Metodologija za procenu sistema javnih nabavki (MAPS) Verzija (Nacrt za javnu raspravu, jul 2016)

Transcription

1 Metodologija za procenu sistema javnih nabavki (MAPS) Verzija 2016 (Nacrt za javnu raspravu, jul 2016) 0

2 PREDGOVOR Javne nabavke su ključna komponenta pružanja javnih usluga, dobrog upravljanja i održive ekonomije inkluzivnog rasta. Vlade širom sveta troše oko 9.5 biliona američkih dolara u javnim ugovorima svake godine. Ova činjenica znači da u proseku, javne nabavke predstavljaju oko 12% -20% BDP 1 -a zemlje. Zbog toga, jačanje sistema javnih nabavki je osnov za postizanje konkretnih i održivih rezultata i za izgradnju efikasnih institucija. Metodologija za procenu sistema javnih nabavki (MAPS) je prvobitno razvijena tokom 2003/2004, kao doprinos zajedničkim naporima mnogih zainteresovanih za procenu i poboljšanje sistema javnih nabavki, kao zajedničko sredstvo za analizu informacija o ključnim aspektima bilo kog sistema. MAPS je široko korišc en za procenu kvaliteta i efikasnosti sistema javnih nabavki i na osnovu identifikovanih prednosti i slabosti, za razvoj strategije i sprovođenje reformi. Ovi napori su obično fokusirani na stvaranje osnove za dobro funkcionisanje sistema javnih nabavki uspostavljanjem pravnog, regulatornog i institucionalnog okvira. Revizija prvobitnog MAPS-a odražava moderno shvatanje javnih nabavki, uzimajuc i u obzir globalna kretanja i poboljšanja predložena od strane širokog spektra korisnika i zainteresovanih strana. Novi MAPS je univerzalno sredstvo koje ima za cilj da katalizuje i ubrza implementaciju savremenih, efikasnih, održivih i više inkluzivnih sistema javnih nabavki u svim zemljama. MAPS ukazuje gde su reforme najpotrebnije i ukazuje kako je reforme moguċe sprovesti. Revizija MAPS-a je vođena nekolicinom razloga: Vrednost za novac: Uzima u obzir osnovni cilj po kome svaki sistem nabavki treba da pruža potrebnu robu, radove i usluge na ekonomski, efikasan, efektivan i održiv način. Transparentnost: Uzima u obzir osnovne i zajednički dogovorene principe javnosti, kako bi politika, zakonski i institucionalni okviri i informacije u vezi sa odlukama, bile dostupne javnosti sveobuhvatno, pristupačano i blagovremeno. Pravičnost: Uzima u obzir ambiciju da proces javnih nabavki treba da bude slobodan od pristrasnosti, obezbedi jednak tretman i shodno tome donese odluke, čime se obezbeđuje integritet. 1 12% u zemljama članicama OECD, a u Evropskoj Uniji, 18-20%; u nekim od zemalja u razvoju, ovaj udeo može biti veċi. 1

3 Dobro upravljanje: Obuhvata niz aspekata koji se odnose na širi kontekst u kojem se javna nabavka sprovodi radi postizanja ciljeva dobrog upravljanja. Ovaj aspekt obuhvata odraz ciljeva sekundarnih nabavki, razmatranje politike i principa integriteta. Kontekstualni elementi su integrisani kako bi se osiguralo da primena MAPS doprinosi postizanju efikasnosti. Među tim razlozima su ciljevi nacionalne politike koji uključuju i ciljeve zasnovane na održivosti, podršci privatnom sektoru, reformama državne službe, kao i drugih faktora koji stvaraju povoljno okruženje za dobro funkcionisanje sistema nabavke, kao što su dobro upravljanje javnim finansijama, odgovornost, pravna sigurnost i kapacitet osoblja. Nova verzija MAPS-a dolazi blagovremeno uoči pokretanja ciljeva održivog razvoja (SDG 2 ). Kao i ciljevi održivog razvoja, MAPS c e biti relevantan za sve zemlje, bez obzira na nivo prihoda ili status razvoja. MAPS se odnosi na cilj 12, kojim se poziva na promociju održive prakse nabavki u skladu sa nacionalnim prioritetima i politikama, i cilj 16 koji poziva na efektivne i odgovorne institucije. Pored toga, MAPS je usidren u Preporukama OECD Saveta o javnim nabavkama za godinu 3, i odražava stavove vodec ih međunarodnih okvira javne nabavke, kao što UNCITRAL model zakona o javnim nabavkama (2011) 4, Smernice EU o javnim nabavkama (2014) 5, i principi nabavke kakve koriste multilateralne razvojne banke, države i implementacione institucije. Uspostavljanjem kriterijuma efektivnog i efikasnog sistema javnih nabavki, čijem ostvarenju bi sve zemlje trebalo da teže, MAPS pruža sveobuhvatan okvir za procenu. Proces revizije MAPS-a je kooperativan napor koji obuhvata, kako zemlje, tako i partnere. Nacrt revizije Metodologije MAPS-a c e biti otvoren za javne konsultacije. Kasnije c e se proveravati kroz testiranje i probnu fazu, koja c e obuhvatiti niz različitih zemalja iz različitih kategorija dohotka i nivoa razvoja, kako bi se osiguralo široko učešc e i doprinos iz javnog i privatnog sektora, kao i od strane civilnog društva. 2 Sustainable Development Goals SDG, primedba prevodioca OECD Recommendation of the Council on Public Procurement 4 UNCITRAL Model Law on Public Procurement (2011) 5 EU Directives on Public Procurement (2014) 2

4 Sadržaj DEO I - Uputstvo... 4 Uvod... 4 Analitički okvir (Pregled)... 5 Proces procene Izveštaj o proceni Strateško planiranje i praċenje priprema reformi Više informacija i podrška DEO II Analiza konteksta zemlje Ciljevi i obim Struktura Izvori informacija DEO III Ocena sistema javnih nabavki Stub I. Pravni, regulatorni i politički okvir Stub II. Institucionalni okvir i kapacitet za upravljanje Stub III. Javne nabavke i tržišna praksa Stub IV. Odgovornost, integritet i transparentnost sistema za javne nabavke ANEKSI Aneks 1 MAPS Sistem indikatora Aneks 2 MAPS kriterijumi za procenu izraženi kvantitativno GLOSAR

5 METODOLOGIJA ZA PROCENU SISTEMA JAVNIH NABAVKI (MAPS) DEO I - Uputstvo Uvod Cilj Uputstva za korisnike 1. Cilj ovog Uputstva za korisnike jeste da omoguċi konzistentan pristup primeni OECD Metodologije za procenu sistema javnih nabavki (MAPS), sa ciljem da se zaključci na najefikasniji način priimene u reformi. Svrha i upotreba Metodologije 2. MAPS ima za cilj da obezbedi usaglašeno sredstvo za primenu u proceni sistema javnih nabavki. Metodologija je kreirana da omoguc i zemljama, sa ili bez podrške spoljnih partnera, da izvrše procenu svog sistema javnih nabavki, radi utvrđivanja prednosti i nedostataka: dobijeni podaci mogu poslužiti kao osnova za projektovanje usaglašenog razvoja sistema i reformskih inicijativa 6, radi poboljšanja kapaciteta i uklanjanja nedostataka. Procena daje zemljama informacije koje mogu koristiti, kako za prac enje performanse svog Sistema, tako i za uspeh reformskih inicijativa za poboljšanje performansi. U identifikaciji slabosti u postojeċem sistemu u zemlji, spoljni partneri dobijaju informaciju koja im pomaže da utvrde rizik po sredstva koje pružaju partnerskim zemljama. 3. MAPS je univerzalni alat. On ima za cilj postavljanje temelja za stvaranje dobro uređenog sistema javnih nabavki, koji doprinosi ostvarivanju ciljeva politike, povec anju poverenja javnosti, povec anju napretka u uspešnijem i inkluzivnijem društvu. Vođen je principima vrednosti za novac, transparentnosti, otvorenosti i dobrog upravljanja. Verzija MAPS-a iz podrazumeva težnju visokim standardima koji pružaju smernice za reformu, umesto minimalnih standarda koji se svakako podrazumevaju. U zavisnosti od uslova u zemlji, na primer, u osetljivim i konfliktima pogođenim zemljama, željeni standardi mogu biti ostvarljivi samo u dužem vremenskom periodu. 4. Primena procene MAPS nije ni revizija sistema nabavki, niti je zamišljena kao kompletna zamena za fiducijarne procene od strane države, donatora ili drugih spoljnih partnera, mada ima 6 Termini reformske inicijative i razvoj sistema se naizmenično koriste u ovoj Metodologiji 4

6 za cilj da bude uobičajeno sredstvo za procenu koje c e se koristiti od strane zemalja i međunarodne zajednice bez obzira na geografske odrednice. Analitički okvir (Pregled) Blokovi 5. Analitički okvir MAPS-a se sastoji od osnovne metodologije procene i niza dodatnih modula. 6. Osnova metodologije MAPS-a, koja je opisana u ovom dokumentu, daje sveobuhvatan pristup za procenu sistema javnih nabavki. Ova metodologija definiše strukturu za sprovođenje analize konteksta zemlje, predstavlja prefinjen sistem pokazatelja za procenu kvaliteta i performansi sistema u smislu ishoda i rezultata i opisuje ključne elemente procesa procene. 7. Dodatni moduli se postepeno razvijaju kao dopuna metodologiji osnovne procene. Dopunski moduli se fokusiraju na specifične oblasti politike javnih nabavki i mogu se koristiti u zemljama u zavisnosti od njihovih posebnih potreba. Analiza konteksta zemlje 8. Analiza konteksta zemlje (DEO II), predstavlja strukturalni pristup za analizu lokalnog okruženja kako bi se osiguralo da je procena zasnovana na specifičnim potrebama zemlje i da su različiti elementi analitičkog okvira MAPS-a adekvatno primenjeni. 9. Analiza konteksta se oslanja na lako dostupne informacije i postojec e podatke i fokusira se na brojne faktore koji su neophodni za reformu javnih nabavki. Ovi faktori se odnose na ekonomsku situaciju u zemlji, veze između sistema javnih nabavki, upravljanje javnim finansijama i sistem javnog upravljanja, ciljeve nacionalne politike i reformski kontekst javne nabavke. Analiza konteksta takođe uključuje identifikaciju ključnih aktera koji su formalno i neformalno povezani sa strukturama javne nabavke. Sistem indikatora 10. MAPS sistem pokazatelja je detaljno opisan u III Delu, pod nazivom, PROCENA SISTEMA JAVNIH NABAVKI. Zasnovan je na četiri Stuba: a) postojec i pravni i politički okvir koji reguliše nabavku u zemlji; b) institucionalni okvir i upravljački kapaciteti; c) rad sistema i 5

7 Uputstvo Analiza konteksta zemlje Glosar Dodatni moduli konkurentnost na domac em tržištu; i d) odgovornost, integritet i transparentnost sistema nabavke. 11. Svaki Stub ima veliki broj pokazatelja i podindikatora koji se procenjuju. Sve u svemu, sistem indikatora se sastoji od četrnaest (14) pokazatelja i pedeset pet (55) podindikatora koji zajedno predstavljaju kriterijume za "instant poređenje stvarnog sistema u odnosu na navedene principe. Pokazatelji su izraženi u kvalitativnom i/ili kvantitativnom smislu, prema potrebi. Slika 1 (ispod) ilustruje celokupnu strukturu MAPS. MAPS Stub I Stub II Stub III Stub IV Pravni, regulatorni i politički okvir Institucionalni okvir i kapacitet za upravljanje Javne nabavke i tržišna praksa Odgovornost, integritet i transparentnost sistema za javne nabavke 3 indikatora, 18 podindikatora 5 indikatora, 14 podindikatora 2 indikatora, 6 podindikatora 4 indikatora, 17 podindikatora 12. Indikatori često pozivaju na zakon o javnim nabavkama i na zakonski okvir. Pozivanje na zakon o javnim nabavkama postoji iz razloga što je to najviši pravni instrument kojim se uređuju javne nabavke u zemlji. Poseban oblik ili priroda vrhovnog zakona varira od zemlje do zemlje, u zavisnosti od pravnog sistema (običajno pravo, građansko pravo, itd) i tradicije 7. U principu, pristup primenjen u ovom dokumentu je pretpostavka da postoji najviši i sveobuhvatni pravni instrument, da postoje propisi koji obezbeđuju dalje pravno tumačenje i da postoje detaljne procedure administrativne prirode za sprovođenje. U nekim slučajevima, zakonske obaveze koje se odnose na javne nabavke mogu da potiču iz članstva u međunarodnim i/ili regionalnim asocijacijama ili ugovorima. Takođe, i ostali nacionalni zakoni, uključujuc i one koji se odnose na budžet, građevinu ili konkurentnost, mogu da nametnu obaveze od uticaja na javne nabavke. Čitav set pravnih instrumenata koji se odnose na javne nabavke je označen kao "pravni okvir". 7 Neke zemlje imaju zakone, a neke imaju akte, dekrete, cirkulare ili uredbe. 6

8 Primena indikatora 13. Svakom indikatoru i podindikatoru prethodi kratak tekst sa objašnjenjem onih aspekata koje podindikator pokušava da proceni i neka razmatranja o prirodi i značaju stavke koja je u pitanju. Ovaj kratak tekst ima za cilj da vodi ocenjivača ka relevantnim aspektima koje je potrebno proceniti i ka određenim principima i standardima. Za svaki podindikator, kriterijumi koji c e se razmatrati kao deo podindikatora se sažimaju u tabeli pod nazivom "Kriterijumi ocenjivanja". Kriterijumi ocenjivanja utvrđuju osnovu na kojoj c e sistem biti procenjen (kvalitativni indikatori). Skup kvantitativnih pokazatelja nudi moguc nost da se razmatranjem podataka koji se odnose na performanse, dopuni procena više podindikatora. 14. Svaki podindikator bi trebalo procenjivati pristupom koji se sastoji od sledec a tri koraka: 1) Pregled sistema primenom kriterijuma za procenu, izraženih u kvalitativnom smislu 2) Pregled sistema primenom definisanog skupa kvantitativnih pokazatelja 8 3) Određivanje materijalnih ili materijalnih nedostataka (Gap analiza) Korak 1: Pregled sistema primenom kriterijuma za procenu, izraženih u kvalitativnom smislu 15. Prvi korak procene se bazira na kvalitativnom pregledu postojec eg pravnog i političkog okvira, kao i institucionalnih i operativnih aranžmana, sa ciljem da se utvrdi da li je opisani standard postignut ili ne. Nekoliko pokazatelja nije podložno proceni preko čvrstih dokaza (tj, činjenica i brojki), pa mogu zahtevati istraživanje ili intervjue sa akterima nabavke/ učesnicima, kao što su stručna udruženja, predstavnici civilnog društva, nezavisni mediji i ugledni novinari, vladini zvaničnici, kao što je navedeno u ovom uputstvu. 16. Narativni izveštaj treba da pruži detaljne informacije u vezi sa ovim poređenjem (stvarne situacije u odnosu na kriterijume za ocenjivanje) i na promene koje mogu biti u toku. Ovaj opis c e omoguc iti ocenjivaču da analizira prednosti i slabosti sistema. Korak 2: Pregled sistema primenom definisanih skupova kvantitativnih pokazatelja 17. Drugi korak se fokusira na primenu seta od najmanje petnaest (15) kvantitativnih pokazatelja. Ovi pokazatelji su usko vezani za uobičajenu praksu nabavke u zemlji i zbog toga se često nazivaju indikatorima učinka. Kvantitativni pokazatelji su korisni da pokažu rezultate, 8 Process i tok rada za korake 1 I 2, moguċ je paralelno organizovati 7

9 na primer, ispitivanjem uzorka transakcija nabavke i drugih relevantnih informacija koje se smatraju reprezentativnim za performanse sistema. 18. Narativni izveštaj treba da obezbedi detaljne zaključke ove analize. U zemljama gde potrebni podaci nisu raspoloživi ili su nepouzdani, okolnosti treba da budu objašnjene u narativnom izveštaju. 19. Kvantitativni pokazatelji nisu određeni u odnosu na postavljene standarde, ali ih zemlje mogu koristiti za definisanje polazne osnove, postavljanje nacionalnih ciljeva i merenje napretka tokom vremena. Dodatni kvantitativni pokazatelji se preporučuju za eventualnu upotrebu, ukoliko se iskaže potreba ("preporučeni kvantitativni pokazatelji"). Korak 3: Analiza i određivanje suštinskih ili materijalnih nedostataka (Gap analiza) 20. Trec i korak podrazumeva tumačenje i analizu rezultata analize radi identifikacije oblasti koje pokazuju materijalne ili značajne nedostatke i zahtevaju pokretanje akcije za poboljšanje kvaliteta i performanse sistema. 21. Suštinski ili materijalni jaz postoji kada se susretnemo sa nekom od sledec ih situacija: Sistem pokazuje da nije došlo do suštinskog postignuċa u navedenim kriterijumima; Bilo koji od bitnih elemenata indikatora (na primer, nezavisnost, objektivnost, pravovremenost) nedostaju; Postoji dovoljno dokaza da neka odredba u pravnom/regulatornom okviru ne funkcioniše kako je planirano, (postoji činjenični dokaz ili zaključak iz intervjua ili iz analize praksi nabavke). 22. Radi potkrepljenja praznine identifikovane u koracima 1 i 2, može se sprovesti dublja analiza. Ovo se može uraditi kroz sveobuhvatniji kvalitativni pregled postojec ih aranžmana i/ili kroz proširene analize stvarnih praksi javnih nabavki (na primer, povec anje veličine analiziranog uzorka predmeta nabavke). 23. Ako je takva praznina potkrepljena, trebalo bi jasno označiti da podindikator pokazuje "suštinsku razliku" i da ilustruje potrebu za razvoj adekvatnih aktivnosti za poboljšanje kvaliteta i performanse sistema. Bilo koja dublja sprovedena analiza bi trebalo da bude transparentna u detaljnom izveštaju procene, da bi se osigurala doslednost i uporedivost procena. Dodatni dokaze bi trebalo uzeti u obzir. 24. Ukoliko ispitivač identifikuje razloge koji ċe verovatno sprečiti odgovarajuc e mere za poboljšanje sistema javnih nabavki, trebalo bi dodeliti "crvenu zastavicu. "Crvena zastavica je oznaka za obeležavanje svakog elementa koji značajno ometa ostvarivanje osnovnih pitanja javne nabavke i koji se ne može ublažiti direktno ili indirektno. Takvi razlozi mogu poticati izvan oblasti javnih nabavki, npr.: 8

10 ocenjivači/vlada se ne slažu o rezultatima procene (na primer, značajne praznine); ili drugi nacionalni zakoni ili regionalni/međunarodni sporazumi nameċu suprotne obaveze; ili ostali razlozi sprečavaju odgovarajuc e poboljšanje sistema javnih nabavki (na primer, politička ekonomija; nadležnost, međuzavisnost problema/složenosti, itd). Granice primene indikatora 25. Sami indikatori ne mogu dati potpunu sliku sistema nabavki koji je po svojoj prirodi kompleksan. Oni se moraju posmatrati kao sredstvo korisno za identifikaciju prednosti i slabosti sistema u širem smislu. Indikatori takođe služe kao podrška za detaljniju analizu koju bi trebalo sprovoditi kao što je gore navedeno. 26. Primena indikatora omoguc ava subjektivnu profesionalnu ocenu od strane procenitelja. Subjektivnost se ne može (i verovatno ne bi trebalo) u potpunosti eliminisati iz procesa. Međutim, subjektivnost treba da se svede na minimum, kako bi se osiguralo da procene sprovedene od strane različitih ocenjivača održavaju u razumnoj meri konzistentnost i uporedivost za analitičke svrhe. Ovo je jedan od glavnih ciljeva metodologije i ovog vodiča. Procenitelj mora imati na umu da ne postoji jedinstveni model za sistem javnih nabavki i da različiti modeli razvijani širom sveta mogu da rade dobro u jednom posebnom političkom, institucionalnom ili kulturnom okruženju, ali ne i u drugom. 27. Odluka o obimu merenja učinka i prikupljanja podataka treba da bude specifična za određenu zemlju i zasnovana na dostupnosti podataka i ciljeva te zemlje. Odluka bi trebalo da razmotri isplativost, kao i održivost prikupljanja i analize podataka, kako bi se osiguralo dugoročno prac enje učinka nabavke. U slučaju uzimanja uzoraka, strategiju (na primer, sa fokusom na agencije sa najveċom potrošnjom, ili na presek nacionalnih i pod-nacionalnih naručilaca), i obim uzoraka treba pažljivo razmotriti, a njegov nivo reprezentativnosti i sigurnosti mora biti statistički definisan. Detalje o pristupu bi trebalo objaviti u izveštaju o proceni. 28. Svi kvantitativni pokazatelji su usklađeni sa podacima nabavke potrebnih u PEFA ocenama (PEFA učinka PI-24) 9 da bi se doprinelo doslednosti u procenama i formulisanju politike. 9 Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) Performance Measurement Framework (2016): PI-24 ( 9

11 Proces procene Planiranje i priprema procene 29. Potrebno je unapred planirati da bi se na odgovarajuc i način odredili obim i vreme procene, definisali aranžmani za upravljanje, oformio tim za procenu, organizovalo prikupljanje informacija koje se zahtevaju i identifikovali učesnici u intervjuima ili ispitivanju. Planiranje unapred je posebno važno ako c e procena biti zajednički finansirana od strane vlade i zainteresovanih spoljnih partnera, kako bi se omoguc ila koordinacija rada i postigao dogovor o ključnim aspektima procene. Mišljenje kolega, kad predstavnici drugih vlada, agencija ili relevantnih međunarodnih organizacija učestvuju u izradi procene, mogu da upotpune MAPS. Bez obzira da li c e procena biti vođena kao razmena mišljenja među kolegama, ili c e biti uključeni i drugi oblici osiguranja kvaliteta od trec e strane (na primer, stalnog MAPS sekretarijata), bilo bi dobro odlučiti unapred. 30. Da bi se obezbedilo da se proces procene zasniva na potrebama, trebalo bi da zemlja razmotri pripremu koncepta koji pokriva sledec a pitanja: Šta je primarni cilj sprovođenja procene MAPS? Da li postoje specifični problemi na koje je potrebno fokusirati se? Koji delovi vlade bi trebalo da budu pokriveni? Koje delove metodologije MAPS (osnovni pristup/dodatni moduli) treba primeniti da bi se postigli željeni rezultati? Ko vodi procenu i koje su različite uloge članova tima za procenu? Da li je postojala procena MAPS-a u prošlosti, i koji su njeni rezultati? Koji izvori informacija su dostupni za prikupljanje potrebnih informacija? Koji kvantitativni pokazatelji c e se koristiti za merenje učinka? Ko su ključni akteri koji treba da budu uključeni u procenu? U kojoj meri treba da procena obuhvati pregled aktuelnih slučajeva nabavke (vidi Indikator 9)? Kako c e uzorak biti dizajniran i koje agencije c e biti uključene? Kako c e rezultati biti potvrđeni i kako c e se razmatrati preporuke? Da li c e procena uključiti kolege/spoljne stručnjake radi razmatranja procene (pogledajte paragraf 38)? Kako c e rezultati procene biti saopšteni/objavljeni i korišċeni? 10

12 Koliko vremena, spoljne podrške i budžeta c e biti potrebno? 31. Vlada može da pokaže političku posveċenost visokog nivoa uspostavom snažnog vođstva za aranžmane procene. Da bi se podstakla međusobna saradnja između različitih odeljenja i otvorenost, vlada bi trebalo da razmotri uspostavljanje vremenski ograničenog upravnog odbora MAPS procene. 32. Identifikacija kvalifikovanog tima ocenjivača je od ključnog značaja za kredibilitet i pouzdanost vežbe. Poželjno je da ocenjivači budu iskusni praktičari javnih nabavki sa dovoljno znanja o pravnim, institucionalnim i operativnim aspektima predmeta i međunarodno prihvac enom praksom nabavke. Oni moraju biti informisani o preporuci o korišc enju ovog sredstva za poboljšanje uzajamnog razumevanja i podsticanje doslednosti u njegovoj primeni. Ocenjivači, ako ne pripadaju vladi, treba da rade sa timom vlade radi olakšanog pristupa informacijama i logističke podrške. Ocenjivači treba da budu bez sukoba interesa koji mogu proistec i iz sadašnjih ili ranijih uloga. 33. Uspešne reforme zavise od aktivnog i adekvatnog uključivanja zainteresovanih strana tokom celog procesa. U veoma ranoj fazi procene, zainteresovane strane treba da budu angažovane kroz odgovarajuc u komunikaciju (ciljevi, obim, proces, rokovi, vodec e agencije itd.) kao i kroz intervjue. Analiza konteksta zemlje c e pomoc i u identifikaciji ključnih aktera koji su formalno i neformalno povezani sa strukturama javne nabavke u zemlji. 34. Obično se preporučuje angažovanje sledec ih kategorija zainteresovanih strana: organ nadležan za procenu (regulatorni organ, ministarstvo, ili centar vlade), normativno/regulatorno telo za nabavke, uprava za razmatranje žalbi, odabrani broj naručilaca, predstavnici privatnog sektora (uključujuc i i bankarski sektor, ključan za finansiranje investicionih projekata javnog sektora) i civilnog društva, organi odgovorni za budžetiranje/isplatu/unutrašnju kontrolu, reviziju vlasti, agencija za borbu protiv korupcije, međunarodni partneri koji rade u zemlji, institucije za obuku, stručno telo za nabavke, akademska zajednica, istraživačke institucije i mediji. Sprovođenja analize 35. Procena bi trebalo da pojasni svoje ciljeve, identifikuje trenutnu situaciju i angažuje ključne aktere. 36. Procena treba da prati jasan raspored i da bude strukturirana u sledec im koracima: prikupljanje podataka; analiza rezultata (utvrđivanje prednosti i slabosti); i, ako je primjenjivo, razvoj preporuka za prioritetne strategije reforme u cilju rešavanja identifikovanih slabosti. 11

13 Validacija nalaza 37. Da bi se osiguralo da je proces procene validan i verodostojan, preporučuje se da u proces validacije budu uključeni ključni akteri. Vežba validacije pruža priliku da se postignu dogovori o nalazima procene, reformskim prioritetima, kao i o zajedničkoj strategiji za rešavanje ključnih slabosti u sistemu. 38. Robusnija kontrola kvaliteta pristupa podrazumeva validaciju rezultata procene od strane kolega ili stalnog MAPS sekretarijata. 10 Izveštaj o proceni 39. Jedan od glavnih ciljeva sprovođenja procene prema metodologiji iz ovog dokumenta je da se zemljama obezbedi sredstvo koje se može koristiti za formulisanje reforme u cilju poboljšanja nacionalnog sisteme nabavke i usklađivanje sa međunarodno prihvac enom dobrom praksom. Ovaj proces takođe pruža jedinstvenu priliku da se upoznaju i povec aju kapaciteti, kako vlade, tako i partnera. Narativni analitički izveštaj je koristan uključenim vladama i njihovim spoljnim partnerima koji su zainteresovani za podršku i jačanje programa. Izveštaj ove vrste daje kontekst za procenu i daje proceniteljevo mišljenje o celini sistema i status napretka pojedinih ocenjivanih stavki. 40. Predlog nacrta izveštaja: Rezime izveštaja koji daje pregled rezultata procene u odnosu na četiri Stuba iz stava 10. Rezime bi trebalo da naglasi prednosti i slabosti sistema, njihovog relativnog značaja, da identifikuje glavne rizike i njihove moguc e posledice po efikasnost sistema. Uvodni deo koji predstavlja pozadinu procene, njen obim i prirodu, ograničenja na koje se nailazi prilikom procene, i bilo koja druga pitanja koja su od suštinskog značaja za razumevanje konteksta i okolnosti pod kojima je izvršena procena. Deo koji opisuje kontekst zemlje (za više detalja, pogledajte DEO II: Analiza konteksta zemlje): 1. Kratak pregled najvažnijih aspekata političke, ekonomske i geostrateške situacije u zemlji; 2. Sistem javnih nabavki i njegove veze sa upravljanjem javnim finansijama i sistemom javnog upravljanja; 10 Biċe kasnije određeno 12

14 3. Nacionalni ciljevi politike, sa fokusom na pitanjima koja utiču na javne nabavke; i 4. Reforma javne nabavke, uključujuc i posveċenost vlade, reformske prioritete, ključne aktere, podsticaje i izazove koji mogu uticati na uspeh reformi. Deo koji govori o nalazima procene u vezi sa svakim od Stubova i indikatora. Ova sekcija takođe opisuje sve programe ili inicijative koje vlada sprovodi ili su u naprednom statusu razmatranja. Gde je primereno, razmotriti adekvatnost za moguc u podršku međunarodnih partnera. Na kraju, odeljak opisuje bilo koji postignuti napredak, ili nedostatak istog, ili pogoršanje sistema od kad je izvršena prethodna procena. Deo procene koji se odnosi na i dalje prisutne slabosti u sistemu javnih nabavki, klasifikovanih u kategorije prema riziku koji te slabosti mogu predstavljati za sistem i sugestije kako da se ti rizici zadrže na prihvatljivo niskom nivou 11. Takvi predlozi mogu da predstavljaju osnovu za prioritetne strategije reforme namenjene rešavanju identifikovanih slabosti. Kada izveštaj ide dalje od puke procene sistema i predlaže akcioni plan ili strategiju reforme, relevantne sekcije i poglavlja treba dodati izveštaju (vidi odeljak o Strateškom planiranju i monitoringu priprema reformi, u nastavku.) Jedan deo treba da obezbedi izveštaj o koracima koji su preduzeti da se potvrde rezultati analize, i da opiše bilo koje druge elemente koji utiču na kvalitet procene, kao što su reference procenitelja, vremenski okvir dostupan za procenu, izvor informacija, itd. Potrebno je priložiti detaljne rezultate procene i bilo kakve dokazne dokumente. Oblasti (tj podindikatori) koje pokazuju manje od pune ili manje od znatne realizacije navedenih standarda i koje zahtevaju odgovarajuc e mere za poboljšanje kvaliteta i performanse Sistema, treba da budu jasno obeležene. 12 Strateško planiranje i prac enje priprema reformi 41. Nalazi procene su ulazna informacija za proces strateškog planiranja za buduc e reforme javnih nabavki. Proces strateškog planiranja bi trebalo da razjasni viziju, ciljeve i vremenski okvir strategije za poboljšanje sistema javnih nabavki, da formuliše opcije rešenja, i transformiše mere u strateškom planu. 42. Strategija treba da bude realna, dobro povezana sa ostalim inicijativama reforme, da obezbedi ravnotežu perspektiva i da uključi dobru kombinaciju "brzih pobeda", kao i srednje i dugoročne inicijative. Strateški plan treba razviti tako da obezbedi efikasnost sprovođenja. Ovo uključuje dodeljivanje uloge i odgovornosti, definiciju procesa promene, alokaciju resursa, 11 Potrebno je uzeti u obzir različite dimenzije rizika, na primer, fiduciarni rizik, rizik po razvoj, reputacioni rizici. Rizici se mogu klasifikovati u sledeċe kategorije: visoki, srednji i niski, ili, kao alternative: visoki, značajni, umereni ili niski, u zavisnosti od Sistema klasifikacije koji se primenjuje u zemlji. Klasifikacija bi trebalo da je zasnovana na standardima u okviru kojhi se ponavlja (verovatnoċa) I na ozbiljnost posledica (dejstvo). 12 U pripremi je elektronsko sredstvo za pomoċ pri prikupljanju podataka, za analizu i za dokumentovanje detaljne procene, uključujuċi I prateċu dokumentaciju. 13

15 rokova, razvoj okvira rezultata, monitoring i sporazume u vezi sa procenom i pripremu i komunikaciju strateškog planskog dokumenta. 43. Skup indikatora koji se primenjuju u proceni MAPS-a, mogu predstavljati korisnu osnovu za izgradnju okvira rezultata reformi javnih nabavki. Trebalo bi identifikovati nekoliko indikatora visokog nivoa, u vezi sa strateškim ciljevima reforme javne nabavke. Pored toga, indikatore za bilo koju od inicijativa uključenih kao deo strateškog plana za reforme, treba identifikovati na dva ili čak tri nivoa (izlazi, rezultati, uticaj). 44. Svakom indikatoru su potrebni osnovna linija i cilj. Bazni podaci se koriste kao polazna tačka za merenje napretka. Ciljevi mogu biti kratkoročni, srednjoročni ili dugoročni sa privremenim reperima. Prac enje napretka treba da omoguc i prečišc avanje inicijative i potencijalno, dizajn novih inicijativa sa osvrtom na rastuc e potrebe. 45. Potpuno ažuriranje procene MAPS-a je potrebno vršiti kad god se dogode velike promene u zakonodavstvu ili se promene drugi materijalni elementi sistema koji utiču na performanse sistema (pozitivno ili negativno). Više informacija i podrška MAPS Sekretarijat 46. MAPS Sekretarijat pruža sledec e usluge: [Dodati nakon sastanka / uključujuc i i status / upravljačke strukture / link ka sajtu, itd] 47. Dodatne informacije o primeni metodologije MAPS-a i transformacije sistema javnih nabavki su dostupne u sledec im publikacijama: - OECD (2011): Strengthening Country Procurement Systems: Results and Opportunities, in: t_systems.pdf - OECD (2011): A Practical Guide to Transforming Procurement Systems, in: systems_final_formatted_30oct_2011.pdf - OECD (2008): Compendium of Country Examples and Lessons Learned from Applying the Methodology for Assessment of National Procurement Systems Volume 1 Sharing Experiences (2008), in: - OECD Recommendation of the Council on Public Procurement (2015), in: 14

16 DEO II - Analiza Kontekst zemlje Ciljevi i obim Analiza konteksta zemlje ima za cilj da obezbedi da se procena MAPS zasniva na boljem razumevanju konteksta u kome institucije za javne nabavke i druge zainteresovane strane rade u određenoj zemlji. Političko i institucionalno okruženje treba da se ima u vidu tokom procene i pri razvoju odgovora na nalaze, kako bi se obezbedilo da su reforme zaista zasnovane na potrebama zemalje. Da bi se osigurala efikasnost, ova makro analiza treba da bude kratka. Trebalo bi da se oslanjaja na lako dostupne informacije i postojec e podatake i da se fokusira na ograničeni broj faktora, potencijalno bitnih za reformu javnih nabavki. Ovi faktori su: 1. politički, ekonomski, i geostrateški položaj zemlje 2. veze između sistema javnih nabavki i upravljanja javnim finansijama i sistemima uprave 3. ciljevi nacionalne politike koji se tiču javnih nabavki 4. reforme okruženja za javne nabavke Analiza konteksta treba da obuhvati detaljno mapiranje ključnih aktera koji su formalno i neformalno povezani sa strukturama javne nabavke. To c e pomoc i uključenju interesnih grupa u okvire procene i kao deo buduc ih reformskih procesa. Angažovanje zainteresovanih strana u celini pomaže da se shvati kako se interesi, podsticaji, vrednosti i ideje oblikuju od strane formalnih i neformalnih pravila i eventualno podrže razvoj i prioritetne mere koje je realno moguc e sprovesti. Kontekstualne informacije prikupljene u ovoj fazi mogu da se koriste kako bi se osigurala ciljana primena MAPS sredstava. Na primer, identifikacija ciljeva nacionalne politike i ključnih izazova pomaže obim MAPS procene, posebno u vezi sa potencijalnom primenom dopunskih modula. 15

17 Struktura Analiza konteksta bi trebalo ovako da izgleda: 13 Analiza konteksta odabrane zemlje 1. Politički, ekonomski i geostrateški položaj odabrane zemlje 1.1 Ekonomske strukture (npr, stanovništvo, dohodak na nacionalnom nivou, sredstva data na raspolaganje vladi u odnosu na dugovanja, geografska lokacija, geopolitička situacija, glavni izazovi za rast i razvoj) 1.2 Političke strukture, priroda sistema političkog upravljanja (npr, vrsta vlade, istorija/nasleđe u obliku uprave, federalizam u odnosu na centralizaciju, uloga nacionalne vlade i pod-nacionalnih vlada, specifičnosti u raspodeli političke moc i, marginalizovane grupe, nivo kriminala i neformalnosti, aspekti nestabilnosti i sukoba, stepen percepcije korupcije, itd) Međunarodne obaveze (npr, međunarodni/regionalni ugovori i članstva, uključujuc i informacije o potencijalnom/otvorenom članstvu) 2. Sistem javnih nabavki i njegove veze sa upravljanjem javnim finansijama i sistemima javnog upravljanja 2.1 Priroda i obim javnih nabavki (na primer, nabavka kao procenat BDP-a/vladinih izdataka) 2.2 Ključne institucije (formalne i neformalne) i njihove uloge u operativnom sistemu nabavke, uključujuc i kontrole 2.3 Mapiranje ključnih spoljnih zainteresovanih strana formalno i neformalno povezanih sa strukturama javnih nabavki, njihovi interesi i putevi angažovanja 3. Nacionalni ciljevi politike i ciljevi održivog razvoja 3.1 Opšte reformske inicijative sa fokusom na pitanja koja utiču na javne nabavke 3.2 Sekundarni ciljevi politike 4. Reforma javne nabavke 4.1 Reforma javne nabavke u prošlosti (kratka istorija/nasleđe; naučene lekcije) 4.2 Javni prioriteti nabavke, politika, strategija i ciljevi/zadaci i njihove veze sa drugim srodnim reformama javnog sektora/upravljanja 4.3 Podsticaji kojima se mogu pomoċi reforme; izazovi koji mogu da utiču na uspeh reformi 13 Dodatne informacije o sprovođenju kontekstualne/političko ekonomske analize mogu se pronac i u: UNDP (2012), Institutional and Context Analysis Guidance Note, na linku _and_context_analysis_guidance_note/; Overseas Development Institute 14 Osetljivost može biti tumačena i izvan kategorije osetljive zemlje", OECD je definisao sledeċih pet dimenzija: 1) Nasilnost (mirna društva); 2) Svima dostupna Pravda (uključjuċi kontrolu korupcije); Efikasna, odgovorna i uključiva društva; 4) Ekonomske osnove, i 5) Sposobnost za adaptaciju na socijalne, ekonomske I ekoloske udare i nesreċe. (OECD 2015), States of Fragility 2015: Meeting Post-2015 Ambitions, OECD Publishing, Paris. 16

18 Izvori informacija Spisak izvora koje bi trebalo konsultovati, glasi: Nacionalna statistika (npr. Ministarstvo finansija, itd.) Nacionalni razvojni planovi Indeksi, na primer, Doing Business Project (Svetska banka), Government at a Glance (OECD), Country Classifications (Svetska banka i drugi), stope rasta BDP, Indeks percepcije korupcije, Global Competitivness Report (Svetski ekonomski forum), Indeks humanog razvoja (UN-a), itd. Baze podataka o međunarodnim članstvu i ugovorima (na primer, GATT/GPA; OECD; regionalne organizacija i trgovinski sporazumi; Potpisnici Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije, itd) Prethodne studije/procene Intervjui sa relevantnim stručnjacima ili izvorima; Kritike iznete u medijima 17

19 DEO III - Ocena sistema javnih nabavki Stub I. Pravni, regulatorni i politički okvir Stub I ocenjuje postojec u pravnu regulativu i politički okvir za javne nabavke. Identifikuje formalna pravila i postupke koji regulišu javne nabavke i ocenjuje ih u poređenju sa međunarodnim standardima. Praktična implementacija i funkcionisanje ovog okvira je predmet Stubova II i III. Indikatori u okviru Stuba I obuhvataju najnoviji razvoj i inovacije koje se aktivnije primenjuju da bi javne nabavke bile efikasnije. Stub I takođe razmatra međunarodne obaveze i ciljeve nacionalne politike, kako bi se osiguralo da su javne nabavke na visini zadatka svoje važne strateške uloge i doprinosa održivosti. Stub I se odnosi na četiri elementa pravnog, regulatornog i političkog okvira: 1. Najviši pravni instrument koji reguliše javne nabavke (zakoni, akti, uredbe) 2. Propisi i drugi instrumenti koji su više administrativne prirode 3. Odredbe u drugim nacionalnim zakonima koje se odnose na nabavke (npr, zakoni koji regulišu javna-privatna partnerstava i koncesije, trgovinu i konkurentnost, pristup informacijama, borbu protiv korupcije, alternativno rešavanje sporova, državna preduzec a, itd.) 4. Obaveze koje proizilaze iz međunarodnih sporazuma, u cilju obezbeđenja doslednosti i koherentnosti pristupa. Indikator 1. Pravni okvir javnih nabavki ostvaruje dogovorene principe i u skladu je sa važec im obavezama. Indikator obuhvata različite pravne i regulatorne instrumente utvrđene na različitim nivoima, od najvišeg nivoa (državni zakon, akt, propis, uredba itd.) do detaljnuh odredbi, procedure i konkursne dokumentacije u zvaničnoj upotrebi. Ovaj indikator je podeljen na dvanaest podindikatora (a-l), koji se pojedinačno ocenjuju. Podindikator 1 (a), - Područje primene i područje pravnog i regulatornog okvira Cilj ovog podindikatora je da utvrdi: 1) strukturu regulatornog okvira koji reguliše javne nabavke; 2) obim regulatornog okvira; i 3) javni pristup zakonima i propisima. 18

20 Procenjivač treba da proceni adekvatnost strukture pravnog okvira, njegovu jasnoc u i prioritete različitih instrumenata. Važno je da se pravni okvir posmatra odvojeno od zakona, propisa i procedura i da je prednost između njih čvrsto uspostavljena, u cilju umanjenja nedoslednosti u primeni. Uobičajeno je da instrumenti višeg nivoa budu manje detaljni i stabilniji. Njihova modifikacija zahteva više nivoe vlasti. Što je odredba smeštena na viši nivo hijerarhijskopravnog okvira, utoliko je ona stabilnija. To znači da bi za regulisanje detaljnije procedure za implementaciju, koji zahtevaju određenu fleksibilnost (na primer, pragovi), trebalo izabrati instrumente nižeg nivoa. Procenjivač treba da proceni u kojoj meri se pravni okvir odnosi na sve nabavke (roba, radova i usluga, uključujuc i konsultantske usluge), sprovedene korišc enjem javnih sredstava. Pored toga, kada se koriste nacionalna budžetska sredstva, direktno ili indirektno, procenitelj treba da proceni u kojoj meri nacionalno zakonodavstvo važi za sve javne organe i podnacionalne vlade i entitete. Poseban aspekt za procenu je da li zakoni ili propisi isključuju određene agencije ili delove javne potrošnje od odredaba zakona (tj. vojska, odbrana ili slični troškovi, autonomna ili specijalizovana državna preduzec a, kao i komunalna preduzec a sa posebnim ili isključivim pravima). Ovo takođe uključuje i ocenu da li su ovi izuzeci u skladu sa zakonom ili mogu biti učinjeni administrativno, bez javnog nadzora. Procenjivač treba da proceni da li zakon o javnim nabavkama ili drugi nacionalni zakoni podržavaju i regulišu ugovaranje drugih oblika pružanja javnih usluga, usko vezanih za javne nabavke, kao što su javno-privatno partnerstvo (PPP), uključujuc i koncesije. (Specifičnosti se procenjuju na osnovu podindikatora 1 (l)). Uniformnost i univerzalnost pokric a doprinose predvidljivosti i uštedama u radu sistema nabavki. Pristup pravilima i propisima doprinosi transparentnosti, što dovodi do ekonomičnije nabavke. Zakoni i politike mogu biti dostupni tako što je omoguċen lak pristup javnosti. Poželjno je da informacije budu objavljene na internetu preko jednog, slobodno dostupnog online portala (pogledajte podindikator 7 (a)). Ako je informacija primarno postavljena na internet, procenitelj treba da proveri da li je informacija dostupna javnosti i da li se redovno ažurira. Podindikator 1 (A): Kriterijumi za procenu Pravni i regulatorni organ normi u skladu sa sledec im uslovima: (a) Adekvatno je zabeležen i organizovan hijerarhijski (zakoni, uredbe, propisi, procedure) i prednost je jasno uspostavljena. (b) obuhvata robu, radove i usluge (uključujuc i i konsultantskih usluga) za sve javne nabavke koristec i javna sredstva. (c) Javno privatno partnerstvo (JPP), uključujuc i koncesije, je regulisano. (d) Sadašnji zakoni, propisi i pravila se objavljuju i lako su dostupni javnosti bez ikakvih troškova. 19

21 Podindikator 1 (b), Metode nabavki Ovaj podindikator ocenjuje da li pravni okvir obuhvata: 1) jasnu definiciju dozvoljenih metoda nabavke; i 2) okolnosti pod kojima je neki metod prikladan. Pravni okvir treba da obezbedi odgovarajuc i niz metoda nabavke koje obuhvataju i manje konkurentne procedure, kada je to potrebno. 15 Zakon i propisi treba da definišu situacije u kojima se mogu koristiti otvorene tenderske procedure ili alternative metode nabavke i da obezbede da prihvatljivo opravdanje i nivoi odobravanja budu jasno naznačeni. Primena metoda nabavke i procesa treba da bude proporcionalna vrednosti i rizika od osnovnih projektnih aktivnosti. To znači da u projektima nabavke sa niskom vrednosti ili manjim rizikom, lakši načini (kao što su ograničeni tender, zahtev za ponude, itd.) mogu biti primenjeni, kada koristi od primene nekih "težih metoda" nisu evidentne ili potrebne. Iako otvoreni (konkurentni) tender treba da bude standardni metod nabavke, izbor metoda treba da zavisi od vremena koje je potrebno da se sprovede procedura, uz nastojanje da se izbegnu kašnjenja. Primenu direktnog ugovaranja treba analizirati (nabavka od jednog ponuđača) i razumeti opravdanja za takav vid ugovaranja. Takođe je važno da shvatimo kako se u celini koriste opravdanja za izbegavanje konkurentnijih procedura. Na primer, hitnost je često razlog da se ne koristi otvoren tender, ali opravdavanje jednog izvora nabavki zbog hitnosti kao razloga treba dopustiti samo u izuzetnim okolnostima u kojima, zbog katastrofalnog događaja postoji izuzetno važna potreba angažovanja, te bi bilo koji drugi način nabavke bio nepraktičan zbog vremena potrebnog za sprovođenje takvih metoda. Ovo ne bi trebalo da bude opravdanje u slučaju lošeg planiranja. Slučajeve kad se ugovori dele na delove da bi se izbegla konkurentska pravila, treba zabraniti. Pravni okvir bi trebalo da ograniči diskreciono pravo pojedinim agencijama ili naručiocima. Ovo bi trebalo da rezultira u minimalnoj upotrebi tih metoda nabavke koje ograničavaju konkurenciju. Podindikator 1 (b): Kriterijumi za procenu Pravni okvir ispunjava sledec e uslove: (a) Metode nabavke su nedvosmisleno uspostavljene na odgovarajuc em hijerarhijskom nivou zajedno sa povezanim uslovima pod kojima se svaka od metoda može koristiti. (b) Propisane metode nabavke obuhvataju konkurentne i manje konkurentne procedure nabavke i obezbeđuju odgovarajuc i izbor opcija kako bi se osigurala vrednost za novac, pravednost, transparentnost, proporcionalnost i integritet. 15 UNCITRAL model zakona o javnim nabavkama (2011), na primer, nudi uslove i definiše metode za različite opcije (Odeljak II-IV). Kada je neki metod javne nabavke pomenut u ovom dokumentu, korišċeni su termini koje je koristio UNCITRAL. 20

22 (c) Deljenje ugovora radi ograničenja konkurencije je zabranjeno. (d) Određeni su odgovarajuc i standardi za konkurentne procedure. Podindikator 1 (c) - Pravila o oglašavanju i rokovi Ovaj podindikator ocenjuje da li: a) pravni okvir zahteva objavljivanje moguc nosti za nabavku, kao pitanje od javnog interesa i u cilju povec anja transparentnosti; b) postoji široko i lako dostupno obaveštavanje o poslovnim moguc nostima; c) ima dovoljno vremena za pripremu i dostavu ponude, između objavljivanja moguc nosti za podnošenje ponude i datuma podnošenja, u skladu sa metodom nabavke i složenosti nabavke. Vreme između objavljivanja poziva za pretkvalifikaciju ili za otvoren tender, i podnošenje predloga je vezano za složenost nabavke i očekivani nivo konkurencije. Ako se očekuju inostrani ponuđači, to je faktor koji treba razmotriti. Zakon i propisi treba da utvrde kriterijume za utvrđivanje minimalnog vremena između oglašavanja i dostavljanja predloga. Rokovi se mogu skratiti u slučaju elektronskog prenosa obaveštenja i tenderske dokumentacije. Podindikator 1 (c): Kriterijumi za procenu Pravni okvir ispunjava sledec e uslove: (a) Zahteva da se moguc nosti za javne nabavke javno oglašavaju, osim ako ograničenje moguc nosti nabavke nije eksplicitno opravdano (pogledajte indikator 1 (b)). (b) Objavljivanje moguc nosti za učestvovanje u javnim nabavkama pruža dovoljno vremena, u skladu sa metodom, prirodom i složenosti nabavke, potencijalnim ponuđačima da odgovore na oglas. Minimalni rokovi za dostavljanje ponuda/predloga su definisani za svaku metodu nabavke, a kada se zahteva međunarodno učešċe, ti rokovi su produženi. (c) Zahteva se objavljivanje otvorenih tendera, najmanje u novinama širokog nacionalnog tiraža ili u jedinstvenom internet zvaničnom sajtu, gde su objavljene sve moguc nosti javnih nabavki, koji je lako dostupan, bez troškova i bez ikakvih drugih prepreka, kao što su npr. tehnološke barijere. (d) Obavešenje o pokretanju javne nabavke sadrži dovoljno podataka, čime se omoguc ava potencijalnim ponuđačima da utvrde svoju sposobnost i zainteresovanost za nadmetanje. 21

23 Podindikator 1 (d) Pravila za učešc e u procesu javnih nabavki Ovaj podindikator ocenjuje smernice koje regulišu učešc e i izbor, kako bi se osiguralo da su uslovi učešc a nediskriminatorni. Po opštem principu, preduzec a, uključujuc i i kvalifikovane strane firme, ne treba isključiti iz učešc a u procesu nabavke, izuzev zbog nedostatka kvalifikacija i u skladu sa jasno definisanim pravilima prihvatljivosti i isključenja. Mogu postojati slučajevi u kojima pravni okvir dozvoljava ograničenja koja zahtevaju kupovinu od, ili povezivanje sa, domac im firmama, ili nalaže uključivanje minimuma lokalno proizvedenih sadržaja. Mnoge zemlje takođe dozvoljavaju preferencije cena za domac e firme. Takvi lokalni zahtevi sadržaja ili preferencije moraju biti u skladu sa međunarodnim obavezama zemlje (npr WTO-GPA, Sporazuma o pridruživanju, odnosno Sporazuma o slobodnoj trgovini). Prevelike preferencije cena ili drugi ustupci za određene grupe ponuđača mogu odvratiti efikasnu konkurenciju i smanjiti efikasnost. Procenjivač treba da proceni da li su odredbe adekvatne i opravdane, tako da ne podrivaju ekonomiju i efikasnost sistema. Regulatorni okvir ne treba da sadrži obavezu za strane firme da se povežu sa lokalnim firmama ili da uspostave filijale u zemlji kao uslov nadmetanja. Ovi uslovi mogu da promovišu održavanje oligopolističkih ili monopolističkih uslova za razliku od podsticanja razvoja domac e industrije i mogu biti de facto prepreka za konkurenciju. Registracija ne bi trebalo da bude prepreka za učestvovanje u procesu javne nabavke. Zakon treba da predvidi izuzetke za krivične ili korumptivne aktivnosti, isključenje pod uslovima koji su propisani u slučajevima kriminalne aktivnosti. Naime, firme ili pojedinci kojima je bila, iz nekog od sledec ih razloga, izrečena pravosnažna presuda, treba da budu isključeni iz učešc a: učešc e u kriminalnoj organizaciji; korupcija kao što je definisano u nacionalnom zakonu naručioca ili firme/pojedinca; prevara; teroristička dela ili prekršaji povezani sa terorističkim aktivnostima ili izazivanje ili pomaganje i podržavanje ili pokušaj da se počini takvo delo; pranje novca ili finansiranje terorizma; iskorišċavanje dece za rad; i svi oblici trgovine ljudima. Proces donošenja odluke o upravnom isključenju (na primer, nezadovoljavajuċa performansa u ranijim ugovorima, itd.) treba da bude jasno definisan, uključujuc i i moguċnost žalbe. Ostali legitimni izuzeci (na primer, zabrana trgovinskih odnosa prema zakonu ili poštovanje sankcija Saveta bezbednosti UN) treba da budu propisani. Osim toga, mogu postojati međunarodni sporazumi kojima se ograničava učešc e članovima sporazuma. Učešc e državnih preduzec a treba da bude u skladu sa pravilima koje stvaraju jednake uslove za sve učesnike i ne treba da podleže preferencijalnom tretmanu u smislu subvencija ili poreskih olakšica. Pravni okvir bi trebalo da nudi detaljnu proceduru koja se može koristiti za procenu podobnosti i sposobnosti ponuđača za obavljanje određenog ugovora. Ova procena se može kombinovati sa dokumentima nabavke kao deo specifične nabavke ili se može pokrenuti kao zaseban proces koji se sprovodi pre zahteva za dostavljanje pune ponude. 22

24 U veoma složenoj nabavci, upotreba predkvalifikacije, kao poseban proces, može učiniti nabavku efikasnijom, tako što bi samo kvalifikovani učesnici bili uključeni. Ovim se takođe može uštedi novac tako što se ograničava broj učesnika koji trpe troškove sastavljanja sveobuhvatne ponude. Predkvalifikaciju treba definisati proceduralno, kako bi se osiguralo da se neċe preteranim uslovima kvalifikacije zloupotrebiti ili koristiti kao metod za ograničavanje konkurencije. Podindikator 1 (d): Kriterijumi za procenu Pravni okvir ispunjava sledec e uslove: (a) Osigurava zainteresovanim stranama da na pravičan način učestvuju u procesu, zasnovano na kvalifikacijama i u skladu sa pravilima o podobnosti i isključenju. U tom kontekstu, izraz "dobavljač" obuhvata sve davaoce usluga, uključujuc i izvođače, konsultantske firme itd. (b) Osigurava da ne postoje prepreke za učešc e na tržištu javnih nabavki. (c) Precizira uslove podobnosti i predviđa izuzetke za krivične ili koruptivne aktivnosti, administrativnu zabranu u skladu sa zakonom koji se odnosi na odgovarajuc i postupak ili na zabranu komercijalnih odnosa. (d) Utvrđuje pravila za učešc e državnih preduzec a na način koji promoviše pravičnu konkurenciju. (e) Precizira procedure koje se mogu koristiti za utvrđivanje podobnosti i sposobnosti ponuđača da odgovori na konkretan ugovor. Podindikator 1 (e) - Dokumenti za nabavke i tehničke specifikacije Podindikator ocenjuje stepen do kojeg pravni okvir određuje sadržaj dokumenata nabavke, kako bi se omoguc ilo dobavljačima da jasno razumeju način na koji ċe se sprovoditi proces nabavke i šta se od njih očekuje. Dokumenata nabavke treba da sadrže dovoljno informacija kako bi se omoguc ilo dostavljanje odgovarajuc eg tendera/ponude/predloga, kao i da uspostavlja osnovu za transparentan proces evaluacije i dodele ugovora. Detalji zahteva koji su uključeni u dokumente nabavke moraju biti neutralni i odnositi se na međunarodne standarde kada je to moguc e, ili druge zvanično priznate norme koje su u suštini ekvivalentne navedenim. Kad je to moguċe, iz razloga promocije inovativnosti, pravni okvir bi trebalo da omoguc i i da podstakne upotrebu specifikacija zasnovanih na rezultatima. Važno je da sadržaj dokumenata nabavke bude relevantan za donošenje odluke o dodeli ugovora. Informacije koje nisu potrebne za proces, ne treba zahtevati u okviru podnošenja ponude. Prekomerne informacije i dokumentacija izazivaju troškove, mogu da smanje 23