Naslov originala Vigvári András Közpénzügyek, önkormányzati penzüguek Kjk-Kerszöv Jogi és Üzleti Kladó, Kft, Budapest, Preveo Tibor Mascai

Transcription

1

2 Andraš Vigvari, Božidar Raičević, Zvonko Brnjas OSNOVI TEORIJE DRŽAVNOG BUDŽETA I FINANSIJSKI POSLOVI SAMOUPRAVA prošireno, dopunjeno i prilagođeno izdanje Naslov originala Vigvári András Közpénzügyek, önkormányzati penzüguek Kjk-Kerszöv Jogi és Üzleti Kladó, Kft, Budapest, 2002 Preveo Tibor Mascai This book was translated and published with the financial assistance of the Local Government and Public Service Reform Initiative (LGI), affiliated with Open Society Institute-Budapest.

3 Andraš Vigvari, Božidar Raičević, Zvonko Brnjas OSNOVI TEORIJE DRŽAVNOG BUDŽETA I FINANSIJSKI POSLOVI SAMOUPRAVA prošireno, dopunjeno i prilagođeno izdanje Evropski pokret u Srbiji, Beograd 2003.

4 SADRŽAJ PREDGOVOR 1. UVOD O ulozi sektora vlasti Shvatanja ekonomske uloge države Pojam javnog sektora 23 Ključni pojmovi 25 Kontrolna pitanja OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA Tržišni neuspesi Raznovrsnost vidova dobara Poremećaji tržišne strukture Nesavršena informisanost, informatičke asimetrije Eksternalije Nesavršenstva tržišne ekonomije Funkcije države Regulaciona funkcija države Funkcija alokacije Uloga u vezi ekonomske stabilizacije Uloga raspodele (redistribucije) Ciljne funkcije državnih odluka, nesavršenstva vlasti 48 Ključni pojmovi 54 Kontrolna pitanja SISTEM DRŽAVNOG BUDŽETA, BUDŽETSKO POSLOVANJE Prihodi, rashodi, saldo državnog budžeta, uticaji fiskalne politike Prihodi Rashodi Saldo Finansiranje deficita, državni dug Razni podsistemi državnog budžeta i konsolidovani državni budžet Nekoliko makroekonomskih aspekta fiskalne politike Centralna vlast, određujući podsistem državnog budžeta Osobenosti funkcionisanja socijalnog osiguranja Sadržaj, glavne karakteristike i osnovni principi privređivanja državnog budžeta Izrada i izmena budžeta Sprovođenje, realizacije budžeta Gazdovanje novcem Izrada završnog računa Gazdovanje imovinom Principi budžetskog privređivanja Budžetske reforme 94 5

5 ANDRAŠ VIGVARI Budžetske reforme u postsocijalističkim zemljama EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA Principi oporezivanja Princip zakonskih ovlašćenja i političke odgovornosti Jeftinije ubiranje i jednostavno administriranje Pravičnost Princip koristi Princip platežne moći Princip privredne efikasnosti (princip neremećenja) Princip elastičnosti Kategorije poreza, poreski sistem, poreska politika Uticaj poreza na privredne tokove Pitanje poreza u globalizirajućem svetu, međunarodni pregled Poreski sistem u Srbiji Uvod Fiskalni prihodi u Srbiji Porezi Porez na dobit preduzeća Porez na dohodak građana Porez na fond zarada Zakon o porezima na imovinu Zakon o porezu na promet Akcize Porez na upotrebu, držanje i nošenje stvari Porez na finansijske transakcije Doprinosi Takse Naknade Nefiskalni prihodi u Srbiji Javni zajam Domenski prihodi Prihodi od koncesione naknade Prihodi od privatizacije Prihodi po osnovu donacija Ostali nefiskalni prihodi Pripadnost javnih prihoda u Srbiji Prihodi koji pripadaju budžetu Republike Srbije Prihodi koji pripadaju budžetu Autonomne pokrajine Vojvodine Prihodi koji pripadaju budžetu opštine, grada, odnosno grada Beograd Prihodi koji pripadaju fondovima socijalnog osiguranja Zaključak 132 Ključni pojmovi 132 Kontrolna pitanja TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA Teorijsko obrazloženje fiskalne decentralizacije Specifični vidovi budžetskih prihoda samouprava Lokalni porezi Transferi vlasti Lokalni prihodi neporeskog karaktera Uzimanje kredita Rashodi samouprava Organizacioni okviri obezbeđivanja lokalnih javnih usluga Alternativni načini obavljanja zadataka države (samouprave) 152 Ključni pojmovi 156 Kontrolna pitanja JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE Fiskalne institucije Pogled na poresku strukturu Srbije Formalno-pravni okvir 160 6

6 UVOD Uvod Poreska reforma u Srbiji Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima Zakon o budžetskom sistemu Trezor Direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava Postupak donošenja budžeta Sistem izveštavanja Postupak usvajanja završnog računa budžeta Državni dug i državne garancije Finansiranje lokalne samouprave Uvod Opštine u Republici Srbiji Fiskalna decentralizacija Polazne pretpostavke Rashodi Prihodi Izvorni prihodi Ustupljeni prihodi Dopunska sredstva Bilansiranje nivoa potrošnje lokalnih zajednica Zaključak 180 Ključne reči 180 Kontrolna pitanja MEĐUNARODNI OSVRT Modeli privrede na nivou lokalne samouprave Državno uređenje Jedinice lokalnih uprava Raspodela kompetencija između nivoa uprave Sistem finansiranja lokalnih samouprava Organizacione forme izvršavanja zadataka Budžet Evropske unije, sistem finansijskih instrumenata njene regionalne politike Zajednički budžet Evropske unije Budžetski proces Finansijski institucionalni sistem regionalne politike 210 Ključne reči 216 Kontrolna pitanja STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUDŽETA Strateško planiranje i budžetski proces Definicija Preduslovi uspešne primene strateškog planiranja u lokalnim zajednicama Model strateškog planiranja u lokalnim samoupravama Analiza i ocena okruženje Vizija i vrednosti Misija i liderstvo Ciljevi Strategija Struktura i sistemi Implementacija Evaluacija i kontrola ostvarenja strategije Praktična iskustva u zemljama u tranziciji Specifičnost primene strateškog planiranja i upravljanja na nivou lokalne zajednice Tehničke specifičnosti Znanje Kulturološke specifičnosti Političke specifičnosti Kako učiniti proces održivim? Realističnost ciljeva i vidljivost rezultata 229 7

7 ANDRAŠ VIGVARI Postupnost u implementaciji Uspostavljanje, a zatim i uvažavanje pravila odvijanja proces Kapitalni budžet Definicije Osnova za definisanje kapitalnih projekata Ocena i selekcija kapitalnih projekata Statička ocena Dinamička ocena Dinamička ocena likvidnosti Dinamična ocena rentabilnosti Načini finansiranja kapitalnih projekata Nedužnički način finansiranja kapitalnih projekata Dužnički način finansiranja kapitalnih projekata 242 Ključne reči 243 Kontrolna pitanja FINANSIJSKA ANALIZA U LOKALNIM SAMOUPRAVAMA Jedan preporučeni postupak analize Finansijski kapacitet Proračun ušteda samouprave Bruto ušteda (rezultat funkcionisanja) Neto ušteda (neto rezultat funkcionisanja) Saldo investicionog budžeta Manjak/višak izvora Položaj samouprava finansijski pokazatelji Karakteristike pojedinih grupa pokazatelja Pokazatelji strukture budžeta Pokazatelji kapaciteta prihoda Funkcionalni rashodi/ukupni rashodi Pokazatelji za označavanje finansijskog kapaciteta Pokazatelji zaduženosti Pokazatelji likvidnosti Nekoliko zaključnih misli 253 Ključne reči 254 Kontrolna pitanja KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA Osnovni pojmovi kontrole privrede Sadržaj kontrolne funkcije Budžetski kontrolni sistem Vrhovni audit Kontrola od strane vlasti Organi vlasti finansijske kontrole Unutrašnji upravljački sistem Sastavlkanje plana kontrole (usklađivanje resursa i zadataka) Proces kontrole Pripremna faza Ocenjivanje rizika kontrole (audit risks) Izvršenje Izrada izveštaja Podnošenje izveštaja, realizacija Kontrola i odit u javnom sektoru Kontrolni sistem u javnom sektoru u Srbiji Interna kontrola i interni kontrolori Budžetska inspekcija i revizija 268 Ključni pojmovi 270 Kontrolna pitanja: 270 Glosar 271 Literatura 291 8

8 1. UVOD Šta je država? Postoji li razlika između države i vlasti? Zašto se nužno odričemo značajnog dela našeg dohotka radi ostvarivanja takvih ciljeva, od kojih većinu i ne znamo, a ako ih i znamo, nismo istinski ubeđeni u njihovu neophodnost? Šta znači, da je svaka današnja privreda mešovita privreda? Da li je potrebno više ili manje javnih usluga? Čini li (može li činiti) vlast nešto radi poboljšanja konkurentske sposobnosti individualnog sektora privrede? Zbog čega su potrebne lokalne samouprave? Zašto je dobro, ako u obezbeđivanju javnih usluga, odgovornost nije samo na strani centralne vlasti? Da li je potrebno i moguće merenje ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti javnih usluga? Koji su razlozi uzimanja kredita od strane centralne vlasti i samouprava? Kako zaduživanje različitih nivoa vlasti utiče na privredu? Kako funkcioniše zajednički budžet Evropske unije; kojim sredstvima unija želi da tretira privredne neravnomernosti unutar njenih granica? Kakva je uloga mesnih i teritorijalnih samouprava u EU? Zbog čega je potrebno postojanje državnog audita i drugih institucija finansijske kontrole? Ova knjiga pokušava da pruži odgovore na ova i mnoga druga slična pitanja. 9

9 ANDRAŠ VIGVARI 10

10 Država nastaje, kada pojedinac više nije samosnabdevač, već mu je potrebno mnogo toga Platon Država sam ja Luj XIV Trgovina i industrija postepeno donose red i dobru vlast Adam Smith Porez nije ništa drugo, nego naknada, koju plaćamo, da bismo živeli u organizovanom društvu. Franklin Delano Roosevelt Funkcionisanje savremenih tržišnih ekonomija ne može se zamisliti bez države. Poznajemo brojne istorijske oblike države. Država, otkada postoji, centralizuje resurse radi svog opstanka. U početku državni budžet je bio jednak budžetu vladara. Vladari i njihovi službenici su, pored obezbeđivanja svog raskošnog života, štitili svoje podanike i imovinu od spoljnih nasrtaja, brinuli se o proširivanju svoje moći. Posmatrali su promene vodene mase u rekama, brinuli su o funkcionisanju zalivnih sistema, o gradnji vojnih puteva i utvrđenja. Sprovodili su, u početku nepisane, a kasnije sve više pisane norme društvenog života. Državna vlast nije postojala samo na manjim ili većim teritorijama vladara, nego su i manje zajednice, gradovi, odvojenom vlašću obezbeđivali svoje postojanje i nezavisnost. Poslove upravljanja gradom, kao i opšte uslove za život su mogli da obezbede samo iz dobrovoljnog i/ili iznuđenog doprinosa svojih građana. Stvaranje kapitalističkog društva je išlo zajedno sa stvaranjem nacionalnih država. Održavanje građanske države u formi monarhije ili republike takođe je jedino moguće kroz sistem poreza. U parlamentarnoj građanskoj državi međutim, došlo je do institucionalizovanog razdvajanja različitih državnih funkcija. Nakon razdvajanja oblika vlasti, obezbeđivanje uslova za vršenje državnih funkcija postala je obaveza centralne vlasti. Tek u građan- 11

11 ANDRAŠ VIGVARI skim demokratijama se stvaraju uslovi da principi i praksa ubiranja državnih prihoda postanu javna stvar u istoj meri, u kojoj i trošenje i ostvarivanje poreza u ovim uslovima oni postaju opšti novac. Budžet je iz nadležnosti vladara prešao u nadležnost izabranih organa državne vlasti. 1 Razvojem privrede, koji je doveo do sve rasprostranjenije podele poslova, sve više su se širile potrebe za javnim uslugama. O tome koje su ove javne usluge Farkaš Heler piše sledeće: Ekonomska teorija potrebe određuje kao osećanje nestašice, koje potiče iz upućenosti čoveka na spoljni svet Bilo da se radi o odbrani od neprijatelja, ili zaštiti imovine od unutrašnjih nasrtaja, bilo o vodosnabdevanju, ili javnoj rasveti, ove potrebe stvaraju osećanje nestašice kod pojedinca. Zajedničke potrebe se međutim bitno razlikuju od pojedinačnih potreba, pošto im je karakter takav, da se one ne mogu zadovoljiti na nivou pojedinca Zajedničke potrebe znači ne karakteriše samo to što označava pojedinačne potrebe (osećaj neimanja), nego više od toga to da se one ne mogu zadovoljiti pojedinačno, a o njihovom zadovoljenju ne brine ni slobodno udruženje, ni poslovno preduzetništvo, već se ove potrebe svrsishodnije, a ponekad isključivo, mogu realizovati u okviru javne sfere. 2 Ove potrebe, dakle, stvaraju potrebu za udruživanjem, a to istovremeno može da bude i važan faktor ograničenja, koji potiče upravo iz toga što se ove potrebe ne mogu zadovoljiti pojedinačno. Zadovoljavanje potreba uopšte traži požrtvovanje, a veza između zadovoljenja i požrtvovanja u slučaju zajedničkih potreba nije tako neposredna, kao u slučaju pojedinačnih potreba. 3 Rastom zajedničkih potreba i izgrađivanjem mehanizma neophodnih za njihovo zadovoljenje, veza između zadovoljenja ovih potreba kod pojedinca i troškova za njegovo ostvarenje postaje sve labavija. Pojedinca interesuje samo ukupan rezultat, učinak, i on se ne bavi pojedinostima ostvarivanja, koje inače teško uspeva sa sagleda. 4 Krug usluga koje pruža država, postajao je sve širi, a njihovo obezbeđenje je tražilo centralizaciju sve značajnijih resursa. U toku tog razvoja izgrađen je sistem državnih finansija, čiji je zadatak obezbeđivanje potrebnih finansijskih sredstava za pružanje raznih javnih usluga, ili organizovanje njihove proizvodnje. Sektor državnih finansija nazivamo državnim budžetom, ili sektorom vlasti. Unutrašnje odnose državnog budžeta i njegovo dodirivanje sa individualnim sektorom reguliše opšte pravo. Bavljenje državnim finansijama znači analiziranje različitih aspekata funkcionisanja državnog budžeta. Na kraju, priroda opštih potreba određuje karakter sektora koji služi zadovoljavanju tih potreba. 1 Vidi: Mađari (1923.), str Vidi: Heler (1943.), str Vidi: Heler (1943.), str Vidi: Heler (1943.), str

12 1.1. O ulozi sektora vlasti Ekonomska gledišta u vezi uloge države i njihov razvoj ne može se shvatiti bez tesne veze privrednog razvoja u XIX i XX veku i privredne uloge države u njemu.tabela 1.1. je sačinjena na osnovu Maddisonovih istraživanja 5 i prikazuje procentualno učešće rashode državnog sektora u GDP-u. Tabela 1.1 Učešće sektora vlasti u GDP (%), vremenski pregled UVOD Francuska 11,2 8,9 23,2 27,6 38,8 51,0 Nemačka 10,0 17,7 42,4 30,4 42,0 46,1 Japan 9,0 14,2 30,3 19,8 22,9 33,5 Holandija n.p 8,2 21,7 26,8 45,5 54,1 Engleska 9,9 13,3 28,8 34,2 41,5 51,2 SAD n.p. 8,0 19,8 21,4 31,1 38,5 Prosek država 10 11,7 27,7 26,7 37,0 45,7 Izvor: Maddison (1995.), str. 65. Tabela, s jedne strane ukazuje na rastuću ulogu državnog sektora, a sa druge strane, potvrđuje dve važne tvrdnje. Jedna, da je rast značaja državnog sektora bio u tesnoj vezi sa istorijskim prekretnicama i ratovima. A druga, da postoje značajne razlike u ulozi države u različitim državama (kulturama). U XX veku rashodi državnih budžeta u svetu su rasli brže nego što je bio rast proizvedenih dohodaka. Može se smatrati opštom zakonomernošću, da se privrednim razvojem širi i krug onih potreba, u čijem zadovoljavanju vodeću ulogu igraju vantržišni faktori. Nemački ekonomista Wagner je krajem XIX veka formulisao hipotezu po kojoj u industrijskim zemljama ekonomski razvoj prati rastući odnos javnih rashoda prema GDP-u. Ovu tezu, koja je poznata kao Wagnerov zakon, autor je objasnio sledećim razlozima: 1. Troškovi državne uprave i ekonomske regulacije relativno rastu sa društvenim razvojem; 2. Dohodovna fleksibilnost kulturnih i dobara blagostanja je iznad jedan i 3. Ekonomski razvoj prati rast broja industrijskih monopola, i pri tom rastu troškovi njihove kontrole od strane države. 5 Vidi: Maddison (1995.) 13

13 ANDRAŠ VIGVARI Kako ćemo videti, ovu hipotezu dugo vremena potvrđivalo je iskustvo visoko razvijenih država. Ipak, mnogi su osporavali zakonitost ove teze. Nesporno je, a i logički se jasno može videti, da javni rashodi ni u apsolutnom, ni u relativnom smislu, ne mogu rasti do beskonačnosti. U prvoj deceniji XX veka centralne vlade centralizovale su približno 10 15% proizvedenog dohotka, u drugoj polovini tridesetih godina u mnogim slučajevima taj pokazatelj je dostizao i 20 30%. U Nemačkoj godine ta vrednost je premašila 40%, što jasno pokazuje karakter nacional-socijalističkog kapitalizma. Početkom pedesetih godina taj odnos se obično kretao oko 30%, ali kod nekih država učešće centralizovanog dohotka je dostizao i 35%. Ako posmatramo celokupan državni budžet, znači, pored centralnih budžeta, u obzir uzmemo i lokalne budžete, zatim razne specijalne državne fondove, onda ovaj pokazatelj sredinom sedamdesetih godina u zapadnoevropskim zemljama dostiže nivo od više od 40%; a osamdesetih godina ne retko i 60%. Tabela 1.2. pokazuje kretanje uloge državnog sektora u nekim zemljama OECD u periodu između i godine. Tabela 1.2. Budžetski rashodi u % GDP u nekim zemljama OECD * očekivani Izvor: OECD Economic Outlook 67. Ono što je karakteristično za evropske zemlje, i SAD u slučaju Japana, pokazuje markantne razlike * Australija 21,2 24,6 25,1 31,9 31,9 37,3 33,5 35,5 32,1 Austrija 35,7 36,6 38,0 44,4 47,1 50,1 48,5 52,6 49,6 Belgija 30,3 35,0 39,7 47,6 53,4 57,3 50,7 50,1 46,9 Kanada 28,6 28,1 34,1 39,2 39,6 46,0 46,7 46,3 39,3 Finska 26,6 30,3 28,2 35,2 35,4 41,8 44,4 54,3 44,5 Francuska 34,6 37,9 37,9 42,6 45,4 51,8 49,6 53,5 50,9 Nemačka 32,4 35,3 37,2 47,1 46,5 45,6 43,8 46,3 45,1 Italija 30,1 32,8 32,7 41,0 41,8 50,6 53,1 52,3 47,3 Švedska 31,0 33,7 42,0 47,6 57,2 60,3 56,2 62,4 54,5 Engleska 32,2 33,5 36,7 44,4 43,0 44,0 41,8 44,4 39,4 SAD 27,0 25,6 29,6 32,3 31,3 33,8 33,6 32,9 29,2

14 Šta je prouzrokovao brzi rast budžetskih rashoda? Ova pojava je bila predmet analize velikog broja empirijskih (među njima i regresivnih) analiza. Veoma je interesantna računica već spomenute studije OECD-a o rastu nivoa obrazovanja. Tabela 1.3. jasno pokazuje, da privredni razvoj zahteva stalno rastuća dobrim delom iz državnih izvora finansirana ulaganja u ljude, odnosno ljudske resurse. 6 Tabela 1.3. Nivo obrazovanja u šest država (Prosečno provedeno vreme u obrazovanju populacije između god. starosti) SAD Francuska Nemačka Engleska Japan UVOD ,75 n.p. n.p. 2,00 1, ,92 n.p. n.p. 4,44 1, ,86 6,99 8,37 8,82 5, ,27 9,58 10,40 10,60 9, ,58 11,69 11,55 11,66 12, ,04 15,96 12,17 14,09 14,87 Izvor: Maddison, str. 37. Razlozi za ovu pojavu su u velikoj meri postali opšteprihvaćeni, ali oko pojedinačnih razloga i njihove relativne važnosti nije postignut konsenzus. Najvažniji razlozi proširivanja uloge državnog budžeta su sledeći: Demografski razlozi. Važne stavke u rashodima državnog budžeta čine različiti sistemi blagostanja, a njihov razvoj, proširivanje davanja, indeksiranje i promene u starosnoj strukturi društva (starenje, smanjenje udela aktivne populacije, itd.) su doveli do automatskog rasta plaćanja u sferi društvenog osiguranja i socijalnih transakcija. Zbog rasta zapošljavanja ženske radne snage i razvoda brakova, rastu potrebe za dečjim ustanovama i sistemima za podršku porodicama. Rast nezaposlenosti, rast problema zapošljavanja (naročito zbog jačanja uloge takozvane strukturne nezaposlenosti) čini potrebnim povećanje aktivnih i pasivnih sredstava zapošljavanja. Interesne grupe, naročito u zemljama u kojima je ostvareno socijalno partnerstvo, vršile su veliki pritisak na preraspodelu društvenog dohotka, radi obezbeđivanja jednakih šansi. Potrebe za obrazovnim i zdravstvenim uslugama su se razvile munjevito, i rast troškova ovih grana (naročito zdravstva) povećava ove troško- 6 Vidi: Maddison (1995.), str

15 ANDRAŠ VIGVARI ve. Stvaranju takvih potreba, koje je jednostavno bilo nemoguće pratiti, potpomogla je besplatnost, ili nazovi besplatnost ovih usluga. Izravnanje teritorijalnih nejednakosti, izgradnja infrastrukturnih mreža koji su značajan uslov rasta i koji pomažu u privlačenju ulaganja, uticali su na rast državnih izdataka. Anticiklična ekonomska politika, koja je primenjivana u periodu posle drugog svetskog rata. Politička nadmetanja vlada koje obično uoči izbora iniciraju intenzivnije trošenje javnih sredstava, a nakon izbora, da bi barem delimično ispunili obećanja, nastavljaju da povećavaju rasta rashoda. Kao rezultat međunarodnih ekonomskih tokova (integracije, slobodna trgovina) porasla je uloga proizvođačkih i potrošačkih subvencija. Povećanje broja zaposlenih u državnoj sferi, kao i sposobnost radnika u njoj da zadovolje svoje interese naročito u birokratiji, koja učestvuje u pripremanju odluka imala je veliki uticaj na masu isplaćenih zarada u javnoj sferi. Produktivnost javnog sektora (gde je to uopšte bilo moguće izraziti) zaostaje za tržišnom sferom, ali zarade rastu u javnoj sferi, što prouzrokuje svojevrsni troškovni pritisak. Takozvana fiskalna iluzija. Suština ovog fenomena je da u inflatornom periodu (u slučaju nepromenjenih stopa i osnovica) zbog raznih fiskalnih automatizama, dolazi do nominalnog rasta prihoda, što izaziva optičku varku kod onih koji donose odluke, i koji stoga precenjuju mogućnost trošenja od strane države. Krizna izdvajanja. U toku ratova i drugih specijalnih situacija (međunarodne krize, itd.) lakše je ubediti poreske obveznike u potrebe povećanja rashoda. Nakon završetka tih događaja rashodi se međutim obično ne vraćaju na prvobitni nivo. Uopšte gledano, rast prihoda nije mogao pratiti rast rashoda. Zaduživanjem državnog budžeta sve značajniju ulogu su imali izdaci za kamate. Rast obima državnog sektora u njegovim podsistemima nije bio ravnomeran. Najbrže su rasli rashodi socijalnog osiguranja, i to kako zbog širenja kruga i obima socijalnih davanja, tako i zbog rasta kruga korisnika. Rashodi lokalnih vlasti su bili drugi po brzini rasta. To se može tumačiti proširenjem razvoja infrastrukture, zatim rastućim značajem troškova obrazovanja. Najmanje su rasli tradicionalni (uglavnom iz centralnog budžeta finansirani) državni rashodi. Jačanje uloge državnog budžeta nije se moglo nastaviti do beskonačnosti i dalje širenje je naišlo na prepreke. Do 80. godina prošlog veka većina vlada razvijenih zemalja planirala je obuzdavanje daljeg širenja budžetske preraspodele i/ili zaduživanja države. Radi postizanja ovih ciljeva one su primenjivali najrazličitija sredstva. Jedan od takvih važnih koraka bilo je uvođenje poreskih reformi, koji su doveli do promene strukture poreskih sistema. 16

16 Druga mogućnost je bila uvođenje programa za smanjivanje rashoda. Deo ovih programa odnosilo se na pooštravanje discipline u planiranju, realizaciji i kontroli budžeta, i na uvođenje metode finansiranja programa i učinaka, koja je sve više dobijala na težini. Ovi programi su bili relativno lako sprovodljivi kod infrastrukturnih investicija, zatim kod praćenja broja i zarada javnih službenika i različitih ekonomskih subvencija. U smanjenju troškova funkcionisanja sistema blagostanja, međutim, nisu postignuti značajniji rezultati. U praksi obuzdavanja budžetskih rashoda, moramo naznačiti pojavu dva markantna trenda. S jedne strane došlo je do promena u podeli zadataka između centralne i lokalne vlasti, i između javnog i individualnog sektora. Tabela 1.4. prikazuje podelu različitih funkcija države između različitih nivoa vlasti a tabela br pokazuje promene u podeli poreskih prihoda između različitih nivoa vlasti. Tabela 1.4. Podela poreskih prihoda među nivoima i podsistemima državnog budžeta Centralni nivo Fed. republika/ pokrajina Lokalna samouprava UVOD Fond socijalnog osiguranja Države sa federalnim uređenjem Australija 80,1 81,4 78,4 15,7 14,9 18,0 4,2 3,7 3,5 Nemačka 33,9 31,9 29,4 22,6 22,2 22,0 9,1 9,0 8,0 34,4 36,9 40,6 SAD 45,4 42,1 45,1 19,5 20,2 19,2 14,7 12,6 12,0 20,5 25,2 23,7 Države sa unitarističkim uređenjem Francuska 51,5 47,5 43,6 7,6 8,8 10,6 40,8 43,8 45,8 Engleska 71,1 71,1 78,2 11,2 10,6 3,9 17,7 18,3 17,9 Na osnovu brojnih procesa krajem 70. i početkom 80. godina prošlog veka može se zaključiti, da je došlo do zaokreta u rastućoj tendenciji centralizacije dohotka na nivou države. To se manifestovalo u procesu privatizacije raznih državnih preduzeća (među njima naročito onih iz oblasti pružanja javnih usluga), povlačenju centralnog budžeta iz finansiranja usluga i izlaganju dela ovih usluga tržištu. Ovi potezi su bili posebno podržani u sredstvima masovne komunikacije, naročito korišćenjem ideja tada vladajućih libe- 17

17 ANDRAŠ VIGVARI Tabela 1.5. Izvor: OECD Podela javnih rashoda među nivoima vlasti u nekim zemljama (u %) 18

18 UVOD ralnih ekonomskih doktrina koja su u značajnoj meri promenila javno mnjenje, i to jednostranim prikazivanjem rasipničkih crta državnog privređivanja, s jedne i pogodnosti privatne inicijative s druge strane. Pored tih procesa povećana je uloga samouprava različitih (mesna, županijska, regionalna) nivoa (u daljem tekstu jednostavno: samouprave) u obezbeđivanju javnih usluga, odnosno u organizovanju procesa pružanja ovih usluga. Ovaj proces nazivamo decentralizacijom državnog budžeta (fiscal decentralization). Nastankom Evropske unije, kod njenih članica i u pozvanim državama, decentralizacija državnog budžeta je dobila još jedan podsticaj. Unija pokušava da jačanjem subnacionalnog nivoa obezbedi koheziju i očuva ravnotežu sa težnjama za očuvanjem nacionalnog identiteta. Podrške iz budžeta unije, koje imaju za cilj ujednačavanje teritorijalnih nejednakosti ne idu centralnim vlastima, nego regijama. Važan sled zbivanja, ali sada već devedesetih godina jeste da su samouprave (naročito veće jedinice, kao što su veliki gradovi, pokrajine), radi finansiranja svojih povećanih obaveza, izašle na međunarodno tržište kapitala. S druge strane, došla su do izražaja snažna stremljenja, da se ogromni resursi koji se koriste u javnoj sferi 7, a naročito u raznim podsistemima državnog budžeta koriste ekonomičnije i efikasnije. I u javnoj sferi sve više se primenjuju kriterijumi učinka. Zbog karaktera budžetskog privređivanja za razliku od tržišne koordinacije zahtevi ekonomičnosti i efikasnosti ne dolaze automatski do izražaja. Merila učinka su sprovodili s jedne strane, menjanjem organizacionih okvira obezbeđenja usluga, odnosno organizovanjem njihovog pružanja u okviru profitno orijentisanih preduzeća. Unutar tradicionalnog budžetskog sektora, s druge strane, počeli su se primenjivati metode upravljanja i rukovođenja, koji se primenjuju u individualnom sektoru: uvodi se kontrola učinka, a postavljanjem zahteva ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti stvara se svojevrsni simulirani tržišni pritisak. Dok u individualnom sektoru ekonomski učinak najbolje izražavaju pokazatelji rentabilnosti, vrednosti preduzeća i postignuta tržišna pozicija, dotle uspeh javnog sektora možemo najviše predočiti sa pojmom tri E. A to su početna slova engleskih izraza za ekonomičnost (Economy), efikasnost (Efficiency) i efektivnost (Effectiveness). Ekonomičnost znači, da se potrebni resursi pribave uz najmanje troškove. Efikasnost izražava nivo izdataka po jedinici resursa (inputa). Efektivnost je ishod (outcome), koji je proizveden primenom datih resursa, odnosno, dodatno blagostanje koje je stvoreno datom javnom uslugom. Merenje ovih kategorija nije jednostavan zadatak. Problem predstavlja to što se osnovno merilo vrednosti tržišne privrede tržišna cena, može koristiti samo ograničeno (u suštini, za merenje ekonomičnosti, a u 7 Javni sektor je širi pojam od državnog sektora. Pojmove ćemo kasnije detaljno obraditi. 19

19 ANDRAŠ VIGVARI pojedinim slučajevima za procenu efikasnosti). Pokazatelje efektivnosti možemo meriti, naročito kada upoređujemo efektivnost različitih javnih službi, samo u okvirima određenog sistema preferencija. Da uzmemo jedan prost primer. U obavezi policije je da poveća bezbednosti saobraćaja. Radi toga kupiće uređaje za merenje brzine, a pomoću tih uređaja će pronaći one koji prebrzo voze. U ovom primeru ekonomičnost je u tome, da se dobro iskoristi budžetski okvir, predviđen za kupovinu radara, odnosno, da se najjeftinije nabave uređaji datog kvaliteta. Jeftinoća nije samo vezana za cenu, u ovaj pojam se uključuju i uslovi plaćanja, troškovi servisiranja i održavanja uređaja, pa čak i troškovi njihovog korišćenja. Efikasnost u ovom primeru trebamo shvatiti kroz to, da se sa datim uređajem (input) može izvršiti što više kontrole, merenja (output). A efektivnost se vidi kroz podatak, da li je korišćenjem tih uređaja smanjen broj saobraćajnih nesreća, čiji je uzrok bila brza vožnja. Nije teško uvideti, da su ove tačke upoređivanja povremeno protivrečne. Recimo, efikasnost se može povećati i time, da se uređaji smeste na granici jednog naselja, gde se menja ograničenje brzine. Na ovim mestima je najverovatnije da će uređaj pokazati svoju efikasnost. Ova mesto međutim nisu mesta na kojima se najčešće dešavaju teške saobraćajne nezgode. Relativno niski troškovi korišćenja uređaja time protivreče zahtevima njihove efektivne upotrebe. I pored toga što je zaustavljeno dinamičko širenje učešća državnog sektora, možemo tvrditi, da će na srednji i na dugi rok doći do porasta uloge javne sfere. Od faktora, koji će delovati srednjoročno, treba istaći potrebe za (zbog ranijih ograničenja) nerealizovanim investicijama u infrastrukturi, rast različitih javnih funkcija u vezi zaštite čovekove okoline, nepovoljnu starosnu strukturu razvijenih zemalja, kao i potrebe za preduzimanjem političkih mera aktivnog zapošljavanja. Od faktora koji deluju dugoročno, treba spomenuti nove izazove ekonomskog razvoja. Korenite ekonomske promene s kraja XX veka postavljaju nužnost ponovnog razmatranja sredstava i objašnjenja uloge države. Suštinu ovih promena možemo predočiti izgrađivanjem informatičkog društva, globalizacijom i pojavom novog regionalizma. U ovoj knjizi nismo u mogućnosti detaljno objasniti ove pojmove, već ćemo se baviti njihovim uticajem na tradicionalnu ulogu države. Kao rezultat globalizacije (nastajanje tzv. globalnih preduzeća, zbog funkcionisanja suštinski potpuno liberalizovanih međunarodnih tržišta novca i kapitala), četiri monopola nacionalnih država (monopol određivanja poreza, monopol emitovanja novca, monopol finansiranja deficita centralnog budžeta emisijom novca, kao i monopol države u zakonskoj regulativi) postepeno gube značaj. Naglašavanje postepenog naročito je važno, jer je brzina ovih procesa i teritorijalno i vremenski prilično različita. Dovoljno je, 20

20 UVOD ako samo pomislimo na nezavisnost nacionalnih banaka (čime se ograničava mogućnost finansiranja deficita monetarnim sredstvima), ili na različite bilateralne (npr. o izbegavanju dvostrukog oporezivanja) ili multilateralne (npr. o uređenju tržišta finansijskih usluga) sporazume, ili na stvaranje evra, zajedničkog novca Evropske unije. Ova dešavanja postepeno sužavaju ekonomski suverenitet i manevarski prostor pojedinih nacionalnih država na planu ekonomske politike. Ovde se mora ponovo postaviti ograda, jer na države sa različitim privrednim potencijalom ovi procesi različito utiču. Time standardni sistem sredstava funkcije stabilizacije, znači fiskalna i monetarna politika u nacionalnim okvirima, u velikoj meri gubi svoju efikasnost. Standardni zadaci funkcije stabilizacije sve više se mogu tretirati samo na višim nivoima međunarodne saradnje. Multipliciranje rizika, koji potiču iz funkcionisanja međunarodnog finansijskog sistema, nesagledive posledice slučajno nastalih finansijskih kriza postavljaju pitanje neophodnosti izgradnje regulacionih institucija, koji su iznad nacionalnih država. Rešenje za ovo može biti stvaranje supranacionalnog poreskog sistema, koji će uticati na tokove spekulativnog kapitala, odnosno uspostavljanje nadnacionalne vlasti za finansijsku regulaciju i kontrolu (Monitoring Authority). Pored globalizacije, jačanju nadnacionalnih državnih funkcija javne vlasti doprinosi stvaranje novog regionalizma, čiji najbolji primer jeste Evropska unija, nastala kao rezultat ubrzanog procesa evropske integracije. Funkcionisanje i finansiranje nadnacionalnog sistema institucija, složenost nacionalnih država različite razvijenosti, veličine i istorijskih tradicija, traže drugačiju strukturu državnih finansija i drugačije ekonomisanje od uobičajenih. U novonastaloj situaciji potrebna je provera koncepta države blagostanja (funkcija alokacije i funkcija redistribucije). Ne samo zato što se centralizacija i preraspodela potrebnog dohotka (oporezivanje i javni rashodi) za obezbeđivanje tradicionalnih državnih funkcija ne može iz raznoraznih razloga povećavati. Više je reč o tome da, zbog promene osnovnih struktura privrede i društva, (bogatstvo, zasnovano na znanju, stvaranje globalnih fizičkih infrastrukturnih sistema, jačanje problema čovekove okoline, itd.) država mora da postavi drugačije prioritete ekonomske politike. Među mogućim novim prioritetima možemo spomenuti sledeće: obezbeđivanje konkurentskih tržišnih uslova za privredne subjekte i široke slojeve društva, poreska politika koja podstiče održivi razvoj, stvaranje privrednog razvoja budućnosti i to izgrađivanjem fizičke i humane infrastrukture, koje su neophodne za stvaranje privrednih grana u oblasti finansija, i koje se bave pružanjem usluga na bazi znanja. Sve to rezultira, da se unutar javnih usluga (od kojih brojne tradicionalne usluge delimično, ili u celosti, preuzima individualni sektor) uloga države koncentriše na one oblasti koje će pripremiti i društvo činiti permanentno 21

21 ANDRAŠ VIGVARI sposobnim na adaptivno prilagođavanje brzim ekonomskih promenama. Od tih oblasti treba istaći širenje i jačanje sredstava politike aktivnog zapošljavanja, izgrađivanje i funkcionisanje kvalitativno novog sistema institucija u istraživačko-razvojnoj i obrazovnoj sferi, zatim efikasniju zaštitu prirodnog okruženja i neobnovljivih prirodnih resursa 1.2. Shvatanja ekonomske uloge države Različitim ekonomskim sistema je zajednička da su pojedinci, odnosno grupe koje su podelom posla međusobno razdvojeni, sve više upućeni jedni na druge i da su primorani na međusobnu razmenu privrednih aktivnosti. Istorijski oblici ove razmene aktivnosti su prilično raznovrsni. Ekonomska nauka tipične oblike razmene aktivnosti naziva ekonomskom koordinacijom. Mešovita ekonomija koja preovlađuje u savremenim uslovima, znači da u današnjim ekonomijama tržišna koordinacija nije isključivi mehanizam koordinacije privrede. Pored njega prisutna je i birokratska koordinacija 8, a postoji i treći vid ove razmene aktivnosti, koji se u literaturi označava različitim imenima. Razmena aktivnosti na dobrovoljnoj bazi, odnosno altruistička razmena aktivnosti 9 se može naći i u funkcionisanju savremenih ekonomija, a može se reći da čak ima i rastuću ulogu. Ni jedna od vladajućih ekonomskih teorija ne osporava neophodnost angažovanja države. Deo teorija naglašava ulogu države kao dopune tržišnom mehanizmu, dok prema drugim stavovima tržišni mehanizam bez spoljnog uplitanja nije sposoban za život. Nema puno takvih pitanja u istoriji ekonomske nauke, koja su izazvala toliko rasprava i srdžbe, kao što je upravo ovo. Deo teorija tumači minimalno potreban nivo ekonomske uloge države. To znači, da je uplitanje države neophodno isključivo u slučaju, ako zadovoljavanje datih potreba, ili se efekat koji se smatra poželjnim, ne može obezbediti putem individualnog sektora i tržišnog mehanizma. Ovo shvatanje zagovara, u ekonomskom smislu, koncepciju neutralne države, proklamujući ograničen krug zadataka države i njeno nemešanje u tržišne tokove. Prema drugim stavovima država se mora aktivno mešati u funkcionisanje privrede. Ova shvatanja, sa različitim naglascima, delom potenciraju negativne uticaje prouzrokovane funkcionisanjem tržišta na društvene procese i prirodno okruženje, a delom samo-destabilizirajuće funkcionisanje sistema tržišne ekonomije. Ovi središnji stavovi ne poriču odlučujuću ulogu tržišne koordinacije, ali smatraju neizbežnim njenu korekciju. 8 Ovaj pojam u mađarsku ekonomsku literaturu prvi je uveo Janoš Kornai. Poznati istoričar ekonomije i ekonomski sociolog, Karolj Polanji ovu koordinaciju nazvao je redistribucijom. 9 U Polanjijevoj terminologiji reciprocitet. 22

22 Treći tip shvatanja, pored dopune i korekcije mehanizma tržišta, smatra neophodnim njegovo delimično, ili potpuno ograničavanje. Sredstvo ovog ograničavanja jeste državno vlasništvo proizvodnih sredstava, kao i sistem centralnog planiranja, koji se zasniva na državnom vlasništvu. Ova shvatanja su presađena u praksu u toku pokušaja svrstavanja zemalja, koja su bila zaostala u ekonomskom razvoju. Trajni teorijski rezultat ovog shvatanja je svakako to, što su ekonomske pojave i zakonitosti objašnjavali njihovim dovođenjem u vezu sa istorijskim vidovima razvoja ekonomije. To je omogućilo, da se prikaže funkcionisanje, razvoj i unutrašnje veze konkretnih ekonomskih sistema. Nove pojave u funkcionisanju moderne tržišne ekonomije, koje se najupečatljivije javljaju u korenitim promenama tehnologija i s ovim vezi procesima globalizaciji sve više postavljaju zahteve za novim ekonomskim pristupima. Prva dva stava, koji su karakteristična za današnja preovladavajuća ekonomska shvatanja, izgrađivani su u različitim periodima istorijskog razvoja onih zemalja, koja spadaju u sam vrh ekonomskog razvoja. Ove teorije međutim ne daju odgovore na pitanja onih ekonomija, koje su zaostale u svom razvoju, a trude se, da uhvate priključak Pojam javnog sektora UVOD Javni sektor je institucionalni sistem ekonomskog angažovanja države, koja je i sama konglomerat podsektora različitih karakteristika. U ovom konglomeratu javljaju se već spomenuti mehanizmi ekonomske koordinacije. Određujući podsektor javnog sektora je državni budžet, ili sektor vlasti. U ovome određujuću ulogu ima birokratska koordinacija. Zajednička specifičnost raznih organa državnog budžeta je da se njihovo privređivanje odvija u specijalnom sistemu pravila (koji daje okvire opšteg prava) i uz neposredan politički nadzor. Politička kontrola do kraja prati čitav proces poslovanja, pa zahvaljujući tome privređivanje karakterišu specijalna pravila i tehnike odlučivanja, izveštavanja i poslovanja. Sektor vlasti je razuđen sistem, koji se gradi na raznim novčanim fondovima i budžetskim institucijama. Struktura, razuđenost, obim državnog budžeta pokazuje velike razlike od države do države. Izvor ovih razlika jeste veličina države, njene istorijske tradicije i politički sistem. Drugi podsistem javnog sektora čine preduzeća (privredna udruženja) u vlasništvu države, odnosno samouprava. Ovo je najpromenljiviji podsistem javnog sektora, jer se u zavisnosti od finansijske prinude i/ili političkih strujanja vlasti, s vremena na vreme menja broj i struktura ovih subjekata, kao i intenzitet vlasničkog angažovanja države. Funkcionisanje ovog podsistema određuje mehanizam tržišne koordinacije, odnosno regulativa koja važi za individualni sektor (Zakon o preduzećima, Zakon o računovodstvu, 23

23 ANDRAŠ VIGVARI Zakon o stečaju, itd.), a u nekim državama specijalna regulativa, koja se odnosi na javna preduzeća. Ovde je politička kontrola samo posredna, a poslovanje je mnogo elastičnije. Ova zadnja karakteristika često omogućava, da razne usluge budu proizvedene ekonomičnije, nego u budžetskom sektoru. Istovremeno, ovi elastičniji vidovi omogućavaju, da se izađe iz vidokruga kontrole. Treći, relativno novi podsistem javnog sektora je treći sektor, koji struka naziva sektorom neprofitnih ili nevladinih organizacija (NVO). Ovom sektoru pripadaju razne privatne i javne fondacije, dobrotvorne organizacije, verske institucije. Slika 1.1. prikazuje neprofitne organizacije, koje funkcionišu u Mađarskoj. Slika 1.1 Tipovi neprofitnih organizacija (NGO) u Mađarskoj društvene organizacije političke partije, interesne organizacije zaposlenih (sindikati) i poslodavaca fondacije opštekorisna društva (u Mađarskoj se koristi skraćenica: Kht) javna tela (npr. Mađarska akademija nauka, privredne komore) U funkcionisanju ovih poslovnih organizacija zajedničko svojstvo je pojavljivanje trećeg mehanizma ekonomske koordinacije reciprociteta ili altruizma. Poslovanje, koje se u njima odvija, određeno je posebnim pravilima igre, država različitim povlasticama pospešuje funkcionisanje ovih organizacija, a stvaranjem uslova samoangažovanja država praktično rasterećuje samu sebe i omogućava da manje zajednice odlučuju o tome, kakve javne usluge žele da koriste. Karakteristične institucije javnog sektora su razne organizacije finansijske kontrole. Ove, delom kontrolišu razne nivoe vlasti, a delom učesnike u individualnom sektoru, i to sa aspekta, da li oni/one štete interesima državnog sektora, a kroz to i opštim interesima. Strukturu javnog sektora prikazuje slika

24 Slika 1.2. UVOD Centralni budžet Izdvojeni državni fondovi Fond zdravstvenog osiguranja Lokalne samuprave Fond penzijskog osiguranja Državni Audit Društva u vlasništvu države i samuprava Javne fondacije Ostale fondacije, crkve, karitativne organizacije Izvor: na osnovu Kašo (2000.) Ključni pojmovi država; vlast/vlada; zajedničke potrebe; javni sektor Kontrolna pitanja 1. Šta podrazumevate pod pojmom država, vlast/vlada i javni sektor? 2. Kako se menjala uloga sektora vlasti razvojem kapitalizma? 3. Koje se najznačajnije tendencije mogu uočiti danas u menjenju uloge državnog sektora? 4. Koja su najznačajnija ekonomska shvatanja u vezi angažovanja državnog sektora? 25

25 ANDRAŠ VIGVARI 26

26 2. OSNOVI EKONOMIJE I DR AVNIH FINANSIJA Nauka o finansijama ima zadatak, da rasčisti one relacije i principe, na osnovu kojih odlučujemo o materijalnim osnovama, o iznalaženju sredstava i njihovom korišćenju u obezbeđivanju javnih potreba. Farka Heler U ovom poglavlju ćemo prikazati, kakvim argumentima tumače različita ekonomska shvatanja ekonomske funkcije vlasti. Detaljno ćemo prikazati, do kakvih rezultata je došla ekonomija u istraživanju prirode različitih dobara. Pored toga, čitalac će dobiti uvid i u prirodu donošenja političkih odluka. Vladajuća ekonomska shvatanja i pored rasprava o mnogim detaljima i razlika u naglascima slažu se u tome, da su savremene privrede mešovite privrede. U ovom shvatanje međutim ima mesta za mnoge ekonomske paradigme. Poznate su dve vrste 10 ekonomskog liberalizma. Prema anglosaksonskom, proceduralnom liberalizmu, država ne vidi unapred zbivanja na tržištu (nastale strukture, držanje, efikasnost, itd.), pa se ni ne može očekivati, da ona postupi u skladu sa politikom, zasnovanom na osnovnim principima privrednog sistema. Ova struja odbacuje iznuđivanje političkog rešenja bilo koje vrste, i trude se da uspostave takva pravila ponašanja, koje će svesti na minimum potrebu kolektivne akcije. Prema ordo-liberalima slobodu treba upotpunjavati pažljivo odabranim pravilima i institucijama. Zadatak države je da za privredne subjekte odredi pravila igre, a ta pravila igre moraju sadržati principe formiranja i regulisanja. Na ovom shvatanju se zasniva koncept takozvane socijalne tržišne ekonomije. Interesantno je napomenuti, da svaka liberalna ili njima bliska (npr. monetaristička) struja, na planu učešća države, smatrala je manjim zlom fiskalnu decentralizaciju 11, federalno uređenje i podelu vlasti. 10 Kloten (1990.u svom članku detaljno analizira razlike između proceduralnog liberalizma, koji se zasniva na anglosaksonskim tradicijima, i ordo-liberalizma, koji svoje korene vuče iz nemačkih odnosa. Str O ovom pojmu govori posebno poglavlje. Pomenuta shvatanja vidi: npr. Kloten (1990.) str , i Friedmann (1996.) str

27 ANDRAŠ VIGVARI Fridrih fon Hajek (Fridrich von Hayek, ) liberalni austrijski ekonomista. Kao učenik Misesa bavio se teorijom konjunkture, a na njegove stavove veliki uticaj je imao period od 4 godine, koji je proveo u SAD. Od godine bio je gost na London School of Economics, i bio je neumitan kritičar teorije Kejnesa. U planiranju i u državnom mešanju video je začetke totalitarizma. Knjigu Put u ropstvo, koja sadrži te njegove stavove, objavio je godine. Od godine predavao je na Univerzitetu u Čikagu te godine mu je objavljena knjiga o liberalizmu, a od godine ponovo radi u Evropi, i u periodu od do godine objavljuje svoje delo u tri toma, Pravo, regulativa i sloboda godine je dobio Nobelovu nagradu za ekonomiju. Vilhelm Repke (Wilhelm Röpke, ), nemački ordoliberalni ekonomista, koga smatraju tvorcem teorijske osnove socijalne tržišne ekonomije. Imao je 24. godine, kada je već predavao na Univerzitetu u Jeni, a kao ekspert, bio je član tela naučnika, koji su bili zaduženi za prevazilaženje privredne krize tridesetih godina. Predlagao je mešanje države radi izlazka iz privredne krize. On je razlikovao pojmove tržišno konformnog i nekonformnog mešanja. Morao je pobeći ispred fašizma. Njegovu teoriju možemo najviše okarakterisati kao traženje trećeg puta između laissez faire i centralno upravljane provrede. Poželjnu ulogu države je okarakterisao na sledeći način: ne može biti ni noćni čuvar, ni privredni rukovodilac, nego nezavisni arbitar. Zbog nepodnošljivog kulturnog i socijalnog uticaja funkcionisanja tržišta zagovarao je potrebu liberalnog intervencionalizma. U međunarodnim ekonomskim odnosima bio je pristalica slobodne trgovine, i upozoravao je, da zajedničko evropsko tržište ne postane evropskom utvrdom. Koreni keynesijanske ekonomske teorije se vuku iz spoznaje nesavršenstva automatizma tržišnog mehanizma. Logika funkcionisanja kompetitivnog tržišta, praćenje interesa pojedinih učesnika (npr. maksimizacija profita), ima za rezultat nešto drugo od onoga što očekuju pojedini učesnici. Nastaje dobro poznata situacija iz Biblije. Pilat pita narod, koga da pomiluje. Sa usana pojedinih ljudi čuje se ime Hrista, ali do Pilata dospeva ime Barnabasa. A posledice su dobro poznate Džon Mejnard Kejnes (John Maynard Keynes, ), engleski ekonomista, koji je još za vreme života stekao slavu. Na početku svoje karijere radio je u britanskoj upravi, a posle na Kembridžu godine je kao glavni poverenik ministarstva za finansije Velike Britanije učestvovao je na mirovnim pregovorima u Versaju. On je upozoravao na opasnosti i moguće posledice ovakvih mirovnih diktata u svom delu Ekonomske posledica mira. Kasnije je kao agent za ulaganja finansijski se potpuno osamostalio, i nastavio svojim naučnim radom, i postepeno je došao do kritike tada vladajućih ekonomskih strujanja. U tom pravcu najveći poticaj je dobio od velike krize između i 1933., i zahvaljujući tome je napisao svoje delo Oopšta teorija zapošljavanja, kamata i novca. U toj knjizi je razradio svoju teoriju o potrebi stabilizacione ekonomske politike države. 28

28 OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA Marksova analiza robne privrede prikazuje protivrečnosti tržišne koordinacije. Različiti akteri tržišta (prodavci i kupci, poverioci i dužnici, proizvođači, prometnici, špekulanti, itd.) imaju suprotne interese, koji se mogu dobro definisati. Razvojem podele rada upućenost različitih učesnika jednih na druge postepeno raste. Istovremeno podela rada povećava rascepkanost ekonomskih procesa, a time i elemente nesigurnosti, koje iz toga proizlaze. Centralna uloga novca 12 u tržišnoj koordinaciji, priroda različitih transakcija, koje traže prisustvo novca (funkcionisanje različitih uključujući i međunarodnih sistema plaćanja), osamostaljivanje novčanih tokova (platežna funkcija novca kreditiranje, oporezivanje, transferi, itd.) mogu postati izvor dodatne nesigurnosti. U tretiranju disfunkcija i razaranja zbog ovih nesigurnosti, pored razvoja institucionalnih okvira tržišta, ključnu ulogu ima mešanje države u ekonomske tokove. Karl Marks (Karl Marx, ) mislilac, čija ekonomska gledišta ne možemo shvatiti bez korenito novog shvatanja društva. Karakteristično je za njega, da je društvo opisao kao sistem, koji se stalno razvija i koji je u stalnom pokretu. Različiti podsistemi, elementi ovog totaliteta funkcionišu u stalnom međusobnom uticaju, ali osnovna pokretačka snaga razvoja je prema njegovom shvatanju u privrdenom podsistemu. U svojim ekonomskim radovima detaljno je analizirao protivrečnosti tržišne koordinacije i razvojne tendencije kapitalističke privrede. Od njegovih dela posebno se ističe Kapital u tri toma, zatim Teorije o višku vrednosti, kao i Osnovne crte kritike političke ekonomije. Mancur Olson, analizirajući logiku kolektivnog činjenja na kompetitivnom tržištu, pokazao je da, kada se konkurentska preduzeća u okviru jedne grane trude da maksimizuju profit, u tom slučaju profit čitave industrijske grane biva manji, nego što bi inače bio. A to nastaje zbog toga što je interes konkurentskih preduzeća održavanje cena na visokom nivou, a istovremeno troškove obezbeđivanja visokih cena pojedina preduzeća žele prevaliti na konkurente. Rezultat je smanjenje cena, a to prouzrokuje pad profita. Prema Olsonu ovu tendenciju može sprečiti samo spoljno mešanje. To može biti kartelisanje, carinjenje, državno subvencioniranje cena, regulacija cena, sve s ciljem, da se preduzeća kompetitivnog tržišta spreče da deluju protiv svojih interesa. Džon, Kenet Galbrajt (John, Kenneth Galbraiht, 1908 ) američki ekonomista, kanadskog porekla. Njegovo shvatanje ekonomije izrađivano je u tridesetim godinama 20. veka, proučavajući dela Marksa, Veblena i Kejnesa. O Marksu je napisao: Niko ne bi smeo osporiti njegov uticaj. U žiži njegovog interesovanja i rada nalazili su se neuspesi u funkcionisanju tržišta. Predavao je na mnogim univerzitetima SAD. Od kraja tridesetih dopočetka II Svetskog rata bio je rukovodilac Ureda za 12 Shvatanje novca, vrednovanje njegove uloge mnogo kazuje o poimanju ekonomije pojedinih škola ekonomske nauke. 29