatraju korisnim, praktično je nemoguće primorati suverene države da deo svog suvereniteta prenesu na supranacionalno telo. Takva mogućnost je sasvim izvesna na području EU, gde je već uspostavljen sistem kooperacije supervizora i regulatora, baziran na uzajamnom priznavanju legislative i odluka upravnih organa 8. Time je ovaj cilj mnogo lakše postići u EU, nego izvan nje, što je i rezultovalo predlozima za stvaranje bankarske unije juna godine. Formiranje bankarske unije podrazumeva centralizaciju supervizije (Single Supervisory Mechanism, SSM), politike restrukturiranja (Single Resolution Mechanism, SRM) i osiguranja depozita (European Deposit Insurance Scheme, EDIS), pri čemu su do sada uspostavljena prva dva stuba, dok je za treći stub godine dat predlog za razmatranje. Jedinstveni mehanizam supervizije ovlašćuje Evropsku centralnu banku (ECB) za superviziju svih banaka (kojih je otprilike 6000) u evrozoni, kao i u drugim zemljama EU koje nisu članice evrozone, ali su pristupile SSM. Dobrovoljno članstvo u SSM je obično prisutno kod zemalja koje nameravaju da pristupe EMU u skorije vreme, ili su banke koje posluju u ovim zemljama tesno povezane sa bankama koje posluju u državama članicama SSM. Koristi od priključenja su nesporne, s obzirom na visok kredibilitet SSM i ECB. Sistem supervizije organizovan je tako da ECB direktno nadzire sistemski značajne banke 9 u evrozoni (trenutno posluje 130 značajnih bankarskih grupa, koje čine skoro 85% ukupne bankarske aktive u evrozoni, što je oko 1200 individualnih kreditnih institucija), a indirektno banke koje nisu sistemski značajne, i to u saradnji sa nacionalnim organima supervizije. ECB ima mogućnost direktne supervizije i manje značajnih banaka, onda kada proceni da je to neophodno. Nadležnost ECB u superviziji sistemski 8 9 Prvi put nakon harmonizacije bankarske regulative iz godine, napravljen je značajan korak na polju redizajna regulatorne arhitekture, kada su oktobra godine na Savetu za ekonomska i finansijska pitanja (The Economic and Financial Affairs Council, ECOFIN) Ministri finansija predložili sadržajniji pristup usmeren na reformu čitavog sistema za očuvanje stabilnosti finansijskih institucija. Kao posledica toga, pristupilo se koordinaciji direktiva o restrukturiranju i likvidaciji banaka, o adekvatnosti kapitala i osiguranju depozita. ECB će direktno kontrolisati banke u sledećim slučajevima: a) kada njihova ukupna aktiva prelazi 30 milijardi evra; b) kada je aktiva veća od 20% BDP zemlje iz koje potiču; v) kada banke imaju značajne aktivnosti; g) kada su dobile pomoć od Evropskog stabilizacionog mehanizma ili su makar uputile zahtev za pomoć. 101

102 značajnih međunarodnih bankarskih grupa je prevashodno usmerena na prudencijalna pitanja, dok su pitanja zaštite tržišta i klijenata u nadležnosti nacionalnih supervizora. ECB deluje kao makroprudencijalni supervizor i partner nacionalnim organima supervizije, pri čemu je neophodno obezbediti nezavisnost ovog supranacionalnog tela. Jedinstveni mehanizam restrukturiranja banaka u primeni je od 1. januara godine i predviđa primenu EU Direktive o oporavku i restrukturiranju banaka (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD) u zemljama EMU. Ovom direktivom uspostavljen je set mehanizama i pravila za jednak tretman banaka suočenih sa problemima u poslovanju kod kojih je bankrot sasvim izvestan. Mehanizam restrukturiranja poseduje šira ovlašćenja i aranžmane za restrukturiranje nesolventnih prekograničnih institucija i domaćih banaka od onih koja su na raspolaganju nacionalnim organima supervizije, a podrazumeva intenzivnu saradnju jedinstvenog odbora za restrukturiranje (Single Resolution Board, SRB) i organa za restrukturiranje banaka na nacionalnom nivou. SRB administrira fondom za restrukturiranje koji će se formirati uplatama doprinosa banaka u narednih deset godina do dostizanja ciljne vrednosti od 1% pokrivenih depozita banaka u bankarskoj uniji, odnosno 55 milijardi evra. Do dostizanja ciljne vrednosti Fonda, finansiranje restrukturiranja se može vršiti uplatama zemalja članica, a u slučaju nedostatka sredstava dozvoljena je pozajmica kod Fonda za podršku evru (European Stability Mechanism, ESM 10 ). U okviru ESM, podrška je do sada pružena Španiji, Kipru i Grčkoj, ali po izuzetno strogim uslovima zaduženja. S obzirom da su supervizija i restrukturiranje banaka prebačeni na evropski nivo, nameće se pitanje da li je isto potrebno učiniti i sa funkcijom poslednjeg utočišta banaka (LOLR). S obzirom da LOLR nije predviđena kao zakonska obaveza, već je u diskreciji nacionalne centralne banke, čini se da ista treba i ostati definisana na nacionalnom nivou. Međutim, s obzirom da ECB nadzire oko 130 sistemski značajnih bankarskih grupa, korisno bi bilo da se i LOLR za takve institucije prebaci na evropski nivo, tj. u nadležnost ECB. Po ovom pitanju, još uvek nisu definisani precizni stavovi, niti doneta konačna rešenja. Kako bi se kompletirala Bankarska unija, potrebno je uspostaviti i evropski sistem osiguranja depozita (EDIS). Ovo podrazumeva formiranje pan-evropske depozitne šeme u EU, čije se uvođenje planira kroz tri etape: najpre kroz reosiguranje nacionalnih depozitnih šema u trogodišnjem periodu, zatim kroz ko-osiguranje, tokom kojeg će EDIS progresivno rasti, pa sve do finalne faze i potpunog osiguranja godine. U fazi reosiguranja koja će trajati do godine, nacionalni sistemi za osiguranje depozita mogu pristupiti Fondu za osiguranje depozita samo ukoliko su prethodno isrcpli svoje resurse, i to pod uslovom da su svoje sisteme uskladili sa Direktivom o osiguranju depozita u EU. Kako bi se obezbedilo da svi depoziti u Bankarskoj uniji uživaju isti stepen zaštite, u periodu ko-osiguranja nacionalni sistemi mogu koristiti sredstva Fonda i pre nego što iscrpe svoje resurse. Doprinos Fonda kreće od relativno niskog nivoa (20%), da bi se tokom narednog četvorogodišnjeg perioda postepeno povećavao do dostizanja potpunog pokrića, kada će evropski fond u potpunosti pokriti nacionalne šeme osiguranja depozita. To se planira za godinu, u kojoj će se istovremeno dostići i planirani 10 ESM je formiran 8. oktobra godine kao trajni mehanizam za finansiranje aktivnosti restrukturiranja zemalja EMU. Do skora je paralelno sa ESM funkcionisao i The European Financial Stability Facility (EFSF). Formiran kao privremeni program za finansiranje restrukturiranja banaka zemalja članica Evrozone juna godine, progam je do sada pružio podršku Irskoj, Portugaliji, i krajem juna godine i Grčkoj, kada je i ukinut. 102

103 iznos Fonda za restrukturiranje i zahtevi predviđeni Direktivom o osiguranju depozita. Nacionalne šeme osiguranja depozita mogu pristupiti evropskoj šemi samo ukoliko su u potpunosti usklađene sa Direktivom o osiguranju. U skladu sa evropskim sistemima, individualni deponenti uživaju u svim nacionalnim sistemima isti nivo zaštite do evra. Doprinosi banaka evropskoj šemi mogu biti odbijeni od njihovih doprinosa nacionalnim depozitnim šemama, a uplata premija od strane banaka korigovana je za rizik. Fondom upravlja Odbor za restrukturiranje. Sa internacionalizacijom bankarskih aktivnosti, postavilo se pitanje osiguranja depozita položenih na računima filijala i zavisnih društava međunarodnih bankarskih grupa. Depoziti položeni kod filijala koje posluju u drugim zemljama pokriveni su do iznosa koji je garantovan sistemom osiguranja depozita koji važi u zemlji porekla kapitala, a ne sistemom osiguranja depozita koji važi u zemlji plasmana kapitala (lokacije). Međutim, ukoliko je sistemom osiguranja depozita u zemlji plasmana kapitala garantovan veći stepen zaštite, filijala se može dobrovoljno priključiti tom sistemu (tzv. topping-up pristup), u kom slučaju njeni deponenti moraju biti adekvatno pokriveni 11. Ovaj pristup je u diskreciji same filijale, iako je regulator i supervizor iz zemlje porekla kapitala 12. Pored toga, prisutne su situacije u kojima je u zemlji porekla kapitala sistem osiguranja depozita obezbeđuje veći stepen pokrića u odnosu na sistem u zemlji lokacije, u kom slučaju su depoziti položeni kod stranih filijala u prednosti u odnosu na depozite položene kod institucija licenciranih u zemlji lokacije filijala. Zavisna društva stranih bankarskih grupa nisu suočena sa ovim problemom, s obzirom da depoziti položeni kod ovih organizacionih jedinica imaju isti tretman kao i depoziti položeni kod banaka sa domaćim kapitalom 13. Analizirajući internacionalizaciju bankarskih aktivnosti osnivanjem filijala i zavisnih društava, regulator zemlje lokacije je prilično ograničen u slučaju kada su filijale dominantna organizaciona forma. Monitoring filijala je prilično neefikasan s obzirom na nepostojanje adekvatnih informacija o njihovom poslovanju. Pored toga, potencijalni gubici neosiguranih deponenata i samog fonda za osiguranje depozita umnogome su uslovljeni politikom restrukturiranja i izlaska banaka iz sistema koja važi u zemlji porekla kapitala. Ukoliko se institucija zatvara u momentu duboke nesolventnosti, veći su gubici za fond osiguranja i eventualno poreske obveznike, te u tom smislu sistemi osiguranja depozita zemlje plasmana kapitala nerado pokrivaju depozite položene kod stranih filijala. Naime, ukoliko bi sistemom bili pokriveni depoziti stranih filijala, uz mogućnost pružanja čak veće zaštite ovih depozita u slučaju kada je domaći sistem nepovoljniji, time bi se osiguravajući fond u zemlji plasmana izložio velikom riziku, s obzirom da odluke o zatvaranju prevashodno zavise od regulatora zemlje porekla filijale. Problem je još izraženiji u slučaju kada u nekoj zemlji posluje veliki broj stranih filijala čije je poreklo kapitala iz različitih zemalja. U takvim uslovima depoziti položeni kod ovih filijala pokriveni su sistemima osiguranja depozita, koji se u svojoj operacionalizaciji razlikuju po pitanju visine premije i njenog utvrđivanja, finansiranja fonda (privatni/ 11 U Australiji je nakon uvođenja eksplicitnog sistema osiguranja depozita položenih kod depozitnih finansijskih institucija došlo do izvesnih prilagođavanja kako bi se obezbedila fer konkurencija i za druge finansijske institucije, a osiguranjem su obuhvaćeni čak i depoziti položeni u filijalama stranih banaka (Gortsos, 2013). 12 Key, (1997), str Eisenbeis and Kaufman (2007), str

104 državni, ex-ante/ex-post), vremena isplate depozita, širine i iznosa pokrića depozita, itd. Postići uniformnost u takvim uslovima, pre svega unutar jedinstvenog tržišta EU je veoma teško. Pored toga, filijale posluju po različtim pravilima. Polazi se od stanovišta da ako sistem osiguranja depozita zemlje porekla filijale osigurava depozite i pruža LOLR, onda regulator te zemlje ima prava da ograničava aktivnosti filijale. Bankarska unija bazira se na skupu jedinstvenih pravila (Single Rule Book) koja se primenjuju u superviziji i restrukturiranju banaka širom EU 14. Uz jedinstveni set pravila za sektor finansijskih usluga stvaraju se jednaki uslovi za poslovanje institucija i delovanje regulatornih organa, izbegava pristrasnost kod nacionalnih regulatornih organa, kao i problemi koordinacije i saradnje, uz sprečavanje prelivanja problema iz jedne zemlje u drugu. Takođe, ovime se omogućava da problemi u bankarskom sektoru ubuduće u manjoj meri pogađaju javne finansije nacionalne ekonomije, s obzirom da se novim pristupima zabranjuje socijalizacija gubitaka banaka. Bankarska unija obavezna je za zemlje članice EMU, dok se države koje do sada nisu stekle članstvo u EMU mogu priključiti bankarskoj uniji ukoliko to žele. Naravno, to podrazumeva prihvatanje sva tri stuba bankarske unije. Ovde se međutim postavlja pitanje da li je bankarska unija idealno rešenje za zemlje u kojima na tržištu bankarskih usluga dominiraju banke u stranom vlasništvu. Naime, prisustvo dva organa supervizije sa drugačijim interesima, prilagođenih zemlji porekla i zemlji plasmana kapitala umnogome otežava kako mikroprudencijalnu, tako i makroprudencijalnu kontrolu. Problem je ne samo u nedostatku inicijative regulatora zemlje porekla kapitala za kontrolom svog zavisnog društva, već i nedostatku informacija regulatora zemlje plasmana kapitala o bankarskoj grupi, kao i nemogućnosti regulatora zemlje lokacije kapitala da utiče na kreditiranje zavisnog društva od strane matične bankarske grupe. Pod pretpostavkom da je izvestan stepen kontrole i moguće postići nad zavisnim bankarskom jedinicom, u slučaju da se matična bankarska grupa opredeli za direktno kreditiranje, ili kreditiranje preko nebankarskih zavisnih društava (npr. lizing kompanija), takvi efekti izostaju. Prisustvo banaka sa stranim kapitalom komplikuje i upravljanje krizom, s obzirom da onda kada do krize dođe svaki od regulatora nastoji da likvidnost zadrži unutar nacionalnih okvira, što u konačnom ima negativne implikacije, bilo na grupu kao celinu, bilo na njena zavisna društva. U konačnom, potreba restrukturiranja prekogranične bankarske grupe pojačava konflikt interesa nadležnih regulatora s obzirom da se nameće dilema ko i u kojoj razmeri treba pokriti trošak restrukturiranja banke. Prethodno formirano bankarsko telo za koordinaciju i komunikaciju (European Banking Authority, EBA) nije imalo nadležnosti u poslovima restrukturiranja, te je bankarska unija korak u otklanjanju ovog problema. Pristupanje bankarskoj uniji ipak nameće brojne dileme. Naime, postavlja se pitanje da li je moguće da ECB fokusiranjem na najznačajnije bankarske grupe, nedovoljno obrati pažnju na manje bankarske organizacije, nego što bi to inače učinili nacionalni supervizori. Pored toga, postojanje zajedničkog fonda za restrukturiranje banaka povećava rizik od moralnog hazarda, pri čemu postoji opasnost da se nacionalni organi restrukturiranja ponašanju manje odgovorno nego u slučaju kada bi troškovi restrukturiranja padali na teret nacionalnih javnih finansija. Nepostojanje adekvatne koordinacije ECB sa nadležnim organima u zemljama lokacije kapitala, posebno zemljama Istočne Evrope, 14 Gaspar and Schinasi (2010), str

105 moguće je otkloniti formiranjem prekograničnih bankarskih grupa za očuvanje finansijske stabilnosti upravo za ovu grupu zemalja, poput već formirane za grupu baltičko-nordijskih zemalja. Članstvo u ovoj grupi imali bi, pored ECB, EBA, EC, i organi zemlje lokacije i porekla kapitala. Time bi malim članovima u sistemu jedinstvene supervizije bila priznata dovoljna glasačka moć. U pogledu podnošenja troška restrukturiranja banaka, potrebno je unapred definisati sporazum o podeli odgovornosti između zajedničkog fonda za restrukturiranje i pojedinačnih nacionalnih fondova, u smislu se zajednički fond koristi tek ukoliko nacionalni fond učestvuje sa prevelikim procentom BDP (npr. preko 20%). Time su koristi od pristupanja bankarskoj uniji evidentne čak i za nečlanice evrozone, posebno imajući u vidu da regulator zemlje lokacije kapitala zavisnog društva ima kontrolu nad zavisnim društvom, ali ne i dovoljno informacija o uticaju kreditiranja matične bankarske grupe na zavisno društvo. Pristupajući SSM, regulator zemlje lokacije kapitala u komunikaciji sa ECB otklanja problem nedostatka informacija. Međutim, takva mogućnost ne postoji za zemlje koje nisu članice EU, kakav je između ostalog slučaj i sa Republikom Srbijom. Države u ovakvoj poziciji i dalje moraju razmatrati čitav set pitanja kako bi i bez formalnog pristupanja bankarskoj uniji odabrale konkretna rešenja u regulaciji bankarskog sektora koja mogu osigurati njihov interes. Sa teorijskog aspekta važno je razmotriti nekoliko pitanja kojima ćemo se baviti u nastavku, mada oko određenih rešenja izbor u pravom smislu reči i ne postoji Nadležnost u regulaciji Određenim teorijskim istraživanjima 15 utvrđeno je da efikasnost u kontroli boniteta banaka može u velikoj meri zavisiti od toga ko kontrolu vrši, pri čemu kvalitet kontrole nije moguće sagledavati samo na osnovu jednog atributa već uvažavanjem brojnih faktora, kao što su: pristup informacijama, stručna osposobljenost i profesionalni integritet kontrolnog tela, ali i neki drugi atributi. Na primer, lokalnom kontrolnom telu se obično pripisuje paternalizam prema kontrolisanim entitetima, koji bi po pretpostavci izostao kada bi se ovaj zadatak poverio nekom nadnacionalnom telu. Paternalizam se u ovom slučaju ispoljava kao neodlučnost regulatora da reaguje bez odlaganja, jer to najpre povlači konkludentno priznanje sopstvenih propusta, a dalje i podrazumeva primenu nepopularnih mera prema regulisanim entitetima, čiji se uticaj uglavnom ispoljava u lokalnoj ekonomskoj sredini. Oklevanjem regulator poklanja dodatno vreme uzdrmanom poslovnom sistemu u nadi da će se problemi sami nekako rešiti, što u slučaju pogrešne procene uvećava društvene troškove poslovnog neuspeha privatnih entiteta. U finansijskoj teoriji su razvijeni i eksplicitni modeli za procenu efekata ovakvog ponašanja regulatornih tela 16. Stepen internacionalizovanosti bankarskog sektora, kao i modaliteti prisustva nerezidentnog bankarskog kapitala mogu značajno uticati na prisustvo ovakvih problema. Kao što je već istaknuto, ako se država izvan bankarske unije opredeli da nerezidentni bankarski kapital omogući isključivo u formi subsidijarnih jedinica, tj. zavisnih društava multinacionalnih banaka, opredeljuje se da samostalno obavlja kontrolu njihovih poslovnih operacija. Da bi strane banke na domaćem tržištu poslovale jednostavnim grananjem mreže poslovnih jedinica potrebno je da strano telo nadležno za regulaciju i nadzor prihvati odgovornost i za nadzor nad poslovanjem ovog dela poslovnih operacija, za šta često ne postoji spremnost ovog tela. 15 Feltenstein and Lagunoff (2005), str Model je razvijen u Allen and Saunders (1993), str

106 Domaće regulativno telo i strano regulativno telo mogu pokazivati različitu sklonost ispoljavanju ovih slabosti u praksi regulacije. Ako se regulacija (ili koordinacija regulacije) i nadzor nad poslovanjem kompleksnih finansijskih grupa sa međunarodnom poslovnom orijentacijom dodeli regulativnom delu države u kojoj se nalazi sedište grupe, a zadatak očuvanja finansijske stabilnosti ostane u nadležnosti država uvoznica kapitala, ostaje problem usklađivanja suprotstavljenih interesa 17. Na primer, ovo će biti slučaj ukoliko se radi ublažavanja ili otklanjanja krize mora reagovati programima sanacije uzdrmanih finansijskih organizacija, a ovakve operacije treba finansirati iz domaćih izvora. Tada će predaja suvereniteta u oblasti regulacije i nadzora nad finansijskih organizacijama biti u konfliktu sa fiskalnim suverenitetom. Međutim, i zadržavanje ovih funkcija u okviru istog državnog aparata može stvarati konflikte, ali sada između različitih organa vlasti u okviru istog državnog aparata Karakter ekonomskog šoka i pokretljivost poslovne aktivnosti Kada lokalni bankarski sektor lakše može posegnuti za dodatnim finansijskim izvorima u inostranstvu, oscilacije u kreditnoj aktivnosti biće izraženije nego kod zatvorenog bankarskog sektora. Često se nagli rast kreditne aktivnosti ex ante ne identifikuje kao problem u nastajanju, ali naknadni razvoj događaja ne retko potvrđuje da je klice krize na kreditnom tržištu posejano u fazama naglog rasta. Zbog toga se o problemu otvoreno govori tek kada dođe do reverzije kreditnog kapitala, odnosno time uzrokovane kreditne kontrakcije, tj. naglog smanjenja kreditne ponude. Brojne analize 19 uticaja multinacionalnog bankarstva na stabilnost bankarskog sistema države uvoznice kapitala temelje se na stavu da zavisno društvo multinacionalne bankarske grupacije nije potpuno autonomna organizacija, već deo šireg poslovnog sistema, u okviru kojeg na primer može postojati neki sistem kvazi-tržišno regulisane (surogat tržište) podrške članicama. U stabilnim vremenima, poslovna (kreditna) izloženost bankarske grupe prema lokalnim tržištima biće pod uticijem lokalnih poslovnih ciklusa, pod uslovom da ne postoji potpuna sinhronizacija poslovnih ciklusa. U takvim uslovima, promene u legitimnoj kreditnoj tražnji, stepenu saturacije kreditnog tržišta, oštrini konkurencije, ili pojava kriznih tendencija, dirigovaće proces prilagođavanja, koji će se praktično ispoljavati kroz realokaciju kreditne aktivnosti, odnosno smanjenje prisustva na jednom u korist drugih tržišta. Iako međunarodno kretanje kapitala treba da dovede do ujednačavanja uslova na lokalnim kreditnim tržištima, odnosno obrazovanja globalnog kreditnog tržišta, samo međunarodno kretanje kapitala može imati i negativan, tj. procikličan efekat na zemlju domaćina, odnosno lokalno tržište. Ukoliko se lokalno ekonomija nalazi u silaznoj fazi poslovnog ciklusa, smanjenje kreditne izloženosti međunarodnih bankarskih grupa samo će dodatno zaoštriti uslove. Možemo pretpostaviti da će banke usmerene isključivo na lokalno tržište (slučaj sa većinom banaka u vlasništvu domaćih pravnih i fizičkih lica) imati mnogo manje manevarskog prostora od multinacionalnih bankarskih grupa. Sa aspekta zemlje domaćina to će značiti ublažavanje procikličnog efekta, 17 Boot and Thakor (2008), str Marinković (2008), str Za originalni doprinos ali i obuhvatan pregled literature videti u Haas and van Lelyveld (2006), str

107 odnosno imaće stabilizacioni efekat. Intenzitet ovog procesa prilagođavanja zavisiće od raznih faktora. Promene u atraktivnosti različitih tržišta, koje se neminovno dešavaju, po pravilu ne dovode do oštrih realokacija. Oštre realokacije verovatnije su u situacijama kada stanje na nekim tržištima dobija obeležja ekonomskog šoka. Ekonomskim šokom u ovom smislu možemo označiti ne samo radikalno pogoršanje uslova poslovanja na nekom tržištu, već i nepovoljne vesti o poslovanju lokalnog subsidijara pa čak i značajnije poslovne afere. Ako je ekonomski šok lokalan, tj. odražava se na poslovanje jedne članice međunarodne bankarske grupe, reakcija bankarske grupe će zavisti od toga u kojoj meri je poslovanje ove članice važno za rezultat i poslovnu reputaciju čitave grupe. U slučaju kriznog incidenta matično društvo može delovati kao kreditor u poslednjoj instanci, ali i obezbediti infuziju akcionarskog kapitala ukoliko je solventnost lokalnog zavisnog društva uzdrmana. Međutim, ako je šok globalnih razmera, ili sa stanovišta lokalnog subsidijara pretežno nedomicilnog porekla, poslovna solidarnost u okviru međunarodnih bankarskih grupa može samo destabilizovati članicu grupe na koju ovaj šok nije neposredno delovao. Za razliku od modaliteta prisustva preko filijala, gde je moguće potpuno povlačenje sa tržišta (prestanak poslovnih aktivnosti i prodaja stalnih sredstava u vlasništvu), kod modaliteta zavisnog društva sredstva investirana od strane nerezidenta u osnovni kapital lokalnog zavisnog društva ostaju trajno uložena. Da bi tako investirana sredstava obezbedila adekvatan prinos potrebno je održati izvestan nivo poslovne aktivnosti. Zbog toga, iako je izvesna kontrakcija (downsizing) svakako moguća i kod ovog modaliteta, jasan poslovni interes prema očuvanju aktivnosti verovatno neće dovesti do tako oštrih kontrakcija kreditne aktivnosti Implicitne interne garancije Poverenje javnosti u banku ili bankarski sistem funkcija je tzv. realne ili ekonomske vrednosti sopstvenog kapitala, stabilnosti poslovnog rezultata (profitabilnosti), kvaliteta informacija i konačno, kredibiliteta, tj. tržišne vrednosti sistema eksternih garancija solventnosti 20. Bićemo slobodni da prethodni stav interpretiramo tako da jednako uključuje eksplicitne i implicitne (npr. prisustvo doktrine prevelik-da-bi-propao ) eksterne garancije. Nesporno je da osnovni kapital zavisnog društva predstavlja jezgro sigurnosti s kojom banka posluje na lokalnom tržištu. Dodatnu sigurnost generiše sistem eksplicitnih eksternih (sužen na privilegovane, tj. osigurane poverioce) ali i implicitnih eksternih garancija. U prethodnim razmatranjima bilo je reči o različitom tretmanu filijale strane banke i njenog zavisnog društva kada je u pitanju sistem osiguranja depozita koji će se primeniti na osigurane depozite u državi plasmana kapitala. Za bankarske organizacije koje posluju u okviru međunarodnih bankarskih grupa važan može biti još jedan faktor. To su implicitne interne garancije koje mogu postojati unutar bankarske grupe, kao neki oblik uzajamnog osiguranja. Konačno, kako je sigurnost banke funkcija objektivnog nivoa solventnosti koji važi za uslov savršeno informisanog i nepristrasnog regulatora, 20 Sinkey (2002), str

108 bilo kakvo odstupanje od ovog ideala delovaće negativno na stepen sigurnosti banke, pri čemu imamo u vidu nekompetentnost, neobjektivnost i neodlučnost regulatora. Uticaj nerezidentnog bankarskog kapitala na stabilnost lokalnog finansijskog sistema dobrim delom će zavisiti od primenjenog modaliteta prisustva stranog kapitala. Kod šokova manjeg intenziteta nije ključno da li bankarski kapital dolazi kroz oblik lokalne filijale strane banke ili lokalno inkorporisanog zavisnog društva strane banke. U oba slučaja realociranje poslovne aktivnosti je moguće. Međutim, situacija je drukčija kada ekonomski šok nastupa sa takvim intenzitetom da preti ugrožavanju solventnosti bankarske organizacije. Filijala će biti izložena rizicima prisutnim na lokalnom tržištu, ali će za njene obaveze odgovarati centrala, koja predstavlja strano pravno lice. Kapital matičnog društva u normalnim okolnostima viši je od kapitala zavisnog društva, pa se čini da je po ovom obeležju model jednostavnog grananja filijalske mreže u prednosti, ali se konačan utisak stiče tek nakon uvida u rizičnost poslovnih operacija. Gubitak na poslovnim operacijama na lokalnom tržištu ponekad može ugroziti opstanak čitave bankarske grupe, pa se konačan sud može doneti tek kada se proceni relativan značaj nepovoljnih lokalnih i mađunarodnih ekonomskih šokova. Kada strani bankarski kapital na lokalno tržište dolazi osnivanjem zavisnog društva, formalno pravno odgovornost osnivača za obaveze zavisnog društva biće ograničena na kapital osnivača u lokalnoj banci. Problem izbora između ova dva modaliteta se delimično pojednostavljuje kada se u izbor uključi i tzv. reputacioni rizik. Naime, u kojoj meri će matično društvo problem u funkcionisanju lokalnog zavisnog društva smatrati svojom odgovornošću i nastojati da ga reši dobrovoljnim prihvatanjem proširene odgovornosti (dokapitalizacijom zavisnog društva) umesto da odgovornost ograniči na osnivački kapital, zavisi od nekoliko faktora. Ako je lokalni šok sistemski, lakše se može pripisati propustima u lokalnoj ekonomskoj ili politici regulacije finansijskog sektora, pa će biti manje verovatno da matična grupa dobrovoljno obešteti poverioce lokalnog zavisnog društva. Ukoliko je strana banka izgradila značajnu međunarodnu reputaciju, najverovatnije da neće žrtvovati svoj goodwill, pa neće tolerisati bankrotstvo zavisnog društva, ceteris paribus. Važan faktor biće i značaj poslovanja na konkretnom lokalnom tržištu za bankarsku grupu. Dakle, vrednost goodwill-a pokazivaće veću osetljivost na probleme u poslovanju banke koja funkcioniše na značajnijem bankarskom tržištu. Na kraju bi pomenuli kao poseban faktor intenzitet bankarske i ekonomske (verovatno i političke) saradnje između država. Ukoliko je protok bankarskog kapitala između države porekla i države plasmana kapitala obostran, a ekonomska saradnja intenzivnija, najverovatnije da će u podeli tereta sanacije država u kojoj je problem iniciran imati povoljniji tretman. Iako je to sigurno politički vrlo osetljivo pitanje, postoje izvesna istraživanja 21 kojima se dokazuje da postoji nacionalnost multinacionalnih poslovnih organizacija. Osećaj da svoj poslovni interes možete ostvariti ako istovremeno poštujete državni ili nacionalni interes matične države može se podsticati na razne načine (država obezbeđuje zaštitu od inostrane konkurencije na domaćem tržištu, poslovne veze sa ključnim domaćim kompanjama, povoljan regulatorni ambijent i drugo). Naime, multinacionalne bankarske grupe će svoje poslovanje prilagođavati zahtevima matične države (države porekla kapitala), jer će ona odlučujuće uticati na ključne kategorije troškova i prihoda banke, 21 Za odlično istraživanje sprovedeno na primeru transnacionalnih banaka sa sedištem u nekoliko najrazvijenijih država videti u Wellons (1985), str

109 obim aktivnosti, ali se od nje i očekuje da zaštitnički interveniše u slučaju krize. Mehanizmi podsticaja verovatno će biti delotvorniji ukoliko multinacionalna korporacija nije istovremeno i korporacija u multinacionalnom vlasništvu. Ukoliko ona to jeste, onda će verovatnoća povinovanja interesima država na čijim se tržištima posluje zavisiti od relativnog značaja tih država za poslovni uspeh korporacije, pa država u kojoj se nalazi sedište (matične) korporacije neće uživati per se povoljniji tretman od ostalih. Dešavanja u periodu od godine do nedavno vezana za Hypo finansijsku grupu potvrdila su da model zavisnog društva ima očigledne prednosti u situacijama kada lokalno zavisno društvo solidno posluje, a problem postoji kod ostalih članica grupacije, odnosno kada je šok nedomicilnog karaktera. Operacije Hypo Alpe-Adria-Bank International grupe u Srbiji ostale su uglavnom neometene iako je matična grupa zbog problema u naplativnosti plasmana i brojnih afera najpre nacionalizovana, a zatim prodata Advent International sa manjinskim (20%) paketom EBRD. U čitavom periodu od pojave prvih afera i prinudne dokapitalizacije grupe izvršene početkom godine pa sve do godine, Hypo Alpe-Adria-Bank u Srbiji je poslovala profitabilno. Bankarska mreža na tlu Balkana nastavila je da posluje pod novim poslovnim imenom, Addiko bank, već od polovine godine, čime je priznato da je vrednost brenda pod kojim se ova bankarska mreža razvijala nekoliko decenija potpuno ruinirana. Pomenimo i neka druga iskustva. Narodna banka Srbije je tokom intenzivnije krize u Grčkoj pojačano pratila poslovanje četiri banke u grčkom vlasništvu, naročito njihovu likvidnost i odnose sa matičnim grupama 22. Sve aktivnosti koje je NBS preventivno preduzimala u vezi sa poslovanjem ovih banaka, imale su za cilj intenzivno praćenje svih njihovih aktivnosti, pre svega sa većinskim akcionarima i članicama bankarskih grupa, nadzor nad novčanim tokovima, kako bi se sprečio eventualni odliv sredstava iz zemlje, kao i održavanje potrebnog nivoa likvidnosti. Kako su zavisna društva grčkih banaka u Srbiji zasebna pravna lica sa uplaćenim akcionarskim kapitalom u Srbiji, smanjenje osnivačkog kapitala moguće je samo po osnovu prestanka rada privrednog društva i pokrića gubitaka Kontrola kretanja kapitala Sprovedenom liberalizacijom kretanja kapitala Republika Srbija se obavezala da omogući slobodan protok kapitala između rezidenata i nerezidenata, ali je ipak predvidela izvesne forme kontrole i pravo na uvođenje zaštitnih mera u slučaju nastupanja ozbiljnijih poremećaja u platnom bilansu, kada kretanje kapitala uzrokuje ili preti da prouzrokuju ozbiljnije poteškoće u sprovođenju monetarne politike i politike deviznog kursa. Poznato je da su međunarodne poslovne grupacije najveći izazov u kontroli kretanja kapitala. Na primer, transferne cene, odnosno manipulisanje transfernim cenama u onoj meri u kojoj je to dopušteno propisima ali i neodlučnim ponašanjem tela zaduženih za kontrolu, mogu se koristiti od strane međunarodnih poslovnih grupacija kako bi se dobit 22 Narodna banka Srbije se oglasila povodom vesti o privremenom zatvaranju banaka u Grčkoj istakavši da su banke u Srbiji u većinskom grčkom vlasništvu likvidne i solventne, s obzirom da su ove banke u Srbiji strogo regulisane, najčešće rigoroznije nego na matičnim tržištima. Time se one ni u čemu ne razlikuju od bilo koje druge banke koja posluje na srpskom bankarskom tržištu i depoziti u ovim bankama su podjednako bezbedni koliko i u svim ostalim bankama u Srbiji. 23 Ljumović and Marinković (2016), str

110 realocirala na članice grupe u cilju minimizacije poreske obaveze na nivou grupe 24. Međutim, ne naglašava se dovoljno da ovaj ali i slični mehanizmi mogu imati uticaj i na prelivanje novca među poslovno povezanim članicama, dakle u cilju realokacije likvidnosti. Na primer, kreditni i drugi finansijski ugovori između dve članice iste međunarodne bankarske grupe de jure su ugovori između dva izdvojena poslovna entiteta. U slučaju koji nas interesuje jedan entitet je rezidentna a drugi nerezidentna kompanija, ali između ove dve kompanije postoji direktna ili indirektna vlasnička povezanost. Ovakvi ugovori mogu nositi niz odredbi kojima kreditor (nerezidentna kompanija) pribavlja visok stepen fleksibilnosti, pa se ovaj tok može oceniti kao kretanje kapitala koje ima najizrazitiji potencijal destabilizacije. Iskustva iz valutno-bankarske krize koja je Srbiju zahvatila na jesen godine dokazuju da je paničnoj reakciji deponenata više meseci prethodio odliv kreditnog kapitala prema inostranstvu. Izvesne analize 25 pokazuju da je osnovni tok kontrakcije kreditne aktivnosti domaćih banaka u prvom kvartalu krizne godine bilo upravo smanjenje inostranih obaveza banaka. Samo po osnovu povlačenja inostranih bankarskih kredita mogao se očekivati pad kredita banaka privatnom sektoru od 5,6 procenata. Anksioznost deponenata i masovnija povlačenja depozita usledila su tek početkom poslednjeg kvartala iste godine. Iako primer krize u poslovnom sistemu Agrokor nije slučaj direktno povezan sa dešavanjima u finansijskom sektoru, on takođe potvrđuje svu složenost problema s kojima se suočava zemlja uvoznica kapitala. Po poslednjim saopštenjima, u ovom momentu Narodna banka Srbije, kao regulatorno telo zaduženo za deviznu kontrolu (uz Poresku upravu i carinske organe), razrađuje model po kome bi se na sva plaćanja Merkatora S i drugih kompanija iz grupe Agrokor prema inostranstvu preko određenog iznosa primenjivalo prethodno odobrenje Narodne banke Srbije. Ovakve akcije predviđene su Zakonom o deviznom poslovanju u sekciji o zaštitnim merama 26. Naravno, ostaje nejasno sa koliko uspeha Narodna banka Srbije može sprečiti odliv kapitala čiji je osnov naplata ili plaćanje prema nerezidentu na osnovu poslovne dokumentacije ili ugovora u kome nije navedena stvarna cena, ili na osnovu neistinite poslovne dokumentacije, ako se radi o masovnoj pojavi, čiji je cilj realokacija troškova sanacije između države porekla i država plasmana kapitala, kada je u pitanju takav poslovni sistem kao što je Agrokor. 2. Dominantan udeo stranog kapitala: izazov u makro-prudencionoj regulaciji Bankarski sektor Republike Srbije pretrpeo je duboke promene u poslednje dve decenije. Konsolidacija izvršena na početku tranzicije omogućila je jačanje poverenja u banke i poboljšanje njihove bilansne strukture, odnosno povećanje nivoa adekvatnosti kapitala. Povratak poverenja u banke podržan je regulisanjem stare devizne štednje, ubrzanim 24 Kada su u pitanju kreditni odnosi koji se uspostavljaju između povezanih lica od značaja su Pravilnik o kamatnim stopama za koje se smatra da su u skladu sa principom van dohvata ruke, za i Godinu, Službeni glasnik RS, br. 12/16, Pravilnik o transfernim cenama i metodama koje se po principu van dohvata ruke primenjuju kod utvrđivanja cene transakcija među povezanim licima, Službeni glasnik RS, br. 61/13, 8/14, ali i Zakon o porezu na dobit pravnih lica, Službeni glasnik RS, br. 25/01, 80/02 - dr. zakon, 80/02, 43/03, 84/04, 18/10, 101/11, 119/12, 47/13, 108/13, 68/14 dr. zakon, 142/14, 91/15 autentično tumačenje, 112/15). 25 Marinković (2015), str Zakon o deviznom poslovanju, Službeni glasnik RS, br. 62/2006, Članovi 42 i

111 rastom štednje stanovništva i ulaskom stranih banaka. Zahvaljujući sprovedenoj reformi bankarskog sektora, redukovan je broj banaka i stvoreni su odgovarajući uslovi za uspostavljanje modernog i funkcionalnog finansijskog sistema. Da bi bankarski sistem očuvao stabilnost potrebno je obezbediti adekvatan nadzor nad bankama, zaštititi interese deponenata, obezbediti podršku u slučaju ugrožene likvidnosti, kao i efikasan sistem izlaska iz sistema za za nesolventne organizacije. Stabilnost finansijskog sistema u Republici Srbiji zavisi od kapaciteta Narodne banke Srbije, Agencije za osiguranje depozita, Komisije za hartije od vrednosti i Ministarstva finansija za simultanu i koordiniranu akciju. Izmenama zakona o NBS iz godine, NBS je dobila eksplicitan mandat za vođenje makroprudencijalne politike i donošenje makroprudencijalnih regulatornih i drugih mera 27. Preduzimanje tih instrumenata zakonom je povereno najvišem izvršnom organu Narodne banke Srbije - Izvršnom odboru (član 14. stav 1. tačka 11). Imajući u vidu da je NBS nadležna i za mikroprudencijalnu regulaciju i superviziju, treba voditi računa da ne dođe do konflikta ovih politika s obzirom da one u najvećem broju slučajeva koriste iste instrumente. Iz tih razloga, Izvršnom odboru je pored potpune nadležnosti za vođenje makroprudencijalne politike, data i nadležnost za vođenje mikroprudencijalne politike, koju deli sa Upravom za nadzor nad finansijskim institucijama. Direktor Uprave za nadzor nad finansijskim institucijama član je Izvršnog odbora te može uticati na kreiranje makroprudencijalne politike, vodeći pritom računa o mikroprudencijalnoj politici za koju je nadležan. Makroprudencijalna i monetarna politika se moraju posmatrati kao komplementarne politike. Brinući o stabilnosti finansijskog sistema, NBS istupa kao regulator i supervizor banaka i određenih nebankarskih finansijskih institucija 28, zajmodavac u krajnjoj instanci i kao organ restrukturiranja banaka. Efikasnost monetarne i politike očuvanja finansijske stabilnosti Narodne banke Srbije (NBS) ograničena je usled dominantnog udela stranog kapitala u strukturi finansiranja banaka 29. Jedan od očiglednijih kanala uticaja je stepen finansijske evroizacije, koji se svakako može dovesti u vezu sa značajem međunarodnih bankarskih grupa u finansijskom sistemu Srbije. Poznato je da je stepen evroizacije bankarskih plasmana dirigovan stepenom evroizacije bankarskih izvora 30, kao i da je pristup stranim izvorima finansiranja privilegija banaka u stranom vlasništvu. Visok stepen finansijske evroizacije umanjuje efikasnost monetarne politike, pre svega smanjuje efikasnost transmisionog kanala kamatne stope 31 i ograničava mogućnost centralne banke da kontroliše sistemski rizik. Naime, visok stepen finansijske evroizacije predstavlja ozbiljan makroprudencioni problem. U poznatom istraživanju 32, naglasili su da evroizacija kreditne aktivnosti ima sasvim drugačije posledice od evroizacije finansijskih izvora banaka, ali svakako, u oba slučaja se radi o uzrocima pojačane osetljivosti bankarskog sektora. U ambijentu 27 Zakon o Narodnoj banci Srbije, Službeni glasnik RS, br. 72/2003, 55/2004, 85/ dr.zakon, 44/2010, 76/2012, 106/2012 i 14/2015, Član 4, tačka NBS je regulator osiguravajućih kompanija, dobrovoljnih penzijskih fondova i lizing kompanija. 29 Na supsidijare evropskih bankarskih grupa odnosi se oko 75% domaćeg bankarskog sektora, pri čemu najveći procenat čine banke čije je poreklo kapitala Italija, Austrija i Grčka. Prva grinfild investicija je Mirabank, članica Royal grupe. 30 Luca and Petrova (2008), str Aleksić et al. (2008), str Reinhart et al. (2003), str

112 visoke evroizacije kreditne aktivnosti, oštra depresijacija nacionalne valute dovodi do kontrakcije ekonomske aktivnosti i stvaranja uslova za krizu solventnosti u bankarskom sektoru, dok evroizacija obaveza banaka čini bankarski sistem osetljivim na paničnu reakciju poverilaca i nagli gubitak devizne likvidnosti. Mere predviđene memorandumom o strategiji dinarizacije finansijskog sistema Srbije do sada su dale vrlo ograničene pozitivne efekte. Značajnije smanjenje kreditne izloženosti matičnih bankarskih grupa prema zavisnim društvima koje posluju u Srbiji trenutno ne stvara dodatne probleme, jer predstavlja čin pasivnog prilagođavanja slabljenju kreditne tražnje na domaćem tržištu. Prema rečima Guvernera na prezentaciji Godišnjeg izveštaja o finansijskoj stabilnosti Razduživanje nije problem, ukoliko se i ono preostalog kreditnog potencijala ne koristi, tj. ako kreditne tražnje nema. Zato im i treba dozvoliti da se razduže, a strategijom dinarizacije stimulisati domaću štednju i domaće kredite. Zaključak Intenzivan proces globalizacije i homogenizacije u finansijskoj industriji doveo je do povećane zavisnosti nacionalnih bankarskih sistema i izraženijih oscilacija u kreditnoj aktivnosti. Uticaj nerezidentnog bankarskog kapitala na stabilnost lokalnog finansijskog sistema dobrim delom zavisi od primenjenog modaliteta prisustva stranog kapitala. Ulazak stranog kapitala na tržište bankarskih usluga manje razvijenih država se uglavnom odvijao preko osnivanja zavisnih društava i time ostvario dominantan udeo na tržištu finansijskih usluga zemlje plasmana kapitala. Problem je nastao sa prvim znacima krize, kada je došlo do reverzije kreditnog kapitala, odnosno smanjenja interne zaduženosti bankarskih grupa. U kojoj meri će matično društvo problem u funkcionisanju lokalnog zavisnog društva smatrati svojom odgovornošću i nastojati da ga reši dobrovoljnim prihvatanjem proširene odgovornosti (dokapitalizacijom zavisnog društva) umesto da odgovornost ograniči na osnivački kapital, zavisi od brojnih faktora: priroda lokalnog šoka, reputacija strane banke, značaj poslovanja na konkretnom lokalnom tržištu za bankarsku grupu, intenzitet bankarske i ekonomske saradnje između države porekla i države plasmana kapitala. Imajući u vidu ove faktore, stiče se utisak da zavisno društvo multinacionalne bankarske grupacije nije potpuno autonomna organizacija, već deo šireg poslovnog sistema. Nepostojanje međunarodno prihvaćene regulative otežalo je brzu i ranu intervenciju i dovelo do značajnih sistemskih problema tokom nedavne finansijske krize. S obzirom da internacionalizacija bankarskih aktivnosti nije bila praćena i internacionalizacijom regulative, nametnula se potreba koordinacije interesa i regulatornih napora zemalja plasmana kapitala i zemalja porekla kapitala. Finansijska i dužnička kriza u zemljama evrozone jasno je pokazala da je u zemljama koje koriste zajedničku valutu potrebno jedinstveno urediti i pravila kojima se reguliše poslovanje banaka. U tom pravcu, sistem kooperacije supervizora i regulatora, baziran na uzajamnom priznavanju legislative i odluka upravnih organa, dopunjen je naporima za stvaranje bankarske unije. Do sada je ostvarena centralizacija supervizije i politike restrukturiranja banaka, a u toku su regulatorni napori za uspostavljanje evropske šeme osiguranja depozita. Imajući u vidu da regulator zemlje plasmana kapitala nema dovoljno informacija o uticaju kreditiranja matične bankarske grupe na zavisno društvo, u komunikaciji sa ECB nakon pristupanja 112

113 bankarskoj uniji može otkloniti problem nedostatka informacija. Međutim, takva mogućnost ne postoji za zemlje koje nisu članice EU, kakav je između ostalog slučaj i sa Republikom Srbijom. Države u ovakvoj poziciji i dalje moraju razmatrati čitav set pitanja kako bi i bez formalnog pristupanja bankarskoj uniji odabrale konkretna rešenja u regulaciji bankarskog sektora koja mogu osigurati njihov interes. Visok stepen finansijske evroizacije umanjuje efikasnost monetarne politike i ograničava mogućnost centralne banke da kontroliše sistemski rizik. Kako je pristup stranim izvorima finansiranja privilegija banaka u stranom vlasništvu, iskustva iz valutno-bankarske krize koja je Srbiju zahvatila na jesen godine dokazuju da je paničnoj reakciji deponenata više meseci prethodio odliv kreditnog kapitala prema inostranstvu. Značajnije smanjenje kreditne izloženosti matičnih bankarskih grupa prema zavisnim društvima koje posluju u Srbiji trenutno ne stvara dodatne probleme, jer predstavlja čin pasivnog prilagođavanja slabljenju kreditne tražnje na domaćem tržištu. Napomena: Autori izražavaju zahvalnost anonimnim recenzentima na komentarima, kao i Ministarstvu prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Republike Srbije na finansijskoj podršci (Projekat OI ). Literatura Aleksić, M., Đurđević, Lj., Palić, M. and Tasić, N. (2008), Kanal kamatne stope u uslovima dolarizacije: slučaj Srbije, NBS Working Paper Series, No. 15, Narodna banka Srbije, Beograd. Allen, L. and Saunders, A. (1993), Forbearance and valuation of deposit insurance as a collable put, Journal of Banking and Finance, Vol. 17, Pp Boot, W. A. and Thakor, V. A (2010), The accelerating integration of banks and markets and its implications for regulation, in Allen Berger, Phil Molyneux and John S. Wilson (eds.) (2010), The Oxford Handbook of Banking, Oxford University Press, Oxford, Pp Claessens, S. and Horen, N. (2012), Foreign banks: Trends, impact and financial stability, IMF Working Paper, No. 10. Committee on International Economic Policy and Reform (2012), Banks and cross-border capital flows: Policy challenges and regulatory responses, Brookings, Washington, DC. Eisenbeis, R. and Kaufman, G. (2007), Cross-border banking: Challenges for deposit insurance and financial stability in the European Union, FRB of Atlanta Working Paper, No Feltenstein, A. and Lagunoff, R. (2005), International versus domestic auditing of bank solvency, Journal of International Economics, Vol. 67, Pp Garcia, G., Lastra, R. and Nieto, M. (2009), Bankruptcy and reorganization procedures for cross-border banks in the EU - Towards an integrated approach to the reform of the EU safety net, Journal of Financial Regulation and Compliance, Vol. 17, No. 3, Pp Gaspar, V. and Schinasi, G. (2010), Financial stability and policy cooperation, Banco de Portugal Occasional Papers, No. 1. Gortsos, C. (2013), Fundamentals of European banking law: Law-making procedures, sources and key provisions, and the way ahead, University of Saarland, mimeo. 113

114 Haas, R. (2014), The dark and bright sides of global banking: A (somewhat) cautionary tale from emerging Europe, Comparative Economic Studies, No. 56, Pp Haas, R. and van Lelyveld, I. (2006), Foreign banks and credit stability in Central and Eastern Europe: a panel data analysis, Journal of Banking and Finance, Vol. 30, Pp Ingves, S. (2007), Regulatory challenges of cross-border banking: Possible ways forward, in Christopher Kent and Jeremy Lawson (eds.) (2007), The structure and resilience of the financial system, Reserve Bank of Australia, Sydney, Pp Key, S.J. (1997), Banking law developments in the European Union: Deposit insurance and money-laundering incentives, in Robert C. Effros (ed.) Current legal issues affecting central banks, Vol. 4, International Monetary Fund, Washington, Pp Luca, A. and Petrova, I. (2008), What drives credit dollarization in transition economies?, Journal of Banking and Finance, Vol. 32, No. 5, Pp Ljumović, I. and Marinković, S. (2016), Aktuelna finansijska kriza i poslovne perspektive grčkih banaka u Srbiji, Bankarstvo, Vol. 45, No. 4, Pp Marinković, S. (2008), Organizacioni aspekti internacionalizacije i stabilnost bankarskog sektora Srbije, Finansije, Vol. 63, No.1-6, Pp Marinković, S. (2015), Managing the financial crisis: Credit crunch and response in Serbia, in Margo Thomas and Vesna Bojicic-Dzelilovic (eds.) (2015), Public policy making in the Western Balkans: Case studies of selected economic and social policy reforms, Springer Science+Business Media, Dordrecht (Netherlands), Pp Marinković, S., Ljumović, I. and Živković, A. (2011), Strane direktne investicije u bankarstvu Republike Srbije: istraživanje motiva, Međunarodni problemi, Vol. 63, No.4, Pp Pravilnik o kamatnim stopama za koje se smatra da su u skladu sa principom van dohvata ruke, za i Godinu, Službeni glasnik RS, br. 12/16. Pravilnik o transfernim cenama i metodama koje se po principu van dohvata ruke primenjuju kod utvrđivanja cene transakcija među povezanim licima, Službeni glasnik RS, br. 61/13, 8/14. Reinhart M., Rogoff, S. and Savastano, A. (2003), Addicted to dollars, NBER Working Paper Series, No , National Bureau of Economic Research, Cambridge (MA). Sinkey, F. J. Jr. (2002), Commercial bank financial management in the financial-services industry, 6th ed., Prentice Hall, Upper Saddle River (New Jersey). Wellons, P. (1985), International debt: The behavior of banks in a politicized environmnent, International Organization, Vol. 39, No.3, Pp Zakon o deviznom poslovanju, Službeni glasnik RS, br. 62/2006. Zakon o Narodnoj banci Srbije, Službeni glasnik RS, br. 72/2003, 55/2004, 85/ dr.zakon, 44/2010, 76/2012, 106/2012 i 14/2015. Zakon o porezu na dobit pravnih lica, Službeni glasnik RS, br. 25/01, 80/02 - dr. zakon, 80/02, 43/03, 84/04, 18/10, 101/11, 119/12, 47/13, 108/13, 68/14 dr. zakon, 142/14, 91/15 autentično tumačenje, 112/15). 114

115 Korporativno upravljanje u javnim preduzećima u Republici Srbiji: Kakva bi trebalo da bude uloga države kao vlasnika? Ana Aleksić Mirić* <anaa@ekof.bg.ac.rs> Miroslav Todorović** <todorovic@ekof.bg.ac.rs> Nebojša Janićijević*** <nebojsaj@ekof.bg.ac.rs> Apstrakt: U radu se razmatra kako bi država trebalo da izvršava svoju vlasničku ulogu u preduzećima u državnom vlasništvu. U svrhu toga sproveli smo istraživanje koje je obuhvatilo 15 velikih javnih preduzeća (JP) čiji je osnivač Republika Srbija. Na bazi rezultata istraživanja izložili smo specifičnosti korporativnog upravljanja u ovim preduzećima, zatim analizirali kakva je trenutna situacija u pogledu vršenja vlasničkih prava države u JP i, najzad, predložili moguće pravce za unapređenje u ovoj oblasti. U radu iznosimo argumente zbog kojih smatramo da bi u ovom trenutku centralizovani model vršenja vlasničke funkcije države u JP koja je država i osnovala dao bolje rezultate u odnosu na decentralizovani model koji se sada u osnovi primenjuje. Ključne reči: korporativno upravljanje, javna preduzeća, uloga države, centralno vlasničko telo JEL klasifikacija: M10, M19, G34 Abstract: The paper discusses how the state should fulfill its role as the owner in stateowned enterprises. To that end, we did reseach that included 15 large state owned enterprises founded by the Republic of Serbia. On the basis of research results, we presented the specifics of corporate governance in these companies, then analyzed what the current situation is with regard to the state exercising ownership rights in public enterprises and finally, suggested possible directions for improvement in this area. In this paper we present arguments why we believe that at this moment the centralized model of exercising ownership function of the state in public enterprises founded by the state itself, would give better results compared to a decentralized model that is now basically applied. Key words: corporate governance, state owned enterprises, the role of the state, ownership entity * Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu ** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu *** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu 115

116 Uvod U poslednjim decenijama procesima privatizacije, najpre u razvijenim tržišnim ekonomijama, a potom i u tranzicionim zemljama širom sveta, kontinuelno je smanjivano učešće države u vlasništvu nad preduzećima, vođeno centralnom idejom o neefikasnosti države kao vlasnika. Međutim, loša iskustva iz privatizacije u brojnim tranzicionim zemljama, stalni rast nejednakosti u raspodeli dohotka i bogatstva i iskustva iz finansijske krize sa spašavanjem preduzeća u privatnom vlasništvu (gde su države u nekim slučajevima ponovo došla u vlasništvo nad preduzećima) 1, na neki način su skinula anatemu državnog vlasništva. Mit da privatno vlasništvo donosi samo i isključivo prednosti, a državno samo nedostatke postao je predmet preispitivanja. Situacija u kojoj postoje preduzeća koja su u državnom vlasništvu vladama zemalja pruža priliku da lakše vode računa o socijalnim pitanjima ( socijalnom miru ), zaštiti strateških interesa, iskorišćavanju prirodnih resursa, pomoći regionalnim razvojnim politikama, sprovođenju makro-ekonomskih ciljeva u zemlji i sl. Istovremeno, ova preduzeća najčešće ne uspevaju da privuku dovoljno kvalitetne menadžere i obezbede efektivan monitoring nad menadžmentom, što uz dodatak jakog uticaja politike, do ekstrema tretiranja preduzeća kao partijskog plena, često vodi neefikasnostima, slabim performansama, netransparetnosti u poslovanju, kršenju zakona, pa i krupnim koruptivnim i neetičkim aktivnostima. Neefikasnosti i gubici koje generišu se, u konačnoj instanci, pokrivaju parama poreskih obveznika. U brojnim zemljama sveta, pa i Srbiji, mereno doprinosom BDP-u, brojem zaposlenih, učešćem u ukupnoj imovini i sl. značaj ovih preduzeća i dalje je visok, što ukazuje na to da je potrebno da vlade zemalja učinite značajne napore kako bi im popravile performanse, očuvale ih i omogućile njihov budući razvoj. Neka empirijska istraživanja pokazuju da, i bez privatizacije, reforma korporativnog upravljanja u JP jeste potencijalno efikasan način za poboljšanje njihovih performansi. Stoga možemo reći da takve reforme predstavljaju alternativnu politiku za države koje žele da poboljšaju performanse JP, a ne žele da ih privatizuju. 2 Unapređenje načina na koji država vrši svoja vlasnička prava u privrednim subjektima trebalo bi tražiti u razgraničenju uloge države kao regulatora tržišta i njene uloge kao vlasnika preduzeća koja su tržišni učesnici. Time bi se smanjio jaz u percepciji, sa jedne strane javnosti i drugih tržišnih učesnika, a sa druge strane javnih preduzeća u pogledu uloge države u poslovanju ovih preduzeća da su ova preduzeća miljenici države i da su u povlašćenom položaju u odnosu na ostale tržišne učesnike. Sama javna preduzeća u svakodnevnom poslovanju osećaju i breme nedovoljno razjašnjenih odnosa i nerazdvojenih uloga države kao regulatora i države kao vlasnika kapitala. 1 2 Karakterističan primer iz razvijenih zemalja predstavlja nacionalizacija General Motorsa. Veći broj nacionalizacija se odigrao u bankarskom sektoru i u zemljama u razvoju. Tako npr., Omran (2004) ukazuje na to da privatizacija nije uvek dobar način da se poboljša rad preduzeća u državnom vlasništvu,jer je njegovo istraživanje otkrilo da privatizovana egipatska preduzeća ne pokazuju značajan napredak u performansama u odnosu na neprivatizovana. Aivazian, Ge iqiu (2005), takođe, nude ubedljive empirijske dokaze da se i bez privatizacije performanse državnih preduzeća mogu unaprediti reformama korporativnog upravljanja. 116

117 Iako smo u kratkim crtama istakli glave prednosti i nedostatke državnog vlasništva, predmet ispitivanja u ovom referatu nije pitanje da li bi preduzeća koja su trenutno u državnom vlasništvu u Republici Srbiji trebalo privatizovati ili zadržati u državnom vlasništvu. U ovom radu razmatraćemo kako bi država trebalo da izvršava svoju vlasničku ulogu u preduzećima koja su u njenom vlasništvu. Da bismo odgovorili na to pitanje, sproveli smo šire istraživanje čije parcijalne rezultate prezentujemo u ovom radu, 3 a koje je obuhvatilo 15 velikih preduzeća čiji je osnivač RS. Rad se sastoji od sledećih celina. Najpre, izložićemo specifičnosti korporativnog upravljanja u javnim preduzećima čiji je osnivač republika Srbija (u daljem tekstu - JP), zatim ćemo analizirati kakva je trenutna situacija u pogledu vršenja vlasničkih prava države u JP i najzad, predložićemo moguće pravce za unapređenje u ovoj oblasti. U radu iznosimo argumente zbog kojih smatramo da bi u ovom trenutku centralizovani model vršenja vlasničke funkcije države u JP koja je država i osnovala dao bolje rezultate u odnosu na decentralizovani model. Specifičnosti korporativnog upravljanja u javnim preduzećima čiji je osnivač RS Strukturne slabosti u modelu ekonomskog rasta RS postale su posebno vidljive tokom ekonomske krize, koja je podstakla potrebu za fiskalnom konsolidacijom i ubrzanjem nedovršene tranzicije ka tržišnoj ekonomiji. Vlada RS je usvojila Program ekonomskih reformi za period od do godine 4, u kojem je reforma javnih preduzeća kroz uvođenje korporativnog upravljanja predviđena kao jedna od prioriternih oblasti (Prioritetna oblast 8). Specifični izazovi korporativnog upravljanja sa kojima se JP u Srbiji susreću, proističu, pre svega, iz činjenice da je država u isto vreme vlasnik preduzeća, koja su značajan učesnik na tržištu, i regulator tržišta. RS je osnivač 33 JP i društava kapitala na koje se primenjuje Zakon o javnim preduzećima (ZOJP), a koja imaju veliki značaj za ukupnu privredu i građane zbog velike vrednosti usluga koje isporučuju, velikog dela društvenog bogatstva koje se nalazi pod njihovom kontrolom, ali i oko ljudi koji su u njima zaposleni. JP još uvek predstavljaju značajan deo domaćeg bruto proizvoda, zaposlenosti i ukupne vrednosti imovine u privredi Srbije. Ona prevladavaju u oblasti pružanja komunalnih usluga i u oblasti infrastrukturne industrije, kao što su energetika, saobraćaj i telekomunikacije, čije poslovanje je od velikog značaja za građane i privredu RS. Ako pogledamo podatke za i godinu, 39 javnih preduzeća i društava kapitala u kojima je država vlasnik, ostvarilo je neto gubitak od 557,3 miliona evra odnosno 29,3 3 4 Istraživanje je sprovedeno u periodu april-septembar godine uz upotrebu dva metoda: 1) kabinetski metod (analiza relevantne zakonske regulative i dokumenata iz odabranih JP) i 2) prikupljanjem i analizom podataka na terenu. Terensko istraživanje je obuhvatilo tehnike intervjua (sa direktorima JP), upitnika (sa članovima nadozornog odbora) i fokus-grupa (sa rukovodiocima pravnihsektora, finansijskog sektora i odeljenja interne revizije). Program ekonomskih reformi za period od do Godine dostupno na adresi: gov.rs/pages/article.php?id=

118 miliona evra, respektivno 5. To znači neminovno da strateški cilj reforme privrede Srbije treba da bude restrukturiranje ovih preduzeća, kako bi ona ostvarivala bolje poslovne rezultate. Da bi se to postiglo, neophodno je izmeniti dosadašnji način upravljanja u JP, odnosno unaprediti korporativno upravljanje i profesionalizovati menadžment. Unapređenjekorporativnog upravljanja u javnim preduzećima treba da bude zasnovano na dve grupe aktivnosti: (1) profesionalizaciji organa upravljanja i (2) izgradnji pouzdanog i efikasnog sistema kontrole rada javnih preduzeća. To obuhvata, u najmanju ruku, izradu zakonskih i podzakonskih dokumenata i insistiranje na njihovoj striktnoj primeni, uključujući i stroge sankcije za neuskađenost sa regulativom, uvođenje sistema licenciranja članova nadzornog odbora i unapređenje sistema praćenja, izveštavanja i odgovornosti za rezultate poslovanja preduzeća koja su u vlasništvu države. Pitanja korporativnog upravljanja preduzećima u državnom vlasništvu u različitim zemljama regulisana su različitim zakonima. Po pravilu, najveći uticaj na ovu oblast imaju tzv. kompanijski zakoni. Na JP u Srbiji se, međutim, ne primenjuju odredbe standardnog kompanijskog zakona (Zakona o privrednim društvima), već su pitanja korporativnog upravljanja regulisana posebnim Zakonom o javnim preduzećima (ZOJP). 6 ZOJP iz godine je u trenutku donošenja nominalno najavljivao značajna unapređenja u odnosu na prethodni zakon (iz 2000.) i to u domenima: 1) strukture organa korporativnog upravljanja (samo NO umesto Upravnog odbora i NO, nezavisni član u NO, obaveza ustanovljenja Komisije za reviziju i sl.); 2) povećanja kompententnosti članova NO (izbor osoba sa stučnim kvalifikacijama u domenu delatnosti JP, ali i finansija, prava ili korporativnog upravljanja); 3) izbora direktora u JP (uključujući izbor direktora putem konkursa, izveštavanje o izboru, obelodanjivanje obrazloženja za imenovanje); 4) smenjivanja direktora i, konačno, 5) povećanja transparentnosti i javnosti u radu (obelodanjivanje Godišnjih programa o radu, izveštaja o njihovom sprovođenju i drugih propisanih dokumenata). Nažalost, ZOJP je imao svojih manjkavosti, što je, između ostalog, predstavljalo i povod za njegovu zamenu ZOJP iz godine. U domenu korporativnog upravljanja, ZOJP iz godine je u dobroj meri nasledio rešenja ZOJP iz Iako je ovaj ZOJP napravio blagi pomak ka lakšoj implementaciji koncepta korporativnog upravljanja u JP, činjenica je da i njegova rešenja nisu usklađeni sa tzv. dobrom praksom korporativnog upravljanja, npr., onom koju preporučuju OECD smernice za korporativno upravljanje u državnim preduzećima. 7 Osim toga, činjenica je i da su odredbe ZOJP kojima se uređuju pitanja korporativnog upravljanja u gotovo svim aspektima inferiorne u odnosu na to kako je tu problematiku uredio postojeći Zakon o privrednim društvima. No, nisu manjkavosti ZOJP iz i ZOJP iz najveća barijera unapređenju korporativnog upravljanja u JP, već nespremnost države da primeni zakon koji je donela.po oba zakona vlada je propustila ili značajno zakasnila da donese odgovarajuću podzakonsku regulativu na koju se obavezala, nije sprovela javne izbore direktore preduzeća i sl., a veliki broj javnih preduzeća nije ni do današnjeg dana uskladio svoje poslovanje ni sa svim odredbama ZOJP iz Neusklađenost preduzeća sa Program ekonomskih reformi za period od do Godine dostupno na adresi: gov.rs/pages/article.php?id=13105 To se odnosi i na 10 društava kapitala: četiri preduzeća koja imaju formu a.d. i šest preduzeća u formi društva sa ograničenom odgovornošću. OECD (2005). 118

119 zakonom, ali i drugom regulativom od značaja za korporativno upravljanje 8 je gotovo bez razlike tolerisana. Kako država vrši svoja vlasnička prava - trenutna situacija Za izvršavanje vlasničkih prava nad preduzećima u državnom vlasništvu u Srbiji trenutno se primenjuje decentralizovani model. To znači da su u izvršenje vlasničkih prava uključena brojna resorna ministarstva, agencije i ad-hoc komisije. Kako je u novije vreme u okviru Ministarstva privrede formiran poseban sektor koji prati sva javna preduzeća, i kome je dodeljen jedan manji deo odgovornosti u izvršavanju vlasničkih prava 9, mogli bismo oceniti da iako dominantno decentralizovan, model poseduje naznake i dualnog. Decentralizovani model u vršenju vlasničkih prava države ima izvesnih prednosti nad centralizovanim, prvenstveno u smilu razvoja specijalizovanih veština i ekspertiza u svakom od ministarstva, koje su kompatibilne sa specifičnim znanjima i razumevanjem oblasti u kojoj javno preduzeće posluje. Ipak, nedostaci ovog sistema su brojniji i to su nedvosmisleno pokazali i rezultati našeg istraživanja. U nekim preduzećima menadžeri su bili izuzetno nezadovoljni saradnjom i podrškom koju dobijaju od resornog ministarstva. Razni razlozi stoje iza takve ocene kao npr.: 1) lošija finansijska pozicija preduzeća i očekivanje da bi sama ministarstva mogla da preuzmu deo menadžment aktivnosti, 2) percepcija da druga preduzeća imaju više sreće od njih jer u njihovim ministarstvima rade pojedinci koji imaju više znanja i više se trude, 3) očekivanje da bi ministarstva trebalo da ih više protežiraju u konkurenciji sa privatnim preduzećima, videvši ministarstva isključivo kao vlasnike, a ne i kao sektorske regulatore i sl. U drugim preduzećima, koja su bila više zadovoljna saradnjom sa svojim resornim ministarstvima, isticalo se da im 4) decentralizovani model stvara značajne probleme u procesu godišnjeg planiranja, u smislu čekanja smernica za planiranje i dugih rokova za dobijanje saglasnosti na planove, a negde je ocenjeno i 5) da se resorna ministarstva previše mešaju u svakodnevno poslovanje. Opšti utisak gotovo svih preduzeća je da se 6) aktivnosti raznih resornih ministarstva, ministarstva za pitanja finansija i ministarstva za pitanja privrede često prepliću i dupliraju. Tokom istraživanja stekli smo utisak i da je decentralizovani sistem bar delimični krivac i za: 7) činjenicu da u najvećem broju preduzeća nije sproveden postupak javnog izbora direktora preduzeća, već su preduzećima rukovodili v.d. direktori kojima je odavno istekao zakonski osnov za tu poziciju 10, 8) retku i nesadržajnu komunikaciju države kao vlasnika sa članovima nadzornih odbora, 9) lošu neadekvatnu strukturu, kompentencije, nezavisnost i funkcionisanje nadzornih odbora, 10) za slab razvoj sistema internih kontrola i interne revizije u preduzećima i, posledično, slabu finansijsku disciplinu. Sistematizujući nalaze iz našeg istraživanja i poredeći ih sa nalazima sličnih istraživanja u drugim zemljama, u mogućnosti smo da istaknemo sledeće najkrupnije nedostatke decentralizovanog modela izvršavanja vlasničkih prava od strane države: 1) dupliranje i 8 Ovde prvenstveno mislimo na Zakon o budžetskom sitemu i iz njega izvedene pravilnike kojima se reguliše finansijsko upravljanje i kontrola (popularno: FUK) i interna revizija. 9 Sektor za kontrolu, nadzor i upravne poslove u oblasti javnih preduzeća i privrednih registara. 10 Uredba o merilima za imenovanje direktora javnog preduzeća čiji je osnivač Republika Srbija ( Sl. glasnik RS 102/2013); 119

120 preplitanje aktivnosti različitih ministarstava, što dovodi do nejasnih i nekonzistentnih ciljeva i problema u planiranju u JP; 2) fragmentisani pristup u vlasničkim politikama i različit tretman različitih JP; 3) nedostatak specijalizovane ekspertize za vršenje vlasničke funkcije u svakom od resornih ministarstva zbog činjenice da usled niskih plata ne mogu da privuku i zadrže takve izvršioce; 4) nedostatak znanja i sistematskog ocenjivanja performansi odborai prevelika kašnjenja u reagovanju na loše performanse; 5) nepostojanje podesnih aranžmana korporativnog upravljanja (npr. za izbor odbora, praćenje performansi i nagrađivanje za performanse); 6) nemogućnost širenja dobre prakse korporativnog upravljanja između preduzeća; 7) nesposobnost ministarstva da ocene uticaj politika koje donose na finansijske performanse JP; 8) nesposobnost ministarstva da raznovrsne makroekonomske prioritete i ciljeve pomire sa glavnim vlasničkim ciljem čuvanja i povećanja dugoročne vrednosti JP; 9) nemogućnost jačanja finansijske discipline u JP; 10) preveliko mešanje resornih ministarstva u rad JP i 11) neefikasna upotreba spoljnih savetničkih usluga. Potencijalni pravac unapređenja: centralizovani model i njegove prednosti Prednosti centralizovanog modela nad decentralizovanim i dualnim potvrđuje i sve jači trend u brojnim zemljama sveta u smislu prelaska sa decentralizovanog na centralizovani sistem (Poljska, Francuska, Finska, Austrija ). Preporuke OECD, takođe govore u tom smeru. Iako cilj državnih preduzeća nije jedino i isključivo maksimiziranje vrednosti za vlasnike, u domenu korporativnog upravljanja u osnovi nema nikakvih suštinskih razloga da se na takva preduzeća ne primenjuju strogi zahtevi najbolje prakse korporativnog upravljanja koji važe za velike listirane korporacije. Država je vlasnik portfolija državnih preduzeća, te uporedivu praksu u izvršavanju vlasničkih prava u korporativnom upravljanju nad ovim preduzećima može predstavljati praksa private equity, hedge i LBO fondova i onih institucionalnih investitora (investiconih, penzionih i osiguravajućih kompanija) koje se aktivno uključuju u korporativno upravljanje u preduzećima iz svog portfolija u kojima imaju visoko i dugoročnije učešće u vlasništvu. 11 Aktivno izvršavanje vlasničke funkcije države u centralizovanom modelu podrazumeva formiranje centralizovanog vlasničkog tela CVT koje će u JP primeniti prakse korporativnog upravljanja slične praksama listiranih korporacija. Sam naziv i organizaciono lociranje ovog tela u okviru vladinih struktura je manje važno od jasnog profilisanja nadležnosti i odgovornosti koje će imati u izvršavanju svoje vlasničke funkcije. Potencijalne prednosti centralizovanog u odnosu na decentralizovani model predstavljaju sledeće: 11 Zbog dugoročnosti i relativne nelikvidnosti svojih investicija, za razliku od pasivnih institucionalnih investitora koji drže mala i kratkoročna učešća u vlasništvu nad preduzećima i biraju poziciju trgovca, ovakvi investitori biraju poziciju kontrolora. Trgovci očekuju da dobitke ostvare na bazi prodaje akcija po cenama većim od onih po kojim si ih kupili, dok kontrolori nastoje da dobitke ostvare na bazi unapređenja performansi preduzeća u portfoliju što po pravilu zahteva značajno uključivanje u unapređenje korporativnog upravljanja u preduzećima.više o tome u Todorović, M (2015). 120

121 1) Koncentrisanje specijalizovanih ekspertskih znanja o najboljoj praksi korporativnog upravljanja na jednom mestu. U poređenju sa nivoom napora i troškova koji se moraju pretrpeti u cilju obezbeđenja potrebnog nivoa kompentencija i ekspertize za korporativno upravljanje u svakom od resornih ministarstava u decentralizovanom modelu, formiranjem CVT otvara se mogućnost privlačenja manjeg broja, kvalifikovanijih, bolje plaćenih i više motivisanih pojedinaca sa potrebnom ekspertizom (što, svakako, predstavlja hronični problem javne uprave). 2) Jasne linije odgovornosti. CVT koordinira između različitih ministarstva i pomaže u oblikovanju jasnih i konzistentnih ciljeva (smernica za planiranje), obezbeđuje brzo dobijanje saglasnosti na pripremljene planove JP i ocenjuje uticaje makroekonomskih politika na finansijske performanse preduzeća. Resorna ministarstva vode računa o strateškim interesima države i strateškim planovima preduzeća, ali se ne mešaju u svakodnevni menadžment JP, niti u nadzor nad radom menadžmenta (to je uloga nadzornog odbora i CVT), što uklanja danas veoma izražen problem jakog političkog uticaja na svakodnevno poslovanje preduzeća. 3) Odvajanje vlasničke funkcije od drugih funkcija koje država treba da izvršava, pogotovo regulatorne (razvoj i implementacija sektorskih politika). CVT brine o glavnom vlasničkom cilju čuvanja i povećanja dugoročne vrednosti preduzeća, dok se resorna ministarstva bave oblikovanjem sektorskih politika i regulative, koje podjednako važe za državna preduzeća, ali i za sva druga preduzeća u datom sektoru. 4) Vođenje jedinstvene i konzistentne vlasničke politike prema svim JP i jednak, aktivan i profesionalan tretman svih JP. CVT razvija i primenjuje za sva preduzeća ista pravila, koja se, između ostalog, tiču: a) vodiča i procedura koje se primenjuju u poslovanju, b) strategijskog, operativnog i finansijskog planiranja, v) finansijskog izveštavanja i revizije finansijskih izveštaja (npr. formiranje liste revizorskih kuća od kojih se sme tražiti mišljenje na finansijske izveštaje, praksa obavezne rotacije revizora, ograničavanja pružanja konsultantskih usluga uz uslugu revizije finansijskih izveštaja), g) publikovanja revidiranih finansijskih izveštaja i drugih informacija od značaja za javnost (pravila transparentosti), d) odobravanja i ocene kapitalnih izdataka, e) blagovremenog raspisivanja javnih konkursa za izbor direktora javnih preduzeća, staranja o javnosti i transparentnosti procesa izbora uz sprečavanje političkih uticaja, i dr. 5) Osnaživanje nadzornih odbora, profesionalizacija i poboljšanje kvaliteta i motivisanosti članova odbora 12. Sada rascepkane ili nepostojeće aktivnosti u ovom izuzetno važnom domenu objedinilo bi i preuzelo na sebe CVT. U Republici Srbiji, postojeća regulativa predviđa samo imenovanja od strane Vlade, što bi ona i dalje mogla da radi, ali proces nominovanja i selekcije članova nije regulisan. Ovaj krupan problem, koji ostavlja veliki prostor za imenovanja nestručnih i politički podobnih članova nadzornih odbora se može prevazići na dva načina sistemskim i ad hoc pritupom. U prvom slučaju, CVT vrši proveru kvalifikacija i licenciranje kandidata za nadzorne odbore i vodi bazu ovih lica, odakle ih Vlada može izabrati i imenovati. U drugom slučaju, koji predstavlja slabije rešenje, ne postoje licence i baze ovih lica, već CVT vrši selekciju (proveru kompentencija i testiranje) kandidata za svako upražnjeno mesto. Nezavisno od odabranog načina nomnovanja i selekcije kandidata, nakon njihovog izbora CVT obezbeđuje potrebnu obuku za imenovane članove odbora u oblastima važnim za korporativno upravljanje JP. Motivisanost članova nadzornih odbora povećava se formulisanjem i doslednim sprovođenjem 12 Vagliasindi, M. (2008) 121

122 politike njihovog nagrađivanja u skladu sa performansama. U cilju profesionalizacije nadzornih odbora potrebno je i da CVT obezbedi da se članovi odbora smenjuju ne zbog političkog hira, već samo u slučaju striktno unapred definisanih razloga. Profesionalni, kompententni i nezavisni odbori smanjuju politički uticaj na direktore (menadžment) JP i poslovanje JP. 6) Redovna komunikacija sa nadzornim odborima u preduzećima. CVT treba da obezbedi i razvija redovnu komunikaciju sa članovima nadzornih odbora, a u slučaju posebno loših performansi i drugih problema u poslovanju pojedinačnih preduzeća predstavnici CVT prisustvuju sednicama odbora, uz nastojanje CVT da obezbedi i stalni aktivni konsalting do prevazilaženja problema. 7) Nepristrasno i profesionalno merenje, monitoring i analiza performansi nadzornih odbora JP, direktora JP i samih JP. CVT treba da razvije podesna merila performansi i stara se o njihovoj doslednoj primeni. Osim pojedinaca u CVT sa odličnom ekspertizom u ovoj oblasti, za izvršavanje ovih poslova CVT može angažovati i eksterne nezavisne ocenjivače. Ekspertiza se vremenom pojačava zbog toga što ocenjuju performanse velikog broja preduzeća i zbog kontinuiteta aktivnosti ocenjivanja. Za razliku od situacije kod decentralizovanog modela, gde resorna ministarstva mogu biti pristrasna u oceni performansi svojih preduzeća 13, konzistentan pristup u ocenjivanju od strane CVT obezbeđuje nepristrasno ocenjivanje performansi svih JP. Kontinuelna ocena i analiza performansi od strane CVT pruža priliku da se preduzećima daju saveti u pogledu strukture kapitala, investicione politike, dividendne politike i sl., što resorna ministarstva najčešće ne znaju. 8) Insistiranje na razvoju internih kontrola (i integrisanog sistema upravljanja rizicima) i interne revizije u cilju jačanja finansijske discipline u preduzećima. Postojeća regulativa za razvoj internih kontrola i interne revizije koja je poistovetila JP sa drugim jedinicama javne uprave potpuno je promašena. Potrebno je razviti posebnu regulativu za JP u skladu sa savremenim praksama u domenu internih kontrola i interne revizije koje važe za javne listirane kompanije. CVT treba da preuzme aktivnosti pomoći preduzećima u izgradnji sistema interne kontrole i interne revizije i razvoju kadrova za ove svrhe, koje se trenutno otežano izvršavaju od strane Centralne jedinice za harmonizaciju. Osim toga, CVT mora da dosledno sankcioniše direktore i članove nadzornih odbora koji ne rade na razvijanju internih kontrola i interne revizije. 9) Centralizovano obezbeđivanje potrebnih konsalting usluga za preduzeća. CVT može da potrebne savetnike za npr. razvoj internih kontrola, upravljanje rizikom i sl. obezbeđuje centralizovano, što u odnosu na decentralizovani model može doneti i bolji kvalitet usluga i značajno manje troškove. Osnovni nedostatak centralizovanog modela predstavlja opasnost da zaposleni u CVT nemaju neophodne kvalifikacije, znanja i ekspertizu ili da su nedovoljno motivisani da izvršavaju poverene funkcije. Međutim, ovaj problem je po pravilu još više izražen kod decentralizovanog modela. 13 Osim toga, loša preduzeća mogu biti čak predstavljena boljim od dobrih ukoliko pripadaju jakim resornim ministrima, koja su u poziciji da im obezbede političku protekciju i privilegovani tretman. 122

123 Zaključak Modeli koje u različite države primenjuju u izvršavanju svojih vlasničkih prava i korporativnom upravljanju u preduzećima u državnom vlasništvu značajno se međusobno razlikuju. Generalno se može izvršiti klasifikacija na tri modela (ili sistema): centralizovani, decentralizovani i njihovu kombinaciju dualni model. U radu smo izneli argumente koji idu u prilog centralizaciji vršenja vlasničke funkcije države u radu javnih preduzeća. Mišljenja smo da dosadašnje iskustvo u radu posebnog sektora u okviru Ministarstva privrede koje je zaduženo za nadzor nad radom JP (Sektor za kontrolu, nadzor i upravne poslove u oblasti javnih preduzeća i privrednih registara), daje osnova uverenju da postoji opravdana potreba za formiranjem posebnog vlasničkog tela koje će se starati za izvršavanje vlasničkih prava države u JP, imenovanjem i razrešenjem članova NO, licenciranjem lica za članove NO (uključujući i održavanje baze licenciranih lica) i pomoći NO u strateškom vođenju JP. Ovo telo trebalo bi da ima i centralnu ulogu u održavanju redovne i efektivne komunikacije sa JP, imajući u vidu da se na rad JP odražava više ministarstava i drugih državnih organa, kao i da takva centralizovana jedinica za komunikaciju može da obavlja i ulogu servisa JP u obezbeđenju efikasnije komunikacije sa različitim ministarstvima i drugim državnim organima. Prednosti ovakvog rešenja ogledaju se pre svega u odvajanju vlasničke od drugih funkcija koje država treba da izvršava, pogotovo regulatorne, koncentraciji specijalizovanih ekspertskih znanja o najboljoj praksi CG na jednom mestu i razvoju ekspertize u oblasti glavnog vlasničkog cilja države, a to je čuvanja i povećanja dugoročne vrednosti preduzeća, većoj mogućnosti za vođenje jedinstvene i konzistentne vlasničke politike prema svim JP i primenu istih profesionalnih pravila prema svima, razvoju internih kontrola i interne revizije u cilju jačanja finansijske discipline u preduzećima, ali i brojnim drugim uštedama po osnovu efekata ekonomije obima. U odsustvu dejstva eksternih kontrolnih mehanizama, poput tržišta za korporativnu kontrolu i pretnje stečaja, efektivnost korporativnog upravljanja u preduzećima u državnom vlasništvu u dobroj meri je predodređena strukturom(brojnost članova, postojanje komisija, nezavisnih članova i dr.) i efektivnošću odbora(kompententnost članova, stalne obuke, način nagrađivanja, način razrešenja članova). U svakom slučaju, unapređenje korporativnog upravljanja javnim preduzećima zahteva efikasnije i moćnije nadzorne odbore, koji mogu da deluju u interesu preduzećai efikasno nadgledaju menadžment bez preteranog političkog uplitanja. Profesionalan, odgovoran, konkurentan i obučen nadzorni odbor može pokrenuti velike promene u radu javnog preduzeća. CVT upravo treba da odigra ključnu ulogu u osnaživanju NO, ali i nepristrasnom i profesionalnom merenju, monitoringu i analizi performansi nadzornih odbora JP, direktora JP i samih JP. Reference: 1. Aivazian, V., Ge, Y., Qiu. J. (2005) Can Corporatization Improve the Performance of State-Owned Enterprises even without Privatization?, Journal of Corporate Finance, 11 (5), Fama, E. F. and M. C. Jensen (1983). Separation of Ownership and Control. Journal of Law and Economics 26 (2, Corporations and Private Property: A Conference Sponsored by the Hoover Institution):

124 3. Todorović, M. (2015) Poslovno i finansijsko restrukturiranje preduzeća, Ekonomski fakultet u Beogradu 4. OECD (2005) Guidelines on Corporate Governance of Government-Owned Enterprises. 5. Omran, M. (2004) The Performance of State-Owned Enterprises and Newly Privatized Firms: Does Privatization Really Matter?, World Development Vol. 32, No. 6, pp Vagliasindi, M. (2008) The Effectiveness of Boards of Directors of State Owned Enterprises in Developing Countries (March 1, 2008). World Bank Policy Research Working Paper Series. Available at SSRN: 7. Zakon o javnim preduzećima ( Sl. glasnik RS 2012); 8. Zakon o javnim preduzećima ( Sl. glasnik RS 2016); 9. Uredba o merilima za imenovanje direktora javnog preduzeća čiji je osnivač Republika Srbija ( Sl. glasnik RS 102/2013); 10. Pravilnik o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje o sistemu finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru ( Sl. Glasnik RS 99/2011 i 106/2013); 11. Pravilnikom o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje i izveštavanje interne revizije u javnom sektoru ( Sl. Glasnik RS 99/2011 i 106/2013); 12. Pravilnik o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru ( Sl. Glasnik RS 82/2007); 13. Program ekonomskih reformi za period od do godine, dostupno na adresi: -%202018%20SRB.pdf 14. Program ekonomskih reformi za period od do godine dostupno na adresi: Sektor za kontrolu i nadzor javnih preduzeća, 124

125 Vođenje politike tržišta rada u Republici Srbiji: od nacionalnog do lokalnog Maja Jandrić* Vesna Fabian** Apstrakt: U periodu izvršene su brojne strukturne i institucionalne promene vezane za funkcionisanje tržišta rada: promene radnog zakonodavstva (ka većoj fleksibilizaciji tržišta rada), promene sistema naknade za nezaposlene (ka većoj restriktivosti sistema), dok je kada je reč o primeni APZ i dalje prisutan nizak obuhvat, kao i nizak nivo izdvajanja za ove mere. Pojedini delovi sistema koji predstavlja okvir za funkcionisanje tržišta rada zahtevaju bolju regulisanost, pri čemu se pre svega misli na regulativu vezanu za funkcionisanje agencija za privremeno zapošljavanje. U određenim segmentima sistema postoje problemi u implementaciji zakona (pre svega Zakona o radu). Za povećanje efikasnosti politika usmerenih na poboljšanje stanja na tržištu rada neophodna je bolja povezanost sa ostalim oblastima politike (obrazovanje, socijalna zaštita), dok je za efikasniju primenu mera na lokalnom nivou potrebno jačanje kapaciteta lokalne samouprave za vođenje politike koja je prilagođena uslovima na lokalnom nivou. Ključne reči: politika tržišta rada, strukturne reforme, regulatorni okvir Abstract: Since early 2000s Serbian labour market went through numerous structural and institutional changes: employment protection legislation was reformed mainly towards greater labour market flexibility; unemployment benefits system has become more restrictive while active labour market policies are still characterized by low level of expenditures and low coverage. Beside some problems concerning implementation and enforcement of legislation, some parts of institutional labour market setting require better regulation above all issues regarding functioning of temporary employment agencies. Inorder to enhance efficiency of policy measures, it is necessary to provide better interconnection between different policy areas (education, social policy, etc.). It is also important to improve capacities on the local level for conducting more efficient local labour market policy. 1. Politika tržišta rada i politika zapošljavanja Politika zapošljavanja je širi pojam od politike tržišta rada: dok se politika zapošljavanja odnosi na sve aspekte ekonomske politike koji su vezani za poboljšanje stanja na tržištu rada u okviru opšteg uticaja na privredne tokove, politika tržišta rada se odnosi na skup instrumenata i mera kojima se direktno utiče na tržište rada. Kjučni elementi politike tržišta rada su: 1. radno zakonodavstvo, 2. pasivne politike tržišta rada i 3. aktivne politike tržišta rada. Aktivna politika tržišta rada predstavlja skup programa i akcija koji doprinose stvaranju povoljnijih uslova za zapošljavanje nezaposlenih, dok se pasivna politika tržišta rada sprovodi preko vladinih instrumenata vezanih za ostvarivanje prava nezaposlenih (npr. novčana naknada za slučaj nezaposlenosti) 1. Iako imaju veliki značaj, politike tržišta rada ipak ne mogu bez pomoći drugih faktora rešiti problem visoke nezaposlenosti - neophodan je impuls sa strane tražnje, odnosno takav privredni rast koji će podstaći rast zaposlenosti. * Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu ** Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja 1 Ekonomski rečnik (2010) Ekonomski fakultet, Beograd. 125

126 2. Zakonski i strateški okvir za vođenje politike zapošljavanja i politike tržišta rada u Republici Srbiji Zakonski okvir koji uređuje oblast tržišta rada, kao i vođenje politike zapošljavanja, određen je sa nekoliko najvažnijih zakona: Zakon o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti ( Sl. glasnik RS, br. 36/2009, 88/2010 i 38/2015), Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom ( Sl. glasnik RS, br. 36/2009 i 32/2013), Zakon o obrazovanju odraslih ( Sl. glasnik RS, br. 55/2013), Zakon o radu ( Sl. glasnik RS, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014 i 13/ odluka US), Zakon o zapošljavanju stranaca ( Sl. glasnik RS, br. 128/2014) i dr. Ključni dokumenti koji definišu ove politike u Srbiji su Nacionalna strategija zapošljavanja ( Službeni glasnik RS, broj 37/11) i nacionalni akcioni planovi zapošljavanja (NAPZ) koji se donose na godišnjem nivou i preko kojih se operacionalizuje Nacionalna strategija zapošljavanja. Prema Nacionalnoj strategiji zapošljavanja Republika Srbija bi trebalo da ostvari konvergenciju sa zemljama članicama Evropske unije smanjivanjem razlike u stopama zaposlenosti. U NAPZ za godinu utvrđeni su sledeći ciljevi: sprečavanje velikog rasta nezaposlenosti, smanjenje opšte stope neaktivnosti i povećanje stope zaposlenosti (uz jačanje uloge politike zapošljavanja i povećanje pristupa tržištu rada za Rome), zatim smanjenje dualnosti na tržištu rada, kao i unapređenje položaja mladih na tržištu rada. 2 Kao prioriteti se navode: 1) Poboljšanje uslova na tržištu rada i unapređenje institucija tržišta rada; 2) Podsticanje zapošljavanja i uključivanja teže zapošljivih lica na tržište rada i podrška regionalnoj i lokalnoj politici zapošljavanja; 3) Unapređenje kvaliteta radne snage i ulaganje u ljudski kapital 3. Širi okvir za vođenje politike zapošljavanja i politike tržišta rada takođe daju i drugi dokumenti koji se tiču opštih reformskih procesa, kao i procesa pridruživanja EU. Program reformi politike zapošljavanja i socijalne politike (ESRP) predstavlja strateški dokument i glavni mehanizam za dijalog o prioritetima Republike Srbije u oblasti zapošljavanja i socijalne politike, u predpristupnom procesu EU. Program ekonomskih reformi za period od do godine (ERP) je ključni dokument za planiranje i praćenje ekonomskih procesa. Ovim programom je u okviru oblasti Zaposlenost i tržište rada, utvrđena i Prioritetna strukturna reforma unapređenje delotvornosti mera aktivne politike zapošljavanja sa posebnim fokusom na mlade, viškove i dugoročno nezaposlene 4. U NAPZ za godinu se ističe da će posebna pažnja biti usmerena i na odluke i preporuke Saveta EU koje se tiču pitanja zapošljavanja (Odluka Saveta EU od 5. oktobra godine o smernicama za politike zapošljavanje država članica za godinu, koje su deo integrisanih smernica Evropa 2020 i Preporuka Saveta EU od 15. februara godine o integrisanju dugoročno nezaposlenih lica na tržište rada) NAPZ, str. 16. NAPZ, str. 18. Program ekonomskih reformi za period od do godine, str

127 3. Ključne institucije nadležne za obavljanje poslova zapošljavanja u Republici Srbiji Prema Zakonu o ministarstvima ( Sl. glasnik RS, br. 44/2014, 14/2015, 54/2015 i 96/ dr. zakon), za kreiranje politike zapošljavanja u Srbiji je nadležno Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja. Aktuelni Zakon o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti ( Sl. glasnik RS, br. 36/2009, 88/2010 i 38/2015) propisuje da poslove zapošljavanja obavlja Nacionalna služba za zapošljavanje (NSZ) i agencije za zapošljavanje. Nacionalnu službu za zapošljavanje u Republici Srbiji čine Direkcija, dve Pokrajinske službe, 34 filijale, 21 služba i više od 120 ispostava u svim okruzima u Republici Srbiji. Nacionalna služba za zapošljavanje, u skladu sa Zakonom i opštim aktima NSZ obavlja: Poslove zapošljavanja, - obaveštavanje o mogućnostima i uslovima za zapošljavanje; - posredovanje u zapošljavanju u zemlji i inostranstvu; - profesionalna orijentacija i savetovanje o planiranju karijere; - sprovođenje mera aktivne politike zapošljavanja i - izdavanje dozvole za rad strancima i licima bez državljanstva; Profesionalna rehabilitacija i podsticanje zapošljavanja osoba sa invaliditetom, Ostvarivanje prava iz osiguranja za slučaj nezaposlenosti i drugih prava u skladu sa zakonom; Vođenje evidencija u oblasti zapošljavanja. Kada je u pitanju posredovanje na tržištu rada, pored NSZ, pravni okvir u Srbiji, kao i konvencije Međunarodne organizacije rada (ILO) omogućuju postojanje i drugih aktera koji obavljaju ovu ulogu (slika 1.). Uloga agencija za posredovanje je vezana za nastojanje da se povežu lice koje traži zaposlenje i potencijalni poslodavac. S druge strane, kod agencija za privremeno zapošljavanje lice se zapošljava u agenciji, a zatim se pod određenim uslovima propisanim nacionalnim zakonodavstvom ustupa trećim licima (preduzeću korisniku). Slika 1. Agencije za posredovanje pri zapošljavanju i agencije za privremeno zapošljavanje Prema: Eichhorst et al. (2013), str

128 Privatne agencije za zapošljavanje moraju da dobiju dozvolu za rad od Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja. Agenciju za zapošljavanje, u skladu sa Zakonom o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, osnivaju pravna i fizička lica radi obavljanja poslova zapošljavanja, i to: 1. obaveštavanja o mogućnostima i uslovima za zapošljavanje; 2. posredovanja u zapošljavanju u zemlji i inostranstvu; 3. profesionalne orijentacije i savetovanja o planiranju karijere; 4. sprovođenja pojedinih mera aktivne politike zapošljavanja, na osnovu ugovora sa NSZ 5. Ipak, u praksi često ove agencije obavljaju i poslove privremenog zapošljavanja u svrhu ustupanja radnika poslodavcu korisniku, kao i druge poslove ustupanja ljudskih resursa, iako regulativa vezana za ovu vrstu aktivnosti nije dovoljno jasna 6. Ova oblast (ustupanje radnika) je u suštini ostavljena izvan nacionalne regulative 7. Pored toga što položaj radnika zaposlenih na ovaj način nije jasno definisan Zakonom o radu, pravni okvir vezan za poslove ustupanja radnika preko agencija je takav da je veoma teško obuhvatiti sve pravne subjekte koji se bave ovom delatnošću. 4. Osnovni elementi politike tržišta rada 4.1. Radno zakonodavstvo Radno zakonodavstvo Republike Srbije je u periodu posle 2000-te godine pretrpelo brojne izmene. Prema Zakonu o radu iz godine, Srbija je spadala u zemlje sa relativno niskom zaštitom zaposlenja. Zakon iz je u odnosu na prethodna rešenja značajno povećao fleksibilnost tržišta rada, pre svega u domenu regulisanja zapošljavanja i otpuštanja, raspodele rada i kolektivnog pregovaranja. Promene Zakona iz godine su uglavnom bile usmerene ka proširenju prava zaposlenih u odnosu na prethodni zakon, s ciljem usklađivanja sa standardima EU i ILO. Ipak, vrednosti EPL indeksa 8 pokazuju da je u Srbiji, kao i u drugim zemljama Jugoistočne Evrope zakonodavna zaštita zaposlenja godine bila niža nego krajem 1990-ih Regulacija lizinga radne snage u Srbiji, studija izrađena u okviru Projekta Svi imamo pravo na rad pod jednakim uslovima - regulacija lizinga radne snage u Republici Srbiji, Fondacija centar za demokratiju, 2016., str. 5. Krivokapić, Đ., Mešanović, E., eds, (2016), str 21. U cilju međunarodnog poređenja režima zaštite zaposlenja najčešće se koriste EPL indeksi (indeksi zakonodavne zaštite zaposlenja) OECD-a. EPL indeks je sintetički numerički indikator koji predstavlja prosek osnovnih komponenti koje pokazuju striktnost zakonske zaštite zaposlenja. Indeks uzima vrednosti od 0 do 6 pri čemu više vrednosti označavaju strožije režime. 128

129 Tabela 1. Promene EPL u izabranim zemljama Jugoistočne Evrope EPL (kraj 1990-ih) EPL (2007.) BiH 3,2 2,6 Hrvatska 3,6 2,7 BJRM 2,8 3,1 Crna Gora 2,9 2,2 Srbija 2,9 2,2 Izvor: ILO (2009), str.55. Prema OECD (2008) indeks EPL je u Srbiji iznosio 2,4 9. U julu usvojene su izmene i dopune Zakona o radu 10 koje su usmerene ka povećanju fleksibilnosti tržišta rada, pa je i vrednost ukupnog EPL indeksa smanjena na 2,1 11. Neke od najvažnijih promena koje se odnose na eksternu numeričku fleksibilnost tržišta rada, i delom, na vrednosti EPL indeksa su: Promena načina obračuna otpremnina (otpremnina ne može biti niža od zbira trećine zarade zaposlenog za svaku navršenu godinu rada u radnom odnosu kod poslodavca kod koga ostvaruje pravo na otpremninu); Produžetak maksimalnog trajanja ugovora na određeno vreme (poslodavac može zaključiti jedan ili više ugovora o radu na osnovu kojih se radni odnos sa istim zaposlenim zasniva za period koji sa prekidima ili bez prekida ne može biti duži od 24 meseca); Promene vezane za postupke pre otkaza ugovora o radu, otkazne rokove (zaposleni kome je ugovor o radu otkazan zato što ne ostvaruje potrebne rezultate rada, odnosno nema potrebna znanja i sposobnosti, ima pravo na otkazni rok koji ne može biti kraći od osam niti duži od 30 dana), kao i promene odredaba vezanih za nezakoniti otkaz. Vrednosti EPL indeksa za izabrani skup evropskih zemalja prema najnovijim podacima OECD-a prikazane su na slici 2. 9 Različite procene vrednosti indeksa od strane OECD-a i ILO-a su verovatno posledica različitih tumačenja pojedinih odredaba Zakona i različitim dodeljivanjem numeričkih vrednosti pojedinim elementima pri obračunu EPL indeksa. Ipak, s obzirom na isti izvor i metodologiju, procene ILO su korisne za poređenja navedena u tabeli Objаvljen godine, stupio nа snаgu godine (osim izmenа člаnа 121. Zаkonа, koje stupаju nа snаgu po isteku 30 dаnа od dаnа stupаnjа nа snаgu Zаkonа). 11 OECD i proračun autora. Vrednosti EPL indeksa i odgovarajućih subindikatora u Srbiji za godinu izračunate su na osnovu metodologije za Verziju 3 EPL indeksa, koja je danas ključni pokazatelj zakonodavne zaštite zaposlenja, uz nove metodološke preporuke iz godine. Vrednosti EPL indeksa za i pre toga su računate po metodologiji za Verziju 2 EPL indeksa. Više o metodologiji obračuna videti na 129

130 Slika 2. Vrednost EPL indeksa u izabranim evropskim zemljama, Izvor: OECD, obračun autora Promene ka fleksibilinijem radnom zakonodavstvu su u velikoj meri bile motivisane podsticanjem efikasnosti i poboljšanjem performansi tržišta rada. Ipak, uprkos brojnim istraživačkim naporima, ekonometrijske analize uticaja zakonodavne zaštite zaposlenja na ishode na tržištu rada daju veoma različite rezultate i ne pružaju jasnu i nedvosmislenu potvrdu smera, jačine i signifikantnosti ove veze. Istraživanja vezana samo za zemlje u tranziciji takođe ne daju konzistentne rezultate. Avdagić (2014) navodi moguće objašnjenje ovako velikih razlika u rezultatima empirijskih istraživanja: uticaj EPL nije univerzalan i mogući su različiti efekti u različitim državama ili vremenskim periodima. Krajnji efekat zavisi od opšteg institucionalnog okruženja i interakcija institucija tržišta rada i drugih oblasti, kao što su: socijalna politika, obrazovni sistem i karakteristke tržišta dobara Osiguranje za slučaj nezaposlenosti U periodu od godine sistem naknada za nezaposlenost je pretrpeo brojne izmene, koje su uglavnom bile usmerene ka većoj restriktivnosti sistema. Karakteristike sistema naknade za slučaj nezaposlenosti u Srbiji u periodu prikazane su u tabeli 2: 130

131 Tabela Promene karakteristika sistema naknade za nezaposlene Maksimalno trajanje prava na naknadu 3 m 6 m a a. Od Najmanje devet meseci neprekidno ili 12 meseci sa prekidima u poslednjih 18 meseci Tri godine neprekidno ili pet godina sa prekidima u poslednjih osam godina 1-5 godina osiguranja 1-5 godina osiguranja 5-15 godina 5-15 godina 9 m godina osiguranja godina godina 12 m godina osiguranja 20 i više 25 i više 18 m godina osiguranja m 25 i više godina osiguranja Visina naknade za nezaposlene Visina Min. iznos Maks. iznos Propisane kombinacije godina starosti i broja godina staža osiguranja (videti napomenu)* Ukoliko nezaposlenom nedostaje dve godine do ispunjavanja prvog uslova za ostvarivanje prava na penziju a Od 2009 a. Od % prosečne zarade nezaposlenog ostvarene u poslednja tri meseca, uvećane za 2% za svaku godinu staža osiguranja 40% zvanične prosečne mesečne zarade u privredi Republike 80% zvanične prosečne mesečne zarade u privredi Republike 60% prosečne zarade nezaposlenog u proteklih šest meseci za prva tri meseca, a potom 50% 100% zvanične minimalne zarade Zvanično objavljena prosečna zarada 50% prosečne zarade nezaposlenog u poslednjih šest meseci 80% zvanične minimalne zarade 160% zvanične minimalne zarade 50% prosečne zarade nezaposlenog u poslednjih 12 meseci 80% zvanične minimalne zarade 160% zvanične minimalne zarade a novi zakon * 1) najmanje 20 godina staža osiguranja i 61 godinu starosti (muškarac), odnosno 56 godina starosti (žena) ili navršenih 38 godina staža osiguranja (muškarac), odnosno 33 godine staža osiguranja (žena) i najmanje 51 godinu života i 2) stariji od 55 godina uz staž osiguranja duži od 25 godina. 12 Proširena tabela, na osnovu: Jandrić, M., Mitrović, Đ. (2014). 131

132 U Srbiji poseban problem predstavlja relativno nizak obuhvat naknade za nezaposlene, koji je uglavnom manji od 10% (slike 3 i 4.), što je komparativno gledano izrazito nisko (slika 5.). Slika 3. Odnos broja nezaposlenih lica registrovanih u NSZ i korisnika novčane naknade (prosek godine) 1,000, , , , , Nezaposlena lica Korisnici novčane naknade Izvor: Mesečni statistički bilten NSZ br.175, mart Slika 4. Obuhvat sistema naknade za nezaposlene u Srbiji (odnos broja primalaca naknade i ukupnog broja nezaposlenih lica registrovanih u NSZ) Broj korisnika novčane naknade / broj nezaposlenih, u % Izvor: Mesečni statistički bilten NSZ br.175, mart Pored naknade za nezaposlene, koja predstavlja vid osiguranja, veliki broj zemalja poseduje i pomoć za nezaposlene koja je po pravilu nezavisna od visine uplaćenih doprinosa, tj. prethodne zarade. Prema podacima ILO (2011), u najvećem broju zemalja osnovni stub je sistem naknade za nezaposlene na bazi osiguranja (ili prethodnih uplata: contributory schemes). U jednom broju zemalja je sistem pojačan postojanjem naknade na bazi pomoći (non-contributory schemes), dok je u manjem broju zemalja naknada na bazi pomoći osnovni element zaštite. Na slici 5. prikazani su obuhvati sistema naknade za nezaposlene, pri čemu su u zemljama koje imaju oba stuba (contributory i non-contribu- 132

133 tory) uzeti u obzir i jedan i drugi stub, kako bi se stekla jasna slika o ukupnom obuhvatu nezaposlenih lica 13. Slika 5. Procenat nezaposlenih lica koji primaju naknadu za nezaposlene uporedni pregled, BiH Makedonija Srbija Slovačka Grčka Poljska Letonija Hrvatska Češka Litvanija Bugarska Estonija Švedska Slovenija Mađarska Crna Gora Rumunija Portugal Španija Italija Francuska Norveška Holandija Velika Britanija Danska Belgija Irska Nemačka Austrija Izvor: ILO, Id=37697 Prema podacima iz Ankete o radnoj snazi (ARS) iz godine, u starosnoj grupi relativno je nizak procenat lica koja primaju naknadu za nezaposlene, a koja mogu 13 Sistem naknada za nezaposlenost u Srbiji se sastoji samo iz komponenete vezane za osiguranje. 133

134 da se svrstaju u kategoriju nezaposlenih prema standardima ILO (slika 6.) 14. Veliki procenat nezaposlenih koji primaju naknade za nezaposlene pripada kontingentu neaktivnih 15 (49,4%), dok je 16,3% zaposleno po definiciji ARS 16. Ovakva struktura primalaca naknade za nezaposlene govori o tome da postoji prostor za poboljšanje targetiranosti naknada, kao i potreba za intenzivnijom aktivacijom primalaca naknade za nezaposlene. Slika 6. Struktura primalaca naknade za nezaposlene prema statusu aktivnosti 16.3% 49.4% 34.3% Izvor: ARS, Zaposleni Nezaposleni Neaktivni S druge strane, kada se posmatra ukupan broj nezaposlenih prema metodologiji ARS u istoj starosnoj grupi (20-64), samo 3,7% njih je izjavilo da prima naknadu za nezaposlene, 73,3% je prijavljeno u NSZ, ali ne prima naknadu za nezaposlene, dok 23% nije prijavljeno na evidenciju NSZ. Kada je u pitanju kontingent neaktivnih lica starosti godine, oko 22% njih je prijavljeno na evidenciju NSZ (prema podacima iz ARS iz godine). Podaci ukazuju na činjenicu da je pokrivenost nezaposlenih po metodologiji ARS još manja nego kada se posmatra ukupan broj nezaposlenih lica koja su registrovana kod NSZ. Pored toga, značajan broj realno neaktivnih lica (koja nisu aktivno tražila posao ili nisu bila u mogućnosti da počnu da rade u roku od dve sedmice) su registrovani kao nezaposleni u NSZ. 14 Po metodologiji ARS, u skladu sa definicijom ILO, nezaposleni su lica koja nisu obavljala nijedan plaćeni posao u posmatranoj sedmici, aktivno su tražila posao tokom četiri sedmice koje su prethodile posmatranoj sedmici i u mogućnosti su da počnu da rade u roku od dve sedmice nakon posmatrane sedmice. Nezaposlena su i ona lica koja tokom prethodne četiri sedmice nisu tražila posao, pošto su već našla posao na kojem treba da počnu da rade nakon isteka posmatrane sedmice, a najkasnije u roku od tri meseca. 15 Neaktivno stanovništvo čine sva lica stara 15 i više godina koja nisu svrstana u zaposleno ili nezaposleno stanovništvo. U neaktivna lica spadaju studenti, penzioneri, lica koja obavljaju kućne poslove, kao i ostala lica koja u posmatranoj sedmici nisu obavljala nijedan plaćeni posao, nisu aktivno tražila posao ili nisu bila u mogućnosti da počnu da rade u roku od dve sedmice nakon isteka posmatrane sedmice. 16 Zaposleni su lica koja su najmanje jedan sat u posmatranoj sedmici obavljala neki plaćeni posao (u novcu ili naturi), kao i lica koja su imala zaposlenje, ali koja su u toj sedmici bila odsutna sa posla. U zaposlene, pored lica koja imaju zasnovan radni odnos i rade u preduzeću, ustanovi ili u drugoj vrsti organizacije ili rade kao privatni preduzetnici, uključuju se i individualni poljoprivrednici, pomažući članovi u domaćinstvu, kao i lica koja su obavljala neki posao koji su samostalno pronašla i ugovorila (usmeno ili pismeno) bez zasnivanja radnog odnosa. 134

135 Problem visoke neaktivnosti primalaca naknade posebno je prisutan u kategoriji starijih lica radnog uzrasta (50-64). Prema podacima ARS iz godine, čak 60% lica iz ove starosne grupe koja primaju naknadu za nezaposlene je realno neaktivno. Visoka neaktivnost primalaca naknade za nezaposlene iz ove starosne grupe je povezana i sa visokom obeshrabrenošću i slabijim šansama da nađu zaposlenje. Pored penzije, u ovoj starosnoj grupi se bolest i nesposobnost, ali i obeshrabrenost često navode kao glavni razlog zbog kojeg nisu tražili posao (slika 7.) Primetno je i da je u periodu porasla obeshrabrenost u pogledu nalaženja posla 17. Slika 7. Glavni razlozi zbog kojih neaktivna lica starosti ne traže posao, % objektivno neaktivnih, ARS t t Obeshrabrenost Bolest ili nesposobnost Penzija Obeshrabrenost Bolest ili nesposobnost Penzija Izvor: Jandrić, M., Tanasković, S. (2016), str 37. Pored toga, značajno je i učešće lica iz ove starosne grupe koja nisu ni u penziji niti su zaposleni, što takođe ukazuje na teškoće s kojima se suočavaju na tržištu rada (slika 8.) 18. Slika 8. Učešće lica koja nisu ni u penziji niti zaposleni po starosti i polu, % 30.0% 20.0% 10.0% 34.1% 29.5% 24.6% 19.1% 14.1% 9.6% 21.5% 21.7% 21.2% 0.0% Ukupno M Ž Izvori: ARS, RFPIO, procene broja stanovnika Republičkog zavoda za statistiku 17 Jandrić, M., Tanasković, S. (2015), str S obzirom na činjenicu da su korišćeni podaci iz više različitih izvora, dobijene procente bi trebalo posmatrati kao aproksimaciju ukupnog učešća lica koja nisu ni zaposlena niti su u penziji, a ne kao preciznu ocenu. 135

136 4.3. Aktivne politike zapošljavanja Teorijski okvir Dugoročno nezaposleni mogu da se nađu u određenoj vrsti klopke : usled gubitka veština potrebno im je dodatno investiranje u nova znanja, ali u uslovima dugoročne nezaposlenosti bez pomoći države bi i u situaciji kada nisu obeshrabreni, sami teško mogli obezbediti sredstva za to. Pored ublažavanja problema moralnog hazarda vezanog sa sistem naknada za nezaposlene, funkcije APZ su: rast proizvodnje i blagostanja, održanje veličine efektivne radne snage, realokacija rada između podtržišta na tržištu rada i ublažavanje problema moralnog hazarda koji nastaje kod naknada za nezaposlenost 19. APZ mogu delovati na zaposlenost kroz najmanje nekoliko kanala 20 : 1. Bolje usklađivanje nezaposlenih i radnih mesta kroz uticaj na veštine nezaposlenih, kao i na efektivnost u traženju posla, 2. Povećanje produktivnosti rada (kroz sistem obuka), 3. Podsticanje učešća u radnoj snazi, 4. Uticaj preko programa stvaranja radnih mesta (pod uslovom da ne postoje značajni efekti supstitucije/razmeštanja). Teorijski gledano, aktivne politike tržišta rada obuhvataju tri široke grupe mera: 1. Pomoć pri zapošljavanju (posredovanje u cilju unapređenja povezivanja nezaposlenih i slobodnih radnih mesta); 2. Programi stvaranja radnih mesta i 3. Obuke Mere aktivne politike zapošljavanja (APZ) u Republici Srbiji U skladu sa Zakonom o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti mere APZ su klasifikovane na sledeći način: 1) posredovanje u zapošljavanju, 2) profesionalna orijentacija i savetovanje o planiranju karijere, 3) subvencije za zapošljavanje, 4) podrška samozapošljavanju, 5) dodatno obrazovanje i obuka, 6) podsticaji za korisnike novčane nadoknade i 7) javni radovi. Druge mere aktivne politike zapošljavanja usmerene ka zapošljavanju lica mogu se kreirati na godišnjem nivou Nacionalnim akcionim planom, u zavisnosti od potreba tržišta rada. Nacionalna služba opštim aktom bliže uređuje kriterijume, način i druga pitanja od značaja za sprovođenje mera aktivne politike zapošljavanja. Nacionalni akcioni plan zapošljavanja je osnovni instrument aktivne politike zapošljavanja na godišnjem nivou. Vlada RS na godišnjem nivou usvaja NAPZ, najkasnije do 31. jula tekuće godine za narednu godinu. 19 Boeri i Van Ours (2008). 20 Estevao (2007), str Calmfors et al. (2002), str

137 Kroz NAPZ su definisani ciljevi i prioriteti politike zapošljavanja, mere aktivne politike zapošljavanja (APZ) koje će biti implementirane u toku kalendarske godine, finansijski okvir za politiku zapošljavanja i izvori finansiranja, nosioci poslova realizacije NAPZ, kategorije teže zapošljivih lica i dr. To znači da NAPZ na godišnjem nivou definiše listu i karakteristike mera APZ, često uključujući i iznos pojedinačnih subvencija, trajanje programa, obaveze poslodavaca i nezaposlenih itd. Pored resornog ministarstva u razvoju NAPZ važnu ulogu imaju i NSZ i mnogobrojni socijalni partneri, relevantne institucije i druge zainteresovane strane (sindikati, Ministarstvo prosvete, Unija poslodavaca, Ministarstvo finansija, Stalna konferencija gradova i opština, privredna komora, itd). Pri izradi NAPZ uzeti su u obzir strateški pravci i ciljevi Nacionalne strategije zapošljavanja za period godine, kao i ciljevi, prioriteti i planirane aktivnosti usvojenih nacionalnih strategija i razvojnih dokumenata. Programi i mere aktivne politike zapošljavanja koji su utvrđeni Nacionalnim akcionim planom za godinu, koje sprovodi Nacionalna služba za zapošljavanje, realizuju se u skladu sa relevantnim pravnim okvirom (Zakon o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom, pravila o kontroli državne pomoći, Uputstvo o uslovima za uključivanje nezaposlenog u mere aktivne politike zapošljavanja, itd.). Planirane mere APZ za godinu su: 1. Posredovanje u zapošljavanju lica koja traže zaposlenje, 2. Profesionalna orijentacija i savetovanje o planiranju karijere, 3. Subvencije za zapošljavanje nezaposlenih lica iz kategorije teže zapošljivih, 4. Podrška samozapošljavanju, 5. Dodatno obrazovanje i obuka, 6. Podsticaji za zapošljavanje korisnika novčane naknade, 7. Javni radovi, 8. Mere aktivne politike zapošljavanja za osobe sa invaliditetom (Subvencija zarade za osobe sa invaliditetom bez radnog iskustva i Podrška osobama sa invaliditetom koje se zapošljavaju pod posebnim uslovima uz prilagođavanje radnog mesta ili pružanje stručne podrške novozaposlenoj osobi sa invaliditetom), 9. Sufinansiranje programa ili mera aktivne politike zapošljavanja predviđenih lokalnim akcionim planovima zapošljavanja (LAPZ) sredstvima iz republičkog budžeta (po zahtevu autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave), 10. Paketi usluga za nezaposlena lica koja imaju prioritet za uključivanje u mere aktivne politike zapošljavanja: Paket usluga za viškove zaposlenih, Paket usluga za mlade, Paket usluga za lica bez kvalifikacija, niskokvalifikovane i dugoročno nezaposlene, Paket usluga za osobe sa invaliditetom. Prema Zakonu o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, teže zapošljiva lica su ona nezaposlena lica koja zbog zdravstvenog stanja, nedovoljnog ili neodgovarajućeg obrazovanja, sociodemografskih karakteristika, regionalne ili profesionalne neusklađenosti ponude i tražnje na tržištu rada, ili zbog drugih objektivnih okolnosti teže nalaze posao. NAPZ za godinu u kategoriju teže zapošljivih lica koja će imati prioritet pri uključivanju u mere aktivne politike zapošljavanja svrstava: 137

138 Mladi do 30 godina života, Viškovi zaposlenih, Stariji od 50 godina, Lica bez kvalifikacija i niskokvalifikovani, Osobe sa invaliditetom, Romi, Radno sposobni korisnici novčane socijalne pomoći, Dugoročno nezaposleni (na evidenciji duže od 12 meseci, a posebno nezaposlena lica koja traže posao duže od 18 meseci), Mladi do 30 godina starosti sa statusom dece palih boraca, Mladi do 30 godina starosti koji su imali/imaju status deteta bez roditeljskog staranja, Žrtve trgovine ljudima i žrtve porodičnog nasilja. Takođe, navodi se i da je u programe i mere APZ potrebno uključivati i ostala teže zapošljiva lica iz posebno osetljivih kategorija nezaposlenih kao što su: žene, ruralno stanovništvo, izbegla i raseljena lica, povratnici prema sporazumu o readmisiji, samohrani roditelji, supružnici iz porodice u kojoj su oba supružnika nezaposlena, roditelji dece sa smetnjama u razvoju i sl. na način kojim se omogućava njihova integracija na tržište rada i poboljšanje kvaliteta života. Programom rada Nacionalne službe za zapošljavanje operacionalizuje se NAPZ za godinu, koji predstavlja osnovni instrument za sprovođenje aktivne politike zapošljavanja u godini. NSZ planira sprovođenje mera APZ polazeći od: NAPZ za godinu, Finansijskog plana NSZ za godinu i Sporazuma o učinku NSZ za godinu, zaključenog između Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja i NSZ, u cilju upravljanja učinkom i praćenja efikasnosti sprovođenja mera APZ. Prema Sporazumu o učinku NSZ za godinu je, pored ostalog, predviđeno da najmanje 85% nezaposlenih lica uključenih u mere APZ pripada kategoriji teže zapošljivih. Pri tome, predviđeno je da od ukupnog broja lica iz kategorije teže zapošljivih uključenih u mere bude uključeno najmanje 60% nezaposlenih mladih, najmanje 20% nezaposlenih starijih od 50 godina, kao i da se najmanje 31% nezaposlenih lica sa evidencije NSZ zaposli nakon uključivanja u mere APZ. U Programu rada NSZ za godinu planirani broj lica koja će biti obuhvaćena merama APZ (uključujući i osobe sa invaliditetom) je Na slici 9. prikazano je planirano učešće lica u određenim grupama mera. 138

139 Slika 9. Planirano učešće lica u određenim grupama mera APZ 5% 5% Aktivno traženje posla 7% Dodatno obrazovanje i obuka 83% Subvencije za zapošljavanje Javni radovi Izvor: Prema podacima iz Programa rada NSZ za godinu Zakon o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti predviđa da se programi i mere aktivne politike zapošljavanja finansiraju se iz: 1. Budžeta Republike Srbije; 2. Sredstava teritorijalne autonomije i jedinica lokalne samouprave; 3. Poklona, donacija, legata, kredita, kamata i drugih sredstava, u skladu sa zakonom; 4. Doprinosa za slučaj nezaposlenosti; 5. Drugih izvora, u skladu sa zakonom. Finansijskim planom NSZ za obezbeđena su sredstva za sprovođenje mera APZ u iznosu od 2,8 milijardi dinara, kao i iz Budžetskog fonda za profesionalnu rehabilitaciju i podsticanje zapošljavanja osoba sa invaliditetom u iznosu od 550 miliona dinara. Značajna novina u godini je činjenica da se sredstva za sprovođenje mera APZ posle dužeg vremena, u celokupnom iznosu od 2,8 milijardi dinara, obezbeđuju iz prihoda od doprinosa za osiguranje za slučaj nezaposlenosti Efektivnost aktivnih politika zapošljavanja Efektivnost mera politike zapošljavanja u velikoj meri zavisi od šireg ekonomskog okruženja i karakteristika tržišta rada. Prema O'Leary (2001), u situaciji visoke nezaposlenosti i niske tražnje za radom, teško je očekivati značajnije neto efekte aktivnih politika zapošljavanja. Praksa pokazuje da različitim merama APZ mogu da se ostvare različiti ciljevi, kao i različiti uticaji na određene grupe na tržištu rada, te bi kreatori politike trebalo da imaju jasnu sliku o tome šta se želi postići. Ciljevi koji se postavljaju pred mere APZ mogu da budu ublažavanje cikličnih padova, smanjivanje strukturne neravnoteže ili poboljšavanje funkcionisanja tržišta rada, zatim poboljšavanje veština radnika i produktivnosti kao i pružanje pomoći ugroženim grupama radnika. Svaki od navedenih ciljeva podrazumeva realizaciju određene mere APZ (Betcherman et al, 2000). Interesantno je da su obuke jedina grupa mera APZ kojom se, prema autorima, mogu ostvariti svi navedeni ciljevi. 139

140 Tabela 3: Mere APZ ciljevi i programska orijentacija Cilj Programska orijentacija Targetiranje Direktno otvaranje novih radnih mesta (npr. javni radovi) - Ugrožene grupe Ublažiti ciklične Subvencionisanje zarada - Ugrožene regije ili padove Obuka (subvencije ili grantovi delatnosti radnicima ili poslodavcima) Pomoć za samozapošljavanje Smanjiti strukturne neravnoteže Poboljšati funkcionisanje tržišta rada Poboljšati veštine radnika i produktivnost Pomoć ugroženim grupama radnika ili koji su u riziku Usluge za pomoć pri zapošljavanju (npr. informisanje, pomoć u traženju posla..) Obuka Subvencionisanje zarada Usluge za pomoć pri zapošljavanju Obuka (npr. šegrtovanje (apprenticeship), tranzicija iz škole na posao) Obuka ili prekvalifikacija (obrazovanje kod poslodavca (including in-service), šegrtovanje (apprenticeship)) Usluge za pomoć pri zapošljavanju Obuka Subvencionisanje zarada Izvor: Betcherman, Dar, Luinstra, and Ogawa (2000) - Regije, delatnosti ili zanimanja povezani sa strukturnim neravnotežama - Sveobuhvatno - Ugrožene grupe radnika ili oni koji su u riziku (posebno za prekvalifikaciju) - Ugrožene grupe radnika ili oni koji su u riziku Posredstvom nekoliko velikih meta-studija doneti su stilizovani zaključci o efektivnosti osnovnih tipova programa. Za zemlje OECD-a Lehmann (2010) je predstavio sledeće zaključke (tabela 4): Tabela 4: Mere APTR u zemljama OECD: mere, njihovi troškovi i efektivnost A. Troškovi Tip programa B. Zaključci o efektivnosti Usluge službe za zapošljavanje A. Relativni jeftini (posredovanje i savetovanje) B. Veoma efektivni (opšta saglasnost) A. Skupi Obuke B. Efektivni (mešoviti zaključci) Subvencije za zapošljavanje i A. Relativno skupi samozapošljavanje B. Efektivni (mešoviti zaključci) Direktno kreiranje poslova i zapošljavanje u javnom sektoru (javni radovi) A. Relativno skupi B. Nisu efektivni (opšta saglasnost) *efektivnost znači da je prosečna verovatnoća zapošljavanja ili ponovnog zapošljavanja učesnika u programu porasla kao posledica tog učešća 140

141 Rezultati evaluacija programa APZ u Srbiji prikazani su u tabeli 5. Tabela 5: Rezultati evaluacija programa APZ u Srbiji Autori Mere APZ Rezultati evaluacije Bonin i Rinne (2006) Ognjenović (2007) Projekat Lepša Srbija kombinacija obuka i javnih radova; Beograd, Niš i Zrenjanin Period realizacije mera god. Obuke za aktivno traženje posla, Pripravnici-volonteri, Osnovna informatička obuka i Specijalistička informatička obuka Beograd, Niš Pančevo i Kraljevo Uticaj na verovatnoću zaposlenosti i prihode nakon učešća u programu je pozitivan, ali relativno slab. Ovi tanki efekti bi, u kombinaciji sa analizom troškova i koristi, teško mogli da opravdaju relativno visoke troškove celog projekta. Međutim, subjektivno poboljšanje kod učesnika je značajno. Učesnici su, u odnosu na neučesnike, u proseku postali srećniji, proširili socijalne kontakte, prijavljuju bolje zdravstveno stanje, imaju više samopouzdanja u svoje znanje i veštine. (Bonin i Rinne, i Arandarenko, 2011.) Programi povećavaju nivo zapošljivosti i verovatnoću napuštanja nezaposlenosti - postoji pozitivan (i statistički značajan) uticaj navedenih mera na verovatnoću zapošljavanja korisnika (Ognjenović, 2007; Aksentijević, S, u: Zubović, J, (ur) 2011: ). Napomena/Preporuke za mere Potrebno je precizirati uslove participacije u obukama i kod programa pripravnika-volontera i veću šansu pružiti osobama sa slabijim perspektivama na tržištu rada, da bi se izbegao creaming efekat (Ognjenović, 2007). Period realizacije mera god. 141

142 Autori Mere APZ Rezultati evaluacije Arandarenko i Krstić (2008) Savetovanje i pomoć pri zapošljavanju (Sajmovi zapošljavanja, Mere aktivnog traženja posla i sl.); Dodatno obrazovanje i obuku (obuke, pripravnici, volonteri) i Razvoj preduzetništva (Subvencije za samozapošljavanje, Novo zapošljavanje, javni radovi i sl.). Najefektivniji su programi posredovanja i savetovanja, a zatim zapošljavanja i obuka. Najslabije efekte imaju programi javnih radova. Programi Dodatnog obrazovanja i obuke su verovatno pomogli obrazovanim, mladim osobama koje traže prvo zaposlenje da dalje poboljšaju svoj relativan položaj na tržištu rada. Prve procene relativno novog Programa javnih radova pokazuju da privremeno zaposlenje obezbeđeno javnim radovima ne povećava šanse korisnika da nađu drugi posao (Arandarenko, M., Krstić, G., 2008.). Napomena/Preporuke za mere Programi DOO: Prebaciti naglasak sa obuke u učionicama na obuke na radnom mestu (tzv. programi za poznatog poslodavca ), te sa bolje obrazovanih profila na slabije obrazovane koji su dugo nezaposleni, kao i na druge kategorije ugroženih nezaposlenih lica (M. Arandarenko, G. Krstić, 2008). Petrović (2010) Period realizacije mera god. Javni radovi Ada, Kragujevac Period realizacije mere god. I pored niske zaposlenosti posle završetka programa, subjektivno poboljšanje kod učesnika javnih radova koji su primaoci socijalne pomoći je značajno. Svi intervjuisani korisnici su pokazali veliko subjektivno zadovoljstvo učešćem u programima, bez obzira što im to iskustvo nije pomoglo da promene svoj status na tržištu rada ili materijalnu poziciju. Najizraženije poboljšanje je u domenu stečenih kvalifikacija i veština kao i u domenu socijalnih kontakata (Petrović, M., 2010; Arandarenko, M., 2011.). 142

143 Autori Mere APZ Rezultati evaluacije Anđelković i Golicin (2010) Nojković, Vujić, Arandarenko (2010) Javni radovi Period realizacije mere god. Projekat Otpremninom do posla podrazumevao je ulaganje otpremnine zaposlenih i omogućavanje njihovog ponovnog zapošljavanja kroz samozapošljavanje ili ponovno zapošljavanje kod poslodavca u većinskom privatnom vlasništvu. Period realizacije mere god. Procesna evaluacija javnih radova dala je sledeće rezultate: program javnih radova u Srbiji se nalazi između socijalnog programa i aktivne politike tržišta rada. U godini program je bio više usmeren ka smanjenju siromaštva, dok je u godini konkurs pokušao da odgovori i na izazove iz domena tržišta rada, na svetsku finansijsku krizu i njen uticaj na stanovništvo u Srbiji, i na loše materijalno stanje ranjivih grupa Prema preliminarnim podacima, upitno je da li su dobro targetirane prioritetne grupe; Veoma mali procenat lica koja su zasnovala radni odnos neposredno po okončanju javnih radova; Neznatno učešće privatnog sektora. Istraživanje pokazuje statistički značajne efekte učešća u programu na glavne pokazatelje tržišta rada (verovatnoća zapošljavanja i nezaposlenosti), ali i statistički nesignifikantne efekte na subjektivne promene u ličnom životu (npr. samoprocena o dobrobiti i zadovoljstvu životom). Tretirana grupa je u bitno boljem položaju na tržištu rada u odnosu na kontrolnu grupu (ima više izgleda za zapošljavanje i manje da bude nezaposlena ili neaktivna). Učešće u projektu povećava verovatnoću zapošljavanja za oko 44 procentnih poena, u poređenju sa situacijom onih koji nisu učestvovali u projektu. Takođe, učešće u Projektu smanjuje verovatnoću nezaposlenosti na dan istraživanja za oko 42,5 procentnih poena. Napomena/Preporuke za mere 143

144 Autori Mere APZ Rezultati evaluacije EUNES (2011) IPA 2011 Klub za traženje posla Obuke za tržište rada Subvencije za otvaranje novih radnih mesta Evaluacija ishoda Period realizacije mera god. Subvencija za novo zapošljavanje Pripravnici Prva šansa Stopa zaposlenosti među učesnicima šest meseci po okončanju mere: Klub za traženje posla: 33,67%; Obuka za tržište rada: 25,06%; Subvencije za otvaranje novih radnih mesta: 59,26% (u istom preduzeću gde je sprovedena mera 47,76%). Zadovoljstvo programima: klub za traženje posla učesnici su istakli da je klub bio koristan ili veoma koristan i da im je ulio samopouzdanje potrebno za konkurisanje i osposobio ih je za pisanje CV; obuke za tržište rada - 58,43% polaznika smatra da su im znanja koja su stekli tokom obuke bila od koristi; subvencije za otvaranje novih radnih mesta - većina učesnika je zadovoljna ili veoma zadovoljna programom. Nije zadovoljno 16,12% njih, a to su većinom učesnici sa II SSS i lica starija od 40 godina. Subvencije za otvaranje novih radnih mesta mera se pokazala kao efikasna - neto efekat 54,8%. Data mera generalno ima statistički značajan pozitivan neto efekat. Daljim testiranjem, dati pozitivan efekat je okarakterisan kao jak. Napomena/Preporuke za mere Evaluacija neto efekata tačno na dan 6 meseci po izlasku iz ugovorne obaveze Period realizacije mera god. Pripravnici Prva šansa pozitivan efekat je statistički značajan čiji je izmereni neto efekat 33,6%. Kod lica muškog kao i ženskog pola pozitivan uticaj je umerenog inteziteta. 144

145 Autori Mere APZ Rezultati evaluacije Marjanović (2015) Obuke za tržište rada Obuke za tržište rada za potrebe osoba sa invaliditetom Obuke na zahtev poslodavca Uticaj programa na položaj polaznika na tržištu rada - zaposlenost - najmanje dve godine po završetku mere: Obuke za tržište - uticaj programa je izuzetno mali. Veći uticaj obuke su imale na žene, na najstarije polaznike (45+) i na polaznike sa višim i visokim obrazovanjem. Sa druge strane, uočen je značajan uticaj obuka na aktivno traženje posla. Napomena/Preporuke za mere Bolje targetiranje nezaposlenih koji imaju problema prilikom zapošljavanja Usklađivanje obuka sa potrebama lokalnog tržišta rada Marjanović et al. (2016) Evaluacija uticaja (najmanje dve godine po isteku mere dugoročni uticaj) Period realizacije mera god. Stručna praksa Sticanje praktičnih znanja Evaluacija uticaja Period realizacije mera god. Obuke za tržište rada za potrebe osoba sa invaliditetom uočen je pozitivan uticaj. Veći uticaj obuke su imale na žene, dok je najmanji uticaj evidentiran kod kategorije mladih (15-29). Takođe, uočen je značajan uticaj obuka na aktivno traženje posla. Obuke na zahtev poslodavca - uticaj programa je izuzetno veliki (73,1% polaznika programa, odnosno 37,7% lica iz kontrolne grupe su u radnom odnosu). Posmatrano sa aspekta godina starosti, najveći uticaj obuke su imale na polaznike između godina, a najmanji na kategoriju mladih. Rezultati pokazuju da program stručna praksa ne obezbeđuje bolje pozicioniranje polaznika programa na tržištu rada. Kada je o subjektivnom blagostanju reč, rezultati pokazuju da svi učesnici u programu prilike za pronalaženje posla ocenjuju kao povoljnije bez obzira na trenutni status na tržištu rada, i ova razlika je statistički značajna u poređenju sa stavovima kontrolne grupe. Kod programa sticanja praktičnih znanja uočava se statistički značajan pozitivan efekat programa na glavne ishode na tržištu rada - povećanje zapošljavanja i smanjenje neaktivnosti (tumačiti sa dozom opreza zbog malog uzorka). Učestvovanje u programu ima značajan efekat na bolje subjektivne procene o izgledima za pronalaženje posla. Kreiranje paketa mera koje uključuju i subvencije za zapošljavanje teže zapošljivih polaznika obuka 145

146 Prema ERSP (2016), rezultati evaluacija 22 mogu se sumirati u sledećem: Mere usmerene na aktivno traženje posla nemaju velike neto efekte, troškovno su efikasne i korisnije su za osobe nižeg nivoa obrazovanja. Programi obuka daju dugoročne pozitivne efekte, dok najveće neto efekte imaju programi obuka za poznatog poslodavca. Najjače direktne efekte imaju programi subvencionisanja zapošljavanja, koji su generalno skupi; iako bi bi do zapošljavanja verovatno došlo i bez mera finansijske podrške, ove mere imaju značajno mesto u situacijama potisnute tražnje za radom. Programi samozapošljavanja su korisni kao vid podrške i intenziviranja oporavka ponude rada, pre svega oporavak stope aktivnosti, a zatim i zaposlenosti. Programi javnih radova, u skladu sa međunarodnim iskustvom, imaju veće efekte kao vid radno-socijalne aktivacije nego kao sredstvo za poboljšanje zapošljivosti i zapošljavanja sa izuzetno jakim pozitivnim psihološkim uticajima na korisnike 23. Izdvajanja za APZ su u Srbiji na izrazito niskom nivou, što znatno ograničava domet ovih mera. Nacionalnom strategijom zapošljavanja je predviđeno povećanje izdvajanja sredstava za APZ sa 0,1% BDP-a godine na 0,4% i 0,5% godine. Međutim, udeo izdataka za APTR u BDP-u Srbije je u godini iznosio tek 0,015%. Tabela 6. Izdvajanja za mere aktivne politike zapošljavanja Procenat od BDP-a 0,12% 0,12% 0,16% 0,09% 0,03% 0,015% Izvor: ESRP, strana Vođenje politike tržišta rada prilagođene potrebama lokalnog tržišta rada Ključni preduslov za vođenje adekvatne politike zapošljavanja na lokalnom nivou je formiranje lokalnog saveta za zapošljavanje. U njegovom sastavu mogu se naći predstavnici lokalne samouprave, sindikata, udruženja poslodavaca, Nacionalne službe za zapošljavanje, regionalne Privredne komore, kao i predstavnici raznih udruženja (OSI, nacionalnih manjina, žena, mladih, i sl.), predstavnici iz oblasti prosvete, itd. Lokalni savet za zapošljavanje, uzimajući u obzir aspekte različitih zainteresovanih strana, prati specifičnosti i potrebe lokalnog tržišta rada i u skladu s tim utiče na vođenje lokalne politike tržišta rada. Na osnovu NAPZ, lokalne samouprave (LS) kreiraju lokalne akcione planove zapošljavanja (LAPZ). Prilikom izrade LAPZ, lokalne samouprave u obzir uzimaju elemente definisane u NAPZ, kao i elemente definisane regionalnim i lokalnim strategijama, akcionim planovima i analizama potreba lokalnog tržišta rada. 22 Pored evaluacija navedenih u tabeli 4, rađene su i evaluacije: Programi Obuka na radnom mestu i Prva šansa (ILO, 2010.), praćenje učinka mera APZ za teže zapošljive mlade (projekat Zapošljavanje mladih i migracije, 2012), ocena efekata programa Zapošljavanje mladih i migracije (Arandarenko, 2012), ocena efekata mera APZ (EUNES, 2012) i evaluacija isplativosti programa Prva šansa i subvencija za novo zapošljavanje (NSZ, 2012). 23 ESRP, str

147 Po pribavljenom mišljenju Lokalnog saveta za zapošljavanje nadležni organ lokalne samouprave usvaja lokalni akcioni plan zapošljavanja. Zakon o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti daje mogućnost, ali ne i obavezu lokalne samouprave da donese LAPZ. Ipak, postojanje LAPZ u lokalnoj samoupravi vezano je za brojne prednosti, kao što su: sprovođenje mera aktivne politike zapošljavanja u skladu sa specifičnim potrebama lokalnog tržišta rada, kao i veća mogućnost pristupa većini raspoloživih fondova koji su namenjeni za obezbeđivanje podrške politikama zapošljavanja na lokalnom nivou. Prema NAPZ iz godine, kriterijumi na osnovu kojih se odobrava visina iznosa sredstava po zahtevu jedinice lokalne samouprave su: stepen razvijenosti jedinice lokalne samouprave, pripadnost jedinice lokalne samouprave grupi III i IV stepena razvijenosti i posebno devastiranim područjima, formiran lokalni savet za područje više jedinica lokalnih samouprava i usvojen zajednički plan zapošljavanja za područje tih jedinica lokalnih samouprava. Poseban segment NAPZ-a odnosi se na sufinansiranje programa ili mera aktivne politike zapošljavanja predviđenih lokalnim akcionim planovima zapošljavanja sredstvima iz republičkog budžeta (po zahtevu autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave). U tom slučaju definisane su mere APZ koje se mogu realizovati uz sufinansiranje, rokovi za prijavljivanje, kriterijumi i prioriteti za sufinansiranje, i sl. Važno je napomenuti da za razliku od prethodnih godina kada su karakteristike mera APZ koje će biti realizovane uz su-finansiranje morale biti iste kao i karakteristike mera aktivnih politika koje NSZ sprovodi na teritoriji cele zemlje, NAPZ za godinu predviđa mogućnost sufinanisranja programa čije karakteristike mogu da budu različite tj. prilagođene potrebama lokalnog tržišta rada koje su utvrđene lokalnim akcionim planom zapošljavanja. Navedena izmena deo je težnje da se problem nezaposlenosti rešava i na lokalnom nivou tj. uočene potrebe prilagođavanja intervencija u vidu mera APZ karakteristikama i potrebama lokalnog tržišta rada. Postupak saradnje zasniva se na nekoliko koraka. U skladu sa NAPZ, lokalna samouprava konkuriše za sufinansiranje. Na osnovu uslova, kriterijuma i prioriteta za sufinansiranje, ministar nadležan za zapošljavanje donosi odluku o visini sredstava koja će biti izdvojena za sprovođenje mera APZ, za svaku pojedinačnu lokalnu samoupravu. Na osnovu ove odluke, NSZ i lokalna samouprava potpisuju sporazum o saradnji. Nakon toga, sredstva dodeljena za implementaciju mera APZ, lokalna samouprava prenosi na račun NSZ. Konačno, NSZ je zadužena za kompletnu realizaciju mera APZ, i dužna je da redovno izveštava lokalnu samoupravu o sprovođenju mera APZ. U godini odobrava se učešće u finansiranju sledećih mera: program javnih radova za nezaposlena lica iz svih kategorija teže zapošljivih; program stručne prakse - za nezaposlena lica bez obzira na godine starosti; program sticanja praktičnih znanja za nekvalifikovana lica; subvencije za samozapošljavanje; subvencija za zapošljavanje nezaposlenih lica iz kategorija teže zapošljivih. Uslov za učešće je da autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave ima: 147

148 1) formiran lokalni savet za zapošljavanje; 2) usvojen LAPZ; 3) usaglašen LAPZ sa NAPZ i pokrajinskim APZ; 4) obezbeđeno više od polovine potrebnih sredstava za finansiranje određenog programa ili mere 24. Pored toga, postoji i mogućnost da jedinice lokalne samouprave u skladu sa potrebama lokalnog tržišta rada kreiraju nove programe ili mere APZ i da ih u celosti finansiraju iz sredstava budžeta AP i/ili budžeta jedinice LS. Implementaciju navedenih mera jedinice LS realizuju uz stručnu i tehničku podršku NSZ. U toj situaciji jedinice LS definišu opis mera APZ uključujući i iznose sredstava, ugovorne obaveze, trajanje programa, ciljnu grupu poslodavaca i nezaposlenih, itd. NSZ je samo zadužena za administrativnu implementaciju mera APZ. Saradnja između NSZ i LS se pokreće potpisivanjem sporazuma o saradnji. 5. Obrazovanje (odraslih) u funkciji unapređivanja kvaliteta radne snage Poslednjih godina na tržištu rada u Republici Srbiji zabeležen je rast zaposlenosti, povećanje aktivacije i smanjenje nezaposlenosti stanovništva (Nacionalni akcioni plan zapošljavanja za 2017; Program ekonomskih reformi za period od do 2019.godine). Međutim, uprkos pozitivnim trendovima, tržište rada i dalje odlikuje veliki broj neformalno zaposlenih u ukupnoj zaposlenosti, visoka strukturna nezaposlenost, rodna neravnopravnost na tržištu rada, kao i ograničena sredstva za mere aktivne politike zapošljavanja (ibid.). Tome treba dodati i problem neusklađenosti ljudskog kapitala u odnosu na društvene i ekonomske potrebe, neuređen sistem kvalifikacija koje se stiču obrazovanjem, otežanu pokretljivost radne snage i sl. (Program ekonomskih reformi za period od do 2019.godine). Lošije performanse tržišta rada istraživači su često objašnjavali nedovoljno fleksibilnim tržištem rada (Layard, Nickell & Jackman, 1991; Lindbeck, 1996; Blanchard & Wolfers, 1999). Međutim, empirijski dokazi ne daju jedinstvenu potvrdu ove teze (Arandarenko, 2004; Avdagić & Salardi, 2013), te se u kontekstu politike i performansa tržišta rada sve više ističe značaj obrazovanja, odnosno njegove interakcije sa drugim politikama i institucijama tržišta rada (Avdagić, 2014). Određeni autori idu i korak dalje ističuči značaj kvaliteta obrazovanja, odnosno da je za ekonomski rast i razvoj kvalitet obrazovanja daleko značajniji od kvantiteta (Kulić, 2011). Promene u savremenom svetu rada kao i kretanja na tržištu rada doveli su do produbljivanja jaza između ponude i potražnje u smislu potrebnih znanja, veština, kompetencija kao i samih poželjnih karakteristika radne snage. U odnosu na radnu snagu postavljeni su novi zahtevi, kao i u odnosu na obrazovanje, a posebno obrazovanje odraslih koje se sve više posmatra kao jedan od ključnih instrumenata za razvoj ekonomije zasnovane na znanju koja je u stanju da obezbedi zaposlenost stanovništva. U skladu sa tim uloga i funkcija obrazovanja odraslih, odnosno njegova misija definisana je u prvom redu kroz 24 Izuzetno, ukoliko se radi o nerazvijenoj jedinici lokalne samouprave, ministar nadležan za poslove zapošljavanja, u skladu sa članom 60. Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti ( Službeni glasnik RS, br. 36/09, 88/10 i 38/15) može odobriti učešće u finansiranju i kada je obezbeđeno manje od polovine potrebnih sredstava. 148

149 prizmu potreba tržišta rada, zapošljavanja, zapošljivosti, unapređenja socijalne kohezije, konkurentnosti, fleksibilnosti i mobilnosti radne snage i sl. (videti: Strategija razvoja obrazovanja odraslih u Republici Srbiji iz 2007.godine, Strategija razvoja sistema obrazovanja odraslih u: Strategija razvoja obrazovanja u Srbiji do 2020.godine; Nacionalna strategija zapošljavanja za period godine; Zakon o obrazovanju odraslih; Godišnji plan obrazovanja odraslih). U kontekstu opisanih promena 2013.godine prvi put u istoriji Srbije usvojen je Zakon o obrazovanju odraslih ( Službeni glasnik RS, broj 55/13). Navedenim Zakonom obrazovanje i celoživotno učenje odraslih definisano je kao deo jedinstvenog sistema obrazovanja u Republici Srbiji, otvorena je mogućnost sticanja priznatih kvalifikacija tokom čitavog života, kao što su stvareni preduslovi za razvijanje i primenu koncepta priznavanja prethodnog učenja. U cilju primene Zakona usvojena su i prateća podzakonska akta kojim su definisani uslovi (u pogledu programa, kadra, prostora, opreme i nastavnih sredstava) pod kojima ustanove i druge organizacije mogu steći status javno priznatog organizatora obrazovanja odraslih za aktivnost neformalnog obrazovanja odraslih kao i vrsta javne isprave koja se izdaje u okviru ovog podsistema. Posmatrano iz ugla potreba tržišta rada, u cilju povezivanja obrazovanja odraslih i potreba pojedinca, lokalnog privrednog ambijenta i tržišta rada na godišnjem nivou usvaja se Godišnji plan obrazovanja odraslih. Njime se utvrđuju prioriti i aktivnosti u oblasti obrazovanja odraslih, koje će biti realizovane od strane relevantnih institucija i društvenih aktera na godišnjem nivou. Ono što je interesantno jeste da na predlog Godišnjeg plana obrazovanja odraslih Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja saglasnost daje i ministarstvo nadležno za poslove zapošljavanja. Godišnjim planom obrazovanja obrazovanja odraslih za 2017.god. (Službeni glasnik RS br. 34/17) kao prioritetne oblasti i aktivnosti obrazovanja odraslih za 2017 definisane su: Formalno obrazovanje odraslih (osnovno obrazovanje odraslih, srednje obrazovanje odraslih ((vanredno srednje obrazovanje za polaznike starije od 17 godina) i (prekvalifikacija, dokvalifikacija i specijalizacija)); Neformalno obrazovanje odraslih; Primena Pravilnika o bližim uslovima u pogledu programa, kadra, prostora, opreme i nastavnih sredstava za sticanje statusa Javno priznatog organizatora aktivnosti obrazovanja odraslih - (JPOA), ( Službeni glasnik RS, broj 89/15); Priznavanje prethodnog učenja; Karijerno vođenje i savetovanje. U cilju razvijanja uspešne komunikacije između sveta rada i obrazovanja brojna strateška dokumenta predviđaju sprovođenje različitih mera i aktivnosti. Programom reformi politike zapošljavanja i socijalne politike predviđeni su određeni reformski procesi i isti se odnose na razvoj i uspostavljanje dualnog sistema obrazovanja i uspostavljanja nacionalnog okvira kvalifikacija u Srbiji. Navedene mere treba da doprinesu razvoju kompetentnih pojedinaca kao i da učine transparentnim šta određena osoba ume i može da uradi, a ne samo koju diplomu ili sertifikat ima i koju školu je završila. Značaj komptentne radne snage prepoznat je i u Nacionalnoj strategiji zapošljavanja kao strateškom okviru politike zapošljavanja u Republici Srbiji. U kontekstu strateških 149

150 opredeljenja i preporuka Strategije Evropa 2020 za rast i razvoj, u nacionalnim akcionim planovima za zapošljavanje, kao osnovnom instrumentu realizacije politike zapošljavnja, definisan je prioritet koji se odnosi na unapređivanje kvaliteta radne snage i ulaganje u ljudski kapital. Ostvarivanje navedenog prioriteta u najvećoj meri u nadležnosti je sistema obrazovanja i u različitim periodima bile su akcentovane različite mere/aktivnosti: od konkretnih aktivnosti vezanih za obrazovanje odraslih kao što su razvoj sistema kratkih obuka, akreditacija ustanova, razvoj koncepta funkcionalnog osnovnog obrazovanja odraslih, serifikacija znanja i veština stečenih infornalnim učenjem, pa do opštijih kategorija kao što su promovisanje i dalji razvoj karijernog vođenja i savetovanja, dalji razvoj nacionalnog sistema klasifikacije zanimanja, dalji razvoj nacionalnog okvira kvalifikacija, promovisanje koncepta celoživotnog učenja i nastavak reforme (srednjeg stručnog) obrazovanja (NAPZ ). Međutim, uprkos isticanju značaja povezanosti i usklađenosti obrazovanja sa potrebama tržišta rada u strateškim dokumentima, u praksi se retko sprovode studije koje bi za predmet imale evaluaciju obrazovnih politika, evaluaciju sprovedenih mera i aktivnosti i procenu njihovog uticaja na položaj radne snage na tržištu rada, odnosno na njihovu zapošljivost i zaposlenost. Nedostaju studije o kvalitetu sprovedenih mera i aktivnosti, odnosno odgovori na pitanja da li su (novo)razvijeni obrazovni profili - kvalifikacije zaista usklađeni sa potrebama tržišta rada, da li su sprovedene obuke zaista tržišno relevantne, da li je postupak akreditacije javno priznatih izvođača obuka unapredio kvalitet pružanja usluge obrazovanja odraslih i sl. Evaluacije koje su dostupne su evaluacije obuka kao mere aktivne politike zapošljavanja i iste pokazuju da položaj pojedinca na tržištu rada nakon završene obuke nije značajno unapređen (Lehmann, 2010, Marjanović, 2015). Uzimajući u obzir da se od obuka očekuje da za relativno kratko vreme pojedinca učine kompetentnim i konkurentnim na tržištu radne snage, te mu tako olakšaju tranziciju između poslova i iz statusa nezaposlenosti i neaktivnosti u status zaposlenosti jasno ukazuje na potrebu unapređivanja i razvoja sistema obrazovanja u celini, a naročito podsistema obrazovanja odraslih budući da su kratkotrajne obrazovne intervencije (obuke) najviše zastupljene u politci tržišta rada. 6. Zaključak U Srbiji postoji značajan prostor za unapređenje regulatornog okvira koji se odnosi na funkcionisanje tržišta rada. Prema Zakonu o ministarstvima, za kreiranje politike zapošljavanja u Srbiji nadležno je Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja. Za posredovanje na tržištu rada, pored NSZ, pravni okvir u Srbiji, kao i konvencije ILO, omogućuju postojanje i drugih aktera koji obavljaju ovu ulogu. Privatne agencije za posredovanje čije je delovanje pravno regulisano često u praksi obavljaju i poslove privremenog zapošljavanja u svrhu ustupanja radnika poslodavcu korisniku, kao i drugim poslovima ustupanja ljudskih resursa, iako regulativa vezana za ovu aktivnost nije dovoljno jasna, niti je položaj radnika zaposlenih na ovaj način jasno definisan Zakonom o radu. Dodatni problem u oblasti regulative vezane za tržište rada tiče se nedostataka u vezi sa primenom pojedinih pravnih propisa u oblasti rada, pre svega Zakona o radu. Kjučni elementi politike tržišta rada su: radno zakonodavstvo, pasivne politike tržišta rada i aktivne politike tržišta rada. Strukturne promene u ovoj oblasti u poslednje dve decenije bile su brojne. U periodu od godine sistem naknada za nezaposlenost je 150

151 pretrpeo brojne izmene koje su uglavnom bile usmerene ka većoj restriktivnosti sistema. Radno zakonodavstvo je u istom periodu pretrpelo brojne izmene usmerene ka većoj fleksibilnosti, što je u velikoj meri bilo motivisano podsticanjem efikasnosti i poboljšanjem performansi tržišta rada. Ipak, novija istraživanja pokazuju da krajnji efekat fleksibilizacije tržišta rada zavisi od opšteg institucionalnog okruženja i interakcija institucija tržišta rada i drugih oblasti, kao što su: socijalna politika, obrazovni sistem i karakteristike tržišta dobara. Istovremeno, izdaci izdvojeni za APZ, kao i njihov obuhvat, su daleko ispod potrebnog nivoa za njihov značajniji uticaj. Značajna novina u godini je činjenica da se sredstva za sprovođenje mera aktivne politike zapošljavanja po prvi put, u celokupnom iznosu od 2,8 milijardi dinara, obezbeđuju iz prihoda od doprinosa za osiguranje za slučaj nezaposlenosti. Za razliku od prethodnih godina kada su karakteristike mera aktivne politike koje će biti realizovane uz su-finansiranje na lokalnom nivou morale biti iste kao i karakteristike mera koje NSZ sprovodi na teritoriji cele Republike Srbije, NAPZ za godinu predviđa mogućnost sufinanisranja programa čije karakteristike mogu da budu različite tj. prilagođene potrebama lokalnog tržišta rada utvrđenih lokalnim akcionim planovima zapošljavanja. Navedena izmena deo je težnje da se problem nezaposlenosti rešava i na lokalnom nivou, tj. potiče od uočene potrebe da se intervencije u vidu mera aktivne politike zapošljavanja prilagode karakteristikama i potrebama lokalnog tržišta rada. Posmatrano iz ugla povezivanja obrazovanja (odraslih) sa potrebama tržišta rada u prethodnom periodu učinjeni su značajni pomaci. Obrazovanje, a posebno obrazovanje odraslih sve je više posmatrano kao jedan od ključnih instrumenata za razvoj ekonomije zasnovane na znanju koja je u stanju da obezbedi zaposlenost stanovništva. U tom kontekstu obrazovanje (odraslih) kao mera/aktivnost postalo je sastavni deo brojnih strateških dokumenata iz oblasti obrazovanja, zapošljavanja, smanjenja siromaštva, socijalne inkluzije, strategije za mlade, pripadnike romske nacionalnosti, izbegla i raseljena lica i sl., donet je Zakon o obrazovanju odraslih kao i prateća podzakonska akta, kao što se na godišnjem novou donosi plan obrazovanja odraslih. Međutim, uprkos tome, u praksi se retko sprovode studije koje bi za predmet imale evaluaciju obrazovnih politika, evaluaciju sprovedenih mera i aktivnosti i procenu njihovog uticaja na položaj radne snage na tržištu rada, odnosno na njihovu zapošljivost i zaposlenost. Uzimajući u obzir navedeno, prepoznata je potreba unapređivanja kvaliteta organizacije i realizacije obrazovnog ciklusa zasnovanog za analizama i evaluacijama sprovedenih obrazovnih mera i aktivnosti. Literatura: 1. Andjelkovic, B., Golicin, P. (2010). Evaluation of the public works programme in Serbia in the period Poverty and social inclusion in the Western Balkans. 2. Arandarenko, M Tržište rada u Srbiji: trendovi, institucije, politike. Ekonomski Fakultet Univerzitet u Beogradu. 3. Arandarenko, M., Krstić, G. (2007). Analiza uticaja politike zapošljavanja i aktivnih mera tržišta rada u Republici Srbiji Arandarenko, M. (2004). International advice and labour market institutions in South-East Europe. Global Social Policy, 4(1), London: Sage Publications. 151

152 5. Avdagić, S. (2014). Does Deregulation Work? Reassessing the Unemployment Effects of Employment Protection, British Journal of Industrial Relations, London: John Wiley & Sons Ltd/London School of Economics. 6. Avdagić, S., Salardi, P. (2013). Tenuous link: labour market institutions and unemployment in advanced and new market economies. Socio-Economic Review 11, Oxford: The Society for the Advancement of Socio-Economics and Oxford University Press, pp Babić, Z. (2002). Uloga aktivne politike na tržištu rada Republike Hrvatske, Ekonomski institut, Zagreb. 8. Betcherman, G., Dar, A., Luinstra, A., & Ogawa, M. (2000). Active labor market programs: policy issues for East Asia. SP, Discussion Papers, Bjerre, M, Emmerich, K, Milošević, D, (2011) Evaluacija ishoda aktivnih mera tržišta rada u Republici Srbiji, Beograd: Tehnička pomoć za unapređenje kapaciteta Nacionalne službe za zapošljavanje Srbije za upravljanje podacima, pravljenje prognoza i monitorinig i evaluaciju. 10. Blanchard, O., & Wolfers, J. (1999). The role of shocks and institutions in the rise of European unemployment: the aggregate evidence. The Economic Journal, 110(462), Boeri, T., Van Ours, J. (2008). The Economics of Imperfect Labor Markets, Princeton University Press 12. Bonin, H., & Rinne, U. (2006). Evaluation of the Active Labor Market Program Beautiful Serbia. 13. Calmfors, L., Forslund, A., Hemström, M. (2002). Does Active Labour Market Policy Work? Lessons from the Swedish Experiences, Swedish Economic PolicyReview, Vol. 8, No Eichhorst et al. (2013). The Role and Activities of Employment Agencies, IZA Research Report No Ekonomski rečnik (2010). Ekonomski fakultet, Beograd. 16. Estevao, M. (2007). Labor policies to raise employment, IMF Staff Papers Vol. 54, No EUNES, (2011). Outcome evaluation of active labour market measures in the Republic of Serbia, EUNES projekat, Beograd ili Bjerre, M, Emmerich, K, Milošević, D, (2011). Evaluacija ishoda aktivnih mera tržišta rada u Republici Srbiji, Beograd: Tehnička pomoć za unapređenje kapaciteta Nacionalne službe za zapošljavanje Srbije za upravljanje podacima, pravljenje prognoza i monitorinig i evaluaciju. 18. Godišnji plan obrazovanja odraslih za 2017.godinu, (Službeni glasnik RS, br. 34/2017) ILO (2011). World social security report 2010/11. Covering people in times of crisis, ILO. 21. ILO (2009). Delivering decent work in Europe and Central Asia, Report of the Director-General to the Eighth European Regional Meeting, Vol. 1, Part 2, ILO, str Jandrić, M., Mitrović, Đ. (2014). Sistem naknada za slučaj nezaposlenosti mogućnosti i ograničenja u Cerović, Božidar (red.) Uloga države u novom modelu rasta privrede Srbije, Ekonomski fakultet Beograd 152

153 23. Jandrić, M., Tanasković, S. (2016). Položaj stanovništva između 50 i 64 godine na tržištu rada u Srbiji u Sekundarne analize podataka dobijenih kroz istraživanje Anketa o prihodima i uslovima života (SILC), p , SIPRU and UNDP, socijalnoukljucivanje.gov.rs/wp-content/uploads/2016/09/silc_001_maja-jandric- -Svetozar-Tanaskovic_Polozaj-stanovnistva-izmedju-50-i-64-godine-na-trzistu-rada-u-Srbiji.pdf 24. Krivokapić, Đ., Mešanović, E., eds Radnici na lizing - Vodič o pravima radnika privremeno angažovanih preko agencija za zapošljavanje, Share Fondacija i Međunarodni centar Olof Palme 25. Kulić, R. (2011). Obrazovanje u kontekstu ekonomskog rasta i razvitka. U: Kvalitet u obrazovanju. (str ). Beograd: Filozofski fakultet Univerziteta u Beogradu, Institut za pedagogiju i andragogiju. 26. Layard, P. R. G., Nickell, S. J., & Jackman, R. (1991). Unemployment, macroeconomic performance and the labour market. Oxford University Press on Demand. 27. Lehmann, H. (2010). Macedonia s Accession to the EU and the Labor Market: What can be Learned from the New Member States. IZA Policy Paper, (14). 28. Lindbeck, A. (1996). The west European employment problem. Review of World Economics, 132(4), Marjanović, D., (2015). Active Labour Market Programme Impact Assessment - The impact of three programmes implemented by the National Employment Service of Serbia. ILO. 30. Marjanović, D., Nojković, A., Ognjanov, G., Lebedinski, L., i Aleksić, D., (2016). Evaluacije paketa usluga za mlade i relevantnih programa i mera finansiranih iz budžeta Vlade Republike Srbije koji su usmereni ka mladima, Tim za socijalno uklјučivanje i smanjenje siromaštva/fren 31. Mesečni statistički bilten NSZ br.175, mart 2017, Nacionalna strategija zapošljavanja ( Službeni glasnik RS, broj 37/11) 33. Nacionalni akcioni plan zapošljavanja za godinu, ( Službeni glasnik RS, br. 92/2016) Nacionalni akcioni plan zapošljavanja za godinu ( Službeni glasnik RS, br. 82/2015) 35. Nacionalni akcioni plan zapošljavanja za godinu ( Službeni glasnik RS, br. 101/14 i 54/2015) 36. Nacionalni akcioni plan zapošljavanja za godinu ( Službeni glasnik RS, br. 118/13) 37. Nacionalni akcioni plan zapošljavanja za godinu ( Službeni glasnik RS, br. 117/12) 38. Nacionalni akcioni plan zapošljavanja za godinu ( Službeni glasnik RS, br. 79/11 i 13/12) 39. Nacionalni akcioni plan zapošljavanja za godinu ( Službeni glasnik RS, br. 55/10) 40. Nojković, A., Vujić, S., & Arandarenko, M. (2010). Evaluation of the active labour market programme Severance to job. 153

154 41. Ognjenović, K. (2007). Ocena neto efekata aktivnih mera na tržištu rada. Radni dokument: Beograd: Institut za ekonomska i socijalna istraživanja. 42. O Leary, Christopher J. (2001). Evaluating Active Labor Market Programs in Transition Economies. Presented at Active Labor Market Programs: Improvement of Effectiveness conference, Moscow, Russian Federation, September. 43. Petrovic, M. (2010). Subjective Well-Being of Social Assistance Recipients in Serbia: Experience of Public Work Participants. 44. Pravilnik o bližim uslovima u pogledu programa, kadra, prostora, opreme i nastavnih sredstava za sticanje statusa Javno priznatog organizatora aktivnosti obrazovanja odraslih, ( Službeni glasnik RS, broj 89/15) 45. Program rada Nacionalne službe za zapošljavanje, Program reformi politike zapošljavanja i socijalne politike (ESRP), minrzs.gov.rs/cir/dokumenti/pio/item/5782-program-reformi-politike-zaposljavanja-i-socijalne-politike-u-procesu-pristupanja-evropskoj-uniji-employment-and-social-reform-programme 47. Regulacija lizinga radne snage u Srbiji Fondacija centar za demokratiju, Beograd, Sporazum o učinku NZS za godinu, pdf 49. Strategija razvoja obrazovanja u Srbiji do godine (Sl. glasnik RS br. 107/2012) 50. Strategija razvoja obrazovanja odraslih u Republici Srbiji (Sl. glasnik RS br. 1/2007) 51. Zaključak o usvajanju Programa ekonomskih reformi za period od do godine, 05 Broj: /2017-1/29 od 3. marta godine 52. Zakon o obrazovanju odraslih ( Sl. glasnik RS, br. 55/2013) 53. Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom ( Sl. glasnik RS, br. 36/2009 i 32/2013) 54. Zakon o radu ( Sl. glasnik RS, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014 i 13/ odluka US) 55. Zakon o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti ( Sl. glasnik RS, br. 36/2009, 88/2010 i 38/2015) 56. Zakon o zapošljavanju stranaca ( Sl. glasnik RS, br. 128/2014) 154

155 Komparativna analiza institucionalnog položaja fiskalnih saveta i njihov značaj za fiskalnu održivost Milutin Ješić* milutinjesic@ekof.bg.ac.rs Apstrakt: Fiskalni saveti su jedno od institucionalnih rešenja za ograničavanje neodgovornosti kreatora fiskalne politike. Neodgovornost kreatora fiskalne politike je česta pojava iz razloga konflikta ciljeva, a razlozi fiskalne neodgovornosti mogu se naći u domenu političke makroekonomije i institucionalne ekonomije. Uloga fiskalnih saveta, njihov značaj i efektivnost menjali su se kroz vreme. Sada je opšteprihvaćeno da fiskalni saveti ne mogu biti institucije na koje može biti delegirana fiskalna politika, već institucije koje će voditi računa o povećanju transparentnosti i odgovornosti fiskalne politike, implementaciji fiskalnih pravila, analizi troškova mera fiskalne politike, formulaciji predloga kreatorima fiskalne politike i makroekonomskim projekcijama. Komparativna analiza položaja fiskalnih saveta pojedinih zemalja EU i Srbije pokazala je da je njihovo mesto u nacionalnim regulatornim aktima različito definisano. Samim tim, efektivnost se dosta razlikuje. U budućnosti bi trebalo raditi na uspostavljanju veće nezavisnosti ovih institucija. Kreatori fiskalne politike bi trebalo više da se oslanjaju na projekcije i savete ovih nezavisnih fiskalnih institucija. Ključne reči: fiskalni savet, fiskalna neodgovornost, fiskalna politika JEL klasifikacija: E61, E62, H62, H63, H68 Comparative Analysis of Fiscal Councils Institutional Position and Its Importance for Fiscal Sustainability Abstract: Fiscal councils are one of the institutional solutions for constraining of irresponsibility of fiscal policy makers. This irresponsibility is common because of goal conflict, and sources of the fiscal irresponsibility can be derived from the political macroeconomics and institutional economics. The role of fiscal councils, their importance and effectiveness have been developing over time. Nowadays, the common stance is that fiscal councils cannot be institutions on which fiscal policy can be delegated, but institutions that will carry about the increase in transparency and responsibility of fiscal policy, implementation of fiscal rules, cost analysis of fiscal measures, formulation of recommendations to fiscal policy makers and macroeconomic projections. Comparative analysis of institutional position of fiscal councils in some EU countries and Serbia has shown that the framework under which they operate is different. That implies the discrepancies in their effectiveness. In the future, the independence of these institutions has to be upgraded. Fiscal policy makers should use projections and recommendations of these fiscal institutions. Keywords: fiscal councils, fiscal irresponsibility, fiscal policy * Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu 155

156 1. Uvod Nakon globalne ekonomske krize u praksi je ponovo reafirmisan značaj fiskalnih saveta, kao nezavisnih institucija koje nadziru fiskalni domen ekonomske politike. Pokazalo se da neodgovornost kreatora fiskalne politike može ostaviti velike posledice, ukoliko njihovo ponašanje nije ograničeno. Fiskalni saveti kroz povećanje transparentnosti fiskalne politike povećavaju odgovornost kreatora fiskalne politike. Tendencije u fiskalnom domenu nisu bile pozitivne u poslednjoj deceniji. Ubrzo nakon izbijanja globalne finansijske krize, pre svega u zemljama EU izbila je i kriza javnog duga. Uzroci ove krize su višestruki. Spasavanje globalnih korporacija, rast budžetskog deficita, rast kamatnih plaćanja, rashodi ispod crte, pojavljivanje realnih fiskalnih tereta nakon višegodišnjih zamaskiranih državnih bilansa, nepoštovanje fiskalnih pravila na nivou EU i sl. samo su neki od uzroka krize javnog duga u mnogim zemljama. Fiskalni saveti mogu da doprinesu fiskalnoj odgovornosti samo ako su pravilno institucionalno regulisani. To se pre svega odnosi na pitanja opsega njihove nadležnosti i njihove nezavisnosti (operativne, legalne, finansijske itd.). U radu smo najpre analizirali koncept fiskalne održivosti u teorijskom smislu. Nakon toga, napravljen je kratak osvrt na tendencije u fiskalnom domenu. Naredno poglavlje bavi se institucionalnim položajem fiskalnih saveta, što predstavlja uvod u komparativnu analizu položaja fiskalnih saveta u pojedinim zemljama EU. Na kraju, analizirano je stanje i perspektive fiskalnog saveta u Srbiji. 2. Fiskalna održivost Da bismo pokazali značaj fiskalnih saveta, neophodno je najpre u kratkim crtama osvrnuti se na pojam fiskalne održivosti. Iako je intuitivno jasno zbog čega je bitno da fiskalna politika bude vođena na odgovoran način, teorijski i empirijski dokaz fiskalne održivosti nije lako izvesti. U teorijskom smislu, fiskalna odživost postoji ako je zadovoljeno intertemporalno budžetsko ograničenje. Suština zadovoljenja intertemporalnog budžetskog ograničenja jeste odsustvo Ponzi šeme. Naime, ako se država ponaša u skladu sa Ponzi šemom, dug koji stiže na naplatu će uvek biti zamenjen novim dugom, a to je moguće ukoliko je ravnoteža dinamički neefikasna. Odsustvo Ponzi šeme u teorijskom smislu implicira da će sadašnja vrednost svih budućih primarnih bilansa budžeta biti jednaka trenutnoj vrednosti javnog duga, tj. prema uslovu transferzalnosti, sadašnja vrednost javnog duga će konvergirati ka 0 u beskonačnosti. Lako se može pokazati da je to ostvarivo kada je stopa rasta javnog duga manja od kamatne stope, ako se podaci posmatraju u apsolutnim iznosima. Ukoliko se podaci posmatraju u odnosu na BDP, tada je neophodno da stopa rasta BDP-a bude veća od kamatne stope. Ukoliko je stopa rasta BDP-a manja od kamatne stope, onda zadovoljenje budžetskog ograničenja, pri čemu je visina javnog duga ograničena, zahteva da bude zadovoljen uslov solventnosti. Ipak, iako je često upravo zadovoljenje budžetskog ograničenja prepoznato kao jedini preduslov fiskalne održivosti, smatramo da opravdanost takvog pristupa ima smisla 156

157 samo u strogo definisanim uslovima. Skloniji smo mišljenju da zadovoljenje budžetskog ograničenja podrazumeva samo potreban uslov fiskalne održivosti. Neki od dopunskih parametara održivosti su: kamatna, valutna i ročna struktura javnog duga, razvijenost ekonomije, kredibilitet kreatora ekonomske politike, postojanje međunarodne podrške i mehanizama za pomoć itd. Nesporno je da postoji dugoročna tesna povezanost između zadovoljenja budžetskog ograničenja i fiskalne održivosti. Međutim, u uslovima neizvesnosti, i bez racionalnih opravdanja u kretanju makroekonomskih pokazatelja, može doći do tzv. zasićenja državnim obveznicama. 3. Trendovi u fiskalnom domenu Trendovi u fiskalnom domenu u poslednjoj deceniji nisu bili najpovoljniji, kada se posmatraju evropske države. Ključni razlog predstavljala je globalna kriza koja je ostavila dubok trag i na fiskalne pokazatelje zemalja koje su pokušale, a veliki broj njih i uspeo da kroz reafirmaciju kejnzijanskih pretpostavki ublaži efekte krize. Međutim, već nakon godine u velikom broju tih zemalja se odustaje od tog pristupa i vraća se pristupu pasivnije fiskalne politike i merama štednje. Tabela 1. Trendovi u fiskalnom domenu Budžetski deficit Legenda: DE (Nemačka), ES (Španija), FR (Francuska), IT (Italija), HU (Mađarska), AT (Austrija), RO (Rumunija), SK (Slovačka), SE (Švedska), UK (Velika Britanija), RS (Srbija). Izvor: Eurostat i Ministarstvo finansija RS. Iako su u prvim godinama krize, sve zemlje nastojale da u okviru svojih, a često i preko svojih finansijskih kapaciteta podrže privredu kroz izrazitu fiskalnu ekspanziju, poslednjih godina su primetne povoljnije tendencije u vođenju fiskalne politike, a prvi pokazatelj je kretanje budžetskog bilansa. Mnoge od njih su vodile restriktivniju politiku, pa su ušle i u zonu budžetskog suficita. Još veći broj je ušao u zonu primarnog bužetskog suficita, imajući u vidu da kamatna plaćanja nisu uopšte zanemarljiva u ovim zemljama. Dakle, iako posledice krize javnog duga bivaju vidljive i dalje, tekući fiskalni napori se u posmatranim zemljama mogu pozitivno oceniti. 157

158 Grafikon 1. Trendovi u fiskalnom domenu kamatna plaćanja Izvor: Eurostat i Ministarstvo finansija RS. Od posmatranih evropskih država, najviše za kamatna plaćanja odvajaju Italija i Mađarska. Ostale zemlje u rasponu između 1,5 i 3% BDP-a. Dok skoro u svim zemljama u posmatranom periodu taj iznos stagnira ili opada, u slučaju Srbije on raste, što je zabrinjavajuće. I pored pozitivnih tekućih fiskalnih performansi, u mnogim zemljama javni dug još uvek nije počeo da opada, ili bar ne zadovoljavajućim tempom. To je svakako posledica njegove inertnosti u odnosu na tekuća kretanja. Tabela 2. Trendovi u fiskalnom domenu Javni dug Izvor: Eurostat i Ministarstvo finansija RS. 158

159 Rapidan rast javnog duga i njegov snow-ball efekat, visoke kamate na javni dug, negativne tendencije u globalnim ekonomskim kretanjima, izazivale su zabrinitost i pozivale su nacionalne i nadnacionalne institucije da se u koštac sa ovim problemom uhvate iz drugog ugla osnivanjem ili reafirmacijom već postojećih tela u fiskalnoj sferi. Tome je posvećen ostatak rada. 4. Institucionalni položaj fiskalnih saveta Iako su pojedini instrumenti ekonomske politike razvijani sa ciljem umanjenja negativnih posledica tržišnih neuspeha, pokazalo se da ni oni nisu izolovani od neuspeha, pogotovo ako su vođeni na neadekvatan način. Taj svojevrsni paradoks ekonomska teorija pokušava da objasni, a nakon toga i da iz normativnog ugla ukaže na potencijalna rešenja navedenog problema. Neodgovornost kreatora fiskalne politike često je, a pogotovo u uslovima krize, upečatljiva i ogleda se u nebenevolentnosti kreatora ove politike. S tim u vezi, ekonomska teorija je tražila načine za obuzdavanje te neodgovornosti. Do sada su se iskristalisala dva, međusobno komplementarna, načina. Prvi je ograničavanje kreatora fiskalne politike institucijom fiskalnih pravila. Iako relativno nova institucija, fiskalna pravila našla su svoje mesto u nacionalnim, ali i nadnacionalnim pravnim aktima. Međutim, pokazalo se da samostalno funkcionisanje ove institucije nije dovoljno. Pored fiskalnih pravila, nezavisna fiskalna tela (fiskalni saveti) mogu biti opcija za povećanje fiskalne odgovornosti, jer oni podižu troškove reputacije vlade. 1 Grafikon 2. Redosled osnivanja fiskalnih institucija Broj zemalja Fiskalna pravila pre fiskalnih saveta Fiskalni saveti pre fiskalnih pravila istovremeno Izvor: Debrun, X., Kinda, T., Curristine, T., Eyraud, L., Harris, J. and Seiwald, J. (2013), p Calmfors, L. (2015), p

160 Iako su neki fiskalni saveti postojali i bili utemeljeni davno (neki od njih vode poreklo iz 19. veka 2 ), moderna institucija ovog tipa zaživela je, nakon brojnih izmena i reafirmacija tek posle krize 2010.god. Uopšteno govoreći, fiskalni saveti mogu pomoći kroz limitiranje političkog uticaja na tehničke aspekte formulacije fiskalne politike ili monitoring. 3 Ilustracija 1. Svetska mapa fiskalnih saveta Izvor: IMF Fiscal Council Dataset Neke od ključnih aktivnosti fiskalnih saveta su sledeće: Povećanje transparentnosti; Povećanje odgovornosti; Implementacija fiskalnih pravila; Analiza troškova mera fiskalne politike; Formulacija predloga kreatorima fiskalne politike; Makroekonomske projekcije. Jasno je da fiskalni saveti treba da pomognu u rešavanju problema fiskalne neodgovornosti. Da li oni u tome mogu da pomognu, pitanje je koje zavisi od brojnih faktora, a ponajviše od njihovog institucionalnog položaja. Teorijski posmatrano, institucionalni položaj fiskalnih saveta može biti dvojako definisan. Bez obzira na to, oba pristupa zagovaraju uspostavljanje nezavisne fiskalne institucije (fiskalnog saveta). Razlike se pronalaze u delokrugu zaduženja koje takva institucija ima. 2 3 Wruuck, P. and Wiemer, C. (2016), p. 6. Hagemann, R. (2011), p

161 Prvi način, retko prihvaćen u literaturi jeste, davanje fiskalnom savetu zadatka da na osnovu sopstvenih projekcija, odredi visinu budžetskog bilansa za predstojeću godinu ili više godina u okviru jednog privrednog ciklusa, imajući u vidu dugoročni cilj fiskalne politike održivost javnog duga. Time je deo odgovornosti za vođenje fiskalne politike delegiran na nezavisno telo. Vlada, tj. nadležno ministarstvo, zadražava moć nad mikroekonomskim odlukama u domenu fiskalne politike, koje se tiču načina da se targetirani budžetski bilans ostvari. Time su odluke koje imaju redistributivni karakter ostavljene na nadležnost izabranim članovima izvršne vlasti. Ovo rešenje zagovara C. Wyplosz (2005, p. 74.), koji kaže da bužetski bilans nije više redistributivan od kamatne stope. Naravno potpuno delegiranje fiskalne politike na nezavisnu instituciju, po ugledu na monetarnu politiku, nije moguće iz više razloga. Podsetimo se neophodnih pretpostavki delegiranja u domenu monetarne politike: Monetarna politika se delegira na nezavisno telo. CB ima jasne ciljeve, a njihov broj nije veliki. Postoji nezavisnost u pogledu instrumenata, a ponekad i cilja. Ex post odgovornost mora da postoji. U poređenju sa monetarnom politikom neke od navedenih pretpostavki u domenu fiskalne politike je teško ostvariti. Broj ciljeva fiskalne politike je obično znatno veći od broja ciljeva monetarne politike. Ciljevi fiskalne politike često zahtevaju instrumente koji nameću velike redistributivne efekte. Monetarnoj politici je redistributivnost znatno manje inherentna. Prilikom delegiranja monetarne politike na centralnu banku, njoj se daje nezavisnost u pogledu cilja i instrumenata ili samo instrumenata. Kod fiskalne politike, nezavisnost pojedinih ciljeva bi mogla da postoji, ali instrumenata iz pomenutih razloga ne bi. Kod monetarne politike postoji ex post odgovornost. Kod fiskalne politike je zbog razloga redistributivnosti potrebna i ex ante kontrola. Pored ove tzv. hard opcije, druga varijanta je fiskalni savet koji je telo koje nema moć u donošenju konkretnih odluka u vezi sa instrumentima fiskalne politike, što je tzv. soft opcija. Pored dominacije ove opcije u teoriji, ona je jedina našla svoje utemeljenje i u praksi. U narednom poglavlju, detaljnije će biti razmatrane karakteristike ove opcije, odnosno obuhvat zadataka koje fiskalni saveti imaju. 5. Uloga i zadaci fiskalnih saveta u zemljama EU Fiskalni saveti u zemljama EU su osnovani ili reafirmisani (promenjene su im nadležnosti) nakon globalne krize 2010.god. Pokazalo se da stare institucije nisu imale adekvatan opseg nadležnosti pre krize. Ono što je karakteristično za stare članice EU je to da veliki broj njih ima više tela koje se bave različitim aspektima iz domena fiskalne politike, a ne jedinstveno telo. Kada je u pitanju broj članova fiskalnih saveta, opšti je zaključak da je on manji u odnosu na neke druge zemlje u svetu van evropskih okvira. I dužina mandata članova varira, ali je uglavnom duža od mandata izvršne vlasti. Takođe, varira i način izbora, jer su u nekim zemljama članovi saveta izabrani od strane izvršne vlasti, a u nekim od strane zakonodavne vlasti, dok u nekim to pravo imaju i institucije koje ne pripadaju vlasti. 161

162 Tabela 3. Osnovni podaci o fiskalnim savetima u pojedinim zemljama EU Izvor: Prilagođeno prema: IMF Fiscal Council Dataset Opseg nadležnosti fiskalnih saveta varira od zemlje do zemlje. U nastavku je dat kratak prikaz osnovnih funkcija koje vrše fiskalni saveti. Tabela 4. Prikaz opsega delovanja fiskalnih saveta Izvor: Prilagođeno prema: IMF Fiscal Council Dataset Kao što se iz tabele može zaključiti, svi posmatrani saveti vrše funkciju pozitivne analize fiskalne politike, dok samo neki od njih i normativnu analizu. Svi vrše funkciju praćenja fiskalnih pravila. Što se tiče nezavisnosti tih institucija, ona nije jednako uređena zakonom, jer nemaju svi fiskalni saveti tu vrstu nezavisnosti, a i operativna nezavisnost 162

163 je izostala u pojedinim zemljama. Sigurnost budžeta je u velikom broju zemalja negarantovana. Samim tim, finansijska nezavisnost ovih tela je ugrožena. U slučaju sukoba mišljenja izvršne vlasti i članova fiskalnog saveta, prvi način odmazde jeste redukcija novčanih sredstava namenjenih za rad ove institucije. Skorašnji primer je slučaj Mađarske. 4 Ključna karakteristika po našem mišljenju je ugrađivanje klauzule Comply or Explain u regulatorni okvir. Ova klauzula predviđa da izvršna vlast, tj. nosioci fiskalne politike moraju poštovati fiskalne i makroekonomske projekcije koje su napravili članovi fiskalnog saveta, a ako to ne čine, moraju detaljno obrazložiti razloge odstupanja. Ovo je posebno bitno, jer se pokazalo pre krize god. da su skoro sve zemlje predstavljale previše optimistične projekcije, kako fiskalnih pokazatelja, tako i ostalih makroekonomskih indikatora, što je za posledicu imalo neodgovornu fiskalnu politiku koja je u neskladu sa realnom podlogom. Od posmatranih zemalja, samo Španija i Velika Britanija u svoj regulatorni okvir imaju ugrađenu ovu klauzulu. Opseg delovanja fiskalnih saveta u okviru zemalja EU meri SIFI indeks (Scope Index of Fiscal Institutions), koga računa Generalni direktorat za ekonomska i finansijska pitanja pri Evropskoj komisiji. On je nastao god., a veća vrednost implicira veći opseg delovanja. Računa se na bazi 6 grupa zadataka koje imaju fiskalni saveti: Monitoring fiskalne politike i pravila; Makroekonomske/budžetske projekcije; Ocena troškova mera fiskalne politike; Analiza dugoročne održivosti fiskalne politke; Unapređenje fiskalne transparentnosti; Normativne preporuke. Grafikon 3. SIFI indeks za izabrane države EU UK AT FR 60.0 SE DE ES HU SK IT RO SIFI indeks Izvor: Prilagođeno prema: Fiscal institutions database, European Commission, 4 Kopits, G. (2011), p

164 Bitno je istaći i da nadležna tela pri EU propagiraju osnivanje i afirmaciju fiskalnih saveta. Regulatorni okvir na nivou EU, koji, između ostalog, fokusira značaj fiskalni saveta u nacionalnim okvirima obuhvata par važnih akata. Paket od šest pravnih akata Six Pack Regulation iz god. tretira fiskalne savete kao kontrolore fiskalnih pravila. Fiskalni sporazum (Fiscal Compact), koji je međudržavni sporazum, snažno propagira uvođenje nacionalnih fiskalnih institucija i klauzulu Comply or Explain. Paket od dva pravna akta Two pack iz god. stipulira značaj principa na kojima su zasnovani nacionalni fiskalni saveti. Prepoznajući značaj fiskalnih saveta, na nivou EU od strane Evropske Komisije je osnovan European Advisory Fiscal Board god., koji je jedan od koraka neophodnih za dalju izgradnju Fiskalne unije. Njegov zadatak je da 5 : Obezbeđuje Komisiji procenu implementacije fiskalnog okvira Unije; Savetuje Komisiju u vezi sa perspektivama u fiskalnom domenu; Kooperiše sa nacionalnim fiskalnim savetima; Pruža ad hoc savete. Pored ovog nadnacionalnog tela, god. je osnovano još jedno telo - Nezavisne fiskalne institucije EU (EU Independent Fiscal Institutions). Ovo telo okuplja nacionalne fiskalne savete zemalja članica EU, koje su želele da mu se pridruže. Odmah po osnivanju, doneli su i jedan važan kodeks: Minimalne standarde za EU fiskalne institucije, koji propisuju sledeće 6 : Adekvatan nivo resursa i fleksibilnost menadžmenta; Pristup kvalitetnim i pravovremenim informacijama; Efektivna implementacija Comply or Explain principa; Zaštita od političkih pritisaka. 6. Fiskalni savet u Srbiji stanje i perspektive Fiskalni savet u Srbiji osnovan je Zakonom o budžetskom sistemu god. 7 Međutim, izbor članova Fiskalnog saveta je usledio godine, tako da je to godina kada je Fiskalni savet efektivno počeo da radi. Cilj osnivanja Fiskalnog saveta je povećanje transparentnosti, predvidivosti i održivosti fiskalne politike. Istim zakonom definisan je institucionalni položaj Fiskalnog saveta, gde se eksplicitno navodi da je on nezavisni državni organ, koji je odgovoran Narodnoj skupštini (čl. 92 a). Sastoji se od 3 člana Zoppe, A. And Donatelli L. (2016). EU Independent Fiscal Institutions (2016), Defining and Enforcing Minimum Standards for Independent Fiscal Institutions, February Zakon o budžetskom sistemu, Sl. Glasnik RS, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013-ispr., 108/2013 i 142/

165 Tabela 5. Prikaz opsega delovanja Fiskalnog saveta Izvor: Prilagođeno prema: IMF Fiscal Council Dataset Na osnovu tabele, jasno je da Fiskalni savet u Srbiji ima širok opseg delovanja. Međutim, dosadašnja praksa je pokazala da je bitno što bolje urediti institucionalni položaj fiskalnih saveta, kako bi efekti njegovog delovanja bili vidljivi u smislu povećane odgovornosti kreatora fiskalne politike. S tim u vezi, u perspektivi je potrebno: Uvažiti specifičnosti zemlje. Manje razvijene zemlje imaju nižu prelomnu tačku održivosti javnog duga. Stoga fiskalna politika mora biti odgovornija. Kredibilitet članova. Prilikom izbora članova Fiskalnog saveta voditi računa o kredibilitetu članova. Razvijanje kanala komunikacije sa javnošću. Imajući u vidu osnovni zadatak fiskalnih saveta u uslovima tzv. soft opcije njihovog institucionalnog definisanja, presudan činilac njihove efektivnosti jeste ovaj kanal. Smanjenje negativnog imidža Fiskalnog saveta. Ovo pogotovo u slučaju konfrontacije sa izvršnom vlašću, povodom pojedinih pitanja. Insistiranje na Comply or Explain klauzuli. U narednom koraku institucionalnih promena koje se tiču ovog saveta, uključiti ovu klauzulu u regulatorni okvir. Analiza troškova mera fiskalne politike. Izvršna vlast treba više da se oslanja na ove analize. Veća sigurnost budžeta. Budžet Fiskalnog saveta mora biti garantovan za više godina unapred. Ugradnja odredbi u Ustav. Nephodno je prilikom sledeće revizije Ustava, detaljno regulisati sva nezavisna tela u Republici Srbiji, a ustavno odrediti i položaj Fiskalnog saveta. 165

166 7. Zaključak Neodgovornost kreatora fiskalne politike je česta pojava iz razloga konflikta ciljeva, uzroka iz domena političke makroekonomije i institucionalne ekonomije. Iz tog razloga, neophodno je naći adekvatne mehanizme za ograničavanje diskrecije kreatora fiskalne politike. Jedan od ključnih mehanizama jesu fiskalni saveti. Međutim, njih nikako ne treba posmatrati izolovano od drugih signalizatora fiskalne neodgovornosti fiskalnih pravila i finansijskih tržišta. Njihovo dejstvo u borbi protiv fiskalne neodgovornosti je komplementarno. Iskustva evropskih zemalja govore da nezavisne fiskalne institucije jesu element šireg pogleda na transformacije javnog sektora, sa bitnom ulogom fiskalnih pravila i drugih rešenja koja promovišu osnaživanje fiskalnog kredibiliteta u dugoročnoj perpektivi. 8 Kada je reč o fiskalnim savetima, delegiranje vođenja fiskalne politike na ova tela je teško izvodljivo, jer teorija pokazuje da bi takvo rešenje bilo u suprotnosti sa pojedinim principima demokratije. Razlog tome je velika redistributivnost koja je inherentna merama fiskalne politike. Iz tog razloga, u teoriji i praksi su prihvaćene tzv. soft opcije, koje podrazumevaju da fiskalni saveti imaju širok skup nadležnosti, ali te nadležnosti obično nisu iz domena odlučivanja ni o visini deficita ni o strukturi prihoda i rashoda države. Takva rešenja onda mogu biti efektivna u borbi protiv fiskalne neodgovornosti, samo ako su pravilno institucionalno regulisana. Jer u suprotnom desiće se ono što je davno rekao Monteskje Bespotrebni zakoni slabe neophodne zakone. Bitno je zakonskim, ali i ustavnim normama definisati položaj fiskalnih saveta. U tom slučaju, fiskalni saveti će svojom ekspertizom pomoći kreatorima fiskalne politike da ciljevi fiskalne politike budu lakše i brže ostvareni. 8. Literatura 1. Agreement of EU Independent Fiscal Institutions (2015), [Pristupljeno: 15/4/2017] 2. Calmfors, L. (2015), The Roles of Fiscal Rules, Fiscal Councils and Fiscal Union in EU Integration, IFN Working Paper, No Debrun, X., Kinda, T., Curristine, T., Eyraud, L., Harris, J. and Seiwald, J. (2013), The Functions and Impact of Fiscal Councils, IMF Policy Paper, July 16, EU Independent Fiscal Institutions (2016), Defining and Enforcing Minimum Standards for Independent Fiscal Institutions, February Eurostat Pristupljeno: 15/4/ Fiscal institutions database, European Commission, Pristupljeno: 16/4/ Fiskalni savet Pristupljeno: 17/4/ Franek, S. (2015), p

167 8. Franek, S. (2015), Are Independent Fiscal Institutions Really Independent?, Eurasian Journal of Economics and Finance, Vol. 3, No. 3, pp Hagemann, R. (2011), How can Fiscal Councils Strengthen Fiscal Performance?, Economic Studies, Volume 2011, Pp IMF Fiscal Council Dataset Pristupljeno: 15/4/ Kopits, G. (2011), Independent Fiscal Institutions: Developing Good Practices, OECD Journal on Budgeting, Vol. 2011/3, Pp Ministarstvo finansija Pristupljeno: 15/4/ Wruuck, P. and Wiemer, C. (2016), Better Budgeting in Europe What can Fiscal Councils Contribute?, Deutsche Bank Research, June 7, Wyplosz, C. (2005), Fiscal Policy: Institutions versus Rules, National Institute Economic Review, No. 191, Pp Zakon o budžetskom sistemu, Sl. Glasnik RS, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013-ispr., 108/2013 i 142/ Zoppe, A. And Donatelli L. (2016), The advisory European Fiscal Board, Note by Directorate General For Internal Policies, European Parliament, EN.pdf Pristupljeno: 16/4/

168

169 III REGULATORNA TELA U REPUBLICI SRBIJI

170

171 Regulacija energetskog sektora Srbije, stanje i perspektive Ljubo Maćić* ljubo.macic@aers.rs Apstrakt: Ratifikovanjem Ugovora o osnivanju Energetske zajednice godine i u procesu pristupanja Evropskoj uniji, Srbija je ušla u tržišne reforme energetskog sektora, u skladu sa pravilima primenjenim u Evropskoj uniji, prenetim u nacionalni pravni sistem. U tom okviru, od godine funkcioniše Agencija za energetiku Republike Srbije, kao sektorsko regulatono telo. Prikazano je aktuelno stanje u primeni regulative i razvoju energetskih tržišta, strukturne promene, pozicija i uloga regulatora, kao i stanje u regulaciji cena i drugih elemenata tržišta. Zakonom su tržišni mehanizmi u elektroenergetskom i gasnom sektoru sveobuhvatno postavljeni i definisani, ali se pokazuje da implementacija u nekim segmentima znatno kasni. U narednom periodu se mogu očekivati postepene promene u načinu regulacije cena i rast obima regulatornih poslova u skladu sa stepenom integracije u regionalno i panevropsko tržište i prihvatanjem EU regulative u tom domenu. Ukazano je i na moguće promene vezane za globalnu energetku tranziciju i novi paket energetskih reformi koji se priprema u EU. Ključne reči: tržište energije, regulatorna tela, regulacija Regulation of the Serbian Energy Sector, Situation and Perspectives Abstract: In the process of joining the European Union, Serbia has entered into market reforms in the energy sector by ratifying the Treaty establishing the Energy Community in 2006, in accordance with the rules applied in the European Union, transferred to the national legal system. Since 2005, in this framework, the Energy Agency of the Republic of Serbia has been functioning as a sectoral regulatory body. The current situation in the implementation of regulations and the development of energy market, structural changes, position and role of regulators, as well as the situation in the regulation of prices and other market elements are presented. By law, market mechanisms in the electricity and gas sector are comprehensively set and defined, but it appears that the implementation in some segments is significantly delayed. In the coming period, gradual changes in the price regulation method and growth in the volume of regulatory operations can be expected in accordance with the degree of integration into the regional and pan-european markets and the adoption of the EU regulations in this domain. It is also pointed to possible changes related to the global energy transition and a new package of energy reforms that is being prepared in the EU. Keywords: energy market, regulatory bodies, regulation * Agencija za energetiku Republike Srbije, Beograd 171

172 1. Tržišne reforme i uloga regulatora 1.1. Ulazak energetskog sektora u tržišne reforme Pre tri decenije počelo je da preovladava uverenje da se uvođenjem tržišnih mehanizama može bitno poboljšati efikasnost i istovremeno obezbediti sigurnost snabdevanja i održivi razvoj energetskih sektora povezanih mrežama. Srbija je ušla u takve reforme energetskog sektora, usaglašene sa propisima Evropske unije (EU), donošenjem Zakona o energetici godine i potpisivanjem i ratifikovanjem godine Ugovora o Energetskoj zajednici (EnZ) između Evropske zajednice i Republike Albanije, Republike Bugarske, Bosne i Hercegovine, Republike Hrvatske, Bivše Jugoslovenjske Republike Makedonije, Republike Crne Gore, Rumunije, Republike Srbije i Privremene Misije Ujedinjenih nacija na Kosovu u skladu sa rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti UN 1. Ugovorom su preuzete obaveze vezane za razvoj tržišta energije, obnovljive izvore energije, energetsku efikasnost i zaštitu životne sredine Osnivanje i uloga Agencije za energetiku Republike Srbije Agencija za energetiku Republike Srbije (Agencija) je osnovana Zakonom o energetici iz godine, a nastavila je sa radom i posle donošenja zakona iz i godine. Agencija je regulatorno telo, osnovano u cilju unapređivanja i usmeravanja razvoja tržišta električne energije i prirodnog gasa na principima nediskriminacije i efikasne konkurencije, kroz stvaranje stabilnog regulatornog okvira, kao i za obavljanje drugih poslova utvrđenih zakonom. Zakonom iz su preuzete odredbe Trećeg paketa propisa EU o unutrašnjem tržištu energije koji je stupio na snagu u EU u martu godine. Proširena su ovlašćenja Agencije za energetiku i ojačana njena funkcionalna i finansijska nezavisnost. Agencija je samostalan pravni subjekt i nezavisna je od organa izvršne vlasti u obavljanju svojih poslova, kao i od drugih državnih organa i organizacija, pravnih i fizičkih lica koja se bave energetskim delatnostima. Postoji značajna uzajamna sličnost ciljeva, funkcija i aktivnosti Agencije sa regulatornim telima za električnu energiju i prirodni gas u zemljama EU, što je rezultat implementacije pravnih tekovina EU (direktiva i uredbi) za sektor energetike. Zakonom su definisane nadležnosti nadležnosti Agencije, razgraničeno od nadležnosti Vlade U nadležnosti Vlade su: strategija razvoja i energetska politika, sigurnost snabdevanja, obnovljivi izvori energije, energetska efikasnost, zaštita životne sredine, zaštita energetski ugroženih kupaca energije, tržište derivata nafte i druga pitanja. Najvažnija pitanja, koja su u nadležnosti Agencije su: 1 ( Službeni glasnik RS, broj 62/06) 172

173 Licenciranje energetskih subjekata; Sertifikacija i licenciranje operatora prenosnog i transportnih sistema; Regulacija cena (donošenje metodologija, odobravanje regulisanih cena i praćenje primene); Nadzor nad tržištem energije: - Donošenje pravila i drugih akata (pravila o promeni snabdevača, pravila o kvalitetu isporuke i snabdevanja, akta o pristupu podacima o sopstvenoj potrošnji i dr.); - Davanje saglasnosti na: pravila o radu sistema, pravila o radu tržišta, pravila za raspodelu prekograničnih kapaciteta, pravila o objavljivanju ključnih tržišnih podataka, planove razvoja sistema, planove preuzimanja mernih uređaja, programe usklađenosti za obezbeđivanje nediskriminatornog ponašanja operatora sistema, cene nestandardnih usluga i dr.); - Davanje mišljenja o planovima implementacije naprednih mernih sistema i dr. Rešavanje žalbi (na akt operatora o priključenju i zbog odbijanja pristupa sistemima) i zaštita kupaca; Medjunarodne aktivnosti (saradnja sa regulatornim telima drugih država i međunarodnim organima i organizacijama u cilju razvoja regionalnog i panevropskog tržišta i dostizanja uslova za razvoj ovih tržišta). Međunarodne aktivnosti se u najvećem obimu odvijaju u okviru institucija Energetske zajednice (Slika 1). Agencija učestvuje u radu Regulatornog odbora Energetske zajednice (ECRB) koji je savetodavno telo Ministarskog saveta, a može imati i izvršne funkcije. ECRB ima tri radne grupe: električna energija, gas i maloprodajno tržište i zaštita kupaca. Agencija učestvuje i u radu foruma Energetske zajednice, na kojima se vodi stručna rasprava o pojedinim pitanjima. Slika 1. Institucije Energetske zajednice Zakonom su utvrđene i mere regulatornog nadzora. Agencija treba da obezbezbedi nadzor nad kontinualnom i konzistentnom primenom primarne i sekundarne regulative i koristeći mere prinude u slučaju neizvršavanja. Agencija ima pravo da izriče mere upozorenja i opomene, oduzima licence i pokreće postupak pred sudom (ne može sama izricati novčane kazne). Od navedenih mera, do sada je Agencija primenila oduzimanje licence i pokretanje postupka pred relevantnim sudom. 173

174 1.3. Samostalnost i nezavisnost regulatornih tela u pravnom sistemu Srbije Zbog nedorečenosti pojedinih zakona, povremeno se postavljaju pitanja i otvaraju dileme vezane za nezavisnost i samostalnost samostalnih regulatornih tela, među kojima je i Agencija za energetiku, pre svega u odnosu na izvršnu vlast: da li su samostalna regulatorna tela organi državne uprave? da li su samostalna regulatorna tela javne agencije i da li se odredbe Zakona o javnim agencijama primenjuju na takva tela? da li su zaposleni u samostalnim regulatornim telima državni službenici, što povlači primenu Zakona o državnim službenicima ili se na njihova prava i obaveze iz radnog odnosa primenjuje Zakon o radu? Između ostalih, ovim pitanjima su se bavili autori Šuput D. 2 i Orlović S 3. Odgovori dobijeni analizom relevantnih zakona pokazuju: da samostalna regulatorna tela nisu organi državne uprave, da nisu javne agencije i da njihovi zaposleni nisu državni službenici. Ključni pokazatelji nezavisnosti regulatornih tela 4 su funkcionalna, personalna i finansijska nezavisnost. Funkcionalna nezavisnost Nezavisno regulatorno telo mora imati slobodu izbora instrumenata kojima sprovodi poslove iz svoje nadležnosti. Nije dozvoljeno da regulator prima instrukcije od državnih institucija ili energetskih subjekata (preduzeća), kao ni odobravanje ili poništavanje odluka regulatora od strane izvršne vlasti. Personalna nezavisnost Personalna nezavisnost regulatornog tela se ostvaruje kroz: utvrđivanje striktnih kriterijuma za postavljanje (stručnost, odsustvo konflikta interesa) i smenjivanje (npr. pravosnažna osuda za krivično delo, povreda pravila o sukobu interesa) nosilaca upravljačke funkcije (u konkretnom slučaju - Saveta Agencije); uspostavljanje rotacije nosilaca upravljačkih funkcija, tako da se svim članovima uprave mandat ne završava u isto vreme, čime se obezbeđuje i razdvajanje procesa izbora regulatora od političkog ciklusa izbora i autonomiju u obezbeđivanju ljudskih resursa - organizacija i kadrovska pitanja moraju biti u isključivoj nadležnosti regulatora. Regulatorno telo mora imati autonomiju u odlučivanju o prijemu i otpuštanju zaposlenih, kao i o broju zaposlenih. Finansijska nezavisnost Finansijska nezavisnost regulatornog tela se ostvaruje kroz: Šuput (2009), str Orlović (2010), str AERS, Izveštaj o radu Agencije za energetiku za godinu 174

175 potpunu nezavisnost od državnog budžeta (rešenje utvrđeno Zakonom o energetici) ili jasnu razdvojenost budžeta regulatora u odnosu na ostale budžetske korisnike u okviru državnog budžeta; autonomiju u raspodeli odobrenih sredstava. To znači da isključivo regulatorno telo može odlučivati o tome kako će se odobreni budžet trošiti, te da regulator ne sme tražiti niti primati instrukcije o trošenju svog budžeta. Rešenje propisano Zakonom o energetici da Narodna skupština odobrava Finansijski plan Agencije nije u suprotnosti sa principima nezavisnosti regulatornog tela, s tim da je, po mišljenju stručnih službi Evropske komisije, uloga zakonodavne vlasti (parlamenta) da odobri globalnu finansijsku alokaciju (a ne pojedinačne budžetske stavke), koja će omogućiti regulatornom telu da svoje zakonom poverene poslove obavlja na efikasan i efektivan način. Autori Tomić S. i Jovančić A. 5 su ispitivali nivo formalne (de jure) nezavisnosti regulatornih tela u Srbiji (Agencija za energetiku, RATEL, Komisija za zaštitu konkurencije i RRA) godine. Koristili su pri tome Đilardijev indeks 6. Upoređujući sa pokazateljima nezavisnosti regulatornih tela sedam zemalja zapadne Evrope za koje postoje istraživanja, zaključili su da sa priličnom sigurnošću možemo tvrditi da je nivo formalne nezavisnosti regulartornih tela u Srbiji visok. i predložili okvir za istraživanje faktičke nezavisnosti, tj. stanja na polju implementacije. Bilo bi svakako korisno da se ovakvo istraživanje sprovede. 2. Razvoj tržišta energije u Srbiji i uloga Agencije za energetiku 2.1. Uslovi za uspostavljanje tržišta energije Tržišta električne energije i prirodnog gasa su uređena uglavnom posebnim podzakonskim aktima, koji uvažavaju specifičnosti svakog tržišta. To su pravila o uslovima isporuke i snabdevanja, metodologije za utvrđivanje cena pristupa mrežnim sistemima i cena regulisanog snabdevanja domaćinstava i malih kupaca i cena priključenja na sistem i pravila o radu sistema i tržišta. Propisi kojima se uređuju zaštita kupaca i njihova prava su zajednički za električnu energiju i prirodni gas: promena snabdevača krajnjih kupaca, praćenje tehničkih i komercijalnih pokazatelja kvaliteta i regulisanje kvaliteta isporuke i snabdevanja, ostvarivanje prava kupaca na pristup podacima o sopstvenoj potrošnji, način vođenja postupka izricanja mera i vođenje registra izrečenih mera, propis o načinu, postupku i rokovima vođenja knjigovodstvenih evidencija, sprovođenju razdvajanja računa po delatnostima i dostava podataka i dokumentacije za potrebe regulacije. Svi ovi propisi, izuzev uredbi o uslovima isporuke i snabdevanja, su doneti i usklađeni su sa Zakonom o energetici iz 2014.godine. Ključni uslov za razvoj tržišta električne energije i prirodnog gasa je razdvajanje mrežnih delatnosti (prenos, odnosno transport i distribucija), koje su prirodni monopoli, od ostalih delatnosti, tržišnog karaktera (proizvodnja, trgovina, odnosno snabdevanje (Slika 2). 5 6 Tomić, S. i Jovančić, A. (2012) Gilardi F. (2002) 175

176 Slika 2. Razdvajanje monopolskih od tržišnih delatnosti Zakonom su propisani mehanizmi kojima se obezbeđuje nezavisnost mrežnih opreatora i nediskriminatoran, ravnopravan pristup mrežama svim učesnicima na tržištu. U slučaju operatora prenosnog sistema za električnu energiju i transportnog sistema za prirodni gas to se obezbeđuje sertifikacijom, koju sprovodi Agencija. U toku je postupak sertifikacije JP Elektromreže Srbije i Yugorosgaz Transport d.o.o. Na drugoj strani, operatori distributivnog sistema koji su deo vertikalno integrisanog preduzeća i imaju više od priključenih kupaca, obavezni su da donesu program usklađenosti za obezbeđenje nediskriminatornog ponašanja, na koji saglasnost daje Agencija, kojoj operatori i podnose godišnji izveštaj o sprovođenju Programa. EPS Distribucija je donela ovaj program i Agencija je dala saglasnost. U skladu sa zakonom, uspostavljena su i funkcionišu bilateralno, balansno i organizovano tržište - berza električne energije, SEEPEX. Priprema se povezivanje ove berze sa već međusobno povezanim berzama Mađarske, Slovaške, Češke i Rumunije tzv. 4M MC. U gasnom sektoru je predviđeno i funkcioniše bilateralno tržište (Slika 3) Slika 3. Tržišta energije u Srbiji Za uspostavljanje tržišta je veoma važno da postupak promene snabdevača na zahtev kupca bude uređen Agencija je donela nova Pravila o promeni snabdevača 2015.godine, koristeći dobru praksu zemalja EU (Slika 4). Promena je besplatna i traje maksimalno 21 dan. 176

177 Slika 4. Postupak promene snabdevača 2.2. Funkcionisanje tržišta energije Srbija u potpunosti zadovoljava potrebe za električnom energijom sopstvenom proizvodnjom. Letnji viškovi se izvoze, a u toku zime, zavisno od uslova (hidrologija, spoljne temperature, pouzdanost elektrana), deo potrošnje se pokriva iz uvoza. Preko 80% prirodnog gasa se uvozi. Ovim se, u sadašnjim uslovima, obezbeđuje sigurno snabdevanje električnom energijom i prirodnim gasom. Institucije i tržišni mehanizmi su uspostavljeni i uglavnom funkcionišu u elektrosektoru, a delimično i sa znatnim kašnjenjem u sektoru prirodnog gasa. Početni problemi u otvaranju tržišta su se javljali kod promene snabdevača, a zabeležena je i pojava diskriminacije snabdevača od strane operatora distributivnog sistema električne energije. Najveći problemi nastaju zbog nesprovedenih strukturnih promene preduzeća u gasnom sektoru - razdvajanje transporta gasa od drugih delatnosti u okviru JP Srbijagas, a nisu adekvatno završene ni u okviru Yugorosgaz a.d. Potrebne su i dodatne promene da bi se u potpunosti uskladilo sa zakonom razdvajanje operatora distributivnog sistema od ostalih delatnosti u JP EPS. Primena donete regulative nije potpuna i u još nekim oblastima. Na tržištu električne energije JP EPS ima dominantnu poziciju. Licencu za snabdevanje krajnjih kupaca ima 60 snabdevača, a za snabdevanje na veliko 39 snabdevača (Slika 5) i tržište je otvoreno i za njihovu ponudu. Ipak, EPS prodaje 97% ukupno finalno potrošene 177

178 energije, jer nudi električnu energiju po povoljnijim cenama. Na slobodnom tržištu je po tržišnim cenama u godini prodato 43% električne energije i 86% prirodnog gasa. Slika 5. Šema tržišta električne energije krajem 2016.godine I na tržištu prirodnog gasa je licenciran veliki broj snabdevača (65). Međutim, uslovi za trgovinu na veleprodajnom tržištu nisu usklađeni sa Zakonom Regulacija cena - stanje Agencija reguliše cene (daje saglasnost na odluke energetskih subjekata) pristupa korišćenja prenosne mreže električne energije i transporta prirodnog gasa, kao i korišćenja distributivnih mreža električne energije i prirodnog gasa, kao i cene za javno snabdevanje prirodnim gasom. Veleprodajne cene električne energije su slobodne, a veleprodajne cene prirodnog gasa za javno snabdevanje se određuju u skladu sa uslovima tendera koji sprovodi Vlada Republike Srbije. Privremeno su regulisane i cene električne energije za garantovano snabdevanje domaćinstava i malih kupaca, kao i neke cene sistemskih usluga. 3. Promene u budućnosti Promene koje se mogu očekivati u regulaciji energetskog sektora, vezane su za regulaciju cena električne energije, nadzor tržišta, povezivanje nacionalnih tržišta u regionalno 178

179 i panevropsko tržište električne energije i gasa i uslove funkcionisanja energetskih mreža, investicione podsticaje i način podsticanja obnovljivih izvora energije, arhitekturu i funkcionisanje elektrodistributivnih mreža i podsticanje aktivnije uloge kupaca u funkcionisanju energetskih tržišta. Zakonom je, u skladu sa EU regulativom, propisano da, počev od godine, Agencija jedanput godišnje analizira potrebu daljeg regulisanja cena električne energije za garantovano snabdevanje, tj. za domaćinstva i male kupce. Na osnovu: - ostvarenog nivoa konkurentnosti na domaćem tržištu električne energije, uz ocenu Komisije za zaštitu konkurencije; - dostignutog stepena zaštite energetski ugroženih kupaca, uz ocenu Ministarstva rudarstva i energetiku (broj kupaca koji koriste zaštitu je daleko ispod potrebnog); - stepena razvoja regionalnog tržišta električne energije; - procene raspoloživih prekograničnih kapaciteta, a imajući i u vidu da je priznata veleprodajna cena u sadašnjoj regulisanoj ceni za krajnje kupce, znatno niža od tržišne, Agencija je zaključila da u ovim uslovima nema uslova za prestanak regulacije cene za garantovano snabdevanje. Treba imati u vidu da su i u znatnom broju članica EU maloprodajne cene za garantovano snabdevanje još uvek regulisane, u manjem ili većem obuhvatu, iako Evropska komisija vrši pritisak da se regulacija ukine, tvrdeći da će tržišni mehanizmi efikasnije delovati i obezbeđivati održiv razvoj sistema i sigurno snabdevanje. Većina ostalih očekivanih regulatornih promena je vezana za nadzor tržišta, integraciju u EU tržište, kao i sadržaj novog EU paketa reformi Čista energija za sve Evropljane, koji je Evropska komisija objavila krajem godine, a to može obuhvatiti sledeće: poslovi nadzora tržišta će intenzivno rasti po dubini i obuhvatu; moguće promene modela regulacije cena korišćenja mreža; intenziviranje aktivnosti vezanih za regionalno i panevropsko tržište u okviru Energetske zajednice i u okviru inicijativa Western Balkan 6 i CESEC; primenu EU mrežnih pravila i uputstava i preostalih komponenti Treceg EU energetskog paketa na području Energetske zajednice; eventualnu promena regulatornog režima na prekograničnoj energetskoj infrastrukturi na granicama EU članica i potpisnica Ugovora o Energetskoj zajednici, uz proširenje uloge ACER-a (evropska Agencija za saradnju energetskih regulatora) i učešće regulatora potisnica Ugovora o Energetskoj zajednici u ACER-u; promene u strukturi i modelima investicionih podsticaja; primenu eventualne nove regulative iz novog EU paketa reformi vezane za tržište i ulogu ACER-a; promene u podsticanju mera za smanjenje emisija gasova koji izazivaju klimatske promene, kako bi se podržalo ostvarenje ciljeva Pariskog sporazuma; izmenjenu ulogu distributivnih elektromreža, zbog širenja decentralizovane proizvodnje električne energije i razvoja pametnih mreža i aktivne uloge kupaca energije; funkcionisanje tržišta u uslovima povećanog udela obnovljivih izvora energije. 179

180 4. Zaključak Neophodan je dodatni napor svih institucija da se funkcionisanje energetskih tržišta u Srbiji uskladi sa Zakonom o energetici. Ekspertski kapaciteti Agencije za energetiku se moraju održati i unapređivati da bi se obezbedio efikasan nadzor tržišta i primena regulatorne prakse vezane za produbljivanje saradnje prenosnih, odnosno transportnih sistema i povezivanje sa EU energetskim tržištima. Da bi se energetski sektori Srbije i drugih potpisnica Ugovora o Energetskoj zajednici postepeno integrisali u EU tržišta, neophodno je adekvatno uključivanje njihovih institucija u odgovarajuće institucije EU, među kojima i regulatornih. Literatura: 1. Agencija za energetiku Republike Srbije, (2016), Izveštaj o radu Agencije za energetiku za godinu, Beograd. 2. Šuput, Dejan, (2009), Samostalna regulatornatela u pravnom sistemu Republike Srbije, Telekomunikacije, br. 3,str Tomić, S. i Jovančić, A. (2012), Nastanak i nezavisnost regulatornih tela u Srbiji: domaće ili eksterne determinante? Političke perspektive, br.2, str Orlović, Slaviša, (2010), Nezavisna tela - četvrta grana vlasti ili kontrolor vlasti, Savremena država: struktura i socijalne funkcije, Fakultet političkih nauka Univerziteta u Beogradu, str Gilardi, Fabrizio, 2002: Policy Credibility and Delegation to Independent Regulatory Agencies: A Comparative Empirical Analysis, Journal of European Public Policy, Volume 9, pages

181 Uloga regulatornog tela u oblasti poštanskih usluga u restrukturiranju javnog operatora dr Vladeta Petrović* <vladeta.petrovic@ict.edu.rs> dr Nikola Trubint** <nikola.trubint@ratel.rs> Apstrakt: Tržište poštansko logističkih usluga doživljava ekspanziju u poslednjih dvadeset godina. Uopšteno gledajući, u proteklom periodu diferencirala su se dva podsegmenta : Javni koji je definisan kroz obavezu vršenja univerzalne poštanske usluge i komercijalni koji poštanski servis postavlja kao značajan faktor konkurentnosti kroz različite aktivnosti podrške u svim segmentima privrede. Uzimajući u obzir činjenicu da je Javni poštanski operator (Pošta Srbije) nezaobilazan faktor u ovim procesima, potrebno je restrukturiranje celokupnog poslovanja. Uloga regulatornog tela (RATEL) u ovom procesu je krucijalna, a definisana je Direktivama EU (1997,2002,2008). Cilj rada je da predstavi izazove koji su pred nama nalaze, zatim da analizira evropsku praksu po ovom pitanju, nakon toga da pojasni ulogu nezavisnog regulatornog tela u ovom procesu i na kraju da ukaže na određene probleme specifične za Republiku Srbiji koji su deo implementacije napred navedenih rešenja. Ključne reči: tržište, nezavisno regulatorno telo, pošta, restrukturiranje The Role of Regulatory Body in Public Postal Operator Restructuring Process Abstract: The joint postal and logistic market is in expansion in last 20 years. Generally speaking, in previous period two different sub-segment had been created: Public, defined throught the obligation of Universal service and Comercial which postal sector sets as a cruial competitiveness factor of support in all segments of economy. Taking into account тhe fact that the Public postal operator (Serbian Post) is an indispensable factor in this processes, the need for his restructuring is very crucial activity. The role of Nacional Regulatory Body (RATEL) in this field is significant and defined by European Union Directives (1997, 2002, 2008). The basic goal of this paper is to present the chalenges, analyzes the EU best practice dedicated to above mentioned issues and after that to explain the role of Nacional regulatory body and undeline the specific problems in line with local environmental issues which are important part of the implementation of restructuring process. Keywords: market, independent regulatory body, post, restructuring * Visoka ICT škola Beograd ** Fakultet Tehničkih Nauka Univerziteta u Novom Sadu; Regulatorna Agencija za elektronske komunikacije i poštanske usluge - RATEL 181

182 1. Uvod Poslednje dve decenije, ubrzane promene (tehnološke, ekonomske, političke, demografske, društvene i druge prirode) utiču na diskontinuitete u mnogim delatnostima prirode i društva. Suočene sa takvim izazovima poštanske organizacije sprovode poslovne transformacije kao novi, glavni izazov za menadžment i primarni, ako ne i jedini zadatak poslovnih lidera poštanskih organizacija. Suština liderske veštine je vizija iz koje proizilazi promena, transformacija i novi pravac, te razvijanje ljudi i kulture koji se mogu stalno obnavljati, tj. biti sposobne za brzu transformaciju što pojedine poštanske organizacije čini jako uspešnim. Ovo podrazumeva da je u okviru kompanije formirano ubeđenje o neophodnim promenama, borbi sa onim koji su protiv promena, stvaranje nove vizije, te potpuno predavanje cilju i restrukturiranju kompanije u skladu sa novom vizijom. Transformacija poštanskih organizacija podrazumeva sveobuhvatne i vrlo intezivne promene svih komponenti organizacije. Uglavnom postoji opšte prihvaćen i idealan proces transformacije poštanskih organizacija koji je u okviru Evropske unije definisan konkretnim Direktivama u kojima je objašnjen kompletan proces transformacije i postavljeno regulatorno telo koje treba da sve ove procese prati i usmerava. U prvom delu rada se prikazuje postojeći koncept restrukturiranja poštanskih organizacija sa konkretnim primerima uspešnih transformacija iz stanja javnih poštanskih uprava u dinamične, konkuretskom okruženju prilagođene kompanije, da bi se u drugom delu analizirala uloga Nezavisnog regulatornog tela u ovom procesu, odnosno potencijalna ograničenja istog u svetlu spečifičnih lokalnih ambijentalnih uslova karakterističnih za Republiku Srbiju. 2. Najbolja evropska praksa Reforma poštanskog tržišta počela je ranih 90-tih godina prošlog veka, kao deo procesa stvaranja jedinstvenog evropskog tržišta, sa ciljem da se : Nacionalna monopolska tržišta otvore za konkurenciju čime bi poštanske usluge postale jeftinije, brže, efikasnije i modernizovane, kao što je sprovedeno u sektoru telekomunikacija i energetike; Performanse obavljanja poštanskog saobraćaja ujednače na teritoriji EU; Pronađe odgovarajući odgovor na povećanje obima supstitucije elektronskim vidovima komunikacije i pad obima fizičkih pošiljaka, mada je obim pismonosnih pošiljaka u unutrašnjem saobraćaju još uvek stabilan. 2.1 Evolucija uloge poštanskog regulatora u zavisnosti od stepena razvoja tržišta Regulatorne aktivnosti od strane državne administracije se obavljaju dugi niz godina. Direktivom EK 97/67 naloženo je uspostavljanje nezavisnih regulatornih tela, koje će urediti i pospešiti razvoj tržišta poštanskih usluga, donositi podzakonska akta iz svoje nadležnosti i obezbediti održivost univerzalne poštanske usluge. Formiranje, rad i razvoj Nacionalnih regulatornih tela predstavlja svojevrstan izazov naročito u zemljama sa ne baš velikom tradicijom u tržišnoj ekonomiji. Vremenom, u skladu sa razvojem tržišta zadaci i prioriteti se menjaju, donete su Direktive EK 2002/39 i EK 2008/06 koje su dovele do potpune liberalizacije tržišta poštanskih usluga u zemljama EU do godine. Pregled osnovnih preporuka Direktiva evropske unije iz oblasti poštanskih usluga prikazana su u Tabeli

183 Tabela 1. Direktiva Direktiva 97/67/EC Direktiva 2002/39/EC Direktiva 2008/06/EC Datum usvajanja Decembar 1997 Jun Februar Pregled poštanskih direktiva EU Osnovne preporuke Utvrđivanje zajedničkih pravila regulacije poštanskog tržišta EU u cilju razvoja i poboljšanja kvaliteta, koja se odnose na: 1) liberalizaciju tržišta za pošiljke mase iznad 350 gr; 2) pružanje Univerzalne poštanske usluge(upu); 3) kriterijuma koji određuju usluge koje mogu biti rezervisane za davaoce UPU i uslove kojima se reguliše pružanje nerezervisanih usluga; 4) tarifna načela i transparentnosti obračuna pružanja Univerzalne poštanske usluge; 5) utvrđivanje standarda kvaliteta za davaoce UPU; 6) utvrđivanje tehničkih standarda; 7) stvaranje nezavisnih NRT (Nacionalnih regulatornih tela). Promena i dopuna Direktive 97/67/EC u pogledu daljeg podsticanja konkurencije na tržištu poštanskih usluga definišući: 1) rezervisano područje: do liberalizacija pošiljaka mase iznad 100 gr, a do liberalizacija pošiljaka mase iznad 50gr; 2) minimalni nivo RPU; 3) zadatke regulatora; 4) standarde kvaliteta; 5) načelo licenciranja; 6) preporuke u vezi kompenzacionog fonda; 7) principe određivanja cena i vođenje odvojenog računovodstva. Promena i dopuna Direktive 97/67/EC u cilju potpunog uspostavljanja unutrašnjeg tržišta za poštanske usluge definišući: 1) rok za liberalizaciju (1. januar odnosno 1. januar za 11 članica EU); 2) osnove za određivanje cene UPU; 3) moguća sredstva finansiranja UPU; 4) pristup poštanskoj mreži; 5) načine podsticanja razvoja novih usluga. Izvor: Vlada Republike Srbije Strategija razvoja poštanskih usluga u Republici Srbiji za period , Sl. glasnik RS 43/13, Beograd Uzimajući u obzir postulate Direktiva Evropske unije može se zaključiti da evolucija pozicije poštanskog regulatora zavisi od stepena razvoja tržišta poštanskih usluga, od- 183

184 nosno od kapaciteta državne administracije i smislu prihvatanja pravnih tekovina EU i spremnosti da se njihovoj implementaciji posveti. 2.2 Primeri liberalizacije tržišta poštanskih usluga Do godine, zemlje Severne Evrope: Švedska, Finska, Estonija i Velika Britanije su već liberalizovale svoja tržišta, dok su Nemačka i Holandija bile pri kraju tog procesa. U tom trenutku, navedene zemlje su učestvovale sa skoro 48% u vrednosti poštanskog tržišta. Po njihovom mišljenju, proces potpune liberalizacija je trebalo da se sprovede do godine, jer su želeli da dobiju nove mogućnosti za razvoj poslovanja, kako na nacionalnom tako i na tržištima drugih članica EU 1. Međutim, jedan broj zemalja, među kojima su Francuska, Italija, Španija, Belgija, Grčka, Mađarska i Poljska, sa učešćem u vrednosti poštanskog tržišta oko 37%, strahovao je da bi ubrzana liberalizacija nepovoljno uticala na poslovanje nacionalnih operatora zbog čega bi moglo da dođe do pada kvaliteta pruženih usluga i otpuštanja velikog broja zaposlenih. Postignut je kompromis kojim je jednom broju zemalja (nove članice EU, zemlje sa nepovoljnom topologijom ili mnogo ostrva i zemlje sa manjim brojem stanovnika i manjom geografskom površinom) datum potpune liberalizacije odložen do 01. januara godine (Kipar, Češka, Grčka, Mađarska, Latvija, Litvanija, Luksemburg, Malta, Poljska, Rumunija i Slovačka).Danas je tržište EU u potpunosti liberalizovano Švedska pošta - potpuna liberalizacija tržišta Švedska pošta je bila jedna od prvih poštanskih uprava koja je još godine ukinula poštanski monopol. Naredne godine poštanska uprava je korporatizovana, ali je i dalje ostala u većinskom vlasništvu države. Iste godine ustanovljeno je regulatorno telo Swedish Post and Telecom Agency (PTS), a obaveza pružanja Univerzalne poštanske usluge (UPU) nametnuta je Švedskoj pošti.petnaest godina nakon potpune liberalizacije tržišta, Švedska pošta je i dalje dominantan poštanski operator na tržištu i dostavlja oko 90% od ukupnog obima poštanskih pošiljaka.u prvim godinama nakon potpune liberalizacije tržišta, JPO je povećao maloprodajne cene usluga, a znatno smanjio cene usluga namenjenih biznis korisnicima. Da bi se sprečio dalji rast cena namenjenih rezidencijalnim korisnicima, Regulator je ustanovio cenovne korpe. Prilikom sagledavanja efekata potpune liberalizacije švedskog poštanskog tržišta, Regulator je doneo zaključak da potpuna liberalizacija tržišta nije uticala na sposobnost provajdera UPU da posluje profitabilno na celom nacionalnom tržištu po pristupačnim cenama, a da je konkurencija na tržištu dovela do poboljšanja kvaliteta usluga i efikasnosti Pošta Velike Britanije - potpuna liberalizacija tržišta U Velikoj Britaniji liberalizacija je obezbedila značajne dobiti velikim korisnicima, zbog nižih cena, većeg izbora i višeg kvaliteta. Sa druge strane, fizička lica, za sada ne vide veće koristi od liberalizacije.broj licenciranih operatora poštanskih usluga u junu godine je bio 56. Poštanski operatori koji rade na teritoriji Velike Britanije imaju i organizaciju koja podržava njihov rad: The National Federation of SubPostmasters (NFSP). Većinski oblik delovanja konkurencije je preko tzv. downstream pristupa, po kome al- 1 A. Dieke, P. Junk,S. Thiele Universal Postal Service and Competition: Experience from Europe, WIK-Consult GmbH,

185 ternativni operatori sakupljaju i sortiraju poštu pre nego je transportuju Royal Mail-u na konačnu dostavu Nemačka pošta - potpuna liberalizacija tržišta Liberalizacija tržišta je počela godine ustanovljavanjem rezervisanog servisa sa limitom po masi (200 gr.) i ceni (petostruka cena pisma prve stope i najbržeg stepena prenosa) i bila je postepena. Sledeći koraci u liberalizaciji tržišta bili su smanjenje limita za rezervisani servis po masi i ceni na: 100 gr. i iznos tri puta veći od poštarine za pismo prve stope mase i najbržeg stepena prenosa, godine, 50 gr. i iznos dva i po puta veći od poštarine za pismo prve stope mase i najbržeg stepena prenosa, godine. 2 Od godine svi korisnici i konkurenti imaju direktan pristup poštanskoj mreži Nemačke pošte. U periodu od do godine, Regulatorno telo je izdalo licenci (2/3 su bile male kompanije), ali je 650 kompanija nestalo sa tržišta usled nelikvidnosti Pošta Austrije - potpuna liberalizacija tržišta Liberalizacija poštanskog tržišta u Austriji počela je godine ustanovljavanjem rezervisanog servisa sa limitom po masi (350 gr) i ceni (petostruka cena pisma prve stope i najbržeg stepena prenosa) i bila je postepena. Sledeći koraci u liberalizaciji tržišta bili su smanjenje limita za rezervisani servis po masi i ceni na: 100 gr i iznos tri puta veći od poštarine za pismo prve stope mase i najbržeg stepena prenosa godine 50 gr i iznos dva i po puta veći od poštarine za pismo prve stope mase i najbržeg stepena prenosa godine. Austrijski Zakon o poštanskom tržištu usvojen je od strane austrijskog Nacionalnog saveta 18. novembra godine, a stupio je na snagu 01. januara godine. Primarni cilj je stvaranje jedinstvenog tržišta poštanskih usluga i istovremeno obezbeđivanje visokog kvaliteta univerzalnih usluga. 3 Od 01. januara godine ukinute su subvencije - naknade za troškove pružanja univerzalnog servisa Pošti Austrije kojoj ostaje funkcija nacionalnog provajdera univerzalnog servisa Pošta Slovenije - potpuna liberalizacija tržišta Liberalizacija poštanskog tržišta u Sloveniji počela je godine ustanovljavanjem rezervisanog servisa sa limitom po masi (100 gr) i ceni (trostruka cena pisma prve stope i najbržeg stepena prenosa). Sledeći korak u liberalizaciji tržišta bio je godine i to 2 3 A. Dieke, P. Junk,S. Thiele Universal Postal Service and Competition: Experience from Europe, WIK-Consult GmbH,

186 smanjenje limita za rezervisani servis po masi i ceni na: 50 gr i iznos dva i po puta veći od poštarine za pismo prve stope mase i najbržeg stepena prenosa. Zakon o poštanskim uslugama u Republici Sloveniji, koji je donet 02. avgusta godine, obezbedio je promovisanje efikasne konkurencije na poštanskom tržištu. Nacionalno regulatorno telo u Republici Sloveniji Agencija za poštanske i elektronske komunikacija (APEK) izdaje licence za pružanje univerzalne poštanske usluge. Licenca se izdaje na 5 godina. 4 Od 01. januara godine univerzalne poštanske usluge u Sloveniji su oslobođene plaćanja PDV-a, u skladu sa Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o porezu na dodatu vrednost Italijanska pošta - potpuna liberalizacija tržišta Pošta Italije je spremno dočekala trenutak potpune liberalizacije poštanskog tržišta, jer je ubrzanom modernizacijom poslovanja uspela da osvoji određene delove tržišta i korisnicima ponudi set novih usluga. Pored toga, velika pažnja je posvećena razvoju infrastrukture, obuci kadrova, najviše kroz e-učenje. Potpuna liberalizacija tržišta od početka godine dovela je do jačanja konkurencije koja se pre svega fokusira na velike korisnike i najprofitabilnije segmente tržišta. Istovremeno je došlo do opadanja tražnje za tradicionalnim oblicima komuniciranja, zbog napretka informacionih tehnologija. Pored toga, Poste Italiana SpA i dalje mora da snosi troškove obavljanja univerzalne poštanske usluge, za koju mora da obezbedi odgovarajući kvalitet i pokrivenost cele teritorije države Poljska pošta - potpuna liberalizacija tržišta Liberalizacija poštanskog tržišta u Poljskoj počela je godine donošenjem Komunikacionog akta (the Communication Act). Tokom godine odredbe evropskih direktiva su implementirane u Poštanski zakon, a naredne godine je ustanovljen limit po masi za rezervisani servis od 350 gr, koji je godine smanjen na 50 gr. U godini udeo Poljske pošte na pismonosnom tržištu bilo je 99,1%. Na tržištu kurirskih usluga udeo 6 privatnih ino operatora bila je 87%: DHL i Servisco (28.15%), GLS (20.1%), MS Stolica (17.14%), Masterlink (11.04%), UPS (10.43%). Značajan udeo imala su i dve poljske kurirske službe, Polska s courier services i EMS/Pocztex. U periodu od do godine, broj privatnih operatora je dostigao brojku od Švajcarska pošta Iako Švajcarska nije članica EU, Swiss Post je spremna za ukidanje rezervisane usluge koja je obuhvatala pismonosne pošiljke do 50 gr težine jer pokriva 80% tržišta pismonosnih usluga. Ostalih 20% dele konkurentske kompanije i elektronski oblici komunikacije. S obzirom na konstantno opadanje obima pismonosnih usluga, rezervisane usluge beleže gubitak iz godine u godinu. Zbog toga ukidanje rezervisanog servisa ne predstavlja najveći izazov za Swiss Post već su to tehnološke i socijalne promene koje uslovljavaju promene u zahtevima korisnika A. Dieke, P. Junk,S. Thiele Universal Postal Service and Competition: Experience from Europe, WIK-Consult GmbH,

187 2.2.9 Norveška pošta Vlada Norveške je donela odluku da neće implementirati Treću poštansku direktivu Evropske unije. Iako nije članica EU, Norveška je razmatrala mogućnost da, zbog neprihvatanja ujednačavanja uslova poslovanja na poštanskom tržištu, EU uvede formalni veto Norveškoj pošti na rad van granica nacionalnog tržišta. Bez obzira što Norveška glasa protiv evropske poštanske direktive, Norveška pošta će morati da prilagodi svoje poslovanje liberalizovanom poštanskom tržištu i da nastavi da restrukturira aktivnosti kako bi ublažila posledice pada obima poslovanja i prilagodila se promenama potreba korisnika za određenim poštanskim uslugama. 3. Efekti restrukturiranja poštanskog tržišta Opstanak Javnog poštanskog operatora u Evropi umnogome zavisi od sposobnosti istih da se izbore sa konkurencijom. Zbog sve jače konkurencije, poštanske uprave su prinuđene da traže nove izvore prihoda, nudeći korisnicima niz usluga koje su, u manjoj ili većoj meri, iz domena poštanskih. Sa nekoliko izuzetaka, većina razvijenih poštanskih uprava nastoji da što bolje iskoristi dobijenu slobodu i agresivnim nastupom pokušava da zauzme lidersku poziciju u komercijalnim segmentima poštanske delatnosti: transport, logističke usluge, novčano poslovanje, u kojima razvijene poštanske uprave ostvaruju prosečno 40% ukupnih prihoda. 6 To postižu sledećim aktivnostima: Širenjem poslovanja u segmentima ekspres prenosa, prevoza robe i logistike ( Nemačka, Holandija); Korišćenjem postojeće mreže pošta za uvođenje novih usluga kao što su: bankarsko poslovanje, usluge osiguranja, prodaja kancelarijskog materijala (Francuska, Holandija, Italija); Širenje prisustva u segmentima koji su tradicionalno konkurencija poštanskom sektoru, kao što su telekomunikacije, pristup Internetu, elektronsko plaćanje (Velika Britanija, Švadska, Italija); Jačanje prisustva na međunarodnom tržištu (Nemačka, Austrija, Holandija). Kako bi se izbegle disproporcije, evropski Parlament i Savet doneli su klauzulu o reciprocitetu kojom se nacionalnim poštanskim operatorima koji još uvek pružaju rezervisanu uslugu zabranjuje da ulaze na tržišta zemalja koje su liberalizovale poštanski sektor. Restruktuiranje podrazumeva podizanje unutrašnje sposobnosti poštanskih organizacija do takmičarskog nivoa. Restruktuiranje uključuje konstruisanje ekonomskog modela koji će biti sposoban da odgovori na pitanje gde i kako se mogu kreirati nove dodatne vrednosti.konstruisanje ekonomskog modela zahteva disagregaciju (raščlanjivanje) poslova i aktivnosti korporacije top-down (od vrha na dole) u finansijskom smislu, kako bi se identifikovali izvori za sticanje konkurentske prednosti. Prvenstveno se odnosi na poslove koji su posvećeni: portfoliu, najvišem nivou lanca vrednosti za svaki posao, i alokaciji resursa. Najvažnija zapažanja su prikazana kroz nekoliko najznačajnijih oblasti: 6 European Commision - DG Markt Main developments in postar sector , WIK Institute 187

188 Kvalitet usluga Zemlje koje prolaze ili su prošle kroz fazu liberalizacije poštanskog tržišta su definisale standarde kvaliteta i vremena prenosa pošiljaka na nacionalnoj teritoriji, koji se odnose na minimalan procenat pošiljaka koji mora biti uručen primaocima narednog dana (D+1), odnosno dva dana nakon prijema (D+2). Uopšteno, kvalitet poštanskih usluga u urbanim područjima je znatno poboljšan, produženo je radno vreme pošta, ali je zato kvalitet u ruralnim oblastima urušen, radno vreme pošta je skraćeno, a određen broj pošta je zatvoren. Ove poteze često su pratili protesti korisnika. Cene usluga JPO su, uglavnom, povećavali cene usluga, ali su generalno, cene usluga ostale bez većih udara. Postoje i izuzeci, kao što je Švedska, u kojoj je cena za prvu klasu pismonosnih pošiljaka povećana za 34% u periodu od godine, dok je cena paketa uvećana za čak 253%. 7 Snižavanje cena je bilo veoma retko i uglavnom namenjeno velikim korisnicima koji su morali da ispune neke preduslove koji se razlikuju od uprave do uprave i odnose se na : pripremu pošiljaka (npr. presortiranje, pakovanje u svežnjeve i sl.), zoniranje (Nemačka, Holandija, Švedska), količinu pošiljaka (Francuska), veličinu pošiljaka (Holandija), masu pošiljaka (V. Britanija), vreme dostave (ako korisnik pristane na duže vreme dostave dobija veći popust -Holandija), druge komercijalne uslove, uključujući lojalnost i nekorišćenje usluga konkurenata (Švedska). U mnogim zemljama su uvedeni određeni mehanizmi kontrole cena poštanskih usluga JPO tokom procesa liberalizacije. U segmentima u kojima konkurencija nije jaka bilo je slučajeva značajnijeg povećanja cena. Sa druge strane, u pojedinim zemljama je država morala da reaguje u cilju zaštite JPO, jer su konkurenti koji su ulazili u pojedine segmente tržišta spuštali cene usluga ispod cena JPO-a kako bi pridobili što više korisnika. Inovacije Inovativna rešenja su još jedan od vidova borbe JPO sa konkurencijom. Ona su, pretežno orjentisana na zadovoljenje potreba velikih korisnika. Fizička lica, mala i srednja preduzeća ponekad profitiraju kada JPO uvede neku od usluga kojima dodaje vrednost postojećim uslugama. Veliki korisnici koriste pogodnosti inovacija i povećanja fleksibilnosti JPO, kao i onih koje nude kompanije koje tek ulaze na poštansko tržište. 7 ANACOM Nacional Regulatory authority of Portugal Challenges facing the postal sector as it moves to full liberalisation, april

189 Snižavanje troškova Nakon preciznog definisanja univerzalne usluge, mnogi JPO su nastojali da usklade i unaprede svoju mrežu i infrastrukturu. Najzastupljenija strategija je smanjenje broja pošta u ruralnim područjima zatvaranjem korporativnih pošta i otvaranjem franšiza. Na taj način, pojedine poštanske uprave su smanjile broj pošta u ruralnim područjima za 30-40%. Druga strategija po zastupljenosti je smanjenje broja radnika, u pojedinim zemljama 10-40% za 4-6 godina. Pri tome se radilo na modifikovanju infrastrukture, povećanju efikasnosti i automatizaciji procesa kako bi se kvalitet poboljšao ili zadržao na istom nivou. 4. Uloga regulatora u restrukturiranju pošte Procesi komercijalizacije poštanske delatnosti, započeti u poslednjim decenijama 20. veka, suštinski menjaju položaj ove delatnosti koja je vekovima smatrana delom državne administracije, odnosno kao podrška državnom aparatu. Ceo proces se značajno ubrzava razvojem Evropske unije odnosno slobodnog tržišta. Pošta Srbije kao i svi javni poštanski operatori u Evropi u suštini obavlja dvojaku funkciju : Javnu kroz obezbeđivanje univerzalne poštanske usluge, i Komercijalnu kroz obavljanje različitih poštansko logističkih i finansijskih servisa. Razvoj tržišta poštansko logističkih i finansijskih usluga u Srbiji neminovno dovodi do promene ponašanja u pozicioniranju i upravljanju poštanskom organizacijom, dok je situacija u delu poslovanja koja je deo opšteg javnog interesa (univerzalna usluga) posve drugačija i još uvek nije definitivno rešena. 4.1 Univerzalna poštanska usluga U Republici Srbiji univerzalna poštanska usluga (u daljem tekstu UPU) je regulisana Zakonom o poštanskim uslugama i podzakonskim aktima donetim od strane nadležnog ministarstva i nacionalnog regulatornog tela. U Zakonu je ista definisana kao: Usluga od opšteg interesa i predstavlja skup poštanskih usluga koje se obavljaju u kontinuitetu, na teritoriji Republike Srbije u okviru propisanog kvaliteta, po pristupačnim cenama i pod jednakim uslovima za sve, bez diskriminacije 8. Na slici 1. prikazan je model univerzalne poštanske usluge u Republici Srbiji. 8 Narodna Skupština Republike Srbije Zakon o poštanskim uslugama, Sl. glasnik RS 18/05, 30/10, Beograd

190 Slika 1. Model univerzalne poštanske usluge u Republici Srbiji Kako se na predhodnoj slici može videti, sve usluge koje obavlja Javni poštanski operator mogu se podeliti u tri segmenta: Univerzalna poštanska usluga (sa podsegmentom rezervisanih usluga koja predstavlja formalni i praktični monopol) koju čine: - Prijem, prenos i uručenje pismonosnih pošiljaka, uključujući i registrovane pošiljke mase do 2 kg., kao i pismonosne pošiljke u elektronskoj formi; - Prijem, prenos i uručenje paketa mase do 10kg. I uručenje paketa do 20kg. u međunarodnom poštanskom saobraćaju; - Prijem, prenos i isplata uputnica u klasičnoj i elektronskoj formi; - Prijem, prenos i uručenje sekograma do 7kg. Komercijalne poštanske usluge: Poštanske usluge izvan opsega univerzalne (paketi izvan limita, usluge ekspres prenosa pošiljaka, kurirske usluge, poštansko logističke usluge ); Ostale usluge poštanskog operatora (novčano poslovanje, trgovina ). Uzimajući u obzir podatke o tržištu poštanskih usluga koje objavljuje Regulatorna agencija za elektrons ke komunikacije i poštanske usluge za period najveći deo poslovanja se obavlja u delu univerzalne poštanske usluge. Za restrukturiranje tog dela poslovanja JP Pošta Srbije potrebne su (između ostalog) precizne, izbalansirane i koordinirane intervencije Nacionalnog regulatornog tela i Direktive EU. Na Slici 2. predstavnjeni su osnovni parametri promene uloge poštanskog regulatora u zavisnosti od stepena razvoja tržišta poštanskih usluga. 190

191 Slika 2. Promena uloge poštanskog regulatora u zavisnosti od razvoja tržišta Izvor: Trubint at all (2011), Promena uloge poštanskog regulatora u uslovima liberalizovanog tržišta, 29. Simpozijum o novim tehnologijama u poštanskom i telekomunikacionom sabraćaju Postel. Kako se sa predhodne slike može zaključiti najvažnija faza razvoja tržišta u smislu restrukturiranja Javnog poštanskog operatora je faza Tranzicije u kojoj se trenutno nalazi tržište poštanskih usluga u Republici Srbiji. Tokom ovog perioda regulator treba da ima direktan uticaj na razvoj procesa restrukturiranja kroz takozvane mere simulacije slobodnog tržišta kojima se Javni poštanki operator priprema za delovanja na potpuno liberalizovanom tržištu. 4.2 Nezavisni regulator i simulacija slobodnog tržišta Jedan od osnovnih zadataka nezavisnog regulatornog tela iz oblasti poštanskih usluga je da kroz tranzicioni period u neku ruku simulira uslove slobodnog tržišta i da na taj način potpomogne procese restrukturiranja Javnog operatora poštanskih usluga. Ovaj proces podrazumeva sledeće aktivnosti : Definisanje i kontrola ispunjenosti standarda kvaliteta usluga iz oblasti univerzalnog servisa. Jedna od osnovnik karakteristika monopola u određenom segmentu je pad kvaliteta servisa. Da bi se ovaj trend predupredio i zaustavio Regulator definiše striktne mere u smislu definisanja standarda i nezavisnog merenja kvaliteta 191

192 univerzalne poštanske usluge. Procedura je zasnovana na uvođenju Evropskih standarda EN 13850, EN i EN Striktno računovodstveno razdvajanje troškova univerzalne poštanske usluge i troškova obavljanja komercijalnih poštanskih delatnosti Ključan korak u restrukturiranju, pošto se zabranjuje interno finansiranje komercijalnog servisa od sredstava prikupljenih u monopolu. Samim tim se formiraju fer uslovi na komecijalnom delu tržišta na kome danas deluje preko 50 poštanskih operatora. Sa druge strane stvaraju se preduslovi za optimizaciju troška univerzalnog servisa. Regulacija cena na troškovnom principu Tačna alokacija troška Univerzalne usluge, je neophodan preduslov za regulaciju cena. Trenutno su cene univerzalnog servisa u nadležnosti Vlade Republike Srbije i one su najniže u Evropi. Procedura regulacije cena je veoma kompleksna i definisana je Zakonom i podzakonskim aktima, a predviđa i učešće nezavisnog revizora. Kalkulacija neto troška poštanske mreže kao alata održivosti univerzalnog servisa Rezervisani servis kao alat održivosti univerzalnog servisa ima ograničeni vek trajanja (najkasnije do ulaska u EU, a može i ranije - primer počev od Albanija je potpuno liberalizavala tržište poštanskih usluga). Pored svojih dobrih strana ovaj koncept ima i niz manjkavosti, od kojih su najznačajnije : veoma usporena liberalizacija tržišta odnosno daje loše efekte u restrukturiranju Javnih poštanskih operatora. Razvoj alternativnih metoda finansiranja od kojih je najpoznatiji neto trošak poštanske mreže je u najboljem interesu operatora u tranzicionom periodu. Neophodno preduslovi su : alokacija troška univerzalne usluge i simulacija rada Javnog operatora u uslovima kada nema obavezu vršenja univerzalne poštanske usluge. Pristup mreži JPO svim učesnicima na tržištu koji ispunjavaju uslove.. Jedna od osnovnih uloga regulatora u tranzicionom periodu razvoja tržišta. Koncept posmatra poštansku mrežu kao javno'dobro koje je dato na upravljanje Javnom operatoru. Uzimajući u obzir trend pada poštanskih usluga (naročito u pismonosnom delu), kao i velike investicije u sofisticirane sisteme prerade pošiljaka pozitivni efekti se ogledaju kroz: - Ubrzaniju liberalizaciju tržišta kroz potencijalno alternativne operatore univerzalnog servisa; - Razvoj tržišta kroz veći broj operatora ; - Optimalno korišćenje resursa od strane Javnog operatora; - Dodatni prihod Javnog operatora; - Bolja amortizacija troškova investicija. Kontrolna funkcija procesa.. Sprovođenje bilo koje od predhodno navedenih mera je direktno povezano sa kontrolnom funkcijom Regulatora. Ovo pitanje je postavljeno kao merilo za otvaranje pregovaračkog poglavlja 3 Pravo poslovnog nastanjivanja i sloboda pružanja usluga u pregovorima Republike Srbije i Evropske unije. 5. Problemi u implementaciji koncepta u Republici Srbiji Implementacija predhodno navedenih postupaka predstavnja veoma veliki izazov, naročito ukoliko se posmatra u svetlu specifičnih lokalnih ambijentalnih uslova koji često nisu pogodni za realizaciju istih. U Republici Srbiji te specifičnosti se mogu sistematizovati na sledeće način: 192

193 Pozicija Nezavisnog Regulatornog tela; Balans između primarnog i sekundarnog zakonodavstva; Koordinacija aktivnosti različitih institucija i, Vizija budućnosti Javnog poštanskog operatora. 5.1 Pozicija Nezavisnog regulatornog tela U Republici Srbiji se dugi niz godina vodi polemika o svrsishodnosti postojanja i zadacima nezavisnih regulatornih tela. Osnovna pitanja koja su u fokusu su: Da li su nam ona potrebna pošto rade posao koji bez problema može obaviti klasična državna administracija? Da li im treba dati izvorna ovlašćenja, ili treba da obavljaju poverene poslove? Da li njihov pravni položaj treba definisati horizontalnim Zakonom o Nezavisnim regulatornim telima ili je dovoljno taj posao obaviti kroz sektorske zakone (o energetici, elektronskim komunikacijama, telekomunikacijama, poštanskim uslugama.)' Da li zaposleni u nezavisnim regulatornim telima treba da imaju status državnih službenika? U kojoj meri im treba poveriti izvesna kontrolna ovlašćenja u skladu sa ostalim aktima koja regulišu Inspekciji nadzor u Republici Srbiji? Dugogodišnja diskusija o ovim pitanjima, kao i nedostatak sistemskog rešavanja ovih problema, negativno se odražavaju na funkcionalnu sposobnost Nezavisnog regulatora da sprovede svoje odluke. U godišnjem izveštaju za radne Grupe End user satisfaction and monitoring the market outcomes, ERGP-a (European Regulatory Group for Post) 9 koja je savetodavni organ Evropske Komisije po pitanju tržišta poštanskih usluga, kao jedan od 12 parametara kojim se tržište opisuje i prati, eksplicitno navodi Sposobnost Nezavisnog Regulatora da sprovede svoje odluke. Parametri ocene nezavisnosti regulatora u izabranim zemljama Evrope su prikazani i Tabeli 2. 9 European Regulatory Group for posts ERGP Report 2013 on the quality of service and end user satisfaction Brussel

194 Tabela 2. Nivo nezavisnost regulatornih institucija u odabranim evropskim zemljama Zemlja Izvor finansiranja Saglasnost na budžet Vlada usmerava rad NRT zahtev mišljenje Neke odluke zahtevaju mišljenje Vlade Da li Vlada može da obori odluke NRT? Austrija Budžet Parlament Ne Ne Ne Belgija Taksa Parlament Ne Ne Ne Bugarska Taksa Ne Ne Ne Kipar Taksa Parlament Da Ne Ne Češka Budžet Parlament Ne Ne Ne Danska Budžet Parlament Da Ne Da Estonija Budžet Ministarstvo Ne Ne Ne Finska Taksa Parlament Da Ne Ne Francuska Budžet Parlament Ne Ne Ne Nemačka Budžet Parlament Da Ne Ne Grčka Taksa Ne Da Da Mađarska Taksa Parlament Ne Ne Ne Irska Taksa Reg. telo Ne Da Ne Italija Budžet i taksa Parlament Da Da Letonija Parlament Ne Ne Ne Litvanija Taksa Parlament Ne Ne Ne Luksemburg Budžet Ne Ne Ne Malta Budžet i taksa Ministarstvo Da Da Ne Holandija Taksa Ministarstvo Ne Ne Ne Poljska Budžet Parlament Ne Ne Ne Portugalija Taksa Ministarstvo Ne Da Ne Rumunija Taksa Parlament Ne Ne Ne Slovačka Budžet Parlament Ne Ne Ne Slovenija Taksa Vlada Ne Ne Ne Španija Budžet Parlament Da Da Švedska Budžet i taksa Ministarstvo Da Ne Velika Britanija Taksa Vlada Ne Ne Ne Island Taksa Parlament Ne Ne Ne Lihtenštajn Budžet Parlament Da Da Norveška Taksa Parlament Da Ne Da Švajcarska Budžet Da Srbija Taksa Vlada Ne Da Da Izvor: Ratel, Istraživanje modela Univerzalne poštanske usluge u Republici Srbiji, Beograd (dostupno na Balans između primarnog i sekundarnog zakonodavstva Sledeća stvar na koju treba obratiti pažnju, a karakteristična je za tržište poštanskih usluga je balans primarnog (Zakoni) i sekundarnog (Pravilnici i ostala podzakonska akta) zakonodavstva. U kreiranju zakonodavnog okvira generalno postoje sledeći pristupi: 194

195 Prioritetne stvari detaljno razraditi kroz Zakon za implementaciju ovog koncepta potrebno je postići bolju efikasnost u procedurama donošenja odnosno izmene i dopune Zakona; Prioritetne stvari definisati u Zakonu i razrađivati ih kroz podzakonska akta potrebna je bolja koordinacija rada svih državnih organa i učesnika na tržištu poštanskih usluga; Optimalan balans između primarnog i sekundarnog Zakonodavsta koje podrazumeva sistemski i proaktivni pristup u kreiranju adekvatne regulative. Nadležnosti državnih organa u odabranim zemljama Evrope po pitanju osnovnih sistemskih pitanja vezanih za održivost univerzalne poštanske usluge prikazane su u Tabeli 3. Tabela 3. Pregled regulatornog okvira i donosioca akata koji regulišu segmente UPU Zemlja Opseg Frekvencija Tarif. Finans. Kvalitet UPU obavljanja stavovi UPU Licencir. Austrija A A A A AB A Slovenija A A AD A AD AD Portugal A A A A AG AG Slovačka AD AD AD - AD A Švajcarska A B B AB - AD Rumunija A AD AD AD AD AD Danska A C C - A A Legenda: A- Zakon reguliše segmente UPU; B - Akti, Odluke, Pravilnici doneti od strane Premijera ili Saveta Ministara; C - Akti, Odluke, Pravilnici doneti od strane Ministarstva nadležnog za oblast poštanskog saobraćaja; D - Akti nezavisnog regulatornog tela. Izvor: Ratel, Istraživanje modela Univerzalne poštanske usluge u Republici Srbiji, Beograd (dostupno na Pozicija Javnog poštanskog operatora u budućnosti Implementacija celokupnog procesa restrukturiranja je nemoguća bez aktivnog učešća Javnog poštanskog operatora, odnosno državnog konsenzusa po sledećim pitanjima : Jasne strateške odrednice razvoja Pošte Srbije (vlasništvo, javna uloga kompanije, komercijalna uloga kompanije, optimalna organizaciona struktura, ); Detaljan akcioni plan za realizaciju strateških aktivnosti sa nezavisnim monitoringom; Edukacija menadžmenta Javnog operatora za upravljanje u totalno novim uslovima poslovanja; Operativna saradnja sa Nezavisnim regulatornim telom. Razvojem procesa pregovora Evropske unije naročito u pregovaračkim poglavljima 3 (Pravo poslovnog nastanjivanja i sloboda pružanja usluga) i 8 (Politika konkurencije) procesi i aktivnosti pomenute u radu inteziviraće se u značajnoj meri. 195

196 6. Zaključak Neosporna je činjenica da promene na kraju XX i početkom XXI veka postaju mnogo brže, radikalnije i snažnije nego ikada u našoj istoriji. Tehnološki, tržišni, ekonomski, političko pravni, socijalno- kulturni i globalni faktori utiču na brzinu promena, kao i na oblikovanje prakse i teorije ekonomije i menadžmenta. Povećana dostupnost informacija, prateća prezasićenost i jednostavan pristup informacijama, katapultirali su svet iz industrijske ekonomije u ekonomiju znanja. Svet se iz dosadašnjeg tržišta pretvara u virtuelni tržišni prostor. Globalno delovanje više nije opcija, već zahtev. Nematerijalna (neopipljiva) aktiva (intangible assets) koja se sastoji od ljudskih sposobnosti, talenta, mašte, veština i znanja, intelektualne svojine, infrastrukture, kulture, lojalnosti potrošača, snage marki, licenci, franšiza, i sl., čini procentualno preko 80% vrednosti akcije ili organizacija u celini.. Poštanske organizacije grade svoje konkurentske prednosti putem sposobnosti da što brže uče i da se menjaju. Prihvaćena teorija poslovanja i upravljanja u poštanskim organizacijama je odgovorila na mnoge ekonomske i menadžment izazove koje odgovaraju novoj realnosti. Poštanske organizacije koje žele da budu uspešne moraju biti tzv. inovativne organizacije. Inovativne organizacije i menadžment odlikuju sposobnost i veštine kontinuirane responzivnosti (davanja uspešnih odgovora) na izazove i promene koje dolaze i sve kompleksnije, turbulentnije i dinamičnije sredine organizacije. U tom procesu na državnom nivou, definisani sistemski pristup restrukturiranja Javnih poštanskih operatora, oličen je kroz delovanje Nezavisnog regulatornog tela. Nezavisna regulatorna tela prolaze kroz svoju evoluciju, a podrška restrukturiranju javnih poštanskih operatora obavlja se kroz fazu tranzicije, u kojoj se trenutno nalazi i tržište poštanskih usluga u Republici Srbiji. Pošta Srbije treba u potpunosti da preduzme kontinuirane transformacione promene kako bi kroz inovativne načine mogla dovoljno da se adaptira i odgovori na potrebe korisnika i izazove konkurencije. Ovaj proces se u Republici Srbiji odvija sa značajnim izazoviima u relizaciji koji su delimično posledica i nedovoljnog razumevanja pozicije i uloge Nezavisnih regulatornih tela. 7. Literatura 1. A. Dieke, P. Junk,S. Thiele Universal Postal Service and Competition: Experience from Europe, WIK-Consult GmbH, ANACOM Nacional Regulatory authority of Portugal Challenges facing the postal sector as it moves to full liberalisation, april Vlada Republike Srbije Strategija razvoja poštanskih usluga u Republici Srbiji za period , Sl. glasnik RS 43 /13, Beograd European Commision - DG Markt Main developments in postar sector , WIK Institute 5. European Regulatory Group for posts ERGP Report 2013 on the quality of service and end user satisfaction Brussel Narodna Skupština Republike Srbije Zakon o poštanskim uslugama, Sl. glasnik RS 18/05, 30/10, Beograd Petrović V.Prilagođavanje organizacije Pošte Srbije savremenim promenama u okruženju, naučno stručni skup: Ekonomska politika Srbije u i izazovi svetske ekonomske krize, Ekonomski fakultet Beograd, str

197 8. RATEL Istraživanje modela Univerzalne poštanske usluge u Republici Srbiji, Beograd (dostupno na 9. N. Trubint, S. Gezović Promena uloge poštanskog regulatora u uslovima liberalizovanog tržišta, 29. Simpozijum o novim tehnologijama u poštanskom i telekomunikacionom sabraćaju Postel 2011, Zbornik radova str., Beograd USPS United states postal service.postal Universal Service Obligation (USO) International Comparison International Postal Liberalization Comparative Study of US and Key Countries, August 2008, pp. 54,

198

199 Uloga komisije za zaštitu konkurencije u ekonomskim i regulatornim reformama: aktuelni trendovi i budući izazovi Miloje Obradović* < predsednik@kzk.gov.rs > Dragan Lončar** < loncar@ekof.bg.ac.rs > Siniša Milošević*** < sinisa.milosevic@kzk.gov.rs > Apstrakt: Politika zaštite konkurencije ima centralnu ulogu u okviru ekonomskih I regulatornih reformi. Pricipi politike zaštite konkurencije i metodi analize koji se koriste u okviru nje, obezbeđuju merilo za ocenu kvaliteta ekonomske i socijalne regulacije.komisija za zaštitu konkurencije obrazovana je Zakonom o zaštiti konkurencije iz godine, a započela je sa radom nakon formiranja prvog saziva Saveta Komisije u aprilu godine.tri osnovna stuba Zakona o zaštiti konkurencije su: restriktivni sporazumi, zloupotreba dominantnog položaja i kontrola koncentracija. Sistem politike zaštite konkurencije obuhvata čitav niz institucija koje su u međusobnoj interakciji.regulacija se može definisati kao skup obavezujućih pravila koje primenjuje nadležno regulatorno telo. Pravila ponašanja se u slučaju regulacije definišu unapred ex ante, dok politika zaštite konkurencije predviđa da se deluje nakon što je neko pravilo konkurencije povređeno ex post. Često se postavlja pitanje da li je politika zaštite konkurencije u dovoljnoj meri integrisana u okvir opšte politike za regulaciju.predmet ovog rada jeste da se sagledaju dosadašnje aktivnosti Komisije za zaštitu konkurencije, kao iizazovi koji se mogu očekivati u budućnosti. Cilj ovog rada jeste da se ukaže na važnost politike zaštite konkurencije i na neophodnost saradnje regulatornih tela sa Komisijom za zaštitu konkurencije. Ključne reči: konkurencija, regulacija, reforme JEL klasifikacija:k21, L40, L43, L51 The Role of the Commission for Protection of Competition in Economic and Regulatory Reforms: Actual Trends and Future Chelenges Abstract: Competition policy has a central role in economic and regulatory reforms. Principles of competition policy and methods of analysis that have been used in this field, provide a benchmark for assessing the quality of economic and regulatory reforms. Commission for Protection of Competition has founded in 2005 based on the Low on Competition. It has started to work upon formation the first Council of the Commission in April Three main pillars of the Law on Competition are: restrictive agreements, abuse of dominant position and merger control. The system of competition policy includes the wide range * Komisija za zaštitu konkurencije Republike Srbije. ** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu. *** Komisija za zaštitu konkurencije Republike Srbije. 199

200 of institutions which are in interaction. Regulation can be defined as set of the obligatory rules applied by the regulatory body. In the case of regulation, rules of behavior are defined ex ante, while competition policy states that it should react after the competition rules are broken - ex post. It is often discussed if the competition policy sufficiently integrated into general regulation policy. The subject of this paper is to review past activities of Commission for Protection of Competition as well as the future challenges which can be expected. The aim of this paper is to point out the importance of competition policy and the necessity of cooperation between regulatory bodies and Commission for Protection of Competition. Keywords: competition, regulation, reforms 1. Uvod Reforme predstavljaju važno političko područje. Za efikasno sprovođenje reformi, ekonomski i regulatorni režimi moraju biti transparentni, koherentni i sveobuhvatni. Uspostavljanje adekvatnog institucijalnog okvira za liberalizaciju je veoma važno. Pored toga, ključnu ulogu u procesima sprovođenja reformi ima rasprostranjena i adekvatna primena politike i prava zaštite konkurencije. Politika zaštite konkurencije ima centralnu ulogu u okviru regulatornih reformi. Pricipi politike zaštite konkurencije i metodi analize koji se koriste za ocenu nivou konkurencije obezbeđuju merilo za ocenu kvaliteta ekonomske i socijalne regulacije. Takođe, na taj način se i podstiče primena Zakona o zaštiti konkurencije. Pošto regulatorne reforme stimulišu strukturne promene, sprovođenje tih reformi mora da prati efikasna primena politike zaštite konkurencije kako bi se sprečila eventualna zlupotreba od strane učesnika na tržištu kojima regulatorne reforme idu u korist. Pored primene Zakona o zaštiti konkurencije, efektivna primena politike zaštite konkurencije podrazumeva i promociju konkurencije i tržišnih principa. Pravni okvir za primenu politike zaštite konkurencije obuhvata čitav set akata. Pre svega tu je Ustav Republike Srbije, zatim Zakon o zaštiti konkurencije, Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju koji je Republika Srbija potpisala sa Evropskom unijom, Uredbe Vlade Republike Srbije koje se odnose na primenu politike zaštite konkurencije, kao i Smernice koje je donela Komisija za zaštitu konkurencije u cilju povećanja transparetnosti svoga poslovanja. Prvi moderan Zakon o zaštiti konkurencije u Republici Srbiji donesen je godine. Na osnovu tog zakona u aprilu godine formiranjem prvog Saveta Komisije, počela je sa radom Komisija za zaštitu konkurencije. Novi Zakon o zaštiti konkurencije donesen je godine, a godine Zakon o izmenama i dopunama Zakona o zaštiti konkurencije. Komisija za zaštitu konkurencije za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini kojoj podnosi godišnji izveštaj. Pored uvoda i zaključka rad se sastoji iz tri celine. U prvom delu predstavljeni su aktuelni trendovi primene politike zaštite konkurencije u Republici Srbiji. Drugi deo rada posmatra politiku zaštite konkurencije iz aspekta pokretača regulatornih i ekonomskih reformi. U trećem delu predstavljeni su budući izazovi za politiku zaštite konkurencije. 200

201 2. Aktuelni trendovi u primeni politike zaštite konkurencije Komisija za zaštitu konkurencije obrazovana je Zakonom o zaštiti konkurencije iz godine, a započela je sa radom nakon formiranja prvog saziva Saveta Komisije u aprilu godine. Komisija je Zakonom definisana kao samostalna i nezavisna organizacija koja vrši javna ovlašćenja i koja za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini. Nezavisnost Komisije od izvršne vlasti obezbeđuje se, kako načinom izbora predsednika Komisije i članova Saveta Komisije, tako i kroz finansijsku nezavisnost, s obzirom na to da se Komisija finansira iz sopstvenih prihoda i donosi godišnji finansijski plan na koji Vlada daje saglasnost. Sredstva za rad Komisije obezbeđuju se u skladu sa članom 31. Zakona o zaštiti konkurencije, iz prihoda koje Komisija ostvari obavljanjem poslova, a naročito iz: 1) Taksi koje se plaćaju u skladu sa Zakonom; 2) Donacija, osim donacija učesnika na tržištu na koje se primenjuje Zakon; 3) Prihoda od prodaje publikacija Komisije; 4) Drugih izvora u skladu sa Zakonom. Komisija za zaštitu konkurencije je aktivna u procesu pridruživanja Srbije Evropskoj uniji, čime daje značajan doprinos napretku Srbije u procesu harmonizacije pravnih propisa sa propisima EU u relevantnim oblastima i obezbeđujući odgovarajuću primenu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju u pogledu primene odredbi o zaštiti konkurencije. Pravne tekovine EU u okviru ovog poglavlja su u direktnoj vezi sa obavezama Srbije iz člana 73. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između EU i Srbije (SSP) koji je trenutno na snazi.izveštaj o analitičkom pregledu i oceni usklađenosti propisa Republike Srbije sa pravnim tekovinama EU za Poglavlje 8 - Politika konkurencije 1 je pozitivan u delu koji se odnosi na zaštitu konkurencije u užem smislu, koja je u nadleznosti Komisije za zaštitu konkurencije Republike Srbije. Nije određeno ni jedno merilo za otvaranje pregovora za Poglavlje 8 iz ove oblasti. Konstatovano je da su zakonodavni okvir i procesna pravila u velikoj meri uskladjena sa pravom EU, da je Komisija za zaštitu konkurencije institucija koja je uspostavljena na dobrim osnovama i da se u narednom periodu očekuju dodatni rezultati u njenom radu, naročito u pogledu borbe protiv kartela i odredjivanju novčanih kazni. U Izveštaju je navedeno i da se u narednom periodu očekuje da se usvoje preostala podzakonska akta kojima će se regulisati pitanja zaštite konkurencije u pojedinim sektorima privrede. Na bazi ovog izveštaja može se zaključiti da je trenutni nivo razvoja politike zaštite konkurencije u Srbiji prilično zadovoljavajući. Međutim, to ne znači da politika zaštite konkurencije treba da ostane na ovom nivou. Naprotiv, potrebna su dalja usavršavanja i prilogođavanja kako od strane kompanija, tako i od strane same Komisije. To je neophodan preduslov za ulazak na jedinstveno tržište EU. Tri osnovna stuba Zakona o zaštiti konkurencije su: restriktivni sporazumi, zloupotreba dominantnog položaja i kontrola koncentracija. Zakon o zaštiti konkurencije definiše, 1 European Commission(2015). 201

202 kao povrede konkurencije akte ili radnje učesnika na tržištu koje za cilj ili posledicu imaju ili mogu imati značajno ograničavanje, narušavanje ili sprečavanje konkurencije. Oblici povreda konkurencije su: restriktivni sporazumi, definisani članom 10. Zakona o zaštiti konkurencije i zloupotrebe dominantnog položaja, propisane i definisane članom 16. Zakona o zaštiti konkurencije. Efikasna primena politike zaštite konkurencije u direktnoj je vezi sa obimom otkrivenih povreda konkurencije. U tom smislu, Komisija reaguje ne samo na podnete inicijative učesnika na tržištu i javno dostupne informacije, već i kroz analize pojedinih tržišnih segmenata, otkriva elemente koji ukazuju na potencijalne povrede konkurencije. U svim slučajevima u kojima je utvrđena povreda konkurencije, Komisija izriče meru zaštite konkurencije, a može odrediti i meru ponašanja, kao vid mere otklanjanja povrede konkurencije. Merama ponašanja, kojima se nalaže ili zabranjuje određeno postupanje učesnika na tržištu, sprečava se, ili bar smanjuje mogućnost budućeg istog ili sličnog zabranjenog postupanja u poslovanju stranaka, čime se ostvaruje i posebna prevencija. Komisija ipak ne prepoznaje kao glavni cilj u svom radu na procesuiranju povreda konkurencije, novčanu meru zaštite konkurencije (novčano kažnjavanje). Stoga se Komisija u praksi i odlučivala za primenu člana 58. Zakona o zaštiti konkurencije, kojim se uređuje prekid postupka pre utvrđivanja postojanja povrede konkurencije. U svim slučajevima u kojima je povreda konkurencije utvrđena, može se ostvariti naknada štete prouzrokovane aktima i radnjama koje predstavljaju povredu koja je utvrđena rešenjem Komisije. Naknada štete se ostvaruje u parničnom postupku pred nadležnim sudom, pri čemu rešenje Komisije kojim je utvrđeno postojanje povrede konkurencije ne pretpostavlja da je šteta nastupila, već se ista dokazuje upravo u parničnom postupku. Mera procesnog penala pokazala se kao izuzetno efikasan mehanizam za utvrđivanje pravilnog i potpunog činjeničnog stanja. Određivanje ove meru, ima uticaj na odgovorniji pristup i postupanje, stranaka i drugih učesnika na tržištu, po nalozima Komisije za dostavu traženih podataka, čime se u značajnoj meri utiče na tok i dužinu trajanja postupka. Ekonomski orijentisan pristup u postupku, podrazumeva da se utvrđivanje činjeničnog stanja postiže, između ostalog, detaljnim posmatranjem strukturnih obeležja i konkurentske dinamike odnosne privredne grane i ponašanja učesnika na tržištu kroz izračunavanje indeksa koncentrisanosti tržišta. U ovom segmentu rada Komisija permanentno radi na edukaciji svih zaposlenih u stručnoj službi koji su angažovani na obradi predmeta iz nadležnosti Komisije. Dodatna edukacija u oblasti ekonomije i ekonomskih analiza doprinela je unapređenju specifičnih stručnih znanja zaposlenih, a time podigla i nivo kvaliteta rada same Komisije. 202

203 Tabela 1: Postupci utvrđivanja povreda konkurencije u Godini Vrsta povrede Preneto iz prethodnog perioda Nastali u godini 203 Rešenje o povredi Okončani postupci Prekid postupka Obustava postupka Postupci u toku Zloupotreba dominantnog položaja / 1 Restriktivni sporazumi * (15 postupaka spojenih po čl / 3 5 UKUPNO Izvor: Izveštaj o radu Komisije za zaštitu konkurencije za godinu. *Komisija je pokrenula 15 postupaka protiv ukupno 16 učesnika na tržištu, a iz razloga i pod uslovima propisanim u članu 117. ZUP ovi postupci su spojeni u jedinstveni postupak u kome će se jednovremeno odlučivati u pogledu svih stranaka u postupku obuhvaćenih prethodnim pojedinačnim zaključcima o pokretanju postupaka. Komisija za zaštitu konkurencije obavlja deo svojih nadležnosti koje se odnose na kontrolu koncentracija, primenom pravila koja su propisana Zakonom o zaštiti konkurencije. Relevantni članovi Zakona o zaštiti konkurencije koji uređuju ovu oblast, definišu pojam koncentracija i propisane obaveze učesnika na tržištu koji ispunjavaju uslove za obavezu podnošenja prijave koncentracije, kao i postupanje Komisije po podnetim prijavama. Zakon je propisao i moguće vrste odluka Komisije u postupku kontrole koncentracija, rokove u kojima one moraju biti donete, kao i način računanja tih rokova. Ukoliko u Zakonom propisanom roku Komisija ne izda rešenje kojim odlučuje o podnetoj prijavi, smatraće se da je zbog ćutanja uprave, koncentracija odobrena. Komisija u svojoj dosadašnjoj praksi nije imala ovakav ishod postupaka vezanih za kontrolu koncentracija. Postupak kontrole koncentracija zasniva se na ex ante kontroli, odnosno propisanoj obavezi podnošenja prijave koncentracije pre njenog sprovođenja, u slučajevima kada su dostignuti prihodni pragovi iz Zakona o zaštiti konkurencije. Komisija u odnosu na kriterijume iz člana 19. Zakona o zaštiti konkurencije, procenjuje da li se određena koncentracija smatra dozvoljenom i u skladu sa tim donosi odgovarajuću odluku. Ovakav način postupanja Komisije po podnetim prijavama koncentracija podrazumeva da ona mora da predvidi efekte do kojih bi došlo sprovođenjem konkretne koncentracije, uključujući kako one pozitivne, tako i negativne, u skladu sa čime će konkretnu koncentraciju odobriti ili zabraniti. Kada u postupku koji vodi po podnetoj prijavi koncentracije Komisija može osnovano da pretpostavi da ta koncentracija ispunjava uslove dozvoljenosti u skladu sa članom 19. Zakona o zaštiti konkurencije, onda donosi odluku kojom se koncentracija odobrava u skraćenom postupku. Ispitivanje koncentracija po službenoj dužnosti regulisano je članom 62. Zakona o zaštiti konkurencije, koji propisuje u kojim situacijama Komisija pristupa ovom načinu ispitivanja koncentracija. Zakonom o zaštiti konkurencije je regulisano u kojim situacijama može doći do odbacivanja podnete prijave koncentracije, a to je neispunjavanje pragova iz člana 61. Zakona, ili nepostupanje stranke podnosioca prijave u smislu naloga Komisije kojim se zahteva dopuna podnete prijave.

204 Normativni okvir osim Zakona o zaštiti konkurencije, a kada je o kontroli koncentracija reč, čine i dva podzakonska akta, i to Uredba o sadržini i načinu podnošenja prijave koncentracije i Uredba o kriterijumima za utvrđivanje relevantnog tržišta. Vlada Republike Srbije je donela novu Uredbu o sadržini i načinu podnošenja prijave koncentracije 2, čijim stupanjem na snagu, 02. februara godine, je prestala da važi Uredba iz godine. Razlozi koji opravdavaju donošenje nove uredbe odnose se naproces usklađivanja prava Republike Srbije sa pravom EU i na pojednostavljenje procedure podnošenja prijave koncentracije. Usvajanjem nove uredbe, prihvaćena su rešenja EU o skraćenoj prijavi koncentracije, koja je u pravo EU uvedena na osnovu Uredbe EU o koncentracijama između učesnika na tržištu iz godine 3. Podnošenje skraćene prijave Evropskoj komisiji je omogućeno i propisima EU donetim na osnovu Uredbe o koncentracijama iz godine. Time je učesnicima na tržištu olakšano podnošenje prijave koncentracije, s obzirom na to da im nova uredba omogućava da, pod određenim uslovima, Komisiji dostave znatno manje podataka i dokumentacije prilikom podnošenja prijave. Novom uredbom su taksativno nabrojani i svi slučajevi kada nije moguće podneti prijavu koncentracije u skraćenom obliku, čak i onda kada su ispunjeni uslovi za podnošenje skraćene prijave predviđeni Uredbom. Osim toga, Komisija je u velikom broju slučajeva, primenom instituta konsultacije pre podnošenja prijave, učesnicima na tržištu omogućila da otklone sve eventualne nedoumice u vezi sa primenom nove Uredbe. Od ukupnog broja primljenih prijava koncentracija nakon stupanja na snagu nove Uredbe u godini (117), njih 102 odnosno 87,18% podneto je po pojednostavljenoj proceduri (član 3. Uredbe), dok je 15 prijava (12,82%) podneto prema članu 2. Uredbe. Podnosioci najvećeg broja primljenih prijava koncentracija u godini bila su inostrana pravna lica (92) ili 75,40% od ukupnog broja primljenih prijava (122). Podnosioci prijava koncentracija njih (30) ili 24,60% bila su domaća pravna lica, odnosno privredni subjekti učesnici na tržištu koji su registrovani i aktivni na tržištu Republike Srbije. Kada se podnosioci prijava koncentracija koje su odobrene u skraćenom postupku (109), klasifikuju prema zemljama u kojima su registrovani, proističe zaključak da su najveći broj prijava koncentracija podnela društva iz Republike Srbije (30). Kao značajni podnosioci prijava po kriterijumu država iz kojih potiču, ističu se društva iz Nemačke (16), Holandije (9), SAD (8), Francuske, Austrije i Norveške po 5 prijava. Po četiri prijave podnela su društva registrovana na Kipru, Hrvatskoj i Luksemburgu, po tri iz Italije, Švajcarske i Kine, po dve prijave podnela su Mađarska, Švedska i društva iz Bosne i Hercegovine, Poljske, Japana, Velike Britanije i Singapura, dok su društva iz devet država podnela po jednu prijavu koncentracije (Rusija, Kanada, Slovenija, Kajmanska ostrva, Turska, Češka, Britanska Devičanska ostrva, Malta i Grčka). Prema poslovnim aktivnostima koje su od strane podnosilaca najčešće prijavljene Komisiji, izdvajaju se sektor telekomunikacija (IT) sa 17 prijava, oblast hemijske industrije i farmacije (15 prijava), prehrambena industrija i metalurški kompleks i energetika sa po 11 prijava. Sa po 8 prijava bili su zastupljeni poljoprivreda i bankarski sektor i sektor 2 3 Službeni glasnik RS(broj 5/2016). European Commission(1989). 204

205 osiguranja, oblast medija sa 7, nekretnine sa 6, građevinarstvo i proizvodnja ambalaže sa po 5 prijava. Znatno manji broj prijava odnosio se na automobilsku industriju (4), dok su u oblasti robe široke potrošnje i turizam prijavljene po 3 koncentracije itd. Broj podnetih prijava u godini (122), kao i koncentracije koje su realizovane na osnovu izdatih odobrenja Komisije za njihovo sprovođenje tokom izveštajnog perioda, ukazuju na porast zainteresovanosti stranih investitora za ulaganje u srpsku privredu. U prilog ovakve ocene govori i činjenica da je tokom godine, došlo do promene vlasništva nad jednim brojem domaćih privrednih subjekata. Njihovi novi vlasnici i kontrolori postale su neposredno ili posredno inostrane kompanije. Takve poslovne transakcije dogodile su se na tržištu izgradnje, upravljanja i raspolaganja nekretninama, u oblasti poljoprivrede i prehrambene industrije, farmaceutskom sektoru, metalurškom kompleksu kao i u nekim drugim oblastima aktivnosti u Republici Srbiji. Kada je reč o koncentracijama koje nastaju kao posledica procesa privatizacije, Komisija je i u 2016.godini izdala veći broj saglasnosti za njihovo sprovođenje. Osim toga Komisija je na zahtev učesnika u konkretnim privatizacionim procesima, u određenom broju slučajeva svojim mišljenjem, a u skladu sa Zakonom, utvrdila nepostojanje obaveze učesnika u ovim transakcijama da pre njihovog sprovođenja, obezbede saglasnost Komisije za njihovu realizaciju. Član 17. Zakona definisao je slučajeve u kojima nastaje koncentracija učesnika na tržištu. Kada se ukupan broj izdatih rešenja o odobravanju koncentracija u skraćenom postupku (109), razvrsta po ovom zakonskom kriterijumu, vidi se da se najveći broj izdatih rešenja, odnosi na one prijave u kojima dolazi do sticanja od strane jednog ili više učesnika na tržištu, neposredne ili posredne kontrole nad drugim učesnikom na tržištu, ili njegovim delom (84 odluke, ili 77,06%). Dvadesettri (23) koncentracije (21,10%) nastalo je u slučaju zajedničkog ulaganja dva ili više učesnika na tržištu radi stvaranja novog učesnika na tržištu, ili sticanja zajedničke kontrole nad postojećim učesnikom na tržištu koji posluje na dugoročnoj osnovi i ima sve funkcije nezavisnog učesnika na tržištu. Konačno, najmanji broj nastalih koncentracija, samo dve (2), odnosno 1,84% od ukupnog broja koncentracija o kojima je Komisija odlučivala u godini, nastao je po osnovu spajanja, ili drugih statusnih promena u kojima dolazi do pripajanja učesnika na tržištu u smislu Zakona kojim se određuje položaj privrednih društava. Komisija za zaštitu konkurencije daje mišljenja nadležnim organima na predloge propisa i važeće propise koji imaju uticaj na konkurenciju na tržištu. Davanje mišljenja je bilo praćeno određenim aktivnostima Komisije koje su bile usmerene ka relevantnim ministarstvima - predlagačima zakona, što je dovelo do izmene pojedinih odredbi nacrta zakona, a posebno Nacrta Zakona o izmenama i dopunama Zakona o komunalnim delatnostima. Komisija je, kada je u pitanju Nacrt Zakona o izmenama i dopunama Zakona o komunalnim delatnostima, uspela da, u saradnji sa predlagačem propisa izmeni pojedina zakonska rešenja. Ministarstvu građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture dostavljeno je Mišljenje Komisije, u kojem je naglašeno da bi Zakon o komunalnim delatnostima trebalo da omogući da određene usluge, koje su povezane sa komunalnim delatnostima, a mogu se obavljati samostalno, budu jasno određene kao usluge komercijalnog karaktera, koje mogu da pružaju pod jednakim uslovima svi koji ispunjavaju propisane uslove, a ne samo jedan učesnik na tržištu. Komisija je istakla i da uslovi i kriterijumi moraju biti definisani 205

206 tako da ne ograničavaju pristup tržištu postojećim i budućim učesnicima na tržištu, niti da nameću uslove koji nisu opravdani. Komisija je izrazila posebnu zabrinutost zbog predloženog (novog) zakonskog rešenja koje, prema njenoj oceni, predstavlja dodatnu barijeru, kako za ulazak novih, tako i za nastavak poslovanja postojećih učesnika na tržištu, sa mogućim ozbiljnijim posledicama na rad učesnika na tržištu koji su registrovani za obavljanje komunalnih delatnosti. Naime, Nacrtom Zakona o izmenama i dopunama Zakona o komunalnim delatnostima bilo je propisano da ispunjenost uslova za obavljanje komunalnih delatnosti utvrđuje Privredna komora Srbije, ako zakonom za pojedinu komunalnu delatnost nije drugačije propisano. Takođe je bilo utvrđeno da Privredna komora Srbije izdaje akt o ispunjenosti uslova za obavljanje komunalne delatnosti javnom preduzeću, privrednom društvu, preduzetniku ili drugom privrednom subjektu, koji uz zahtev dostavi dokaze propisane podzakonskim aktom, kao i dokaz o uplati troškova za izdavanje akta o ispunjenosti uslova. Predloženo zakonsko rešenje, prema mišljenju Komisije, menja položaj i ulogu Privredne komore Srbije, što predstavlja dodatnu obavezu za učesnike na tržištu, a Komisija svaku prepreku, posebno na ovom, inače specifičnom tržištu koje bi trebalo otvarati za ulazak novih učesnika, ocenjuje kao nepotrebnu i potencijalno negativnu za stanje konkurencije. Stav Komisije, u ovom slučaju, bio je da ovaj zakon ne bi trebalo da poverava poslove državne uprave Privrednoj komori Srbije, pa je u skladu sa navedenim, predložena izmena ovog člana.ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture prihvatilo je primedbe i predloge Komisije za zaštitu konkurencije i izmenilo Nacrt Zakona o izmenama i dopunama Zakona o komunalnim delatnostima. Spremnost predlagača zakona da u potpunosti sarađuje sa Komisijom, predstavlja najbolji primer zajedničkih napora usmerenih na izradu kvalitetnijeg propisa kojim će se na tržištu obezbediti efikasna konkurencija koja treba da doprinese ekonomskom napretku i dobrobiti društva, a naročito koristi potrošača. Intenzivirana je praksa izdavanja saopštenja za javnost u vezi sa predmetima koji izazivaju interesovanje medija, ali i u slučajevima kada je Komisija ocenila da je važno izneti stav po određenom pitanju. Takođe, objavljuju se sve informacije o značajnijim aktivnostima predsednika Komisije, članova Saveta i zaposlenih, kao i o radu Komisije. Ovo se posebno odnosi na povećanje objava i broja ulazaka na zvaničnoj internet prezentaciji, koji je uvećan za 31% u godiniodnosu na prethodnu godinu. Slika 1. Broj pojedinačnih ulazaka na sajt Komisije za zaštitu konkurencije Izvor: Izveštaj o radu Komisije za zaštitu konkurencije za godinu. 206

207 3. Politika zaštite konkurencije kao pokretač reformi Sistem politike zaštite konkurencije obuhvata čitav niz institucija koje su u međusobnoj interakciji. U srcu sistema nalazi se Komisija za zaštitu konkurencije. Odluke Komisije podležu sudskoj kontroli. Za to je nadležan Upravni sud, a naredni stepen je Vrhovni sud. Sistem zaštite konkurencije obuhvata i Vladu Republike Srbije, odnosno Ministarstvo trgovine i telekomunikacija. U sistemu zaštite konkurencije nalazi se i kontrola državne pomoći, kontrola javnih nabavki, javnost, nevladini organizacije, kao i regulatori i to: Narodna banka Srbije, Republička radiodifuzna agencija, Komisija za berzu, Agencija za energetiku Republike Srbije i Republička agencija za telekomunikacije. Slika 2. Sistem zaštite konkurencije Generalno posmatrano, konvencionalna politika zaštite konkurencije u užem smislu se može definisati kao donošenje i primena zakona o zaštiti konkurencije kojima se reguliše antikonkurentsko ponašanje učesnika na tržištu. 4 Međutim, u širem smislu, politika 4 Lee(2001). 207

208 zaštite konkurencije uključuje mnogo više fundamentalnih aspekata ekonomske politike sa ciljem promocije tržišnih principa u okviru celokupne privrede. Na primer, politika zaštite konkurencije uključuje regulativnu reformu politike koja uklanja ili smanjuje barijere ulaska na tržišti i garantuje jednake poslovne mogućnosti učesnicima na tržištu. Politika zaštite konkurencije u ovom smislu može biti veoma efektivna strategije za ekonomske reforme. Regulacija se može definisati kao skup obavezujućih pravila koje primenjuje nadležno regulatorno telo. Pravila ponašanja se u slučaju regulacije definišu unapred ex ante, dok politika zaštite konkurencije predviđa da se deluje nakon što je neko pravilo konkurencije povređeno ex post.često se postavlja pitanje da li je politika zaštite konkurencije u dovoljnoj meri integrisana u okvir opšte politike za regulaciju. Kada je u pitanju odnos Komisije za zaštitu konkurencije i drugih regulatornih tela uvek se postavlja pitanje da li je određena regulatorna politika u skladu sa politikom zaštite konkurencije. Generalno gledano, postoje četiri načina na koji politika zaštite konkurencije i regulatorni problemi mogu biti u interakciji: 5 Regulacija može biti kontradiktornasa politikom zaštite konkurencije. Određene vrste regulacije tržišta mogu ohrabrivati ili čak zahtevati određeno ponašanje učesnika na tržištu. To uslovljeno ponašanje sa druge strane može biti u suprotnosti sa Zakonom o zaštiti konkurencije. Na primer, određeni regulatorni propisi mogu da dozvole kordinisanje cena učesnika na tržištu, zahtevaju određenu podelu tržišta ili ograniče upotrebu određenih sredstava kojima konkurenti konkurišu jedan drugom (zabrana reklamiranja). Određeni propisi mogu u nekim slučajevima nametati ograničenja konkurencije u mnogo većem obimu, nego što je to zaista neophodno za postizanje ciljeva regulacije. Regulacija može zameniti politiku zaštite konkurencije. U sitacijama gde je postojanje prirodnog monopola neizbežno regulatori mogu direktno kontrolisati tržišnu moć učesnika na tržištu putem određivanja cena i kontrolisanja ulaska na tržište. Regulacija može reprodukovati politiku zaštite konkurencije. Regulatori mogu pokušati da spreče koordinaciju ili zloupotrebu dominantnog položaja i time da urade isto ono što se postiže i efikasnom primenom politike zaštite konkurencije. Regulacija može koristiti metod politike zaštite konkurencije. Instrumenti za dostizanje regulatornih ciljeva mogu biti dizajnirani na način da koriste prednosti tržišnih inicijative i konkurentske dinamike. Regulatorne reforme imaju značajnu ulogu u velikom broju zemalja. 6 Uprkos značajnim razlikama između pojedinačnih zemalja i industrija, mnoge regulatorne reforme, naručito u zemljama u razvoju, obuhvataju između ostalog privatizaciju javnih preduzeća, liberalizaciju tržišta, a obavezno uključuju uvođenje pravila konkurencije na tržište. Ove značajne strukturne promene dovode i do konceptualnih i institucionalnih promena i izazova u pravnom i administrativnom sistemu. Pravo i politika zaštite konkurencije prestavljaju osnovni stub za sprovođenje regulatornih reformi. 5 6 OECD (2003), str. 6. Oz (2006). 208

209 Za uspešno funkcionisanje tržišne ekonomije neophodno je zaštititi konkurentski proces na tržištu. Kreiranje i zaštita konkurencije mogu biti i jedan od ciljeva regulatornog procesa. U tom slučaju, pered tela za zaštitu konkurencije i sektorski regulatori imaju dužnost da zaštite konkurenciju na njihovom relevantnom tržištu. Zbog toga je neophodna konstruktivna saradnja između tela za zaštitu konkurencije i regulatornih tela kako bi se održao balans između konkurencije i regulacije. 4. Budući izazovi za politiku zaštite konkurencije Na bazi prethodne analize može se zaključiti da je trenutni nivo razvoja politike zaštite konkurencije u Srbiji na zadovoljavajućem nivou. Međutim, to ne znači da treba da ostane na tom nivou. Naprotiv, potrebna su dalja usavršavanja i prilogođavanja kako od strane kompanija, tako i od strane same Komisije. Evropska komisija predložila je nacrt direktive o nezavisnosti tela za zaštitu konkurencije. 7 Nacrt direktive sadrži čitav set pravila koja će omogućiti efikasno sprovođenje politike zaštite konkurencije. Ta pravila treba da osiguraju da tela za zaštitu konkurencije: Budu nezavisna pri sprovođenju pravila o zaštiti konkurencije, kao i da deluju potpuno nezavisno bez primanja bilo kakvih uputstva od strane javnih ili privatnih subjekata. Poseduju potrebne finansijske i ljudske resurse za obavljanje svojih aktivnosti. Poseduju sva neophodna ovlašćenja za prikupljanje relevantnih dokaza (pretaživanje prostorija, mobilnih telefona, računara, tablet uređaja i sl.) Poseduju odrovarajuće alate za izricianje primerenih sankcija kojima se učesnici na tržištu odvraćaju od činjenja povrede pravila konkurencije. Ovaj predlog obuhvata pravila o odgovornosti matičnih društava i pravnom nasledstvu učesnika na tržištu. Cilj ovog predloga jeste sprečavanje učesnika na tržištu da eventualnih korporativnim restrukturiranjem izbegnu plaćanje kazne. Pored toga, predviđeno je i da nacionalna tela mogu izricati kaznu društvima koja nemaju sedište u okviru njihove teritorije. To je izuzetno važno jer sve veći broj učesnika na tržištu posluje na međunarodnom, odnosno globalnom nivou. Imaju usaglašene programe oslobađanja od kazne kojima se učesnici na tržištu podstiču da dostave dokaze o nezakonitim radnjama kao što stu karteli i drugi oblici povrede konkurencije. Na taj način povećava se motivacija učesnika na tržuštu za učestvovanje u programu oslobađanja od kazne i prijavljivanje vastite uključenosti u kartel ili drugu radnju koja predstavlja povredu konkurencije. Doba digitalizacije prati sve veći rizik nastajanja većih kartela, s većom štetom za potrošače, jer se tržišni konkurenti danas mogu služiti raznim algoritmima kako bi pratili međusobno pridržavanje dogovorenih cena. U tom smislu treba voditi računa da programi usklađenosti sa pravilima zaštite konkurencije budu prilagođeni digitalnom dobu. Oni treba da onemoguće cenovno dogovaranje između učesnika na tržištu putem različitih aplikacija i platformi. To za Komisiju za zaštitu konkurencije znači da treba da planira da u svojim redovima ima i stručnjake za nove digitalne tehnologije. 7 European Commission(2017). 209

210 Tela za zaštitu konkurencije se moraju brzo prilagođavati dinamičnim promenama na tržištu u okviru procesa sve rasprostranjenije digitalizacije. Ključ razvoja treba da budu u podsticanju konkurencije, a ne u protekcionizmu koji može dovesti u pitanje efikasnost i razvoj. Digatalne platforme su te koje stvaraju preduslove za otvaranje novih tržišta i ulazak novih učesnika na tržištu u konkurentsku borbu. Što se tiče tela za zaštitu konkurencije, pred njima su postavljeni mnogi izazovi, i to pre svega pitanja da li je potrebna dodatna regulativa, i da li su postojeće ekonomske teorije i modeli adekvatni i dovoljni. Posebno je pitanje otkrivanja kartela i dokazivanja odnosno da li imamo adekvatna oruđa za borbu protiv kartela u digitalnom svetu. Ekonomija zasnovana na digitalnim platformama se ubrzano razvija (platforme su komplikovane mešavine software-a, hardware-a, operacija i mreža networks). Kompanije kao što su Google, Amazon, Facebook, Uber itd., kreirale su online strukture koje dovode do radikalnih promena, sa dugoročnim i nesagledivim efektima. Opšte govoreći, sve platforme stvaraju digitalni okvir koji oblikuje uslove poslovanja. Platforme se razlikuju po funkciji i strukturi. Npr. Google i Facebook pružaju uslugu pretraživanja i društvenih mreža, ali obezbeđuju infrastrukturu za kreiranje drugih platformi; Amazon je takoreći tržnica (marketplace), ali Amazon Web Services takođe obezbeđuje infrastrukturu za kreiranje drugih platformi. Sve u svemu, u toku je reorganizacija ekonomije, u kojoj vlasnici platformi stiču i razvijaju izuzetnu tržišnu i finansijsku moć. Kako se stvara vrednost, kako se realizuje prihod kada su mnoge od ovih usluga besplatne, ko ostvaruje prihod, kakva je podela rizika i naknada za korisnike platformi, itd., samo su neka od pitanja kojima će se tek baviti stručnjaci. Pravila konkurencije se moraju prilagoditi novim ekonomskim kretanjima kao što su Platform economy (Google, B-to-B, Iot...), Network effects i Economy in Scale. Iako su ove pojave (i pojmovi) i do sada bili prisutni i vrednovani u postupcima pred telima za zaštitu konkurencije (npr. mrežni efekti - Network effects), oni sada imaju specifičnosti jer se radi o ekonomskim kretanjima u digitalnom svetu. Posebnu pažnju treba usmeriti na tzv. services for free (npr. FB, Whats up, Snap Chat itd), jer, bez obzira što su besplatne, mogu biti predmet kartela. Primera radi, Whats up je prošle godine imao oko 9 milijardi evra prihod, iako se radi o besplatnim uslugama. Prihod se naravno realizuje zahvaljujući mrežnim efektima (networking-u). Dakle, i ove usluge podležu pravilima zaštite konkurencije. Kod budućih postupaka u ovoj oblasti, mora se imati u vidu da se mora novim start up kompanijama omogući da rade. Evropska komisija trenutno sprovodi sektorsku analizu elektronske trgovine (e-commerce), i posebna pažnja posvećuje se pitanju Social Media Algorhytm, između ostalog jer praćenje algoritma (monitoring algorhytm) omogućava učesnicima kartela da prilagode svoje cene, odnosno da dogovor o cenama bude efektniji. Komisija za zaštitu konkurencije mora već sada razmišljati da li ima i zaposlene koji bi otkrili kartele/povrede u digitalnom svetu? Naime, zahvaljujuću postojećim algoritmima, lakše je pratiti cene, što omogućava i olakšava učesnicima kartela da prilagode svoje cene, odnosno da dogovor o cenama bude efektniji. 210

211 Na primer, jedno od pitanja koje vrlo brzo može doći na red jeste da li su poštanske usluge na istom relevantnom tržištu sa određenim digitalnim servisima, što ima veliki praktični značaj. Generalno gledano, tela za zaštitu konkurencije još uvek ne smatraju ove usluge zamenljivim (poštanske i adekvatne digitalne), pa je rezultat toda da se Pošte tretiraju kao monopolisti. Postavlja se pitanje da li je to ispravno. Odgovor na ovo pitanje, odnosno da li se tradicionalno, materijalno, pismo razlikuje od elektronskog, zavisi pre svega od toga koga pitate i u kojoj sredini, i te okolnosti se moraju imati u vidu kod određivanja relevantnog tržišta proizvoda. Relevantno geografsko tržište se još uvek definiše na nacionalnom nivou, jer je sektorska regulativa nacionalna, što proizlazi iz potrebe države da kontroliše ovaj sektor. (Ova pitanja je razmatrala i Komisija za zaštitu konkurencije u slučaju koncentracije Platico 8 ). U vezi primene postojećih ekonomskih teorija u slučajevima digitalnog tržišta, opšti je stav da se mora imati fleksibilan pristup. Sve je teže odrediti relevantno tržište upotrebom klasičnih oruđa, tim pre što se stalno stvaraju nova tržišta (npr. Google i Amazon stalno uvode nove usluge). Kod određivanja relevantnog tržišta, koristi se najbolji mogući dokaz i način, odnosno mogu se koristiti postojeći modeli, u zavisnosti od okolnosti slučaja i imajući u vidu da se supstitucija ispoljava na različite načine (SSNIP test, market studies, mišljenje konkurenata i potrošača, njihove preferencije i tehničke mogućnosti, pa čak i ekonometrijske analize itd.). Međutim, pri tom se mora imati u vidu da se postojeće teorije trebaju koristiti uz razumevanje novih efekata (chanels of competition, externalities, complementaries...). Upravo zbog komplementarnosti usluga, mora se uvek ceniti da li može doći i pod kojim okolnostima, do zatvaranja tržišta za druge učesnike (foreclosure risk). Dalje, u slučajevima u vezi digitalnog tržišta, mora se vrednovati inovacija (pogodnosti i prednosti od inovacije). Takođe, s obzirom da se ove usluge brzo razvijaju, mora se imati na umu da mali ulazak na tržište i malo učešće, vrlo brzo može da postane značajno, pa ostaje pitanje, na koje tek treba odgovoriti, kako to proceniti ex ante. Poseban izazov za tela za zaštitu konkurencije predstavlja borba protiv kartela u digitalnom svetu. Otkrivanje i prikupljanje dokaza je sve teže, jer se koristi moderna tehnologija za komunikaciju: , sms, snap chat, whats up itd, a mogu imati više uređaja (više mobilnih telefona, tableta itd). Pored toga, količina podataka je sve veća. U istraživačkim radnjama, Komisija uvek treba imati u vidu da sud u suštini ceni empirijske dokaze, a ne teorijske modele. Pored toga, usled sve jaček intenziteta konkurentske dinamike, kako na globalnom tako i na lokalnom nivou, potrebno je održati i osnažiti saradnju između Komisije za zaštitu konkurencije i drugih regulatornih tela. 5. Zaključak Komisija za zaštitu konkurencije je nezavisna organizacija. Nezavisnost Komisije se obezbeđuje načinom izbora predsednika Komisije i članova Saveta koje bira Narodna skupština, kao i finansijskom nezavisnošću. Komisija se finansira iz sopstvenih priho

212 da. Osnovni zadatak Komisije za zaštitu konkurencije jeste da sprovodi Zakon o zaštiti konkurencije. Pored toga, Komisija za zaštitu konkurencije podstiče konkurencije, promoviše njen značaj i njeno delovanje. Takođe, zadatak Komisije za zaštitu konkurencije je i da vrši edukaciju svih zainteresovanih strana radi podizanja svesti o konkurentskim efektima i sl. Spremnost predlagača zakona da u potpunosti sarađuje sa Komisijom, predstavlja najbolji primer zajedničkih napora usmerenih na izradu kvalitetnijeg propisa kojim će se na tržištu obezbediti efikasna konkurencija koja treba da doprinese ekonomskom napretku i dobrobiti društva, a naročito koristi potrošača. Politika zaštite konkurencije daje veliki doprinos promovisanju efikasnosti i novativnosti na konkurentnim tržištima. Politika zaštite konkurencije u užem smislu se može definisati kao donošenje i primena zakona o zaštiti konkurencije kojima se reguliše antikonkurentsko ponašanje učesnika na tržištu. U širem smislu, politika zaštite konkurencije uključuje mnogo više fundamentalnih aspekata ekonomske politike sa ciljem promocije tržišnih principa u okviru celokupne privrede. Na primer, politika zaštite konkurencije uključuje regulativnu reformu politike koja uklanja ili smanjuje barijere ulaska na tržišti i garantuje jednake poslovne mogućnosti učesnicima na tržištu. Politika zaštite konkurencije u ovom smislu može biti veoma efektivna strategije za ekonomske reforme. Imajući u vidu prethodno izneto, Komisija za zaštiti konkurencije, kao značajna karika u procesu ekonomskih i regulatornih reformi treba da nastavi da bude fokusirana na ispunjavenje značajnijih političkih ciljeva. Za dostizanje zadovoljavajućeg nivoa razvoja tržišne ekonomije nije dovoljna samo jednostavna primena Zakona o zaštiti konkurencije. To suštinski predstavlja početni korak i dovoljno je samo u slučaju zemalja koje tek počinju sa primenom zakonskog okvira za zaštitu konkurencije. Već u sledećoj fazi, fazi razvoja primene politike zaštite konkurencije, tela za zaštitu konkurencije treba da jednaku pažnju posvete kako primeni regulatornog okvira za zaštitu konkurencije na jednoj strani, tako i širenju principa konkurencije u svakom segmentu ekonomije na drugoj strani. To iz razloga jer razvijena tržišna ekonomija i stabilan dugoročan rast mogu se dostići jedino u situaciji kada svi igrači, uključujući kako državne institucije, tako i privatni sektor i potrošače, postanu svesni pavila konkurencije. Za uspešno funkcionisanje tržišne ekonomije neophodno je zaštititi konkurentski proces na tržištu. Kreiranje i zaštita konkurencije mogu biti i jedan od ciljeva regulatornog procesa. U tom slučaju, pered tela za zaštitu konkurencije i sektorski regulatori imaju dužnost da zaštite konkurenciju na njihovom relevantnom tržištu. Zbog toga je neophodna konstruktivna saradnja između tela za zaštitu konkurencije i regulatornih tela kako bi se održao balans između konkurencije i regulacije. Usled sve jačeg intenziteta konkurentske dinamike, kako na globalnom tako i na lokalnom nivou, potrebno je održati i osnažiti saradnju između Komisije za zaštitu konkurencije i drugih regulatornih tela. Literatura European Commission, (1989), Council Regulation (EEC) No 4064/89 of 21 December 1989 on the control of concentrations between undertakings, Official Journal, L 212

213 395, 30/12/1989 P , preuzeto sa LexUriServ.do?uri=CELEX:31989R4064:EN:HTML [Pristupljeno ]. European Commission, (2004), Council Regulation (EC) No 139/2004 of 20 January 2004 on the control of concentrations between undertakings (the EC Merger Regulation), Official Journal, L 024, 29/01/2004 P , preuzeto sa eur-lex.europa.eu/legal-content/en/txt/html/?uri=celex:32004r0139&from=en [Pristupljeno ]. European Commission, (2015), Screening report Serbia: Chapter 8 - Competition Policy, preuzeto sa [Pristupljeno ]. European Commission, (2017), Proposal for Directive of the Euroepana Parliament and the Council to empower the competition authorities of the Member States to be more effective enforcers and to ensure the proper functioning of the internal market, preuzeto sa C0142&from=EN[Pristupljeno ]. Komisija za zaštitu konkurencije, (2017), Izveštaj o radu Komisije za zaštitu konkkurencije za godinu, preuzeto sa [Pristupljeno ]. Lee, Nam-Kee, (2001), The Role of Competition Policy in Economic Reform, Presentation paper, OECD, preuzeto sahttps:// [Pristupljeno ]. OECD, (2003), OECD Reviews of Regulatory Reform: The Role of Competition Policy in Regulatory Reform, preuzeto sahttps:// pdf[pristupljeno ]. Oz, Gamze, (2006), The Role of Competition Authorities and Sectoral Regulators: Rgional Experiences, UNCTAD s Seventh Session of the Intergovernmental Group of Experts on Competition Law and Policy, Geneva, 30 October to 2 November 2006, preuzeto sa [Pristupljeno ]. Uredba o sadržini i načinu podnošenja prijave koncentracije ( Službeni glasnik RS, broj 5/2016). Zakon o potvrđivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Evropskih zajednica i njihovih država članica, sa jedne strane, i Republike Srbijje, sa druge strane, ( Sl. glasnik RS - Međunarodni ugovori, br. 83/2008). Zakon o zaštiti konkurencije ( Službeni glasnik RS, broj 51/2009 и 95/2013). 213

214

215 Državna revizorska institucija Srbije kao regulatorno telo Ljubiša Dabić* Apstrakt: Ovaj rad istražuje davanje odgovora na centralno pitanje: da li je Državna revizorska institucija u Srbiji regulatorno telo. Preciznije, da li ova institucija ima u svojoj prirodi takve elemente na osnovu kojih se može kvalifikovati i svrstati u regulatorna tela. Pre davanja odgovora na postavljena pitanja, nužno je bilo da na rudimentaran način potražimo odgovore na sledeća pitanja: šta su to regulatorna tela i javne agencije, koje su njihove karakteristike, kakva je njihova uloga i značaj, pravni osnov za njihovo osnivanje, rad i poslovanje u Republici Srbiji i koja su najznačajnija regulatorna tela u ekonomskom, pravnom i političkom sistemu Srbije. U nastavku ovog istraživanja nametnula su se i druga pitanja koja su zahtevala eksplicitni odgovor, i to: kakav je pravni status Državne revizorske institucije i kakav je njen odnos sa izvršnom i parlamentarnom vlasti u Srbiji. Središnji deo istraživanja ima za predmet razmatranja one karakteristike koje Državnoj revizorskoj instituciji daju obeležja regulatornog tela. Ta njena svojstva se ogledaju, osim u njenoj nezavisnosti, samostalnosti i odgovornosti, i u sledećim elementima: njenoj stručnosti i profesionalnosti, jer obavlja poslove državne revizije kao profesionalnu delatnost, sa elementima slobodne profesije; posebnom položaju državnih i ovlašćenih državnih revizora; pravilima struke na kojima zasniva vršenje državne revizije u javnom sektoru; etičkom kodeksu za državne revizore; profesionalnom udruživanju vrhovnih revizorskih institucija; autonomnoj regulativi i dr. Ključne reči: državna revizorska institucija, regulatorna tela, javne agencije JEL klasifikacija: B15, K20, M42 State Audit Institution of Serbia as a Regulatory Body Abstract: This paper explores the focal issue: whether the State Audit Institution of Serbia is regulatory body, whether is composed of elements which could enable it to be qualified and classified as regulatory body. Before answering these issues, it was necessary to utilize rudimentary approach in pursuit of the following questions: what are the regulatory bodies, which are their characteristics, what is their role and significance, what is the legal basis for their establishment, employment and business conduct in the Republic of Serbia and what are the most important regulatory bodies in the economic, legal and political system in Serbia. In sequel of this study other issues were levied that has required an explicit answer, namely: what is the legal status of the State Audit Institution and what is its relationship with the executive and parliamentary powers in Serbia. A central part of the research has the purpose to consider those characteristics that provide SAI with features of the regulatory body. This particular features are reflected, besides its independence, autonomy and accountability, in the following elements as well: its expertise and professionalism, as it performs state audit according to professional conduct, with elements of independent profession; specific position of the state and the state authorized audi- * Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu 215

216 tors; guidelines of the profession on which the performance of state audit in the public sector is based; Code of Ethics for state auditors; professional association of supreme audit institutions; autonomous regulations and other. Key words: the state audit institution, regulatory bodies, public agencies Uvod Pre nego što se upustimo u neka od krucijalnih pitanja Državne revizorske institucije Republike Srbije i u ovom istraživanju ponudimo odgovor na centralno pitanje: da li je i u kojoj meri ova institucija regulatorno telo 1, nameće se potreba da krajnje načelno analiziramo i druga povezana pitanja, kao što su: šta su to regulatorna tela i javne agencije, koje su njihove karakteristike, kakva je njihova uloga i značaj, pravni osnov za njihovo osnivanje, rad i poslovanje u Srbiji i koja su najznačajnija regulatorna tela u ekonomskom, pravnom i političkom sistemu Srbije. Pojava i razvoj nezavisnih regulatornih tela predstavlja posledicu koncepcijskog preobražaja sistema državne uprave i procesa decentralizacije, deregulacije i liberalizacije. Društvenoj zajednici se u savremenim uslovima nameće kao osnovni zadatak da pravedno, ekonomično i efikasno pruža usluge građanima, privrednim subjektima i pravnim licima. Zbog toga se u pojedinim oblastima društvenog života osnivaju regulatorna tela, javne agencije i nezavisne institucije na koje država prenosi određena javna ovlašćenja 2. Sa stanovišta uporedno prava postoji veći broj različitih političkih činioca koji utiču na javne agencije u jednom pravnom sistemu. Najpre, to je parlamentarna vlast koja vrši kontrolu nad ovim agencijama. Zatim, postoje određeni odnosi između javnih agencija i Vlade, koji podrazumevaju međusobnu saradnju i kontrolu. Dalje, postoje odnosi ministarstva i javnih agencija koji se takođe zasnivaju na saradnji i kontroli. Na kraju, u institucijalnom krugu postoje i odnosi saradnje i kontrole između agencija i medija, agencija i građana, kao i agencija i zaštitnika građana. U poslednjenjem slučaju, treba naglasiti da su odnosi kontrole specifični. Zbog napred konstatovanog, mogu se istraživati i analizirati višeslojni odnosi državnih i drugih institucija na same javne agencije 3. Sa stanovišta ekonomije, regulacija predstavlja način upravljanja privredom, odnosno tržištima, a pojavila se posle nastanka krize tzv. pozitivne države, krajem 70-tih godina XX veka. Tadašnji dominantan kenzijanski model (da država vodi najveća i monopolistička preduzeća) ustupa mesto novom načinu upravljanja privredom. U zapadnim tržišno razvijenim zemljama dolazi do talasa deregulacije, liberalizacije i privatizacije dotadašnjih državnih preduzeća, radi njihovog daljeg tehnološkog i privrednog razvo Regulatorna tela su nastala i najveći značaj imaju u zemljama gde je funkcija regulisanja mnogo više decentralizovana i prepuštena raznim nezavisnim agencijama. Tu pre svega mislimo na SAD. Iz tih razloga smatramo da ovaj pojam nije dovoljno adekvatan, odnosno da nije u duhu našeg upravnog prava. Semantičko značenje pojma regulatorno telo označava telo koje ima regulatorna ovlašćenja, tj. telo koje reguliše. Lekić (2012), str Radojević (2010), str. 54. Vučković (2017), str

217 ja, sada na osnovama privatne svojine 4. Uporedo sa odvijanjem postupka liberalizacije, deregulacije i privatizacije tržišta, država se povlači kao vlasnik i upravljač državnih i monopolističkih preduzeća, ali zadržava svoju regulatornu funkciju. Država zadržava u svojoj nadležnosti da određuje uslove ulaska novih subjekata na tržište, da utvrđuje standarde kvaliteta za određene proizvode i usluge, da daje dozvolu za spajanje i preuzimanje preduzeća i sl. Ukratko, reglatorna država zamenjuje pozitivnu državu 5. Ovaj postupak deregulacije se na tlu Evrope najpre pojavio u V. Britaniji, za vreme vlade M. Tačer, da bi se kasnije proširio u druge evropske zemlje. Kojim se razlozima opravdava regulacija od strane države? U teoriji se navodi nekoliko krucijalnih razloga: sprečavanje zloupotrebe monopola u privredi; socijalni razlozi i pravičnost u kontekstu redistribucije određenih proizvoda i usluga tzv. subvencionisanje proizvoda i usluga; zaštita života i zdravlja čoveka i građanina; bezbednost proizvoda i usluga na tržištu; zaštita životne sredine i dr. U uporednom pravu regulatorna tela i javne agencije su svojevrsne državne institucije koje ponekad proizlaze iz ustava, još češće iz zakona, koje se osnivaju u oblastima koji su od posebnog interesa i značaja za društvenu zajednicu. Ove institucije i tela su se, najpre, pojavila u razvijenim zapadnim zemljama, s jedne strane, radi zaštite sloboda i prava čoveka i građana 6, a s druge strane, kao posledica sprovođenja postupaka deregulacije, liberalizacije i privatizacije u njihovim privredama. Kako zapažaju pojedini autori, američko iskustvo presađeno je uz određena prilagođavanja na evropsko tlo 7. Ovaj trend je zahvatio i zemlje u tranziciji, krajem XX i početkom XXI veka - zemlje bivše Istočne i Centralne Evrope i bivše Jugoslavije. Po mišljenju pojedinih autora, Srbija znatno kasni sa uspostavljanjem odgovarajuće mreže nezavisnih regulatornih tela 8. Zašto je došlo do uspostavljanja regulatornih agencija? Neposredni razlog njihovog pojavljivanja leži u potrebi za sprovođenjem regulative na nivou države nakon talasa deregulacije, liberalizacije i privatizacije u nacionalnim privredama. Svaka država ima slobodu da samostalno izabere svoj način regulisanja privrede. Prvi način je da država bude direktan regulator, tj. da pravna pravila za pojedine sektore privrede utvrđuje neposredno vlada i nadležna ministarstva tzv. politička regulacija. Drugi način se ogleda u postupku samoregulacije tzv. postupak mekog prava (soft law), kada udruženi subjekti u profesionalna udruženja, preko njih donose pravila za rad svojih članova. Treći način regulacije vrši se preko regulatornih agencija, kao samostalnih organizacija koje su funkcionalno odvojene od državne uprave tzv. postupak tvrdog prava (hard law) 9. Do osnivanja regulatornih institucija dolazi radi vršenja vlasti u određenim oblastima iz kojih je država rešila da se povuče, prvenstveno iz razloga političke neutralnosti i što Tomić, et al (2012), str Ibidem. Na primer, osnovna uloga ombudsmana se ogleda u tome da u ime parlamenta obavlja kontrolu nad primenom zakona i drugih propisa od strane državnih organa, pre svega organa uprave i javnih službi i da štiti individualna prava građana. On prevashodno štiti građane od nezakonitog i nepravilnog rada uprave, uključujući policiju, upravu zatvora, vojnu upravu, javne službe u oblasti prosvete, zdravstva, socijalnog staranja i sl. Marković (2005), str Radojević (2010), str. 54. Šuput (2009), str. 50. Tomić et al (2012), str

218 određena vrsta poslova zahteva viši stepen profesionalnosti, stručnosti i specijalizacije. Na taj način, regulatorno telo svojim izvornim (i/ili poverenim) poslovima, u kojima su sadržana javna ovlašćenja, može da utiče na konkretnu oblast života u jednoj društvenoj zajednici. Na kojim agumentima se zasniva odluka o prenošenju regulacije sa državne uprave na regulatorna tela? Više je razloga za takav pristup: obavezivanje regulatornih tela prema parlamentarnoj vlasti neposredno i građanima posredno, nezavisno od trajanja mandata jedne vlade; pravila regulatornih tela se ne veziju za političku vlast, trajnije su prirode i zasnovana su radi razvoja demokratije; poslovi i zadaci regulatornih tela vrše se od strane zaposlenih na načelima profesionalnosti, stručnosti, specijalizacije, zakonitosti, etičnosti, ekonomičnosti, efektivnosti i efikasnosti. Polazeći od teorije iz uporednog prava, osnovne karakteristike regulatornih tela se ogledaju u njihovoj nezavisnosti i samostalnosti u odnosu na izvršnu vlast jedne zemlje. U zakonodavstvu i praksi ta nezavisnost i samostalnost procenjuju se u najvećem, većem ili manjem stepenu 10, u kontekstu konkretnog pravnog sistema. Reč je o novim pravnoorganizacionim oblicima (pravnim formama), samostalnim organizacijama, sa elementima organa državne vlasti, sa svojstvom pravnog lica. Regulatorna tela se uspostavljaju radi vršenja regulatorne i/ili kontrolne funkcije u pojedinim oblastima života. Zbog toga, s jedne strane, ona zadovoljavaju potrebe građana, privrednih subjekata i pravnih lica, a s druge, vrše kontrolu izvršne vlasti 11. Zbog ovakvog njihovog pravnog položaja, prvenstveno zbog njihove nezavisnosti i samostalnosti, pojedini autori regulatorna tela svrstavaju u četvrtu granu vlasti. Drugi autori govore da većina država članica Evropske unije razvija tzv. nedržavne subjekte uprave, tj. organizacije izvan organa državne uprave u užem smislu reči 12. Regulatorna tela po pravilu osniva zakonodavna vlast, koja ujedno vrši i nadzor nad njihovim radom. Na čelu regulatornih tela, po pravilu, nalazi se kolegijalni organ čije članove bira i razrešava parlamentarna vlast. Regulatornim telima javna uprava, po pravilu, ne poverava javna ovlašćenja iz razloga što ona imaju izvorna ovlašćenja. Regulatorna tela i druge nezavisne institucije u jednoj državi imaju višestruku ulogu i značaj. Prvo, reč je o institucijama uz pomoć kojih se uspostavlja i razvija demokratija i učvšćuje načelo pravne države i vladavine prava u društvenom sistemu jedne zemlje. Drugo, u ekonomskom sistemu jedne zemlje ove institucije služe za regulisanje tržišta pojedinih proizvoda i usluga i za upravljanje pojedinim sektorima u privredi. Treće, one su nezavisne i samostalne od izvršne vlasti zbog čega stiču status nezavisnog državnog organa. Četvrto, one su neposredno odgovorne jedino parlamentarnoj vlasti, ali (ne neposredno) i građanima. Peto, ove institucije su posebna vrsta državnog organa, 10 Ne postoji telo koje na normativnom planu, a pogotovu u praksi, u potpunosti ispunjava sve navedene kriterijume. Zbog toga možemo govoriti samo o regulatornim i kontrolnim telima koja su u većoj ili manjoj meri autonomna i posvećena idealnoj svrsi svoje misije. Beljanski, (2008), str Na primer, kontrola koju vrši zaštitnik građana (ombudsman) ne svodi se samo na pravnu kontrolu. Takođe, ona se ne ograničava samo na kontroli zakonitosti, već obuhvata i kontrolu celishodnosti, efikasnosti, pa čak i pravičnosti. Predmet kontrole zaštitnika građana je prevashodno rđava uprava, loše upravljanje javnim službama, ono što se u anglosaksonskim pravnim sistemima podrazumeva pod izrazom maladministration. Marković, (2005), str Šuput (2009), str

219 nisu organizacioni deo javne uprave i nezavisne su od uticaja vlada odnosno njihovih ministarstava. Šesto, one su organizacije koje poseduju izvorne nadležnosti i ovlašćenja i klasifikuju se u javnopravne subjekte. Sedmo, pomenute institucije svoje poslovanje zasnivaju na načelu specijalizacije, a svoje poslove i zadatke izvršavaju na načelima zakonitosti, profesionalnosti, stručnosti, etičnosti, ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Osmo, predmetne institucije su dominantno nedobitne organizacije. Deveto, posluju na načelu javnosti i informisanosti. Deseto, predmetne institucije vrše svojevrsnu kontrolu izvršne vlasti. U domaćoj pravnoj teoriji učinjen je intelektualni napor da se javne agencije, regulatorna tela i nezavisne institucije klasifikuju i da im se odredi pravni položaj. U realizaciji tog posla pošlo se od važećeg pravnog režima Srbije kao svojevrsnog kriterijuma, a predmetne agencije i regulatorna tela su razvrstana na: upravne (državne) agencije i javne agencije. Po mišljenju ovih teoretičara, ove druge agencije deluju izvan okvira državnog aparata, s tim da u Srbiji, ali i drugim državama, posebnu ulogu i značaj imaju tzv. nezavisna regulatorna tela, koja se ne uklapaju u tradicionalnu podelu državnopravnih funkcija 13. Nažalost, izraz (nezavisnih) regulatornih tela u našem pravnom sistemu još uvek nije predmet definisanja, a u teoriji postoje različiti stavovi u vezi sa njegovom sadržinom, odnosno šta sve može da obuhvati. Iz navedenih razloga postoje različita mišljenja i o njegovom značenju 14. Takođe, ne postoji zakon kojim se uređuje pravni status nezavisnih regulatornih tela, zbog čega ih pojedini autori kvalifikuju kao sui generis organizacije 15, a drugi autori pod istim, u materijalnom smislu, podvode ona tela kojima su povereni zadaci u sprečavanju monopola, prevenciji korupcije i kontroli lične, političke, partijske i finasijske moći 16. Uspostavljanje pravnih temelja za osnivanje, rad i poslovanje agencija, regulatornih tela i drugih nezavisnih institucija u Republici Srbiji vezuje se za sam kraj XX i početak XXI veka, sa težnjom za sprovođenjem sveobuhvatnih političkih, pravnih i ekonomskih reformi. U sprovođenju reforme državne uprave Srbije, bila je prisutna tencencija uvođenja termina agencija i njihovog organizovanja, sa posebnim pravnim položajem u sistemu državne uprave Srbije. Posle izvršenih promena godine, pojam agencije je po prvi put uveden u pravni sistem Srbije donošenjem Uredbe o Generalnom sekretarijatu i drugim službama Vlade Republike Srbije (2001), u kojoj su agencije definisane kao stručne službe koje prikupljaju saznanja i podatke, vrše njihovu obradu i pripremaju programe, koji su od značaja za unapređenje rada organa državne uprave. Istom uredbom bilo je uspostavljeno devet agencija (za razvoj informatike i Interneta; za strana ulaganja i promociju izvoza; za razvoj malih i srednjih preduzeća; za unapređenje menadžmenta; za odnose sa dijasporom; za socijalnu brigu; za unapređenje državne uprave; za unapređenje rečnog saobraćaja; za usklađivanje zakonodavstva sa pravom Evropske unije) 17. Ubrzo su na osnovu dopune predmetne uredbe uspostavljene još dve agencije, 13 Tomić (2008), str Lekić (2012), str Ibid, str Beljanski, (2008), str Uredba o Generalnom sekretarijatu i drugim službama Vlade Republike Srbije ( Sl. glasnik RS, br. 15/2001), čl. 1. st.1. tač. 3. i čl

220 i to: za unapređenje zdravstva 18 i za razvoj kulture 19, a nešto kasnije i za energetsku efikasnost 20. U međuvremenu, došlo je do ukidanja pojedinih već formiranih agencija pri Generalnom sekretarijatu i do njihovog osnivanja kao samostalnih organizacija na osnovu posebnog zakona, kakav je npr. slučaj sa Republičkom agencijom za razvoj malih i srednjih preduzeća i preduzetništva 21. Pravni osnov za osnivanje agencija, regulatornih i drugih nezavisnih tela stvaran je, najpre, donošenjem posebnih zakona (npr. Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji) ili zakona kojim se uređuje konkretna delatnost (npr. zakon o energetici, zakon o tržištu kapitala), a nešto kasnije donošenjem lex generalis-a za osnivanje javnih agencija. Zatim, donošenjem Ustava iz , pojedine nezavisne institucije su načelno uređene ustavom, a za druge je stvoren ustavni osnov za njihovo zakonsko regulisanje. To ne znači da i u ranijem periodu nije bilo određenih regulatornih tela, iako ih ustav iz nije poznavao pod tim nazivom. Ustavotvorac Srbije (2006) je u odeljku o uređenju vlasti stvorio pravni osnov za poveravanje pojedinih javnih ovlašćenja određenim subjektima na osnovu zakona, tj. poveravanje obavljanja određenih poslova iz nadležnosti Republike Srbije. Između ostalog, predviđeno je da se javna ovlašćenja mogu poveriti posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima 24, u interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad. Ova ustavna odredba je ostala nedorečena, jer naglašava posebnost organa u funkciji regulatornih tela, ali ne i njihovu nezavisnost i samostalnost u odnosu na organe uprave i druge organe vlasti 25. Po drugim autorima, u citiranoj ustavnoj odredbi se prepoznaju javne agencije kao vandržavna tela 26. Napred navedenoj ustavnoj odredbi prethodilo je donošenje posebnog Zakona o javnim agencijama (2005). Ovim zakonom uređen je opšti status javnih (nedržavnih) agencija, koje su definisane kao organizacije koje se osnivaju za razvojne, stručne ili regulatorne poslove od opšteg interesa. Dopušteno je da se posebnim zakonom mogu, shodno svrsi javne agencije, pojedina pitanja položaja javne agencije urediti drugačije 27. Zakonodavac je utvrdio razloge i svrsishodnost njihovog osnivanja: ako razvojni, stručni i regulatorni poslovi ne zahtevaju stalan i neposredni politički nadzor i ako javna agencija može bolje i delotvornije da ih vrši nego organi državne uprave, naročito ako se u ce- 18 Uredba o dopuni Uredbe o Generalnom sekretarijatu i drugim službama Vlade Republike Srbije ( Sl. glasnik RS, br. 16/2001), čl Uredba o dopuni Uredbe o Generalnom sekretarijatu i drugim službama Vlade Republike Srbije ( Sl. glasnik RS, br. 32/2001), čl Uredba o izmeni Uredbe o Generalnom sekretarijatu i drugim službama Vlade Republike Srbije ( Sl. glasnik RS, br. 29/2002), čl Videti: Uredba o izmeni Uredbe o Generalnom sekretarijatu i drugim službama Vlade Republike Srbije ( Sl. glasnik RS, br. 64/2001), čl. 2. i Zakon o Agenciji za razvoj malih i srednjih preduzeća, ( Sl. glasnik RS, br. 65/ Ustav Republike Srbije, Sl. glasnik RS, br. 98/2006 i 113/ Ustav Republike Srbije, Sl. glasnik RS, br. 1/ Ustav Republike Srbije, čl Šuput (2009), str Tomić (2008), str Zakon o javnim agencijama ( Sl. glasnik RS, br. 18/2005 i 81/2005-isp.), čl

221 lini ili pretežno mogu finansirati od cene koju plaćaju korisnici usluga 28. Poslovi koje obavljaju ove agencije mogu biti izvorni (stručni, razvojni, regulatorni) i povereni (npr. sprovođenje upravnog postupka radi rešavanja upravnih stvari, vršenje nadzora i dr.), i agencije ih mogu obavljati istovremeno. Među javnim agencijama koje su osnovane posebnim zakonom, treba izdvojiti one agencije koje su poslovale po Zakonu o javnim službama. Tim zakonom bilo je predviđeno da pravne forme koje posluju kao javne službe imaju dužnost da obezbede uredno i kvalitetno ostvarivanje prava građana i zadovoljavanje potreba korisnika 29. Takav je slučaj bio sa bivšom agencijom za privatizaciju, kao i prvim oblicima agencija za privredne registre i za licenciranje stečajnih upravnika 30. Poslednje dve agencije su, na osnovu važećih propisa, prešle da posluju u skladu sa propisima o javnim agencijama 31. U okviru javnih agencija naročiti položaj imaju nezavisne javne agencije regulatornog tipa, koje se osnivaju posebnim zakonom (npr. Komisija za hartije od vrednosti, Komisija za zaštitu konkurencije, Republička agencija za elektronske komunikacije 32 ). Na ove agencije primenjuju se, osim posebnih zakona kojim su osnovane, Zakon o javnim agencijama i Zakon o opštem upravnom postupku. U pravnom sistemu Republike Srbije, osim tracionalno nezavisne i samostalne institucije, kakva je npr. Narodna banka Srbije, u savremenim uslovima pojavio se veći broj javnih agencija i regulatornih tela, kao što su primera radi: Zaštitnik građana, Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Agencija za borbu protiv korupcije, Komisija za hartije od vrednosti, Komisija za zaštitu konkurencije, Agencija za energetiku Republike Srbije, Državna revizorska institucija i dr. Šire se oblasti (politika, ekonomija i pravo) u kojima se osnivaju i posluju nezavisne institucije. Konkretnije, reč je o oblastima ostvarivanja sloboda i prava čoveka i građana, javnog informisanja, elektronskih medija i telekomunikacija, javnih finansija, poslovnog bankarstva i osiguranja, tržišta kapitala, energetike, privatizacije, registracije privrednih subjekata, licenciranja stečajnih upravnika i dr. Osnovni razlozi za osnivanje, rad i poslovanje javnih agencija i nezavisnih institucija su višestruki, a dominatno se ogledaju u dva pravca: povećanom broju i vrstama zadataka i poslova javne uprave i neprekidnom usložnjavanju upravnih aktivnosti 33. Uspostavljanje javnih agencija i regulatornih tela u Srbiji treba da doprinese ostvarivanju modernizacije njene državne uprave. Taj postupak je doveo do postepenog prenošenja tradicionalnih poslova državne uprave na pojedine javne agencije, regulatorna tela i nezavisne institucije od kojih se očekuje da kvalitetnije, ekonomičnije, efektivnije i efikasnije pruže odre- 28 Zakon o javnim agencijama, čl. 2, stav Zakon o javnim službama ( Sl. glasnik RS, br. 42/1991. i 71/1994), čl Videti: Zakon o Agenciji za privatizaciju ( Sl. glasnik RS, br. 38/2001, 135/2004, 30/2010 i 89/2015), čl. 2. stav 1; Zakon o Agenciji za privredne registre ( Sl. glasnik RS, br. 55/2004), čl. 2. stav 3; Zakon o Agenciji za licenciranje stečajnih upravnika ( Sl. glasnik RS, br. 84/2004), čl. 2. stav Videti: Zakon o Agenciji za privredne registre ( Sl. glasnik RS, br. 55/2004, 111/2009 i 99/2011), čl. 2. stav 3; Zakon o Agenciji za licenciranje stečajnih upravnika ( Sl. glasnik RS, br. 84/2004, 104/2009 i 89/2015), čl. 2. stav Za pravni položaj Republičke agencije za telekomunikacije detaljnije videti: Šuput (2008), str Detaljnije videti: Tomić (2008), str

222 đene usluge građanima, privrednim subjektima i pravnim licima. Time se istovremeno nastoji ostvariti i efekat rasterećenja državne uprave. Prenošenje pojedinih poslova sa organa državne uprave na javne agencije i nezavisne institucije treba da ima za krajnji efekat poboljšanje kvaliteta pruženih usluga njihovim korisnicima i njihovo pojeftinjenje. Pojedini autori su u svom istraživanju napravili suštinsku razliku između javnih agencija i nezavisnih regulatornih tela u pravnom sistemu Srbije. Po njima je sporno svrstati nezavisna regulatorna tela u istu grupu sa javnim agencijama. Prvo, dok javne agencije osniva Vlada odlukom (može ih osnivati i teritorijalna autonomija i lokalna samouprava), na osnovu Zakona o javnim agencijama ili na osnovu nekog posebnog zakona, dotle se nezavisna regulatorna tela osnivaju posebnim zakonom i na njih se ne primenjuje Zakon o javnim agencijama. Drugo, rukovodioce javnih agencija postavlja Vlada, a njeni organi su uvek direktor i upravni odbor, dok iste kod nezavisnih regulatornih tela bira Narodna skupština i po pravilu je reč o kolegijalnom organu. Treće, nezavisna regulatorna tela imaju izvorne nadležnosti, a javne agencije imaju poverene nadležnosti. Četvrto, javne agencije po pravilu obavljaju one poslove koji zahtevaju veću stručnost, dok su nezavisna stručna tela najčešće nadležna za posebno osetljive oblasti, gde je potrebna visoka politička nezavisnost. Peto, može se reći za nezavisna regulatorna tela da su potpuno samostalna u odnosu na izvršnu vlast, dok se javne agencije nalaze negde na pola puta između hijerarhijski podređenih jedinica organa državne uprave (dekoncentracija uprave) i nezavisnih regulatornih tela (funkcionalna decentralizacija uprave) 34. Drugi autori, pod regulatornim i kontrolnim telima u statusnom smislu podvode ona tela čija se nezavisnost obezbeđuje kroz objektivne procedure kandidovanja i izbora, sigurnosti mandata, načina finasiranja i obezbeđivanja uslova za rad 35. Po stavovima pojedinih istraživača u oblasti regulatornih tela, u Srbiji je na početku XXI veka učinjen vidan napredak u donošenju zakona kojima se osnivaju nezavisna regulatorna i kontrolna tela. Ali se odmah pridodaje da usvojena zakonska rešenja i njihovo sprovođenje u praksi nisu uvek u skladu sa proklamovanim načelnim stavovima i prihvaćenim međunarodnim pravnim standardima 36. Međutim, ubrzo su se pojavila opravdana mišljenja da je Srbija postala evropski rekorder po broju različitih agencija, fondova, zavoda, direkcija i drugih pravnih oblika. Pored već postojeće glomazne državne uprave, Srbija je praktično gradila paralelni svet čitavog niza ekonomskih institucija u obliku regulatornih tela i/ili drugih nosilaca javnih ovlašćenja. S tim u vezi, postavilo se i sledeće opravdano pitanje: da li razlozi za osnivanje agencija i drugih nezavisnih tela leže u preslikavanju evropskih standarda ili je reč o sasvim drugim motivima. U kontekstu postavljenog pitanja (i drugih pitanja), sprovedeno je istraživanje u Srbiji koje je identifikovalo određene nelogičnosti u pogledu svrsishodnosti osnivanja agencija, njihove efikasnosti rada i poslovanja, kao i njihove stručnosti, tj. specijalizovanosti zaposlenih u njima za oblast rada agencije, posebno menadžmenta 37. U pravnom sistemu Republike Srbije regulatorna tela se još uvek nalaze u razvoju. Njen ustavni i zakonodavni sistem pati od manjkavosti, nepreciznosti, nedorečenosti i ne- 34 Lekić (2012), str Beljanski (2008), str Detaljnije videti: Beljanski (2008), str Aćimović (2013), str

223 zaokruženosti u pogledu pravnog položaja regulatornih tela kao posebnih organizcija sa svojstvom pravnog lica. Osim što ove specifične institucije čekaju da budu predmet preciznijeg ustavnog regulisanja, one zahtevaju donošenje posebnog zakona kojim bi se njihov pravni položaj znatno detaljnije uredio, u odnosu na stanje koje danas postoji 38. Kratak istorijski razvoj vrhovne revizorske institucije u Srbiji Da bi u istorijskom kontekstu mogli da analiziramo nastanak vrhovne revizorske institucije u Srbiji, potrebno je da konstatujemo da je ona prešla svoj istorijski put nastanka (1835), uspostavljanja i razvoja, u vremenskom trajanju od gotovo dva veka. Srbija i druge države nastale na prostorima bivše SFR Jugoslavije imaju dugu tradiciju u obrazovanju posebnog organa nadležnog za kontrolu rashoda državnog budžeta. Glavna računovodstvena kontrola postojala je u Srbiji još od sredine XIX veka, u vreme vazalne Kneževine Srbije. Prve odredbe o kontroli javnih rashoda nalazile su se u prvom Ustavu Kneževine Srbije iz 1835., a zatim su inovirane u Ustavu iz godine. Kontrola javnih rashoda je organizaciono bila smeštena u okvirima tadašnjeg ministarstva finansija, gde je ostala sve do 1843., od kada prelazi u nadležnost zakonodavnog organa - Državnog saveta, gde ostaje do godine. Nešto kasnije, svoju konačnu organizacionu formu kontrola dobija u Zakonu o uređenju Glavne kontrole (1892). Zakonska rešenja o Glavnoj kontroli zadržana su sve do ujedinjenja u državu Srba Hrvata i Slovenaca (1918). Nešto kasnije Glavna kontrola bila je uređena tzv. Vidovdanskim ustavom (1921) i posebnim Zakonom o Glavnoj kontroli (1922), na osnovu kojeg je uspostavljena glavna finansijska kontrola javnih finansija. Takvo stanje je potrajalo do nastanka Kraljevine Jugoslavije (1929), s tim da se u narednom periodu, sve do njene kapitulacije i završetka Drugog svetskog rata, ne može govoriti o bilo kojim oblicima revizije javnih rashoda 39. Nakon Drugog svetskog rata, u okolnostima uspostavljenog novog društveno-ekonomskog uređenja, nadzor (kontrolu) nad trošenjem budžetskih sredstava u bivšoj Jugoslaviji vršila je posebna Služba za budžetsku inspekciju i reviziju u sastavu ministarstva finansija (na saveznom i republičkom nivou), kao i kroz kontrolne funkcije nekadašnje Kontrolno računske komisije (1945). Ova komisija je uspostavljena na osnovu posebnog zakona, na mesto bivše Glavne kontrole Kraljevine Jugoslavije, kao svojevrsni pravni sledbenik. Uspostavljanjem i izgradnjom novog društvenog uređenja, obrazovana je Služba društvenog knjigovodstva (1959), koja je na kraju XX veka prerasla u Službu za platni promet (1992). Nakon uključivanja platnog prometa u Narodnu banku Jugoslavije, uspostavljen je Zavod za obračun i plaćanje (ZOP), koji nije imao ovlašćenja da vrši reviziju javnih sredstava po službenoj dužnosti. Takva situacija je potrajala sve do ponovnog uspostavljanja državne revizije u državama nastalim na prostoru bivše Jugoslaviji, uključujući i Srbiju. 38 Uporedi: Šuput, (2009), str Vitorović (1998), str

224 Krajem XX i početkom XXI veka, novonastale države na tlu bivše Jugoslavije su u pravne sisteme uspostavile svoje vrhovne revizorske institucije, pod različitim nazivima, a, u Srbiji pod nazivom državna revizorska institucija (2005). Pravni položaj državne revizorske institucije Vrhovne revizorske institucije u uporednom pravu imaju poseban položaj u ustavnom i zakonodavnom sistemu jedne države. Državna revizorska institucija (DRI) u pravu Srbije načelno je uređena Ustavom Republike Srbije, u odeljku o javnim finansijama. Njen ustavni status je izgrađen na određenim principima, i to: najviši je državni organ; vrši državnu reviziju; vrši reviziju korisnika javnih sredstava u Srbiji; samostalna je organizacija; ima centralizovanu unutrašnju organizaciju i u pravnom prometu se pojavljuje kao jedinstvena organizacija; podleže nadzoru Narodne skupštine; odgovorna je Narodnoj skupštini; predmet je zakonskog regulisanja 40. U prvim ustavnim izmenama DRI treba učiniti prvenstveno nezavisnom, uz zadržavanje njene samostalnosti. I u drugim pravnim sistemima je pitanje statusa vrhovne revizorske institucije predmet ustavnog (npr. u Sloveniji 41 ) i zakonskog regulisanja. Podizanjem DRI na ustavnopravni rang stvoreni su pravni temelji za njenu nezavisnost i samostalnost u radu, a značaj njenog ustavnog regulisanja je višestruk. DRI vrši posebnu i na celovit način izvornu i ustavnu vlast u oblasti državne revizije javnih sredstava Srbije, na osnovu i u skladu sa posebnim zakonom. Njena autoritativna ovlašćenja u svojstvu državnog organa neodvojiva su od njenih poslova i zadataka koje obavlja i čine njenu suštinu. DRI je nadležna za kontrolu izvršavanja svih budžeta na teritoriji Republike Srbije - republičkog, pokrajinskog, gradskih i opštinskih. Narodna skupština razmatra predlog završnog računa budžeta Republike Srbije po pribavljenom mišljenju DRI 42. DRI je predmet detaljnijeg regulisanja u posebnom Zakonu o Državnoj revizorskoj instituciji (2005) 43 i bližeg određivanja njenog statusa. Tim zakonom je određeno da je DRI najviši državni organ revizije javnih sredstava u Srbiji, ujedno samostalan i nezavisan državni organ. Ona ima svojstvo pravnog lica, poseban je pravnoorganizacioni oblik, a za obavljanje poslova iz svoje nadležnosti odgovorna je Narodnoj skupštini. U odnosu na ustavne postavke, zakonodavac je uspostavio za DRI još neka načela: samostalan je i nezavisan državni organ; ima svojstvo pravnog lica; poseban je pravni oblik; nedobitna je organizacija; osim što je samostalna, ona je i nezavisna organizacija; ima izvorna zakonska ovlašćenja; akti kojima vrši svoju nadležnost revizije ne mogu biti predmet osporavanja pred sudovima i drugim državnim organima i dr. U budućim zakonskim izmena u Srbiji, zakonodavac treba prvenstveno da potencira nezavisnost DRI, a onda i njenu samostalnost. 40 Ustav Republike Srbije, čl Ustav Republike Slovenije ( Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/03 i 69/04), čl Ustav Republike Srbije, čl. 92. st Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji, Sl. glasnik RS, br. 101/2005, 54/2007 i 36/

225 U državama nastalim na prostoru bivše Jugoslavije, institucija koja vrši državnu reviziju pojavljuje se pod različitim nazivima, kao što su: državna revizorska institucija, državni zavod za reviziju, revizorski sud, glavna služba za reviziju javnog sektora ili pod nekim drugim nazivom. U pravu Srbije institucija koja vrši državnu reviziju nosi naziv Državna revizorska institucija. Predviđeno je da se zakonom uređuje njeno osnivanje i delatnost, pravni položaj, nadležnost, organizacija, način rada i druga pitanja. S obzirom da vrhovne revizorske institucije imaju pravni subjektivitet, one imaju i svoje sedište. Sedište je element njihove individualizacije. Ono je mesto u kome institucija: ima svoje poslovne prostorije, ima adresu na kojoj prima poštu, u kome je smešten njen personal, u kome nadležni organi održavaju sednice i dr. Sedište je mesto odakle se upravlja institucijom i u kome se obavljaju njeni poslovi i zadaci, kao i mesto za određivanje mesne nadležnosti suda, organa uprave i drugih organa. Vrhovne revizorske institucije su posebne vrste organizacija, sa svojstvom pravnog lica i sa zakonom uređenom organizacijom. Međutim, zakonom se ostavlja mogućnost da ove institucije, u okvirima unutrašnje organizacije, obrazuju organizacione jedinice, po pravilu bez pravnog subjektiviteta. Bliža unutrašnja organizacija i način rada vrhovnih revizorskih institucija uređuje se njihovim statutima i drugim unutrašnjim aktima. Zakonom je dopušteno DRI da obrazuje organizacione jedinice izvan svog sedišta, ali bez pravnog subjektiviteta. U pravu Srbije organi DRI uređeni su zakonom i poslovnikom koji donosi DRI 44. Zakonom je utvrđeno da DRI ima predsednika, potpredsednika, savet, revizorske službe i prateće službe. DRI bliže uređuje poslove i zadatke, način njihovog obavljanja, unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mesta. DRI obavlja zakonom određene poslove. Sve njene nadležnosti mogu se grupisati i na sledeći način: 1) osnovna delatnost (planira i obavlja reviziju; podnosi izveštaj o izvršenoj reviziji); 2) regulatorne i srodne funkcije (donosi podzakonske i druge akte radi sprovođenja zakona; zauzima stavove i daje mišljenja u vezi sa primenom i sprovođenjem zakona; učestvuje u postupku pripreme i donošenja propisa iz oblasti javnih finansija; daje primedbe na nacrte zakonskih tekstova i drugih propisa; daje preporuke za izmene važećih zakona na osnovu informacija do kojih dolazi u postupku obavljanja državne revizije; usvaja i objavljuje standarde revizije u vezi sa javnim sredstvima; utvrđuje program obrazovanja i ispitni program za sticanje zvanja državni revizor i ovlašćeni državni revizor; utvrđuje kriterijume za nostrifikaciju odgovarajućih stručnih zvanja stečenih u inostranstvu); 3) izveštavanje (podnosi izveštaje Narodnoj skupštini i skupštinama lokalne vlasti; podnosi godišnje i posebne izveštaje o radu u funkciji ostvarivanja nadzorne funkcije); 4) poslovi stručne pomoći (po potrebi i u skladu sa svojim mogućnostima pruža stručnu pomoć državnim organima; može da daje savete korisnicima javnih sredstava; pruža stručnu pomoć Narodnoj skupštini, Vladi i drugim državnim organima o značajnim merama i važnim projektima, na način kojim se ne umanjuje njena nezavisnost i samostalnost); 5) profesionalni poslovi (organizuje polaganje ispita za sticanje zvanja državnog revizora i ovlašćenog državnog revizora; utvrđuje kriterijume i vrši nostrifikaciju određenih stručnih zvanja stečenih u inostranstvu); 6) upravni poslovi (izdaje sertifikate državnim revizorima i ovlašćenim državnim revizorima; vodi registar 44 Poslovnik Državne revizorske institucije, Sl. glasnik RS, br. 9/

226 lica koja su stekla stručna zvanja; vrši nostrifikaciju stručnih zvanja iz nadležnosti DRI stečenih u inostranstvu; vodi registar lica koja su stekla ova zvanja, kao i nostrifikaciju određenih stručnih zvanja stečenih u inostranstvu); 7) poslovi međunarodne saradnje (sarađuje sa međunarodnim revizorskim i računovodstvenim organizacijama u oblasti javnih finansija); 7) drugi poslovi (obavlja i druge poslove utvrđene zakonom). Subjekti državne revizije su: direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava Srbije, teritorijalne autonomije i lokalne samouprave; organizacije obaveznog socijalnog osiguranja; budžetski fondovi; Narodna banka Srbije; javna preduzeća, privredna društva i druga pravna lica koje je osnovao direktni odnosno indirektni korisnik javnih sredstava; političke stranke i drugi zakonom određeni subjekti revizije. Ova institucija može da vrši reviziju poslovanja i kod pravnih lica koja posluju sa subjektima državne revizije, ali samo u pogledu njihovog poslovanja sa subjektima revizije. DRI vrši reviziju u skladu sa opšteprihvaćenim načelima i pravilima revizije i u skladu sa odabranim međunarodno prihvaćenim standardima revizije. Subjekt revizije dužan je da revizorima stavi na raspolaganje sve tražene podatke i dokumenta, uključujući i poverljive podatke i dokumenta koji su neophodni za planiranje i izvršenje revizije. Odnos državne revizorske institucije i izvršne vlasti DRI je ustavom određena za najviši državni organ revizije javnih sredstava u Republici Srbiji. Kao što je već naglašeno, ona je najviši državni organ isključivo u kontekstu vršenja državne revizije javnog sektora Srbije. Na osnovu ustavnih ovlašćenja, DRI je predmet posebnog zakonskog regulisanja, ali ne i Zakona o ministarstvima i Zakona o državnoj upravi. U najširem smislu, DRI kao najviši državni organ ulazi u organizaciju javne vlasti Republike Srbije (ali, ne i organizaciju javne uprave), sa neznatnim svojstvima državnog organa a sa mnogo više svojstava posebne državne organizacije. Međutim, u užem smislu, DRI ima dodirnih tačaka sa nedržavnom upravom Republike Srbije zbog određenih svojstava i karakteristika, i to ne po osnovu teritorijalne decentralizacije (organi uprave teritorijalne autonomije i lokalne samouprave), već po osnovu funkcionalne decentralizacije (javne agencije) 45. Funkcionalna nezavisnost vrhovne revizorske institucije ne mora da isključi potrebnu i korisnu saradnju sa izvršnom vlašću u određenim pitanjima, npr. poslovni odnosi, kadrovi, upravljanje imovinom ili zajedničkim javnim nabavkama. Međutim, izvršna vlast ne bi smela da ima nadležnosti za donošenje odluka koje bi mogle dovesti u pitanje nezavisnost ove institucije u izvršavanju njenih nadležnosti 46. Načela na kojima DRI vrši svoje poslove i zadatke u navećoj meri poklapaju se sa načelima na kojim državni organi uprave ostvaruju svoj delokrug poslova. Ona su sledeća: nezavisnost i samostalnost, politička neutralnost, zakonitost, stručnost (profesionalnost), odgovornost, nepristrasnost, delotvornost (ekonomičnost, efikasnost i efektivnost), javnost rada, upotreba jezika i pisma i dr. 45 Detaljnije videti: Tomić (2012), str Leko (2008), str

227 Odnos DRI prema izvršnoj vlasti može se sagledavati kroz analizu njenih osnovnih karakteristika, i to: kao državnog organa odnosno organa javne vlasti, kao nedržavne uprave i kao upravne (državne) i javne (nedržavne) agencije 47. Ustavom je propisano da je DRI nezavisan i samostalan državni organ sa statusom pravnog lica koji za obavljanje poslova iz svoje nadležnosti odgovara isključivo zakonodavnoj vlasti, odnosno Narodnoj skupštini. Ta odgovornost je određena ustavom i zakonom i ostavlja DRI visok stepen nezavisnosti u radu. DRI je na ovaj način data institucionalna nezavisnost u odnosu na Vladu i subjekte koji su predmet revizije (revidirani subjekti). Zaposleni u DRI podležu, pod zakonom utvrđenim uslovima, sledećim oblicima odgovornosti: krivičnoj, prekršajnoj, materijalnoj (imovinskoj) i disciplinskoj. Određena lica u DRI podležu i profesionalnoj i/ili etičkoj odgovornosti (državni revizori, ovlašćeni državni revizori, druga lica). Odnos državne revizorske institucije i parlamentarne vlasti U savremenoj ustavnosti parlament je ovlašćen da vrši nadzor nad izvršenjem budžeta preko vrhovnog, samostalnog i nezavisnog organa, odnosno organizacije, poznatom pod nazivom vrhovna revizorska institucija. Ova institucija vrši spoljni nadzor nad trošenjem budžetskih sredstava od strane izvršne i upravne vlasti i nastupa u ime svih poreskih obveznika. I u pravu Srbije ta kontrola trošenja budžetskih sredstava vrši se preko nadležnog skupštinskog odbora - Odbora za finansije, republički budžet i kontrolu trošenja javnih sredstava 48 i DRI, koja je uspostavljena za državnu reviziju javnog sektora. Ona je po prirodi poslova koje obavlja pomoćan i stručan organ parlamentarne vlasti. Međutim, i sam rad i poslovanje DRI podleže nadzoru Narodne skupštine. Izveštaj koji DRI podnosi Narodnoj skupštini dužan je da razmatra Odbor za finansije, republički budžet i kontrolu trošenja javnih sredstava. Nakon njegovog razmatranja, Odbor podnosi izveštaj Narodnoj skupštini, s predlogom zaključka odnosno preporuke i sa merama za unapređenje stanja u tim oblastima. U radu sednica Odbora i Narodne skupštine učestvuje predstavnik DRI čiji se izveštaj razmatra. Po zaključenju rasprave, Narodna skupština odlučuje većinom glasova narodnih poslanika, na sednici na kojoj je prisutna većina narodnih poslanika. U kontekstu DRI, Narodna skupština vrši sve svoje funkcije (zakonodavnu, izbornu i kontrolnu), osim predstavničke 49. Između ostalog, Narodna skupština donosi zakone i druge opšte akte kao i budžet i završni račun. Kao nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti, njoj je stavljeno u nadležnost i da usvaja budžet i završni račun Srbije, na predlog Vlade. U ostvarivanju izborne funkcije, Narodna skupština bira i članove saveta DRI. Završni račun budžeta Republike Srbije i završni račun organizacija obaveznog socijalnog osiguranja obavezno podležu eksternoj državnoj reviziji od strane DRI 50. Odbor za 47 Detaljnije videti: Dabić (2016), Poslovnik Narodne skupštine ( Sl. glasnik RS, br. 52/2010, 13/2011 i 20/2012-prečišćeni tekst), čl. 46. st. 1. tač Zakon o Narodnoj skupštini ( Sl. glasnik RS, br. 9/2010), čl Zakon o budžetskom sistemu ( Službeni glasnik RS, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012 i 62/2013, 63/2013, 108/2013, 142/2014, 68/ drugi zakon, 103/2015 i 99/2016.), čl

228 finansije, republički budžet i kontrolu trošenja javnih sredstava razmatra predlog završnog računa budžeta i izveštaj DRI o obavljenoj reviziji završnog računa budžeta Republike, završnih računa finansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja i konsolidovanih finansijskih izveštaja Republike, o čemu podnosi izveštaj Narodnoj skupštini, u skladu sa zakonom kojim se uređuje DRI. Na osnovu Ustava Republike Srbije, Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju budžete u kojima moraju biti prikazani svi prihodi i rashodi kojima se finansiraju njihove nadležnosti. Posebnim Zakonom o budžetskom sistemu moraju se utvrditi rokovi u kojima budžet mora biti usvojen i način privremenog finansiranja. Kontrola izvršavanja svih budžeta u Srbiji stavljena je u nadležnost DRI. Narodnoj skupštini je stavljeno u dužnost da razmatra predlog završnog računa budžeta po prethodno pribavljenom mišljenju DRI 51. Ustavom je propisano da je DRI nezavistan i samostalan državni organ sa statusom pravnog lica koji za obavljanje poslova iz svoje nadležnosti odgovara isključivo zakonodavnoj vlasti, odnosno Narodnoj skupštini. Ta odgovornost je određena ustavom i zakonom i ostavlja DRI visok stepen nezavisnosti u radu. DRI je na ovaj način data institucionalna nezavisnost u odnosu na Vladu i subjekte koji su predmet revizije. Poslovanje DRI je javno. Javnost u njenom radu obezbeđuje se na način određen zakonom i njenim poslovnikom. DRI je dužna da najmanje jednom godišnje Narodnoj skupštini podnosi na razmatranje izveštaj o svom radu. Karakteristike državne revizorske institucije kao regulatornog tela Određene karakteristike koje ima DRI daju joj svojstva regulatornog tela. Ta svojstva se ogledaju, prvenstveno, u njenoj nezavisnosti, samostalnosti i odgovornosti, ali i u drugim elementima, i to: njenoj stručnosti i profesionalnosti, jer obavlja državnu reviziju kao profesionalnu delatnost, sa elementima slobodne profesije; posebnom položaju državnih i ovlašćenih državnih revizora; pravilima struke na kojima zasniva vršenje državne revizije u javnom sektoru; etičkom kodeksu za državne revizore; profesionalnom udruživanju; autonomnoj regulativi i u dr. Nezavisnost, samostalnost i odgovornost državne revizorske institucije U uporednom pravu vrhovne revizorske institucije raspolažu organizacionom, funkcionalnom, personalnom, finansijskom i informatičkom nezavisnošću i samostalnošću. Međutim, treba zapaziti da apsolutne nezavisnosti i samostalnosti nema, jer su ove institucije deo javne vlasti jedne države. 51 Ustav Republike Srbije, čl

229 Koliki je značaj nezavisnosti vrhovnih revizorskih institucija u uporednom pravu ističe se još u predgovoru Limske deklaracije (1977) 52. Ali, ova deklaracija se ne zadovoljava samo postizanjem formalne nezavisnosti na međunarodnom planu, već se zahteva da ona ima uporište i delotvornost u nacionalnom zakonodavstvu. Nužno je da u jednoj zemlji postoje kvalitativni instituti i mehanizmi pravne sigurnosti koji se mogu pronaći samo u demokratijama zasnovanim na načelu vladavine zakona. Zbog toga su vladavina prava i demokratija stubovi na kojima počiva Limska deklaracija i nezavisnost vrhovnih revizorskih institucija. I u Meksičkoj deklaraciji o nezavisnosti vrhovnih revizorskih institucija (2007) pridaje se poseban značaj njihovoj nezavisnosti, što proizlazi i iz njenog naziva 53. Uspostavljanjem osam principa u ovoj deklaraciji, ponovo se reafirmišu odredbe o nezavisnosti vrhovnih revizorskih institucija iz Limske deklaracije, iste se formulišu bliže i sa više preciznosti, uz nastojanje i insistiranje na njihovoj primenljivosti u praksi. Regulatorne agencije u uporednom pravu spadaju u grupu nezavisnih i tzv. nemajoritarnih institucija (non-majoritarian institutions). To su institucije koje nisu direktno politički izabrane i nalaze se izvan dohvata vlade. Da bi jedna institucija bila minimalno nezavisna i nemajoritarna treba da ispuni sledeće uslove: mora imati svoja ovlašćenja i resurse garantovane upravnim pravom; da je organizaciono razdvojena od vlade i ministarstva; da personal nije izabran na izborima i da nije direktno potčinjen ministru 54. I u Ustavu Republike Srbije se ističe da je DRI samostalna, a u Zakonu o Državnoj revizorskoj instituciji da je ona samostalan i nezavisan državni organ. Ta samostalnost i nezavisnost se prvenstveno ogleda u odnosu na izvršnu i političku vlast, ali i na svaki spoljni uticaj. Kao državni organ, DRI je dužna da sarađuje sa drugim organima, saglasno ustavu i zakonu. Za razliku od drugih državnih organa, nad čijim radom nadzor vrši vlada, nadzor nad DRI vrši isključivo Narodna skupština. Odnosi DRI sa drugim državnim organima zasnivaju se na pravima i dužnostima utvrđenim ustavom i zakonom. Odnosi DRI i Narodne skupštine zasnivaju se na njenoj nezavisnosti, koja se obezbeđuje njenim ustavnim položajem. DRI ima određeni stepen inicijativnosti i autonomnosti, iako nad njenim radom nadzor vrši parlament. Treba zapaziti da se u pravu Srbije, ali i u nekim drugim pravnim sistemima, najpre potencira samostalnost, a zatim i nezavisnost vrhovne revizorske institucije. Naspram ovakvih ustavnih i zakonskih rešenja, u Limskoj i Meksičkoj deklaraciji se insistira na nezavisnosti. DRI može da postigne svoje postavljene ciljeve na objektivan i efikasan način, samo ako je nezavisna od subjekta revizije (revidirani subjekt) i zaštićena od spoljnih uticaja 52 Limska deklaracija u strukturalnom smislu sadrži predgovor, preambulu i sedam delova, i to: opšte odredbe; nezavisnost; odnos sa parlamentom, vladom i upravom; ovlašćenja vrhovnih revizorskih institucija; metodi revizije, revizorsko osoblje, međunarodna razmena iskustava; izveštavanje; ovlašćenja vrhovnih revizorskih institucija za obavljanje revizije. Inače, deklaracija ima ukupno dvadeset i pet poglavlja. Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts, Foreword. befa05/limadeclaration.pdf (Pristupljeno: ). 53 Mexico Declaration on SAI Independence. (Pristupljeno: ). 54 Tomić et al (2012), str

230 izvršne i političke vlasti. Ova institucija ne sme da uzima učešće u upravljanju ili poslovanju revidiranog subjekta, ali može po određenim pitanjima da uspostavi saradnju, npr. pružajući mu tehničku pomoć ili stavljajući na raspolaganje određena sopstvena iskustva. U ostvarivanju svoje nadležnosti savetovanja revidiranog subjekta, DRI može davati savete ili preporuke subjektu revizije, npr. u oblasti unapređenja finansijskog menadžmenta. Takođe, nezavisnost organa (funkcionera), revizora i personala DRI ne sme biti pod uticajem subjekta revizije i od istih zavisiti. Saradnja DRI sa profesionalnim međunarodnim organizacijama, visokoškolskim ustanovama i drugim naučnim i stručnim organizacijama ne predstavlja narušavanje njene nezavisnosti i samostalnosti. U kontekstu nezavisnosti DRI treba ukazati na njena dva aspekta: pravnu (de jure) i faktičku (de facto) nezavisnost. Prva nezavisnost DRI se odnosi na propisana ovlašćenja, postupke i resurse kojima ona raspolaže. Ona je određena kroz propise, prvenstveno na osnovu ustava, zakona i drugih opštih pravnih akata. Ovaj aspekt nezavisnosti je pretpostavka za faktičku nezavisnost DRI. U praksi se može dogoditi da se faktička nezavisnost DRI ostvaruje u ograničenom obimu, zbog pritisaka ili drugih mehanizama kojimа upravna i/ili politička vlast utiče na njen rad i poslovanje. Organizaciona nezavisnost DRI u pravu Srbije je organizaciono samostalna i nezavisna, jer predstavlja posebnu zakonom uspostavljenu organizaciju, sa svojstvom pravnog lica. Reč je o posebnoj vrsti zakonom uspostavljene pravne forme čija ciljna funkcija nije sticanje dobiti. Ipak, ne može se govoriti o organizacionoj samostalnosti u apsolutnom smislu, jer je DRI deo šire organizacije javne vlasti Srbije. Ne treba zanemariti da je ona najviši organ u oblasti javnih finansija, da je uspostavljena, osnovana, uređena i nadzirana od parlamentarne vlasti. DRI je sa zakonom uspostavljenom i uređenom centralizovanom organizacijom, sa sedištem u Beogradu. Takođe, ona je sa jedinstvenom organizacijom, s tim da je ostavljena zakonska mogućnost da na autonomnoj osnovi formira organizacione jedinice bez pravnog subjektiviteta. Istovremeno, DRI je sa nezavisnom i samostalnom organizacijom u odnosu na javnu upravu. Organizaciona nezavisnost sprečava subjekta revizije da vrši uticaj na unutrašnju strukturu ili profesionalnu karijeru zaposlenih u DRI. Ne sme se ostaviti mogućnost da zbog nepovoljnog revizorskog izveštaja državni revizori, funkcioneri i/ili članovi organa DRI trpe određene posledice ili u kranjem slučaju, budu smenjeni 55. DRI je ovlašćena za donošenje podzakonskih akta kojima samostalno uređuje i svoju unutrašnju organizaciju. Funkcionalna nezavisnost DRI u pravu Srbije je funkcionalno (operativno) nezavisna i samostalna, jer joj je dato pravo da samostalno određuje predmet, strukturu i obim državne revizije, u domenu koji je određen Zakonom. Narodna skupština i drugi organi 55 Radojević (2010), str

231 vlasti nemaju uticaja na određivanje vrste i obima revizije, niti mogu osporavati akte kojima DRI određuje svoju nadležnost 56. DRI je funkcionalno nezavisna, jer državnu reviziju u javnom sektoru vrši u skladu sa programom koji sama donese. Uspostavljena funkcionalna nezavisnost treba da obezbedi maksimalnu autonomiju za vrhovnu revizorsku instituciju u pravljenju nacrta revizorskog programa, kao i da je zaštiti od toga da joj bilo koji organ izvršne vlasti zabrani da sprovede određene revizije 57. DRI je funkcionalno nezavisna, jer su njene nadležnosti (poslovi i zadaci) određene posebnim zakonom. Zakonom o Državnoj revizorskoj instituciji su, po principu enumeracije, utvrđeni uslovi koje ona obavlja u okviru svoje nadležnosti, uz mogućnost obavljanja i drugih poslova određenih drugim zakonom. Personalna nezavisnost - DRI u pravu Srbije, ali i vrhovne revizorske institucije u pravima drugih zemalja u okruženju, personalno je nezavisna i samostalna, jer ima svoje organe (predsednika, potpredsednika i savet), glavnog državnog revizora, vrhovne državne revizore, državne revizore, stručne službe (revizorske službe), sekretara, zaposlene i prateće službe. DRI je identifikovala određene potrebe za izmenom Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji, u funkciji jačanja svoje personalne nezavisnosti, i to: kod izbora, trajanja mandata i razrešenja funkcionera i čelnika DRI radi postizanja većeg stepena njihove nezavisnosti i profesionalosti u radu i poboljšanja radnopravnog položaja zaposlenih 58. Što se tiče statusa zaposlenih u DRI, njen predsednik i članovi organa upravljanja imaju poseban status, sličan status državnih funkcionera. Državni revizori imaju položaj državnih službenika a drugi zaposleni položaj nameštenika. Finansijska nezavisnost U uporednom pravu se od vrhovnih revizorskih instiucija zahteva da imaju potrebnu i neophodnu finansijsku samostalnost, kako bi mogle nesmetano da izvršavaju svoje poslove i zadatke, bez uspostavljanja zavisnog odnosa prema državnoj upravi, odnosno vladi. Ovako kreirana koncepcija na nivou međunarodnih profesionalnih organizacija i u nacionalnim zakonodavstvima, zahteva da parlament a ne izvršna vlast bude institucija koja će odlučivati o budžetu vrhovne revizorske institucije. Kako bi ova institucija ostvarila svoju finansijsku nezavisnost, ona mora da sačini nacrt svog budžeta, uz zakonsku ili faktičku mogućnost da ga neposredno podnese parlamentu ili nekom njegovom radnom telu, ili da ga dostavi vladi i, uz njenu dužnost, da ga u neizmenjenoj verziji uvrsti u nacrt državnog budžeta. DRI je u pravu Srbije finansijski samostalna i nezavisna, imajući u vidu da se sredstva za njen rad obezbeđuju u budžetu Srbije, u okviru posebnog budžetskog razdela. Savet DRI utvrđuje predlog njenog finansijskog plana i dostvlja ga Odboru za finansije, republički budžet i kontrolu trošenja javnih sredstava. Posle dobijanja tražene saglasnosti na predlog finansijskog plana, DRI ima dužnost da isti dostavi na dalji postupak ministarstvu finansija, koje je nadležno i za poslove budžeta. 56 Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji, čl. 3. stav Radojević (2010), str Strateški plan Državne revizorske institucije za period godine, str

232 Finansijska nezavisnost treba da obezbedi da DRI dobije svu finansijsku podršku koja joj je potrebna da može nesmetano da radi, što znači da treba da bude organizovana tako da sredstva može da traži direktno od Narodne skupštine. Ni ministar finansija, ni vlada ne smeju da imaju mogućnost da vrše uticaj na revizorski program preko dodele finansijskih sredstava 59. Narodna skupština mora biti taj organ koji će obezbediti finansijsku nezavisnost DRI i zaštiti je od bilo kakvog negativnog uticaja vlade. Zbog toga, ili je reč o nepreciznoj ili suvišnoj i nepotrebnoj zakonskoj odredbi da DRI vlada obezbeđuje poslovni prostor, opremu i sredstva neophodna za rad 60. Ako je zakonodavac kreiranjem ove odredbe imao u vidu početna sredstva u postupku osnivanja DRI, onda je ona morala da bude drugačije formulisana i trebalo je da se nađe u prelaznim završnim odredbama zakona. DRI se jednostrano obavezala da će u periodu do nastojati da očuva i uveća stepen svoje nezavisnosti od izvršne vlasti, ali i od svakog spoljnjeg uticaja. Ona će to činiti u skladu sa zakonom i Međunarodnim standardima za državnu reviziju, kako je to predviđeno Limskom i Meksičkom deklaracijom. DRI je identifikovala potrebe za izmenom Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji, u funkciji jačanja svoje nezavisnosti, uključujući i obezbeđivanjem prava za DRI da neposredno zahteva od Narodne skupštine neophodno potrebna finansijska sredstva, radi postizanja većeg stepena njene finansijske nezavisnosti 61. Državna revizija kao profesionalna delatnost Za razliku od zakonske (komercijalne, eksterne) revizije, čije se obavljanje u kontinentalo-evropskom sistemu prava (romanski i germanski sistem) tradicionalno tretira kao slobodna profesija, zbog niza svojih posebnosti koje su zakonom određene, dotle se obavljanje državne (javne) revizije javnog sektora mora kvalifikovati kao profesionalna delatnost, sa poprimanjem, u savremenim uslovima, pojedinih elemenata slobodne profesije. U svakom slučaju, reč je o profesionalnim poslovima i zadacima koje obavlja DRI u postupku vršenja državne revizije javnog sektora. Može se konstatovati da DRI obavlja zakonom određene stručne poslove, na profesionalan način, za potrebe parlamentarne vlasti. Ona te poslove obavlja preko svojih zaposlenih lica sa statusom državnih revizora, koji poseduju odgovarajuća stručna zvanja, što joj daje karakteristike regulatornog tela. Štaviše, DRI je u svom strateškom planu za period postavila za svoj prioritet dalji razvoj DRI kao profesionalne revizorske institucije i što bolje korišćenje znanja, veština i stručnosti DRI 62. Državna revizija se razlikuje od zakonske revizije u pogledu: subjekta koji vrši reviziju i revidiranih subjekata; statusa lica koja vrše reviziju, njihovih profesionalnih zvanja, uslova za sticanje profesionalnih zvanja; načina organizovanja profesionalnih lica; sredstava kojima se vrši revizija; načina ostvarivanja zarada zaposlenih i njihovog radnopravnog statusa; ciljne funkcije radi koje se vrši revizija; nadzora i kontrole nad poslovanjem i u drugim elementima. 59 Griter 2011), str Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji, čl. 51. stav Strateški plan Državne revizorske institucije za period godine, str Ibid, str

233 Državna revizija je posebna vrsta revizije 63, koja se vrši u javnom sektoru nad korisnicima javnopravnih sredstava od strane DRI, na osnovu posebnog zakona i drugih propisa. DRI vrši državnu reviziju na osnovu godišnjeg programa revizije, a u skladu sa opšteprihvaćenim načelima i pravilima revizije i u skladu sa odabranim međunarodno prihvaćenim standardima revizije. DRI samostalno odlučuje o subjektima revizije, predmetu, obimu i vrsti revizije (revizija pravilnosti poslovanja i revizija svrsishodnosti poslovanja), vremenu početka i trajanja revizije. DRI otpočinje postupak državne revizije donošenjem zaključka o sprovođenju revizije prema konkretnom subjektu revizije. Državna revizija koju vrši DRI je javna, spoljna (eksterna), stručna i profesionalna, koja se obavlja u skladu sa posebnim zakonom, pravilima struke i etičkim kodeksom za državne revizore. Pravni položaj državnih revizora Treba naglasiti da profesija državnih revizora nije slobodna profesija, već samo jedna od profesija koje se obavljaju u jednoj društvenoj zajednici. Nesporno je da se ova profesija razvija, u svetu i kod nas, sa manjim ili većim brojem osobenosti i karakteristika. Za razliku od najvećeg broja drugih profesija, na kraju XX i na početku XXI veka, poslovi i zadaci državnih revizora se nalaze u postupku dalje profesionalizacije. Profesionalizacija profesije državnih revizora je odlučujući razlog za njeno izdvajanje od drugih profesija, njeno blago i neznatno približavanje slobodnim profesijama. U uporednom pravu se zakonom uređuje pravni položaj državnih revizora, revizorska zvanja, uslovi i način sticanja tih zvanja, sertifikacija njihovih zvanja i druga pitanja. Vrhovne revizorske institucije su zakonom ovlašćene da propišu bliže uslove za sticanje i oduzimanje revizorskih zvanja, organizovanje i sprovođenje ispita za sticanje revizorskih zvanja i izdavanje sertifikata za revizorska zvanja. Osim generalnog državnog revizora i vrhovnog državnog revizora, u pravu Srbije je utvrđeno postojanje i državnih revizora sa odgovarjućim stručnim zvanjima državni revizor i ovlašćeni državni revizor. U pravu Srbije predsednik DRI ima zvanje generalnog državnog revizora, koji je po funkciji i njen rukovodilac. Njegove zakonom određene nadležnosti izvršava predsednik, a potpredsednik na osnovu ovlašćenja predsednika DRI. Predsednika i potpredsednika DRI bira i razrešava Narodna skupština, većinom glasova svih narodnih poslanika, na predlog njenog radnog tela. Generalni državni revizor u svojstvu predsednika DRI ima dve vrste nadležnosti: profesionalne i upravljačke. Treba konstatovati da i na ovaj način dolazi do izražaja profesionalizacija određenih njegovih funkcija. Osim generalnog državnog revizora, DRI može imati jednog ili više vrhovnih državnih revizora. Za razliku od ovakvog fleksibilnog zakonskog rešenja, npr. u pravu Slovenije je predviđeno da Računski sud ima najviše šest vrhovnih državnih revizora 64. Vrhovni državni revizori su funkcioneri DRI i rukovode revizorskim službama. Za vrhovnog 63 Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji, čl Zakon o računskem sodišču ( Uradni list RS, št. 11/2001 i 109/2012-neslužbeni prečišćeni tekst), čl. 14. stav

234 državnog revizora može biti imenovano lice koje ispunjava zakonom određene opšte i posebne uslove. Od opštih uslova zahteva se da ispuni zakonom određene uslove za rad u državnim organima. Za razliku od drugih nezavisnih tela i javnih agencija u Srbiji, za ovakvo zakonsko rešenje može se konstatovati da je rigidno, s obzirom da se teži da DRI bude visoko profesionalna institucija koja poslove državne revizije vrši preko sertifikovanih državnih revizora i ovlašćenih državnih revizora kao stručnih i nezavisnih lica. Od posebnih uslova, fizičko lice za vrhovnog državnog revizora mora da ispuni sledeća tri: 1) da ima visoku školsku spremu (da poseduje univerzitetsko obrazovanje), 2) da je steklo zvanje ovlašćeni državni revizor i 3) da ima odgovarajuće iskustvo za obavljanje funkcija vrhovnog državnog revizora (smatra se da poseduje traženo iskustvo ako ima najmanje 10 godina iskustva, od čega 8 godina na poslovima koji su povezani sa nadležnostima DRI). Kroz ispunjenje posebnih uslova za sticanje ovog zvanja maksimalno dolazi do izražaja profesionalazacija njihovih poslova i zadataka. Savet DRI odlukom imenuje i razrešava vrhovnog državnog revizora, na predlog predsednika DRI, na mandatni period od 6 godina, uz mogućnost reizbora. Pre stupanja na dužnost, od njega se zahteva da položi zakletvu 65 pred savetom DRI. Vrhovni državni revizor rukovodi revizorskom službom i izvršava reviziorske nadležnosti DRI u skladu sa zakonom i ovlašćenjima dobijenim od predsednika ove institucije. Za svoj rad odgovaran je predsedniku DRI. Poslove državne revizije javnog sektora u pravu Srbije obavljaju državni revizori. Utvrđena su dva revizorska zvanja: državni revizor i ovlašćeni državni revizor. Državni revizori zvanja stiču pod uslovima i na način predviđenim zakonom i saglasno sa međunarodnom praksom edukacije revizora. Državni revizor i ovlašćeni državni revizor se mogu definisati kao nezavisna, stručna, poslovno sposobna, fizička lica, koja poseduju sertifikat o zvanju državni revizor odnosno ovlašćeni državni revizor i ispunjavaju druge zakonom propisane uslove. Reč je uvek o fizičkim licma, poslovno sposobnim i državljanima Srbije. Za polaganje ispita za sticanje zvanja državni revizor i ovlašćeni državni revizor, pre njegovog polaganja, od kandidata se zahteva da ima položen stručni ispit za rad u državnim organima (osim ako je oslobođen prema odredbama zakona koje se odnose na državne službenike). Ovakvo zakonsko rešenje je predmet opravdane kritike u ekonomskoj teoriji. Postavljeno je pitanje da li ono na neki način predstavlja diskriminaciju računovodstvenih i revizorskih kadrova, uz isticanje da se računovodstveni i revizorski kadrovi moraju priznati u potpunosti, a ne sa zadrškom ili rezervom. Takođe, konstatatovano je da se za reviziju, nezavisno od njene vrste, računovođe ne mogu zaobići, a položenom stručnom ispitu za rad u državnim organima ne treba davati prednost nad sertifikatom državnog revizora i ovlašćenog državnog revizora 66. Sertifikat revizorskog zvanja državni revizor može steći fizičko lice koje ispunjava sledeće zakonske uslove: 1) da ima stručno znanje za obavljanje poslova revizije; 2) da 65 Zakletva glasi: Zaklinjem se na odanost Republici Srbiji. Obećavam da ću poštovati Ustav i zakone. Zaklinjem se čašću da ću svoju dužnost obavljati nezavisno, pošteno i nepristrasno i da neću zloupotrebljavati svoje nadležnosti. Zakon o Državnoj revizorskoj institucije, čl. 19. stav Andrić (2005), str

235 poseduje odgovarajuće radno iskustvo; 3) da je položilo ispit za zvanje državnog revizora. Osim napred navedenih uslova, sertifikat za revizorsko zvanje ovlašćeni državni revizor može steći fizičko lice, koje ispunjava još jedan uslov da je položilo ispit za zvanje ovlašćenog državnog revizora. Savet DRI propisuje bliže uslove za sticanje i oduzimanje revizorskih zvanja, organizovanje i sprovođenje ispita za revizorska zvanja i izdavanje sertifikata za revizorska zvanja. Sertifikati o sticanju revizorskih zvanja državni revizor i ovlašćeni državni revizor su javni dokumenti, tj. imaju snagu javne isprave i moraju se objaviti u službenom glasilu Srbije. Zakonom su uređeni minimalni uslovi i način za sticanje revizorskih zvanja. Prvo, ispit za sticanje revizorskog zvanja državni revizor, odnosno ovlašćeni državni revizor, kandidat polaže prema programu koji donosi Savet DRI i koji se objavljuje u službenom glasilu Srbije. Drugo, u izradi programa za sticanje revizorskog zvanja mogu da učestvuju ministarstva nadležna za finansije i za poslove državne uprave, kao i drugi subjekti za koje Savet oceni da mogu doprineti izradi programa. Treće, izvođenje programa obrazovanja za sticanje revizorskih zvanja DRI može da poveri drugoj stručno osposobljenoj organizaciji. Četvrto, ispit za sticanje revizorskih zvanja državni revizor i ovlašćeni državni revizor polaže se pred Komisijom koju imenuje Savet na predlog predsednika DRI. Peto, lice koje položi ispit stiče revizorsko zvanje državni revizor, odnosno ovlašćeni državni revizor i upisuje se u Registar zvanja koji vodi DRI. Šesto, DRI izdaje sertifikate za revizorska zvanja državni revizor i ovlašćeni državni revizor. Treba zapaziti da su interpretirana zakonska rešenja prihvatljiva samo u periodu uspostavljanja i snaženja DRI u pravnom sistemu Srbije, sa predlogom da ih u što skorijoj budućnosti treba zameniti sadržinski drugačijim. Imajući u vidu da je reč o regulatornom telu koje u svojoj suštini poseduje nezavisnost i samostalnost, nužno je da donošenje programa za sticanje zvanja državni revizor i ovlašćeni državni revizor, kao i samu organizaciju polaganja ispita treba izmestiti izvan DRI i navedene poslove poveriti nekoj obrazovnoj ili profesionalnoj organizaciji. Time će se u vršenju poslova ove profesije postići veći stepen nezavisnosti, profesionalnosti, objektivnosti i kompetentnosti. DRI, odnosno obrazovna i/ili profesionalna organizacija treba da posvete maksimalnu pažnju permanentnoj edukaciji državnih revizora i ovlašćenih državnih revizora. Zakonom je uspostavljena nespojivost funkcije vrhovnog državnog revizora, ovlašćenog državnog revizora i državnog revizora sa vršenjem drugih zakonom određenih funkcija, što doprinosi većem stepenu profesionalizacije njihovih poslova i zadataka. Zakonodavac je našao za potrebno da uspostavi izuzeće za navedena lica u pogledu sukoba interesa. Donošenje odluke o izuzeću stavljeno je u nadležnost saveta DRI 67. Standardi državne revizije Vrhovne revizorske institucije najvećeg broja zemalja, tokom višegodišnjeg iskustva u vršenju državne revizije, suočavale su se sa određenim problemima, koji su u suštini bili zajednički, iz kojih je proistekla potreba za razvijanjem okvira koji će biti primenljivi u 67 Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji, čl

236 različitim ekonomskim, političkim i pravnim uslovima u kojima se vrši državna revizija. Taj cilj je mogao biti realizovan kreiranjem standarda državne revizije u kojima će biti jasno definisani postupci koje treba primenjivati u vršenju državne revizije. Kako se zapaža u ekonomskoj literaturi, na samom početku uspostavljanja državne revizije i njenog vršenja, kako taj postupak ne bi poprimio elemente različitosti i neujedačenosti, uključujući elemente improvizacije, pri donošenju standarda državne revizije pošlo se od preuzimanja standarda iz komercijalne revizije, koji su nastali pre uspostavljanja državne revizije 68. Kao preteča Međunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija (INTOSAI), nastala je Međunarodna organizacija za koordinaciju razvoja rashoda kao nezavisna, nepolitička, autonomna asocijacija najviših nacionalnih institucija državne revizije. Cilj nastanka ove organizacije ogledao se u postojanju želje predstavnika nacionalnih vrhovnih revizorskih institucija da u razmeni međusobnih iskustava i standardizacijom postupaka postignu veću efikasnost u vršenju revizije javnog sektora. Na taj način, njihovim koordiniranim aktivnostima, razmenom iskustava iz prakse i razvijanjem revizorskih standarda, u nacionalnim i međunarodnim okvirima, stvoreni su temelji za rad INTO- SAI. Iz napred navedenih aktivnosti, kao svojevrstan rezultat njihovog rada, proizašli su INTOSAI standardi državne revizije 69. Međutim, donošenju INTOSAI standarda prethodilo je njihovo odobravanje od Upravnog odbora za standarde (1991). Međunarodni standardi državne revizije usvojeni su na XIV kongresu INTOSAI u Vašingtonu (1992) a dopunjeni na XV Kongresu održanom u Kairu (1995). Ovo dopunjeno izdanje INTOSAI standarda predstavljalo je značajan korak u razvoju stvarno međunarodnih standarda revizije u javnom sektoru. U suštini, ove dopune su zasnovane na preporukama XIII kongresa INTOSAI (Berlin), kojima je predloženo da se prethodne verzije dopune uzimanjem u obzir posebne potrebe zemalja čije su vrhovne revizorske institucije konstituisane kao računski sudovi 70. Vrhovne revizorske institucije, kao punopravne članice INTOSAI, opredelile su se da prihvate okvir profesionalnih standarda ove međunarodne organizacije. Prvobitni i osnovni cilj donošenja Međunarodnih standarda državne revizije nije bio da se oni neposredno primene u članicama INTOSAI, već da nacionalne vrhovne revizorske institucije na osnovu njih (koji bi predstavljali samo polaznu osnovu) izrade i donesu svoje standarde državne revizije. Na XIX kongresu INTOSAI, koji je održan u Meksiko Sitiju (2007), Međunarodni standardi vrhovnih revizorskih institucija (International Standards of Supreme Audit Institutions - ISSAI) su i formalno usvojeni 71. Odmah nakon toga, novi okvir profesionalnih standarda je stupio na snagu i bio je koncipiran tako da su svi INTOSAI dokumenti, koji nude smernice vrhovnim institucijama za reviziju, sada prepoznatljivi kao Međunarodni standardi vrhovnih revizorskih institucija za revi- 68 Vitorović (1998), str Vera Leko, op. cit., str Pozdravna reč J. C. Tazloza, predsednika Odbora za standarde revizije, prilikom usvajanja standarda. Navedeno prema: Vera Leko, op. cit., str (Pristupljeno: ). 236

237 ziju (ISSAI), kao i to da su svi dokumenti koji nude smernice telima javne administracije sada nazvani smernice za dobro upravljanje (INTOSAI GOV) 72. Međunarodni standardi državne revizije su razvrstani u četiri grupe, i to: osnovni postulati, opšti standardi, standardi vršenja revizije i standardi izveštavanja. U čemu se ogleda suština standarda državne revizije, odnosno kakve su pravne prirode? Standardi državne revizije su svojevrsna pravila u više pravaca, zbog subjekta koji ih donosi, njihove sadržine, načina njihove primene na konkretne subjekte revizije i dr. Reč je o pravilima struke na osnovu kojih državni revizori vrše državnu reviziju i zasnivaju svoj nalaz i mišljenje o izvršenoj reviziji. U postupku njihovog donošenja pošlo se od preuzimanja standarda iz eksterne (komercijalne) revizije koja se vrši u privatnom sektoru ekonomije. Oni su inače nastali mnogo pre uspostavljanja državne revizije. S jedne strane, oni se donose kao međunarodni standardi državne revizije u okviru INTOSAI, a s druge, kao nacionalni standardi državne revizije pod pokroviteljstvom nacionalnih profesionalnih udruženja, državnih organa ili drugih organizacija. Na međunarodnom planu zasnivaju se na izričitom ili prećutnom dogovoru između nacionalnih vrhovnih revizorskih institucija i odražavaju primenu najbolje prakse njihovih institucija u postupku vršenja državne revizije. Takođe, i na unutrašnjem planu predstavljaju svojevrsni dokument o postignutom konsenzusu najbolje teorije i prakse u oblasti državne revizije. Oni su živi dokument, jer odražavaju (koliko je to moguće) aktuelne tokove, rešenja i probleme u metodologiji i praksi vršenja državne revizije. Karakteristike, svojstva i osobenosti standarda državne revizije ogledaju se u sledećem: reč je o pravila struke državnih revizora u vršenju državne revizije; ako su doneti na nacionalnom planu, obavezni su za državne revizore u postupku vršenja državne revizije; oni su pravila u kojima su sadržane formulacije samih standarda državne revizije; sastoje se od pravila, odnosno formulacija samih standarda i posebnih saopštenja koja omogućavaju njihovu pravilnu primenu; s jedne strane, oni predstavljaju svojevrsna uputstva, tj. smernice za vršenje državne revizije od vrhovnih revizorskih institucija, a s druge, oni su postupci koji se primenjuju u obavljanju državne revizije u javnom sektoru; s jedne strane, oni su sredstvo pomoću kojeg se obezbeđuje kredibilitet kod subjekata revizije i korisnika revizije, a s druge, sredstvo pomoću koga se obezbeđuje kontrola kvaliteta izvršene državne revizije 73 ; predstavljaju garanicju da je državna revizija izvršena profesionalno, stručno i pravilno od strane vrhovne revizorske institucije; oni su temeljni principi profesionalnog i ličnog ponašanja državnih revizora koje treba primeniti u postupku planiranja državne revizije, njenog vršenja i izveštavanja 74 ; u metodološkom smislu predstavljaju svojevrsni instrument vršenja državne revizije u praksi; predstavljaju konsenzus najbolje teorije i prakse u oblasti državne revizije 75 ; u ekonomskoj i pravnoj teoriji su praćeni svojvrsnim tumačenjima odnosno objašnjenjima i dr. 72 Delokrug INTOSAI profesionalnih standarda nije ograničen na standarde i smernice za reviziju. INTO- SAI predstavlja i dragoceni izvor uputstava o internoj kontroli i računovodstvu koja koriste državnoj upravi. Ova dokumenta ne potiču od INTOSAI standarda revizije, već pripadaju skupu INTOSAI uputstava i, kao takva, su uključena u ovaj okvir. Da bi se istakla važnost i posebna priroda ove vrste dokumenata, dat im je naziv INTOSAI smernice za dobro upravljanje - INTOSAI GOV. 73 Vitorović (1998), str Leko (2008), str Vitorović (1998), str

238 U pravu revizije javnog sektora u Srbiji određeno je da DRI obavlja svoju revizionu nadležnost u skladu sa opšteprihvaćenim načelima i pravilima revizije i u skladu sa odabranim međunarodno prihvaćenim standardima revizije 76. Savet DRI je polovinom godine, doneo Odluku o usvajanju prevoda Međunarodnih standarda vrhovnih revizorskih institucija, i to: 1) ISSAI 1 - Limska deklaracija o smernicama za načela revizije; 2) ISSAI 10 - Meksička deklaracija o nezavisnosti vrhovnih revizorskih institucija; 3) ISSAI 30 - Etički kodeks 77. DRI, saglasno zakonu, svoj rad na poslovima državne revizije zasniva na Međunarodnim standardima vrhovnih revizorskih institucija, a u cilju njene operacionalizacije u praksi je donela priručnike, tj. smernice za reviziju finansijskih izveštaja, pravilnosti poslovanja i svrsishodnosti poslovanja. DRI namerava da u period do poboljša kvalitet pružanja revizorskih usluga, odnosno da dodatno radi na unapređivanju planiranja, sprovođenja i kontrole revizorskih postupaka. Ovakvim pristupom ona će nastojati da unapredi kvalitet pruženih revizorskih usluga, svoj kredibilitet i profesionalnost u reviziji javnog sektora. Kvalitetne revizorske usluge od strane DRI podrazumevaju primenu međunarodnih standarda za državnu reviziju i na njima zasnovanih smernica 78. Etički kodeks za revizore i druge zaposlene u državnoj revizorskoj instituciji INTOSAI, osim što je donela međunarodne standarde za vršenje revizije u javnom sektoru, izradila je i donela Etički kodeks INTOSAI za revizore u javnom sektoru (1998)79. Ovaj etički kodeks je rezultat zajedničkih aktivnosti i rada nacionalnih vrhovnih revizorskih institucija, koji su one integralno implementirale unutar svoje profesionalne regulative ili su na njegovim postavkama izradile i donele svoje nacionalne etičke kodekse. Etički kodeks INTOSAI nastao je kao rezultat interesa nacionalnih vrhovnih revizorskih institucija i ovog međunarodnog udruženja, kako bi se profesija državnih revizora što je moguće bolje predstavila, sa težnjom da se ukaže na njene esencijalne vrednosti, istakne nezavisnost državnih revizora kao profesije u odnosu na nacionalne organe javne vlasti i odgovori na pitanja koja su od velikog praktičnog značaja za ovu profesiju. Donošenjem Etičkog kodeksa INTOSAI ovo međunarodno udruženje je nastojalo da iskaže svoju principijelnost u vođenju svoje koherentne politike, koja pruža odgovore na pitanja sadašnjice o sadržajima relevantnim za vrhovne revizorske institucije i njihove delatnike. Ova profesionalna pravila teže ka ujednačavanju na širem planu, njihovim prihvatanjem, njihovom konkretizacijom, tumačenjem ili stvaranjem i donošenjem sopstvenih pravila za određeni region ili jednu zemlju. 76 Zakon o Državnoj revizorskoj institucije, čl. 34. stav Odluka o usvajanju prevoda Međunarodnih standarda vrhovnih revizorskih institucija (International Standards of Supreme Audit Institutions), Sl. glasnik RS, br. 77/ Strateški plan Državne revizorske institucije za period godine, str Etički kodeks INTOSAI za revizore u javnom sektoru usvojen je na XVI kongresu Međunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija u Montevideu (Urugvaj), godine. Usvojen je na predlog Komisije INTOSAI za revizorske standarde. Code of Ethics and Auditing Standards, Basic Principles in Government Auditing, (Pristupljeno: ). 238

239 Koja su osnovna svojstva, osobenosti i karakteristike Etičkog kodeksa INTOSAI? Ovaj kodeks se primenjuje prvenstveno i dominantno na državne revizore koji vrše reviziju u javnom sektoru, ali i na određeni krug drugih lica. Konkretnije, kodeks se odnosi na: revizora kao pojedinca, nosioce funkcija u organima vrhovne revizorske institucije, kao i na sve pojedince koji rade za i u ime vrhovne revizorske institucije. Kodeks se sastoji od pet poglavlja (uvod; poštenje; nezavisnost, objektivnost i nepristrasnost, politička neutralnost, sukob interesa; profesionalna tajna; kompetencija profesionalni razvoj), u kojima su sadržana 33 pravila. U Zakonu o Državnoj revizorskoj instituciji ne pominje se etički kodeks za revizore i druge zaposlene u DRI, ni eksplicitno ni implicitno, kao ni nadležni subjekt za njegovo donošenje 80. Polazeći od uporednog prava, donošenje etičkog kodeksa se stavlja u nadležnost stukovnih organizacija. Na primer, takvo rešenje je predvideo zakonodavac Hrvatske, koji je u Zakonu o državnoj reviziji predvideo sledeće: Kodeks profesionalne etike revizora donosi strukovno udruženje revizora u koje se učlanjuju ovlašćeni revizori i ovlašćeni državni revizori 81. Nažalost, ova zakonska odredba nije mogla biti realizovana u praksi, jer nije osnovano profesionalno udruženje državnih revizora 82. Nezavisno od napred iznetih konstatacija, u pravu Srbije donet je Etički kodeks za državne revizore i druge zaposlene u DRI i objavljen u službenom glasilu 83. Donet je na osnovu lapidarne zakonske odredbe koja je poslužila savetu DRI kao pravni osnov za njegovo donošenje 84. Njime je Savet bliže uredio etička načela, opšteprihvaćena pravila ponašanja i profesionalne standarde kojih su dužni da se pridržavaju funkcioneri, državni revizori i drugi zaposleni u DRI. Takođe, pravila ovog kodeksa protežu se i na spoljne stručnjake angažovane u DRI u vršenju poslova iz njene nadležnosti. Osim ovog kodeksa, državni revizori i drugi zaposleni dužni su da poštuju i dosledno primenjuju odredbe Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji, revizorske standarde INTOSAI i INTOSAI Etički kodeks. Od državnih revizora i drugih zaposlenih se zahteva da poštuju etička načela, pravila ponašanja i profesionalne standarde uspostavljene Etičkim kodeksom, i to: integritet; poštenje; nezavisnost, objektivnost i nepristrasnost; političku neutralnost; sprečavanje sukoba interesa; poverljivost informacija; kompetentnost; i profesionalno ponašanje. Za tumačenje Etičkog kodeksa zadužen je savet DRI, a za slučaj da se državni revizori i drugi zaposleni ne pridržavaju njegovih pravila, biće odgovorni u skladu sa važećim propisima. U čemu se ogleda suština etičkog kodeksa državnih revizora i kakve su pravne prirode njihova pravila? Osnovna svrha etičkog kodeksa jeste da državnim revizorima i dru- 80 U pravu Slovenije je Kodeks etike državnih revizora doneo glavni državni revizor, ali bez pozivanja na pravni osnov za njegovo donošenje i označavanja datuma kad je donet. 81 Zakon o državnoj reviziji ( Narodne novine, br. 70/11993, 48/1995, 105/1999, 36/2001, 44/2001 i 77/2004), čl. 8. stav U pravu Hrvatske Kodeks profesionalne etike državnih revizora doneo je glavni državni revizor 2009., na osnovu odgovarajuće odredbe (čl. 8. stav 2) Zakona o državnoj reviziji ( Narodne novine br. 70/93, 48/95, i 105/99) i (čl. 9. stav 1) Statuta Državnog ureda za reviziju (Narodne novine 43/94). Ovaj kodeks je utemeljen na principima, načelima i pravilima INTOSAI Kodeksa etike za javne revizore. 83 Etički kodeks za državne revizore i druge zaposlene u Državnoj revizorskoj instituciji, Sl. glasnik RS, br. 44/ Savet obavlja sledeće poslove: donosi druga akta Institucije i obavlja druge poslove utvrđene ovim zakonom i aktima Institucije. Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji, čl. 14. tač

240 gim zaposlenim u vrhovnoj revizorskoj instituciji da smernice za dosledno iznošenje profesionalnog stava, zatim, za njihovo ponašanje u skladu sa moralnim dužnostima iz uspostavljenog kodeksa i, možda najvažnije, za očuvanje i dalji razvoj profesije državnih revizora. Poštovanje pravila o dužnostima iz etičkog kodeksa od stane državnih revizora izražava njihovu profesionalnu sposobnost za ličnom odgovornošću u obavljanju poslova i zadataka državne revizije, što su inače osnovne pretpostavke etičkog i profesionalnog ponašanja. U etičkom kodeksu za državne revizore sadržane su dve vrste pravila: eksplicitna, koja su neposredno primenljiva i, apstraktna, koja se ogledaju u principima koje će konkretizovati praksa. Za razvoj etičkih normi državnih revizora u budućnosti, jedan od neophodnih uslova jeste da oni sa svim elementima individualne nezavisnosti i kompetentnosti, poštenja, objektivnosti i nepristrasnosti imaju sopstveno profesionalno udruženje koje će doneti etički kodeks, a ne njihova vrhovna revizorska institucija kao poslodavac i kao najviši organ revizije javnih finansija. Na taj način, državni revizori će davati doprinos učvršćivanju položaja državne revizije i delovače u ostvarivanju javnog interesa, a buduće profesionalno udruženje bi pruzelo na sebe funkciju razvoja etičkog kodeksa za državne revizore 85. Profesionalizacija profesije državnih revizora je odlučujući razlog za njeno izdvajanje od drugih profesija, njeno blago i neznatno približavanje slobodnim profesijama, između ostalog, i u donošenju etičkog kodeksa. Međutim, u kvalitativnom smislu postoje velike razlike u donošenju njihovih etičkih kodeksa. Dok se kod slobodnih profesija donošenje etičkog kodeksa odvija na međunarodnom i nacionalnom planu, isključivo u okvirima profesionalnih udruženja, dotle se kod profesije državnih revizora to čini po pravilu samo u okviru međunarodnih udruženja, a na nacionalnom planu, zbog nepostojanja nacionalnih udruženja državnih revizora, donošenje etičkih kodeksa vrši nadležni organ vrhovne revizorske institucije. Naravno, od ovog pravila postoje određeni izuzeci, jer su pojedine zemlje krenule u postupak uspostavljanja nacionalnih profesionalnih udruženja državnih revizora. Kodeks etičkog ponašanja u oblasti revizije samo je naročita primena opštih pravila etičkog ponašanja koje su izgradili filozofi za ljude uopšte. Zbog toga, etičko ponašanje u reviziji svoje utemeljenje i postojanje izvodi iz opšte teorije o etici86. Profesionalno udruživanje vrhovnih revizorskih institucija Radi razvoja vrhovnih revizorskih institucija na nacionalnom planu, harmonizacije postupaka vršenja državne revizije i transparentnosti njihovih izvešaja došlo je do osnivanja Međunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija (International Organisa- 85 Uporedi: Andrić (1995), str Andrić (1995), str

241 cion of Supreme Audit Institutions - INTOSAI) 87. Ona je osnovana na Prvom kongresu u Havani (Kuba), godine, na kome su se okupili predstavnici 34 vrhovne revizorske institucije. Ona je profesionalna organizacija vrhovnih revizorskih institucija zemalja koje pripadaju Ujedinjenim nacijama ili njenim specijalizovanim agencijama. U pogledu njene pravne prirode, ona je strukovna (profesionalna), nezavisna, nevladina, autonomna i nepolitička organizacija sa svojstvom pravnog lica. Osnovana je radi razmene ideja i prakse između vrhovnih revizorskih institucija nacionalnih država. Dala je nemerljiv doprinos razvoju državne revizije i uspostavljanju nezavisnosti kod vrhovnih revizorskih institucija. Moto na kome ova međunarodna organizacija zasniva svoj rad glasi: zajedničko iskustvo doprinosi svima (experientia mutua omnibus prodest). Njeno sedište je u Beču. Osnovni principi na kojima počiva INTOSAI su: ravnopravnost jednaka prava za sve članove; nepolitičnost; nezavisnost i briga za vrhovne revizorske institucije u nedovoljno razvijenim zemljama. INTOSAI je međunarodna organizacija vrhovnih revizorskih institucija koje se bave pitanjima eksterne državne revizije. Vrhovne revizorske institucije imaju sve veći značaj u reviziji državnih računa i poslovanju organa državne uprave, kao i u promovisanju stabilnog finansijskog upravljanja javnim finansijama i odgovornosti njihovih vlada. INTOSAI pruža podršku svojim članicama u razmeni informacija i iskustva o državnoj reviziji javnog sektora. Član INTOSAI može postati nacionalna vrhovna revizorska institucija čija je država članica Ujedinjenih nacija i koja ispunjava uslove predviđene njenim statutom i drugim opštim aktima. INTOSAI ima preko 190 punopravnih članova, Evropski revizorski sud i 4 pridružena člana. U okvirima unutrašnje organizacije INTOSAI, obrazovano je sedam regionalnih radnih grupa u koje su uključene vrhovne revizorske institucije sa teritorije tih regiona 88. Zatim, INTOSAI ima pet komiteta 89 i tri radne grupe 90. INTOSAI ima sledeće organe: 1) kongres (congress), 2) upravni odbor (governing board), 3) generalni sekretarijat (general secretarijat), 4) regionalne radne grupe (regional working groups) i komitete i radne grupe (committees and working groups). 87 Međunarodna organizacija vrhovnih revizorskih institucija (International Organisacion of Supreme Audit Institutions INTOSAI), (Pristupljeno: ). 88 U istorijskom kontekstu njihovog nastanka, reč je o sledećim radnim grupama: Organizacija vrhovnih revizorskih institucija za Latinsku Ameriku i Karibe (1965); Afrička organizacija vrhovnih revizorskih institucija (1976); Arabijska organizacija vrhovnih revizorskih institucija (1976); Azijska organizaicja vrhovnih revizorskih institucija (1978); Udruženje vrhovnih revizorskih instiucija za Južni Pacifik (1987); Organizacija vrhovnih revizorskih institucija za područje Kariba (1988) i Evropska organizacija vrhovnih revizorskih institucija (1990). 89 Reč je o komitetima za: standarde revizije, standarde interne kontrole, računovodstvene standarde, javne dugove i reviziju u uslovima elektronske obrade podataka. 90 Reč je o radnim grupama za: privatizaciju, ocenu programa i reviziju ekologije. 241

242 Statut INTOSAI je najviši unutrašnji opšti pravni akt ove međunarodne organizacije. Tim aktom je predviđeno da finansijski izveštaji i godišnji izveštaji o poslovanju i upravljanju INTOSAI podležu ispitivanju od nezavisne revizije. Radi obavljanja navedenih poslova, kongres INTOSAI bira četiri revizora sa trajanjem mandata od tri godine, s tim da je izričito zabranjeno da se oni biraju iz redova članica koje imaju svoje članove u upravnom odboru INTOSAI. Takođe, ovim aktom je predviđeno, između ostalog, da se u komunikaciji sa članicama ravnopravno koriste pet jezika: engleski, francuski, nemački, arapski i španski. INTOSAI izdaje svoj časopis pod nazivom Međunarodni časopis za upravljanje revizijom (The International Journal of Government Auditing), koji izlazi kvartalno na pet jezika 91. U obavljanju svojih poslova i zadataka INTOSAI posebnu pažnju poklanja obrazovanju kadrova u nacionalnim vrhovnim revizorskim institucijama. Postoje zahtevi i tendencije da se ova obuka decentralizuje i poveri u potpunosti regionalnim radnim grupama INTOSAI. Takođe, INTOSAI posebnu pažnju posvećuje javnosti rada i informisanju i komunikaciji sa nacionalnim vrhovnim revizorskim institucijama. Evropske organizacije vrhovnih revizorskih institucija (European Organization of Supreme Audit Institutions EUROSAI) je regionalna organizacija INTOSAI koju su stvorile njene evropske članice godine i koja trenutno povezuje 50 vrhovnih revizorskih institucija širom Evrope (49 vrhovnih revizorskih institucija evropskih država i Evropski računski sud). Njeni ciljevi su prvenstveno da: promoviše profesionalnu saradnju među vrhovnim revizorskim institucijama članicama; vrši razmenu informacija i dokumentacije; proučava reviziju javnog sektora; podstiče stvaranje akademskih pozicija u ovoj oblasti i obezbeđuje unifikaciju terminologije u oblasti revizije javnog sektora. EUROSAI obavlja svoje aktivnosti kroz tri tela: kongres, upravni odbor i sekretarijat. U pojedinim zemljama došlo je do formiranja posebnih profesionalnih udruženja za javni sektor. Prvu ovakvu strukovnu organizaciju obrazovala je Velika Britanija, ali postoje i u drugim zemljama 92. DRI u Srbiji ostvaruje međunarodnu saradnju u okvirima svojih nadležnosti i radi jačanja u praksi primene međunarodnih standarda revizije. U kontekstu te saradnje, DRI je do sada uspostavila kontakte sa većim brojem vrhovnih revizorskih institucija u svetu, sve u cilju razmene iskustva i unapređenja postupka vršenja državne revizije. Samo nekoliko godina posle osnivanja, DRI je postal punopravna članica INTOSAI (2008). Takođe, postala je punopravni član i deo Evropske organizacije vrhovnih revizorskih institucija EUROSAI (2009) 93. Već nardne godine, DRI je postala članica Mreže vrhovnih revizorskih institucija država kandidata i potencijalnih kandidata za članstvo u Evropsku uniju (2010). DRI ima i ulogu aktivnog posmatrača u Kontakt komitetu vrhovnih revizorskih institucija Evropske unije do dana pristupanja (Prisstupljeno: ). 92 Vitorović (1998), str Upravni odbor EUROSAI je primio Državnu revizorsku instituciju Srbije u svoje članstvo, juna godine, na svom XXXV sastanku u Kijevu (Ukrajina). 242

243 Profesionalna (autonomna) regulativa za državnu reviziju javnog sektora U uporednom i domaćem pravu postoje nekoliko nivoa regulisanja vrhovnih revizorskih institucija radi vršenja državne revizije javnog sektora. U pojedinim zemljama one su predmet regulisanja najvišeg pravnog akta ustava. Zatim, one su, po pravilu, predmet posebnog zakonskog uređenja, ali se na njih primenjuju i drugi zakoni. Takođe, one su predmet bližeg regulisanja u podzakonskim aktima. Na kraju, vrhovne revizorske institucije u postupku vršenja državne revizije javnog sektora primenjuju i sopstvenu profesionalnu regulativu. Na međunarodnom planu od profesionalne regulative treba pomenuti: Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor; Međunarodni standardi revizije; Limska deklaracija o smernicama i pravilima revizije (1977); Meksička deklaracija o nezavisnosti vrhovnih revizorskih institucija (2007); INTOSAI Etički kodek za revizore javnog sektora (1998); Praksa saglasna međunarodnim standardima Instituta internih revizora (IIA); Etički kodeks internih revizora koji je razvio i usvojio Institut interne revizije u SAD (1968) i dr. U pravu Srbije od profesionalne regulative treba pomenuti: Opšteprihvaćena načela i pravila revizije u skladu sa odabranim međunarodno prihvaćenim standardima revizije; Odluku o usvajanju prevoda Međunarodnih standarda vrhovnih revizorskih institucija (International Standards of Supreme Audit Institutions) i Etički kodeks za državne revizore i druge zaposlene u DRI. Mesto, uloga i značaj državne revizorske institucije u privredi Srbije DRI kao najviši organ revizije javnih finansija i kao regulatorno telo u vršenju državne revizije javnog sektora ima posebno mesto, ulogu i značaj u ukupnim aktivnostima privrede Srbije. Zainteresovana javnost traži od države da bude obaveštavana o načinu trošenja javnih sredstava prikupljenih od poreskih obveznika. Kako bi informacije o trošenju budžetskih sredstava bile objektivne, Narodna skupština je posebnim zakonom osnovala DRI kojoj je poverila stručne poslove vršenja državne revizije u javnom sektoru. Reč je o nezavisnoj i samostalnoj organizaciji koja ima zadatak da preko svojih državnih revizora iznese nezavisno mišljenje o izvršenoj državnoj reviziji nad javnopravnim subjektima. Vršenje državne revizije od strane DRI ima pozitivan uticaj na način organizovanja državne uprave i drugih javnopravnih subjektata koji su direktini ili indirektni korisnici budžetskih sredstava, kao i na odgovornost zaposlenih u njima. Uspostavljena DRI na početku XXI veka u Srbiji i vršenje državne revizije javnog sektora doprinosi jačanju javnosti rada državnih organa i drugih direktnih i indirektnih korisnika javnih sredstava, kao i njihovoj odgovornosti u radu, upravljanju i trošenju budžetskih sredstava. DRI predstavlja jednu vrstu nezavisnog, stručnog i pomoćnog organa Narodne skupštine, koja joj pomaže u vršenju finansijske kontrole nad radom izvršne vlasti u postupku prikupljanja i trošenja budžetskih sredstava. Državna revizija javnog sektora od strane DRI uspostavljena je u skladu sa svetskom praksom, a vrši se na osnovama zakona, standarda državne revizije i etičkog kodeksa za državne revizore. Ona je od velikog značaja za privredni razvoj Srbije i njeno 243

244 uključivanje u međunarodne privredne tokove. Zajedno sa drugim institucijama, DRI čini deo jedinstvenog sistema upravljanja javnim finansijama. Ona revidira poslovanje javnog sektora, izveštava o nalazima i pomaže u pozivanju na odgovornost onih koji upravljaju javnim sektorom. U budućnosti će DRI nastojati da ojača svoje kapacitete, uspostavi veći stepen nezavisnosti i multidisciplinarnosti radi daljeg integresanja u širi okvir upravljanja javnim finansijama. Njen zadatak je da bude fleksibilna kako bi brže i adekvatnije reagovala na nove rizike u oblasti revizije i da nastavi da zainteresovanim subjektima obezbeđuje relevantne, blagovremene, pouzdane i korisne informacije, izveštaje i mišljenja 94. DRI je utvrdila misiju za period , koja se ogleda u tome da Narodnoj skupštini, građanima i drugim zainteresovanim subjektima na svim nivoima vlasti pruža razumno uveravanje o tome: 1) kako se upravlja javnim sredstvima; 2) kako se koriste javna sredstva; 3) kako se njihovim upravljanjem i korišćenjem doprinosi unapređivanju upravljanja javnim finansijama na nivou zemlje; 4) kao i da pruži uveravanja o odgovornosti, transparentnosti i integritetu nosilaca javnih funkcija. Kako se zapaža u ekonomskoj literaturi, nepostojanje politke vršenja državne revizije javnog sektora u Srbiji bila bi smetnja realizovanju njenih strateških ciljeva privređivanja, prvenstveno privrednog rasta i uvećanja društvenog blagostanja. Uspostavljanje i vršenje državne revizije od strane DRI zahteva da ona bude u funkciji ostvarivanja parlamentarne vlasti, prihvaćena od izvršne i podržana od sudske vlasti. Na taj način se stvaraju pravne pretpostavke za uspostavljanje kvalitetne interne kontrole u javnom sektoru, koje treba da dovedu do umanjenja broja nezakonitosti u trošenju budžetskih sredstava, korupcije, prevara i drugih grešaka 95. DRI će u budućnosti pojačano da promoviše tri suštinske vrednosti: 1) dostupnost, kroz otvorenost svog rada u vršenju poslova državne revizije i primenu načela javnosti rada, dostupnosti svojih profesionalnih usluga i relevantnih informacija za sve korisnike; 2) respektabilnost, kroz partnerstvo sa građanima Srbije u jačanju odgovornosti, transparentnosti i integriteta svih učesnika u upravljanju javnim finansijama; 3) inovativnost, u kontekstu pružanja odgovora na određenu društvenu potrebu ili proizašli problem, u kom slučaju DRI profesionalno i kompetentno svoj rad zasniva na prikupljanju, proceni i odabiru novih ideja i dobrih praksi, postupaka, revizorskih proizvoda, alata i metodologija ili njihovom kombinacijom 96. DRI ima veliki značaj u podizanju svesti kod korisnika javnih sredstava o odgovornijem i racionalnijem korišćenju i raspolaganju sredstvima koja su im data na korišćenje. INTOSAI standardi, u okviru osnovnih postulata, jasno definišu da bi osnovna funkcija vrhovnih revizorskih institucija svih zemalja, bez obzira na njihovo institucionalno uređenje, trebalo da bude zagovaranje i povećanje javne odgovornosti kod revidiranih subjekata. Zbog toga, DRI treba da doprinosi obezbeđenju trošenja javnopravnih sredstava na najbolji mogući način. Ovu svoju misiju ona postiže redovnim vršenjem revizije budžeta Srbije, teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, ali i kontrolom rada fondova, Narodne banke Srbije, javnih preduzeća, političkih stranaka, fondova Evropske unije, donacija i međunarodne pomoći. 94 Strateški plan Državne revizorske institucije za period godine, str Čalija (2006), str Strateški plan Državne revizorske institucije za period godine, str

245 Značaj DRI u borbi protiv korupcije je višestruk. Prvo, DRI treba da obezbedi uslove za transparentno upravljanje javnim finansijama. Drugo, DRI vršenjem svojih poslova i zadataka povećava nivo pouzdanosti izveštavanja o upravljanju javnim finansijama, što je od posebnog značaja za borbu protiv korupcije, pre svega u domenu prevencije i otkrivanja koruptivnih krivičnih dela. Treba naglasiti da rad DRI nije primarno usmeren na otkrivanje krivičnih dela, ali je svakako prisutan u određenoj meri u vršenju poslova državne revizije. Njen rad preventivno deluje na potencijalne izvršioce krivičnih dela u ovoj oblasti i doprinosi smanjenju tamne brojke kriminaliteta, posebno u oblasti kriminaliteta belog okovratnika. Treće, kriminalitet u oblasti upravljanja javnim finansijama ima za posledicu siromašenje države i drugih javnopravnih subjekata, ali i građana u svojstvu poreskih obveznika. Reč je prvenstveno o krivičnim delima protiv službene dužnosti (npr. primanje mita, davanje mita, trgovina uticajem i dr.), ali i drugim krivičnim delima, koji mogu da doprinesu povećanju stope izvršenja imovinskih krivični dela. Četvrto, visok procenat korupcije u jednoj državi od uticaja je na njenu privredu, jer dolazi do stagnacije ili umanjenja stranih i domaćih investicija kao i do opadanja konkurentnosti i produktinosti na nivou preduzeća i cele privrede. Peto, i u Nacionalnoj strategiji za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji ističe se preventivni uticaj koji ima DRI 97. Na nivou Evropske unije, kriterijumima iz Kopenhagena (1993) zahtevaju i od države Srbije kao kandidata da ostvari stabilnost institucija kojima se garantuju demokratija i vladavina prava. Ovaj kriterijum podrazumeva, između ostalog, i postojanje vrhovne revizorske institucije u njenom pravnom sistemu. Uspostavljanje DRI u Srbiji bio je jedan od uslova koji je morao biti ispunjen da bi naša zemlja pristupila evropskoj integraciji. Takođe, još jedan uslov se zahteva od država kandidata za članstvo u Uniji, koji je određen Ugovorom o funkcionisanju EU, koji podrazumeva saradnju vrhovnih revizorskih institucija članica sa Evropskim računskim sudom. Zbog napred navedenih razloga, DRI Srbije je već postala članica Mreže vrhovnih revizorskih institucija država kandidata i potencijalnih kandidata za članstvo u Evropsku uniju (2010). Zaključak Sa prvom promenom ustava Republike Srbije (2006) treba očekivati da dođe do podizanja regulatornih (nezavisnih) tela na nivo ustavne kategorije i stvaranja ustavnog osnova za njihovo zakonsko regulisanje. Takođe, Srbiji predstoji donošenje jednog krovnog zakona kojim bi se na jedinstven način regulisao pravni položaj regulatornih tela (njihovo mesto, uloga i značaj u pravnom sistemu Srbije, način njihovog osnivanja, poslovi i zadaci koje ova tela obavljaju i druga pitanja od značaja za njihovo osnivanje, rad i poslovanje). Time bi se otklonio veliki broj manjkavosti, nepreciznosti i nedorečenosti u ovoj oblasti. U kontekstu budućih ustavnih promena treba izvršiti određena preciziranja u vezi sa DRI, prvenstveno u pogledu isticanja njene nezavisnosti. U bližoj budućnosti treba očekivati izmene i dopune važećeg Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji (2005), odnosno donošenje potpuno novog. Reviziju zakonodavstva u 97 Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od do godine, Sl. glasnik RS, br. 57/

246 ovoj oblasti treba usmeriti u pravcu daljeg jacanja nezavisnost DRI u odnosu na izvršnu vlast i svaki spoljni uticaj. Treba produžiti trajanje mandata predsedniku i članovima saveta DRI radi njihove veće nezavisnosti u odnosu na Vladu i ministarstava.takođe, treba otvoriti naučnu i stručnu raspravu u davanju odgovora na sledeće pitanje: da li DRI dati određena sudska ovlašćenja, odnosno administrativna i krivično-pravna u pogledu sankcionisanja revidiranog subjekta u postupku preduzimanja pravnih mera radi ispravljanja nezakonitih akata. Buduća revizija Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji treba da se bavi i sledećim pitanjima; prvo, nastaviti sa postupkom dalje profesionalizacije u vršenju državne revizije od strane DRI i jačanja profesionalnog statusa državnih revizora zaposlenih u DRI; drugo, organizovanje i polaganje stručnog ispita, sticanje zvanja državni revizor i ovlašćeni državni revizor, vršenja njihove kontinuirane obuke i uspostavljanje registra zvanja, treba izmestiti izvan DRI i poveriti profesionalnoj organizaciji u oblasti revizije ili visokoškolskoj ustanovi; treće, treba uspostaviti profesionalno udruženje za državne revizore; četvrto, radnopravni status državnih revizora zaposlenih u DRI, koji imaju položaj državnog službenika, kao i drugih zaposlenih u DRI, koji imaju položaj nameštenika zameniti položajem zaposlenih na osnovu Zakona o radu; peto, dodatno ojačati finansijsku nezavisnost DRI; i dr. Literatura Aćimović S., (2013), Smanjenjem broja agencija do uštede u budžetu Srbije, Nova srpska politička misao, str (Pristupljeno: ) Andrić M., (2005), Pogled na Zakon o državnoj revizorskoj instituciji, Računovodstvo, br , str Andrić M., (1995), Etika revizora pravila i principi u SAD, Knjigovodstvo br. 1, str Beljanski S., (2008), Regulatorna i kontrolna tela u Republici Srbiji, Pregled Republika Srbija, br. 2, str Čalija N., (2006), Revizija javnog sektora i njen odnos sa drugim državnim procesima međusobni odnos interne kontrole i revizije, Revizor, br. 35, str Dabić Lj., (2016) Pravni položaj Državne revizorske institucije (u pravu državne revizije javnog sektora Republike Srbije), Zbornik radova: Ljudska prava - između ideala i izazova sadašnjosti, Kosovska Mitrovica, str Griter K., (2011), Uslovi za uspešnu reviziju: izbegavanje preklapanja zaduženja između kontrolnih organa, saradnja sa Narodnom skupštinom, str Grupa autora (2011), (priredila: Verica Barać), Korupcija, vlast, država, III deo, Savet za borbu protiv korupcije Vlade Republike Srbije, Beograd Lekić B., (2012), Regulatorna tela u Srbiji, Pravni život, br. 10, str Leko V., (2008) Osnovne metodološke postavke državne revizije javnih sredstava, Grupa autora (ured. Vera Leko), Vrhovna državna revizija javnih sredstava, Beograd Marković R., (2005), Ustavno pravo i političke institucije, Beograd 246

247 Radojević M., (2010), Nezavisna (regulatorna) tela i institucije u Srbiji, Srpska politička misao, br. 4, str Šuput D. (2009), Samostalna regultorna tela u pravnom sistemu Republike Srbije, Telekomunikacije br. 3, godina II str Šuput (2008), Republička agencija za telekomunikacije Primer nedorečenog statusno-pravnog položaja samostalnog regulatornog tela u pravnom sistemu Republike Srbije, Pravni život, br. 10, str Tomić S. at al., (2012), Nastanak i nezavisnost regulatornih tela u Srbiji: domaće ili eksterne determinante?, Političke perspektive, br. 2, str Tomić Z., (2012), Opšte upravno pravo, Beograd Tomić Z., (2008), Upravne i javne agencije u Srbiji Klasifikacija i pravni položaj, Pravo i privreda, br. 5-8, str Vitorović B., (1998), Revizija javnih rashoda u svetskoj teoriji i praksi i potreba za njenim uvođenjem u SR Jugoslaviji, Računovostvo, br. 7-8, str Vučković J., (2017), Izvršna vlast i javne agencije, Zbornik radova: Nacionalno i međunarodno pravo aktuelna pitanja i teme, tom II, Kosovska Mitrovica, str

248

249 Komisija za hartije od vrednosti u uslovima nepostojanja strategije razvoja tržišta kapitala Predrag Dedeić* predrag.dedeic@sec.gov.rs Apstrakt: Unapređenje pravnog i faktičkog položaja komisije za hartije od vrednosti kao regulatora i nadzornika na tržištu kapitala je u direktnoj vezi sa izradom strategije revitalizacije i razvoja tržišta kapitala. Bez adekvatne strategije nije moguće ni kontrolisati proces i obezbediti održiv rast tržišta kapitala, niti obezbediti jačanje i adekvatno pozicioniranje komisije. Postojeći uspešni modeli razvoja ne mogu se kopirati već mogu biti samo osnova za izgradnju originalnog nacionalnog modela. Strategijom koje je izdržala kritiku struke i koja je rezultat široke političke podrške upravljalo bi se iz jednog centra koji objedinjuje adkvatna znanja i podršku različitih izvora: ministarstva nadležnog za finansije, komisije, berze, međunarodnih organizacija, učesnika tržišta, akademskih krugova... Ipak ključni stožer tog centra mora biti Komisija za hartije od vrednosti. Usled trenutne nelikvidnosti i trenda urušavanja tržišta a u uslovima nepostojanja strategije razvoja i nedovoljno snažne komisije, Srbija propušta priliku da iskoristi ovaj izvor finansiranja i investicione atraktivnosti. Strategija mora biti dobro postavljena kako bi se postigao maksimum iz postojećeg potencijala javnih preduzeća, srednjih brzorastućih kompanija, robnog tržišta, mehanizma obveznica i sekjuritizacije, kolektivnih oblika investiranja i dr. Ključne reči: tržište kapitala, investicije, komisija za hartije od vrednosti, strategija razvoja tržišta kapitala Abstract: The improvement of status of securities commission, as a regulator and supervisor, is directly linked to creation of strategy for capital market revitalization and development. Without adequate strategy it is not possible to control the proces, to have the sustainable growth and to have stronger and better commission. Successful models that can be find can not be copied but can be the basic for development of original national model of development. The strategy implementation, challenged by experts and with wide political support, would be managed from one center where knowledge and supports are gathered from different subjects: line ministry. securities commision, exchange, international organizations, market participants, academcs etc. The main pillar should be the securities commission. Due the present illiquidity and trend of market devastation, with no strategy of development and with weak commission, Serbia is missing the opportunity to use this alternative aproach to external finance and investments. Strategy must be created in a way to get the maximum from state owned enterprizes, midle emerging companies, commodities, bonds and securitization, collective investments etc. Key words: investments, capital market, strategy of capital market development, initial public offering, financial instruments. JEL klasifikacija: K-Law and Economics * Komisija za hartije od vrednosti 249

250 Uvod Srpskom tržištu kapitala su potrebne strukturne reforme i jača komisija za hartije od vrednosti. One se odnose na regulativu, institucije, kadrove i druge važne činioce tog procesa. Promene ne mogu biti uslovljene samo harmonizacijom naših propisa sa pravom EU kao posledica našeg političkog kursa članstva u EU, već prevashodno potrebom razvoja srpske privrede. Težak izazov predstavljaće i realizacija promene na nivou svesti, jer pored pravno institucionalnog okvira mora se korenito menjati i sama država ne samo kao reprezent javne vlasti, već i kao vlasnik. Uz nju mora se menjati i privatni sektor kako bi,u zajedničkom interesu, i javni i privatni sektor,adekvatno odgovorili na nove geopolitičke i tehnološke izazove. Reformski kurs, da bi uspeo mora kao fundament imati politički kompromis širokog opsega i biti odraz sinergije državnog, javnog i privatnog interesa. Mora ga krasiti ekonomski ratio i instrumenti za obezbeđenje i praćenje efikasnosti, transparentnosti, stabilnosti i održivosti. Potreban nam je kvalitetan i održiv sistem razvoja koji integriše globalno i lokalno a čije učinke je moguće meriti, kritički sagledavati i shodno argumentima korigovati. Ovako korenite promene zahtevaju strateški pristup i energiju prikupljenu iz različitih izvora. Jedna od retkih stvari oko koje se ekonomisti ne spore je korist koju za privredu donosi dobro organizovano i nadzirano tržište kapitala 1, pa ako je to tako zašto onda nema strategije razvoja tržišta kapitala u Srbiji, Ratio pokretanja revitalizacije srpskog tržišta kapitala je dobrobit, kako za one kojima je novac potreban (alternativni oblik finansiranja), tako i za one koji bi investirali (alternativni oblik investiranja), ali i za državu (uticaj na fiskalni deficit) i šire poslovno i neposlovno okruženje (npr. uticaj na zdravu konkurenciju bankarskim kreditima). Literatura ukazuje i na pozitivne efekte, pored fiskalnih i na monetarnu i politiku kursa. 2 Nameće se pitanje zašto se onda takav pokretač razvoja zanemaruje? Metodologija istraživanja i rezultati Uporedni metod je bio okosnica istraživačkog rada. Analizirana su pravna pravila, standardi i preporuke međunarodnih organizacija i subjekata poput IOSCO, ACCA, OECD, Svetske banke, IMF-a, Svetskog udruženja berzi, EBRD. KfW i dr. Izvršeno je poređenje domaće regulative sa regulativom u okruženju i EU. Analizirani su standardi i preporuke u vezi iskustava Južne Koreje, Vijetnama, Ukrajine, Jamajke i Kambodže. Zaključci koji bi se mogli izvesti su sledeći: Srpsko tržišta kapitala je nelikvidno, nerazvijeno i postoji trend urušavanja; Ne postoji ni vizija ni strategija razvoja tržišta kapitala; Materijalni i ljudski resursi komisije za hartije od vrednosti su nedovoljni da bi ona adekvatno obavljala poslove; Berza i brojna investiciona društva suočavaju se ozbiljnim problemima; Nedovoljno se sagledaju interesi i zahtevi investitora; 1 2 Rade Rakočević, doktorska disertacija Uticaj svjetskog tržišta kapitala na tržište kapitala u Srbiji, Fakultet političkih nauka, Univerzitet u Beogradu, Luc Laeven, IMF The Development of Local Capital Markets: rationale and Challenges, 2014, Working Paper WP/14/234,

251 Postoje pretpostavke i potencijal za razvoj; Potrebno je bez odlaganja izgraditi strategiju i ukloniti barijere investicionoj atraktivnosti Edukacija i promocija su na veoma niskom nivou; Stanje na tržištu i preduslovi razvoja Srpsko tržište kapitala je nelikvidno i spada u kategoriju malih, nerazvijenih tržišta (eng. frontiermarkets) 3. Dubina tržišta koja je nastala silom zakona u vremenu intenzivne privatizacije društvenih preduzeća se višestruko se umanjila 4. Danas ga brojne kompanije napuštaju, a inicijalnih javnih ponuda nema (poslednja je u Srbiji bila pre drugog svetskog rata). Pokušaj naglog razvoja tržišta kapitala kroz proces masovne privatizacije se u većini tranzicionih zemalja neuspešno završio i tržište se urušilo 5. Proces dominantne koncentracije kapitala je takođe završen (nova preuzimanja kontrole su retka). Ovaj trenutak bi trebalo shvatiti kao šansu za pravi razvoj zasnovan na tržišnim principima i priliku da se otkloni problem nepoverenja investitora. Prema analizama MMF-a, neophodne pretpostavke čini postojanje stabilne makroekonomske politike i čvrstog pravnog i institucionalnog okvira 6 koji obezbeđuje dobru zaštitu poverilaca i investitora.efikasno otkrivanje, procesuiranje i kazna za protivpravno ponašanje ključni je segment zaštite i conditio qua non izgradnje tržišta. 7 Neki autori ukazuju na potrebu da se sagleda adekvatnost finansijske infrastrukture, veličina tržišta (procena kritične mase investitora) i komplementarnosti (npr. veza između postojanja i kvaliteta tržišta državnih obveznica i korporativnih obveznica. 8 Jednu od značajnih smetnji mogu predstavljati regulatorne i druge barijere ulasku na tržište 9, koje nam ujedno umanjuju konkurentnost u regionu. Izraženu bankocentričnost našeg sistema ne bi trebalo sagledavati kao smetnju razvoju tržišta kapitala već kao temelj te izgradnje (akcije banaka na regulisanom tržištu, ovla FTSE list, Standard and Poor`s list. MSCI list, Dow Jones listi dr. Ova tržišta se doživljavaju kao nestabilna sa visokim stepenom rizika i promenjivosti cena, nelikvidna i teško dostupna. Na Beogradskoj berzi je promet u godini bio tri puta manji nego godine, ona beleži gubitke iz godine u godinu, a broj kompanija koje čine Belex se smanjuje. Bernard Black, Legal and Institutional Preconditions for Strong Securities Markets,48UCLA Law Review(2001), Interes investitora mora biti inkorporiran u regulativnim rešenjima. Njima je potrebno kvalitetno obavezno izveštavanje, korporativno upravljanje s jasnim odgovornostima i nadzorom, funkcionalan mehanizam preuzimanja i dr. Sve su ovo karakteristike dubljehg tržišta kapitala. Luc Laeven, IMF The Development of Local Capital Markets: rationale and Challenges, 2014, Working Paper WP/14/234, 9. Efikasno delovanje regulatora, tužilaštva i sudova. Problem nedovoljnih resursa za komisiju i nedovoljno znanja kod pravosudnih organa da procesuiraju ovu vrstu problematike sreće se i u zemljama sa razvijenim tržištem kapitala. Problem edukacije kod nas je moguće prevazilaziti saradnjom preko Pravosudne akademije što je Komisija za hartije od vrednosti i inicirala. Luc Laeven, IMF The Development of Local Capital Markets: rationale and Challenges, 2014, Working Paper WP/14/234, Uklanjanje regulatornih barijera je direktno vezano za strateško pozicioniranje. Kao primer se može navesti nemogućnost/mogućnost međunarodnih klirinških kuća da budu članovi Centralnog registra, ili nemogućnost/mogućnost deviznog ulaganja u investicione jedinice. 251

252 šćene banke, kastodi banke, sekjuritizacija, doprinos likvidnosti tržišta preko novčanih depozita i dr.). 10 Pretpostavku razvoja čini i izgrađena kultura poštovanja pravila i etičnosti kod aktera na tržištu kao što su investiciona društva, revizori, advokati, organizator tržišta, novinari, analitičari i dr.posebno je važno kada su javna društva u pitanju prisustvopravnih instrumenata koji obezbeđuju adekvatan položaj nezavisnih direktora i drugih lica odgovornih za usaglašenosti kontrolu. Ovo je bitno za suzbijanjekonflikta interesa kod tzv. poslova sa samim sobom (self-dealing) jer ta vrsta konflikta deluje destruktivnije na kompaniju i na tržište kapitala nego što je to slučaj kod zloupotrebe insajderskih informacija. 11 Ako se privredni razvoj Srbije vidi kroz aktivnosti vezane za strane investicije 12, privatizaciju javnih preduzeća, 13 potrebu adekvatnog razvoja i investiranja penzijskih i investicionih fondova, podsticaj razvoju malih i srednjih preduzeća koji podrazumeva i postojanje alternativnih oblika finansiranja (putem tržišta kapitala) i dr. onda je logično da bi artikulaciju tih i drugih bitnih komponenti razvoja trebalo obezbediti strateškim dokumentom. Kako napred: strategija razvoja Srpskom tržištu kapitala je potrebna strateška vizija koja ga do godine vidi kao razvijeno, slobodno, bezbedno i efikasno tržište koje je ravnopravan deo evropskog tržišta, privlačno za domaće i strane ulagače, jer je mesto zakonitog, transparentnog i fer poslovanje učesnika na tržištu, sa visokim nivoom zaštite i samozaštite investitora i i efikasnim mehanizmima kontinuirane kontrole sistemskih rizika. Put do toga je dug ali ga je važno preći. Misija Komisije, materijalno i kadrovski ojačane, je da u tom procesu razvoja, maksimalno skoristi svoj regulatorni i nadzorni potencijal u cilju zaštite investitora, obezbeđenja transparentnog, sigurnog, efikasnog i fer poslovanja na tržištu kapitala i kontrole sistemskih rizika. Revitalizaciju tržišta je moguće izvesti ali je prethodno neophodno izraditi strategiju razvoja tržišta kapitala u Srbiji. Strategija je dakle polazna tačka i prilikom njene izrade doprinos bi trebalo da daju brojni referentni subjekti. Potrebno je analizirati pretpostavke za razvoj i sagledati postojeće modele iz uporedne prakse. Nije moguće preneti 10 Staci Warden, Framing the Issues: Strengthening Capital Markets in Developing Countries, , Tržište kapitala može biti razvijeno i bez normi koje zabranjuju insajdersku trgovinu ali je s njima svakako jače. Procena je da dobra kontrola ove vrste povećava cenu akcija za 5%. Više o tome Utpal Bhattacharya, Daouk Hazem, The World Price of Insider Tradinghttp://onlinelibrary.wiley.com/doi/ / /full, Treba imati u vidu da aktivnosti na otkrivanju i suzbijanju insajderske trgovine zahtevaju stručnost i novčana sredstva.primera radi Njujorška berza je u godini potrošila 95 miliona dolara na kontrolu insajderske trgovine. 12 Opasnost od tzv. hot money.videti ACCA (March 2012). The Rise of Capital Markets in Emerging and Frontier Economies, march/capital-markets-in-emerging-economies.html, , Ova preduzeća moraju unaprediti strukture i procese upravljanja i finansijskog izveštavanja što je u skladu sa očekivanjima investitora. ACCA (March 2012). The Rise of Capital Markets in Emerging and Frontier Economies, capital-markets-in-emerging-economies.html, ,

253 tuđi model ma kako uspešan bio (Poljska, Južna Koreja, Čile...) već na osnovu detaljnih analiza postojećih iskustava i standarda, sačiniti nacionalni model. Vlada bi trebalo da razvoj tržišta kapitala uvrsti u prioritete i u saradnji sa resornim ministarstvom, komisijom za hartije od vrednosti, berzom, učesnicima na tržištu kapitala, domaćim i stranim stručnjacima za ovu oblast, osmisliti kurs i dinamiku razvoja. Strategijom bi trebalo da se obuhvati srednji rok (period do 5godina) i duži rok (5-15 godina). Bitno je da strateška orijentacija počiva na saglasnosti oko nekih vitalnih načela i principa. Oni su sledeći. Prvo, sve regulatorne i nadzorne mere moraju biti u skladu sa principom očuvanja slobodnog tržišta i podsticanja privatne inicijative. tako da regulatorni i administrativni pritisak bude samo u meri u kojoj je to potrebno da se zaštite investitori, obezbedi efikasno, transparentno i fer tržište a sistemski rizici drže pod kontrolom. Drugo, pravila na tržištu kapitala moraju biti stručno-tehničkog karaktera i u skladu sa međunarodnoprihvaćenim standardima. Upravo ta tehnička strana regulative je u funkciji slobodnog, efikasnog i zdravog tržišta. Regulativa se mora kreirati prema pravilima struke, od strane ljudi koji poseduju uskospecijalizovana znanja u saradnji sa učesnicima tržišta. Stub regulative i njene primene je princip isti posao, isti rizik, ista pravila. Treće, komisija kao regulatorno i nadzorno telo mora biti organizovana u skladu s najvišim standardima rada regulatora najrazvijenijih tržišta. Samo organizacija koja je materijalno i kadrovski jaka može kreirati dobra pravila, obezbediti disciplinu na tržištu, uživati visok ugled među učesnicima na tržištu, stručnoj i široj javnosti i imati njihovu podršku u borbi protiv destruktivnih pojava i nedozvoljenih aktivnosti na tržištu. Takva Komisija je pokretač svih aktivnosti koje doprinose stabilnosti, sigurnosti i razvoju tržišta, mesto je okupljanja eksperata i centar edukacije investitora. Četvrto puno uvažavanje procesa globalizacije i harmonizacije kao faktora koji primarno utiču na sadržinu regulative i na strukture i procese koji čine naše tržište kapitala. Članstvo u IOSCO-u i prilagođavanje pravno institucionalnog okvira regulativi EU, podrazumevaju kompatibilnost sa relevantnim rešenjima, odnosno adekvatnu standardizaciju pravila i visok nivo saradnje sa svim relevantnim organizacijama i institucijama. Strategija bi morala da sadrži konkretna rešenja za brojna pitanja, među kojima su sledeća. Kao prvo trebalo bi nači rešenje za kompanije kojima nije mesto na tržištu kapitala, a tu su dovedene silom zakona. Drugo, adekvatno rešiti problem asimetričnosti informacija. 14 Treće, aktivirati potencijal javnih preduzeća 15.Jedna od prisutnih bojazni kod javne ponude akcija javnih preduzeća je da bi masovna ponuda akcija bila veća od tražnje što bi dovelo do pada cene na tržištu.iskustvo Južne Koreje koja je imala instituciju sa funkcijom market mejkera radi uspostavljanja ravnoteže između ponude i tražnje (poput centralne banke koja interveniše kod poremećaja deviznog kursa). 16 Pod četiri 14 Problem rešiv kombinacijom mehanizma imovinske i krivične odgovornosti i mehanizmom reputacionog rizika kod tržišnih učesnika. Problem prevara u vezi sa finansijskim instrumentima izražen je i na veoma razvijenim tržištima kao što je SAD. Videti Bernard Black, Legal and Institutional Preconditions for Strong Securities Markets, 48UCLA Law Review 781 (2001), Ovo je jedna od preporuka za razvoj tržišta sadržana između ostalih u Beloj knjizi Saveta stranih investitora.bela knjiga stranih investitora 2016, 77.Interesantan iskustveni primer je Kambodža, gde je javno preduzeće za snabdevanje vodom privatizovano putem tržišta kapitala, a plan je sadržavao i Državno preduzeće za snabdevanje električnom energijom i Telekom.ACCA (Jun 2012). Making Capital Markets Work in Emerging and Frontier Economies: case studies, PDF-technical/global-economy/pol-afb-mcmw.pdf , Woo Chan Kim Korea s Capital Market Promotion Policies: IPOs and Other Supplementary Policy Experiences,KDI Journal of Economic Policy 2015, 37(2),

254 trebalo bi podstaći inicijalnu javnu ponudu prevashodno srednjih preduzeća s potencijalom brzog rasta (sektor informatike i ekspertskih usluga). Time bi se kod tih preduzeća popravljao odnos debt equity.17razvoj tog izvora finansiranja predlaže i OECD 18, a istraživanje Svetske federacije berzi pokazalo je da je potreba preduzeća da postane javno društvo još šira od same potrebe za eksternim kapitalom: pozicioniranje za rast, manja izloženost, mogućnost istupanja osnivača i dr. 19 Dobar odabir, podsticaji, pilot projekat, edukacija i promocija dali bi rezultate. Peto, ukloniti regulatorne barijere kako bi se srpsko tržište kapitala bolje pozicioniralo u regionu. Šesto iskoristiti čvrstu vezu koja postoji između razvoja tržišta roba (prevashodno poljoprivrednih proizvoda) i tržišta kapitala (derivati). 20 Kao sedmo možemo navesti potrebu da se strateški reši uvođenje (uz pomoć razvojne banke) novih dužničkih hartija od vrednosti posebne namene, (npr. zelene obveznice, socijalne obveznice i dr) i podstaći emisije korporativnih obveznica. Osmo, čvrst okvir etičkih principa za investiciona društva, revizore, advokate, novinare analitičare i dr i instrumentarijum za suzbijanje konflikta interesa (self-dealing). Deveto, analiza mogućnosti i potencijala državnog investicionog fonda po ugledu na arapske zemlje (možda u saradnji s njima). (Sovereign Wealth Fund SWF). Deset, komisiji za hartije od vrednosti dati centralno mesto u procesu kreiranja i sprovođenja strategije. Komisija za hartije od vrednosti Komisija za hartije od vrednosti kao nezavisna i samostalna organizacije mora imati centralno mesto u procesu revitalizacije tržišta kapitala. Kao regulator i čuvar zakonitosti, ona najbolje poznaje situaciju i potencijal tržišta i učesnika, kao i specifičan tehnički karakterzakonske i podzakonske regulative. 21 Regulativa i strateška dokumenta moraju obezbediti da uloga komisije bude jasno određena, da su njeni materijalni i ljudski kapaciteti optimalni amehanizmi donošenja odluka maksimalno otporni na pritiske od strane učesnika na tržištu ili države. To će obezbediti nezavisnost a time i ugled komisije, njenu odgovornost i transparentnost rada i punu angažovanost i profesionalnost. Finansiranje komisije je bitna komponenta njene nezavisnosti i sposobnosti da odgovori na sve zahtevnije izazove tržišta. Ono mora biti tako postavljeno da omogućava stabilno finansiranje (omogućava predvidljive izvore i visinu finansiranja) a istovremeno da otklanja svaki potencijalan konflikt interesa (nije dobro da su sredstva naplaćena od 17 Primer dobre prkase: Jamajka. ACCA (Jun 2012). Making Capital Markets Work in Emerging and Frontier Economies: case studies, dostupno na adresi -mcmw.pdf , Izveštaj OECD-a pripremljen za G-20 govori o potrebi ove vrste finansiranja.world Federation of Exchanges (WFE) SME Financing and Equity Markets, dostupno na adresi home/index.php/news/world-exchange-news/world-federation-of-exchanges-publishes-report-into-sme- -financing-equity-markets, , World Federation of Exchanges (WFE), SME Financing and Equity Markets, dostupno na adresi -publishes-report-into-sme-financing-equity-markets, , Potrebno je zakonski urediti funkcionisanje robnih berzi. Danas Produktna berza u Novom Sadu (de lege i nije berza) okružena je transakcijama crnog tržišta na sopstvenu štetu i štetu budžeta. 21 Ovaj stav važi nevezano za model koji opredeljuje status komisije (o različitim modelima regulatora videti uporedni prikaz po zemljama u studiji Toan Le Minh and Gordon Walker, The Independence of a Securities Market Regulator: the Case of the State Securities Commission of Vietnam, 24-30). 254

255 kazni izrečenih učesnicima na tržištu prihod komisije 22 ).Nezavisnost komisije i njena odgovornost mora biti predmet kontinuiranog monitoringa a učinak njenog rada se mora meriti i ocenjivati. 23 Ona je ta koja mora da obezbedi ostvarenje zaštite investitora i obezbedi efikasno, transparentno, pravično i stabilno poslovanje na tržištu. 24 Potrebu za snažnom komisijom potvrđuje i kompleksnost njenih nadležnosti odnosno činjenica da se ona stara o primeni seta zakona koji čine okosnicu poslovne aktivnosti u Srbiji. Reč je o Zakonu o tržištu kapitala, Zakonu o investicionim fondovima i Zakonu o preuzimanju akcionarskih društava. Takođe u određenoj meri je uključena u primenu Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma, a u njenom radu su često relevantne i odredbe Zakon o privrednim društvima iako on nije u njenoj direktnoj nadležnosti (primera radi odluka skupštine akcionara koja nije doneta u zakonom predviđenoj proceduri, kao osnov za emisiju akcija može da izazove značajne posledice). U tom prostoru komisija mora da isprati dinamiku javnih društava, složene i rizične procese preuzimanja kontrole, delovanje stranih investicionih društava, različite aktivnosti u vezi kolektivnog investiranja i drugo sa značajnim potencijalom za destruktivno i nezakonito delovanje. Posledice slabosti komisije usled nedovoljnih materijalnih i ljudskih resursa (privući i sačuvati kavalitetne kadrove) i odsustvo strategije razvoja tržišta kapitala negativno deluju na poverenje investitora kao ključni faktor razvoja 25. Neophodna je stalna aktivna saradnja sa učesnicima tržišta, aktivna zaštita investitora, sadržajni procesi edukacije i promocije, uključenje eksperata u rešavanju najsloženijih pitanja, i aktivna komunikacija s medijima i najširom javnošću. Naše tržište nije izolovano već je deo globalnog tržišta, posebno evropskog, a od Komisije se zahteva da da svoj doprinos radu svih regulatora na tom prostoru da tržište kapitala učine sigurnim i efikasnim u interesu investitora i finansijske stabilnosti. Komisija svoj autoritet i integritet može graditi samo na na znanju, profesionalnosti i beskompromisnoj borbi protiv onih koji ne poštuju pravila. Istovremeno mora biti otvorena za saradnju, sugestije i dobronamernu kritiku.u tom smeru bi trebalo da se radi na povećanju broj učesnika i da se na tržište uvedu novi instrumenti i proširi baza investitora. Od primarnog je značaja da Komisija podstiče inovativnost na tržištu a da istovremeno prilagođava svoj rad novonastalim situacijama i vrši profesionalno svoju regulatornu i nadzornu funkciju, što podrazumeva kontinuirano stručno usavršavanje zaposlenih.komisija mora da ima intelektualne kapacitete i resurse koji bi omogućili da se prate dinamične promene. Primera radi da se prate složeni rizici vezani za derivate, OTC tržište, rejting agencije, sve značajnije učešće FinTech kompanija koje nude nove usluge na finansijskim tržištima, aktivnosti finansijskih konglomerata, razvoj ideje formiranja Capital Market Union, klimatske promene i green finance i dr. 22 Videti IMF Country Report No. 15/284 Ukraine.Technical Assistance Report-Enhancing Powers and Independence of the National Securities and Stock Market Commission Detaljnije o standardima videti OECD Principles for the Governance of Regulatorshttps:// gov/regulatorypolicy/flyer_governance%20of%20regulators.pdf Regulator pliva okolo u nameri da ulovi ribu, ali šta ako se iznenada pojavi ogromna riba koja ulovi regulatora šala moderatora na jednoj konferenciji BAFIN-a (nemačkog mega regulatora). 25 Naša Komisija za hartije od vrednosti je od punopravni član međunarodne organizacije IOSCO, koja okuplja tu vrstu organizacija, a uslovi za članstvo su određeni standardi statusa i rada komisije (ključni princip je nezavisnost). 255

256 Zaključak Srpsko tržište kapitala je nelikvidno i nerazvijeno i svrstano je u pretposlednju kategoriju u tzv. frontier markets. Pošto ne vrši svoju osnovnu funkciju, a izvor je troškova, napušta ga sve veći broj kompanija a nove ne ulaze. Neophodno je taj trend prekinuti i preokrenuti. Potencijala za to ima ali je potrebno izgraditi adekvatnu strategiju. Strategija mora između ostalog sadržati rešenje za kompanije kojima nije mesto na tržištu kapitala, a tu su dovedene silom zakona, iskoristiti potencijal javnih preduzeća, podstaći inicijalnu javnu ponudu prevashodno srednjih preduzeća s potencijalom brzog rasta ukloniti regulatorne i druge barijere i dr. Tuđi uspešan model razvoja tržišta kapitala nije moguće prekopirati, ali analiza iskustava drugih i određenih standarda je neophodna u izgradnji sopstvenog modela. Proces izgradnje strategije i upravljanje njenim sprovođenjem trebalo bi poveriti posebnom telu koje reprezentuje volju i interes brojnih subjekata od države, preko učesnika na tržištu i investitora do najšire javnosti. Vlada, ministarstvo finansija, komisija za hartije od vrednosti, berza, učesnici na tržištu, domaći i strani eksperti i međunarodne organizacijemoraju biti izvor pokretačke energije i znanja. Posebno značajno mesto u tom procesu pripada komisiji za hartije od vrednosti, kao nezavisnoj i samostalnoj organizaciji koja poseduje specijalizovana znanja i iskustva. Da bi uspešno odgovorila tim zahtevima mora imati odgovarajuće materijalne i ljudske resurse. Literatura Radovi u časopisima: Black, B. (2001) Legal and Institutional Preconditions for Strong Securities Markets,48UCLA Law Review, Pp Kim, C. W. (2015) Korea s Capital Market Promotion Policies: IPOs and Other Supplementary Policy Experiences, KDI Journal of Economic Policy, 37(2), Pp 86 Minh, L. T. and Walker G. (2009), The Independence of a Securities Market Regulator: the Case of the State Securities Commission of Vietnam Bond Law Review, 21.3, Pp Working paper: Laeven, L. (2016),, IMF The Development of Local Capital Markets: rationale and Challenges, 2014, Working Paper WP/14/234, Pp. 4 Rakočević, R. (2016),Uticaj svjetskog tržišta kapitala na tržište kapitala u Srbiji, doktorska disertacija, Fakultet političkih nauka, Univerzitet u Beogradu. Staci, Warden. (2014), Framing the Issues: Strengthening Capital Markets in Developing Countries,.Reports Milkeninstitute, Pp 3-4. Internet izvori: capital-markets-in-emerging-economies.html[pristupljeno 01/03/17] -mcmw.pdf[pristupljeno 01/03/17] 256

257 -federation-of-exchanges-publishes-report-into-sme-financing-equity-markets[pristupljeno 04/03/17] 01/03/17] [Pristupljeno 04/03/17] 06/03/17] 01/03/17] 257

258

259 Konkurentnost preduzeća u Srbiji prema izvornom svojinskom obliku: preporuke za unapređenje podrške Razvojne agencije Srbije Stefan Đerasimović* stefan.djerasimovic@erstebank.rs Apstrakt: U radu se analiziraju faktori profitabilnosti i troškovne konkurentnosti najzdravijeg segmenta srpske privrede - privatizovanih preduzeća u stranom vlasništvu sa jedne strane i izvorno privatnih preduzeća u domaćem vlasništvu sa druge strane. Modelom višestruke regresione analize može se jasno zaključiti da su u slučaju prve grupe preduzeća dominantan faktor profitabilnosti troškovi amortizacije, dok su u slučaju druge grupe to troškovi bruto zarada zaposlenih. Takođe, analizirana je struktura izvoza 500 najvećih izvoznika Srbije prema njihovom izvornom svojinskom obliku. Ovom analizom pokazano je da izvoz izvorno društvenih preduzeća čini skoro četiri petine ukupnog izvoza 500 najvećih izvoznika Srbije. Može se izvući opšti zaključak da je izvorno društveni sektor privrede (naročito segment u stranom vlasništvu) proizvodno orijentisan i kapitalno intenzivan, dok je izvorno privatni domaći sektor uslužno orijentisan i radno intenzivan. Uzimajući u obzir ovakve rezultate analiza mogu se dati brojne i bitne preporuke za unapređenje rada i sistema podsticaja Razvojne agencije Srbije, kao državne institucije koja direktno podstiče investicionu aktivnost i izvoz, i time aktivno učestvuje u sprovođenju ekonomske politike i politike konkurentnosti Srbije. Ključne reči: konkurentnost, svojinski oblik, poslovni prihodi, poslovni rezultat JEL klasifikacija: L250, L530, O250, G320, D240 The Competitiveness of Enterprises in Serbia According to Original Ownership Form: Recommendations for Improving Support of Development Agency of Serbia Abstract: This paper analyzes profitability and cost competitiveness factors of the healthiest segment of Serbian economy foreign-owned privatized enterprises on the one hand and originally private locally owned enterprises on the other. Using multiple regression model there can be made clear conclusion that, in case of the first group of enterprises, the dominant profitability factor is depreciation expense, while in case of the second one that is salary expense. Also, we analysed the structure of the 500 largest Serbian exportersaccording to their original ownership form. This analysis shows that export of originally socially-owned enterprises makes almost four-fifths of total export of the 500 largest exporters. There can be made general conclusion that originally socially-owned sector of economy (especially foreign-owned segment) is production oriented and capital intensive, while originally private domestic sector is service oriented and labor intensive. Taking into account such results of analyses there may be given many important suggestions for promotion of activity and subsidies system of Development Agency of Serbia, as Government institution which directly stimulates investment activity and export, and in that wayactively participates in implementation of Serbian economic policy and competitiveness policy. Keywords: competitiveness, ownership form, operating income, operating result * Erste Banka a.d. Novi Sad 259

260 1. Uvod U stručnoj javnosti već duže vreme preovladava mišljenje da je za postizanje dinamičnijeg privrednog rasta i razvoja neophodno podsticati domaće preduzetništvo, i to pre svega sektor malih i srednjih preduzeća (MSP). U tom kontekstu brojne su izjave bivših i sadašnjih nosilaca ekonomske politike u pravcu smanjenja državnih nameta na rad (tj. o neophodnosti smanjenja stopa poreza i doprinosa na zarade zaposlenih). Međutim, nedavno istraživanje koje je sprovela Mreža za poslovnu podršku pokazuje da su prosečne neto zarade u Srbiji (koje su godine iznosile 397,5 USD) niže od prosečnih zarada u čak 21 afričkoj zemlji, među kojima su Malavi, Liberija, Sudan, Džibuti, Čad, Tanzanija, Mozambik itd. 1 Takođe, prema podacima Razvojne agencije Srbije koji se mogu naći na njenom internet sajtu, prosečne bruto zarade u Srbiji od 506 EUR u odnosu na uporedive zemlje u okruženju više su samo od onih u Bugarskoj (457 EUR), dok su niže u odnosu na zarade u Rumuniji, Hrvatskoj, Mađarskoj, Poljskoj, Slovačkoj i Češkoj Republici. 2 Smanjeno opterećenje zarada porezima i doprinosima, stopa poreza na dobit pravnih lica i visina poreza na dohodak građana su ostale prednosti ulaganja u našoj zemlji koje ova Agencija ističe na svom sajtu. Kada je u pitanju nivo opterećenja zarada u Srbiji porezima i doprinosima, jedna studija Nacionalne alijanse za lokalni ekonomski razvoj (NALED) pokazala je da je poresko opterećenje rada, kada se uzme u obzir prosečna plata u Srbiji, nešto niže nego u drugim zemljama Evrope, kako zapadne tako i istočne. Što se tiče opterećenja najnižih zarada, ono je u Srbiji iznad proseka zapadnoevropskih, ali ne i istočnoevropskih zemalja. 3 Iz gore navedenih podataka vidimo da je neophodna empirijska verifikacija opravdanosti favorizovanja mera ekonomske politike koje za cilj imaju jačanje sektora MSP i radno intenzivnih delatnosti čije se navodne prednosti ogledaju u niskim troškovima radne snage. Razvojna agencija Srbije zbog gorućeg problema visoke nezaposlenosti akcenat stavlja upravo na privlačenju onih investicija koje će omogućiti otvaranje velikog broja novih radnih mesta (uglavnom u tradicionalnim industrijama poput tekstilne, drvne i industrije nameštaja i sl) bez obzira na dugoročne posledice takvih investicija, koje se ogledaju u nemogućnosti osetnijeg rasta neto zarada zaposlenih i poboljšanja tehnološke strukture industrije Srbije, a time i životnog standarda građana. U nastavku ovog rada razmotrićemo strukturu realnog sektora privrede Srbije godine, kao i strukturu 500 najvećih izvoznika Srbije u i godini, a potom ćemo korišćenjem modela višestruke regresione analize sagledati faktore profitabilnosti dva skupa preduzeća: izvorno privatnih preduzeća u domaćem vlasništvu sa jedne strane i izvorno društvenih preduzeća u stranom vlasništvu sa druge strane. Upoređivanjem dobijenih rezultata analize sa merama podrške Razvojne agencije Srbije moći ćemo da damo relevantne preporuke za unapređenje te podrške. 2. Struktura realnog sektora Srbije godine U ovom poglavlju razmotrićemo osnovne karakteristike realnog sektora privrede Srbije u godini (ne uzimajući u obzir preduzeća javnog sektora s obzirom na njihovu ve

261 ličinu i specifičnost delatnosti koje obavljaju). Posmatranjem iznosa poslovnih prihoda (kao mere poslovne aktivnosti preduzeća realnog sektora) u zavisnosti od toga da li su ih ostvarila preduzeća razmenljivog ili nerazmenljivog sektora, kao i u zavisnosti od toga da li su ih ostvarila izvorno privatna domaća preduzeća, izvorno privatna strana preduzeća ili izvorno društvena preduzeća, možemo izvesti nekoliko interesantnih zaključaka. Kao prvo, preduzeća razmenljivog sektora privrede (poljoprivrede i industrije) ostvarila su manje od 30% poslovnih prihoda realnog sektora, dok učešće preduzeća nerazmenljivog sektora iznosi preko 70% (videti Tabelu 1). Tabela 1. Učešće razmenljivog i nerazmenljivog sektora u poslovnim prihodima realnog sektora privrede (%) Poslovni prihodi Razmenljivi sektor 28,4 Nerazmenljiv sektor 71,6 Ukupno 100,0 Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka Agencije za privredne registre Republike Srbije U Tabeli 2 prikazano je učešće preduzeća u razmenljivom sektoru, nerazmenljivom sektoru i ukupnim poslovnim prihodima u zavisnosti od izvornog svojinskog oblika. Kao što se u njoj može videti, skoro dve trećine prihoda razmenljivog sektora privrede ostvarila su izvorno društvena preduzeća, dok učešće izvorno privatnih domaćih preduzeća iznosi nešto iznad jedne četvrtine. Sa druge strane, izvorno privatna domaća preduzeća ostvarila su dve trećine prihoda nerazmenljivog sektora i preko jedne polovine ukupnih poslovnih prihoda realnog sektora. Prema tome, jasno je da izvorno društvena preduzeća čine dominantan deo industrijske i poljoprivredne proizvodnje Srbije, dok izvorno privatna domaća preduzeća dominiraju u uslužnom sektoru. Zanimljivo je uočiti i to da je učešće izvorno društvenih preduzeća u ukupnim prihodima u visokoj korelaciji sa učešćem razmenljivog sektora u ukupnim prihodima. Tabela 2. Struktura realnog sektora privrede prema izvornom svojinskom obliku preduzeća (%) Razmenljivi Nerazmenljivi sektor sektor Ukupni poslovni prihodi Izvorno društveni 62,4 12,4 26,6 Izvorno privatni domaći 27,3 66,6 55,4 Izvorno privatni strani 10,3 21,0 18,0 Ukupno 100,0 100,0 100,0 Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka Agencije za privredne registre Republike Srbije Na kraju, u Tabeli 3. prikazano je učešće razmenljivog i nerazmenljivog sektora u prihodima preduzeća grupisanih po izvornom svojinskom obliku. Izvorno društvena preduzeća ostvarila su dve trećine prihoda u okviru razmenljivog sektora, dok su izvorno 261

262 privatna domaća i strana preduzeća preko četiri petine prihoda ostvarila u okviru nerazmenljivog sektora. I na ovaj način potvrđuje se dominantna prisutnost izvorno društvenih preduzeća u industriji i poljoprivredi. Na osnovu do sada prezentovanih podataka može se izvući zaključak da su industrijska proizvodnja i izvoz Srbije u velikoj meri zavisni od poslovnih performansi izvorno društvenih preduzeća. Takođe, poslovanje domaćih preduzetnika odvija se uglavnom u uslužnim i radno intenzivnim delatnostima, o čemu su pisali i neki drugi autori, poput profesora Božidara Cerovića. 4 U narednom poglavlju razmatraćemo strukturu velikih izvoznika Srbije u i godini, koja potvrđuje veliku zavisnost izvoza od performansi izvorno društvenih industrijskih preduzeća. Tabela 3. Učešće razmenljivog i nerazmenljivog sektora u poslovnim prihodima preduzeća grupisanih po izvornom svojinskom obliku (%) Razmenljivi Nerazmenljivi sektor sektor Ukupno Izvorno društveni 66,7 33,3 100,0 Izvorno privatni domaći 14,0 86,0 100,0 Izvorno privatni strani 16,2 83,8 100,0 Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka Agencije za privredne registre Republike Srbije 3. Struktura velikih izvoznika Srbije 2011.i godine prema izvornom svojinskom obliku Analiza 500 najvećih izvoznika Srbije u i godini (prema podacima Uprave carina, navedenim u NIN-ovoj publikaciji TOP ) može nam pružiti dodatni uvid u konkurentnost i izvoznu orijentaciju preduzeća prema izvornom svojinskom obliku. Prilikom analize 500 najvećih izvoznika nisu uzeta u obzir preduzeća čija je osnovna delatnost trgovina (na primer, trgovina žitaricama - Victoria Logistic, Linzer Agro Trade;trgovina računarima, računarskom opremom i električnim uređajima - Comtrade, Roaming Electronics, Moskomerc). Izvoz obuhvaćen analizom činio je 65,9% ukupnog izvoza Srbije i 65,1% u godini. Na Grafikonu 1. prikazana je struktura izvoza velikih izvoznika u godini. Te godine izvorno društvena preduzeća ostvarila su skoro četiri petine ukupnog izvoza velikih izvoznika. Sa druge strane, izvorno privatna strana preduzeća ostvarila su oko 12,6% ukupnog izvoza, a izvorno privatna domaća preduzeća manje od jedne desetine.na Grafikonu 2. data je struktura velikih izvoznika u godini. U toj godini učešće izvorno društvenih preduzeća opalo je usled odlaska US Steel-a i prepuštanja Železare Smederevo Vladi Republike Srbije, što je dovelo i do pada proizvodnje i izvoza. Učešće izvorno privatnih stranih preduzeća poraslo je usled početka proizvodnje brojnih kooperanata fabrike Fijat automobili Srbija. 4 5 Živković, Cerović, (2015), str

263 Grafikon 1. Struktura velikih izvoznika Srbije 2011.godine prema izvornom svojinskom obliku (%) Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka publikacije NIN-a TOP 500 U godini primetna je veća izvozna orijentacija, tj. veće učešće izvorno društvenih preduzeća i izvorno privatnih stranih preduzeća u izvozu velikih izvoznika u odnosu na učešće u razmenljivom sektoru privrede, koje smo prikazali u prethodnom poglavlju (62,4% i 10,3% respektivno). U isto vreme, učešće izvorno privatnih domaćih preduzeća u izvozu velikih izvoznika tri puta je manje nego učešće u razmenljivom sektoru privrede (27,3%). To nam govori o većoj orijentaciji ove grupe preduzeća na domaće tržište i nižoj izvoznoj konkurentnosti u odnosu na druge dve grupe. Takođe, izvoz izvorno privatnih domaćih preduzeća apsolutno i relativno je stagniraou odnosu na godinu (budući da je izvoz Srbije u godini bio veći za samo 3,5% u odnosu na 2011). Grafikon 2. Struktura velikih izvoznika Srbije 2012.godine prema izvornom svojinskom obliku (%) Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka publikacije NIN-a TOP 500 Iz gore prikazanih podataka može se izvući jasan zaključak da preduzeća sektora MSP (koji uglavnom čine izvorno privatna domaća preduzeća) ne mogu biti motor rasta izvo- 263

264 za. Izvozna konkurentnost ovih preduzeća vrlo je upitna, budući da u izvozu dominiraju industrijska preduzeća izvorno društvenog sektora privrede, kao i stranih investitora. 4. Regresiona analiza faktora profitabilnosti izvorno privatnih domaćih preduzeća i izvorno društvenih stranih preduzeća godine Budući da postoje brojne preporuke naših ekonomista, kao i sadašnjih i nekadašnjih nosilaca ekonomske politike o neophodnosti podizanja konkurentnosti srpske privrede putem smanjenja državnih nameta na rad (poreza i doprinosa), izvršili smo regresionu analizu ključnih faktora profitabilnosti preduzeća iz uzoraka dva relevantna skupa. Prvi skup analiziranih preduzeća čine izvorno privatna domaća preduzeća srednje veličine u godini. Prilikom izvlačenja uzorka od 92 preduzeća koja su podvrgnuta analizi uzeta su u obzir samo srednja preduzeća iz dva razloga. Prvi razlog je obaveza revizije njihovih finansijskih izveštaja i objavljivanja celokupnih izveštaja na sajtu Agencije za privredne registre (APR). Drugi razlog je činjenica da ova preduzeća pripadaju sektoru MSP, koji je prema mišljenju mnogih ekonomista ključan za dinamičniji rast BDP-a i zaposlenosti, pogotovo kada je u pitanju njegov dominantan deo, koji čine domaći preduzetnici. Osim toga, srednja preduzeća su dovoljne veličine da budu uporediva sa preduzećima izvorno društvenog sektora. Drugi analizirani skup preduzeća predstavlja najzdraviji segment srpske privrede - izvorno društvena preduzeća u stranom vlasništvu privatizovana po Zakonu o svojinskoj transformaciji iz godine (tj. pre godine) ili po Zakonu o privatizaciji iz godine metodom tendera. Iz ovog skupa uzet je uzorak od 86 preduzeća. Neka od ovih preduzeća su Apatinska pivara, Carlsberg Srbija, Philip Morris, British American Tobacco, Messer Tehnogas, Sintelon Tarkett, Tigar Tyres, Soko Štark, Frikom, šećerane Crvenka iz Crvenke i Šajkaška iz Žablja, cementare Holcim, Lafarge i Titan, itd. Zavisna varijabla u regresionom modelu je stopa poslovnog dobitka (poslovni dobitak / poslovni prihodi) kao varijabla koja je pod direktnim uticajem poslovnih procesa preduzeća i njihove konkurentnosti, tj. iznosa poslovnih rashoda (ne uzimaju se u obzir finansijski i ostali prihodi i rashodi). Drugim rečima, stopa poslovnog dobitka u suštini odslikava dobitnost poslovnih procesa koji čine tzv. core business preduzeća, a da pri svemu tome nisu uključeni efekti koji proističu po osnovu investiranja, finansiranja i oporezivanja preduzeća i koji nisu u potpunosti pod njegovom kontrolom. Na bazi ostvarene stope poslovnog dobitka može se zaključiti u kojoj meri preduzeće poseduje finansijsku snagu potrebnu za podnošenje određenog stepena zaduženosti i finansiranja investicija. 6 U analizi je korišćeno pet nezavisnih varijabli, predstavljenih kao učešće u poslovnim prihodima: stopa troškova materijala za izradu, stopa troškova bruto zarada i naknada zarada zaposlenih, stopa troškova amortizacije, stopa troškova proizvodnih usluga i stopa nabavne vrednosti prodate robe. U Tabeli 4. dat je prikaz varijabli korišćenih u analizi. 6 Stevanović et al., (2010), str

265 Tabela 4. Prikaz varijabli korišćenih u analizi Varijabla Opis Izvor posl_rezultat (stopa poslovnog rezultata) - zavisna varijabla učešće poslovnog rezultata u poslovnim prihodima (%) materijal (stopa troškova učešće troškova materijala za izradu u materijalal za izradu) poslovnim prihodima (%) zarade (stopa troškova bruto učešće troškova bruto zarada i naknada zarada i naknada zarada zarada zaposlenih u poslovnim zaposlenih) prihodima (%) amortizacija (stopa troškova učešće troškova amortizacije u amortizacije) poslovnim prihodima (%) roba (stopa nabavne vrednosti učešće nabavne vrednosti prodate robe prodate robe) u poslovnim prihodima (%) proiz_usl (stopa troškova učešće troškova proizvodnih usluga u proizvodnih usluga) poslovnim prihodima (%) Izvor: Prikaz autora na osnovu podataka Agencije za privredne registre Agencija za privredne registre 4.1. Regresiona analiza faktora profitabilnosti izvornoprivatnih domaćih preduzeća Na početku analize prvog uzorka preduzeća izvršili smo testiranje opravdanosti korišćenja modela običnih najmanjih kvadrata. Testiranje je izvršeno korišćenjem White-ovog testa heteroskedastičnosti, čiji rezultati su prikazani u Tabeli 5. Odbacuje se hipoteza H0 o odsustvu heteroskedastičnosti, tako da postoji potreba za njenom korekcijom koju smo izvršili korišćenjem modela ponderisanih najmanjih kvadrata. Rezultati modela ponderisanih najmanjih kvadrata prikazani su u Tabeli 6. Kao što se može videti iz tabele, ubedljivo najjači uticaj na stopu poslovnog dobitka ima stopa troškova bruto zarada i naknada zarada zaposlenih (osenčena u tabeli). Uticaj ove varijable je više od tri puta veći od uticaja bilo koje druge varijable (s tim da varijabla stopa troškova amortizacije nije statistički značajna). Korigovani koeficijent determinacije iznosi 0,635 što znači da se blizu dve trećine varijabiliteta zavisne promenljive može objasniti modelom. 265

266 Tabela 5. Rezultati White-ovog testa heteroskedastičnosti za model ONK analize faktora profitabilnosti izvorno privatnih domaćih preduzeća White's test for heteroskedasticity OLS, using observations 1-92 Dependent variable: uhat^2 coefficient std. error t-ratio p-value const 206,595 71,2387 2,900 0,0050 *** materijal 7, , ,560 4,46e-07 *** zarade 10,0196 2, ,541 0,0007 *** amortizacija 12,1912 8, ,371 0,1746 roba 2, , ,7498 0,4559 proiz_usluge 4, , ,662 0,1009 sq_materijal 0, , ,216 3,11e-08 *** X2_X3 0, , ,836 2,34e-09 *** X2_X4 0, , ,557 0,1239 X2_X5 0, , ,294 0,1997 X2_X6 0, , ,8822 0,3807 sq_zarade 0, , ,392 3,84e-05 *** X3_X4 0, , ,5698 0,5706 X3_X5 0, , ,213 0,2290 X3_X6 0, , ,764 0,0821 * sq_amortizacija 0, , ,7693 0,4442 X4_X5 0, , ,025 0,3090 X4_X6 0, , ,1720 0,8639 sq_roba 0, , ,2057 0,8376 X5_X6 0, , ,8308 0,4089 sq_proiz_usluge 0, , ,938 0,0566 * Unadjusted R-squared = 0, Test statistic: TR^2 = 64,783818, with p-value = P(Chi-square(20) > 64,783818) = 0, Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka Agencije za privredne registre 266

267 Tabela 6. Rezultati modela ponderisanih najmanjih kvadrata analize faktora profitabilnosti izvorno privatnih domaćih preduzeća Model 1: Heteroskedasticity-corrected, using observations 1-92 Dependent variable: posl_rezultat Coefficient Std. Error t-ratio p-value const 17,1782 2, ,3345 <0,0001 *** materijal 0, , ,3597 <0,0001 *** zarade 0, , ,6717 <0,0001 *** amortizacija 0, , ,3114 0,7563 roba 0, , ,1785 0,0021 *** proiz_usluge 0, , ,6304 0,0101 ** Statistics based on the weighted data: Sum squared resid 599,6204 S.E. of regression 2, R-squared 0, Adjusted R-squared 0, F(5, 86) 32,62482 P-value(F) 1,64e-18 Log-likelihood 216,7697 Akaike criterion 445,5394 Schwarz criterion 460,6702 Hannan-Quinn 451,6463 Statistics based on the original data: Mean dependent var 5, S.D. dependent var 3, Sum squared resid 695,3140 S.E. of regression 2, Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka Agencije za privredne registre 4.2. Regresiona analiza faktora profitabilnost iizvornodruštvenih stranih preduzeća Na početku analize drugog uzorka preduzeća, kao i u slučaju prvog uzorka, izvršili smo testiranje opravdanosti korišćenja modela običnih najmanjih kvadrata putem White-ovog testa heteroskedastičnosti, čiji rezultati su prikazani u Tabeli 7. Na osnovu rezultata testa prihvatamo hopotezu H0 o odsustvu heteroskedastičnosti, pa ćemo u ovom slučaju koristiti model ONK. 267

268 Tabela 7. Rezultati White-ovog testa heteroskedastičnosti za model ONK analize faktora profitabilnosti izvorno društvenih stranih preduzeća White's test for heteroskedasticity OLS, using observations 1-86 Dependent variable: uhat^2 coefficient std. error t-ratio p-value const 170, ,830 1,088 0,2805 materijal 3, , ,062 0,2922 zarade 12,6424 8, ,459 0,1494 amortizacija 6, ,6362 0,5251 0,6013 roba 9, , ,510 0,1360 proiz_usl 2, , ,4165 0,6784 sq_materijal 0, , ,9426 0,3494 X2_X3 0, , ,457 0,1500 X2_X4 0, , , ,9288 X2_X5 0, , ,734 0,0877 * X2_X6 0, , , ,9363 sq_zarade 0, , ,9158 0,3632 X3_X4 0, , ,092 0,2787 X3_X5 0, , ,1137 0,9098 X3_X6 0, , ,790 0,0781 * sq_amortizacija 0, , ,1413 0,8881 X4_X5 0, , ,6899 0,4927 X4_X6 0, , ,4367 0,6638 sq_roba 0, , ,600 0,1145 X5_X6 0, , ,7444 0,4593 sq_proiz_usl 0, , , ,9395 Unadjusted R-squared = 0, Test statistic: TR^2 = 16,340299, with p-value = P(Chi-square(20) > 16,340299) = 0, Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka Agencije za privredne registre Rezultati modela ONK prikazani su u Tabeli 8. U slučaju drugog uzorka preduzeća vidimo da stopa troškova amortizacije (osenčena u tabeli) predstavlja faktor koji u najvećoj 268

269 meri utiče na kretanje stope poslovnog dobitka. Troškovi amortizacije imaju oko dva puta jači uticaj na stopu poslovnog dobitka od bilo koje druge nezavisne varijable. Sve nezavisne varijable statistički su značajne, dok korigovani koeficijent determinacije iznosi 0,741 što znači da se blizu tri četvrtine varijabiliteta stope poslovnog dobitka može objasniti modelom. Tabela 8. Rezultati modela ONK analize faktora profitabilnosti izvorno društvenih stranih preduzeća Model 1: OLS, using observations 1-86 Dependent variable: posl_rezultat Coefficient Std. Error t-ratio p-value const 71,7385 4, ,8726 <0,0001 *** materijal 0, , ,1942 <0,0001 *** zarade 0, , ,9197 <0,0001 *** amortizacija 1,6361 0, ,4843 <0,0001 *** roba 0, , ,4478 <0,0001 *** proiz_usl 0, , ,4226 <0,0001 *** Mean dependent var 7, S.D. dependent var 10,04932 Sum squared resid 2093,250 S.E. of regression 5, R-squared 0, Adjusted R-squared 0, F(5, 80) 49,61318 P-value(F) 4,05e-23 Log-likelihood 259,2901 Akaike criterion 530,5802 Schwarz criterion 545,3063 Hannan-Quinn 536,5068 White's test for heteroskedasticity - Null hypothesis: heteroskedasticity not present Test statistic: LM = 16,3403 with p-value = P(Chi-square(20) > 16,3403) = 0, Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka Agencije za privredne registre Na osnovu gore prikazanih rezultata regresione analize sprovedene na dva uzorka preduzeća možemo izvući jasan zaključak da su preduzeća prvog uzorka radno intenzivna i da njihova profitabilnost najviše zavisi od troškova bruto zarada zaposlenih. Sa druge strane, izvorno društvena strana preduzeća su kapitalno intenzivna, tako da njihova profitabilnost u najvećoj meri zavisi od amortizacije objekata i opreme. Ovo su, sa aspekta ranije prikazane strukture realnog sektora privrede, očekivani rezultati, budući da su izvorno privatna domaća preduzeća radno intenzivna i uslužno orijentisana, dok su izvorno društvena strana preduzeća kapitalno intenzivna i proizvodno orijentisana. 269

270 4.3. Indikatori poslovanja i konkurentnosti izvorno privatnih domaćih preduzeća i izvorno društvenih stranih preduzeća godine Radi boljeg razumevanja i dopune rezultata regresione analize ovde ćemo prikazati osnovne indikatore poslovanja i konkurentnosti dva skupa preduzeća iz kojih smo izvukli uzorke za analizu. Ovi indikatori dati su u Tabeli 9. Kao što možemo videti u tabeli, učešće troškova u poslovnim prihodima (jedinični troškovi rada x 100) neočekivano je veće kod izvorno društvenih stranih preduzeća (kao kapitalno intenzivnih i industrijski orijentisanih) nego kod izvorno privatnih domaćih preduzeća srednje veličine (kao radno intenzivnih i uslužno orijentisanih). Pri tome tehnička opremljenost rada izvorno društvenih stranih preduzeća iznosi čak oko 232% opremljenosti izvorno privatnih domaćih preduzeća. Međutim, iako prosečne bruto zarade izvorno društvenih stranih preduzeća iznose čitavih 211,9% zarada izvorno privatnih domaćih preduzeća (dakle više od dva puta su veće), učešće troškova bruto zarada u poslovnim prihodima veće je samo za oko 49% (2,5 p.p). To nam govori da su poslovanje i stopa troškova zarada zaposlenih izvorno privatnih domaćih preduzeća znatno osetljiviji na kretanje prosečnih bruto zarada u Srbiji. Zapravo, prema podacima Republičkog zavoda za statistiku, u godini prosečne bruto zarade u Republici Srbiji iznosile su RSD, a neto zarade RSD. 7 U izvorno privatnim domaćim preduzećima srednje veličine prosečne neto zarade iznosile su RSD, što znači da su prosečne neto zarade u Republici Srbiji bile veće za 33,6% tj. za jednu trećinu u odnosu na prosečne neto zarade u izvorno privatnim domaćim preduzećima srednje veličine. Izvorno privatna domaća preduzeća uz ogromne napore u vidu drastično nižih prosečnih zarada zaposlenih ostvaruju stopu poslovnog dobitka koja iznosi samo 57,7% stope poslovnog dobitka izvorno društvenih stranih preduzeća. Kada bi izvorno privatna domaća preduzeća isplaćivala prosečne bruto zarade u visini onih u izvorno društvenim stranim preduzećima, pri istom nivou poslovnih prihoda učešće troškova bruto zarada zaposlenih u poslovnim prihodima iznosilo bi 10,8%, dok bi stopa poslovnog dobitka iznosila svega 0,7%. To bi uz, po pravilu, negativan rezultat finansiranja najverovatnije značilo da bi ova preduzeća ostvarivala negativan neto rezultat. Tabela 9. Indikatori poslovanja i konkurentnosti izvorno privatnih domaćih preduzeća i izvorno društvenih stranih preduzeća 2012.godine Prosečne bruto zarade (RSD 000) Tehnička opremljenost rada (RSD 000) Stopa poslovnog dobitka (% poslovnih prihoda) Učešće troškova bruto zarada zaposlenih u poslovnim prihodima (%) Izvorno društvena strana preduzeća 91, ,5 11,1 7,6 Izvorno privatna domaća preduzeća 43, ,9 6,4 5,1 Iznosi izvorno društvenih stranih preduzeća kao % iznosa izvorno privatnih domaćih preduzeća 211,9 231,8 173,2 148,8 Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka Agencije za privredne registre

271 Na ovaj način stvara se lažna slika veće konkurentnosti izvorno privatnog domaćeg sektora na osnovu nižih jediničnih troškova rada. Kao što smo videli u Tabeli 9, izvorno društvena strana preduzeća imala su u proseku za 73,2% veću stopu poslovnog dobitka u odnosu na izvorno privatna domaća preduzeća i pored više nego dvostruko većih prosečnih zarada zaposlenih radnika u njima, što znači da svoju konkurentnost i profitabilnost grade na drugačijim osnovama, da su znatno uspešnija u poslovanju i da u isto vreme mogu da budu i profitabilnija od drugog analiziranog skupa preduzeća i da budu izdašnija prema svojim radnicima, doprinoseći njihovom većem životnom standardu. Zapravo, izvorno privatna domaća preduzeća vrlo teško opstaju, i to najviše zahvaljujući ogromnoj nezaposlenostii posledično stimulativnijem okruženju za započinjanje poslovanja u radno intenzivnim uslužnim delatnostima, a koje se ogleda u izuzetno niskim zaradama zaposlenih i relativno malom iznosu kapitala (naročito ulaganja u objekte i opremu) potrebnog za početak poslovanja. 5. Razvojna agencija Srbije Razvojna agencija Srbije nastavlja praksu i pravni je naslednik Agencije za strana ulaganja i promociju izvoza (SIEPA) i Nacionalne agencije za regionalni razvoj. Fokus delovanja ove Agencije je na privlačenju stranih investicija i stimulisanju izvoza (nastavlja se praksa dodele subvencija po radnom mestu, čija visina zavisi od devastiranosti područja u kojem se realizuje investicija). Subvencije se dodeljuju za opravdane troškove bruto zarada (od 20% za ulaganja u jedinicama lokalne samouprave prve grupe razvijenosti ili maksimalno evra po radnom mestu, do 40% za ulaganja u devastiranim područjima ili do evra po radnom mestu). Sredstva se dodeljuju za najmanje 10 novih radnih mesta i 100 hiljada evra opravdanih troškova ulaganja u devastiranim područjima, dok minimalan broj radnih mesta za jedinice lokalne samouprave prve grupe razvijenosti iznosi 50, uz minimalne opravdane troškove investicije od 500 hiljada evra. 8 Postoje i dodatni podsticaji za radno intenzivne projekte: povećanje iznosa bespovratnih sredstava za: 10% od iznosa opravdanih troškova bruto zarada (za svako povećanje broja novih radnih mesta preko broja 200 novih radnih mesta), 15% (za svako povećanje broja novih radnih mesta preko broja 500 novih radnih mesta) i 20% (za svako povećanje broja novih radnih mesta preko broja novih radnih mesta). 9 Uslovi za dodelu sredstava su: Da se direktna investicija održi na istoj lokaciji u jedinici lokalne samouprave u periodu od najmanje pet godina nakon realizacije investicionog projekta za velike privredne subjekte, odnosno najmanje tri godine za male i srednje privredne subjekte i Da se dostignuti broj zaposlenih kod korisnika sredstava nakon realizacije investicionog projekta ne smanjuje u periodu od pet godina za velike privredne subjekte, odnosno tri godine za male i srednje privredne subjekte Ibidem 10 Ibidem 271

272 Ovakvim merama favorizuju se investicije u radno intenzivne delatnosti (na primer tekstilnu industriju), koje uz ogromnu nezaposlenost i posledično vrlo niske prosečne zarade u devastiranim područjima zahtevaju vrlo mala ulaganja investitora, koja su velikim delom sufinansirana državnim subvencijama. Minimalni iznos investicija i broj novih radnih mesta najniži je upravo za ta područja. Takođe, u većoj meri se stimulišu ulaganja u sektoru MSP (pogledati Sliku 1), u kojem u najvećoj meri učestvuju upravo radno intenzivne tradicionalne industrijske delatnosti koje stvaraju dobra sa nižom dodatom vrednošću. Slika 1. Podsticanje investicija sektora MSP od strane Razvojne agencije Srbije Izvor: Internet sajt Razvojne agencije Srbije Na ovaj način može se povećati zaposlenost, ali ne i prosečne zarade, kapitalna intenzivnost proizvodnje preduzeća i posledično viši tehnološki nivo industrijske proizvodnje i izvoza. Novoosnovana preduzeća konkurentnost grade na niskim troškovima bruto zarada, čime je upitno poboljšanje životnog standarda radnika i ravnomerniji regionalni razvoj (hvatanje priključka devastiranih područja sa razvijenijim opštinama). Takođe, stimulisanje radno intenzivnih delatnosti u sadašnjim uslovima niskog tehnološkog nivoa industrijske proizvodnje Srbije pogubno je po brzinu srednjoročnog rasta BDP-a, izvoza i životnog standarda građana Srbije. Naime, godine struktura prerađivačke industrije Srbije po tehnološkim grupama bila je izrazito nepovoljna, budući da je učešće grana visokih tehnologija iznosilo svega 1,2%, srednje visokih tehnologija23,4%, srednje niskih tehnologija 27,4% i niskih tehnologija čak 48% odnosno skoro 272