EKONOMSKA POLITIKA SRBIJE U GODINI

Transcription

1

2

3 EKONOMSKA POLITIKA SRBIJE U GODINI Kvalitet institucija i ekonomski rast Redaktor Aleksandra Praščević

4 Izdavač Ekonomski fakultet u Beogradu Kamenička 6, Beograd tel , faks mail: cid@ekof.bg.ac.rs Recenzenti Prof. dr Božidar Cerović Prof. dr Boško Živković Prof. dr Dejan Šoškić Dekan Ekonomskog fakulteta Prof. dr Branislav Boričić Tehnička priprema, dizajn i štampa ČUGURA Print, Beograd Godina Tiraž 120 ISBN: Sva prava su zadržana. Ni jedan deo ove publikacije ne može biti reprodukovan niti smešten u sistem za pretraživanje ili transmitovanje u bilo kom obliku, elektronski, mehanički, fotokopiranjem, snimanjem ili na drugi način, bez prethodne pismene dozvole autora.

5 Sadržaj Predgovor I DEO: INSTITUCIJE I EKONOMSKI RAST OPŠTI I TEORIJSKI ASPEKTI Aleksandra Praščević Značaj formiranja kvalitetnih institucija za ekonomski rast ekonomski motivi naspram političke moći...11 Boris Begović/Aleksandra Jovanović Institucije i privredni rast: pogled iz pravnoekonomskog ugla Miomir Jakšić/ Milica Jakšić Zašto su danas inkluzivne institucije toliko važne? II DEO: KVALITET INSTITUCIJA, MAKROEKONOMSKA POLITIKA I EKONOMSKI RAST U SRBIJI Milojko Arsić/Saša Ranđelović/Aleksandra Nojković Kvalitet institucija kao barijera dugoročnom rastu privrede Srbije Ivan Nikolić/Stojan Stamenković/Miladin Kovačević Investicioni ciklus i institucionalne reforme u kao uslovi neophodnog privrednog rasta na srednji i dugi rok Mirjana Gligorić/Biljana Jovanović Gavrilović Uticaj kvaliteta institucija na kvalitet ekonomskog rasta - poruke za Srbiju Ljubomir Madžar Aktuelni fiskalni trendovi i njihove institucionalne odrednice Vladimir Vučković/Marko Milanović Budžetski proces i budžetski kalendar: zašto su procedure važne Milorad Filipović/Miroljub Nikolić Razvoj Republike Srbije u godini i nakon toga Petar Đukić Kvalitet ekonomskog rasta i perspektive institucija u Srbiji Marko Vladisavljević/Aleksandra Nojković Fiskalna konsolidacija i premija zarada javnog sektora u Srbiji: Ocene dobijene primenom metoda uparivanja i kvantilne regresije Maja Jandrić Institucije tržišta rada u svetlu savremenih tehnoloških promena

6 Milutin Ješić Institucije kao determinanta dometa reformi: Primer nezavisnosti Centralne banke III DEO: INSTITUCIJE, MIKROEKONOMSKE I SEKTORSKE POLITIKE U SRBIJI Ljiljana Maksimović/Milan Kostić Izazovi i mogući pravci unapređenja politike zaštite konkurencije u Srbiji Branko Radulović/Stefan Dragutinović Determinante regulatorne usklađenosti preduzeća u Republici Srbiji Gojko Rikalović/Dejan Molnar Nužnost reafirmacije regionalne politike u Srbiji Nikola Njegovan/Bojan Ristić Psihologija štednje i teorija podsticaja: Implikacije za Srbiju Miloš Božović Poreklo negativne kreditne premije: Zašto stanovništvo plaća veće kamate od preduzeća? Veljko Bojović Analiza efikasnosti institucionalnih okvira za politiku subvencionisanja investitora primenom DEA modela Đorđe Đukić Finansijske institucije i velike kompanije: Slučaj Agrokor Predrag Kapor Uticaj regulative na institucionalne okvire i privredni rast Srbije IV DEO: INSTITUCIONALNA EKONOMIJA, DEMOKRATSKI PROCES I EKONOMSKI RAST U SRBIJI Nataša Golubović/Marija Džunić Izazovi demokratske konsolidacije u Srbiji Siniša Zarić/Nemanja Vuksanović/Dragan Aleksić Ispitivanje veze između efektivnosti birokratije i ekonomskih performansi zemalja u razvoju Dragan Petrović/Zoran Stefanović Institucije kao pretpostavka racionalnog ponašanja Milan R. Kovačević Doprinos ekonomskom rastu institucija i privrednih subjekata Lidija Madžar Institucionalni problemi u sprovođenju projekata Berlinskog procesa u Srbiji. 409 Dragana Đurić Entropija institucija u Srbiji

7 Predgovor Naučna monografija EKONOMSKA POLITIKA SRBIJE U GODINI KVA- LITET INSTITUCIJA I EKONOMSKI RAST posvećena je aktuelnim pitanjima stanja i kvaliteta institucija u kontekstu njihovog uticaja na ekonomski rast i ekonomsku politiku Srbije u godini. Monografija je priređena na osnovu naučne rasprave vođene na tracionlanoj decembarskoj naučnoj konferenciji Naučnog društva ekonomista Srbije (NDES) sa Akademijom ekonomskih nauka (AEN) i Ekonomskog fakulteta u Beogradu, održanoj 22. decembra na Ekonomskom fakultetu u Beogradu. Autori radova su na osnovu naučne diskusije koja je na ovom skupu vođena pripremili svoje priloge predstavljene u ovoj naučnoj monografiji. Ovogodišnji izbor teme naučnog skupa pratio je aktuelne rezultate naučnih istraživanja prema kojima se stanje institucija, kao i njihov razvoj javljaju kao odlučujuće determinante ekonomskog rasta i društvenog razvoja. Upravo je to zaključak više uticajnih naučnih radova, objavljenih tokom poslednje dve decenije u vodećim svetskim časopisima. Polazeći od činjenice da pravila igre, što institucije u najširem smislu predstavljaju, opredeljuju i ishode rezultate, još od početka razvoja endogenih teorija rasta tradicionalni faktori razvoja izvori rasta, gubili su na značaju (ljudski i fizički kapital, tehnologija), fokusiranjem na fundamentalne izvore institucije, koje su postale okosnica u okviru institucionalnog pristupa ekonomskom rastu. U ovom kontekstu se na pitanje koje je pobuđivalo pažnju ekonomista tokom vekova: šta određuje razlike u nivou ekonomske razvijenosti između nacija, danas odgovara objašnjenjem da su one posledica izbora različitih institucionalnih okvira, zbog čega i potencijalni ubrzani ekonomski razvoj pojedinačnih ekonomija zavisi od opredeljenosti da se izabere superiorniji institucionalni okvir, što opet ne zavisi samo od ekonomske motivisanosti već je posledica i političkih, socioloških i kulturoloških faktora koji u jednom društvu opredeljuju njegove institucije. Takođe, teško je identifikovati koje tačno institucije i u kojoj meri utiču na ekonomski rast. Radovi u monografiji su strukturirani u četiri celine. Prva se odnosi na opšte i teorijske aspekte institucija i njihovog uticaja na ekonomski rast. Među njima su radovi Aleksandre Praščević, Borisa Begovića i Aleksandre Jovanović, Miomira Jakšića. U ovim se radovima razmatraju teme politekonomskih i opštih aspekata institucionalnog okvira uticaja na ekonomski rast. Autori razmatraju ekonomske institucije kao detereminante rasta: inkluzivne naspram ekstraktivnih institucija; ekonomske i političke slobode i izbor institucija; institucije i uspeh ekonomske tranzicije i izgradnje konsolidovane demokratije; načine kreiranja kvalitetnih institucija značaj ekonomskih motiva naspram političke moći; tržišne naspram vladinih neuspeha i uticaj institucija, kao i institucionalni pristup teorijama endogenog rasta. Takođe je iz pravno-ekonomskog ugla razmotreno koje su institucije ključne za uspostavljanje i ubrzavanje privrednog rasta, kao i kako formalne i neformalne institucije utiču na nivo vladavine prava. Drugu celinu čine radovi koji pokrivaju teme odnosa kvaliteta institucija i makroekonomske politike, kao i makroekonomskih rezultata ovih relacija i uticaja na ekonomski rast Srbije. Među njima su radovi Milojka Arsića i koautora, Ivana Nikolića i koautora, Mirjane Gligorić i Biljane Jovanović Gavrilović, Ljubomira Madžara, Vladimira Vučkovića i Marka Milano- 7

8 vića, Milorada Filipovića i Miroljuba Nikolića, Petra Đukića, Aleksandre Nojković i Marka Vladisavljevića, Maje Jandrić, Milutina Ješića. Autori otkrivaju u kojoj meri se sporiji rast privrede Srbije u proteklim decenijama može pripisati fundamentalnim razlozima slabim i nekvalitetnim institucijama. S tim u vezi se utvrđuju i ključne pretpostavke rasta u srednjem i dugom roku. Posebno mesto autori pridaju značaju merenja kvaliteta institcija indeksa i pokazatelja kvaliteta institucija, determinanti kvaliteta institucija, kao i analizi relevantnih indikatori kvaliteta institucija i identifikovanju kanala preko kojih institucije deluju na kvalitet ekonomskog rasta, sa ciljem da se istraže načini ubrzanja ekonomskog rasta i unapređivanje njegovog kvaliteta u Srbiji. Takođe su razmotreni i uticaji institucija na vođenje dosledne fiskalne politike, kao i makroekonomski rezultati i to detaljnom analizom delovanja Fiskalnog saveta Srbije, kao i budžetskog procesa sa akcentom na značaj budžetskih procedura za pozitivne fiskalne rezultate ostvarene u prethodnom periodu u Srbiji. Pored značaja institucija za fiskalnu politiku, analizira se i značaj institucija za doslednu monetarnu politiku, ali i domet ekonomskih reformi i to u kontekstu nezavisnosti centralne banke. Posebna pažnja je posvećena i uticaju institucija na kretanja na tržištu rada, naročito u kontekstu stvaranja nestandardnih oblika zapošljavanja usled savremenih procesa robotizacije i automatizacije. Treću celinu čine radovi posvećeni institucionalnoj analizi u kontekstu mikroekonomske i sektorske politike. Među njima su radovi Ljiljane Maksimović i Milana Kostić, Branka Radulovića i Stefana Dragutinovića, Gojka Rikalovića i Dejana Molnara, Nikole Njegovana i Bojana Ristića, Miloša Božovića, Veljka Bojovića, Đorđa Đukića, Predraga Kapora. U ovom delu monografije razmatraju se značajne teme uticaja institucija na izbor mikroekonomskih politika politiku regulacije, politiku konkurencije, industrijske i regionalne politike, kao i redistributivne politike. Posebnu pažnju autori posvećuju politici zaštite konkurencije u Srbiji, kao i mogućim pravcima za njeno poboljšanje. Takođe se i kritički sagledavaju aktuelne teme institucionalnog okvira regionalnog razvoja Srbije, radi ukazivanja na nužnost reafirmacije regionalne politike. Posebna pažnja je posvećena i pojavi negativne kreditne premije, kada stanovništvo plaća veće kamate nego predužeća. Aktualna tema bihevioralne ekonomije koja uvodi analizu psihološke relevantnosti u standardne ekonomske modele je u fokusu rada posvećenom implikacijama bihevioralne teorije na problem štednje, a pre svega na dizajniranje održivog mehanizma penzionog sistema i programa štednje u Srbiji. Ništa manje aktuelna nije ni tema analize efikasnosti institucionalnih okvira za sprovođenje politike subvencionisanja sa namerom da se privuku strane direktne investicije, u ovom slučaju primenjena je analiza obvijanja podataka (DEA) kako bi se utvrdilo da li su neki investicioni projekti preplaćeni od strane Vlade Republike Srbije. Četvrtu celinu čine radovi posvećeni institucionalnoj ekonomiji i uticaju demokratskog procesa na institucionalno okruženje i ekonomski rast u Srbiji. Među njima su radovi Nataše Golubović i Marije Džunić, Siniše Zarića i koautora, Dragana Petrovića i Zorana Stefanovića, Milana R. Kovačevića, Lidije Madžar, Dragane Đurić. U ovom delu monografije autori razmatraju uticaj prolongiranog procesa izgradnje demokratskih političkih institucija u Srbiji na njen ekonomski rast. Takođe se ispituje i kako institucionalni dizajn utiče na ekonomske performanse zemalja u razvoju, uključujući i Srbiju, odnosno vezu između veličine biroktratije i ekonomskog rasta. Autori razmatraju i u kojoj meri racionalno ponašanje u ekonomiji zavisi od institucionalnih aranžmana sa naglaskom da je racionalna reakcija na ekonomske stimulanse smanjena u društvima u tranzciji, uključujući i Srbiju. Beograd, REDAKTOR Prof. dr Aleksandra Praščević 8

9 I DEO: INSTITUCIJE I EKONOMSKI RAST OPŠTI I TEORIJSKI ASPEKTI

10

11 Značaj formiranja kvalitetnih institucija za ekonomski rast ekonomski motivi naspram političke moći The Imporance of Institutional Building for Economic Growth Economic Motives Versus Political Power Aleksandra Praščević* Apstrakt: Cilj ovog rada je da se razmotre konceptualna i teorijska pitanja u relaciji između institucija i ekonomskog rasta, kao i uloga koju u tom odnosu ima politika, a naročito politički motivi u kreiranju i promenama institucija. Teorijski okvir analize pružaju institucionalna ekonomija i teorije političkih procesa, dok su u delu razmatranja ekonomskog rasta važne i nezaobilazne neoklasična i endogena teorija rasta. Institucionalni pristup ekonomskom rastu izdvaja institucije i njihov razvoj kao fundamentalni izvor ekonomskog rasta, koji je odlučujući i za objašnjenje razlika u razvijenosti između ekonomija. Važne su pri tome sve institucionalne forme i ekonomske, ali i političke institucije, dok se politička moć javlja kao determinanta ekonomskih institucija. Ova moć se zasniva na raspodeli ekonomskih resursa i ekonomskih dobitaka koji određuju kako političke, tako i ekonomske institucije. Primer ovog uticaja pruža institucionalna reforma do koje je došlo u zemljma u tranziciji. Usporeni proces ekonomske tranzicije u pojedinim zemljama je upravo vezan za usporenu izgradnju ekonomskih institucija koja proizilazi iz neadekvatnih političkih institucija i odnosa političke moći. Ključne reči: institucije, ekonomski rast, politička moć Abstract: The aim of this paper is to consider the deeper fundamental, conceptual and theoretical issues in the relationship between institutions and economic growth, as well as the role that policy and political motives have for creation and institutional changes. The theoretical framework of analysis has been provided in the institutional economy, and by the theories of political processes, while in the field of economic growth the neoclassical model and endogen theory of growth are crucial. The institutional approach to economic growth focuses institutions and their development as the fundamental sources of the growth, which are decisive for the explanation of the differences in development between economies. The power is based on the distribution of economic resources and economic gains which determine the political institutions, as well as the economic institutions. An example of this influence has been provided through the institutional reform that occurred in during the economic transition. The slow process of economic transition in some countries is precisely linked to the slow build of economic institutions arising from inadequate political institutions and relations of political power. Key words: institutions, economic growth, political power JEL klasifikacija: O43, D02, E02 * Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, alja@ekof.bg.ac.rs 11

12 1. Uvod S obzirom da se ekonomski rast izdvaja kao pravi i jedini izvor blagostanja jednog društva, kao i da je upravo on odgovoran za poboljšanje prosečnog životnog standarda i kvaliteta života stanovništva u jednoj zemlji, posebna pažnja je u ekonomskoj nauci posvećena utvrđivanju faktora koji determinišu i podstiču ekonomski rast. Fenomen ubrzanog ekonomskog rasta je u ekonomskoj istoriji bio primarno vezan za poboljšanje proizvodnih mogućnosti jedne ekonomije, što se može pratiti od vremena Industrijske revolucije, koja je u zemljama u kojima se dogodila predstavljala pravu prekretnicu, kako u ekonomskom, tako i u društvenom razvoju. To je doprinelo da se u ekonomskoj nauci uoči da ekonomski rast može poticati ili od povećanja fizičkog obima inputa, ili od poboljšanja kvaliteta i produktivnosti postojećeg obima inputa, odnosno od tehnološkog napretka. Upravo je tehnološki napredak istican kao važan faktor u okviru razvoja savremenih teorija rasta i to najpre u okviru neoklasičnog modela, da bi u okviru endogenih teorija rasta 1 dobio još više na značaju sa postavkom da tehnologija, kao i stopa tehnološkog napretka nisu egzogeno određene u jednoj ekonomiji, kao što je tvrdio neoklasični model, već su upravo suprotno endogene. To i ima za posledicu da će se tokom vremena stope rasta između ekonomija pre razlikovati nego konvergirati. Endogene teorije zbog toga pokušavaju da utvrde procese kojima tržišne snage, javne politike, ali i alternativne institucije dovode do različitih obrazaca tehnoloških promena koje se mogu uočiti u različitim ekonomijama, jer su upravo one odgovorne za razlike u postignutim stopama ekonomskog rasta. U tom kontekstu, ukoliko se tehnološke razlike izdvoje kao ključni faktor za postojanje razlika u životnom standardu između nacija, i ukoliko je tehnologija endogena, dakle određena unutar samog sistema, a ne egzogena data za sistem, kako su to ranije smatrali predstavnici neoklasične teorije rasta, onda se ekonomska politika koja se odnosi na ekonomski rast mora fokusirati na pitanje kako da se u jednoj ekonomiji poboljšaju njene tehnološke performanse. Uočavanje razlika u ekonomskom rastu i između zemalja kod kojih nema značajnih razlika u raspoloživosti resursa, podstakla je istraživanja u pravcu utvrđivanja fundamentalnih, umesto neposrednih izvora ekonomskog rasta. Među ovim faktorima su se izdvojile institucije kao najvažnije i to u okviru institucionalnog pristupa ekonomskom rastu koji od poslednje decenije XX veka postaje posebno značajan u ekonomskoj nauci, sa razvojem institucionalne ekonomije. Ovaj pristup je na osnovu razlika između institucija (institucionih okvira) pojedinačnih zemalja objašnjavao zbog čega neke od njih efikasnije koriste raspoložive inpute, ali i zašto su nekim ekonomijama inputi dostupniji. Najvažnije razlike koje postoje između zemalja su razlike u njihovim institucijama. Institucionalni pristup je tokom vremena postao veoma popularan što je i dovelo do često isticane tvrdnje da: Ako želite da predvidite budućnost jedne zemlje treba samo da pogledate njene institucije! Dakle, institucije imaju odlučujući značaj, jer one određuju kako je ekonomski i politički život organizovan (Acemoglu, Johnson & Robinson, 2001). One predstavljaju pravila igre koja određuju i ishode ekonomske rezultate, uključujući i ekonomski rast. Međutim, mnogo je teže odgovoriti na pitanje zbog čega se pojedine nacije (društva) opredeljuju za kvalitetne institucije koje podsticajno deluju na ekonomski rast, generišući bolje ekonomske rezultate, dok neke to ne čine. Dakle, koje 1 Još se naziva i teorija endogenih tehnoloških promena». 12

13 se snage nalaze iza institucija i kada i kako je moguće da dođe do promena institucija u pravcu njihovog poboljšanja. Za odgovore na ova pitanja važno je stanovište jednog od rodonačenika institucionalizma, Daglasa Norta prema kome se institucije obično ne kreiraju da bi bile društveno efikasne, već da bi služile interesima onih koji imaju moć da kreiraju nova pravila (North, 1990, str. 16). Ova Nortova tvrdnja može biti dragocena i za objašnjenje razloga zbog kojih se institucije sporo menjaju, u principu evolutivno, iako su postojali i primeri revolucionarne promene institucija (kako ekonomskih, tako i političkih). Takođe, ona je važna i za objašnjenje zbog čega se u ključnim trenucima istorijskih promena, pojedina društva, odnosno zemlje, opredeljuju za značajnije promene ekonomskih institucija koje podstiču njihov ekonomski razvoj, dok neke to ne čine. Skorašnji primer za to se može naći u razlikama u promenama institucionalnog okvira koje se mogu uočiti između, s jedne strane ekonomija koje su otpočele, ali i uspešno okončale proces ekonomske tranzicije, i onih koje su bile u ovom procesu neuspešne. Razlozi se mogu pripisati neuspešnoj promeni institucija u njima, odnosno nedostatku motiva i volje za izgradnjom kvalitetnih institucija. Tako dolazimo do odgovora i na pitanje: zašto, ukoliko kvalitetnije (funkcionalnije i inkluzivne) institucije određuju značajniji ekonomski rast one nisu i izabrane, odnosno da li iza toga stoje ekonomski i/ili politički motivi? Odgovor uključuje oba motiva i ekonomske i političke, odnosno njihovu međuzavisnost. Zbog toga, iako potencijalni ubrzani ekonomski razvoj zahteva izbor superiornijeg institucionalnog okvira, on ne zavisi samo od ekonomske motivisanosti, već je posledica i političkih, socioloških i kulturoloških faktora. Izbor institucija je neodvojivo povezan sa sledećim faktorima: izbor institucija određen je izborom ekonomskih i političkih sloboda u jednom društvu; uloga institucija je odlučujuća najpre usled tržišnih neuspeha (engl. market failures) koji se rešavaju regulacijom, ali se zbog pojave tzv. vladinih neuspeha (engl. government failures) takođe pojavljuju institucije kao odlučujuće; uspeh ekonomske tranzicije i izgradnje konsolidovane demokratije u bivšim socijalističkim ekonomijama zavisio je od promene institucija i izgradnje novog tržišnog i demokratskog institucionalnog okruženja. Upravo su navedene teme predmet istraživanja u radu. Tako da su u narednom poglavlju rada definisane institucije i razlike između ekonomskih i političkih institucija, kao i motivi koji ih determinišu. Treće poglavlje je posvećeno predstavljanju teorijskog okvira uticaja institucija na ekonomski rast. Četvrto poglavlje razmatra značaj institucija i njihove reforme za uspeh procesa ekonomske tranzicije i izgradnje konsolidovanih demokratija. Peto poglavlje donosi zaključna razmatranja. 2. Definisanje i tipovi institucija Standardna ekonomska teorija je dugo zanemarivala eksplicitno uključivanje institucija u ekonomsku analizu i ekonomske modele. One su u većoj meri bile implicitno uključene kroz određene pretpostavke o funkcionisanju tržišta (uglavnom o slobodnoj konkurenciji) ili vladavini prava i privatnom vlasništvu (Acemoglu et al., 2014, str. 876). Nedostajala je analiza uticaja institucija na ekonomski razvoj, kao i njihovo uključivanje 13

14 u objašnjenje razlika koje postoje u dostignutoj fazi razvoja. Za takvu analizu je napre neophodno definisati institucije. Institucije se definišu na različite načine. U ovom radu će biti korišćena jedna od najpoznatijih Nortova definicija: Institucije su pravila igre u društvu ili, formalnije, one su ograničenja osmišljena od strane ljudi koja oblikuju interakcije među ljudima. (North, 1990, str. 3) Prateći Norta, institucije uključuju formalna pravila, nametnuta od strane države (ustav i zakoni), kao i neformalna ograničenja (kodeksi, norme ponašanja i konvencije) koja su nametnuta od strane pojedinaca, odnosno članova određenih društvenih grupa (North, 1990, str. 36.). S obzirom da institucije kreiraju ljudi, da bi ograničili ljudsko ponašanje, generišući određene podsticaje (ekonomske i političke) koji određuju ekonomske ishode, jasno je da se institucije pojavljuju kao rezultat procesa pregovaranja ili političkih konflikata između pojedinaca i društvenih grupa. Ovi konflikti su posledica motiva onih koji pokušavaju da odrede pravila, odnosno da promene pravila, u cilju ostvarivanja sopstvene koristi. Na taj način se iza institucija kriju motivi i to prvenstveno ekonomski motivi, dok su za ekonomske rezultate primarno odgovorne ekonomske institucije koje uključuju svojinska (imovinska) prava i način funkcionisanja tržišta. Ekonomske institucije su važne jer utiču na strukturu ekonomskih podsticaja u društvu. One su za društvo endogene, odnosno određene su kolektivnim odlukama od strane društva. One imaju nekoliko važnih karakteristika: određuju ekonomski rast utiču na ulaganja u fizički i ljudski kapital, tehnologiju, ali određuju i organizaciju proizvodnje, određuju raspodelu ekonomskih dobitaka (i resursa) u društvu zbog čega se i javljaju konflikti interesa između pojedinaca i grupa u društvu u vezi sa kreiranjem ekonomskih institucija (određene na osnovu političke moći različitih grupa), određuju efikasnost alokacije resursa u ekonomiji. Izbor ekonomskih institucija nije određen samo njihovom superiornošću u generisanju ekonomskog rasta, već i njihovim uticajem na raspodelu resursa (ekonomskih dobitaka i bogatstva) u jednom društvu, kako trenutno, tako i u budućnosti. Zato ekonomske institucije zavise od toga koji je segment društva dovoljno politički moćan da nametne svoje interese u kreiranju ekonomskih institucija. Tako dolazimo do drugog važnog stuba institucionalne analize političkih institucija i političke moći koje su odgovorne i za kreiranje ekonomskih institucija, odnosno za njihovu promenu. Političke institucije su posledica kolektivnih izbora i njihova evolucija zavisi od raspodele političke moći u društvu koja je takođe endogena, a posledica je raspodele ekonomskih resursa i bogatstva u društvu. Političku moć čine dve komponente (Acemoglu & Robinson, 2006): 1. De jure politička moć moć koja potiče od političkih institucija, ona određuje ograničenja i podsticaje ključnih aktera u političkoj sferi: tip vladavine demokratija ili autokratija, ograničenja vladajućoj eliti i sl. 2. De facto politička moć iako nemaju moć koja potiče od političkih institucija, određene grupe mogu imati političku moć koja potiče od sposobnosti određene grupe da rešava kolektivni problem, kao i od raspoloživosti ekonomskih resursa koji pripadaju toj grupi. 14

15 Politička moć određuje političke institucije koje determinišu ekonomske institucije i ekonomske rezultate uključujući ekonomski rast i raspodelu. Političke institucije i raspodela ekonomskih resursa u društvu određuju ekonomske institucije. Sve navedene komponente se sporo menjaju. Promena ekonomskih institucija zahteva promenu preferiranih institucija od strane onih grupa koje imaju političku moć (i to najpre de facto moć, a zatim i de jure moć) jer bi one u toj promeni videle svoje koristi u formi povećanja ukupnog ekonomskog kolača raspoloživog za raspodelu, ali i u formi povećanja sopstvenog udela u raspodeli. Dakle, na početku i kraju kauzalnog niza nalazi se raspodela resursa (ekonomske dobiti i bogatstva). Nema promena ekonomskih institucija bez promene političkih institucija i odnosa političke i ekonomske moći u društvu. Promena de facto političke moći koja dovodi do promene de jure moći, a iza koje dolazi i do promena ekonomskih institucija može biti postepena ili u vidu revolucija. Najznačajniji primeri promene institucija (političkih i ekonomskih) u prošlosti dokazuju ove karakteristike: renesansa i okončanje srednjovekovnog perioda, nastanak nacionalnih država sa jakim vladarima merkantilističko doba, prelazak u kapitalizam i ograničavanje moći vladara države (liberalni kapitalizam), kolonizacija (različite strategije), ekonomska tranzicija bivših socijalističkih ekonomija. 3. Teorijski okvir uticaja institucija na ekonomski rast Analiza ekonomskog rasta bila je u fokusu interesovanja ekonomske nauke od samih početaka njenog razvoja u okviru klasične političke ekonomije teorija Adama Smita, Davida Rikarda, Tomasa Maltusa, Džona Stjuarta Mila, kao i Karla Marksa. Klasičari su pokušavali da objasne značajne ekonomske, političke i društvene promene tog doba, prvenstveno zasnivajući svoje teorije na teoriji vrednosti i teoriji raspodele. Iako su jasni metodološki nedostaci njihovih teorija koji su zasigurno i odgovorni za neke od njihovih generalno pesimističkih zaključaka o budućem ekonomskom rastu koga će opterećivati rast populacije, predstavnici klasične političke ekonomije su zaslužni za uvođenje u analizu mnogih važnih elemenata koji će se kasnije, sa razvojem metoda ekonomske analize, pokazati kao značajni. Među njima su i sledeći: značaj podele rada, opadajućih prinosa, tehnološkog progresa i stope rasta stanovništva. Prema klasičnoj teoriji rasta, ekonomski rast dominantno je određen rastom stanovništva (populacije), dok u dugom roku ekonomije teže prema stacionarnom stagnantom stanju. Iako je industrijalizacija u Britaniji u XVIII veku, tokom koje se i razvijala klasična politička ekonomija, dovela do transformacije britanske ekonomije u fabriku sveta, sa značajnim i perzistentnim stopama rasta efikasnosti, ekonomisti ovog perioda su vremenom postajali pesimistični u vezi sa budućim ekonomskim kretanjima, prvenstveno ukazujući na problem rasta populacije i problem raspodele dohotka na rentu, profite i nadnice (između društvenih klasa). Oni su ubrzo nakon početnog poleta i optimizma, koje je moguće pronaći u teoriji Adama Smita, uočili problem ograničenog poljoprivrednog zemljišta i proizvodnje hrane, kao odlučujuće ograničavajuće determinante rasta, s obzirom da je broj stanovnika u tom periodu značajno povećan. 15

16 Savremena teorija rasta otpočinje tradicionalnim neoklasičnim modelom rasta britanskog ekonomiste Roja Haroda i američkog ekonomiste Evzija Domara, a kasnije se nastavlja i radom nobelovca Roberta Solou, kao i Kasa i Kopmansa (Acemoglu et al., 2005). Ovi modeli fokusiraju značaj akumulacije faktora proizvodnje za ekonomski rast, akumulacija pri tome zavisi od različitih egzogenih faktora (stopa štednje ili preferencija). Uzimajući u obzir proizvodne funkcije kao relacije autputa i korišćenih inputa ekonomski rast je određen sposobnošću da društvo poveća ljudski i fizički kapital, kao i da poboljša tehnologiju, shvaćenu u najširem smislu ne samo kao proizvodne tehnike dostupne preduzećima, već i kao različite organizacione forme. Tehnološki progres je, dakle, imao centralnu ulogu u savremenim teorijama rasta. Naročito je to slučaj u endogenim teorijama rasta u kojima se tehnologija javlja kao endogena, čineći i ekonomski rast endogeno određenim. Jedan od važnih elemenata ovih teorija je i da su tehnološke promene zapravo proizvod rezultat određenog ekonomskog sistema, što znači da one nisu slučajna pojava u nekim ekonomijama. Za razliku od neoklasične teorije prema kojoj je reč o jednosmernom odnosu tehnologije prema ekonomiji, tako da je tehnički progres dat kao egzogen, nova endogena teorija rasta je na tehnološke promene gledala kao na endogene. Međutim, identične tehnologije mogu imati različite efekte u različitim zemljama jer može postojati razlika u efikasnosti korišćenja tehnologije. Upravo je ova činjenica važna za objašnjenje zašto je i pored napretka u okviru teorija rasta koje su fokusirale akumulaciju faktora proizvodnje ili tehnologiju, ostalo otvoreno pitanje šta su stvarni fundamentalni, a ne neposredni izvori ekonomskog rasta. Nort i Tomas su još godine, objašnjavajući faktore rasta Zapadnog sveta, ukazali da: faktori koje smo naveli (inovacije, ekonomija obima, obrazovanje, akumulacija kapitala itd.) nisu izvori rasta, oni su rast. (North and Tomas, 1973, str. 2). Njihov teorijski pristup je moguće predstaviti sledećom kauzalnošću (Acemoglu et al., 2014, str. 876): fundamentalne determinante neposredne determinante ekonomski razvoj Među fundamentalnim faktorima koji se u literauri navode kao važni razlozi zbog kojih neke zemlje imaju manje ljudskog i fizičkog kapitala, ili tehnologije ili ih slabije koriste, navode se tri važna: geografske razlike, kulturološke razlike i institucije. Najstarije među ovim teorijama su svakako geografske teorije koje ističu geografski faktor kao najvažniji fundamentalni izvor rasta (geografski determinizam). Među njima su teorije Bodena (1533), Monteskjea (1748), Mirdala (1968), a u novije vreme teorija Dajmonda (1997) (Luo i Wen, 2017, str. 2). To je i lako objasniti činjenicom da su geografski uslovi (uključujući klimatske uslove) bili od izuzetnog značaja u periodu dominacije poljoprivrede, odnosno agrarnih društava. Međutim, sa industrijalizacijom ovaj faktor gubi na značaju i primat preuzima institucionalni faktor. Geografski faktor u okviru institucionalnog pristupa podrazumeva uticaj geografije kroz kanal institucija, za razliku od geografske hipoteze prema kojoj su geografski uslovi ključni, dok institucije mogu takođe uticati, ali su one determinisane geografskim faktorom. 2 Industrijalizacija, tehnološki napredak i ubrzan razvoj u mnogim delovima sveta dokazali su da loši geo- 2 Geografija na različite načine može uticati na razvoj i ekonomski rast od transportnih troškova, raspoloživosti prirodnih resursa, ali i uticaja geografskih uslova na ljudsko zdravlje, radni napor, ekološke uslove i tehnologiju. 16

17 grafski uslovi ne određuju sudbinu siromašnih nacija. Naravno, ostaje pitanje šta deluje kao okidač da se agrarna društva transformirmišu u industrijska, dakle, koji su inicijalni faktori procesa industrijalizacije. Pored geografskog faktora, u teorijama se izdvaja i faktor kulture (uključujući religiju i istorijsko nasleđe) kao važna fundamentalna determinanta ekonomskog rasta. Ovaj faktor se delimično može uklopiti i u institucionalni pristup, s obzirom da se faktor kulture može podvesti pod formu neformalnih institucija, kao deo nasleđa, kako to Nort navodi (North, 1990, str. 37). Za razliku od formalnih institucija, ovaj segment se ne može menjati odlukom ljudi i zato se u pojedinim empirijskim studijama uzima kao deo fiksno i egzogeno-određenog kulturnog nasleđa (Williamson, 2000). Kulturu je još teže definisati nego institucije i zbog toga se pojavljuju različiti pristupi. Prema nekim teorijama kultura se javlja kao ključni kanal kojim istorija i istorijsko nasleđe utiču na ekonomski razvoj (Glaeser et al. (2004), Tabellini (2005)). Široko prihvaćen koncept je da istorija preko institucija utiče na trenutne ekonomske performanse (Tabellini, 2005, str. 5): Istorijske institucije savremene institucije ekonomski razvoj U ovom se slučaju istorijske okolnosti i nasleđe javljaju kao egzogena determinanta institucija, naročito onih neformalnih. Upravo je to suština dobro poznatog koncepta objašnjenja kolonijalnog utemeljenja sadašnjeg stanja institucija u zemljama koje su bile pod kolonijalnom upravom (Acemoglu, Johnson and Robinson, 2001). Tabela 1: Teorijski okvir Neoklasični model Endogene teorije rasta Institucionalne teorije (fundamentalni izvori) Geografske teorije (fundamentalni izvori) Kulturološke teorije (fundamentalni izvori) Promene u teorijama (modelima) ekonomskog rasta Determinatne rasta Razlike u ekonomskom rastu se pripisuju razlikama u akumulaciji inputa, ili ukupnoj faktorskoj produktivnosti. Endogenizuju stacionarno stanje i tehnologiju (tehnički progres) ukazujući da su to izvori razlika u putanjama rasta (razvijenije su nacije koje alociraju više resursa na inovacije, ali zašto to čine?). Ekonomske institucije su fundamentalni izvori razlika u razvojnim putanjama između ekonomija na osnovu kauzalnog niza: politička moć političke institucije ekonomske institucije Set ekonomskih institucija može imati različite implikacije na ekonomski rast u zavisnosti od raspoloživosti i dostignutog nivoa tehnologije. Značaj prirodnih geografskih faktora (uključujući klimu), važan u agrarnim društvima (sa industrijalizacijom gubi na značaju). Značaj kulture (uključujući religiju) kao determinante sistema vrednosti i preferencija ljudi i čitavog društva, a koji je odlučujući za ekonomski razvoj. 17

18 Direktno uključivanje kulture podrazumeva njeno definisanje kao seta društvenih normi i pojedinačnih verovanja, koje mogu oblikovati individualne podsticaje kroz kolektivni sistem vrednosti i preferencije, tako da se istorijski uticaj delimično transformiše u sledeći kauzalni niz (Tabellini, 2005, str. 5): Istorijske institucije kultura ekonomski razvoj Upravo će kultura biti ključna za objašnjenje zašto iste formalne institucije funkcionišu na različite načine u različitim kulturnim okruženjima. Jedna od najstarijih i najpoznatijih teorija koja fokusira kulturu kao odlučujuću za ekonomski i društveni razvoj je teorija Maksa Vebera (1904) u kojoj je on industrijalizaciju, ubrzan ekonomski rast i razvoj kapitalizma u Zapadnoj Evropi sa početka XIX veka povezao sa Protestanskom reformacijom koja je insistirala na teškom radu, štedljivosti, i u kojoj se ekonomski uspeh pojedinca poistovećuje sa tim da je taj pojedinac izabran od Boga. Slično je i sa objašnjenjima zašto su zemlje Latinske Amerike manje razvijene od zemalja Severne Amerike, jer ove prve imaju Hispano-Iberijsko kulturno nasleđe, a ove druge Anglo-Saksonsko kulturno nasleđe. Bez obzira što su faktori geografije i/ili kulture i empirijski potvrđivani kao važne determinante ekonomskog rasta, ipak je institucionalni pristup širi i prihvatljiviji (Acemoglu et al., 2005, str.402). Institucionalni pristup ukazuje da je uticaj na ekonomski rast zapravo obostran jer: institucije određuju ekonomske rezultate (uključujući i ekonomski rast), ekonomske performanse određuju institucije. Empirijske studije su potvrđivale korelaciju između institucionalnih varijabli kao što su vlasnička prava, vladavina prava i poverenje, s jedne strane i ekonomskih i političkih rezultata obim proivodnje, dohodak, štednja ili korupcija, s druge strane. Ekonomska istorija nam pokazuje da su institucije imale odlučujuću ulogu i u dugoročnim trajektorijama industrijskog i ekonomskog razvoja. Za odgovor na pitanje kako institucije utiču na ekonomski rast u tržišnim ekonomijama od odlučujućeg značaja je odnos između biznisa i države (vlade) i mesto koje institucije imaju u ovom odnosu. Nepostojanje jakih institucija dovodi do disfunkcionalnog odnosa biznisa i države sa negativnim posledicama po ekonomske rezultate (ekonomski rast, životni standard stanovništva). Ovaj odnos zahteva rešavanje konflikta između javnog i privatnog interesa koji se može utoliko bolje rešiti ukoliko se društvene grupe dogovore oko seta ekonomskih institucija kojima će se maksimizirati agregatni ekonomski rast. Za to je neophodna odgovarajuća politička moć onih koji o tome odlučuju. Uzimajući to u obzir institucije bi trebalo da onemoguće zloupotrebu javne politike za pribavljanje privatne koristi (korupcija i različite forme aktivnosti traganja za rentom), kao i da ne utiču značajnije na preraspodelu ekonomskih resursa u korist politički uticajnih društvenih grupa. Intenzivan ekonomski i društveni razvoj tržišnih ekonomija koje su počivale na razvoju industrije nametnuo je potrebu transformacije ekonomskih institucija u pravcu: 18

19 uključivanja svih segmenata društva (društvenih grupa) u odlučivanje o institucijama (kroz balans političke moći u društvu) inkluzivne političke strukture, ravnopravnost pojedinaca u institucionom okruženju (svojinska prava i zaštita ugovora se ne primenjuju i ne važe samo za elitu već za sve ekonomske subjekte), ukidanje institucija kojima se omogućava prisvajanje ekonomskih resursa u formi različitih renti. Ovo dokazuju kako primeri iz ranije ekonomske istorije, tokom početnih faza razvoja kapitalizma, tako i primeri iz skorije prošlosti vezani za procese ekonomske tranzicije i izgradnje tržišne ekonomije. Zato se u okviru institucionalnog pristupa i zaključuje o značaju koga za dugoročni ekonomski rast ima izgradnja inkluzivnog političkog sistema i pravnih institucija, kao što su svojinska prava i generalno vladavina prava. Nedostatak ovih fundamentalnih faktora se javlja kao važan razlog zbog kojeg su mnoge ekonomije ostale sa niskim stopama ekonomskog rasta i nekonsolidovanim demokaratskim sistemom. Među njima je i veliki broj ekonomija u tranziciji. 4. Ekonomska tranzicija i institucije Kao što se na procese institucionalnih promena, do kojih je došlo u kolonijama tokom ranijih vekova, može gledati kao na svojevrsnu eksperimentalnu laboratoriju koja omogućava dragocenu analizu uticaja na društveni i ekonomski razvoj različitih institucionalnih promena i strategija kolonizacije koje su primenjivale evropske kolonijalne sile, slično se može reći i za bivše socijalističke zemlje koje su ušle u proces ekonomske tranzicije, a većina njih i u procese političke demokratizacije. Ekonomska tranzicija, zato predstavlja primer najveće institucionalne promene u skorijoj prošlosti jedinstven istorijski eksperiment izgradnje institucija (Beck & Laeven, 2006) i to sva tri elementa: političkih i ekonomskih institucija, ali i promene političke moći. Međutim, danas nakon gotovo tri decenije od kada je tranzicija otpočela jasno je da se na samom početku ovog procesa ovoj temi posvećivala nedovoljna pažnja. Odnosno, kao da ni ekonomisti, ni kreatori ekonomske politike, ali ni političari i šira javnost nisu bili svesni da se politička i ekonomska tranzicija u prvom redu odnose na promenu ekonomskih i političkih institucija i da će od uspeha ovih procesa zavisiti i uspeh same ekonomske tranzicije, meren ekonomskim rezultatima ekonomskim rastom, rastom životnog standarda, smanjenjem nejednakosti i sl. Zbog toga je mnogo više pažnje posvećeno izboru reformske strategije (graduelizam ili šok terapija), ili pojedinačnim elemetima procesa tranzicije (privatizaciji, liberalizaciji, makroekonomskoj stabilizaciji itd). Ova pitanja su rešavana uglavnom oslanjanjem na preporuke Vašingtonskog konsenzusa koji se u nedostatku striktne teorije ekonomske tranzicije pojavio kao konvencionalna paradigma ekonomske tranzicije. 3 U njemu, međutim nije mnogo pažnje posvećeno problemu izgradnje institucionalnog okvira novih, tržišnih ekonomija, a uticaj promena političkih institucija na ekonomske institucije i uloga koju u tome ima politička moć koja se 3 Iako je inicijalno formulisan kao set mera namenjenih latino-američkim ekonomijama krajem 1980-tih, postao je zbog svoje jednostavnosti i jasnosti i praktična i teorijska osnova ekonomske tranzicije. 19

20 de facto ne mora uvek podudarati sa de jure političkom moći je u potpunosti zanemaren. Isto se može reći i za zanemarivanje činjenice o evolutivnom načinu promena institucija, zbog čega se insistiralo na jednostavnom uvozu institucija iz daleko razvijenijih (i ekonomski, ali i politički) tržišnih ekonomija Zapadne Evrope. Proces implementacije tako uvezenih institucija, međutim, nije u svim zemljama bio uspešan, delimično i zbog uticaja istorijskog nasleđa, kulture, ali i odnosa političke moći kojim dominira nova ekonomska i politička elita (oligarsi) u sprezi sa de jure političkom vlašću. Institucionalni pristup podrazmeva da su institucije endogeno određene i generisane od samog sistema, ali su one u praksi često određene od strane egzogenih kočničara, na osnovu delovanja kompleksnog političkog procesa. Zbog toga su mnoge institucije zapravo rezultat političkog procesa u kome odlučujući značaj ima političička moć, iza koje se kriju ekonomski motivi učešće u raspodeli ekonomske dobiti i resursa. Dakle, institucije se javljaju kao fundamentalni izvor ekonomskog rasta, ali su istovremeno rezultat političkih i ekonomskih procesa i odnosa političke moći u jednoj zemlji. Ovo je način da se objasni zašto su u pojedinim tranzicionim ekonomijama izabrane disfunkcionalne ekonomske institucije koje su imale negativne posledice po ekonomske rezultate, uključujući i ekonomski rast (Cerović, 2012, str. 395). Slično primeru razlika u razvoju institucija na kolonizovanim teritorijama u kojima su primenjivane različite strategije kolonijalizacije, vezane za veće ili manje promene starih lokalnih institucija novim institucijama koje su postojale u metropolama, moguće je uočiti i u zemljama u tranziciji veću, ili manju promenu starih institucija, sa sličnim posledicama po ekonomski i politički razvoj. U pojedinim kolonijama, u kojima se nisu značajnije naseljavali Evropljani iz metropola, bila je prisutna tzv. ekstraktivna država (Acemoglu, Johnson and Robinson, 2001). Nju su karakterisali centralizovan državni aparat, represivan prema domaćem stanovništvu radi eksploatacije resursa u kratkom roku, uz oslanjanje na prethodno razvijen institucionalni okvir koji je pružao dobar okvir ekonomskog i političkog upravljanja i eksploatacije. S obzirom da na ovim teritorijama nisu u većem broju živeli Evropljani, kolonijalne vlasti nisu bile mnogo zainteresovane za ekonomski razvoj ovih teritorija. S druge strane, u kolonijama koje su naseljavali Evropljani moguće je uočiti da su oni sa sobom doneli i evropske institucije, koje su bile značajan oslonac razvoja u budućim vekovima. Slično tome, u zemljama u kojima nije došlo do promene institucionalnog okruženja moguće je definisati tzv. ekstraktivnu tranziciju. Nju karakteriše postojanje vlade (države) koja je dezorganizovana, birokratizovana, korumpirana i deluje u cilju privatnih interesa. Elita, ekonomska i politička, u ovim zemljama ne podstiče aktivno izgradnju tržišne ekonomije, odnosno tržišnih ekonomskih institucija, već osigurava sopstvena vlasnička prava i prisvaja različite forme ekonomske rente da bi osigurala ekonomsku i političku moć u post-tranzicionom društvu. Ponašanje, dakle, veoma liči na ono kolonijalizatora koji nisu bili mnogo zainteresovani za ekonosmki i društveni razvoj lokalnog stanovništva i društva, već samo za sopstveno učešće u podeli ekonomskih dobitaka i resursa. Interesantno je uočiti da se može ponovo povući paralela između razvijenosti institucija sa činjenicom da li neku zemlju naseljavaju Evropljani, u ovom slučaju da li se priključila Evropskoj Uniji, ili ne. Zbog toga je lako uočiti značaj brzine procesa pridruživanja EU 20

21 za izgradnju institucija kompatibilnih tržišnim ekonomijama (novih političkih i ekonomskih institucija). Uticaj je pri tome obostran Evropska Unija je od zemalja koje su joj se priključivale zahtevala da ispune čitav set različitih standarda vezanih za ekonomske i političke institucije (zaštita vlasničkih prava, pravna država i pravni sistem, delovanje slobodnog tržišnog mehanizma, konsolidacija demokratije). Ovi su standardi olakšavali tranzicionim evropskim ekonomijama da realizuju reforme i da se priključe EU. One su se dokazale kao uspešnije u izgradnji institucija i ekonomskom rastu od ostalih, npr. zemalja bivšeg SSSR-a ili balkanskih zemalja. Naravno, motivi su postojali sa obe strane i među starim i među novim članicama EU. Sama mogućnost da se zemlja pridruži Evropskoj Uniji, odnosno zainteresovanost EU da se proširi i primi određenu zemlju u članstvo predstavljala je značajan podsticaj refromama u toj zemlji i prihvatanju ponekad bolnih institucionalnih promena, ali je nametalo i uslove koji su se odnosili na odnose političke moći i političke procese koji su uključivali inkluzivan politički sistem, sličan onom u ostalim članicama EU. To je bio signal da se određena zemlja prima u evropsku porodicu naroda, koja se prvensveno odnosi na zajednički institucionalni okvir funkcionisanja, a ne na geografsko pripadanje Evropi. Bio je to ključni podsticaj za investiranje i ekonomskih rast ovih ekonomija. Sa druge strane, zemlje koje su bile dalje od članstva i pridruživanja EU, bilo da za njih nisu bile zainteresovane same članice EU (npr. države nastale raspadom SSSR), ili da su unutrašnji faktori sprečavali njihovo pridruživanje (države nastale raspadom SFRJ i druge balkanske države) iskusile su usporeni proces ekonomske tranzicije. U njima je on bio vezan za usporenu izgradnju ekonomskih institucija koja je bila posledica neadekvatnih političkih institucija i odnosa političke moći. Upravo su to bili razlozi zbog kojih politička struktura u njima nije inkluzivna, a politička moć ostaje u rukama manjih segmenata društva interesnih grupa vezanih za staru i novu ekonomsku i političku elitu, čiji su motivi prvenstevno vezani za sopstveno učešće u raspodelu ekonomskih resursa i dohotka. U ovim zemljama se pojavljuju dve važne odrednice loše političke strukture: značajna eksploatacija prirodnih resursa (zasnovanost ekonomskog rasta na raspolaganju određenim prirodnim resursima čija eksploatacija postaje izvor značajnih ekonomskih renti u uslovima netržišnih rešenja), istorijsko nasleđe neadekvatnih ekonomskih i političkih institucija, uključujući i period pre socijalističkog razvoja (npr. zemlje nastale na tlu bivšeg SSSR-a koje imaju istorijsko nasleđe Carske Rusije u kojoj proces industrijalizacije i ekonomskog razvoja sa kraja XIX veka u kome je rasla ekonomska moć buržoazije, nikada nisu pretočeni u promenu de jure političke moći, koja je ostala u rukama ruske carske porodice, što je u više navrata iniciralo političku nestabilnost atentate i pokušaje prevrata, koji su se završili Oktobarskom revolucijom i neočekivanim trijumfom radničke klase. Na to se može gledati kao na posledicu nesposobnosti buržoazije da u svoju korist promeni političke institucije, ograniči uticaj autoritarnog vladara i izgradi odgovarajuće ekonomske institucije tržišne ekonomije. Umesto toga, industrijalizacija zemlje se odigrala u sovjetskoj državi centralno-planske privrede.) Ove zemlje zbog toga ostaju na slepom koloseku razvoja koga karakterišu: 21

22 produženo trajanje prethodnih nereformisanih institucija, specifičnosti političkih institucija nekompatibilnih sa savremenim tržišnim ekonomijama (izostanak demokratske konsolidacije) koje potiču od odnosa de jure i de facto političke moći stvaranje nove političke i ekonomske elite i njen odnos sa izabranim vlastima, zarobljenost institucija i države od strane ranije političke i ekonomske nomenklature i njena transformacija u novu elitu, uz nepostojanje balansa političke moći u društvu koje je posledica nedovoljnog uključivanja svih segmenata društva u odlučivanje o institucijama, kao i nejednakosti ekonomskih subjekata u ostvarivanju prava i obaveza (u zavisnosti od njihove političke i ekonomske moći). To je suština tzv. ekstraktivne države u zemljama u tranziciji u kojima je odlučujući uticaj dobro organizovanih interesnih grupa na političko odlučivanje uz nedostatak dobrog institucionalnog okvira odnosa između privatnog i javnog interesa (Jakšić and Praščević, 2011). Zemlje u kojima proces ekonomske tranzicije nije okončan ni nakon više od dve decenije, u kojima se beleže niske stope ekonomskog rasta, visoka stopa korupcije i odsustvo pravne države, istovremeno su i zemlje koje su ostale na niskom stepenu konsolidacije demokratije, ako uopšte spadaju u red demokratskih sistema, a u većini su u pitanju različiti oblici autoritarnih i hibridnih političkih režima. Time se dokazuje da ekonomska transformacija bez jasnih političkih promena u pravcu promena političkog sistema neće biti uspešna. Istovremeno dokazuje se postavka prisutna u institucionalnom pristupu prema kojoj nedostatak demokratske konsolidacije dokazuje da je autoritaran režim vladanja vezan za upravljanje od strane bogate elite, a demokratski proces se ne pokreće i ne događa usled velike nejednakosti u društvu (Acemoglu & Robinson, 2006). Naime, proces demokratizacije društva povezan je sa povećanom preraspodelom i većom jednakošću u društvu, što vladajuća elita koja ima političku moć ne dozvoljava. Među činjenicama o ekonomskoj tranziciji koje se izdvajaju nakon više od dve decenije njene realizacije su i one koje se odnose na korupciju i neformalnu ekonomiju prema kojima inicijalno dolazi do povećanja koruptivnog ponašanja i neformalne ekonomije, koje je u uspešnim tranzicionim ekonomijama praćeno smanjnjenjem korupcije i neformalnog sektora. Upravo je to povezano sa sličnim dešavanjima u vezi sa institucijama. Inicijano one doživljvaju kolaps, s obzirom da su one u prethodnom periodu određene u potpuno drugom ideološkom okviru komunističke ideologije i socijalizma (u većini zemalja centralno-planskog karaktera), a nakon toga one bivaju zamenjene institucijama tržišne ekonomije i političke demokratije. Međutim, i u ovom slučaju stvari se nisu odigravale lako i spontano. Umesto toga pojavio se određeni institucionalni vakum koji u nekim zemljama i dalje nije pravaziđen. Ovaj vakum je bio posebno nepovoljan za veći deo stanovništva i ekonomske subjekte koji su se nalazili daleko od mesta odlučivanja (izvan krugova stare i nove nomenklature i elite), povećavajući njihovo nezadovoljstvo tranzicijom. Umesto jake države iz prošlosti, koja je iako bila ograničena korupcijom i ideološkom jednostranošću, pružala izvesnu sigurnost većem delu stanovništva u vezi sa njihovom ekonomskom pozicijom, tranzicija je izazvala troškove koji su bili prevaljeni na stanovništvo. Neki od njih su bili očekivani, kao što su rast nezaposlenosti ili povećanje dohodne nejednakosti, neki su bili i neočekivani, a odnosili su se na izostanak većine socijalnih funkcija države (Turley and Luke, 2011). To je dovelo do urušavanja 22

23 zdravstvenog, socijalnog i obrazovnog sistema države, uzrokujući rast stope mortaliteta, ili smanjenja stope upisa u škole. Značajan deo ovih troškova duguju se izostanku kreiranja ekonomskih i političkih institucija tržišne ekonomije koje je uz pogoršanje ekonomske pozicije stanovništva uzrokovalo paradoksalni rezultat da u situaciji kada su institucije slabe, većina može izabrati da ekonomski sistem treba da počiva na značajnoj državnoj intervenciji (Praščević, 2017, str. 20). Do izražaja dolaze specifičnosti u fundamentalnoj jednačini političke ekonomije: Preferencije Institucije Rezultati Ekonomski i politički uslovi u ovim ekonomijama degenerišu preferencije (kako kreatora politike tako i moćnih interesnih grupa koje imaju de facto političku moć). Ovakve preferencije se suočavaju sa slabim institucionalnim okruženjem zbog čega su i rezultati toliko loši. Rešenje se ne nalazi u državi i njenoj intervenciji jer država nema sposobnosti (kapacitet) da donosi odluke u skladu sa društvenim, a ne privatnim interesima. Zbog toga ovakav izbor može samo pogoršati, a ne poboljšati ekonomske rezultate, uključujući i ekonomski rast. Umesto toga značajno je nametanja novih ekonomskih institucija zaštita svojinskih prava i drugog podsticajnog institucionalnog okruženja, potrebnih za investiranje i rast. 5. Zaključak Značaj institucija za objašnjenje ekonomskog rasta u savremenoj ekonomiji postaje sve veći u proteklim decenijama. Istorijski primeri razvoja ekonomskih institucija pokazuju da nema promena ekonomskih institucija bez prethodne promene političkih institucija, koja opet zavisi od raspodele ekonomskih resursa u društvu. Ekonomske institucije određuju trenutnu, ali i buduću raspodelu ekonomskih resursa i ekonomskih dobitaka u društvu, zbog toga su one važna determinanta za odnose političke moći u društvu. Uključivanje većeg dela društva u političke strukture, dakle, inkluzivnost političkih institucija, kao i smanjenje korišćenja ekonomskih institucija za preraspodelu ekonomskog kolača u korist politički i ekonomski moćnih društvenih grupa, čine institucije kvalitetnijim u njihovom pozitivnom dejstvu na ekonomski rast i rast životnog standarda stanovništva. Primer su razlike u razvijenosti institucija, ali i dostignutom ekonomskom rastu između ekonomija u tranziciji koje su doživele najveću institucionalnu promenu u skorijoj prošlosti. Uzimajući u obzir značajne razlike između tranzicionih ekonomija u izgradnji institucija i povezanost ovog faktora sa razlikama u uspehu ekonomskih reformi i ekonomskom rastu, teorije koje istražuju fundamentalne izvore rasta, u prvom redu institucionalne izvore, predstavljaju dobar teorijski okvir razmatranja odnosa zamene starih i izgradnje novih institucija. 23

24 Literatura Acemoglu, D. and Robinson, J. A (2006), Economic Origins of Dictatorship and Democracy, Cambridge University Press, Cambridge Acemoglu, D., Gallego, F. A. and Robinson, J. A (2014), Institutions, Human Capital and Development, Annual Review of Economics, Vol. 6, Pp Acemoglu, D., Johnson S. and Robinson, J. A. (2001), The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation, American Economic Review, Vol. 91, Pp Acemoglu, D., Johnson, S. and Robinson, J. A., (2005), Institutions as a Fundamental Cause of Long-run Growth, in Handbook of Economic Growth, Philippe Aghion and Steven N. Durlauf (eds.), Volume IA., Elsevier B.V. Beck, T. H. L. and Laeven, L. (2006), Institution Building and Growth in Transition Economies, Journal of Economic Growth, Vol. 11(2), Pp: Cerović, B. (2012). Tranzicija zamisli i ostvarenja, Ekonomski fakultet, Beograd Glaeser, E. L., La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F. and Shleifer, A. (2004), Do Institutions Cause Growth, NBER Working Paper Series, Working Paper No , Jakšić, M. and Praščević, A. (2011), The New Political Macroeconomics in Modern Macroeconomics and Its Appliance to Transition Processes in Serbia, Panoeconomicus, Vol. 4, Pp Luo, J. and Wen, Y. (2017), Institutions Do Not Rule: Reassessing the Driving Forces of Economic Development, Working Paper B, wp North, D. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, Cambridge North, D.C. and Thomas, R.P. (1973), The Rise of the Western World: A New Economic History, Cambridge University Press, Cambridge, UK. Praščević, A. (2017), The Political Economy of Misusing Income Distribution in the Electoral Process A Biased Pluralism Approach, Economic Annals, Vol. 214, Pp Tabellini, G. (2005), Culture and Institutions: Economic Development in the Regions of Europe, CESifo Working Paper No Turley, G. and P.J. Luke (2011), Transition Economics Two decades on, Routledge, London Weber, M. (1970, [1904]), Protestantska etika i duh protestantizma, Mediterran, Novi Sad Williamson O (2000), The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead, Journal of Economic Literature, Vol. 38, Pp

25 Institucije i privredni rast: pogled iz pravnoekonomskog ugla Institutions and Economic Growth: A Law and Economics View Boris Begović* Aleksandra Jovanović* Apstrakt: Cilj rada je da se iz pravnoekonomskog ugla sagledaju ključne institucije za uspostavljanje i ubrzavanje privrednog rasta. Polazeći od Nortove definicije institucija, u radu se pažnja usredsređuje na pravne institucije i njihove efekte na ekonomske institucije, pre svega na vladavinu prava, shvaćenu kao univerzalna zaštita privatnih svojinskih i ugovornih prava, i njene efekte na privredni rast. Razmatraju se, kako formalne, tako i neformalne institucije koje utiču na nivovladavine prava. Vladavini prava u Srbiji pristupa se na različite načine, počev od njenog merenja (kvantifikacije), pa sve do ekonomske analize sudske praksekao primera u kojimapravne institucijene podržavaju ekonomsku efikasnost. Ključne reči: institucije, privredni rast, vladavina prava, sudstvo Abstract: The aim of the paper is to consider, from a law and economics angle, institutions that are crucial for achieving and speeding-up economic growth. Starting from North s definition of institutions, the paper is focused to legal institutions and their impact to the economic institutions, chiefly rule of law, considered as universal and effective protection of private property and contractual rights, and its effects on economic growth. Both formal and informal institutions that affect level of the rule of law are reviewed. The rule of law in Serbia is considered in different ways, starting with its measurement (quantification), up to the economic analysis of the court practice as example of legal institutions that do not support economic efficiency. Keywords: institutions, economic growth, rule of law, judiciary JEL klasifikacija: K40, K42, Uvod Iako ekonomska nauka u sve većoj meri prihvata stanovište o institucijama kao fundamentalnom objašnjenu privrednog rasta, postoje brojni nesporazumi koji otežavaju komunikaciju, dovode do zabuna i time stvaraju prepreke konkretnim istraživanjima. Na primer, iako je North (1990)institucije prilično davnodefinisao kao pravila igre, kao ljudski osmišljena ograničenja koja oblikuju interakcije između ljudi, i danas je rasprostranjena zabluda da su institucije zapravo organizacije namenjene sprovođenju tih pravila. Iako je, nadalje, savršeno jasno da postoje značajna i čvrsta neformalna pravila igre (Casson et al., 2010, Grosjean, 2011, Acemoglu i Jackson, 2014), mnogi pod institucijama podrazumevaju isključivo formalna, pisana pravila igre, najčešće zakone, pase ondačude zbog toga što primena zakona ne daje očekivane rezultate.zabune uglavnom proizlaze iz pogrešne klasifikacije i obuhvata institucija (Voigt, 2013), pa se stoga donose pogrešni zaključci, poput onog da institucije ne utiču na privredni rast (Glaeser et al., * Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, begovic@ius.bg.ac.rs 25

26 2004). Kada se u raspravu o institucijama unese kategorija vladavine prava, nesporazumi postaju još veći različitiautori pod tim pojmom podrazumevaju različite stvari, pa onda i nema mogućnosti za raspravu, slaganje ili neslaganje, o uticaju vladavine prava na privredni rast. Konačno, ukoliko se pod institucijama podrazumeva isključivokratkoročna ekonomska politika, za sledeću ili bilo koju drugu godinu (mada neki autori nju uopšte i ne posmatraju kao vrstu institucija), a pod privrednim rastom podrazumevaju kratkoročne fluktuacije bruto domaćeg proizvoda, obeležene stopama rasta jedva različitim od nule,poput onih u Srbiji, koje uz to nisu održive, bilo kakva rasprava na temu institucija i privrednog rasta gotovo da gubi svaki smisao. Imajući sve navedeno u vidu, cilj ovog rada je da razmotri uzročno-posledične veze između vladavine prava i privrednog rasta i da pritom razmatranju ukaže na stvarne i potencijalne nesporazume u institucionalnom razmatranju privrednog rasta. Pod privrednim rastom se posmatra znatno i održivo uvećanje bruto domaćeg proizvoda jedne zemlje. Ovakav cilj uslovio je i strukturu rada. U prvom odeljku pažnja se posvećuje institucijama kao fundamentalnom objašnjenju privrednog rasta. Potom se razmatranje usmerava na vladavinu prava, sagledanukao skup pravnih, ali i ekonomskih institucija. Razmatranje vladavine prava se nastavlja njenim povezivanjem sa pravosuđem, posebno sudstvom, kao njenom neizostavnom komponentom, i privrednim rastom kao posledicom. Sledi analiza vladavine prava u Srbiji zasnovana na korišćenju rezultata međunarodnih rangiranja u pogledu vladavine prava i njenih komponenti, kao i na rezultatima analize skorašnjih sudskih odluka i njihovih efekata na vladavinu prava u našoj zemlji, a potom dolazi zaključak. Osobenost pravnoekonomskog pristupa, koji karakteriše ovaj rad, jeste primena metodologije ekonomske nauke na pravne fenomene, institucije i ponašanja pojedinaca na osnovu podsticaja koje stvaraju te institucije, što se svodi na ekonomsku analizu prava. Zanemaruju se distinkcije koje se pojavljuju u savremenoj literaturi (Calabresi, 2017) između ekonomske analize prava (economic analysis of law), s jedne strane, i prava i ekonomije (law and economics), s druge. 2. Institucije kao fundamentalno objašnjenje privrednog rasta Kraj prošlog i početak ovog veka obeležili su značajni pomaci u oblasti teorije privrednog rasta. S jedne strane, uspostavljana je teorija endogenog privrednog rasta, u svoje obe varijante, oličene u modelima horizontalnih (Romer, 1990) i vertikalnih inovacija (Aghion i Howitt, 1992). Time je prevaziđen problem tretiranja tehnološkog progresa kao egzogene veličine, svojstven neoklasičnommodelu privrednog rasta (Solow, 1956). Dok je neoklasični model konzistentno objasnio tranzitorni privredi rast, tek su modeli endogenog rasta objasnili privredni rast u stabilnom stanju.s druge strane, institucije su uvedene u teorijsko razmatranje i zauzele su mesto fundamentalnog objašnjenja privrednog rasta. Već samo tretiranje tehnološkog progresa kao endogene veličine, zavisne od ulaganja u istraživanje i razvoj i efikasnosti tih ulaganja, neminovno je otvorilo pitanje podsticaja pojedincima, ekonomskim agentima, da ulažu u istraživanje i razvoj, tako da se institucionalni okvir za ta ulaganja, onaj koji stvara odgovarajuće podsticaje,nikako nije mogao izbeći. Jednostavno, bez rešavanja pitanja zaštite intelektualne svojine i stvaranja i očuvanja tržišne moći, koja generiše podsticaje za ulaganja u istraživanja i razvoj 26

27 i omogućava ex post pokrivanje tih troškova, ne dolazi se do konzistentnog objašnjenja endogenog privrednog rasta. Nezavisno od ove teorijske neminovnosti, institucije su na velika vrata u ekonomsku nauku ušle kao način da se odgovori na staro i fundamentalno pitanje o razlikama u nivou razvijenosti između zemalja. Verovatno da je takav, institucionalni pristup kodifikovan obimnim, veoma sistematičnim i široko prihvaćenim tekstom (Acemoglu et al., 2005), objavljenim u Handbook of Economic Growth. Doduše, navedeno prihvatanje nalaza tog teksta odnosi se na opšti pristup zabeležen u njemu, a ne na ponuđena konkretna rešenja institucionalnih modela (pristup odozgonadole i dominacija političkih institucija nad ekonomskim). Superiornost institucionalnog pristupa privrednom rastu ogleda se u tome što se, shodno načelu metodološkog individualizma, razmatranje pomera na nivo odluka pojedinca, vlasnika proizvodnih faktora, da nešto čine ili da ne čine, razmatrajući podsticaje kojima su ti pojedinci izloženi i institucije koje te podsticaje stvaraju. Reč je upravo o tome da se privredni rast zasniva isključivo na tim decentralizovanim odlukama bez odgovarajućih odluka te vrste nemani privrednog rasta. Time institucionalni pristup zapravo omogućava razmatranje svojevrsnih mikroekonomskih osnova privrednog rasta, bez obzira na to koji je izvor rasta u pitanju. U slučaju akumulacije proizvodnih faktora kao izvora privrednog rasta, odluke pojedinaca da investiraju, na primer u fizički kapital, zavise od očekivane vrednosti prinosa, a ona zavisi, između ostalog, od institucija, poput vladavine prava shvaćene kao univerzalna zaštita privatnih svojinskih prava. Što je viši nivo te zaštite, niža je verovatnoća eksproprijacije investicije i njenih prinosa, pa je stoga veća očekivana vrednost tih prinosa, što znači da su snažniji podsticaji za investiranje, a to uslovljava viši nivo investicija, pa time i ceteris paribus višu stopu privrednog rasta. Takođe, što su više barijere ulasku novih konkurenata, što je veća tržišna moć stvorena na taj način, većaje očekivana vrednost prinosa investicija, vlasnici kapitala očekuju rentu, pa oni koji, uprkos tim barijerama, uspevaju da se bave tom delatnošću više investiraju. Decentralizovane odluke pojedinaca su odlučujuće i u slučaju drugog izvora privrednog rasta uvećanjaukupne faktorske produktivnosti (UFP)zasnovane na tehnološkom progresu i odgovarajućim poslovnim inovacijama. To su odluke o investiranju u istraživanje i razvoj. One zavise od podsticaja koje stvaraju institucije kojima se štiti intelektualna svojina, ali i od onih institucija kojima se, pre svega uklanjanjem barijera ulasku, stvara nesputana konkurencija, budući da upravo snažan konkurentski pritisak stvara podsticaje za inovacije, to jest za ulaganje u istraživanje i razvoj. Isti podsticaji su ključni za uvećanje ukupne proizvodne efikasnosti pri datoj tehnologiji, sa realokacijom resursa iz jedne u drugu granu ili bez nje. Prednosti institucionalnog pristupa privrednom rastu treba posmatrati i u svetlosti brojnih nesporazuma koji postoje na tom planu. Već sama definicija pojma institucija često stvara problem. Iako je opšteprihvaćena već pomenuta Nortova definicija institucija kao ljudski osmišljena ograničenja koja oblikuju interakcije između ljudi, ostaje otvoreno nekoliko pitanja. Prvo, North (1990) insistira da institucije stvaraju podsticaje za razmenu između ljudi, bez obzira na to da li je ta razmena politička, društvena ili ekonom- 27

28 ska. Međutim, Spolaore i Wacziarg (2014) i Mokyr (2017) s pravom ukazuju na to da je, pored razmene (između ljudi), za privredni rast bitna i kultura: skup uverenja, vrednosnih sudova i preferencija pojedinaca i o drugim stvarima osim razmene, pre svega o njihovom odnosu prema prirodi i potrebi objašnjavanja prirodnih fenomena, odnosno spoznaji prirodnih zakona. Upravo su promena kulture i na njoj zasnovanenove moralne norme u Evropi počev od renesanse doveli do napretka prirodnih nauka koji je omogućio ubrzani tehnološki progres industrijsku revoluciju. Sve dotad je tehnološki napredak bio spor i mukotrpan zasnovan na metodu pokušaja i greške bez znanja o mehanizmima koji stoje iza određenih tehničkih rešenja. Drugo, Nortova definicija jasno prihvata moralne norme kao institucije, bar u onoj meri u kojoj te norme stvaraju ograničenja u razmeni. Nasuprot tome, Bowles (2016) razdvaja institucije od moralnih ograničenja, nazivajući ih eksternim motivima, za razliku od moralnih ograničenja koja posmatra kao interne motive pojedinca. Ovakva podela, iako odstupa od osnovne Nortove definicije, omogućava da se sagleda međuzavisnost eksternihi internih motiva i mogućnost njihove superaditivnosti (pojačavanja dejstva i jednih i drugih) ili subaditivnosti (slabljenja dejstva i jednih i drugih). U osnovi, sve ovo je moglo da se analitički izvede i bez narušavanja Nortove definicije, ali je barem važno da se ovi značajniteorijskirezultati iskažu. Ipak, treba voditi računa da ne dođe do, pre svega, terminološke zabune. Treće pitanje se odnosi na moralne norme, one koje karakteriše interna sankcija koja sledi ukoliko se prekrše. Njih ne treba poistovećivati sa neformalnim institucijama iz jednog ozbiljnog razloga. U neformalne institucije spadaju i društvene norme, odnosno običaji, za čije kršenje sankcija nije interna, već eksterna nameće je zajednica koja te norme prihvata. Dakle, neformalne institucije su heterogene, iako su veoma čestozasnovane na odbrani istih vrednosti. Pokazalo se (Casson et al., 2010, Grosjean, 2011, Acemoglu i Jackson, 2014) da su neformalne institucije veoma postojane i da je za efekte formalnih institucija, na primer zakona,veoma često potrebno uzeti i obzir neformalne institucije unutar kojih se formalne, poput zakona, primenjuju (Acemoglu i Jackson, 2017). Četvrto, postavlja se pitanje da li pojam institucija uključuje i organizacije koje se bave primenom institucija shvaćenih kao pravila igre. North (1990) je isključiv u tom pogledu i striktno razdvaja institucije kao pravila ponašanja od organizacija koje deluju unutar tih pravila ponašanja. Nasuprot tome, Grief (2006) pod institucijama podrazumeva i pravila i organizacije, nezavisno od toga šta je njihov cilj, uključujući i, na primer, maksimizacijuprofita. Ovakva integracija elemenata koji čine institucije nema, čini se, veliku analitičku vrednost. No, ukoliko se koristi Nortova i ne samo njegova metafora o utakmici i institucijama koje predstavljaju pravila igre, potpuno je jasno ko su igrači, ali ostaje otvoreno pitanje sudija. Stoga se može uvesti distinkcija između institucija, u smislu pravila igre, i ustanova, u smislu tela nadležnih za primenu pravila igre (Begović, 2011). Iako su ove dve reči u srpskom jeziku sinonimi, u stručnoj terminologiji možese koristiti ovakva distinkcija. Otuda, primera radi, zakoni predstavljaju institucije, dok sudovi predstavljaju ustanove. Peto bitno pitanje jeste ono o postojanosti institucija, odnosno pitanje koliki je minimum postojanosti nekog pravila ponašanja potreban da bi bilo reči o instituciji, a ne o nekom 28

29 trenutnom, prolaznom ograničenju. Glaeser et al. (2004) smatraju da je potrebno, da bi se neko pravilo ponašanja proglasilo institucijom, da ono ima neprestani ili makar trajni uticaj na okruženje. Nezavisno od toga što bi ispunjenje prvog kriterijuma dovelo do nepromenljivosti institucija i učinio institucionalnu reformu izlišnom, kao i nezavisno od nejasne definicije trajnog uticaja, izvesno je da bi se primenom ovog kriterijuma veoma mali broj pravila ponašanja mogao svrstati među institucije. Minimalistički pristup (Begović, 2011) da su institucije sva ona pravila ponašanja koja su dovoljno postojana da postaju relevantna za donošenje odluka ex ante doveo bi do suprotnog rezultata. Za potrebe ovog rada može se napraviti distinkcija između (kratkoročnih) ekonomskih politika, onih koje se menjaju, na primer na godinu dana, koje ne spadaju u institucije, i institucija poput vladavine prava i zaštite privatnih svojinskih prava, koje se menjaju na veoma dugi rok. Konačno, treba ukazati na to da pojam institucije kao takav nema nikakvu vrednosnu konotaciju, ne pruža nikakvu informaciju o karakteru, odnosno efektima pojedinih konkretnih institucija. Institucije mogu da budu dobre ili loše, na primer sa stanovišta njihovih efekata na privredni rast. I loše institucije su institucije, tako da zaključak da u nekom društvu ne postoje institucije jednostavno nikako ne može biti na mestu institucije u savremenim društvima uvek postoje, pitanje je samo da li su dobre ili loše i sa kog stanovišta se ocenjuju. Ključno pitanje jeste koje su to institucije koje pogoduju privrednom rastu, koje ga pospešuju, a koje su to institucije koje ga usporavaju i potkopavaju. I, naravno, koji su to mehanizmi koji dovode do toga da se jedna zemlja ilineko konkretno društvonađu u dobroj institucionalnoj ravnoteži, aneki drugi u lošoj (Acemoglu i Robinson, 2012). Problem u tom pogledu, međutim, može da nastane usled toga što nema jednoznačnog poželjnog institucionalnog rešenja nisusve institucije podjednako pogodne za privredni rast na svakom nivou razvijenosti. Reč je o sledećem: nanižim nivoima razvijenosti, u uslovima u kojima je zemlja daleko od granice dostupne tehnologije, privredni rast se dominantno zasniva na akumulaciji proizvodnih faktora. Drugi rečima, u pitanju je tranzitorni rast. Kako se zemlja razvija, kakose približava granici dostupne tehnologije i nekom višem, na primer srednjem nivou razvijenosti, akumulacija proizvodnih faktora gubi na značaju kao izvor rasta, mogućnosti za tranzitorni rast se smanjuju, a na značaju dobija uvećanje UFP kao izvor rasta, pre svega inovacije zasnovane na tehnološkom progresu. Dakle, reč je o rastu u stabilnom stanju. Pokazalo se da institucije koje pogoduju privrednom rastu zasnovanom na akumulaciji proizvodnih faktora nisu one institucije koje odgovaraju rastu zasnovanom na inovacijama. I obrnuto. Iz drugog ugla posmatrano, institucije koje pogoduju tranzitornom privrednom rastu nisu one koje pogoduju privrednom rastu u stabilnom stanju. Kako navodeacemoglu et al. (2006) i Aghion i Howit (2009), privrednom rastu zasnovanom na akumulaciji proizvodnih faktora pogoduju visoki prinosi, rente kojeprisvajaju vlasnici proizvodnih faktora, a koje obezbeđuje tržišna moć, nastala smanjenjem, ako ne i eliminisanjem konkurencije, što se može postići uvođenjem pravnih barijera ulasku.nasuprot tome, privrednom rastu zasnovanom na inovacijama pogoduje nesputana konkurencija, to jest snažan konkurentski pritisak koji se može obezbediti niskim barijerama ulasku, još bolje, njihovom eliminacijom. Na ovoj distinkciji zasniva se zamka srednjeg nivoa dohotka, onako kako je posmatra savremena teorija privrednog rasta (Aghion i Howitt, 2009). Ukoliko dođe do institucionalne reforme prerano, dok je zemlja na isuviše niskom nivou razvijenosti, 29

30 dok još uvek dominira privredni rast zasnovan na akumulaciji proizvodnih faktora, ta reforma će potkopati dominantan model rasta i doći će do stagnacije. Isto tako, ukoliko institucionalna reforma zakasni, postojeće institucije neće odgovarati dostignutom nivou razvijenosti, što znači da neće moći da se obezbedi rast zasnovan na inovacijama, a rast zasnovan na akumulaciji proizvodnih faktora više ne može da se ostvari. Upravo je ovo suština zamke srednjeg nivoa razvijenosti sagledane iz institucionalnog aspekta. Na navedenoj distinkcijiacemoglu (2008) gradi svoju tezu da u autokratijama mogu da postoje ekonomske institucije koje pogoduju privrednom rastu na nižem nivou razvijenosti, privrednom rastu zasnovanom pretežno na akumulaciji proizvodnih faktora. Reč je o tome da u autokratijama sprega političke i poslovne elite dovodi do uspostavljanja pravnih barijera ulasku u one grane u kojima je aktivna domaća poslovna elita, što omogućava stvaranje i održavanje tržišne moći, a to dovodi do rente koja se deli između poslovne i političke elite. Upravo je ta renta, kao i politička podrška poslovne elite, ono što interesuje političku elitu u autokratijama, a ne blagostanje potrošača, koje se neminovno narušava ovakvim institucionalnim aranžmanom. Problem, međutim, nastaje kada se dostigne određeni nivo razvijenosti i kada akumulacija proizvodnih faktora više nije, odnosno ne može da bude dominantan izvor rasta, već to treba da budu inovacije. Potreban uslov za inovacije jeste nesputana konkurencija na tržištu i snažan konkurentski pritisak koji ona stvara. A takve konkurencije nema usled pravnih barijera ulasku, koje se održavaju zbog istovetnog interesa političke i poslovne elite da one opstanu. Nasuprot tome, u demokratijama politička elita polaže računa celokupnom biračkom telu, svim potrošačima, iz drugog ugla posmatrano, a ne poslovnoj eliti, tako da za političku elitu postoji snažan podsticaj da ukloni barijere ulasku, oslobodi konkurenciju i podsticajima koje ona stvara u pogledu proizvodne efikasnosti i inovacija maksimizuje potrošačev višak blagostanje biračkog tela.upravo snažna konkurencija i pritisak na rivale koje ona stvara predstavljaju podsticaj za inovacije, pre svega podsticaj za ulaganje u istraživanje i razvoj. Samim tim, demokratija predstavlja poželjan politički sistem, skup političkih institucija, sa stanovišta privrednog rasta zasnovanog na inovacijama, što znači rasta razvijenih zemalja, onih koje su blizu granici dostupne tehnologije. Međutim, shodno navedenim teorijskim nalazima, demokratija nije pogodna za privredni rast na nižim nivoima razvijenosti. Dosadašnja empirijska istraživanja (Aghion et al., 2009, Acemoglu et al., 2014, Begović et al., 2017) nisu donela jednoznačne rezultate u ovom pogledu, madasu ponudila neke nalaze kojima se, makar u određenoj meri, potvrđuje navedena teorijska hipoteza. Ovim su postavljene osnove analize uzročno-posledične veze između institucija i privrednog rasta. Sada pažnja treba da se usmeri na vladavinu prava i njen odnos prema privrednom rastu. 3. Odnos ekonomskih i pravnih institucija: slučaj vladavine prava Institucije su heterogene posmatrano iz više različitih aspekata. One, na primer, mogu biti političke, ekonomske i pravne. Za ovaj rad je veoma bitna distinkcija između ekonomskih i pravnih institucija. Ta distinkcija je lako razumljiva: ekonomskeinstitucije su pravila ponašanja koja se odnose na ekonomsku interakciju između privrednih subjekata 30

31 pojedinaca i pravnih lica. Nasuprot tome, pravne institucije predstavljaju pravila ponašanja subjekata u pravnom postupku. Imajući u vidu ovudistinkciju, postavlja se pitanje klasifikacije vladavine prava: da li ona spada u pravne ili ekonomske institucije? Za odgovor na ovo pitanje potrebno je sagledatirazličite definicije vladavine prava, odnosno razlike u pogledu sadržaja tog pojma. Dok se zabune u pogledu sadržaja pojma institucija otklanjaju i postiže se kakva-takva saglasnost, različitost pristupa fenomenu vladavine prava samo se, čini se, pojačava. Vladavina prava kao koncepcija svakako spada u pravne institucije. Čak se i u tom pogledu može napraviti podela na vladavinu prava u širem smislu, što podrazumeva skup pravnih propisa posebne sadržine, zasnovanu na ustavnoj zaštiti individualnihprava i sloboda, koja kao srž pravednog društva uključuje i demokratiju, građanska i politička prava (Jovanović, 2011). Vladavina prava u užem smislu jesteformalno-proceduralna koncepcija, dakle pravna institucija par excellance, koja podrazumeva ustavnost i zakonitost, predvidljivost i stabilnost prava, osnovni izvor pravne sigurnosti. No, ukoliko se posmatra (ekonomski) ishod vladavine prava, onda ona spada u ekonomske institucije, budući da stvara snažne podsticaje privrednim subjektima pri donošenju njihovih poslovnih odluka, to jest predstavlja pravila ponašanja koja se odnose na ekonomsku interakciju između njih. Vladavina prava kao ekonomska institucija mogla bi se poistovetiti sa univerzalnom i delotvornom zaštitom privatnih svojinskih prava (što uključuje svojinu i sva druga čisto imovinska prava, poput, na primer, prava intelektualne svojine) i ugovornih prava, uključujući punu slobodu posedovanja i ugovaranja. Veoma je bitno uočiti pridev univerzalna, budući da u vladavinu prava nikako ne spada zaštita svojinskih prava jednih (onih bliskih političkoj eliti) i narušavanje tih prava ostalih (Sonin, 2003). Distinkcija između vladavine prava kao pravne i kao ekonomske institucije može se povezati sa još jednom distinkcijom poznatom u teoriji institucija, naročito bitnom za njihovo merenje: distinkcijom između de iure i de facto institucija (Voigt, 2013). Ova distinkcija objašnjava samu sebe, a može se reći da vladavina prava posmatrana kao pravna institucija, kao skup normi koje oblikuju odnose između ljudi u pravnom procesu, u velikoj meri spada u de iure institucije, budući da osnovu za navedeno oblikovanje čine namenski propisi, tj. procesna pravila. Ipak, nije posredi isključivo de iureinstitucija, budući da je relevantno i kako se ta pravila primenjuju, da li je njihova primena nepristrasna i delotvorna. Nasuprot tome, vladavina prava kao ekonomska institucije spada u skup (efektivnih) pravila koja regulišu odnose između privrednih subjekata i kao takva spada u de facto institucije. Ekonomske posledice vladavine prava lakosu razumljive i empirijski potvrđene. Univerzalna i delotvorna zaštita privatnih svojinskih prava dovodi do uvećanja očekivanevrednosti prinosa investicija, budući da se umanjuje verovatnoća eksproprijacije prinosa, pa isame investicije. Ovo se odnosi kako na investicije u fizički, tako i u ljudski kapital; u pogledu ovog drugog se to, naravno, odnosi isključivo na prinose. Samim tim, univerzalna zaštita privatnih svojinskih prava stvara podsticaje za investicije, pa time i pospešuje akumulaciju proizvodnih faktora, što znači i privredni rast zasnovan na ovom izvoru. Nadalje, vladavina prava, što uključuje univerzalnu zaštitu intelektualne svojine, stvara 31

32 podsticaje za ulaganja u istraživanje i razvoj, što znači podsticaje za inovacije, pa time pospešuje i privredi rast zasnovan na inovacijama. Štaviše, u uslovima vladavine prava, svako poboljšanje efikasnosti, bez obzira na to šta je njegova osnova,neminovno se internalizuje, tj. onaj koji je preduzeo to poboljšanje uživa u njegovim prinosima. Dakle, vladavina prava ne gubi na značaju sa promenom izvora privrednog rasta i ona ne predstavlja instituciju koja pospešuje privredni rast na jednom nivou razvijenosti, a ograničava ga na drugom.stoga ona nije deo institucionalne zamke srednjeg nivoa dohotka. Štaviše, pokazalo se, prilikom razmatranja karakteristika prava konkurencije prikladnog za zemlje u razvoju (Begović i Popović, 2018)da je upravo vladavina prava ključna za visoke očekivane vrednosti prinosa, nezavisno od tržišne strukture i tržišne moći do koje ona može da dovede. Ukoliko je, na primer, verovatnoća eksproprijacije prinosa ili same investicije velika, onda je, nezavisno od visokih nominalnih prinosa, očekivana vrednost prinosa niska,što znači da segube podsticaji za investiranje, pa stoga ne dolazi do akumulacije proizvodnih faktora i privrednog rasta zasnovanog na njoj. Time se pokazuje da iako se insistira na barijerama ulasku i tržišnoj moći do koje one dovode kao pretpostavci privrednog rasta zasnovanog na akumulaciji proizvodnog faktora (Singh, 2002, i Acemoglu et al., 2006) te barijere i tržišna moć ipak ne predstavljaju dovoljan uslov za privredni rast. Da li predstavljaju potreban uslov još uvek je, čini se, otvoreno pitanje. Pritome, postavlja se pitanje da li se vladavina prava može poistovetiti sa univerzalnomzaštitom svojinskih i ugovornih prava od svih predatora. Potpuno je jasno da ona štiti prinose i samu investiciju od privatnih predatora, ali u mnogim društvima veća opasnosti preti od predatorskog javnog sektora (Djankov et al., 2003), bez obzira na to da lije takva eksproprijacija u skladu sa zakonom ili predstavlja njegovo kršenje. Na primer, eksproprijacija kroz arbitrarno i prekomerno oporezivanje, bez obzira na to što može biti zasnovana na zakonu ili nekom drugom pravom propisu, ipak ne može da bude u skladu sa vladavinom prava, a prekomernost oporezivanja možese sagledati posmatranjem odnosa ponude javnog dobra i oporezivanja. No, potrebno je bliže odrediti pojam vladavine prava, ne samo sa stanovišta njenog ishoda, negoi njenih komponenti koje takav ishod obezbeđuju. Ključnu komponentu vladavine prava predstavljaju propisi jedne zemlje, njen ustav, zakoni, kao i podzakonska aktai njihov sadržaj dakle, de iure institucije, kako pravne, tako i ekonomske. Ukoliko ne postoji zakonska osnova za univerzalnu zaštitu privatnih svojinskih i ugovornih prava, onda takve zaštite ne može ni biti. Komunistički eksperiment je to jasno pokazao. Ne samo da je na osnovu zakona izvršena eksproprijacijaprivatnih investicija i svih njihovih prinosa nego je privatna svojina, uz manje izuzetke, bila ustavom i zakonom zabranjena, pa stoga u zakonu nije postojala osnova za zaštitu privatnih svojinskih prava. Očigledno je da se vladavina prava ne može obezbediti bez odgovarajućih de iure institucija. Međutim, takve de iure institucije predstavljaju samo potreban, ali ne i dovoljan uslov za ostvarivanje vladavine prava, shvaćene kao univerzalna i delotvorna zaštita privatnih svojinski i ugovornih prava. Za takav ishod, za takvu ekonomsku instituciju, potrebno je obezbediti primenu tih pravila. Ključnu ulogu u primeni prava imasudska vlast, i to svi sudovi, na svim nivoima.osnovni ili viši sudoviispituju povrede svojinskih i ugovornih prava. U slučaju parnica, koje pokreće zainteresovana strana u sporu, sudovi nalažu 32

33 prekidanje činjenja kojima se narušavaju svojinska ili ugovorna prava i zahtevaju povraćaj u prethodno stanje. U slučaju povrede svojinskih prava krivičnim delom, sudovi, u postupku koji inicira tužilaštvo, izriču kaznu onom koji je kršeći zakon povredio tuđa svojinska prava, a eventualna naknada štete uglavnom se prepušta parničnom postupku koji prati krivični. Upravni sudovi vode računa o tome da izvršna vlast, odnosno, šire posmatrano, državni organi nisu prekršili svojinska ili ugovorna prava. Sudovi višeg stepena (apelacioni i kasacioni) kontrolišu rad nižestepenih sudova, kako bi ujednačili sudsku praksu i tako obezbedili neselektivnu primenu pravai kako biustanoviligreške koje su oni eventualno napravili u zaštiti privatnih svojinskih i ugovornih prava. Konačno, ustavni sud vodi računa o tome da li su zakoni koje donosi parlament u skladu sa ustavom koji obezbeđuje privatna svojinska i ugovorna prava, naravno ukoliko postoje takve ustavne odredbe. Očigledno je da od sudske vlasti u velikom meri zavisi u kojoj meri će de iure vladavina prava biti udaljena od de facto vladavine prava, tj. od univerzalne i delotvorne zaštite privatnih svojinskih prava. Jedan od bitnih elemenata delotvornosti jeste vreme koje je potrebno da protekne da bi se zaštitila navedena prava. Pokazalo se da su dve odlikesudstva ključne za sagledavanje navedene razlike između de iure i de facto vladavine prava. To su nezavisnost i efikasnost sudstva. Ukratko, postoje dva uslova prvog reda za obezbeđivanje de facto vladavine prava, odnosno univerzalne i delotvorne zaštite privatnih svojinskih prava. Jedan su odgovarajuće de iure institucije, pravni okvir koji omogućava zaštitu privatnih svojinski i ugovornih prava. Drugi uslov prvog reda čini sudstvo, koje nepristrasno i delotvornoprimenjujede iure institucije. I jedan i drugi uslov su sami za sebe potrebni, ali ne i dovoljni.savršeno zakonodavstvo ne znači ništa bez odgovarajuće primene. A odgovarajuća primenapropisa ne znači ništa ukoliko ta pravila ne omogućavaju zaštitu privatnih svojinski i ugovornih prava. 4. Vladavina prava, sudstvo i privredni rast Budući da su identifikovana dva izvora dobrog sudstva onoga sudstva koje može da ispuni uslov prvog reda i da tako, uz odgovarajuće zakonodavstvo, obezbedi vladavinu prava kao ekonomsku instituciju može se pristupiti njihovoj analizi. Prvi od tih izvora je nezavisnost sudstva. Ta nezavisnost obezbeđuje nepristrasnost, a to je osnova univerzalne zaštite privatnih svojinskih prava. Naime, ukoliko pravosuđe nije nezavisno, onda su sudske odluke pod uticajem trećih lica, što iz državnog, odnosno javnog, što iz privatnog sektora, što znači da se u tom slučaju pred sudom mogu pojaviti stranke koje nisu ravnopravne. Uvećava se verovatnoća da će ishod biti presudau korist stranke koja ima uticaj, bez obzira na to da li će to dovesti do greške tipa I (lažno pozitivan nalaz) ili greške tipa II (lažno negativan nalaz). Sudske greške više nisu slučajne, što one po definiciji treba da budu, nego su u korist onoga ko ima uticaj više nisu u pitanju greške nego pristrasnosti. Ukoliko nema nezavisnosti sudstva, ne može se očekivati da postoji univerzalna zaštita privatnih svojinskih prava. Nečija prava će biti zaštićena, a nečija narušena. 33

34 Pritome, nije bitno da li je posredi sudski spor između fizičkih iliizmeđu privatnih pravnih lica, ili spor između privatnih lica i države, mada Feld i Voigt (2003) uočavaju i treću, za ovo razmatranje ne toliko bitnu mogućnost: spor između različitih grana državne vlasti. U prvom slučaju, uticaj na sud privatna lica mogu da obezbede direktno, na primer korumpiranjem sudskih zvaničnika, što se, prema nalazima pojedinih istraživanja (Glaeser i Shleifer, 2003) odigravalo u SAD krajem XIX veka, a to je, prema ovoj školi mišljenja, i dovelo do pritiska javnosti koji je pospešio uspostavljanjeveoma obuhvatnog zakonodavstva, pre svega saveznog, kojim se regulišu transakcije između privrednih subjekata uspostavljanje regulatorne države. Navedeni uticaj privatne strane u sporu mogu da obezbede i indirektno, preko uticaja državnih vlasti koje su pridobile za svoju stranu. Na ovaj drugi način stvarajuse privilegovani privredni subjekti, oni pod patronatom države poslovna elita, kao faktička elita, koja pod zaštitom vlasti osmišljava i preduzima razorne poslovne strategije zasnivane na narušavanju privatnih svojinskih i ugovornih prava drugih, što drastično potkopava vladavinu prava. Direktan uticaj vlasti, ukoliko je reč o sudskim sporovima izmeđufizičkih ili između privatnih pravnihlica, s jedne strane, i države, s druge, ugrožava nezavisnost sudstva i dovodi do potkopavanja zaštite privatnih svojinskih i ugovornih prava i, naročito, do širenja predatorske države. Država kršenjem zakona narušava privatna svojinska i ugovorna prava, a pristrasni sudovi omogućavaju takvo kršenje, odnosno onemogućavaju njihovu zaštitu. Jasno je da narušavanje nezavisnosti sudstva ne omogućava vladavinu prava. U tom pogledu, otvaraju se dva bitna pitanja. Prvo je kako uopšte dolazi do nezavisnosti sudstva. Zbog čega se država, pre svega izvršna vlast, odriče mogućnosti da uticajem na sudove izbori ishode sudskih sporova u svoju korist? Ekonomska teorija nezavisnog sudstva dala je odgovore na to pitanje, pa se pokazalo da verovatnoća uspostavljanja nezavisnog sudstva raste sa regularnošću demokratske smene vlasti i sa uvećanjem averzije ka riziku koju imaju političari (Begović, 2006). Naime, pokazalo se da je nezavisnosudstvo najbolja brana pokretanju i zloupotrebisudskih sporova protiv političara koji su izgubili vlast. Zbog toga, dok su na vlasti, oni imaju snažan podsticaj da uspostave nezavisno sudstvo, kako bi ih ono štitilo od političkih protivnika jednom kada više ne budu na vlasti (Stephenson, 2003). Drugo bitno pitanje jeste kako se meri nezavisnost sudstva. Pritome, treba razgraničiti de iure i de facto nezavisnost sudstva.feld i Voigt(2003) predlažu deset kriterijuma za ocenu de iure nezavisnosti sudstva, tj. osnovnih propisa koji se odnose na položaj sudija, poput ustavne zasnovanosti njihove nezavisnosti, načina izbora i smene sudija, tj. stalnosti njihovog položaja, potom načina dodeljivanja predmeta sudijama, načina određivanja njihovih primanja itd. No, zanimljiviji su kriterijumi za ocenu de facto nezavisnosti sudstva: prosečno stvarno trajanje mandata sudija najvišeg suda u zemlji, stvarni iznos sudijskih primanja, da li se odluke najvišeg suda direktno primenjuju, promena broja sudija koji odlučuju u veću kako bi se promenio odnos snaga pri odlučivanjunajvišeg suda itd. Empirijski rezultati do kojih su došli Feld i Voigt (2003) na uzorku od 66 zemalja pokazali su veoma nizak koeficijent korelacijeizmeđu de iure i de facto nezavisnosti sudstva (svega 0,18).To, uz veoma nizak rang zemalja poput SAD i Švajcarske pri rangiranju de 34

35 iure nezavisnosti sudstva, pokazuje da ta vrsta nezavisnosti nije ni potreban ni dovoljan uslov za de factonezavisnost. Drugi veoma bitan rezultat dobijen je regresionom analizom uporednih podataka, pri čemu je zavisna promenljiva bila prosečna godišnja stopa privrednog rasta za posmatrane zemlje u periodu od zaključno sa godinom. Objašnjavajuće promenljive bile su de iure i de facto nezavisnost sudstva, kao i uobičajene kontrolne promenljive koje se koriste u empirijskim modelima zasnovanim na neoklasičnom modelu rasta: nivo dohotka per capita (kao kontrola konvergencije), obuhvaćenost populacije sekundarnim obrazovanjem (kao aproksimacija ljudskog kapitala) i stopa investicija, koja utiče na tranzicioni privredni rast. Ocene parametara uz kontrolne promenljive pokazale su se statistički značajnim (uz izuzetak sekundarnog obrazovanja) i sa očekivanim predznakom. Daleko su zanimljiviji rezultati u pogledu osnovnih objašnjavajućih promenljivih. De iure nezavisnost sudstva nije se pokazala statistički značajnom, ali se de factonezavisnost sudstva pokazala statistički značajnom (doduše samo na nivou rizika od 10%), uz teorijski očekivani predznak: uvećanje nivoa de facto nezavisnosti pravosuđa ubrzava privredni rast. Naravno, ovopredstavlja samo početak empirijskog istraživanja fenomena uzročno-posledične veze između nezavisnosti sudstva, vladavine prava i privrednog rasta. Mogla bi se staviti jedna primedba na specifikaciju regresionog modela. Reč je o tome da vladavina prava, koja, prema teorijskim nalazima, pospešuje privredni rast, zavisi i od efikasnosti sudstva. Dok od nezavisnosti sudstva zavisi da li će zaštita privatnih svojinskih i ugovornih prava biti univerzalna, od njegove efikasnosti zavisi da liće biti delotvorna. Stoga je u buduća empirijska istraživanja potrebno uključiti i ovu promenljivu. Teorijska razmatranja su pokazala (Acemoglu i Jackson, 2017) da efikasnost sudstva zavisi od usklađenosti formalnih i neformalnih institucija zakona i društvenih normi u ovom slučaju. Analiza je pokazala da se nepoštovanjezakona, odnosno kršenje prava u većoj meri otkriva ukoliko je manja razlika između zakona i društvenih normi, budući da su snažniji podsticaji za to otkrivanje usled dejstva društvenih normi. I obrnuto, što je veća razlika između zakona i društvenih normi, slabiji su podsticaji za otkrivanje kršenja prava. Ne samo to: u uslovima takve razlike, ukoliko je kršenje zakona, odnosno na njemu zasnovanog prava u skladu sa društvenim normama, jačaju podsticaji za takvo kršenje, pa se povećava njegova frekvencija. Budući da su neformalne institucije društvene norme u ovom slučaju postojanije od zakona (Acemoglu i Jackson, 2014), o navedenim podsticajima i njihovim posledicama na efikasnost sudstva treba voditi računa naročito pri institucionalnim reformama, onima koje dovode do uvođenja često potpuno novih zakona, poput tranzicionih institucionalnih reformi. Sledeći logiku navedenog teorijskog modela, lako se može zaključiti da sličan mehanizam deluje i pri donošenju sudskih odluka, što utiče ili bar može da utiče na efikasnost sudstva, pa time i na delotvornost, čak i na univerzalnost zaštite privatnih svojinskih i ugovornih prava. Ukoliko su, na primer, društvene norme takve da se zaštita dužnika, a ne poverilaca, prihvata kao društvena vrednost, onda će sudijama koje odlučuju u parnici koju je dužnik pokrenuo protiv poveriocabiti daleko teže da stanu na stranu poverioca i time, u nekom određenom slučaju, primene zakon nego da stanu na stranu dužnika, čime u tom istom slučaju krše zakon. Na ovaj način ugrožavajuse ugovorna prava poverilaca, pa ne samo da sudstvo ne obezbeđuje delotvornu zaštitu privatnih svojinskih i ugovornih prava, nego ta zaštita više nije ni univerzalna štite se prava dužnika, ali ne i poverilaca. 35

36 U zemljama u tranziciji možese identifikovati još jedan mehanizam koji obara efikasnost sudskih odluka, pa time utiče i na delotvornost, a isto tako i na univerzalnost zaštite privatnih svojinskih i ugovornih prava. Reč je o znanju sudija, odnosno o njihovoj upućenost u materiju o kojoj donose odluke. Pojavljivanje potpuno novih ekonomskih koncepcija i na njima zasnovanih i složenih ugovora, kao i imovinskih odnosa, uslovljava nesigurnost sudija u sopstveno rasuđivanje, umanjuje mogućnost da se sudskim veštacima daju dobri i precizni nalozi šta da istraže, kao i mogućnost da se dobijeni rezultati adekvatno vrednuju, a sve to uvećava mogućnost sudske greške kojom se umanjuje delotvornost zaštite privatnih svojinskih i ugovornih prava. Pošto su ugovori u određenim privrednim delatnostima i pri određenim poslovima(na primer zbog izražene asimetrije informacija) neminovno složeniji u odnosu na druge, javlja se pristrasnost u pogledu zaštite privatnih svojinskih i ugovornih prava. Budući da su razmotrene osnovne teorijske koncepcije, definisani osnovni pojmovi, uočene odgovarajuće uzročno-posledične veze između vladavine prava i privrednog rasta i razmotreni osnovni empirijski nalazi, potrebno je pažnju posvetiti vladavini prava u Srbiji. 5. Vladavina prava u Srbiji 5.1. Kvantitativne ocene vladavine prava i rangiranje Srbije Brojni su izveštaji koji, mereći institucionalni okvir i prateći institucionalne promene, ocenjuju vladavinu prava po svetu. Srbija je relativno kasno uključena u ove izveštaje. Izabrana su, među mnogima koji postoje, tri izveštaja čiji se rezultati u oblasti indikatora vladavine prava prikazuju u ovom odeljku, uz vođenje računa i o tome da indikatori između sebe, budući da su formulisani na različite načine, nisu uporedivi. Takođe, korišćeni su isključivo uporedni podaci, i to za najnoviju dostupnu godinu. Izabrani su indikatori vladavine prava koji se koriste u: (1) Index of Economic Freedom, Heritage Foundation; (2) Freedom of the World, Fraser Institute i (3) Doing Business, World Bank Group. Rezultati za Srbiju porede se sa srednjim vrednostima za zemlje EU15 (članice pre godine), zemlje EU12+1 (članice od i godine + Republika Hrvatska) i zemlje koje čine region Zapadnog Balkana. Cilj ovakvog poređenja je ustanovljavanje odstupanja ocene vladavine prava u Srbiji u odnosu na izabrane zemlje. a. Ocene vladavine prava prema Index of Economic Freedom, Heritage Foundation Indikator Index of Economic Freedom formulisan je tako što se polazi od stava da dobro funkcionisanje privrede zahteva pravni sistem koji podržava ekonomske slobode kroz zaštitu svojinskih prava od eksproprijacije drugih privatnih lica i države. Vladavina prava se meri zaštitom svojinskih prava i delotvornošću sudstva. Svojinska prava se odnose na stvari (fizički kapital), intelektualnu svojinu, zaštitu investitora, rizik eksproprijacije i kvalitet upravljanja, odnosno registrovanja svojine nad zemljištem. Zaštita svojinskih prava zahteva delotvorno sudstvo, na koje ukazuje poseban kompozitni indikator, koji uzima u obzir nezavisnost sudstva, kvalitet sudskog procesa i verovatnoću donošenja odgovarajuće sudske odluke, praktično inverznu vrednost verovatnoće sudske greške. Vladavina prava u smislu indikatora zaštita svojinskih prava može se protumačiti kao de iure institucija, de iure vladavina prava, dok uključivanje delotvornosti sudstva omo- 36

37 gućava da se, združenim korišćenjem ova dva indikatora, sagleda vladavina prava kao de facto institucija, posmatrana kao univerzalna i delotvorna zaštita svojinskih i ugovornih prava. Pored toga, u poređenje je, kao ilustracija, uključen i osnovni kompozitni indikator ovog istraživanja indeks ekonomskih sloboda, uz vođenje računao tome da vladavina prava predstavlja, uz indikatore veličine državnog aparata (vlade), regulatornu efikasnost i otvorenost tržišta, jednu od komponenti ovog svodnog pokazatelja. Iz indikatora vladavine prava koji obuhvata svojinska prava, delotvornost sudstva i integritet vlasti izostavljen je ovaj poslednji jer se pažnja usmeravana vladavinu prava u najužem smislu. Tabela 1. Poređenje srednjih vrednosti izabranih indikatora istraživanja Index of Economic Freedom za Srbiju, zemlje EU 15 i zemlje EU 12+1(2017. godina) Ekonomske slobode Svojinska prava Delotvornost sudstva Srbija 58,90 50,30 40,20 EU 15 69,98 81,83 71,63 EU ,81 69,10 57,03 Izvor: 2017 Index of Economic Freedom, Očigledno je (tabela 1) da Srbija značajno zaostaje u pogledu sva tri indikatora (vrednosti indikatora kreću se od najslabijeg ka najboljem, od 0 do 100. Postavlja se, stoga, pitanje da li i u kojoj meri Srbija u ovom pogledu zaostaje za zemljama Zapadnog Balkana. Rezultati tog poređena (Hrvatska je, kao zemlja ovog regiona, bez obzira na članstvo u EU,uključena u analizu) prikazani su utabeli 2. Tabela 2. Ekonomske slobode i vladavine prava u zemljama Zapadnog Balkana i Hrvatskoj (2017. godina) Ekonomske slobode Svojinska prava Delotvornost sudstva Srbija 58,9 50,3 40,2 Crna Gora 62,0 58,0 50,4 BJR Makedonija 70,7 67,0 61,4 Bosna i Hercegovina 60,2 41,2 40,0 Albanija 64,4 54,0 28,5 Hrvatska 59,4 65,5 56,8 Izvor: 2017 Index of Economic Freedom, U poređenju sa državama Zapadnog Balkana, Srbija je po zbirnom pokazatelju ekonomskih sloboda slabija od svih zemalja regiona. Što se delotvornosti sudstva tiče,srbija beleži bolji rezultat od Bosne i Hercegovine i Albanije, a u pogledu zaštite svojinskih prava beleži jedino bolji rezultat od Bosne i Hercegovine. 37

38 b. Ocene vladavine prava prema Economic Freedom of the World, Fraser Institute Izveštaj Economic Freedom of the World ocenjuje u kojoj meri institucije jedne zemlje podržavaju ekonomske slobode. Izveštaj meri 42 faktora svrstana u pet grupa: veličina vlade/države (potrošnja, porezi, preduzeća), pravni sistem i zaštita svojinskih prava, zdrav novac, sloboda međunarodne trgovine, regulacija (pozajmljivanja kapitala, rada i poslovanja). Za poređenje je izabran kompozitni pokazatelj pravnog sistema i zaštite svojinskih prava, kao i izabrane, a ne sve komponente tog pokazatelja, budući da neke komponente, poput vojnog mešanja u vladavinu prava i politiku nisu elementi uže definicije vladavine prava koja se koristi u ovom radu. Tabela 3. Economic Freedom of the World: Kompozitni pokazatelj pravnog sistem i zaštite svojinskih prava i njegove pojedine komponente za Srbiju zemlje EU 15 i EU 12+1 (2015. godina) Kompozitni pokazatelj Nezavisnost sudstva Nepristrasni sudovi Zaštita svojinskih prava Integritet pravnog sistema Izvršenje ugovora Srbija 4,89 2,98 2,85 3,65 5,83 3,20 EU 15 7,54 7,56 5,85 7,63 8,94 3,52 EU ,11 4,88 3,53 5,41 7,18 4,85 Izvor: Očigledno je da Srbija znatno zaostaje za prosecima zabeleženim za zemlje EU 15, kao i za zemlje EU To zaostajanje se vidi, kako u pogledu kompozitnog indikatora pravnog sistema i zaštite svojinskih prava, tako i u pojedinim njegovim komponentama. Pri tome, zaostajanja su najveća u pogledu onih elemenata, poput nezavisnosti sudstva, u kojima se, uz odgovarajući političku volju, u relativno kratkom roku mogu postići odgovarajući rezultati, čak i veliki napredak. Budući da su proseci indikatora vladavine prava zemalja EU, bez obzira na to kojoj grupi pripadaju, očigledno veoma daleko od onih zabeleženih u Srbiji, postavlja se pitanje da li postoji i koliko je zaostajanje Srbije u odnosu na zemlje Zapadnog Balkana (tabla 4). Očigledno je da stvari po Srbiju u pogledu indikatora vladavine prava ne stoje baš najbolje. Što se tiče kompozitnog pokazatelja pravnog sistema i svojinskih prava, Srbija se nalazi na proseku regiona, pri čemu beleži bolje rezultate u odnosu na Crnu Goru, Bosnu i Hercegovinu i Albaniju. Nezavisnost sudstva, očigledno bolna tačka domaćeg sudstva, znatno je ispod proseka regiona, a jedino je za Albaniju zabeležena niža vrednost njenog indikatora. 38

39 Tabela 4. Economic Freedom of the World: Kompozitni pokazatelj pravnog sistem i zaštite svojinskih prava i njegove pojedine komponente za Srbiju izemlje EU 15 i EU 12+1 (2015. godina) Kompozitni pokazatelj Nezavisnost sudstva Nepristrasni sudstva Zaštita svojinskih prava Integritet pravnog sistema Izvršenje ugovora Srbija 4,89 2,98 2,85 3,65 5,83 3,20 Crna Gora 4,83 4,26 4,01 4,81 4,47 4,80 BJR Makedonija 5,07 3,46 3,74 5,12 4,07 3,94 Bosna i Hercegovina 4,24 3,18 2,77 3,57 3,33 3,79 Albanija 4,67 2,73 3,11 3,41 4,17 4,39 Hrvatska 5,69 3,54 3,14 4,68 7,50 5,14 Zapadni Balkan (prosek) 4,90 3,36 3,10 4,21 4,90 4,21 Izvor: c. Ocene vladavine prava prema Doing Business Izveštaj Doing Business prati nivo vladavine prava u 190 zemalja sveta uključujući i Srbiju kroz poređenje troškova izvršenja ugovora i rangiranja zemalja u tom pogledu. Troškovi izvršenja ugovora definišu se na osnovu jedinstvene procedure, pri čemu se uzimaju u obzir različiti pokazatelji, poput broja procedura, potrebnog vremena/dana, troškova izvršenja kao procenta dohotka per capita, složenosti procedura, kvaliteta sudskog procesa. Navedeni izveštaj poredi zemlje prema oceni opšteg regulatornog okvira poslovanja i njegove implementacije. Poslednji izveštaj Doing Business 2018, koji se odnosi na rezultate iz godine, najpovoljnije ocenjuje Srbiju u pogledu napretka u uslovima poslovanja, posebno u nekim komponentama uslova poslovanja, poput dobijanja građevinske dozvole, započinjanja poslovanja, a znatno slabije u preostalim. Prema zbirnoj oceni svih indikatora uslova poslovanja, Srbija je u godini na 43. mestu, ali je ocena o vladavini prava (izvršenje ugovora) nepovoljnija od svodne ocene svih indikatora jer je u na 60. mestu (tabela 5). Tabela 5. Poređenje ranga uslova poslovanja i poređenje ranga izvršenjaugovora između Srbije i EU15 + EU12+1 (medijanske vrednosti, godina) Zbirna ocena (rang) Izvršenje ugovora (rang) Srbija EU EU Izvor: Evidentno je da je Srbija u izveštaju iz u pogledu izvršenja ugovora niže rangirana od srednjeg ranga država EU15 i EU12+1, iako je bolje rangirana od nekih država koje ulaze u ove dve grupe. Takva regularnost je zabeležena i u prethodnih deset godina. 39

40 Tabela 6. Poređenje ranga uslova poslovanja i poređenje ranga izvršenja ugovora u Srbiji sa državama Zapadnog Balkana (2017. godina) Zbirna ocena Izvršenje ugovora Srbija Crna Gora BJR Makedonija Bosna i Hercegovina Albanija Hrvatska Izvor: DB2018-Full-Report.pdf Srbija prema Doing Business 2018 u zbornoj oceni (tabela 6) negde je u sredini regiona: bolje je rangirana (43) od BiH (86), Albanije (120) i Hrvatske (51), a slabije od Crne Gore (42) i Makedonije (11). Takođe, slabije je rangirana u pogledu izvršenja ugovora (60) u odnosu na Crnu Goru (42), Makedoniju (35) i Hrvatsku (23). Dakle, ni u kom slučaju se ne može govoriti o liderstvu Srbije u regionu u pogledu uslova poslovanja i vladavine prava. Lako se može zaključiti da sve ocene prikazanih međunarodnih posmatrača iako imaju različitu svrhu i stavljaju naglasak na različite aspekte institucionalnog okvira i njihove indikatore, pa se neminovno razlikuju od jednog do drugog posmatrača ukazuju na problem vladavine prava u Srbiji. Takođe, može se uočiti da vladavina prava ima znatno slabiju ocenu u odnosu na ocenu zbirnog pokazatelja i ranga Srbije u svakom od navedenih izveštaja. Budući da su kvalitet institucija i institucionalna izgradnja u Srbiji u pogledu vladavine prava u velikoj meri uslovljeni procesom pridruživanja EU, indikativno je kako nadležna tela EU posmatraju vladavinu prava u Srbiji. Svi izveštaji o procesima EU integracije neizostavno ukazuju na probleme vladavine prava u Srbiji slabosti pravnog sistema, naročito u pogledu primene zakona. U jednom od nedavnih izveštaja (EC, 2016) u vezi sa vladavinom prava čakse ističe da je razvoj privatnog sektora ograničen slabom vladavinom prava.insistiranje vodećih zemalja članica na dva pregovaračka poglavlja kojima je obuhvaćena vladavina prava jasno pokazuje koliko je zaostajanje Srbije na ovom planu Uvidi u savremenu sudsku praksu Sudska praksa u Srbiji, nažalost, ne samo da ne doprinosi vladavini prava nego je čak i podriva. I to vladavinu prava kao ekonomsku instituciju,onu koja štiti privatna svojinska prava i umanjuje transakcione troškove. Izvor ove vrste podrivanja vladavine prava u Srbiji leži u veoma opasnoj pojavi da sudovi proizvoljnim i nedoslednim tumačenjem zakona umanjuju pravnu sigurnost. To se najbolje može videti u nedavno donetim odlukama Vrhovnog kasacionog suda (VKS), dakle, najviše sudske instance u zemlji, i Privrednog apelacionog suda u pogledu parnica koje su podneli dužnici na osnovu ugovora o kreditu indeksiranog u švajcarskim francima (Begović, 2017, i Begović i Ilić, 2017). 40

41 Prvi problem savremene sudske prakse u Srbiji leži u pravnom pitanju dopuštenosti valutne klauzule. Tu klauzulu eksplicitno dopuštaju, definišu i preciziraju Zakon o obligacionim odnosima (član 396) Ako novčana obaveza glasi na plaćanje u nekoj stranoj valuti ili zlatu, njeno ispunjenje se može zahtevati u domaćem novcu prema kursu koji važi u trenutku ispunjenja obaveze i Zakon o deviznom poslovanju (član 2) Valutna klauzulaje ugovaranje vrednosti obaveze u devizama (valuta obaveze) u Republici s tim što se plaćanje i naplaćivanje po tim ugovorima vrši u dinarima (valutna isplate). Ipak, ovakve, kristalno jasne zakonske odredbe sudije dva suda nisutumačile tako da zaključe da je valutna klauzula u ugovoru o kreditu bezuslovno dopuštena. Na primer, Privredni apelacioni sud u svojoj odluci (6 PŽ 3826/2015) ispituje dozvoljenost primene [sic!] valutne klauzule, a privrednom sudu čiju je presudu ukinuo i upućuje sledeće smernice: daće jasno obrazloženje u pogledu bitne činjenice, da li je u godini u kojoj je tužiocu kredit odobren tužena banka realno (u fakticitetu), a ne samo knjigovodstveno, raspolagala deviznim sredstvima (CHF) potrebnim za plasiranje konkretnog kredita, kao i da li su takva devizna sredstva bila pribavljena i dovoljna za ukupno odobrenje kredita (i sa istom klauzulom) u istom (relevantnom) periodu. Dakle, bez ikakve zakonske osnove i direktnim nepoštovanjem zakona, Privredni apelacioni sud zahteva, nezavisno od nejasnog rečnika, potpuno poklapanje valutne strukture izvora i plasmana. Takvom zahtevu se pridružio i VKS (Rev 321/2016), koji u svojoj odluci i uputstvu nižestepenom sudu tvrdi da je bitno da se utvrdi i na koji način je banka došla do sredstava koja su tužilji (dužniku prim.autora) odobrena. Možda je ovakvo postupanje sudova posledica pogrešnog stava sudije VKS Dragiše Slijepčevića iznetog u literaturi (Slijepčević, 2017) da je primena valutne klauzule pravno dopuštena samo u slučaju kada je stvarno obezvređena tržišna realna vrednost dinarskog kredita u odnosu na primljena sredstva. Nezavisno od nejasne terminologije korišćene u pomenutom radu i nemogućnosti da se jednoznačno odrede pojmovi tržišne realne vrednosti dinarskog kredita, očigledno je da ovakav stav iznesen u stručnoj javnosti predstavljanepoštovanjeodredbe zakona kojom je valutna klauzula izričito dopuštena. Stvari su se donekle promenile odlukom VKS (Prev 60/2016), koju je kao predsedavajući potpisao upravo sudija Slijepčević,u kojoj se tvrdi da je primena valutne klauzule u skladu sa zakonom, tako da odredbe ugovora koje se odnose na tu klauzulu nisu ništave. Na prvi pogled došlo je do preokreta i VKS jeprihvatio zakonsku odredbu o valutnoj klauzuli.ipak, u istom ovom rešenju, VKS smatra da nisu ocenjene okolnosti vezane za promenu kursa švajcarskog franka, pa tako navodi da nižestepeni sudovi nisu ispitali navode tužioca da je rast kursa doveo do dupliranja njegove kreditne obaveze. Da je VKS primenio zakon, prema komeje nedvosmisleno da se obaveza dužnika ugovorom ustanovljava u devizama [ Valutna klauzula je ugovaranje vrednosti obaveze u devizama (valuta obaveze) ], onda bi samo po sebi bilo jasno da je ovakav stav tužioca neosnovan, budući da je njegova ugovorna obaveza u švajcarskim francima, a ne u dinarima. Dakle, VKS je na rečima podržao primenu zakona, ali to nije učinio svojim delanjem, kada je uputio nižestepene sudove šta treba da rade. Problem sa sudskim pogrešnim tumačenjem zakona nastavlja se, u sve tri analizirane odluke,stavom da je za punovažno ugovaranje valutne klauzule potrebno da postoji u 41

42 potpunosti usaglašena valutna strukturaplasmana sa valutnom strukturom izvora, i to na nivou pojedinačnog kredita.postoji nekoliko problema koji proizlaze iz ovog stava. Prvo, ne postoji nikakva zakonska obaveza banaka za takvo usklađivanje i zahtevi koje upućuju sudovi nisu zasnovani na zakonu. Drugo,proizlazi iz prvog neizvesno je šta su pravne posledice ukoliko se utvrdi da do takvog usklađivanja nije došlo: čak se i sudovi (Vrhovni kasacioni i Privredni apelacioni)kojinižestepenim sudovima upućuju takav zahtev ne upuštaju u definisanje te pravne posledice. Treće,ovakvim zahtevom sudovi dezavuišu postojeću regulativu NBS koja dopušta da u određenoj meri postoji ovakvo odstupanje. Kontrolu koja na osnovu te regulative sprovodi NBS dopušta neto otvorenu deviznu poziciju do 20% kapitala banke, što se svodi na oko 5% plasmana.četvrto, sudovi nisu osposobljeni da sagledavaju netootvorenu deviznu poziciju, odnosno da kontrolišu valutnu usklađenost izvora i plasmana, a uputstva koja im daju sudovi višeg stepena, Vrhovni kasacioni i Privredni apelacioni, nisu znalačka,jasna i konzistentna. Drugi problem savremene sudske prakse čini ekstenzivna i neprecizna primena instituta rebus sic stantibus, tj. sudskog raskida ugovora usled promenjenih okolnosti, instituta koji je suprotstavljen osnovnom načelu obligacionog prava pacta sund servanta, ključnom za funkcionisanje tržišne privrede. Za VKS je zabeležena promena kursa švajcarskog franka enormna, pa je to razlog za primenu člana 133 Zakona o obligacionim odnosima, kojim se omogućava sudski raskid ugovora zbog promenjenih okolnosti. Međutim, VKS se uopšte ne upušta u razmatranje zbog čega je zabeležena promena kursa enormna. Još manje se određuju bilo kakav standard ili načelo koje bi moglo da se primeni u svakom slučaju u kome se razmatra tužba za raskid ugovora sudskim putem usled promenjenih okolnosti. Ne specifikuje se šta je to enormno, kako je ustanovljena distinkcija u odnosu na ono što nije enormno, kako se enormno izražava (kurs u odnosu na koju valutu), niti u kome periodu posmatranja. Jednostavno, bez ikakve argumentacije sudovi utvrđuju da je zabeleženi rast kursa švajcarskog franka enorman i da stoga treba raskinuti ugovore o kreditu. Ne uspostavlja se nikakvo načelo, nikakav standard koji bi se mogao primeniti na sve slučajeve i tako ex ante utvrditi da li je došlo do promenjenih okolnosti u smislu člana 133 Zakona o obligacionim odnosima. Pokušaj da se sudovima predloži takav standard (Begović, 2016) nisu urodili plodom. Najgore od svega jeste to što se ovakvim postupanjem sudova podriva sama svrha valutne klauzule, a to je zaštita poverioca od valutnog rizika. Štaviše, narušava se i sloboda ugovaranja, budući da se sudski raskida slobodno sklopljen ugovor i narušava se načelo pacta sund servenda, čime se umanjuje pravna sigurnost svih ugovornih strana, kako onih koje su već sklopile ugovore, tako i onih koje to tek nameravaju to da učine. Naravno, kada se jednom otvore vrata narušavanju ovog načela, teško ih je zatvoriti, duh se neće lako vratiti u bocu, a uvećavaju se transakcioni troškovi ugovornih strana, kako zbog opšteg umanjenja pravne sigurnosti, bitnog pre svega za sklapanje ugovora u budućnosti, takoi zbog pokretanja nepotrebnih parnica, bitnog za one koji su već sklopili ugovore. Treći problem savremene sudske prakse proizlazi iz primene pogrešnog zakona. Naime, VKS je u svojoj odluci (Prev 60/2016) na slučaj pravnog lica, korporacije u oblasti nekretnina, primenio Zakon o zaštiti potrošača, koji se primenjuje isključivo na fizička lica. Ovim je VKS primenio blaže kriterijume, one koji važe za potrošače, isključivo na jednu korporativnu stranu u sporu, onu iz realnog sektora, tako da od nepristrasnosti 42

43 suda kao elementa vladavine prava malo ostaje.dakle, VKS nejednako tretira dve jednake, ravnopravne strane, pri čemu je korporacija iz realnog sektora, dužnik, u privilegovanom položaju u odnosu na korporaciju iz finansijskog sektora, poverioca. Možda su u ovom slučaju neku ulogu imale neformalne institucije,društvene norme, budući da je u današnjoj Srbiji rasprostranjeno verovanje da treba zaštititi dužnika, a ne poverioca. Četvrti, možda i najveći problem savremene sudske prakse jeste neizrecivo veliki gubitak vremena. Primera radi, u slučaju Rev 321/2016 stvari stoje ovako: dužnik je jednostrano prestao da izvršava svoje obaveze 3. maja godine. Pravosnažna presuda sudskog spora koji je usledio doneta je 3. novembra godine, dakle 42 meseca nakon što je dužnik jednostrano prestao da izvršava svoje obaveze. Rešenje VKS-a kojim se ukida dotad pravosnažna presuda doneto je 26. januara godine, dakle više od 57 meseci, skoro pola decenije kasnije. Tim rešenjem predmetse vraća drugostepenom sudu, što znači da predstoje novi meseci do njegove presude, a imajući u vidu sve kontroverze, velika je verovatnoća da će i na tu presudu biti uložena revizija, uz mogućnost vraćanja na ponovno odlučivanje. A sve to vreme dužnik koji je jednostrano prestao da izvršava svoje obaveze ne snosi nikakvu sankciju, niti poverilac može da pokrene spor za naknadu štete. Dakle, čak i ukoliko na kraju pravosuđe stane u odbranu poverioca, to će verovatno biti isuviše kasno i za poverioce i za dužnike, naročito one buduće. Slika zaštite privatnih svojinskih i ugovornih prava u Srbiji danas, nažalost, ne može biti jasnija. Sudovi najvišeg stepena svojim postupanjem, pre svega svojim neprimerenim tumačenjem zakona i njegovom pogrešnom primenom,što je pokazala ova kratka ilustracija, podrivaju vladavinu prava, unose veliku dozu pravne nesigurnosti i, čak ukoliko ne onemogućavaju univerzalnu zaštitu privatnih svojinskih i ugovornih prava, sigurno joj ne doprinose. 6. Zaključak Unutar danas dominantnog institucionalnog pristupa privrednom rastu, prirodno je da za pravnoekonomski ugao posmatranja uzročno-posledična veza između vladavine prava i privrednog rasta bude prioritet. Pokazalo se da se vladavina prava, shvaćena kao univerzalna i delotvorna zaštita privatnih i ugovornih prava, pospešuje privredni rast, bez obzira na to šta je njegov dominantni izvor, akumulacija proizvodnih faktora ili inovacije. Vladavina prava nije deo institucionalne zamke srednjeg nivoa dohotka. Nedostatak, pa i samo umanjenje nivoa vladavine prava usporava privredni rast usled umanjenja podsticaja za investiranje, budući da se, zbog narušavanja privatnih svojinskih prava, umanjuje očekivana vrednost prinosa investicije, nezavisno od toga da li je reč o investiciji u fizički, ljudski kapital ili u istraživanje i razvoj. Umanjuju se, usled narušavanja ugovornih prava, i podsticaji za razmenu i uvećanje efikasnosti, pa se i na taj način usporava privredni rast. Iz pravnoekonomskog ugla posmatrano, nedostatak, odnosnoumanjenje vladavine prava dovodi do porasta transakcionih troškova koje snosesvi privredni subjekti, bez obzira na to da li u sudskom postupku moraju da štite svoja svojinska ili ugovorna prava. 43

44 Dok zakoni koji štite privatna svojinska i ugovorna prava predstavljaju samo uslov prvog reda vladavine prava, shvaćene kao takva zaštita, odgovarajuće pravosuđe, pre svega sudstvo, nepristrasno i delotvorno, predstavlja potreban uslov da se dođe do univerzalne i delotvorne zaštite privatnih svojinskih i ugovornih prava. A uslovi za takvo sudstvo su njegova nezavisnost i efikasnost. Nezavisnost sudstva počiva na političkim odlukama i relativno ju je lako, uz odgovarajuću političku volju, ostvariti. Pritome je za vladavinu prava ključna de facto nezavisnost sudstva, a pokazalo se da de iure nezavisnost nije ni potreban ni dovoljan uslov. Efikasnost sudstva zahteva odgovarajuću usklađenost zakonskih i društvenih normi, kao i odgovarajući nivo ekspertize sudija očigledno da politička volja nije dovoljna za postizanje te efikasnosti, a promene u ovom pogledu ne mogu da se ostvare na kratak rok. Rezultati međunarodnih pregleda nedvosmisleno ukazuju na zaostatak koji u domenu vladavine prava Srbija beleži u odnosu na zemlje EU, pa čak i u odnosu na susedne zemlje. Taj zaostatak je postojan bez obzira na to koji se indikator koristi i koji je međunarodni pregled u pitanju. Naročito zabrinjava zaostatak u pogledu nezavisnosti sudstva, koja se, uz odgovarajuću političku volju, može relativno lako postići. Svi navedeni rezultati govore u prilog tezi da dugogodišnja reforma srpskog pravosuđa, sa svim lutanjima koja su je pratila, našu zemlju nije približila vladavini prava, onakvoj kakva postoji u zemljama EU, ne neminovno samo u onima u kojim vladavina prava traje vekovima. To dodatno potvrđuje analiza savremene sudske prakse, usmerene na odluke sudova najvišeg stepena u pogledu ugovora o kreditu sa valutnom klauzulom, koja je pokazala da sudije pogrešno tumače i primenjuju zakon, da ekstenzivno koriste pravne institute kojima se ugrožava sloboda ugovaranja i, konačno, da protiče isuviše mnogo vremena u sudskoj zaštiti privatnih svojinskih i ugovornih prava, uz neizvestan ishod. Razmotreno postupanje sudova samo umanjuje pravnu sigurnost svih privrednih subjekata i uvećava transakcione troškove. Savremena sudska praksa šalje jasne signale svim zainteresovanim. Ne samo onima koji su već započeli svoje poslovne poduhvate i koji su već sklopili ugovore, već svima onim koji razmišljaju o tome i još uvek nisu doneli svoju poslovnu odluku. Signali kojeoni dobijaju nisu ohrabrujući za ona ponašanja, za one odluke koje pospešuju i ubrzavaju privredni rast. I nikakve promene ekonomske politike u ovom pogledu ne mogu ništa da učine. Za promene u pogledu ubrzavanja privrednog rasta potrebno je zaći u fundamentalna ograničenja današnjeg srpskog društva, a pravosuđe je, po svemu sudeći, jedno od najvažnijih. Napomena: Zahvaljujemo Nikoli Iliću, Ani Odorović, Branku Raduloviću i Bošku Živkoviću na korisnim komentarima i sugestijama. Nikoli Iliću zahvaljujemo i na tehničkoj podršci. Naravno, niko od njih ne snosi nikakvu odgovornost za eventualne preostale greške, niti neminovno deli iznete vrednosne sudove. Stavovi izneti u ovom radu u pogledu sudske prakse ne moraju da budu stavovi Upravnog odbora UniCredit Bank Srbija čiji je Boris Begović nezavisan član, niti su uslovljeni tim članstvom, za koje on prima fiksne prinadležnosti, pa stoga njegova primanja ne zavise od ishoda parnica o kojima se raspravlja u ovom radu. 44

45 Literatura Acemoglu, D. (2008), Oligarchic versus Democratic Societies Journal of European Economic Association, Vol. 6, Pp Acemoglu, D. and Jackson, M.O. (2014), History, Expectations, and Leadership in the Evolution of Social Norms Review of Economic Studies, Vol. 82, Pp Acemoglu, Daron and Jackson, M.O. (2017), Social Norms and the Enforcement of Laws Journal of European Economic Association, Vol. 15, Pp Acemoglu, D. and Robinson, J.A. (2012), Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty, Profile Books, London Acemoglu, D. Johnson, S. and Robinson, J.A. (2005), Institutionsas a fundamental cause of long-run growth, in: Aghion P. and Durlauf, S.N. (eds.), Handbook of Economic Growth, Vol. 1A, North Holland, Amsterdam, Pp Acemoglu, D., Naidu, S., Restrepo, P. and Robinson, J.A. (2005), Democracy Does Cause Growth, National Bureau of Economic Research, Cambridge, Massachusetts, NBER Working Paper 20004, March 2014 Aghion, P. and Howitt, P. (1992), A Model of Growth Through Creative Destruction Econometrica, Vol. 60, Pp Aghion, P. and Howitt, P. (2009), The Economics of Growth, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts and London: Aghion, P., Alesina, A. and Trebbi, F. (2009), Democracy, Technology, and Growth, in: Helpman, E. (ed.), Institutions and Economic Performance, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts and London, Pp Begović, B. (2006) Ekonomska teorija nezavisnog pravosuđa, Arhiv za pravne i društvene nauke, Vol. 93, Pp Begović, B. (2011), Institucionalni aspekti privrednog rasta, Službeni glasnik i Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd Begović (2016), Valutna klauzula: svrha, dileme i mogući ishodi Pravo i privreda, Vol. 44, Pp Begović, B. (2017), Revizionizam na delu: nastavak sage o valutnoj klauzuli, Pravni život, Vol. 66, Pp Begović, B. i Ilić, N. (2017), Korak napred, četiri koraka nazad: Vrhovno kasacioni sud još jednom o valutnoj klauzuli, Pravo i privreda, Vol. 55, Pp Begović, B. and Popović, D. (2018), Merger Control and Economic Growth of LDCs:Some Observations and Recommendations Review of Industrial Organization (forthcoming) Begović, B., Mladenović, Z. and Popović, D. (2017), Democracy, Distance from the Technological Frontier, and Economic Growth: Some Empirical Results, Center for Liberal-Democratic Studies, Belgrade, Working Paper No. 0217, April 2017 Bowles, S. (2016), The Moral Economy: Why Good Institutions Are No Substitutes for Good Ctizens, New Haven and London: Yale University Press Calabresi, G. (2017), The Future of Law & Economics: Essays in Reform and Recollection, Yale University Press, New Haven, Connecticut Casson, M., Della Giusta, M. and Kambhampati, U.S. (2010), Formal and Informal Institutions and Development, World Development, Vol. 38, Pp

46 Djankov, S., La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F. and Shelifer, A. (2003), The New Comparative Economics Journal of Comparative Economics, Vol. 31, Pp Feld, L. and Voigt, S. (2003), Economic Growth and Judicial Independence: Cross- -Country Evidence Using a New Set of Indicators European Journal of Political Economy, Vol. 19, Pp Glaeser, E.L. and Shleifer, A. (2003), The Rise of the Regulatory State Journal of Economic Literature, Vol. 41, Pp Glaeser, E.L., La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F. and Shleifer, A. (2004), Do Institutions Cause Growth? Journal of Economic Growth, Vol. 9. Pp Greif, A. (2006), Institutions and the Path to the Modern Economy: Lessons from Medieval Trade, Cambridge University Press, Cambridge Grosjean, P. (2011), The Institutional Legacy of the Ottoman Empire: Islamic Rule and Financial Development in South Eastern Europe Journal of Comparative Economics, Vol. 28, Pp Jovanović, A. (2011), Ekonomija vladavine prava u Srbiji neka otvorena pitanja Pravo i privreda, Vol. 48, Pp Mokyr, J. (2017), A Culture of Growth: The Origins of the Modern Economy, Princeton University Press, Princeton and Oxford North, D.C. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, Cambridge Romer, P.M. (1990), Endogenous Technological Change Journal of Political Economy, Vol. 98, Pp. S71 S102 Singh, A. (2002), Competition and Competition Policy in Emerging Markets: International and Developmental Dimension, UNCTAD, Geneva, Working paper G-24, October 2002 Slijepčević, D. (2017), Primena valutne klauzule i promenljive kamatne stope u ugovoru u kreditu Pravni život, Vol. 66, Pp Solow, R.M. (1956), A Contribution to the Theory of Economic Growth Quarterly Journal of Economics, Vol. 70, Pp Sonin, K. (2003), Why the Rich May Favor Poor Protection of Property Rights? Journal of Comparative Economics, Vol. 31, Pp Spolaore, E. and Vacziarg, R. (2014), Long-term Barriers to Economic Development, in:aghion P. and Durlauf, S.N. (eds.), Handbook of Economic Growth, Vol. 2A, North Holland, Amsterdam, Pp Stephenson, M.C. (2003), When the Devil Turns : The Political Foundations of Independent Judicial Review Journal of Legal Studies, Vol. 32, Pp Voigt, S. (2013), How (Not) to Measure Institutions Journal of Institutional Economics, Vol. 9, Pp

47 Zašto su danas inkluzivne institucije toliko važne? Why Inclusive Institutions Nowdays are so Important? Miomir Jakšić* Milica Jakšić** Apstrakt: Institucije zauzimaju centralno mesto u mrežnim odnosima kooperacije i partnerstva ključnih društvenih i ekonomskih aktera stejkholdera. Dobre institucije karakterišu tri svojstva: 1. ustanovljavaju i štite svojinska prava, 2. ograničavaju društvene elite koje nastoje da eksproprišu dohodak i svojinu drugih pojedinaca, i 3. osiguravaju jednake šanse za zapošljavanje rada i investiranje kapitala. Dobre institucije doprinose političkoj stabilnosti, uspešnoj makroekonomskoj politici i podstiču inicijative da se investira i zaspošljava. Njhov ključni zadatak je da obezbede stabilnost i kontinuitet. Ekstraktivne (loše) institucije dvojako negativno utiču na ukupni društveni i ekonomski razvoj, tako što: 1. uvećavaju oportuninetni trošak i 2. smanjuju prinos preduzetnicima. Inkluzivne (dobre) institucije deluju u suprotnom smeru i predmet su podsticajne regulacije regulatornih institucija, jer uvažavaju interese svih društvenih i ekonomskih aktera. Ključne reči: institucije, dobro upravljanje, regulatorne institucije, samostalnost, odgovornost, inkluzivne institucije. Abstract: Institutions have central position in network relations characterized by cooperation and partnership of key social and economic actors stakeholders. Good institutions are charaterized with three atributes: 1. they establish and protect property rights; second, thery restrict elites which strive to expropriate income and property of others members of society; third, thery provide equal chances for employment of labour and investment of capital. Good institutions contribute to political stability, succesfull macroeconomic policy and enhance initiatives for employment and investment. Key role of institutions is in securing stability and continuity. Extractive (bad) indstitutions in dual way negatively affect enterpreneurship and whole social development, as they: 1. increase opportunity costs, and 2. reduce return to enterpreneurship. Inclusive (good) instititutions act in opposite direction and they are object of incentive regulation, as they take care of interest of all social and economic actors. Keywords: institutions, good governance, regulatory institutions, independance, accountability, inclusive institutions. JEL klasifikacija: B22, P16, P48 1. Ekonomski razvoj i inkluzivne institucije Zašto su danas i inkluzivne institucije toliko važne? Odgovor treba tražiti u intelektualnom nasleđu i dostignućima institucionalizma i političke makroekonomije. D. Ačemoglu nudi okvir za davanje odgovora na ovo pitanje: Ljudski i fizički kapital su približni faktori ekonomskog rasta. 1 i dalje rast je mnogo izvesniji u uslovima postojanja inkluzivnih (ekonomskih i političkih) institucija, nego u uslovima postojanja ekstraktivnih * Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, mjaksic@ekof.bg.ac.rs ** Modern Business School, Beograd, mjaksic@mbs.edu.rs 1 Acemoglu (2005). 47

48 institucija. Inkluzivne ekonomske institucije: osiguravaju svojinska prava, red i zakon, tržišta i javne usluge i regulaciju na tržištima; otvordene su za relativno slobodni ulazak u novi biznis; osnažuju ugovore, olakšavaju pristup obrazovanju i nude šanse velikom delu stanovništva, odnosno, stvaraju podsticaje za investiranje i inovacije. Ipak, verliki broj društava tokom istorije i danas pod dominacijom je ekstraktivnih institucija: one nastaju od strane poloitički moćnih elita koje resurse oduzimaju ostatku društva. 2 Neuspesi tranzicije utemeljene isključivo na jednom jedinom kamenu temeljcu privatizaciji u privredama sa nastajućom demokratijom i tržištima koji su nekonsolidovani, a to je bila stvarnost Srbije, akademsku zajednicu i nosioce politike usmerili su ka fundamertalnim pokretačima društvenog i ekonomskog razvoja - institucijama. Bio je to svojevrsni povratak zapostavljenoj Proizvodnoj liniji istraživanja (poredak, proizvodnja, ponuda, vrednost) za razliku od nametnute i dominantne Razmenske linije istraživanja (pojedinac, razmena, tražnja, cene). Prevaziđena je ideološka pretpostavka da su institucije isključivi temelj socijalističke države i privrede, da za njih nema mesta u nastajućoj političkoj demokratiji i ekonomski efikasnoj tržišnoj privredi. Tek kada su konsolidovane demokratije i efikasne tržišne privrede razvijenog sveta teorijsko i praktično interesovanje usmerile ka institucijama, danas inkluzivnim institucijama, stvorena je platforma da i nerazvijene privrede, pa i Srbija, u središte svoje razvojne makroekonomske politike stave institucije koje svojim podsticajima treba da pokrenu i održavaju ukupni društveni i ekonomski razvoj. D. Ačemoglu je svoju kapitalnu knjigu Ekonomsko poreklo diktature i demokratije završio konstatacijom da se za demokratiju vredi i mora boriti; tome bismo dodali to mora biti bez ideološkog monopola, predrasuda i uz široku participaciju svih slojeva stanovništva kojih se to tiče. Tranziciona strategija osmišljena kao reforme odozgo koje osmišljava i sprovodi malobrojna društvena i ekonomska elita nisu to bile, to nam ex post potvrđuju ograničeni dometi takvih projekata. Zato su inkluzivne institucije toliko važne, jer smo oslobođeni predrasuda, pa i straha da utemeljenje društvene i makroekonomske razvojne strategije na tim osnovama priziva nekakvu socijalističku egalitarijansku restauraciju. Nastanak i održavanje ekonomskih i političkih institucija Daron Ačemoglu predstavlja shematski na sledeći način: Dinamički okvir nastanka institucija ( državne varijable i stohastički šokovi ): političke institucije t raspodela resursa t de iure politička } moć t de facto politička moć t ekonomske institucije t { političke institucije t+1_ ekonomske performanse t i raspodela resursa t+1 Izvor: Acemoglu, D., , Political economy of institutions and development, Predavanje 1: Introduction and overview, pdf 9522, MIT, Feb. 4, 2014., Postoje dve vrste institucija: 2 Acemoglu, Robisnon (2012). 48

49 1. ekstraktivne institucije (loše, predatorske, ne podstiču investicije i ukupni društveni i ekonomski razvoj), i 2. inkluzivne institucije (dobre, razvojne, podstiču investicije i ukupni društveni i ekonomski razvoj.) 3 Fundamentalni pokretači Geografija Kultura Institucije Približni pokretači Fizički kapital Ljudski kapital Tehnologija Prosperitet Izvor: Acemoglu, Liabson, List Macroeconomics, Poglavlje 8, Why Isn t the Whole World Developed?, Pearson, 2015, Instructor resources. Institucije se danas ubrajaju u fundamentalne pokretače razvoja, ravnopravno sa fizičkom geografijom i nasleđenom kulturom i premqa tome se i izdvavaju tri temeljne hipoteze o pokretačima društvenog i ekonomskog razvoja. 2. Tri razvojne hipoteze Različite putanje i dostignuti stepen ekonomskog i društvenog razvoja i činjenica da ne postoji osigurani (garantovani) prosperitet danas se objašnjavaju trima razvojnim hipotezama: 1. geografska, 2. kultirna, i 3. institucionalna hipoteza. 1. Geografska hipoteza insistira na značaju fizičke geografije, klime i ekologije. 4 L. Putterman je to ocenila na sledeći način: Kakvu i koliku ulogu imaju istorijski faktori u objašnjavanju velikih razlika u nivou ekonomskog razvoja različitih zemalja i regiona u savremenom svetu? Međusobna povezanost geografije i ljudskog kapitala, u najširem asmislu kulture, normi i institucionalnih kapaciteta imaju centralnu ulogu u objašnjavanju tih razlika Kulturna hipotreza ukazuje na značaj kulturnog nasleđa, vrednosti i tradicije. Alesina i Giuliano na sledeći način objašnjavaju značaj kulture: Najnovija istraživanja poka Acemoglu, Political Economy Lecture Notes, str.14. Jaksic, Jaksic (2014). Putterman (2014). 49

50 zala su da kulturne varijable opredeljuju mnoge ekonomske izbore i da štaviše utiču nqa stope rasta i bogatstvo naroda. Kultura i institucije su endogene varijable. 6 Indeks G. Hofstedea koji meri obeležja kulture u Srbiji pokazuje da su: 1. Udaljenost od moći i 2. Izbegavanje neizvesnosti značajno visoki, 3. Pragmatizam i 4. Dominacija muškaraca prilično visoki, dok su 5. Individualizam i 6. Povlađivanje niski. To vodi zaključku da je srpsko društvo umnogome pod uticajem tradicionalnih vrednosti i kulture. 7 Izvor: pristupljeno Institucionalna hipoteza najveći značaj pridaje institucijama koje podstiču ulaganja u ljudski, fizički kapital i tehnologiju. Važnost institucionalne hipoteze ilustruje važnost koju institucije imaju u proicesu podsticanja ili usporavanja preduzetništva. Institucionalna hipoteza dokazuje da razlike u institucijama. kako se društvo organizuje i uobličava podsticaje pojedincima i biznisu - su u osnovi razlika u stepenu prosperiteta širom sveta. Institucionalna hipoteza se temelji na uverenju da institucije opredeljuju kako će se pojedinci organizovati u jedno društvo i da li će uopšte napredovati Institucije kao fundamentalni faktor razvoja Ustanovljavanje konsolidovane demokratije i efikasne tržišne privrede tek delimično zavisi od stope ekonomskog rasta (približni faktor rastqa), a u celini i dugoročno od fundamentalnih faktora rasta institucija i to onih koje omogućavajzu obrazovanje, uvećavaju participaciju širokih slojeva stanovništva što je u središtu izgradnje inkluzivnih institucija 9 Dva važna kamena temeljca razvojne makroekonomije su: Alesina, Giuliano (2014). Jaksic, Jaksic (2014). Acemoglu, Liabson, List (2015). Acemoglu, Robinson (2006), str

51 1. institucije su fundamentalni faktor razvoja i to institucije koje su inkluzivne, dobre, razvojne čiji je cilj i mere performansi dobrobit građana, i 2. iskustva proučavanja nezavisnih regulatornih tela, na početku centralne banke, utvrdila su da načela samostalnosti, odgovornosti i inkluzivnosti moraju biti temeljna za ustanovljavanje takvih institucija i merenja njihovih performansi. D. Ačemoglu piše da korelacija nije uzročnost tipa: viši GDP uzrokuje više demokratije; potrebno je objašnjenje te korelacije koje vodi ka institucijama koje su kameni temeljci dobre vladavine. Naredna dva grafikona, dokazao je D. Ačemoglu, pokazuju da je viši stepen političkih sloboda, kao ključno merilo demokratije, povezan sa fundamentalnim faktorima, poput 1. nivoa obrazovanja i 2. nivoa participacije javnosti, a ne isključivo sa nivoom ekonomskog razvoja. G. O' Donel je davno ustanovio da je Južna Koreja efikasna tržišna privreda, a ipak nije konsolidovana demokratija. Izvor: Acemoglu, D., Robinson, J., Economic Origins of Dictatorship and Democracy, Cambridge University press, 2006., str. 55, 59. Za inkluzivne, dobre, institucije ključno je sledeće pitanje: ako su institucije (toliko) važne za ekonomske rezultate zašto onda društvo bira one institucije koje ne ubrza- 51

52 vaju ekonomski rast niti maksimiziraju ukupnu ekonomsku dobrobit. 10 Biraju se one ekstraktivne, loše, zato što je to u interesu elite, a ne javnosti, zato što mehanizmima korupcije, istiskivanja rente, diskriminacije, odsustva vladavine prava pribavljaju nezasluženu ekonomsku korist i društvenu poziciju. Ekonomski razvoj ima dva ključna svojstva: 1. održivost, izraženu kao trajnost i dugoročnost ekonomskog napretka, i 2. inkluzivnost, merenu kao rast koji donosi dobrobit najvećem broju stanovnika i koji je u njihovom interesu. Kakwani i Pernia inkluzivni rast su definisali kao rast-za-siromašne koji im omogućava da učestvuju u dobrobitima na osnovama inkluzije i pozitivnih posledica ekonomskog i društvenog razvoja i osigurava im da aktivno učestvuju i imaju značajne koristi od ekonomske aktivnosti. 11 Vremenom definicija inkluzivnostzi je proširena i nije se više odnosila isključivo na siromašne, već i na sve građane koji neprekidno komuniciraju sa različitim institucijama koje postaju kameni temeljci rasta i razvoja. Izveštaj Svetske banke za socijalnu inkluziju određuje dvojako: Prvo, socijalna inkluzija je proces koji poboljšava mogućnosti za pojedince i grupe da participiraju u društvu, Drugo, to je proces poboljšanja sposobnosti, mogućnosti i digniteta pojedinaca inferiornih zbog svog identiteta da participiraju u društvu. 12 Inkluzivni razvoj (IR) objašnjava naredna lista svojstava: usredsređen je na ekonomski rast kao ključni predfuslov smanjivanja siromaštva, oslanja se na dugoročnu perspektivu i usredsređen je na održivi rast, vodi računa i o stopi i obeležjima tasta, usredsređen je na proizvodno zapošljavanje a ne preraspodelu dohotka, usredsređše je ne samo na stopu rasta zasposlenosti, već i na rast produktivnosti, predmet analizi nisu jedino firme, već i pojedinci, vodi računa o apsolutnom, a ne relativnom definisanju rasta-za-siromašne, ne određuje se pomoću specifičnih ciljeva, na primer zapošljavanja ili raspodele dohotka. To su potencijalni ishodi, a ne specifični ciljevi, i oslanja se na izvore rasta okrenute ka tržištu, uz podsticajnu ulogu države. 13 U skladu sa ovakvom definicijom inkluzivnog rasta određeni su i njegovi najvažniji elementi: y = ϖ y Inkluzivni rast iziskuje rast ciljanog BDP-a, y, što se može postići : (i) rastom BDP-a, y ; (ii) rastom pravičnosti u raspodeli dohotka, ϖ ; ili (iii) kombinacijom (i) i (ii). 14 Naredna slika predstavlja bazični algoritam inkluzivnog rasta: (1) 10 Acemoglu (2014). 11 Kakwani, Pernia (2000). 12 World Bank (2013), str Ianchovichina, Lundstrom (2009), str Anand, Mishra, Peiris (2013), str

53 Ekonomski rast Analitika inkluzivnog rasta Rast dohotka usled proizvodnog zaposljavanjem Smanjivanje siromastva Samozaposleni Zaposleni za platu Analiza poslovnog okruzenja Analiza zaposljivosti Analiza poslovnog okruzenja Analiza poslovnog okruzenja Prinos na ekonomsku aktivnost Troskovi finansiranja Drustveni prinosi Privatno prisvajanje Internacionalni izvori finansiranja Lokalni izvori finansiranja Neuspeh drzave Neuspeh trzista Domaca stednja Finansijsko posredovanje Makro rizici Mikro rizici Izvor: prilagodjeno prema Hausmann, Rodrik i Velasco (2005). Izvor: Ianchovichina, E., Lundstrom, S., op.cit., str. 6. Dva temeljna oslonca inkluzivnog rasta su 1. ekonomski rast i 2. smanjivanje siromaštva, koji su pokretači proizvodnog zapošljavanja, bilo samozapšošljavanja ili rada za platu. Rezultati u domenu zapošljavanja vode ka analizi poslovnog okruženja, u čijem središtu su vladina politika i neuspesi tržišta. Izveštaj svetske banke zaključuje: Inkluzivno društvo mora raspolagati institucijama, strukturama i procesima koji osnažuju lokalne zajednice utoliko što državne institucije njima odgovaraju. To iziskuje učešće svih slojeva društva, uključujući i tradicionalno marginalizovane slojeve, poput etničkih grupa, domorodačkog stanovništva, u procesu odlučivanja The World Bank Group Goals (2013), str

54 Postoji visok stepen međuzavisnosti između institucija i razvoja koji rezultira u složenoj isprepletenosti tri skupa pravila koja se tiču: 1. pojedinaca, 2. ekonomskih, i 3. političkih odnosa. Slika: Institucije opredeljuju ishode razvoja. Zajednice i porodice Pravila i norme koje opredeljuju raspodelu vlasti, imovine i rada u zajednicama i porodici, ukljuciv bracne odnose, nasledjivanje, roditeljstvo, odlucivanje i odgovornost na lokalnom nivou. Ekonomski odnosi Pravila i norme koje opredeljuju stepen regulacije, istiskivanja rente i korupciju u ekonomskim odnosima uoblicavaju pristup imovini, svojini, zaposljavanju i kreditu. Politicko upravljanje Pravila i norme koje uoblicavaju pristup i ucesce u politickim strukturama i procesima, ukljuciv parlament, javni sektor, organizacije,izborne procese i pravne sistema. Izvor: Inclusive institutions, Topic Guide, 2014, /doc/ open-government-licence, str. 8. Ne-inkluzivne, ekstraktivne, loše institucije se u svakom pogledu razlikuju od inkluzivnih, ne-ekstraktivnih, dobrih institucija jer ih osmišljavaju i uvode politički moćne elite koje resurse oduzimaju ostatku društva. 16 Zaključak DFID izveštaja je sličan prethodno iznetim ocenama: 11. ne postoji nikakva direktna veza između demokratskog statusa jedne zemlje i njene sposobnosti da smanji siromaštvo ili poboljša životni stadarda. Ne-demokratske zemlje sposobne su da se razvijaju, smanjuju siromaštvo i obezbede rast životnog standarda činjenice upućuju na zaključak da šire tumačenje demokratije ( duboka demokratija) iziskuje analizu demokratije i u periodima između izbora. Ako je tako onda političke institucije i prakse koje su zaista važne podrazumevaju snažnije političke poartije usredsređene na rešavanje problema. 17 Naredni grafikon pokazuje da su u osnovi piramide koja vodi smanjivanju siromaštva, višim stopama rasta i ubrzanom ekonomskom i društvenom napretku političke i ekonomske institucije: 16 Acemoglu, Nemmers Lecture. Acemoglu (2014), Jakšić, Jakšić, M. (2014). 17 DFID (2013), str

55 Slika: Lestvica pokretaca: uloga vladavine i institucija u smanjivanju siromastva. Izvor: DFID Evidence Product literature review, Governance, institutions, growth and poverty reduction1: a literature review, Evans, W., Ferguson C., (DFID), 2013., str. 12. Institucije postaju inkluzivne ukoliko podstiču participaciju velikog dela stanovništva u ekonomskim aktivnostima na način koji efikasnije koristi njihovo znanje i veštine. S druge stranre ekstraktivne institucije ne uspevaju da osiguraju svojinska prava, stvaraju barijere ulasku, ograničavaju slobodno funkcionisanje tržišta. Takve institucije najčešće kontrolišu oni koji imaju političku vlast i koji oduzimaju resure od ostatka društva. 18 Regulatorne institucije su primer inkluzivnih institucija, jer povezuju ključne stejkholdere u svim mrežnim delatnostima, podsticajno ili restriktivno deluju na njih. One su ustanovljavane po obrascu dobrih (inkluzivnih) institucija i ograničavaju ponašanje svih onih regulisanih subjekata koji u suprotnom mogu dvojako negativno delovati na ukupni društveni i ekonomski razvoj tako što: a) uvećavaju oportunitetne troškove (izbegavaju licenciranje, akreditovanje, dozvole za rad, nameću vidljive i nevidljive administrativne barijere) što rezultira u uzlaznom pomeranju Krive oportunitetnog troška. 18 Acemoglu, Liabson, List (2015). 55

56 Prinos preduzetniku Slika. Oportunitetni trošak i barijere preduzetništvu. Prinos preduzetniku Oportunitetni trosak Broj preduzetnika Izvor: Acemoglu, Liabson, List, Macroeconomics, poglavlje 8, Why Isn t the Whole World Developed?, Pearson, 2015., Instructor resources. b) smanjuju pronose preduzetnicima (kroz praksu ustanovljavanja barijera ulasku, iskanju rente, neizvesnom pravnom položaju, različitim oblicima diskriminatornog ponašanja) što rezultira u pomeranju Krive prinosa preduzetnicima ulevo. Prinos preduzetniku Slika. Prinos preduzetništvu i barijere preduzetništvu. Prinos preduzetniku Oportunitetni trosak Broj preduzetnika Izvor: Acemoglu, Liabson, List, Macroeconomics, poglavlje 8, Why Isn t the Whole World Developed?, Pearson, 2015., Instructor resources. Regulatorne institucije unapred onemogućavaju ili naknadno koriguju ova dva kanala nepovoljnih posledica ponašanja državnih institucija i privrednih subjekata. World Economic Forum nedavno je po prvi put objavio Inclusive Growth and Development Report, čiji je cilj da identifikuje strukturna i institucionalna obeležja zemalja koja uzrokuju opšti porast životnog standarda na osnovu inkluzivnog rasta. Naredna slika predstavlja 7 ključnih stubova i 15 podstubova The Inclusive Growth and Development Report (2017). 56

57 1. stub 2. stub 3. stub 4. stub Obrazovanje i razvoj veština Zapošljavanje i politika dohodaka Formiranje kapitala i preduzetništvo Finansijsko posredovanje u oblasti investiranja u realni sektor dostupnost zapošljavanje mali biznis inkluzija u finansijski sistem kvalitet plate i socijalna davanja vlasništvo nad imovinom i stanovima posredovanje kod poslovnih investicija 5. stub 6. stub 7. stub Borba protiv korupcije Osnovne usluge i infrastruktura Fiskalni transferi poslovna i politička etika bazična i digitalna uinfrastuktura poreski zakoni odnos prema renti zdravstvene usluge i infrastuktura socijalna zaštita Inkluzivni rast i razvojni okvir.izvor: Inclusive Growth and Development Report 2017., World Economic Forum., str. viii. U PricewaterhouseCoopers studiji koja se bavila rezultatima energetskih regulatora sadržani su korisni indikatori koji su primenljivi i za ocenjivanje performansi svih regulatornih institucija. 20 Regulatorne institucije su ocenjivane na osnovu sledeća četiri indikatora koji bi se mogli iskoristiti za ocenu performansi inkljuzivnih institucija: 1. Osposobljenost (poznavanje grane, posvećenost stvaranju dugoročnog regulatornog okvira); 2. Menadžment i upravljanje (transparentnost, doslednost u odlučivanju); 3. Efikasnost (preduzimanje obavezujućigh akcija, ispunjavanje ciljeva grane-delatnosti); 4. Društvene koristi (veća efikasnost grane-delatnosti, niže tarife za potrošače An EU-wide survey of energy regulators performance (2014). 21 An EU-wide survey of energy regulators performance (2014).str

58 Redosled deset najvažnijih pokazatelja za Ukupnu ocenu regulatorne instucije od strane regulisane grane-delatnosti: 1. Poznavanje grane-delatnosti, 2. Transparentnost, 3. Stvaranje dugoročnog regulatornog okruženja, 4. Podsticanje finansijske održivoasti mrežnih grana-delatnosti, 5. Integritet, 6. Jasno definisani ciljevi, 7. Doslednost u odlučivanju, 8. Pravovremeno odlučivanje, 9. Prilagođavanje promenjenim okolnostima, i 10. Mimimiziranje regulatorne neizvesnosti. 22 Izveštaj Svetskog ekonomskog foruma o potencijalima i perspektivama inkluzivnog razvoja zaključuje se sledeće: u svim zemljama postoji prostor za poboljšavanja, moguće je da rast istovremeno bude 1. za-siromašne i 2. podstiče-brži-rast fiskalni transgferi mogu biti od koristi, ali, takođe, i druge mere. nićži dohodqak nije prepreka za uspeh postoje značajne regionalne sličnosti sadašnju diskusiju o nejednakosti treba još više proširiti. Neki od najvažnijih indeksa koji mere institucije i njihove performanse su: Worldwide Governance Indikatori, Indeksi Social Development databaze, Human Development Indeks (HDI), Better Life Indeks, i Human Opportunity Indeks. 23 U zaključku podsećamo na doprinose koje je svojevremeno diskusija o samostalnosti i odgovornosti centralne banke dala u sledećim domenima: 1. definisanju tri temeljna načela samostalnosti, odgovornosti i transparentnosti kao kjučnih atributa svih ekonomskih i političkih institucija, 2. uvođenju indeksa za merenje njihove uspešnosti, i 3. povezivanju ekonomskih i političkih faktora koji su pokrenuli razvoj Političke makroekonomije i u središte analize postavili inkluzivne institucije Literatura Acemoglu, D., Modeling Inefficient Institutions, Ekonomske ideje i praksa, br. 12, mart 2014., tematski broj Political macroeconomy and contribution of Daron Acemoglu. Acemoglu, D., Robinson, J., Economic Origins of Dictatorship and Democracy, Cambridge University Press, An EU-wide survey of energy regulators performance (2014), str. 22 i sl. 23 DFID (2014), str

59 Acemoglu, D., , Political economy of institutions and development, Lecture 1: Introduction and overview, pdf 9522, MIT, 4. Februar, 2014., edu/faculty/acemoglu/courses. Acemoglu, D., Political Economy Lecture Notes, PE9524.pdf, http: //economics.mit. edu/ faculty/acemoglu/courses. Acemoglu, D., State Building: A Political Economy Perspective, Nemmers Lecture. Acemoglu, D., Political regimes, institutions and growth, June 2005, Tüsiad-koç University economic research forum. Acemoglu, D., Robinson, J., Why Nations Fail, FBBVA Lecture, 21. maj Acemoglu, Liabson, List, Macroeconomics, Poglavlje 8: Why Isn t the Whole World Developed?, Pearson, 2015, Instructor resources. Alesina, A., Giuliano, P. Culture and Institutions, 1. September, 2014., [pristupljeno ]. An EU-wide survey of energy regulators performance, PricewaterhouseCoopers Advisory, 16 Septembar Anand, R., Mishra, S., Peiris, S. J., Inclusive Growth: Measurement and Determinants, DFID Evidence Product literature review, Governance, institutions, growth and poverty reduction1: a literature review, William Evans, Clare Ferguson (DFID), 1. Avgust [pristupljeno ]. Ianchovichina, E., Lundstrom S., What is Inclusive Growth?, Policy Research Working Paper 4851, WPS 4851.pdf., The World Bank Economic Policy and Debt Department Economic Policy Division, Mart Inclusive institutions, Topic Guide, 2014, /doc/open-government-licence. Jakšić, M., Jakšić, M., Proximate and fundamental factors of growth: culture and institutions, Economics and Economy, vol. 1, no. 4, dec Kakwani, N. and Pernia, E. (2000). What is Pro-poor Growth?, Asian Development Review: Studies of Asian and Pacific Economic Issues, Vol. 18, No. 1., Asian Development Bank. Putterman, Louis. History and comparative development. The New Palgrave Dictionary of Economics. Online Edition. Eds. Steven N. Durlauf and Lawrence E. Blume. Palgrave Macmillan, The New Palgrave Dictionary of Economics Online. Palgrave Macmillan. 22 Maj The Inclusive Growth and Development Report, reports.weforum.org/ global- -competitiveness-report / box-1-the-inclusive-growth-and-development- -report/. The World Bank Group Goals: End Extreme Poverty and Promote Shared Prosperity, Washington, DC. Worldbank/document/ WB-goals2013.pdf,

60

61 II DEO: KVALITET INSTITUCIJA, MAKROEKONOMSKA POLITIKA I EKONOMSKI RAST U SRBIJI

62

63 Kvalitet institucija kao barijera dugoročnom rastu privrede Srbije Quality of Institutions as the Barrier to Long Term Growth of Serbia s Economy Milojko Arsić* Saša Ranđelović** Aleksandra Nojković*** Apstrakt: Tokom prethodne decenije privreda Srbije ostvaruje sporiji rast od drugih zemalja Centralne i Istočne Evrope. U radu ćemo pokazati da se zaostajanje Srbije jednim delom može objasniti propustima u ekonomskoj politici i vanrednim događajima (poplave, suše), ali da su uzroci usporavanja privrede fundamentalniji, što se manifestuje kroz permanentno nizak nivo domaće štednje i investicija. Predstavićemo teorijske argumente i empirijske dokaze da su institucije ključna determinanta rasta privrede u dugom roku. Sa slabim institucijama mogući su privremeni usponi, koji mogu da traju i nekoliko decenija (npr. južnoameričke zemlje, socijalističke zemlje), nakon čega sledi dugoročna stagnacija, a često i krah privrede. Fundamentalni uzroci sporog rasta privreda Srbije nalaze se u slabim institucijama kojim se privredni subjekti odvraćaju od produktivnih aktivnosti, kao što su štednja, investicije i inovacije i usmeravaju ka klijentelizmu i traganju za raznim oblicima renti. U radu je pokazano da su neki od najvećih propusta u ekonomskoj politici tokom prethodne decenije velikim delom posledica institucionalnih slabosti. Ključne reči: institucije, ekonomska politika, privredni rast Abstract: In the last decade Serbian economy posted slower growth than the other countries in the Central and Eastern Europe. In this paper we show that this lag in terms of growth can only partially be explained by the flaws in economic policy and extraordinary circumstances (floods, draughts), the reasons for slowing down of the economy being fundamental and reflected on permanently low level of domestic savings and investments. We shall present the theoretical and empirical arguments which indicate that the institutions play the key role in long-run growth. Countries with weak institutions can post temporary growth, lasting even a few decades (e.g. South American countries, socialist countries), which is than followed by stagnation, and often also by economic collapse. Fundamental reasons for slow growth of Serbian economy are related to weak institutions, which discourage productive activities, such as savings, investments and innovations, and promote clientelism and rent seeking. In this paper we also show that some of the largest flaws of economic policy in the last decade, are partially the consequence of institutional weaknesses. Key words: institutions, economic policy, economic growth JEL klasifikacija: E02, E52, E63 * Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, arsicm@ekof.bg.ac.rs ** Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, randjelovic@ekof.bg.ac.rs *** Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, nojkovic@gmail.com 63

64 1. Uvodna razmatranja Pitanje determinanti privrednog rasta je veoma složeno, usled čega postoji veliki broj teorijskih modela, dok u empirijskim analizama ovog pitanja figurira oko 70 različitih faktora 1, koji direktno ili indirektno utiču na dinamiku, čija relevantnost i uticaj varira u zavisnosti od veličine države, nivoa razvijenosti i drugih specifičnih karakteristika. Opšta je ocena da na nižim nivoima razvijenosti, relativno veći značaj imaju faktori koji utiču na formiranje fizičkog i ljudskog kapitala, dok na višim nivoima razvijenosti, relativno veći značaj ima stepen sofisticiranosti ovih faktora, inovacije, odnosno tehnički progres. Srbija je u periodu od do godine ostvarila privredni rast, koji je bio brži od prosečnog rasta u drugim zemljama Centralne i Istočne Evrope (CIE). Slično, Srbija je kroz prvi talas Svetske ekonomske krize, godine, prošla uz nešto blažu recesiju u odnosu na prosek CIE. Ipak, u periodu od do godine Srbija je ostvarila privredni rast koji je kumulativno manji za preko 12% od proseka zemalja CIE. Iako je na dinamiku privrednog rasta u prethodnih sedam godina uticao i određeni broj jednokratnih, eksternih faktora (poplave godine, suše godine), ti faktori su istovremeno delovali i na znatan broj ostalih zemalja CIE, što znači da se njihovim uticajem ne može objasniti osetno zaostajanje Srbije za zemljama CIE u tom periodu. Slično i međunarodno okruženje, koje je naročito u poslednjih nekoliko godina veoma povoljno, na istovetan način delovalo na rast svih zemalja CIE. Može se oceniti da su međunarodno okruženje i eksterni faktori odredili gornju i donju granicu dinamike privrednog rasta u CIE, a da je od kvaliteta ekonomske politike i institucija u svakoj zemlji pojedinačno, zavisilo da li će njen rast BDP-a biti bliže gornjoj ili donjoj granici. Ocenjuje se da je u periodu od do godine, ekspanzivna fiskalna politika uticala na rast rizika izbijanja krize javnog duga, te da je negativno uticala na perspektive rasta privrede Srbije. Od godine, nakon snažne fiskalne konsolidacije, taj rizik je smanjen, što je uz nisku inflaciju, niske kamatne stope i povoljno međunarodno okruženje, predstavljalo povoljan ambijent za osetno ubrzanje privrednog rasta. Ipak, do osetnog ubrzanja privrednog rasta u Srbiji u tom periodu nije došlo, budući da je u godini stopa rasta BDP-a od oko 1,9%, bila za 2,3 procentna poena niža od proseka zemalja CIE. To upućuje na zaključak da su na izostanak ubrzanja privrednog rasta u Srbiji u prethodnih par godina uticali faktori koji nisu direktno povezani sa vanrednih faktorima, međunarodnim okruženjem i ekonomskom politikom, odnosno da postoje značajne institucionalne barijere za brži rast privrede Srbije. U nastavku ovog rada, prvo će se detaljno analizirati dinamika privrednog rasta u Srbiji i zemljama CIE, kao i uticaj međunarodnog okruženja, te ekonomske politike na dinamiku privrednog rasta Srbije u prethodnom periodu. Nakon toga će se teorijski analizirati značaj institucija za rast privrede, uz prikaz nekih od najbitnijih rezultata empirijskih istraživanja na ovu temu. Na osnovu toga, i dostupnih preliminarnih rezultata za Srbiju, biće data ocena značaja institucija u determinisanju dinamike rasta privrede Srbije. 1 Sala-i-Martin, X. i dr. (2004) 64

65 2. Dinamika privrednog rasta u Srbiji i Centralnoj i Istočnoj Evropi od do godine Zemlje CIE su u periodu od do godine ostvarile znatan rast privrede, budući da je kumulativno BDP ovih zemalja u proseku porastao za 76,2%, pri čemu je taj rast u nekim zemljama (Slovačka, Poljska, Rumunija i Baltičke države) kumulativno iznosio preko 90%, dok je u nekima od zemalja CIE zabeležen znatno sporiji rast, ispod 50% (Slovenija, Mađarska i Hrvatska). U navedenom periodu privreda Srbije je kumulativno porasla za 77,1%, što znači da je prosečan privredni rast u Srbiji i uvom periodu bio nešto iznad proseka zemalja CIE. Iako su zemlje CIE u periodu od godine ostvarile znatan privredni rast i osetnu konvergenciju sa zemljama Zapadne i Severne Evrope, u dinamici njihovog privrednog rasta se uočavaju dva potperioda od do godine i od do godine. Tako se period do godine može smatrati periodom snažnog rasta, budući da su prosečne stope rasta BDP-a u CIE iznosile oko 4,7% godišnje, dok se period nakon toga može smatrati decenijom sporog rasta, budući da je od do godine, prosečna stopa rasta BDP-a u ovim zemljama iznosila svega oko 1,2% godišnje. Slično tome, i Srbija je u prvom potperiodu ostvarivala visoke stope rasta, koje su u proseku iznosile oko 5,2% i kao takve bile veće od prosek zemalja CIE, dok je u drugom potperiodu, od godine, BDP Srbije gotovo stagnirao, budući da je prosečna stopa rasta iznosila svega 0,4%. To znači da je nakon perioda blage konvergencije od do godine, privreda Srbije poslednju deceniju zabeležila stagnaciju, odnosno zaostajanje za zemljama CIE, budući da su one u tom periodu ostvarivale brži rast (Grafikon 2.). Tako je u periodu od do godine Srbija ostvarila kumulativni rast od 3,9%, dok su zemlje CIE u proseku ostvarile kumulativni rast od 11,2%, što znači da je Srbija u ovom potperiodu ostvarila kumulativni zaostatak za zemljama CIE za oko 7,3 procentnih poena. Grafikon 1. Kumulativni rast BDP-a zemalja CIE: Grafikon 2. Kumulativni rast BDP-a zemalja CIE: Izvor: WEO baza podataka, MMF Izvor: WEO baza podataka, MMF Budući da je Srbija u periodu Svetske ekonomske krize, i godine ostvarila manji pad BDP-a (-2,5%) u odnosu na prosek zemalja CIE (-5,9%), do osetnog zaostajanja zapravo je došlo u periodu od do godine. U tom periodu kumulativni rast privreda zemalja CIE iznosio 18,9%, a Srbije 6,6%, što znači da je u navedenom sedmogodišnjem periodu kumulativni zaostatak rasta privrede Srbije za zemljama CIE iznosio oko 12,3%, zbog čega će fokus analize u ovom radu biti upravo na tom sedmogodišnjem 65

66 periodu. S obzirom na ostvarenu dinamiku privrednog rasta i međunarodne okolnosti, ovaj sedmogodišnji period (od do godine) se može dodatno raščlaniti na dva potperioda od do i od do godine. Od do godine kumulativni privredni rast u Srbiji iznosio je svega 1,1% (oko 0,3% godišnje), dok je u zemljama CIE u proseku iznosio oko 8,1% (tj. oko 2% godišnje), te je u tom periodu Srbija, uz Sloveniju i Hrvatsku bila među zemljama sa najnižom stopom rasta privrede (Grafikon 3.). Dinamika privrednog rasta zemalja CIE, pa i Srbije, u ovom periodu bila je između ostalog i pod uticajem nestabilnih okolnosti u Evrozoni, dok je na privredni rast u Srbiji dodatnu uticala izražena makroekonomska nestabilnost i loš privredni ambijent. U periodu od do godine privredni rast u zemljama CIE je ubrzao na oko 3,7% godišnje, što je između ostalog posledica i rasta privreda Evrozone, unapređenja odnosa razmene i dr. Do blagog ubrzanja privrednog rasta u navedenom periodu je došlo i u Srbiji, gde je prosečna stopa rasta BDP-a iznosila 1,8% godišnje, ali je ona i bila najniža stopa rasta u posmatranoj grupi zemalja. Grafikon 3. Kumulativni rast BDP-a zemalja CIE: Grafikon 4. Kumulativni rast BDP-a zemalja CIE: Izvor: WEO baza podataka, MMF Izvor: WEO baza podataka, MMF Razlozi sporijeg rast privede Srbije u navedenom periodu mogu se nalaziti u vanrednim okolnostima, greškama u ekonomskoj politici i slabim institucijama. Međunarodne okolnosti kao faktor slabijih rezultata Srbije u odnosu na okruženje se isključuje, jer su one podjednako uticale na sve zemlje CIE. 2 Srbija je periodu od do godine u dve godine bila izložena nepovoljnim prirodnim okolnostima poplavama u godini i suši u godini. Na osnovu detaljne analize privredne aktivnosti po sektorima procenjuje se da je efekat poplava na pad BDP-a u godini iznosio 3 1,2%, dok je efekt suše u godine iznosio oko 1%, što znači da su prirodne nepogode kumulativno uticale na sporiji rast Srbije u navedenom periodu za oko 2,2%. Međutim, nepovoljne vremenske prilike su postojale i u drugim zemljama CIE u ovom periodu, pa se zaostajanje Srbije za ovom grupom zemalja može objasniti prirodnim faktorima samo u stepenu u kome su oni više pogodile Srbiju nego druge zemlje. Veća izloženost Srbije nepovoljnim vremenskim uslovima posledica je visokog učešća poljoprivrede u njenom BDP (oko 9%), ali i nedovoljnog investiranja u 2 3 U ovom periodu međunarodni položaj Srbije nije bio lošiji nego što je to bio slučaj sa ostalim zemljama CIE, što i potvrđuje visok nivo stranih direktnih investicija u Srbiju. Kvartalni monitor broj

67 sisteme za navodnjavanje i zaštitu od poplava. Procenjujemo da se od ukupnog zaostajanja Srbije od preko 12 p.p. u periodu manje od 1/5 može objasniti delovanjem nepovoljnih prirodnih faktora. Stoga osnovne razloge zaostajanja privrede Srbije za zemljama CIE u prethodnih sedam godina treba tražiti u greškama u ekonomskoj politici i lošim institucijama. Greške u ekonomskoj politici u periodu su dovele do visoke makroekonomske nestabilnosti, usled čega se Srbija godine nalazila na ivici krize javnog duga. Određeni, ali ne veliki uticaj na zaostajanje privrede Srbije mogao bi da se objasniti i snažnom fiskalnom konsolidacijom, koja je sprovedena različitim prilagođavanjima javnih rashoda i prihoda za preko 6% BDP-a. Konačno slabe institucije, kojima se stvaraju nepovoljne okolnosti za investiranje, zapošljavanje i uvođenje inovacija, a podstiče na lobiranje, podmićivanje i dr. predstavljaju potencijalno važan faktor zaostajanja privrede Srbije za zemljama CIE. 3. Determinante rasta malih i otvorenih privreda Rast privrede se nalazi pod uticajem velikog broja faktora koji su često međusobno povezani, a postoji i uticaj rasta privrede na većinu tih faktora. Kao što je već navedeno u Uvodu identifikovano je blizu 70 faktora 4 koji direktno ili indirektno utiču na rast privrede. Čini se da pogodan teorijski okvir za analizu faktora rasta prestavlja njihovo grupisanje na nekoliko hijerarhijskih nivoa. 5 Na prvom hijerarhijskom nivou nalaze se faktori, kao što su ljudski i fizički kapital i tehnološki progres, koji neposredno utiču na rast privrede. Na drugom hijerarhijskom nivou nalaze se faktori vezani za fiskalnu, monetarnu i spoljnotrgovinsku, kao što su stopa inflacije, fiskalni deficit, visina javnog duga, visina kamatnih stopa, rast kreditne aktivnosti, otvorenost privrede i dr. kao i faktori koji se odnose na kvalitet finansijskog posredovanja, strukturne karakteristike fiskalne politike, kvalitet infrastrukture, obrazovanja inovacije i dr. Na trećem hijerarhijskom nivou nalaze se fundamentalni faktori rast kao što si institucije, istorijsko nasleđe i geografski faktori. Između većine ovih faktora postoje dvostrane uzročne veze, a postoji i dvostruka uzročna veza između njih i rasta privrede, usled čega je teško oceniti izolovani uticaj određenog faktora na rast privrede. Tako npr. institucije kao fundamentalni faktor rasta značajno utiču na privredni rast preko ekonomske politike, ali se institucije takođe nalaze pod uticajem nivoa razvijenosti zemlje, istorijskog nasleđa i dr. Stoga se rezultati ekonometrijskih istraživanja o uticaju određenih faktora na rast privrede značajno razlikuju, u zavisnosti od toga koji faktori su i na koji način uključeni u ekonometrijske jednačine. Rast malih otvorenih privreda nalazi se pod snažnim uticajem kretanja u međunarodnom okruženju, pre svega pod uticajem privrednih kretanja u zemljama glavnim ekonomskim partnerima. Može se zaključiti da u slučaju malih otvorenih privreda međunarodne privredne okolnosti određuju okvir u kome će se kretati njihov rast u određenom periodu, dok od unutrašnjih politika i institucija zavisi da li će rast u nekoj zemlji biti pri dnu ili pri vrhu tog okvira. Stoga je pri modeliranju rasta u takvim privredama potrebno uključiti faktore iz međunarodnog okruženja kao što su: rast BDP i tražnje u glavnim 4 5 X-Sala-I-Martin et al. (2004). Naravno, nekim drugim istraživanjima postavljaju se faktori rasta koji nisu obuhvaćeni ovim opširnim spiskom. Videti: Arsić et al. (2017) 67

68 partnerima određene zemlje ili grupe zemalja, odnosi razmene, visina kamatnih stopa na svetskom tržištu i dr. Pri analizi rasta u kraćem vremenskom periodu, opravdano je uključivanje i faktora koji odražavaju vanredne prirodne (velike suše, poplave, zemljotrese i dr.) i društvene okolnosti (političke krize, štrajkove i dr.). Prema tome, pogodan teorijski okvir za analizu rasta malih otvorenih privreda uključivao bi kretanja u međunarodnom okruženju, ekonomske politike, institucije i vanredne okolnosti. Naravno, osim navedenih varijabli, uključile bi se i standardne determinante rasta kao što su početni nivo razvijenosti, neposredni faktori rasta (ljudski i fizički kapital), nivo i kvalitet obrazovanja, kvalitet infrastrukture i dr. U nekim radovima koji se bave dugoročnim determinantama rasta, uključuju se i određeni pokazatelji istorijskog nasleđa (religija, pripadnost određenim imperijama u prošlosti i dr.), kao i geografski faktori (prosečna temperatura, izlazak na more, rasprostranjenost zaraznih bolesti i dr.). 3.1 Međunarodno okruženje Uticaj međunarodnog okruženja na rast domaće privrede ostvaruje se preko neto izvoza i investicija. Tako kretanje privredne aktivnosti i agregatne tražnje u zemljama koje predstavljaju najbitnije trgovinske partnere, određuje nivo tražnje za domaćom robom i uslugama na izvoznim tržištima, što direktno utiče i na nivo privredne aktivnosti, tj. na stopu rasta BDP-a u zemlji. Osim toga, na kretanje tražnje za domaćom robom, tj. na neto izvoz utiču i odnosi razmene, tj. kretanje relativnih cena dobara i usluga koje domaća zemlja izvozi i onih koje uvozi. Pored privredne aktivnosti i odnosa razmene, na izvoznu tražnju utiču i trgovinske politike zemalja, bitnih ekonomskih partnera. Na nivo investicija, pored domaćih uslova investiranja i poslovanja, u znatnoj meri utiče i stanje na međunarodnom tržištu kapitala. Kretanje kamatnih stopa se smatra jednim od indikatora stanja na međunarodnom tržištu kapitala, te kao takvo i utiče na priliv direktnih i portfolio investicija u zemlju. Grafikon 5. Stope rasta BDP-a u EU-28 Grafikon 6. Kretanje svetske cene nafte (USD po barelu) Izvor: Obračun autora na osnovu podataka Eurostata Izvor: Obračun autora na osnovu podataka Eurostata Tako su u periodu od do godine, elementi međunarodnog okruženja Srbije koji utiču na izvoznu tražnju bili povoljni, budući da su zemlje EU, koje predstavljaju 68

69 najbitnije trgovinske partnere Srbije, ostvarivale solidne stope privrednog rasta (Grafikon 5.), pri čemu je i svetska cena nafte, čiji je Srbija neto uvoznik, i koja predstavlja bitan deo ukupnog uvoza Srbije, bila niska (Grafikon 6.). Osim toga, u tom periodu je postojala i solidna količina kapitala na međunarodnom tržištu, što je uticalo pozitivno na priliv investicija i prekograničnih kredita. U i godini, Svetska ekonomska kriza uticala je na osetno usporavanje privrednog rasta, koji je u EU-28 u ovom periodu bio negativan, a došlo je i do rasta svetske cene nafte za oko 40%, što je negativno uticalo na odnose razmene Srbije sa svetom. Evropska centralna banka (ECB), Fed i druge centralne banke su na krizu reagovale osetnom monetarnom ekspanzijom (prosečno stanje aktive ECB je gotovo duplirano), što je uticalo na snažan pad kamatnih stopa. Međutim, zbog rasta opšteg nivoa rizika, to nije uticalo na osetniji priliv kapitala u Srbiju, tako da se ocenjuje da je u ovom periodu neto uticaj međunarodnog okruženja na privredu Srbije bio nepovoljan. U periodu od do godine zemlje Evrozone su se sporim ekonomskim oporavkom, praćenim periodima nestabilnosti, dok su kamatne stope nastavile da padaju, a ponuda kapitala usled monetarne ekspanzije da se povećava. Iako je u tom periodu došlo do daljeg osetnog rasta cene nafte, tj. pogoršanja odnosa razmene, ocenjuje se da su ukupno posmatrano, međunarodne okolnosti za privredni rast Srbije bile umereno povoljne. Grafikon 7. Prosečna kamatna stopa na 12-mesečne pozajmice na evropskom tržištu novca (%) Grafikon 8. Stanje aktive ECB ( 000 milijardi evra) Izvor: Obračun autora na osnovu podataka Eurostata Izvor: Obračun autora na osnovu podataka Eurostata Nakon toga, od godine, dolazi do daljeg ubrzanja privrednog rasta u EU-28, tako da je prosečna stopa rasta gotovo dostigla dinamiku pre velike Svetske ekonomske krize, dok je svetska cena nafte više nego prepolovljena, a kamatne stope su usled snažne monetarne ekspanzije u Evropskoj monetarnoj uniji i SAD smanjene gotovo na nulu. To ukazuje, da su u periodu od do godine međunarodne ekonomske okolnosti za privredni rast u Srbiji bile veoma povoljne, budući da je nakon dužeg vremena, došlo do povoljnih kretanja i faktora koji utiču na izvoznu tražnju, kao i faktora koji utiču na priliv kapitala. 69

70 3.2 Ekonomska politika Fiskalna politika Fiskalna politika utiče na privredni rast u srednjem roku preko delovanja na makroekonomsku stabilnost i agregatnu tražnju, a preko svojih strukturnih karakteristika utiče na privredni rast u srednjem i dugom roku. Pri toome su su, svi mehanizmi uticaja fiskalne politike na privredni rast snažno povezani sa institucijama. Tako kvalitet institucija ima odraz u karakteristikama fiskalnih pravila i sklonosti ka njihovom poštovanju, zatim oblikuje strukturne karakteristike fiskalne politike (da li će se više izdvajati na produktivne ili neproduktivne svrhe, kakva će biti efikasnost državne uprave i sl.). Shodno tome, institucije, i u ovom pogledu, indirektno, preko karakteristika fiskalne politike, utiču na privredni rast. Grafikon 9. Fiskalni deficit Srbije (% BDP-a) Grafikon 10. Javni dug Srbije (% BDP-a) Izvor: Kvartalni monitor br. 50 Izvor: Kvartalni monitor br. 50 Uticaj fiskalne politike na privredni rast preko makroekonomske stabilnosti je snažan i meri se visinom fiskalnog deficita i javnog duga u odnosu na BDP. Visok fiskalni deficit koji se ostvaruje u dužem periodu, i koji dovodi do rasta javnog duga, utiče na rast rizika zemlje, što dovodi do rasta kamatnih stopa, usporavanja priliva kapitala, pada investicija i dr. Tako je u periodu od do Godine u Srbiji vođena politika relativno niskog fiskalnog deficita, a usled otpisa i delovanja drugih faktora, javni dug je osetno opadao. I u periodu od do godine, fiskalni deficit bio je umeren 6 (ispod 3% BDP-a), a javni dug je usled delovanja većeg broja faktora bio na silaznoj putanji. Ipak, u tom periodu su usvojene neke od diskrecionih mera (smanjenje poreza, povećanje penzija i drugih neproduktivnih rashoda), koje su uticale na rast fiskalnog deficita i javnog duga u narednom periodu. Tako je od do godine Srbija ostvarivala visok fiskalni deficit 7, koji je u pojedinim godinama prelazio i 6% BDP-a, usled čega je javni dug porastao za gotovo 2,5 puta, što je uticalo na znatno povećanje rizika izbijanja krize javnog duga. U cilju smanjenja tog rizika, od godine je otpočela primena programa fiskalne konsolidacije, koji je doveo do snažnog smanjenja fiskalnog deficita, te posledično i do smanjenja javnog duga u i godini. Shodno navedenom, ocenjuje se da je 6 7 O uzrocima rasta fiskalnog deficita i faktorima koji su uticali na dinamiku javnog duga videti: Arsić et al. (2012) Visok fiskalni deficit u ovom periodu posledica je strukturnih mera usvojenih u periodu automatskog pada javnih prihoda usled krize, loše sprovedene fiskalne decentralizacije godine, kao pokrivanja gubitaka državnih preduzeća i banaka. Videti ovome u raznim brojevima Kvartalnog monitora. 70

71 fiskalna politika u periodu od do godine, kao i od do godine pozitivno uticala na makroekonomsku stabilnost, a time i na rast privrede, dok je u periodu od do godine taj uticaj bio izrazito negativan. Fiskalna politika u srednjem roku može da utiče, preko promene raspoloživog dohotka, na agregatnu tražnju, a potom i na privredni rast i zaposlenost. Međutim, u malim otvorenim privredama, u kojima je granična sklonost uvozu visoka, uticaj fiskalne politike na rast privrede, preko kanala agregatne tražnje, je relativno slab. O niskim fiskalnim multiplikatorima u malim otvorenim privredama postoje brojni empirijski dokazi, a na to upućuju i iskustva Srbije u prethodnim godinama. Tako je u periodu od do godine Srbija bila među evropskim zemljama sa najvišim fiskalnim deficitom, dok je privredni rast bio među najsporijima u Evropi. Nasuprot tome, u periodu snažnog fiskalnog prilagođavanja (za oko 6% BDP-a) od godine nije došlo do osetnijeg usporavanja privredne aktivnosti. Grafikon 11. Struktura poreskih prihoda u Srbiji Grafikon 12. Produktivni javni rashodi u Srbiji (% BDP-a) Izvor: Obračun autora Izvor: Obračun autora Uticaj strukturnih karakteristika fiskalne politike na rast privrede može biti znatan, u srednjem i dugom roku. Tu se pre svega misli na visinu i strukturu poreskog opterećenja (odnos relativnog učešća više i manje distorzivnih poreza), učešće produktivnih rashoda (na izgradnju infrastrukture, obrazovanje, naučno-istraživačku aktivnost i sl.), kao i na opšti nivo efikasnosti države u obezbeđenju dobara i usluga. Nakon konsolidacije sistema javnih finansija i godine, u Srbiji nije bilo osetnije promene ukupnog poreskog opterećenja, budući da su se poreski prihodi u celom periodu kretali u rasponu od 35 do 38% BDP-a, što je slično kao i u drugim zemljama CIE. Budući da su porezi na potrošnju u proseku manje distorzivni od poreza na faktore proizvodnje, te da je učešće poreza na potrošnju u Srbiji u ukupnim poreskim prihodima veće nego u zemljama Evropske unije (Grafikon 11.) ocenjuje se da struktura poreskih prihoda nije predstavljala bitan uzrok sporijeg rasta privrede Srbije. Ipak, ocenjuje se da u tom pogledu postoji prostor za unapređenje poreske strukture, kroz smanjenje poreza na rad, koje bi se finansiralo srazmernim povećanjem nekih od poreza na potrošnju. S druge strane, ukupno posmatrano javni rashodi u Srbiji su za 3-4% BDP-a veći nego u zemljama CIE. Ipak, javne investicije u Srbiji su već duži niz godina niske (ispod 3% BDP-a), odnosno znatno niže od proseka zemalja CIE, što se negativno odražava i na nivo ukupnih investicija (Grafikon 21.). Procenjuje se da je zbog niskih javnih investicija u prethodnoj deceniji, 71

72 iznos ulaganja u infrastrukturu u Srbiji kumulativno manji za preko 15% BDP-a (preko 4,5 mlrd. evra), nego u uporedivim zemljama CIE. S druge strane, ulaganja u obrazovanje u Srbiji (kao % BDP-a) su u prethodnom periodu bila oko proseka zemalja CIE, ali je struktura i efikasnost upotrebe tih sredstava nezadovoljavajuća (visoko učešće izdataka na plate i materijalne troškove na nižim nivoima obrazovanja uz odsustvo obaveznog srednjeg i nedovoljan obuhvat besplatnog visokog javnog obrazovanja), što pozitivan uticaj ovih izdataka na rast privrede ograničava Monetarna politika Monetarna politika utiče na rast privrede preko visine i stabilnosti inflacije, visine kamatnih stopa i rasta kreditne aktivnosti banaka. Godine u Srbiji je zaustavljena hiperinflacija, ali je u drugoj polovini devedesetih godina inflacija ostala na nivou od oko 50%. Stoga je obaranje inflacije u Srbiji od početka tranzicije, godine izvršeno u dve faze. Prvo je, u periodu od do godine inflacija oborena na oko 10%, da bi od do godine ona bila dodatno oborena na oko 3%, približivši se prosečnoj godišnjoj stopi inflacije u drugim evropskim zemljama (Grafikon 13.). U znatnom delu ovog poslednjeg perioda inflacija je bila niska, ali uglavnom ispod granica ciljanog koridora, da bi u godini posle duže vremena bila u okvirima ciljanog koridora. U prethodnih 15 godina izvršena je liberalizacija znatnog dela cena, kao i približavanje preostalih kontrolisanih cena tržišnim, tako da u narednom periodu ne bi trebalo očekivati osetniji pritisak korekcije administrativno kontrolisanih cena na inflaciju, što znači da će ona uglavnom biti pod uticajem makroekonomskih tokova i ekonomske politike. Zbog makroekonomskih rizika, kao i usled delovanja drugih faktora, kamatne stope na bankarske kredite u Srbiji su sve do godine bile na visokom nivou, što je negativno uticalo na mogućnosti finansiranja projekata iz eksternih izvora. Od godine u Srbiji je kroz snažnu fiskalnu konsolidaciju znatno umanjen rizik izbijanja krize javnog duga, što je uz nisku inflaciju pozitivno uticalo na ukupnu makroekonomsku stabilizaciju i na smanjenje rizika zemlje. Istovremeno, došlo je do snažne monetarne ekspanzije u Evrozoni i SAD, što je uticalo na znatno povećanje ponude kapitala i obaranje kamatnih stopa na međunarodnim finansijskim tržištima. Ove dve grupe faktora uticale su i na nagli pad kamatnih stopa na kredite banaka u Srbiji, do nivoa približnog kamatnim stopama u razvijenim zemljama u uobičajenim vremenima, što je povoljno iz perspektive finansiranja privrednog rasta. Grafikon 13. Indeks potrošačkih cena u Srbiji (%) Grafikon 14. Kamatne stope na indeksirane kredite (%) Izvor: Kvartalni monitor br. 50 Izvor: Kvartalni monitor br

73 Kreditna aktivnost banaka u Srbiji je u periodu od do godine snažno rasla, a umereni rast je nastavljen sve do godine. Tako je u periodu od do godine ukupan iznos kredita privatnom sektoru porastao sa ispod 5 mlrd. evra na preko 20 mlrd. evra, što je bio jedan od važnih pokretača rasta privrede u tom periodu. Na snažan rast kreditne aktivnosti u periodu od do godine uticalo je otvaranje Srbije prema inostranstvu počev od godine, liberalizacija spoljno-ekonomskih tokova, visoka tražnja za finansijskim sredstvima na domaćem tržištu, kao i velika ponuda kapitala na međunarodnim tržištima u tom periodu. Iako je rast kreditne aktivnosti pozitivno uticao na privredni rast, tada su nastajali i tzv. loši krediti, za koje se u periodu od do godine ispostavilo da su nenaplativi (stopa nenaplativih kredita je povećana sa oko 5% koliko su iznosili godine, na preko 20% u periodu od do godine). Snažan rast nenaplativih kredita nepovoljno je uticao na rast kreditne aktivnosti, koja je i godine opadala, da bi nakon toga uglavnom stagnirala. Tek nakon blagog rasta u godini kreditna aktivnost u Srbiji je u apsolutnom iznosu dostigla nivo s kraja godine. Grafikon 15. Krediti privatnom sektoru (mil. evra) Grafikon 16. Stopa nenaplativih kredita (%) Izvor: Kvartalni monitor br. 50 Izvor: Kvartalni monitor br. 50 Shodno navedenom, opšta ocena bi bila da je monetarna politika, preko inflacije, u periodu od godine povoljno uticala na rast privrede. Osim toga, u tom periodu su načinjeni i koraci u stvaranju odgovarajućeg institucionalnog okvira za rešavanje problema nenaplativih kredita (Grafikon 16.). Niska inflacija, osetno smanjenje stope nenaplativih kredita i pad kamatnih stopa predstavljaju povoljne uslove za rast kreditne aktivnosti, ali je taj rast za sada skroman. U narednom periodu je potrebno kroz unapređenje institucionalnog okvira (efikasnost naplate kredita, brzina stečajane procedure i dr.) podsticati rast kreditne aktivnosti, što je jedan od preduslova za osetniji rast ukupnih investicija, od čega zavisi i dinamika budućeg privrednog rasta Otvorenost privrede Dok tradicionalni i stariji neoklasični modeli privrednog rasta nisu uzimali u obzir otvorenost privrede kao potencijalnu determinantu privrednog rasta, noviji modeli endogenog privrednog rasta, otvorenost privrede tretiraju kao relevantan faktor, budući da otvorenost privrede omogućava transfer tehnologija, znanja i veština, podiže nivo 73

74 konkurencije i veličinu tržišta i dovodi do usmeravanja domaćih resursa ka istraživačko-razvojnim i inovacionim sektorima. 8 Nakon decenije zatvorenosti, Srbija je prvi veliki napredak u otvaranju privrede ostvarila krajem godine ukidanjem sankcija i ukidanjem carina na izvoz u EU. Sledeći veliki korak u tom pogledu učinjen je godine potpisivanjem sporazuma o slobodnoj trgovini sa zemljama Regiona (CEFTA). Treći bitan korak u otvaranju privrede Srbije dogodio se u periodu od do godine, kroz potpisivanje i primenu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa EU, kojim je postepeno ukidana carina na uvoz robe iz EU. Osim toga, otvaranju privrede Srbije doprinelo je i zaključenje sporazuma o delimično bescarinskoj trgovini sa Rusijom (krajem devedesetih godina), Turskom, Kazahstanom (tokom dvehiljaditih godina) i dr. Otvaranje privrede Srbije od godine dovelo je prvo do snažne finansijske integracije privrede Srbije, sa evropskim zemljama, dok se u poslednjih nekoliko godina ostvaruje i sve znatnija proizvodna integracija. U empirijskim istraživanjima, otvorenost privrede se često meri zbirnim učešćem uvoza i izvoza robe i usluga u BDP-u zemlje. Usled ublažavanja i otklanjanja institucionalnih barijera za međunarodnu trgovinu, učešće uvoza i izvoza robe i usluga Srbije je poraslo sa 24% BDP-a u godine, na 109% BDP-a godine. Čak i u periodu sporog rasta otvorenost privrede Srbije i dalje snažno raste. Dodatni, dobar trend u ovom periodu je znatno brži rast izvoza od rasta uvoza što je omogućilo veliko smanjenje spoljnotrgovinskog i tekućeg deficita. U tom periodu je došlo i do povećanja otvorenosti privreda drugih zemalja CIE, budući da je učešće uvoza i izvoza u proseku poraslo sa 93% BDP-a, na oko 135% BDP-a. Iako je stepen otvorenosti privrede Srbije i dalje manji od proseka zemalja CIE, taj jaz u odnosu na prosek CIE je u prethodnih 15 godina osetno smanjen. Ocenjuje se da je otvaranje privrede krajem godine, uz snažan rast kreditne aktivnosti banaka, verovatno bio glavni pokretač visokog rasta privrede u periodu godina. Budući da je do kraja prethodne decenije većim delom izvršena liberalizacija spoljne trgovine, ocenjuje se da razlika u stepena otvorenosti privrede ne predstavlja značajan razlog zaostajanja privrede Srbije za zemljama CIE u periodu od do godine, iako određene razlike između Srbije i zemalja CIE u tom pogledu i dalje postoje. Tako je većina zemalja CIE već deceniju ili duže član EU, a veliki broj tih zemalja je i deo Šengenskog prostora, što znatno smanjuje administrativne i transportne troškove međunarodne trgovine. Shodno prethodno navedenom, ocenjuje se da ekonomska politika sada ne predstavlja značajno ograničenje za rast privrede Srbije. Posledično, u narednom periodu je potrebno nastaviti sa politikom niskog fiskalnog deficita, niske inflacije i niskih kamatnih stopa, uz dalje aktivnosti na olakšavanju međunarodne trgovine (eliminacije carinskih i necarinskih barijera, naročito ka zemljama Regiona i EU). U domenu fiskalne politike moguće je znatno unapređenje njenih strukturnih karakteristika, kroz povećanje i unapređenje efikasnosti izdataka na javne investicije, na obrazovanje, istraživanje i razvoj i sl, uz smanjenje tekuće potrošnje, te kroz preraspodelu poreskog opterećenja od rada ka potrošnji i unapređenje predvidljivosti primene poreskih propisa od strane državnih organa. U domenu monetarne politike, za podsticanje privrednog rasta povoljno bi bilo 8 Videti: Rivera-Batiz and Romer (1991) 74

75 sistemski usmeravati kretanje kursa dinara ka konkurentnom nivou. Osim toga, radi podsticanja kreditne aktivnosti trebalo bi kreirati institucionalni okvir za razvoj štednih, mikrokreditnih i drugih nebankarskih organizacija, budući da u ovom domenu već duži niz godina nije ostvaren osetniji rast. Ipak, za dugoročno održiv i dinamičan rast privrede Srbije, pored održanja makroekonomske stabilnosti i unapređenja nekih strukturnih segmenata ekonomske politike, ključno je osetno unapređenje kvaliteta institucija. 3.3 Institucije Mehanizmi uticaja institucija na rast Važnost institucija kao determinante rasta privrede prepoznao je još Adam Smit, ali su institucije kao fundamentalna determinanta rasta iskrsle u prvi plan tek u poslednjih nekoliko decenija. Tome su doprineli teorijski radovi Norta, Bjukenena, Ačemoglua i dr., kao i razvoj teorije endogenog rasta koje omogućavaju uključivanje institucionalnih varijabli u modele rasta privrede. Tokom poslednjih nekoliko decenija počelo je merenje i objavljivanje podataka o kvalitetu institucija za većinu zemalja u svetu čime su stvoreni uslovi za empirijsku proveru važnosti institucionalnih varijabli za rast privrede. Široko prihvaćena definicija institucija u ekonomiji potiče od Daglasa Norta prema kome institucije predstavljaju pravila ponašanja u određenom društvu, odnosno ograničenja koja su ljudi stvorili kako bi oblikovali ljudske interakcije. Ova široka definicija institucija obuhvata pravila ponašanja koja su definisana zakonima, ali i neformalna pravila po kojima se ponašaju ljudi, a koja su određena običajima, religijom i dr. Ovako definisane institucije formiraju osnovne podsticaje koji utiču na ponašanje ljudi, a od kojih zavisi funkcionisanje i rast privrede. Institucije koje podstiču ljude na produktivne aktivnosti, kao što su štednja, investicije, rad, sticanje novih znanja i veština, inovacije, preuzimanje rizika i dr., označavamo kao dobre institucije. Dobre institucije na makroekonomskom nivou dovode do akumulacije ljudskog i fizičkog kapitala i tehnološkog napretka, čime se stvaraju neposredni uslovi za rast privredne aktivnosti i zaposlenosti, a time i dugoročno održiv rast potrošnje i standarda građana. Dobre institucije omogućavaju individualno bogaćenje pojedinaca, a da se pri tome povećava društveno blagostanje. Institucije koje podstiču ljude na neproduktivne aktivnosti, kao što su privilegovano dobijanje poslova, licenci, dozvola, monopola, subvencija, mekih kredita, zapošljavanje i napredovanja u administraciji po osnovu partijskih i drugih veza i dr. označavamo kao loše institucije. Ovakve institucije na mikroekonomskom nivou podstiču značajno rasipanje resursa na aktivnosti kao što su lobiranje, građenje veza, podmićivanje i dr. koje sa stanovišta društva potpuno neproduktivne. Dodatno, loše institucije dovode do trošenja ograničenih resursa kroz komplikovane i nepotrebne administrativne procedure, dugotrajne sudske postupke i dr. One takođe generišu i visoke rizike, jer učesnici u privredi nisu sigurni da li će ishod nekog administrativnog ili sudskog postupaka biti u skladu sa propisima, ili će zavisiti od jačine veza učesnika u sporu. Prema tome, loše institucije na različite načine odvraćaju učesnike u privredi od produktivnih aktivnosti, koje su ključne za rast privrede, što ima za posledicu dugoročnu stagnaciju ili spor rast određene zemlje, a time i izostanak održivog rasta standarda građana. Generalno, loše institucije usmeravaju ljude ka borbi za preraspodelu postojećeg dohotka i bogatstva, umesto ka aktivnostima kojima se stvara novi dohodak i uvećava društveno bogatstvo. 75

76 Postoje određeni empirijske dokazi da su institucija važnije u odnosu na druge fundamentalne faktore rasta privrede 9, a osim toga institucije mogu da se menjaju u kraćem vremenskom periodu, nego što je to slučaj sa ostalim fundamentalnim determinantama rasta privrede. Za uspostavljanje dobrih institucija neophodno je usvajanje i striktna primena dobrih zakona, kao i suzbijanje loših neformalnih običaja i tradicije (korupcija i dr.) koje sputavaju privredni i društveni napredak. Štaviše, odlučna primena dobrih institucija postaje deo istorijskog nasleđa koje potom učvršćuje takve institucije. Relativnu važnost institucija u odnosu na druge faktore rasta teško je oceniti, jer između institucija i ostalih faktora rasta postoji snažna uzajamna veza. Institucije kao fundamentalni faktor deluju na rast privrede uglavnom preko uticaja na neposredne faktore rasta (investicije, zaposlenost i ljudski kapital, tehnički progres), ekonomsku politiku, kvalitet infrastrukture i dr. Dobre institucije podstiču visoke investicije, rast ljudskog kapitala, nisku inflaciju, nizak fiskalni deficit, izgradnju dobre infrastrukture i dr., pa je stoga teško statistički razgraničiti uticaj institucija na rast privrede od uticaja navedenih faktora. Dodatni problem prilikom ocenjivanja uticaja institucija na rast privrede je postojanja dvostrane uzročne veze između institucija i nivoa razvijenosti, što znači da ne utiču samo institucije na nivo razvijenosti nego i nivo razvijenosti utiče na kvalitet institucija. Rezultati empirijskih istraživanja uglavnom potvrđuju važnost institucija za dugoročni rast privrede, ali postoji razlike oko procene intenziteta tog uticaja. U okviru institucionalne ekonomije uglavnom se dobija da su institucije glavna dugoročna determinanta rasta, dok se u regresijama rasta dobija da su institucije jedan od brojnih faktora rasta 10. Relativno skroman uticaj institucija u regresijama rasta mogao bi da bude posledica toga što je njihov uticaj velikim delom statistički obuhvaćen preko neposrednih faktora rasta, ekonomske politike, kvaliteta infrastrukture, obrazovanja i dr. Teškoće u proceni uticaj institucija na rast, u okvir regresija rasta, mogu se ilustrovati na primeru 14 zemlja iz Centralne i Istočne Evrope u periodu godine 11. Saglasno standardnom pristupu u regresijama rasta pretpostavljeno je da rast privrede CIE zavisi od neposrednih faktora (zaposlenost i kapital), ekonomske politike (stopa inflacije, fiskalni bilans, otvorenost privrede), početnog nivoa razvijenosti. S obzirom da se radi o malim otvorenim privredama pretpostavljeno je da na njih snažno utiču kretanje u okruženju, u ovom slučaju rast BDP u 15 starih članice EU, kao nivo kamatnih stopa na svetskom tržištu i kretanje cene energenata. U model fiksnih individualnih efekata su uključivane brojne institucionalne varijable, ali je samo napredak u tranziciji imao statistički značajan uticaj na rast, a da pri tome nije remetio uticaj ostalih determinanti rasta privrede. Ostale institucionalne varijable uglavnom nisu bile statistički značajne ili su nakon njihovog uključivanja ostale determinante rasta gubile značajnost ili dobijale pogrešan znak. Problemi koji su iskrsli pri ocenjivanju značaja institucija za privredni rast u zemljama CIE su tipični za situaciju u kojoj postoji korelacija između institucionalnih i ostalih varijabli. 9 Rodrik, D. i dr. (2004) 10 Sala-i-Martin, X. i dr. (2004) 11 Arsic, Ranđelović, Nojkovic (2017) 76

77 Tabela 1: Ocene determinanti privrednog rasta u CIE Izvor: Arsić i dr (2017) Jedan od načina da se reši problem korelacije između institucija i ostalih determinanti rasta privrede, kao i uticaj nivoa razvijenosti na kvalitet institucija je korišćenje prirodnih eksperimenata. U okviru prirodnih eksperimenta traže se primeri zemalja koje su do određenog perioda bile vrlo slične po nivou razvijenosti i drugim karakteristikama, da bi nakon toga došlo do uspostavljanja različitih institucija u njima. Kao primer prirodnog eksperimenta 12 navodi se kolonizacija u okviru koje je nekoliko evropskih zemalja kolonizovalo veliki deo sveta. U nekim kolonijama uspostavaljane su dobre ili inkluzivne institucije koje su dovele do snažnog ekonomskog razvitka, dok su u drugim uspostavljene loše ili ekstraktivne institucije kojima je sputavan privredni napredak. Mada kolonizacija ne predstavlja idealan primer prirodnog eksperimenta, jer su se kolonizovane 12 Acemoglu i dr. (2001), Rodrik, D. i dr. (2004) 77

78 zemlje pre kolonizacije značajno razlikovale, ipak veliki deo razlika u nivou razvijenosti koji sada postoji između bivših kolonija može se objasniti razlikama u institucijama koje su uspostavljene u periodu kolonizacije. Drugi primeri prirodnih eksperimenata koji ukazuju na važnost institucija za rast privrede odnose se na zemlje, poput Nemačke, Koreje ili Kine, koje su nakon Drugog svetskog rata podeljene, pri čemu su u različitim delovima navedenih zemalja uspostavljene različite institucije. Različite institucije su u periodu od samo nekoliko decenija dovele do velike razlike u nivou razvijenosti između Zapadne i Istočne Nemačke, Severne i Južne Koreje, Kine i Tajvana. Primeri Nemačke, Koreje i Kine znatno više odgovaraju logici prirodnog eksperimenta, jer su Zapadna i Istočna Nemačka, Severna i Južna Koreja, Kina i Tajvan pre Drugog svetskog rata bile na sličnom nivou razvijenosti, da bi krajem 80-tih godina 20-tog veka postojale velike razlike u njihovom nivou razvijenosti. Najubedljivije objašnjenje za formiranje velikih razlika u nivou razvijenosti između delova nekada jedinstvenih zemalja je u različitim institucijama koje su u njima formirane nakon Drugog svetskog rata. Velike razlike u nivou razvijenosti, kao posledica različitih institucija u periodu od samo nekoliko decenije sugerišu na dominaciju institucija u odnosu na druge fundamentalne faktore nivoa razvijenosti, kao što je istorijsko nasleđe ili geografski položaj Da li su slabe institucije efektivno ograničenje za rast privrede Srbije? U poglavlju 2. je pokazano da se samo manji deo zaostajanja privrede Srbije za zemljama CIE tokom prethodnih sedam godina može objasniti nepovoljnim vremenskim okolnostima. U istom je pokazano da su slabosti u ekonomskim politikama, koje su dovele do visokog fiskalnog deficita i snažnog rasta javnog duga, relativno visoke i nestabilne inflacije, visokih kamatnih stopa i dr. nepovoljno uticale na rast privrede Srbije u periodu godina. Takođe, fiskalna konsolidacija u periodu godina je imala određeni, relativno skroman uticaj na usporavanje rasta privrede. Ipak, slabosti u ekonomskoj politici su u periodu godina velikim delom otklonjene, ali Srbija i dalje ostvaruje skromniji rast od zemalja CIE. Stoga ocenjujemo da se ključni razlozi zaostajanja privrede Srbije za zemljama CIE tokom prethodnih sedam godina nalaze u slabim institucijama. Srbija je prema kvalitetu institucija na različitim rang listama svrstana među nekoliko najslabije plasiranih zemalja u Evropi. Tako npr. na rang listi Svetskog ekonomskog foruma (WEF) Srbija se prema kvalitetu institucija nalazi na 104 mestu u svetu, što je stavlja na pretposlednje mesto među zemljama CIE iza nje je samo Bosna i Hercegovina. Prema rang listi Svetske banke kojom se meri kvalitet upravljanja od strane države, Srbija se među zemljama CIE nalazi na trećem mestu otpozadi slabije od nje su plasirane samo Albanija i Makedonija. Prema napretku u tranziciji Srbija je najslabije plasirana među 14 zemlja CIE, dok je prema indeksu percepcije korupcije četvrta najslabije plasirana zemlja u CIE. Generalno, prema većini rang lista kojima se mere različiti pokazatelji kvaliteta institucija Srbija, se nalazi u grupi zemalja CIE koje imaju najslabije institucije, a kojoj, osim nje, pripadaju Albanija, Bosna i Hercegovina i Makedonija. Sa stanovišta politike i reformi relevantno je koji su to pokazetelji kvaliteta institucija po kojim je Srbija najslabije plasirana? Na listi WEF Srbija je najslabije plasirana prema 78

79 zaštiti vlasničkih prava, opterećenju regulativom i efikasnosti pravosuđa, na listi Svetske banke najslabije je plasirana prema efikasnosti države, kvalitetu propisa, vladavini zakona i kontroli korupcije, dok je prema napretku u tranzicije najslabije plasirana prema kvalitetu upravljanja državnim preduzećima i politici konkurencije. Grafikon 17. Rang Srbije prema konkurentnosti, Grafikon 18. Rang Srbije prema kvalitetu institucija Izvor: Svetski ekonomski forum Grafikon 19. Indeks kvaliteta upravljanja Izvor: WEF Grafikon 20. Indeks percepcije korupcije Izvor: EBRD Izvor: Svetska banka Dodatni argument u prilog ocene da slabe institucije predstavljaju efektivna ograničenja za brži rast privrede Srbije, je u tome što je Srbija znatno bolje plasirana prema drugim važnim determinantama rasta nego prema kvalitetu institucija. Prema svim kriterijumima na osnovu kojih se određuje konkurentnost privrede, na rang listi Svetskog ekonomskog foruma, Srbija se nalazi na 78. mestu u svetu, dok se prema kvalitetu institucija nalazi na 104 mestu. Srbija je znatno bolje plasirana prema makroekonomskoj stabilnosti, kvalitetu radne snage, kvalitetu infrastrukture i drugim važnim determinantama rasta nego prema kvalitetu institucija. Procenjuje da su očuvanje makroekonomske stabilnosti i izgradnja infrastrukture postali važni politički prioriteti Vlade koji su prihvaćeni i u široj društvenoj javnosti. Stoga očekujemo da će i u narednim godinama biti očuvana makroekonomska stabilnost, što će povoljno uticati na rast privrede Srbije u budućnosti. Međutim, ocenjuje se da poboljšanje funkcionisanja institucija nije prioritet Vlade, kao i da su određeni pomaci koji su ostvareni tokom prethodnih godine, uglavnom bili posledica spoljnih pritisaka, koji su dolazili od EU i međunarodnih finansijskih institucija. 79

80 Sa napretkom u evropskim integracijama može se očekivati da će spoljni pritisci za unapređenje institucija rasti, kao i da će to rezultirati u određenom poboljšanju kvaliteta institucija u Srbiji. Za suštinsko unapređenje kvaliteta institucija neophodni su unutrašnja politička volja i politička moć. U Srbije je tokom nekoliko prethodnih godine formirana politička moć za unapređenje institucija, ali za sada izostaje spremnost da se ta moć upotrebi. Tako npr. umesto da se politička moć iskoristi za suzbijanje korupcije, u Srbiji je tokom prethodnih godina borba protiv korupcije politički instrumentalizovana, kako bi se učvrstila politička moć. Kao rezultat toga korupcija je ostala na visokom nivou, samo su se promenili učesnici u korupcionaškim poslovima. Jedna od posledica slabih institucija u Srbiji je da kvalitet ekonomske politike znatno zavisi od postojanja spoljnih ograničenja u obliku aranžmana sa MMF. Na osnovu analize karakteristika ekonomskih politika, a naročito fiskalne, sledi da je fiskalna politika u većoj meri podržavala makroekonomsku stabilnost, u periodima kada su postojali aranžmani sa MMF. Tako npr. u periodima i Srbija je imala aranžman sa MMF i nizak fiskalni deficit. Čak i u periodu Svetske ekonomske kriza Srbija je imala niži fiskalni deficit nego druge zemlje u CIE, da bi odmah nakon raskida aranžmana sa MMF, u prvoj polovini godine deficit počeo da rasta. Tokom prethodnih godina postojanje spoljnih ograničenje je bilo efikasnije nego postojanje unutrašnjih institucionalnih ograničenje na fiskalnu politiku u obliku fiskalnih pravila. Slabe institucije u Srbiji nepovoljno utiču na neposredne determinante rasta privrede, kao što su štednja, investicije, rast ljudskog kapitala i dr. Investicije u Srbiji već nekoliko godina ne prelaze 18% BDP što je tek nešto iznosa potrebnog za zamenu amortizovanog kapitala, dok u istom periodu zemlje CIE ostvaruju investicije u proseku od 22-23% BDP. Može se oceniti da su samo strane direktne investicije na zadovoljavajućem nivou, dok su domaće privatne i državne investicije niske. Sa stranim direktnim investicijama od oko 5% BDP Srbija se već nekoliko godina nalazi u vrhu zemalja CIE, dok je sa privatnim investicijama od oko 10% BDP i javnim investicijama od oko 3%% BDP pri dnu zemalja CIE. Ocenjujemo da je visok nivo stranih direktnih investicija posledica posebnih pogodnosti koje strani investitori uživaju u Srbiji, a koje uglavnom nisu dostupne domaćim privatnim investitorima. Mada su uslovi za odobravanje subvencija definisani tako da se njima ne pravi razlike između stranih i domaćih investitora u praksi najveći deo subvencija dobijaju strani investitori. Osim toga strani investitori, imaju direktnu podršku predstavnika Vlade pri zaobilaženju administrativnih barijera sa kojim se suočavaju domaća preduzeća. Konačno, strani investitori, koji po pravilu dolaze iz velikih zemalja, su zaštićeni od raznih oblika nefer konkurencije, sa kojim se često suočavaju domaća preduzeća. Prema tome nizak nivo domaćih privatnih investicija ukazuje da je opšti ambijent za investiranje i poslovanje i dalje nepovoljan, a da su visoke strane direktne investicije posledica posebnih pogodnosti koje imaju strani investitori. Nizak nivo domaćih privatnih investicija se ne može objasniti nepostojanjem sredstava za investiranje, jer preduzeća imaju na raspolaganju relativno visoka sopstvena, ali i eksterna, uglavnom bankarska, sredstva za investiranje. Nizak nivo javnih investicija, ukazuje na rastući problem pada kompetentnosti državne administracije i rukovodstava javnih preduzeća kako na republičkom tako na lokalnom nivou, što se može direktno povezati sa višegodišnjom negativom selekcijom. 80

81 Jedan od uzorka niskih investicija 13 je nizak nivo nacionalne štednje, koja u Srbiji dostiže oko 15% BDP, dok u zemljama CIE u proseku iznosi oko 20% BDP. Nizak nivo domaće štednje ne može se objasniti niskim nivoom razvijenosti, jer zemlje poput Makedonije i Bugarske koje imaju sličan nivo razvijenosti kao i Srbija imaju stopu štednje od oko 25% 14. Osnovni uzrok niske domaće privatne štednje je nepovoljan investicioni ambijent, usled čega građani i preduzetnici, nisu spremni da se odreknu sadašnje potrošnje, kako bi u budućnosti imali veću potrošnju. Grafikon 21. Stopa investicija (% BDP-a) Grafikon 22. Bruto nacionalna štednja (% BDP-a) Izvor: Kvartalni monitor br. 50 Izvor: Kvartalni monitor br. 50 Podaci WEF ukazuju da je Srbija prema inovacijama plasirana znatno slabije od proseka zemalja CIE, dok je prema sposobnosti da zadrži talente jedna od najslabije plasiranih zemalja u svetu. Mali broj inovacija održava uverenje preduzetnika i preduzeća da za njihov uspeh nisu presudne inovacije nego veze sa predstavnicima države, vladajuće stranke i raznim neformalnim centrima moći. Stoga preduzeća i preduzetnici investiraju u dobre veze i kontakte sa predstavnicima države i vladajućih partija umesto da investiraju u kreiranje i uvođenje inovacija. Iz sličnih razloga preduzeća nisu zainteresovana da angažuju talente, a umesto toga ulažu u ljude sa dobrim vezama, kao i u razne posrednike u traganju za rentom. Državne ustanove i preduzeća ne pokazuju naročit interes da angažuju najtalentovanije pripadnike generacije za obavljanje pravosudnih, menadžerskih, istraživačkih i drugih poslova. Umesto da se talentovani diplomci zapošljavanju u javnim preduzećima, sudstvu, državnoj administraciji, prednost u odnosu na njih imaju partijski aktivisti. Ovakvom kadrovskom politikom šalju se loši signali pripadnicima mlade generacije, prema kojima njihov položaj u društvu neće zavisiti od sposobnosti, truda i marljivosti, nego od 13 Kada bi postojao dobar investicioni ambijent tada bi u srednjem roku deo investicija mogao da se finansira zaduživanjem u inostranstvu. Ipak, u dugom roku postoji visoka pozitivna korelacija između ukupnih investicija u nekoj zemlji i iznosa domaće štednje, što znači da se investicije i rast privrede u dugom roku zasnivaju na sopstvenim sredstvima. 14 O problemu niske domaće i nacionalne štednje i mogućim uzrocima videti detaljnije u Uvodniku Kvartalnog monitora br

82 pripadnosti i lojalnosti vladajućim političkim strukturama 15. Kao rezultat toga Srbija se suočava sa veliki odlivom talenata, ali i majstora, inženjera, menadžera i dr., jer za njih nisu zainteresovani ni privatna preduzeća ni država. 4. Zaključak Institucije predstavljaju fundamentalnu determinantu rasta privrede i one u dugom roku presudno utiču na nivo razvijenosti određene zemlje. Dobre institucije podstiču ljude na produktivne aktivnosti, kao što su štednja, investicije, rad, sticanje novih znanja i veština, inovacije, preuzimanje rizika i dr. Na makroekonomskom nivou one dovode do akumulacije ljudskog i fizičkog kapitala i tehnološkog napretka, čime se stvaraju neposredni uslovi za rast privredne aktivnosti i zaposlenosti, a time i dugoročno održiv rast potrošnje i standarda građana. Dobre institucije omogućavaju individualno bogaćenje pojedinaca, a da se pri tome povećava društveno blagostanje. Loše institucije podstiču ljude na neproduktivne aktivnosti, kao što su privilegovano dobijanje poslova, licenci, dozvola, monopola, subvencija, mekih kredita, zapošljavanje i napredovanja u administraciji po osnovu partijskih i drugih veza i dr. Ovakve institucije na mikroekonomskom nivou podstiču značajno rasipanje resursa na aktivnosti kao što su lobiranje, građenje veza, podmićivanje i dr. koje su sa stanovišta društva potpuno neproduktivne. Nakon napretka u uspostavljanju makroekonomske slabe stabilnosti institucije predstavljaju efektivno ograničenje za rast privrede Srbije. Kvalitet institucija u Srbiji je među najslabijim u okruženju, a napredak u poboljšanju kvaliteta institucija tokom prethodnih godina je manji od napretka u drugim oblastima. Procenjujemo da su slabe institucije fundamentalni faktor zaostajanja privrede Srbije u periodu godina. Negativan uticaj institucija na rast privrede Srbije se ispoljavaju kroz neefikasnu zaštitu svojine i ugovora, tolerisanje finansijske discipline, neravnopravnost učesnika na tržištu, rasprostranjenu korupciju, snažan uticaj neformalnih grupa na privredu. Literatura Acemoglu, D., S. Johnson & J. A. Robinson (2001) The Colonial Origins of Comparative Development: an Empirical Investigation, American Economic Review, vol. 91, no. 5, pp Arsić, M., Ranđelovic, S. & A. Nojković (2017) Economic Growth in CEE: Economic Policy and Reforms vs. Global Trends, radni papir Arsić M., Ranđelović, S. & S. Tanasković (2016) Uticaj fiskalne politike na privredni rast Srbije, Zbornik radova Ekonomska politika Srbije u godini, NDES, AEN i Ekonomski fakultet u Beogradu Arsić, M., Nojković, A., Ranđelović, S. & S. Mićković (2012) Strukturni fiskalni deficit i dinamika javnog duga Srbije, CID Ekonomski fakultet, Beograd 15 Jedan od novih fenomena u Srbiji je partijsko zapošljavanje u privatnim preduzećima, domaćim i stranim, koja dobijaju državne subvencije ili koja imaju poslove sa državom. Naime, deo aranžmana između države i privatnih preduzeća podrazumeva da privatna preduzeća kao kompenzaciju za državnu pomoć ili za saradnju sa državom zapošljavaju aktiviste vladajućih stranaka. Takva praksa partijskog zapošljavanje je pogubna kako za politički život u Srbiji tako i za funkcionisanje tržišta rada. 82

83 Economics Analysis of the Long-Run Performance of Nations, ISEAS Yusof Ishak Institute, WP. No Kvartalni monitor: brojevi 35, 47 i 50. Ekonomski fakultet u Beogradu i FREN Lee, C. & P. Lloyd (2016) A Review of the Recent Literature on the Institutional Economics Analysis of the Long-Run Performance of Nations, ISEAS Yusof Ishak Institute, WP. No McCord, G. C. & J. D. Sachs (2013) Development, Structure and Transformation: Some Evidence on Comparative Economic Growth NBER Working Paper Series 19512, October. Rivera-Batiz, L. A. & Romer, P. M. (1991) International Trade with Endogenous Technological Change, European Economic Review 35(4): Rodrik, D., A. Subramaniam, and F. Trebbi (2004) Institutions Rule: The Primacy of Institutions over Geography and Integration in Economic Development Journal of Economic Growth 9: Sala-I-Martin, X., Doppelhofer, G. & R. I. Miller (2004) Determinants of Long-Term Growth: A Bayesian Averaging of Classical Estimates (BACE) Approach, The American Economic Review. pp

84

85 Investicioni ciklus i institucionalne reforme u kao uslovi neophodnog privrednog rasta na srednji i dugi rok Investment Cycle and Institutional Reform in 2018 as Conditions of Necessary Economic Growth in the Middle and Long-Term Period Ivan Nikolić* Stojan Stamenković** Miladin Kovačević*** Apstrakt: U uslovima konsolidacije i suženog fiskalnog prostora, zemlja je upućena na strukturne reforme, a pre svega na opštu reformu javnog sektora. To je uslov za podizanje stope privrednog rasta do nivoa koji bi obezbedio smanjivanje zaostajanja Srbije u pogledu privrednog rasta, stope zapošljavanja i opšteg nivoa standarda njenih građana. U tom cilju, u narednoj deceniji godišnja stopa rasta BDP-a trebalo bi da dostigne 5%. U radu se detaljnije analiziraju ključne pretpostavke za ovo, poput: ubrzanog rasta investicija, tehnološke modernizacije industrije, institucionalne reforme, efikasnijeg javnog sektora, modrnizovane infrastrukture. Ključne reči: investicije, institucionalne reforme, privredni rast Abstract: Under conditions of consolidation and narrow fiscal space, the country is referred to structural reforms and above all to general public sector reform. This is a condition for raising the level of economic growth to a level that wo.uld ensure Serbia s lagging behind in terms of economic growth, employment rates and the general level of standards for its citizens. In the next decade the target growth rate should be 5%. The paper discusses in more detail the key assumptions for this, such as: accelerated investment growth, technological modernization of industry, institutional reforms, more efficient public sector, improved infrastructure. Keywords: investments, institutional reform, economic growth JEL klasifikacija: E61 1. Cilj, uslovi i pretpostavke rasta na srednji i dugi rok U uslovima konsolidacije i suženog fiskalnog prostora, zemlja je upućena na strukturne reforme, a pre svega na opštu reformu javnog sektora. To je uslov za podizanje stope privrednog rasta do nivoa koji bi obezbedio smanjivanje zaostajanja Srbije u pogledu privrednog rasta, stope zapošljavanja i opšteg nivoa standarda njenih građana. U tom cilju, u narednoj deceniji godišnja stopa rasta BDP-a trebalo bi da dostigne 5%. Naime, da bismo za petnaestak godina dostigli prosečni per capita dohodak regiona * Ekonomski institut a.d. Beograd, ivan.nikolic@ecinst.org.rs ** Koordinator istraživačkog projekta MAT - Makroekonomske analize i trendovi, stojan.stamenkovic@mts.rs *** Republički zavod za statistiku Republike Srbije, miladin.kovacevic@stat.gov.rs 85

86 JIE 1 (ako bi njegov rast zadržao isti tempo koji predviđa MMF do 2023), godišnja stopa rasta BDP-a u narednoj deceniji trebalo bi da dostigne najmanje 5%. Cilj je, dakle, održivi dinamični privredni rast i on bi morao da bude oslonjen na rast produktivnosti. Ključne pretpostavke za ovo su: ubrzani rast investicija, tehnološki modernizovana industrija kao nosilac robnog izvoza; modernizacija infrastrukture i efikasniji javni sektor; kvalitetnije obrazovanje i aktivna primena znanja. Ne očekujemo poremećaje u pogledu cenovne, valutne i budžetske stabilnosti. 2. Ubrzani rast investicija Dostizanje učešća investicija u BDP-u od najmanje 25% neizostavni je cilj u strukturi tražnje. Iz iskustva evropskih zemalja u tranziciji, 25% bi bilo minimalno učešće fiksnih investicija u BDP-u koje će omogućiti zadovoljavajuću dinamiku BDP-a u dužem roku, podizanje godišnjeg rasta na oko 5% u srednjem roku od 3 do 5 godina 2. Izazovno je u narednom petogodištu obezbediti oko 3,5 puta brži realni rast investicija u odnosu na potrošnju! Deficit tekućih transakcija platnog bilansa se zbog investicionog zamaha neće spustiti ispod 3% BDP-a. Izvoz robe i usluga mora održati postojeći tempo rasta, ali će rasti i uvoz. Da bi investicije dostigle udeo od 25% BDP-a i time obezbedile stabilan dugoročni privredni rast, njihov prosečan godišnji rast u naredne četiri godine morao bi da iznosi 11%-12%. Ključna pretpostavka za to je dalje poboljšanje rejtinga. Uslove za to političke, sistemske, institucionalne, makroekonomske i socijalne treba da stvorimo sami u Srbiji. 1 2 Region JIE obuhvata Albaniju, BiH, Bugarsku, Hrvatsku, Grčku, Kosovo, Makedoniju, Moldaviju, C.G., Rumuniju, Srbiju i Sloveniju Stamenković S. i Kovačević M. (2016), Dinamika BDP, investicija i stranih direktnih investicija (SDI) u Srbiji po izbijanju svetske ekonomske krize, Okrugli sto Strane direktne investicije i privredni rast u Srbiji NDES 86

87 Tabela 1. Izabrani rezultati, period BDP realan rast, % 3,5 3,5 4,0 4,5 5,0 5,0 5,0 5,0 BDP miliona, tekući kurs Realna. stopa rasta fiksnih investicija 12,0 11,0 11,1 11,2 7,1 7,1 5,0 5,0 Učešće fiksnih investicija u BDP 20,5 22,0 23,5 25,0 25,5 26,0 26,0 26,0 Udeo SDI u BDP, u % 6,2 6,6 7,1 7,5 7,7 7,8 7,8 7,8 Potrošnja, realan rast 2,3 2,0 2,4 2,6 4,4 4,4 5,0 5,0 Potrošnja, % BDP-a 87,0 85,8 84,5 83,0 82,5 82,0 82,0 82,0 Koef. otvorenost ekonomije, % BDP-a 124,9 136,2 147,1 157,9 168,8 180,6 193,1 206,6 Izvoz robe i usluga, % BDP-a 58,2 63,7 69,0 74,5 79,9 85,8 92,1 98,8 Uvoz robe i usluga, % BDP-a 66,7 72,5 78,1 83,5 88,9 94,8 101,1 107,8 Saldo robe i usluga, % BDP-a -8,5-8,8-9,0-9,0-9,0-9,0-9,0-9,0 Saldo tekućeg bilansa, % BDP-a -5,1-4,0-4,1-3,9-3,7-3,6-3,5-3,4 Devizne rezerve NBS, mil Devizne rezerve u mesecima uvoza r&u 5,2 4,9 4,7 4,5 4,3 4,1 3,8 3,5 Stanje spoljnog duga u mil Stari dug Novo zaduženje Kratkoročni dug Stopa servisiranja spoljnog duga, % 20,1 15,5 17,7 14,8 8,8 6,9 7,7 5,0 Spoljni dug /izvoz roba i usluga, % 98,2 86,9 73,5 62,5 56,7 52,7 47,5 45,0 Spoljni dug /BDP, % 57,2 55,4 50,8 46,6 45,3 45,2 43,8 44,5 Izvor: kalkulacija autora Stopa rasta potrošnje mogla bi se izjednačiti sa stopom rasta BDP-a tek kada investicije dostignu taj udeo znači sredinom naredne decenije! Ukoliko bi se udeo SDI zadržao na 30% ukupnih investicija imali bismo prostor za finansiranje deficita razmene, ekspanziju unutrašnje tražnje i povećanje potrošnje. Na održivost spoljnog duga u ovim projekcijama ukazuju indikatori eksterne makroekonomske pozicije zemlje: indikatori eksterne likvidnosti (stopa servisiranja ukupnog spoljnog duga i devizne rezerve), indikatori eksterne solventnosti (udeo ukupnog spoljnog duga u izvozu roba i usluga i učešće ukupnog spoljnog duga u BDP) te indikatori otvorenosti nacionalne ekonomije (udeo stranih direktnih investicija u BDP-u, odnos spoljne trgovine prema BDP-u). Ukupan spoljni dug (u okviru njega i javni dug) je, relativno posmatrano, na stabilnoj opadajućoj putanji. Ali prisutan je rizik opterećenja visokim otplatama privatnog duga što upućuje na neophodnost pojačane investicione aktivnosti zasnovane na bitnom povećanju udela domaće štednje u finansiranju investicija, a potom i na SDI. 87

88 3. Tehnološka modernizacija Strukturni problem Srbije je nizak tehnološki nivo proizvodnje koji ne generiše rast. Zbog toga treba naglasiti da subvencije za otvaranje radnih mesta ne spadaju među determinante rasta investicija koje će stvarati konkurentnu privredu, one u tom pogledu mogu biti i kontraproduktivne. Jedan od uzroka zašto Srbija ne dostiže ozbiljnije stope rasta BDP-a nije u podindustrijalizovanosti ili u niskom izvozu. Oba indikatora su u Srbiji relativno posmatrano iznad evropskog proseka. Udeo industrije u bruto dodatoj vrednosti (BDV) je tokom iznosio 25,9% što je bilo više i od onog u Nemačkoj gde je 25,7%. To je između ostalog posledica i vrlo stabilnog prosečnog godišnjeg rasta prerađivačke industrije za poslednje tri godine od preko 5% godišnje. S druge strane, udeo izvoza robe i usluga u Srbiji danas čini nadpolovičnu vrednost BDP-a. Ovde smo čak svetski rekorderi u relativnom porastu izvoza budući je izvoz robe i usluga činio samo 26,8% BDP-a. Činjenica je da je ovo popravljanje konkurentnosti impozantno, posebno ako znamo da je u zemljama EU28 u proseku udeo izvoza robe i usluga niži od 44% BDP-a. I po ovom indikatoru je Nemačka lošije rangirana od nas, jer je tamo udeo izvoza u iznosio 46,1% BPD-a. Čak je i Rumunija, trenutno jedna od najbrže rastućih zemalja EU, nisko rangirana sa udelom izvoza robe i usluga koji jedva da prelazi 41% BDP-a. Naš problem je što sve aktivnosti na proizvodnoj strani BDP-a, u većoj ili manjoj meri, generišu nisku dodatu vrednost. Zato je i obračunati BDP, kao njihov sumarni prikaz, nizak. Izvori rasta su i dalje niskoproduktivne delatnosti. Tako je kumulativnom prirastu dodate vrednosti u periodu od 5,2% najviše kumovala poljoprivreda sa 2 procentna poena. Slika 1. Tehnološki nivo prerađivačke industrije evropskih zemalja u godini Izvor: kalkulacija autora na osnovu podataka EUROSTAT-a 88

89 Prerađivačka industrija jeste okosnica deviznog priliva Srbije. Ona generiše 3/4 robnog izvoza (u EU 83%). To je dobro, ali samo relativno prosmatrano, jer je tehnološka struktura ovog sektora nepovoljna. Udeo oblasti koje pripadaju srednje-visokoj i visokoj tehnologiji 3 jedva da iznosi 23% prerađivačke industrije. Pritom je i ovaj tehnološki razvijeniji deo proizvodnje tokom stvarao samo 765 evra po stanovniku. Istovremeno je takva proizvodnja u Bugarskoj vredela 26% više, Rumuniji 2,2 puta više, Sloveniji 5,2 puta više, a Nemačkoj čitavih 10,3 puta više. Slika 2. Tehnološka struktura salda spoljnotrgovinske razmene prerađivačke industrije Srbije, u mil. EUR Izvor: kalkulacija autora na osnovu podataka RZS Saldo spoljnotrgovinske razmene je refleksija ovog problema. Visok deficit se beleži u razmeni oblasti prerađivačke industrije koje pripadaju srednje-visokim tehnologijama i oblasti sa visokom tehnologijom. To u ovom trenutku ne mora nužno da ima negativan predznak, jer može da znači i tehnološko jačanje domaće proizvodnje zarad promene strukture investicija koje u perspektivi mogu ubrzati privredni rast. Međutim, primetno je da suficit stvaraju najpre nisko-tehnološe oblasti 4, a od jednim delom i oblasti koje pripadaju srednje-niskim tehnologijama. Drugim rečima, višak se stvara u manje produktivnim delatnostima. 3 4 Oblasti koje svrstavamo u visoko tehnološke su: (a) Proizvodnja računara, elektronskih i optičkih proizvoda i (b) Proizvodnja osnovnih farmaceutskih proizvoda i preparata. Srednje-visokoj tehnološkoj grupi pripadaju: (a) Proizvodnja hemikalija i hemijskih proizvoda; (b) Proizvodnja električne opreme; (d) Proizvodnja nepomenutih mašina i nepomenute opreme; (d) Proizvodnja motornih vozila, prikolica i poluprikolica; i (e) Proizvodnja ostalih saobraćajnih sredstava. tzv. nisko-tehnološke oblasti obuhvataju u dvocifrenoj NACE rev.2 klasifikaciji delatnosti oblasti od i 31 i 32. Drugim rečima, reč je o: prehrambenoj industriji, proizvodnji pića i duvana, proizvodnji tekstila, odevnih predmeta, kože i predmeta od kože, preradi drveta, proizvodnji papira, štampanju i umnožavanju audio i video zapisa, proizvodnji nameštaja i ostalim prerađivačkim delatnostima. 89

90 Tačno 3/4 suficita nisko-tehnoloških oblasti obezbeđuje prehrambena industrija. I opet, to je odlično. Nepovoljno je što je njen doprinos generisanju dodate vrednosti minimalan. Štaviše, doprinos cele tzv. nisko-tehnološke grupe oblasti je beznačajan. Primera radi, realnom kumulativnom prirastu bruto dodate vrednosti (BDV) u periodu od 3,9% ova grupa oblasti prerađivačke industrije doprinosila je samo sa 3,5% ili 0,14 procentnih poena. Tokom intervala u realnom prirastu BDV od 5,2% njihov udeo iznosi 2,1% ili 0,11 pp. Kada bismo pak vremenski interval proširili do perioda eskalacije svetske ekonomske krize, dakle od u realnom kumulativnom prirastu BDV-a od 3,0% doprinos nisko-tehnoloških oblasti se jedva evidentira s obzirom na činjenicu da se svodi na mizernih 0,8%, odnosno 0,02 pp. Ključni izvori ubrzanog rasta BDP-a koji priželjkujemo u srednjem roku očigledno moraju biti produktivnije delatnosti. I pored ozbiljnih pozitivnih pomaka u ekonomiji još uvek smo u stanju strukturne i tehnološke neravnoteže, što ometa stvaranje održive ekonomske dinamike. U tom smislu, bitnu komponentu ekonomske politike mora zauzimati aktivna stukturno-investiciona politika kao mehanizam obezbeđivanja modernizacije proizvodne strukture. Razvoj ekonomije u dugom roku biće funkcija kompleksnosti njene proizvodne stukture i efikasnosti. Ovi procesi su povezani sa tehnološkim promenama i uvođenjem inovacija, ozbiljnim ulaganjem u obrazovanje i sektor istraživanja i razvoja. 4. Da li je rast investicija moguć bez dinamičnog građevinarstva Odličan eufemizam za nedovoljno investiranje u Srbiji je zastoj u stanogradnji! Dokaz ove hipoteze potražićemo u samoj tehničkoj strukturi investicija. Naime, apstrahujući ovom prilikom njihovu efikasnost, poželjna struktura bruto investicija u osnovne fondove koja rezultira dugoročno održivom stopom rasta i koja važi kao svojevrsno zlatno pravilo veoma je prosta. Ukupne bruto investicije moraju biti ravnomerno raspoređene na: građevinarstvo, s jedne strane, i ulaganje u mašine, opremu i ostalo, s druge. U kratkom roku, zbog različitih razvojnih prioriteta, moguće je da se ovaj odnos naruši, bilo na jednu ili drugu stranu. U dugom roku količnik konvergira broju 1, tj. proporciji 50:50. Već iz ove činjenice je jasno zašto je građevinarstvo bitno za ekonomski rast, i zašto se uspešne zemlje po svaku cenu trude da ono nikada ne bude zapostavljeno. Iz sprovedenog međunarodnog komparativnog istraživanja tehničke strukture investicija 5 uočili smo još jednu bitnu zakonomernost. Građevinske radove, ukupno posmatrano, u dugom roku podjednako generišu: (a) stanogradnja tj. stambene zgrade, i (b) ostali građevinski objekti, kao što su infrastrukturni radovi, ali i poslovne zgrade i objekti. 5 Nikolić I. (2017), Da li se do većih investicija može bez ozbiljnije stanogradnje? Makroekonomske analize i trendovi - MAT, Tema meseca, broj

91 Slika 3. Udeo ulaganja u stanogradnju u bruto fiksnim ulaganjima, u % Izvor: kalkulacija autora na osnovu podataka EUROSTAT i RZS. Iz ovoga sledi da se do dugoročno održivog rasta BDP-a dolazi jedino, s jakim građevinarstvom, pri čemu, 1/4 ukupnih fiksnih investicija potiče od stanogradnje. U poslednjih deset godina Srbija je dostigla ovaj poželjni udeo građavinarskih radova u ukupnim investicijama samo tokom perioda On se tada kretao oko 48% ukupnih investicija i bio je posledica masovnog programa subvencionisanja stambenih kredita kao odgovor države na negativne posledice svetske krize. Brzim sužavanjem fiskalnog prostora te eskalacijom javnog duga ove aktivne mere stambene politike ustupaju mesto štednji. Već udeo građevinskih radova se redukuje na 40,2% ukupnih investicija, naredne na 37,1% i na tom nivou se uz neznatne oscilacije zadržava do danas. Pritom je zanimljivo da se kvarenje rezultata građevinarstva isključivo duguje stanogradnji jer se ostali građevinski radovi, čak još od sredine 90-ih godina, uporno održavaju u nivou od oko trećine ukupnih investicija (u na osnovu preliminarne ocene tehničke strukture bruto fiksnih investicija Republičkog zavoda za statistiku njihov udeo je iznosio 32,1% 6 ). U godini ulaganje u stanogradnju činilo je samo 5,5% bruto fiksnih investicija, a od zemalja EU jedino Grčka relativno posmatrano manje investira u stambene zgrade od Srbije. Zaostatak od približno 3,5 procentnih poena BDP-a Srbije od proseka EU ujedno je i ključna diskrepanca između aktuelnog i željenog udela ukupnih fiksnih investicija u BDP-u. 6 Kuriozitet je da je udeo ulaganja u mašine i opremu unutar ukupnih investicija u Srbiji zadovoljavajuć i uoprediv sa evropskim prosekom. Preliminarni rezultati RZS-a tehničke strukture investicija za ukazuju da udeo ukupnog ulaganja u mašine i opremu dostiže 47,4% bruto investicija, pri čemu se mašinama i opremi proizvedenim u zemlji duguje 3/5 svih ulaganja. Još interesantnije, ulaganje u intelektualnu svojinu (softveri, R&D i dr.) generisalo je lane čak 13,4% bruto fiksnih investicija. 91

92 5. Efikasniji javni sektor i modernizacija infrastrukture Država ne treba direktno da usmerava investicije u privredi, već da stvara uslove u kojima će investitori odlučivati o svojim ulaganjima. Državno planiranje potrebne strukture sukobljava se sa brzinom promena tražnje, tehnološke modernizacije i konkurencije na tržištu. Izuzetno, država mora da se stara o razvoju infrastrukture i investiranju u nju. Domaći resursi za razvoj infrastrukture nisu zanemarljivi. Reč je pre svega o imovini i pravima države, tj. imovini i pravima u javnom sektoru. Reforma upravljanja tom imovinom je u regulatornom domenu napredovala, ali je neophodno prilagoditi institucionalni okvir, kako bi se efikasno upravljalo tim dobrima i generisala sredstva za razvoj infrastrukture. Preovlađuje stanovište da dalje podizanje poreskih normi (nakon značajnijeg podizanja indirektnih poreza) u postojećem fiskalnom instrumentariju nije ni produktivno niti bi dalo značajne i održive efekte na planu trajne konsolidacije.ako se izuzme izvesno nedosledno povećanje poreza na imovinu u lokalnim okvrima i progresivnog i obuhvatnijeg oporezivanja ukupnih prihoda fizičkih lica, još uvek se ne razmišlja o radikalnijoj prearspodeli poreskog opterećenja kroz kompenzaciju iz utilizacije javnih dobara i prava. 7 Stoga tek sledi suočavanje sa dubinom i širinom koncepcije fiskalne reforme i sa njom povezane opšte reforme javnog sektora. Regulatorna platforma (Zakon o radu,zakon o fiskalnom sistemu, Zakon o stečaju, Zakon o privatizaciji..) je u najhitnijim aspektima otvorila put ka sveobuhvatnim konsolidacionim merama ali je njena nadogradnja nužna za širu i trajniju sistemsku reformu. Ta reforma podrazumeva i razvojnu perspektivu i politiku a nje nema bez uravnteženja i optimalizacije fiskalnih opterećenja i dovođenja u funkciju razvoja i javnih i privatnih dobara i prava. Valja naglasiti da sada, na izlasku iz fiskalne i ekonomske krize, izolovane mere ili paketi mera u jednom segmerntu, ili u najbolje skrojenom paketu fiskalnih mera u postojećem sistemu fiskalnih instrumenata neće dati trajne efekte jer je taj fiskalni sistem u uslovima kriznih šokova procikličan tj. proizvodi sam po sebi negativne efekte na zapošljavanje i ekonomiju i opterećuje faktore proizvodnje bilo direktno ili indirektno preko tražnje. Potrebni su novi sistemski zahvati i novi instrumenti utilizacije javnih dobara i prava kao kompenzacija za nemogućnost progresivnog dodatnog podizanja normi u okviru postojećih fiskalnih instrumenata. Novi sistemski zahvati podrazumevaju pomeranje fiskalnog težišta sa indirektnih poreza ka direktnim porezima. Tako npr treba znati da je velika raskrsnica vezana za pitanje održivosti penzijskog sistema i njegove emancipacije od budžeta. Stanovište autora je da trajna konsolidacija PIO fonda mora biti povezana sa reformom upravljanja javnom imovinom i pravima i da parametarske reforme i indeksacija mada neophodni instrumenti nisu dovoljni za postizanje ciljeva socijalne i 7 Aktuelna fiskalna reforma u Hrvatskoj je krenula u pravcu snižavanja fiskalnog opterećenja rada tj plata na račun uvođenja poreza na imovinu,kamatne prihode i neke lokalne mamete. Mada se ne može oceniti kao najbolje diversifikovan i optomalizovan poreski paket, svakako je krupan korak u pravcu koji u MATu zagovaramo u deceniji iza. 92

93 finansijske funkcije tog izuzetno važnog fonda. 8 To pitanje bi moglo biti povezano sa pitanjem statusa PIO fonda i njegove moguće uloge na finansijskom tržištu kao ograničeno investicionog fonda. U finansiranju PIO fonda putem učešća PIO fonda u vlasničkoj strukturi javnog sektora koja se menja kroz proces privatizacije i naročito važnom učešću u vlasničkoj strukturi zemljišnih fondova koji mogu biti konstituisani promenom statusa sadašnjih agencija za upravljanje građevinskim zemljištem. Izvor stalnog dohotka ovih fondova bi bila gradska renta kao objedinjeni instrument nadoknada za lokaciju i zauzeće prostora ( air rights ) umesto dosadašnje nadoknade za pogodnost lokacije i jednokratne nadoknade za građevinsko zemljište (infrastrukturu). Ova renta bi imala samo dve namene: jedan deo (manji) bi išao PIO fondu a drugi (veći) bi alimentirao isključivo obnavljanje i ekspanziju lokalne infrastrukture. Lokalne javne finansije bi na taj način bile usmerene na funkcije lokalne samouprave a time bi bila efikasnija i konsolidacija lokalnih javnih finansija kao važan deo opštih javnih finasija. Takođe, raskrsnica je vezana i za pitanja koja je mera poreskog tereta između imovine, prava, gradskog prostora itd na strani direktnih poreza i na strani indirektnih poreza tj koja je mera poreskog opterećenja između različitih slojeva građana kao krajnjih poreskih obveznika.. Druga strana medalje poreskog sistema je upravljanje javnim dobrima. Dobar primer je upravljanje gradskim i građevinskim zemljištem 9. Krajem usvojen je izmenjeni Zakon o planiranju i izgradnji (prema predlogu USAID BEP i Ministarstva građevinarstva i urbanizma) o kome smo pisali u više navrata kao o jednom izuzetno važnom sistemskom aktu koji nije mogao ni da zaživi a kamoli da svoju funkciju utemelji u regulatornoj praksi. Osnovni problem je bio taj da ovaj regulatorni instrument pretstavlja omnibus koji pokušava pokriti različite oblasti: planiranje, izgradnju, upravljanje građevinskim zemljištem, legalizaciju, i dr. Mišljenja smo da bi ovaj zakon trebalo zameniti setom zakona koji koherentno i optimalno regulišu posebne aspekte izgradnje,upravljanja i planiranja (zakon o planiranju, zakon o gradskom i građevinskom zemljištu,zakon o izgradnji, zakon o zemljišnim fondovima, zakon o legalizaciji). Posebno je osetljivo pitanje tzv. konverzije gradskog građevinskog zemljišta i kako je tretirano ranije sledeći tzv princip superficio solo cedit (koji pretrstavlja fundamentalni uslov jedinstva vlasništva ili prava raspolaganja nad zemljištem na kome je uspostavljeno vlasništvo nad objektima). Ni sa novom zakonskom regulativom nisu izbegnute zamke konverzije kada je uspostavljeno pravo korišćenja. Dodatni problem je restitucija koja pred medjunarodnim sudskim instnacama ima prioritet. Problem se krije u mogućnosti otuđenja javne imovine i prava suprotno interesima lokalne zajednice ili javnog dobra uopšte. 8 9 pogledati detaljnije u: Kovačević M. i dr. (2008), Reforma javnog sektora, Makroekonomske analize i trendovi, broj 159; Kovačević M. (2008), Karakteristike i nasleđe sistema penzijsko-invalidskog osiguranja i pravci reforme sa ciljem utemeljenja održivog sistema i emancipacije od budžeta, Makroekonomske analize i trendovi, broj 164; Kovačević M. i dr. (2014), Demografski izazovi i finansiranje penzija,makroekonomske analize i trendovi, broj 231; Bušatlija, M., Kovačević, M., Stamenković, S. (2012), Zakoni kao smetnja daljem razvoju i nedovršenoj tranziciji, Evropska unija i Srbija - od tranzicije do pridruživanja, monografija radova prezentiranih na savetovanju Naučnog društva ekonomista i Ekonomskog fakulteta održanom 5.maja godine na Ekonomskom fakultetu u Beogradu, izdanje Ekonomskog fakulteta u Beogradu. 93

94 5.1. Finansiranje infrastrukture Kreditno finansiranje infrastrukture ograničeno je dužničkom pozicijom države, ali je prostor za koncesije i javno-privatno partnerstvo uz reformisano upravljanje javnom imovinom i pravima na principima efektne utilizacije i vrednovanja otvoren prostor. Možda ovde treba napomenuti da ni u godini nisu do kraja iskorišćena sredstva u budžetu namenjena kapitalnim rashodima, ne zato što nije bilo dovoljno priliva, nego zato što nije bilo projekata za ulaganje tih sredsava u celini. Dalje regulatorno usavršavanje je moguće, ali je značajnija efikasna institucionalna upravljačka linija. Ona je važna i sa gledišta investicija vezanih za snabdevanje električnom energijom. Naime, scenario u Strategiji razvoja energetike Republike Srbije do godine sa projekcijama do godine 10 predviđa rast industrijske proizvodnje po 5% godišnje i ukupnu orijentacionu sumu investicija od oko 11,1 milijarde evra. Projektovani rast industrijske proizvodnje uklapa se u rast BDP-a od 3% godišnje, ali ako kao cilj imamo rast BDP-a od 5% godišnje, to bi značilo ne samo podizanje udela bruto investicija u osnovne fondove na najmanje 25% i brži rast industrijske proizvodnje od projektovanih 5% najverovatnije oko 7% već to podiže i indeks potrošnje električne energije u industriji i obim investicija u nju, verovatno do iznosa od oko 15 milijardi evra. Radi se o proceni pod pretpostavkom ne bitno promenjene strukture industrije mada je verovatna izvesna promena te strukture ukoliko se dovoljno reformišu obrazovni procesi i ponuda na tržištu rada. Da li se te investicije mogu obezbediti pitanje je koje zaslužuje poseban istraživački poduhvat? Kvalitetna i koordinisana investiciona politika između ostalog podrazumeva i jak pravni okvir, koji će obezbediti anti-diskriminacione principe, zaštitu imovine i mehanizme za rešavanje sporova. 6. Ograničenja na tržištu rada Poseban problem može biti problem radne snage. Umerenom dinamikom porasta broja zaposlenih na srednji rok, koja bi odgovarala ciljanim stopama ekonomskog rasta, već pred kraj naredne decenije, pri postojećim demografskim tendencijama, dostigli bismo punu zaposlenost (odnosno prirodnu stopu nezaposlenosti). Već od ulazimo u ozbiljnu krizu tržišta rada, koja bi se ogledala u nemogućnosti obezbeđivanja dovoljne radne snage kao podrške daljem rastu. U ovom periodu, ukoliko bismo zadržali postojeću privrednu strukturu, zbog veće tražnje u odnosu na ponudu radne snage rast nadnica bi bio veći od rasta inflacije što bi se negativno odrazilo na konkurentnost i usporavanje ekonomske aktivnosti. U sagledivoj budućnosti, nepovoljne demografske tendencije, koje će neizbežno imati ozbiljne negativne posledice, teško možemo savladati demografskim oružjem. Težište rešavanja ovog problema treba pomeriti ka nedemografskim rešenjima koja se odnose 10 Usvojenoj u Narodnoj Skupštini, na sednici održanoj godine. 94

95 na poboljšanja u obrazovnoj sferi, prilagođavanju na tržištu rada, u penzionom sistemu i pomeranju starosne granice penzionisanja Umesto zaključka Sve ovo što je navedeno za naredne godine ni u kom slučaju nije prognoza i teško je ostvarivo, jer zahteva ne samo održavanje rezultata fiskalne konsolidacije i dovršavanje formalnog pravnog okvira i postojanje volje za izvođenje strukturnih reformi, nego i efikasno funkcionisanje pravosudnog sistema u zaštiti svojine, kao i pojednostavljenje administrativnih procedura. Rizici sa kojima se suočava razvojna politika su, sa jedne strane, rizici iz međunarodnog okruženja (uključujući migrantsku krizu, umereni ekonomski rast zemalja sa kojima Srbija ima značajne spoljnotrgovinske odnose, povlаčenje investitorа odliv kapitala, pogoršanje uslova kreditiranja itd.). S druge strane, postuje i unutrašnji rizici (politički rizici, dalji rast potrošnje nauštrb investicija, problem (ne) likvidnosti u privredi, pаd očekivаnog prilivа SDI, itd.). Literatura Bušatlija, M., Kovačević, M., Stamenković, S. (2012), Zakoni kao smetnja daljem razvoju i nedovršenoj tranziciji, Evropska unija i Srbija - od tranzicije do pridruživanja, monografija radova prezentiranih na savetovanju Naučnog društva ekonomista i Ekonomskog fakulteta održanom 5.maja godine na Ekonomskom fakultetu u Beogradu, izdanje Ekonomskog fakulteta u Beogradu Kovačević M. i dr. (2008), Reforma javnog sektora, Makroekonomske analize i trendovi - MAT, broj 159; Kovačević M. (2008), Karakteristike i nasleđe sistema penzijsko-invalidskog osiguranja i pravci reforme sa ciljem utemeljenja održivog sistema i emancipacije od budžeta, Makroekonomske analize i trendovi, broj 164; Kovačević M. i dr. (2014), Demografski izazovi i finansiranje penzija,makroekonomske analize i trendovi, broj 231; Nikolić, I. (2017), Tržište rada u Srbiji - pogled unapred, Makroekonomske analize i trendovi - MAT, Tema broja, broj 266. Nikolić I. (2017), Da li se do većih investicija može bez ozbiljnije stanogradnje? Makroekonomske analize i trendovi - MAT, Tema meseca, broj 273. Stamenković S. i Kovačević M. (2016), Dinamika BDP, investicija i stranih direktnih investicija (SDI) u Srbiji po izbijanju svetske ekonomske krize, Okrugli sto Strane direktne investicije i privredni rast u Srbiji NDES 11 Nikolić, I. (2017), Tržište rada u Srbiji - pogled unapred, Makroekonomske analize i trendovi - MAT, Tema broja, broj

96

97 Uticaj kvaliteta institucija na kvalitet ekonomskog rasta - poruke za Srbiju* The Impact of the Quality of Institutions on the Quality of Economic Growth Lessons for Serbia Mirjana Gligorić** Biljana Jovanović Gavrilović*** Apstrakt: Po stepenu ekonomske razvijenosti Srbija se nalazi na evropskoj periferiji. Njen BDP per capita, izražen u međunarodnim dolarima, iznosi tek trećinu proseka Evropske unije. U takvim okolnostima uspostavljanje dinamičnog i kvalitetnog privrednog rasta, koji počiva na zdravim ekonomskim osnovama i doprinosi povećanju društvenog blagostanja, predstavlja imperativ za našu zemlju. Mada ideja kvaliteta ekonomskog rasta ima dugu predistoriju, punu afirmaciju je doživela tek u novije vreme, posebno sa izbijanjem svetske ekonomske krize kada se sve veća pažnja poklanja ekonomskim fundamentima rasta, ali i njegovim socijalnim i ekološkim ishodima. Važnu ulogu u ostvarivanju kvalitetnog ekonomskog rasta ima kvalitet institucija, koje otključavaju potencijale za rast privrede na dugi rok. U radu će se analizirati relevantni indikatori kvaliteta institucija i identifikovati kanali preko kojih institucije deluju na kvalitet ekonomskog rasta. Valjane institucije olakšavaju upravljanje portfeljom različitih oblika kapitala ne samo ljudskog i fizičkog, već i prirodnog i socijalnog i tako podupiru kvalitetan rast. One prikupljaju signale o potrebama i problemima, usklađuju različite interese kroz proces pregovaranja, uz izbegavanje zastoja i konflikata, i doprinose sprovođenju usvojenih rešenja. Posebno će se istražiti kvalitet institucija u Srbiji, uz poređenje sa drugim državama, i sagledati mogućnosti ubrzanja ekonomskog rasta i unapređivanja njegovog kvaliteta u našoj zemlji na bazi institucionalnih poboljšanja koja uvažavaju nacionalne specifičnosti. Ključne reči: kvalitet ekonomskog rasta, kvalitet institucija, tranzicione evropske zemlje, Srbija Abstract: When it comes to the level of economic development, Serbia is on the European margin. Its GDP per capita, expressed in international dollars, equals only one third of European Union average. In such circumstances, establishing a dynamic and high quality economic growth, which would be based on sound economic foundations and would contribute to the increase of social wellbeing, is an imperative for our country. Although the idea of a high quality economic growth is not new, it was fully affirmed only recently with the outbreak of global economic crisis which directed more attention towards the fundamentals of economic growth, but also to its social and environmental effects. The quality of institutions, which unlock economic growth potentials in the long run, plays an important part in achieving high quality economic growth. This paper will analyze relevant indicators of the quality of institutions and identify the channels through which institutions impact the quality of economic growth. Properly functioning institutions facilitate the management of the portfolio of different forms of capital not only human and physical, but also natural and social capital, thus supporting high quality growth. They compile signals of needs and problems, coordinate different interests through the negotiations process, while avoiding stagnations and conflicts and contributing to the implementation of adopted solutions. The paper will particularly explore the quality of institutions in Serbia, comparing them with those in other countries, and examine the possibilities for accelerating the economic growth in Serbia and improving its quality on the basis of institutional improvements which would take in to consideration national particularities. Keywords: quality of economic growth, quality of institutions, transition european countries, Serbia JEL klasifikacija: O43, I32, O52 * Ovaj rad je rezultat istraživanja u okviru projekata br , i III-46001, finansiranih od strane Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Republike Srbije. ** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, <gligoric@ekof.bg.ac.rs> *** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, <bgavrilo@ekof.bg.ac.rs> 97

98 1. Uvod Ekonomska kriza, koja je pre jedne decenije potresla svet, pokazala je da se globalna privreda ne može vratiti na uobičajene obrasce funkcionisanja i rasta, jer su oni neodrživi. Pitanje koje se postavljalo nije bilo samo kako i kada izaći iz krize, nego i kuda taj izlaz vodi, odnosno kakav bi trebalo da bude novi model rasta. U nastojanju da se trasira put za izlazak iz krize pažnja je usredsređena na obnavljanje ekonomskog rasta, ali i unapređivanje njegovog kvaliteta. Karakteristike povećanje proizvodnje su, shodno savremenim uverenjima, isto tako bitne kao i brzina privredne ekspanzije. Opravdanost ostvarivanja visoke stope rasta, kao cilja za sebe, ozbiljno je dovedena u pitanje. Kvantitativnom, nediferenciranom rastu pretpostavljen je kvalitetan, selektivan rast. Svetska ekonomska kriza je uzela, ne mali, danak i u Srbiji, koja se već nekoliko decenija suočava sa ozbiljnim ekonomskim teškoćama. Po stepenu razvijenosti privrede naša zemlja zauzima jedno od poslednjih mesta u Evropi, a njen GDP neznatno premašuje polovinu svetskog proseka. Podsetimo se da je tokom šezdesetih godina prošlog veka nekadašnja Jugoslavija dostigla svetski prosek, što svedoči o razmerama ekonomskog zaostajanja Srbije danas.uz to, naša zemlja kaska ne samo za svetom, nego i za samom sobom, za svojim nivoom razvijenosti iz godine, koji još uvek nismo dostigli. Sve to upućuje na zaključak da je uspostavljanje dinamičnog i kvalitetnog privrednog rasta, koji počiva na zdravim osnovama i doprinosi povećanju društvenog blagostanja, imperativ za Srbiju. Primere nekvalitetnog rasta naša zemlja je zabeležila u daljoj, ali i bližoj prošlosti, što se pokazalo pogubnim za njenu ekonomsku budućnost. U radu se osvetljavaju bitne karakteristike kvaliteta privrednog rasta i sagledava uloga kvaliteta institucija u postizanju takve vrste rasta. S posebnom pažnjom se identifikuju kanali preko kojih institucije deluju na različite aspekte kvaliteta rasta privrede. Empirijska analiza se bavi merenjem kvaliteta privrednog rasta u Srbiji, uz poređenje sa zemljama Zapadnog Balkana i novopridruženim članicama Evropske unije, kao i utvrđivanjem uzajamne veze kvaliteta institucija i ostvarenog kvaliteta rasta privrede, s ciljem formulisanja odgovarajućih poruka za Srbiju. 2. Koncept kvalitetnog ekonomskog rasta Ekonomski rast se često vrednuje samo na osnovu ostvarenih stopa rasta. Pojedini periodi u razvoju privrede i društva se proglašavaju uspešnim samo zato što je u njima postignuta visoka stopa rasta koja se a priori smatra pozitivnim obeležjem. Pri tom se gubi iz vida da ekonomski rast ima i svoju drugu, kvalitativnu stranu, od koje, u velikoj meri, zavisi konačan sud o rastu. 1 Novija ekonomska istorija jasno pokazuje da visoke stope rasta nužno ne vode boljim socijalnim ishodima, odnosno značajnom smanjenju siromaštva, nejednakosti i nezaposlenosti, pa, kao takve, nisu garant njegovog kvaliteta. Pojam kvaliteta ekonomskog rasta je višedimenzionalan i obuhvata ekonomske, socijalne, kao i ekološke aspekte povećanja proizvodnje. Sa stanovišta kvaliteta rasta bitna su sredstva, odnosno način na koji se rast ostvaruje, ali i ciljevi, tj. rezultati koji se postižu na planu ljudskog blagostanja. Tokom poslednjih šest decenija afirmisani su različiti 1 Videti detaljnije: Jovanović Gavrilović (1989), str

99 pristupi ekonomskom rastu (razvoju), od onih koji svode čoveka na puki faktorproizvodnje,sredstvo,ali ne i cilj razvoja, preko onih koji u fokus stavljaju blagostanje ljudi, tj. posmatraju ljudska bića kao korisnike razvoja, ali ne i učesnike u tom procesu, pa do onih koji su okrenuti najranjivijim grupama u društvu i procenjuju privredni razvoj kroz prizmu njegovih efekata na ekonomski položaj tih kategorija stanovništva. Ideja kvaliteta rasta je sveobuhvatna i inkorporira različite parcijalne pristupe rastu (razvoju), poput onih koji su navedeni u tekstu. Za Camdesuss-a 2 kvalitetan privredni rast je postojan i otporan na eksterne šokove. Takvom privrednom rastu odgovara unutrašnja i spoljna finansijska stabilnost. Uz to, kvalitetan rast je dinamičan i praćen značajnim investicijama, pre svega u ljudski kapital. Briga za siromašne, slabe i ranjive je, takođe, važno svojstvo kvalitetnog rasta. Tome treba dodati i odgovoran odnos prema prirodnom okruženju kao zajedničkom nasleđu čitavog čovečanstva. López, Thomas i Wang 3 definišu kvalitetan rast, kao rast koji smanjuje ekstremno siromaštvo, sužava strukturne nejednakosti, štiti prirodno okruženje i, kao takav, održava sam proces rasta. MartinezandMlachila 4 prepoznaju kvalitetan privredni rast po tome što je snažan, stabilan, održiv, što povećava produktivnost rada i vodi socijalno poželjnim ishodima, kao što je unapređenje životnog standarda, posebno kroz smanjenje siromaštva. Istinska vrednost koncepta kvalitetnog rasta, kao osnovne paradigme za rast privrede, leži u sveobuhvatnom pristupu povećanju proizvodnje, simultanom uvažavanju ekonomskih, socijalnih i ekoloških dimenzija toga procesa. Sa gledišta kvaliteta rasta bitna je ekonomska osnova rasta, ali i njegova socijalna delotvornost i ekološka prihvatljivost. Kvalitetan ekonomski rast ima to svojstvo da traje, da je postojan i samopodržavajući. Nekvalitetan rast ne stvara uslove za samoodržavanje, za nastavak u godinama koje slede, već, naprotiv, direktno ugrožava buduću ekspanziju proizvodnje. Briga za kvalitet rasta proističe iz nastojanja da se obezbedi brz i stabilan ekonomski rast, a preko toga i dugoročno povećanje životnog standarda stanovništva Uloga kvaliteta institucija u ostvarivanju kvalitetnog ekonomskog rasta Kvalitet institucija i kvalitet ekonomskog rasta su, bez sumnje, tesno međusobno povezani i uzajamno se podržavaju na dugi rok, o čemu postoji visok stepen saglasnosti u ekonomskoj literaturi. Debata se, međutim, vodi oko konkretne prirode te veze, tj. ko predvodi u navedenom virtuoznom ciklusu - da li kvalitet institucija određuje kvalitet ekonomskog rasta ili obrnuto, kao i da li kvalitet institucija obezbeđuje okruženje koje podsticajno deluje na ekonomske performanse ili predstavlja samo još jedan dodatni faktor koji objašnjava ekonomski rast. Pionirska istraživanja kvaliteta institucija vezuju se, u velikoj meri, za North-a 6, koji definiše institucije relativno široko, kao formalna i neformalna pravila ponašanja, odnosno Camdessus (1990), str López et al. (2008), str MartinezandMlachila (2013), str. 3. Jovanović Gavrilović (1997), str. 32. Videti: North (1981) i (1990). 99

100 ograničenja, kreirana od strane ljudi, koja oblikuju sveukupne političke, ekonomske i socijalne interakcije. Kvalitet institucija se, prema ovom autoru, poboljšava sa ograničenjima formalne i neformalne prirode, koja se nameću izvršnoj vlasti, čime se redukuje njena de jure moć da se stavi iznad zakona. To osigurava pojedincima, preduzetnicima pravnu zaštitu u njihovim poduhvatima, odnosno ulaganjima u fizički i ljudski kapital, kao i novu tehnologiju, što je bitno sa stanovišta obezbeđivanja dinamičnog i održivog privrednog rasta. Acemoglu, Johnson i Robinson 7 ne obraćaju toliko pažnje samo na de jure izvršnu moć, već se opredeljuju za širi pristup koji uzima u obzir kako de jure, tako i de factomoć. Osim toga, oni prave distinkcija ne samo između formalne i neformalne, već i između političke i ekonomske moći. U tako definisanom kompleksnom institucionalnom kontekstu akcenat se stavlja na uspostavljanje odgovarajuće ravnoteže moći, koja će osigurati pojedincima, preduzetnicima kao nosiocima promena, de factozaštitu u njihovim poduhvatima i ulaganjima. Mada se navedena razlika u pristupu institucijama, koji je karakterističan za North-a, na jednoj strani, i navedenu grupu autora, na drugoj, ne čini toliko bitnom, ona može da bude vrlo značajna u situaciji kada je de jure politička moć koncentrisana u rukama različitih grupa u odnosu na de facto ekonomsku moć, što nameće ograničenja u sprovođenju de jure političke moći. 8 U tesnoj vezi sa ulogom institucija u ostvarivanju kvalitetnog ekonomskog rasta je i njihova podela na inkluzivne i ekstraktivne, koju apostrofiraju Acemoglu i Robinson 9. Inkluzivne institucije podrazumevaju da se prava i zaštita koju pružaju odnose na sve, nezavisno od njihove pozicije u društvu ili porekla. Nasuprot tome, ekstraktivne institucije su dizajnirane tako da vladajuća elita ekstrahuje resurse od mase stanovništva. Privredni rast zasnovan na funkcionisanju ekstraktivnih institucija nije kvalitetan, pa time ni dugoročno održiv. Samo inkluzivne institucije, kreirajući ravnopravne uslove za sve, ohrabruju tehnološka poboljšanja i ulaganje u obrazovanje, čime utiru put za povećanje proizvodnje na zdravim i trajnim osnovama, koje doprinosi unapređivanju ljudskog blagostanja. Bez sumnje, kada institucije jednog društva dobro funkcionišu omogućavaju ljudima da rade jedni sa drugima i planiraju budućnost za sebe, porodicu i širu zajednicu. Slabe ili nepravedne institucije, međutim, imaju za rezultat nepoverenje i neizvesnost, što ohrabruje pojedince da grabe umesto da stvaraju, a to potkopava raspoložive potencijale za rast i napredovanje. 10 Objašnjavajući ulogu institucija u postizanju kvalitetnog rasta Rodrik 11 ističe da ekonomisti često stavljaju prevelik naglasak na značaj relativnih cena i njihove reforme za ekonomski rast i razvoj, zapostavljajući važnost jasno definisanog sistema svojinskih prava, regulatornog aparata koji sprečava najgore oblike prevara, anti-konkurentno ponašanje i moralni hazard, umereno kohezivnog društva zasnovanog na poverenju i međusobnoj saradnji, društvenih i političkih institucija koje ublažavaju rizik i upravljaju socijalnim konfliktima, te vladavine prava i čiste vlade Acemoglu et al. (2005), str Videti: Bruinshoofd (2016). Videti: Acemogluand Robinson (2012). 10 WorldDevelopmentReport (2003), str Rodrik (2000), str

101 U nastojanju da unaprede kvalitet ekonomskog rasta i doprinesu povećanju blagostanja ljudi, dobre institucije prikupljaju signale o potrebama i problemima, usklađuju različite interese kroz proces pregovaranja, uz izbegavanje zastoja i konflikata, i deluju u pravcu sprovođenja usvojenih rešenja. Ključno pitanje, kada je reč o uticaju kvaliteta institucija na kvalitet ekonomskog rasta, tiče se kanala preko kojih se ta veza ostvaruje. Istraživanja pokazuju 12 da kvalitetne institucije kreiraju okruženje koje pogoduje investicijama u fizički i ljudski kapital, kao i tehnološkim promenama, prihvatanju inovacija i novih načina organizacije proizvodnje, što se pozitivno odražava na dinamiku ekonomskog rasta i proizvodnu strukturu, kao i izvozne mogućnosti privrede. Pri tom je važno istaći da ljudski kapital, u čijem stvaranju kvalitet institucija ima nesumnjiv značaj, bitno utiče na postizanje kvalitetnog ekonomskog rata zahvaljujući njegovoj dvojakoj ulozi u tom procesu. Naime, ljudski kapital je ne samo kritičan input rasta, već i vredan autput, cilj sam po sebi i važna komponenta ljudskog blagostanja. 4. Empirijska analiza Istraživanje obuhvata 16 zemalja 11 tzv. novih članica EU i pet zemalja Zapadnog Balkana (uključujući Srbiju). Zemlje članice EU su tranzicione evropske zemlje, koje su pristupile EU 2004, i godine (bez Kipra i Malte): Češka R., Poljska, Mađarska, Slovačka, Slovenija, Bugarska, Rumunija, Letonija, Litvanija, Estonija, Hrvatska. Zemlje Zapadnog Balkana su: Makedonija, BiH, Crna Gora, Albanija, Srbija. U empirijskoj analizi za posmatrane zemlje konstruisan je Indeks kvaliteta rasta (QGI) 13. Ovaj pokazatelj upravo služi za merenje kvaliteta rasta i međusobno poređenje posmatranih zemalja, kako po vrednosti indeksa, tako i po njegovim komponentama. Drugi deo empirijskog istraživanja se odnosi na izdvajanje različitih relevantnih indikatora kvaliteta institucija i njihovih komponenti, te identifikovanje položaja posmatranih zemalja po njihovim vrednostima. Poseban naglasak stavljen je na položaj Srbije u odnosu na druge posmatrane zemlje, kao i u odnosu na prosek EU zemalja i preostalih zemalja Zapadnog Balkana. Cilj je da se utvrdi relativan položaj Srbije, i daju preporuke za unapređenje kvaliteta institucija. Takođe, ocenjujemo vezu QGI sa izabranim pokazateljem kvaliteta institucija, kao i vezu QGI sa četiri izdvojene komponente pomenutog pokazatelja Merenje kvaliteta privrednog rasta U radu je konstruisan i prikazan Indeks kvaliteta rasta (QGI) za posmatrane zemlje EU i Zapadnog Balkana. Ovaj indeks odražava multidimenzionalnu prirodu rasta. QGI je agregatni pokazatelj koji se sastoji od ekonomske i socijalne dimenzije. Dve osnovne komponente QGI su Osnove rasta i Socijalni ishodi (Slika 1). 12 Videti, na primer: Acemoglu et al. (2005), str Konstrukcija QGI bazirana je na metodologiji datoj u radu autora Mlachila, TapsobaiTapsoba (2014), koji su navedeni indeks kreirali za preko 90 zemalja sveta za period Ipak, u njihovom uzorku se od zemalja koje su izdvojene u ovom radu nalaze samo Poljska, Bugarska i Albanija, dok za ostale zemlje nije izračunat QGI. 101

102 Osnove rasta se sastoje od četiri indikatora: tempa rasta, volatilnosti rasta, sektorske strukture i izvozne orijentacije: - Tempo rasta predstavlja godišnju promenu realne vrednosti BDP-a per capita. Ovo je važna komponenta kvaliteta rasta, jer brži rast dovodi do smanjenja siromaštva i drugih povoljnih efekata na ljudsko blagostanje, tj. ima pozitivan uticaj na QGI; - Volatilnost rasta se izračunava kao recipročna vrednost koeficijenta varijacije za vremenski opseg od tri godine. Stoga, veća varijabilnost rasta znači manji pokazatelj izračunat na navedeni način (kao recipročna vrednost). Veća volatilnost rasta, po pravilu, dovodi do povećanja siromaštva i nejednakosti 14. Stoga, manja volatilnost se očekuje da pozitivno doprinosi QGI; - Sektorska struktura odslikava u kojoj meri je privredni rast generisan diversifikovanim izvorima. Zapravo, indikator je indeks diversifikacije koji se izračunava kao jedan minus Herfindahl-Hirschman indeks (HHI) izvoznih tokova. Što je veći ovaj pokazatelj (1-HHI), veća je diversifikovanost izvoznih proizvoda. Stoga, diversifikovanost izvoza se uzima kaoproxyza diversifikovanost proizvodnje 15, usled raspoloživosti podataka. Što je diversifikovanost veća brži je privredni rast i manja volatilnost i, stoga, viši QGI; - Spoljna orijentacija rasta se aproksimira procentualnim učešćem neto eksterne tražnje u BDP-u, tj. količnikom neto izvoza i BDP-a. Logika koja stoji u pozadini ovog pokazatelje je da će veća izvozna orijentacija uticati i na višu QGI usled uticaja na brži rast produktivnosti u zemlji putem brojnih faktora kao što su: uvoz napredne tehnologije, transfer znanja, snažnija konkurencija, priliv stranih direktnih investicija i dr (v. Mlachila, et al., 2014). Brz, stabilan, diversifikovan i spoljno-orijentisan rast može biti nedovoljan u smanjenju siromaštva i unapređenju životnog standarda, te postizanju kvalitetnog privrednog rasta. Stoga, važna je i socijalna dimenzija, kojom se obuhvataju osnovni indikatori važni za izgradnju ljudskog kapitala. Naime, dimenzija socijalni ishodi obuhvata dve komponente dva indikatora: zdravlje i obrazovanje, koji su u literaturi prepoznati kao ključni pokretači promena u nivou siromaštva Zdravlje je komponenta koja meri mogućnost pojedinca da vodi dug i zdrav život. Sastoji se od dve podkomponente: recipročna vrednost očekivane stope smrtnosti odojčadi i očekivane dužine trajanja života; - Kao indikator obrazovanja korišćen je prosečan broj godina školovanja. 14 Promene u dinamici rasta zapravo imaju negativne efekte na siromaštvo, jer erozija ljudskog kapitala u lošim vremenima se ne može potpuno nadoknaditi nakon takvih perioda (Behrman et al., 1999; Ames et al., 2001; GuillaumontandKpodar, 2006, navedeno prema Mlachila, et al., 2014, str. 5) 15 U istraživanjima se pokazuje visoka korelacija između diversifikacije autputa i diversifikacije izvoza (PapageorgiouandSpatafora, 2012, navedeno prema Mlachila, et al., 2014, str. 6). 16 Schultz (1999), navedeno prema Mlachila et al. (2014), str

103 Slika 1. Komponente Indeksa kvaliteta rasta Indeks kvaliteta rasta Osnove rasta (α) Socijalni ishodi (β) Tempo rasta (γ1) Zdravlje (δ1) Volatilnost rasta (γ2) Obrazovanje (δ2) Sektorska struktura (γ3) Izvozna orijentacija (γ4) Izvor: Mlachila et al. (2014), str. 6. Napomena: α i β su ponderi pripisani svakoj dimenziji ekonomskoj (Osnove rasta) i socijalnoj (Socijalni ishodi), respektivno; γ 1, γ 2, γ 3 i γ 4 su vrednosti pondera koji se dodeljuju sledećim komponentama u okviru ekonomske dimenzije: tempo rasta, volatilnost rasta, sektorska struktura i izvozna orijentacija, respektivno; δ 1 i δ 2 su vrednosti pondera koji se dodeljuju komponentama zdravlje i obrazovanje u okviru socijalne dimenzije, respektivno. Kako su indikatori koji predstavljaju komponente/podkomponente QGI prikazane u različitim jedinicama mere, da bi se kreirao indeks korišćen je min-max pristup. Naime, preračunate su vrednosti za svaki pojedinačni pokazatelj korišćenjem sledeće formule: X max i X min predstavljaju maksimalnu i minimalnu vrednost datog pokazatelja u uzorku zemalja u svakoj godini ( ). Nakon ovog postupka vrednosti posmatranih indikatora svedene su na broj između 0 i 1, gde je 0 vrednost u slučaju minimalne vrednosti 103

104 pokazatelja, a 1 u slučaju njegove najveće vrednost kod posmatranih zemalja. Na taj način su indikatori svedeni na indeksne brojeve i, kao takvi, koriste se za konstrukciju Indeksa kvaliteta rasta, na bazi postupka izračunavanja ponderisane aritmetičke sredine. QGI je izračunat uz pomoć sledećih formula: QGI = α(osnove rasta) + β(socijalni ishodi) (1) Dimenzija Osnove rasta je definisana sledećom jednačinom: Osnove rasta = γ 1 Tempo rasta + γ 2 Volatilnost rasta + γ 3 Sektorska struktura + γ 4 Izvozna orijentacija (2) Socijalna dimenzija je definisana kao: Socijalni ishodi = δ 1 Zdravlje + δ 2 Obrazovanje (3) Indeks se može izračunati upotrebom različitih pondera. U ovoj analizi (kao i kod autora Mlachila et al., 2014)korišćeni su jednaki ponderi za svaku dimenziju, komponentu i podkomponentu. To znači da svaka dimenzija osnove rasta i socijalni ishodi imaju iste pondere: α=β=50%. Takođe, jednaki ponderi su pripisani i komponentama u okviru ove dve dimenzije, tako da je kod osnova rasta γ 1 = γ 2 = γ 3 = γ 4 = 25%, dok je kod socijalnih ishoda δ 1 = δ 2 = 50%. Sa po 50% su takođe ponderisane i podkomponente u okviru komponente zdravlja. Grafikon 1. Nivo Indeksa kvaliteta rasta i njegovih komponenti kod izabranih evropskih zemalja 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 CZE POL SVN EST LVA HUN SVK LTU HRV ROU BGR MNE SRB BIH MKD ALB 1 1,0 0,7 0,2 0,1 0,6 0,6 0,6 0,4 0,5 0,8 0,8 0,5 0,0 0,7 0,6 0,3 2 0,3 1,0 0,8 0,3 1,0 0,4 0,8 0,6 0,1 0,7 0,3 0,4 0,0 0,5 0,5 0,4 3 0,7 1,0 0,4 0,7 0,9 0,6 0,3 0,6 1,0 0,8 0,8 0,0 0,8 0,8 0,1 0,0 4 0,9 0,8 1,0 0,8 0,7 1,0 0,7 0,7 0,8 0,7 0,7 0,0 0,3 0,0 0,1 0,0 5 0,9 0,8 0,8 0,9 0,7 0,8 0,9 1,0 0,6 0,5 0,5 0,6 0,5 0,0 0,1 0,2 6 0,7 0,5 1,0 0,6 0,2 0,3 0,4 0,3 0,4 0,1 0,1 0,4 0,2 0,3 0,1 0,3 QGI 0,76 0,75 0,63 0,62 0,62 0,61 0,61 0,59 0,54 0,52 0,47 0,37 0,32 0,32 0,23 0,22 Izvor: samostalno izračunavanje i prikaz autora na osnovu podataka Svetske banke, UNDP-a i UNCTAD-a Napomena: 1) Podaci predstavljaju izračunatu vrednost QGI za godinu; 2) Oznake u tabeli se odnose na komponente QGI: 1. Tempo rasta, 2. Volatilnost rasta, 3. Diversifikacija izvoza, 4. Izvozna orijentacija, 5. Obrazovanje, 6. Zdravlje; 3) Oznake zemalja su; CZE za Češku R., POL za Poljsku, SVN za Sloveniju, EST za Estoniju, LVA za Letoniju, HUN za Mađarsku, SVK za Slovačku, LTU za Litvaniju, HRV za Hrvatsku, ROU za Rumuniju, BGR za Bugarsku, MNE za Crnu Goru, SRB za Srbiju, BiH za Bosnu i Hercegovinu, MKD za Makedoniju i ALB za Albaniju. 104

105 Na Grafikonu 1. prikazan je nivo izračunatog QGI za posmatran uzorak zemalja, kao i nivo svake pojedinačne komponente QGI-a. Prikazane vrednosti su za godinu, kao poslednju godinu za koju imamo sve podatke. Zemlje su rangirane prema vrednosti ukupnog QGI - prema opadajućem redosledu s leva na desno. Tako, Češka R. ima najviši nivo QGI-a, zatim slede Poljska i Slovenija. Na grafikonu i u tabeli ispod grafikona se može uočiti da su sve komponente QGI Češke na veoma visokom nivou - iznad 0,6, osim što je zabeležena visoka volatilnost rasta u ovoj zemlji u periodu Najmanju vrednost Indeksa u godini je zabeležila Albanija, gde su sve komponente QGI-a ove zemlje na veoma niskom nivou ispod 0,5. Takođe, može se uočiti da je posmatrani poredak zemalja sličan kao onaj na osnovu nivoa dohotka per capita, tj. da je QGI znatno korelisan sa nivoom dohotka zemalja u uzorku. Srbija se nalazi na 13. mestu od 16 posmatranih zemalja po nivou QGI. Prema prikazanim komponentama QGI-a Srbija ima zadovoljavajući nivo diversifikacije izvoza posmatrano relativno, u odnosu na ostale zemlje iz uzorka. Najniže vrednosti su zabeležene kod dve komponente: tempo i recipročna vrednost volatilnosti rasta (nivoi jednaki 0, što ukazuje na najlošije performanse Srbije prema ova dva indikatora u poređenju sa ostalim zemljama). Zapravo, Srbija je imala najniži godišnji rast BDP-a u godini i najveću volatilnost rasta u periodu Grafikon 2. Nivo QGI i stope rasta Srbije u poređenju sa prosekom zemalja EU i Zapadnog Balkana, ,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0, QGI EU-11 QGI ZB-3 QGI Srbija BDP pc EU-11 BDP pc ZB-3 BDP pc Srbija Izvor: samostalno izračunavanje i prikaz autora na osnovu podataka Svetske banke, UNDP-a i UNCTAD-a Napomena: QGI EU-11 prosečna vrednost QGI 11 posmatranih zemalja članica EU, QGI ZB-3 prosečna vrednost QGI BiH, Albanije i Makedonije, BDP pc EU-11 prosečna vrednost godišnjih stopa rasta BDP per capita 11 posmatranih zemalja članica EU, BDP pc ZB-3 prosečna vrednost godišnjih stopa rasta BDP per capita BiH, Albanije i Makedonije 105

106 Na Grafikonu 2. nivo QGI Srbije je prikazan u odnosu na prosek Indeksa 11 zemalja EU i 3 zemlje ZB 17. Očekivano, prosečna vrednost kvaliteta rasta je najviša u tranzicionim zemljama koje su članice EU u svakoj godini u posmatranom petnaestogodišnjem periodu. Srbija ima relativno nižu vrednost kvaliteta rasta u odnosu na prosečnu vrednost 11 EU zemalja, ali se njen indeks kvaliteta nalazi iznad prosečnog nivoa ovog indeksa za tri zemlja ZB. Kako je stopa rasta važna komponenta QGI (jer njen nivo i volatilnost zajedno opredeljuju četvrtinu vrednosti indeksa) na grafikonu je izdvojen i nivo godišnje stope rasta za Srbiju i prosečna vrednost godišnjih stopa za EU-11 i ZB-3 zemlje za svaku posmatranu godinu. Zapravo, veoma niska (najniža među posmatranim zemljama) stopa rasta u Srbiji je imala dominantan doprinos relativnom smanjenju nivoa Indeksa u odnosu na QGI dve grupe zemalja u i godini. Stoga, velikim delom relativan pad nivoa QGI u Srbiji u ove dve godine se može oceniti kao privremen, jer je u znatnoj meri posledica nepovoljnih vremenskih prilika poplava u godini i suše u godini. Ipak, činjenica da je Srbija i u i godini zabeležila relativno nisku stopu rasta u poređenju sa zemljama Centralne i Istočne Evrope, kako usled nepovoljnih vremenskih prilika, tako, znatnim delom, usled fundamentalnih slabosti njene privrede. Zapravo, pored rešavanja postojećih strukturnih slabosti, Srbija bi poboljšanjem kvaliteta institucija mogla da ostvari brži i stabilniji privredni rast. Time, rast domaće privrede bi bio kvalitetniji, te i relativan položaj Srbije u poređenju sa drugim tranzicionim evropskim zemljama bi zabeležio poboljšanje Merenje kvaliteta institucija Za merenje kvaliteta institucija u radu se posmatraju sledeći indikatori 18 : - Globalni indikatori upravljanja Svetske banke (WGIs, engl. WorldwideGovernence- Indicators), - EBRD tranzicioni indikatori, - Indikatori lakoće poslovanja (DoingBusinessSvetske banke). Globalni indikatori upravljanja (WGIs) obuhvataju šest pokazatelja: 1. Kvalitet regulatornog okvira; 2. Efektivnost vlade; 3. Vladavina prava; 4. Kontrola korupcije; 5. Sloboda izražavanja i odgovornost; 6. Politička stabilnost i odsustvo nasilja. Svetska banka prikuplja i objavljuje podatke za svaki od šest navedenih pokazatelja. Podaci se dobijaju na bazi velikog broja anketa i drugih procena, te izražavaju percepcije domaćinstava i preduzeća, kao i mišljenja eksperata o kvalitetu institucija. Podaci su godišnji, dostupni od za najveći broj zemalja, uključujući Srbiju. Vrednost pokazatelja je u rasponu od -2,5 do +2,5, gde viša vrednost (odnosno manja negativna vrednost i viša pozitivna vrednost) označava bolje institucije. 17 Za Crnu Goru ne postoje svi podaci za posmatrani period, pa su bez nje izračunate vrednosti QGI za vremenski period do 2015, prikazane na Grafikonu Pored navedenih, za merenje kvaliteta institucija mogu se koristiti i drugi pokazatelji, kao npr. Indeks ekonomskih sloboda u svetu (engl. EconomicFreedom in theworld), Frajzer instituta (Fraser Institute). 106

107 U analizi se, takođe, koriste podaci za EBRD tranzicione indikatore, koji ukazuju na rezultate reformi na polju: 1. Privatizacije velikih preduzeća; 2. Privatizacije malih preduzeća; 3. Liberalizacije cena; 4. Spoljne trgovine i deviznog kursa; 5. Upravljanja i prestrukturiranja preduzeća; 6. Politike konkurencije. Ovi indikatori mere napredak u tranziciji na nivou pojedinih zemalja. Raspoloživi su od do godine, a nakon toga metodologija se menja sa uvođenjem novih sektorskih tranzicionih indikatora. Deo analize su i indikatori lakoće poslovanja (DoingBusinessSvetske banke). Oni su komplementarni prethodnim indikatorima. U ovim ocenama fokus je na praktičnim temama percepcije uslova poslovanja, kao npr. broj dana za osnivanje privrednog subjekta, upis nepokretnosti, pristup kreditima i dr. Performanse država su iskazane udaljenošću od najboljeg rezultata ( distance to thefrontier ) u svakoj kategoriji. Rezultat može da uzme vrednost od 0 do 100, gde veća vrednost ukazuje na bolje poslovno okruženje. Grafikon 3. Indikatori kvaliteta institucija izdvojenih evropskih zemalja 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0-0,5-1,0-1,5-2,0-2,5 ALB BIH MKD SRB BGR MNE ROU HRV HUN SVK LVA POL SVN LTU CZE EST Efektivnost vlade 0,0-0,5 0,1 0,1 0,2 0,2-0,1 0,5 0,5 0,8 1,1 0,8 1,0 1,2 1,0 1,1 Kvalitet regulatornog okvira 0,2-0,2 0,4 0,2 0,6 0,2 0,6 0,4 0,8 0,8 1,1 1,0 0,6 1,3 1,1 1,7 Vladavina prava -0,3-0,3-0,2-0,1-0,1 0,1 0,2 0,2 0,4 0,5 0,8 0,8 1,0 1,0 1,1 1,3 Kontrola korupcije -0,5-0,4-0,3-0,3-0,3-0,1 0,0 0,2 0,1 0,2 0,5 0,7 0,8 0,6 0,4 1,3 Lakoća poslovanja 0,5 0,7 1,4 1,0 1,1 1,0 1,1 1,1 1,1 1,2 1,4 1,3 1,2 1,4 1,3 1,5 EBRD tranzicioni indikator -0,5-0,7 0,0-0,5 0,3-0,5 0,5 1,0 1,3 1,3 1,3 1,5 0,3 1,0 0,8 1,5 Izvor: samostalni prikaz autora na osnovu podataka Svetske banke i EBRD Napomena: 1) podaci se odnose na godinu, osim za EBRD tranzicioni indikator, gde su podaci dostupni zaključno sa godinom; 2) EBRD predstavlja prosek vrednosti indikatora: a) Upravljanje i prestrukturiranje preduzeća i b) Politika konkurencije; 3) Oznake zemalja su: ALB za Albaniju, BiH za Bosnu i Hercegovinu, MKD za Makedoniju, SRB za Srbiju, BGR za Bugarsku, MNE za Crnu Goru, ROU za Rumuniju, HRV za Hrvatsku, HUN za Mađarsku, SVK za Slovačku, LVA za Letoniju, POL za Poljsku, SVN za Sloveniju, LTU za Litvaniju, CZE za Češku R i EST za Estoniju. 107

108 Na Grafikonu 3. prikazane su vrednosti četiri WGI pokazatelja: Efektivnost vlade, Kvalitet regulatornog okvira, Vladavina prava i Kontrola korupcije. Pored njih za posmatrane zemlje date su vrednosti za Lakoću poslovanja i prosečne vrednosti tranzicionih EBRD indikatora, preračunate na skalu od -2,5 do 2,5, da bi bile izražene u istim jedinicama mere kao četiri WGI indikatora. Podaci se odnose na godinu (osim za EBRD tranzicioni indikator, gde je poslednji dostupan podatak za godinu), kako bi se vodilo računa o konzistentnosti u grafičkom prikazu sa Grafikonom 1, gde se poslednji podaci koji su mogli biti izračunati (usled raspoloživosti podataka) odnose na godinu. Zemlje su rangirane po rastućoj vrednosti indikatora Vladavina prava. Na grafikonu se uočava da su mere kvaliteta institucija međusobno korelisane. Interesantno je uočiti da zemlje u levom delu grafikona - sa nižim nivoom Vladavine prava ispod medijane, uglavnom imaju više vrednosti Lakoće poslovanja u odnosu na nivo WGI i EBRD indikatora, jer je tu lakše ostvariti pozitivne pomake. U Tabeli 1. rangirane su posmatrane zemlje prema aktuelnim (najnovije dostupnim) podacima izabranih pokazatelja kvaliteta institucija. Izdvojene su vrednosti četiri indikatora WGI, kao i njihova prosečna vrednost kolona WGI (prosek). Takođe, prikazan je poredak zemalja prema prosečnoj vrednosti svih EBRD tranzicionih indikatora, kao i prema prosečnoj vrednosti dva tranziciona indikatora: Upravljanje i prestrukturiranje preduzeća i Politika konkurencije. Uz to, u poslednjoj koloni Tabele 1. date su vrednosti zemalja i rang prema indikatoru Lakoća poslovanja. Na osnovu ovih podataka može se uočiti da Srbijaprema svim indikatorima kvaliteta institucija, izuzimajući lakoću poslovanja, zaostaje za novim članicama EU. Zapravo, treba imati u vidu da, i pored činjenice da je Srbija prema lakoći poslovanja relativno bolje rangirana nego prema drugim indikatorima, i na tom planu ima prostora za poboljšanja. Relativno zaostajanje Srbije je najizraženije u domenu kvaliteta regulatornog okvira, kao i kod EBRD tranzicionih indikatora, gde je zaostajanje zabeleženo ne samo za svim novim članicama EU, nego i za većinom zemalja Zapadnog Balkana. 108

109 Tabela 1. Rang Srbije među tranzicionim evropskim zemljama prema pokazateljima kvaliteta institucija Rang WGI (prosek) Efektivnost vlade Kvalitet regulatornog okvira Vladavina prava Kontrola korupcije EBRD tranzicioni indikator Upravljanje i prestrukturiranje preduzeća i Politika konkurencije Lakoća poslovanja 1 Estonija 1,32 Slovenija 1,12 Estonija 1,70 Estonija 1,24 Estonija 1,21 Estonija 4,06 Estonija 3,67 Makedonija 81,18 2 Litvanija 0,98 Estonija 1,12 Litvanija 1,14 Češka R. 1,09 Slovenija 0,80 Poljska 4,00 Poljska 3,67 Estonija 80,80 3 Slovenija 0,91 Litvanija 1,09 Letonija 1,08 Slovenija 1,08 Poljska 0,75 Litvanija 3,94 Letonija 3,50 Litvanija 79,87 4 Češka R. 0,91 Češka R. 1,06 Češka R. 0,99 Litvanija 1,02 Litvanija 0,67 Letonija 3,94 Slovačka 3,50 Letonija 79,26 5 Letonija 0,88 Letonija 1,00 Poljska 0,95 Letonija 0,95 Češka R. 0,51 Slovačka 3,94 Mađarska 3,50 Poljska 77,30 6 Poljska 0,77 Slovačka 0,89 Slovačka 0,89 Slovačka 0,69 Letonija 0,49 Mađarska 3,89 Litvanija 3,34 Češka R. 76,27 7 Slovačka 0,68 Poljska 0,69 Bugarska 0,66 Poljska 0,68 Slovačka 0,24 Češka R. 3,89 Hrvatska 3,33 Slovenija 75,42 8 Mađarska 0,41 Hrvatska 0,49 Slovenija 0,64 Mađarska 0,51 Hrvatska 0,19 Hrvatska 3,83 Češka R. 3,17 Slovačka 74,90 9 Hrvatska 0,37 Mađarska 0,45 Mađarska 0,60 Hrvatska 0,44 Mađarska 0,08 Bugarska 3,72 Rumunija 3,00 Crna Gora 73,18 10 Bugarska 0,19 Bugarska 0,29 Rumunija 0,59 Rumunija 0,30 Rumunija 0,00 Rumunija 3,67 Bugarska 2,84 Srbija 73,13 11 Rumunija 0,18 Crna Gora 0,10 Makedonija 0,44 Bugarska -0,04 Crna Gora -0,10 Slovenija 3,56 Slovenija 2,84 Rumunija 72,87 12 Crna Gora 0,05 Makedonija 0,09 Hrvatska 0,36 Crna Gora -0,04 Bugarska -0,16 Makedonija 3,56 Makedonija 2,67 Mađarska 72,39 13 Makedonija -0,02 Srbija 0,09 Crna Gora 0,22 Srbija -0,12 Makedonija -0,31 Albanija 3,50 Albanija 2,33 Bugarska 71,91 14 Srbija -0,07 Albanija 0,00 Albanija 0,19 BiH -0,29 Srbija -0,31 Crna Gora 3,33 Crna Gora 2,33 Hrvatska 71,70 15 Albanija -0,14 Rumunija -0,17 Srbija 0,06 Makedonija -0,31 Albanija -0,40 Srbija 3,17 Srbija 2,33 Albanija 68,70 16 BiH -0,34 BiH -0,43 BiH -0,17 Albanija -0,35 BiH -0,47 BiH 3,06 BiH 2,17 BiH 64,20 1 Prosek EU-11 0,69 Prosek EU-11 0,73 Prosek EU-11 0,87 Prosek EU-11 0,73 Prosek EU-11 0,43 Prosek EU-11 3,86 Prosek EU-11 3,30 Prosek EU-11 75,70 2 Srbija -0,07 Srbija 0,09 Prosek ZB-4 0,17 Srbija -0,12 Srbija -0,31 Prosek ZB-4 3,36 Prosek ZB-4 2,37 Srbija 73,13 3 Prosek ZB-4-0,11 Prosek ZB-4-0,06 Srbija 0,06 Prosek ZB-4-0,25 Prosek ZB-4-0,32 Srbija 3,17 Srbija 2,33 Prosek ZB-4 71,82 Izvor: samostalni prikaz autora na osnovu podataka Svetske banke i EBRD Napomena: U tabeli su prikazani poslednji dostupni podaci za sve pokazatelje: WGI 2016, EBRD 2014 i Lakoća poslovanja DoingBusiness 2018; WGI (prosek) prosečna vrednost 4 WGI indikatora: Efektivnost vlade, Kvalitet regulatornog okvira, Vladavina prava i Kontrola korupcije; Prosek EU-11 prosečna vrednost indikatora za posmatrane zemlje članice EU; Prosek ZB-4 prosečna vrednost indikatora za BiH, Albaniju, Crnu Goru i Makedoniju. 109

110 4.3. Veza kvaliteta institucija i kvaliteta privrednog rasta U delu 3 ovog rada pomenuta je debata koja se vodi o tome da li kvalitet institucija određuje kvalitet ekonomskog rasta ili obrnuto, kao i da li kvalitet institucija definiše okruženje koje utiče na tempo i karakteristike rasta ili predstavlja tek jednu od njegovih determinanti. Na osnovu činjenica da izgradnja dobrih institucija zahteva vreme i resurse, kao i da razvijene zemlje uglavnom imaju kvalitetnije institucije, institucije predstavljaju endogenu varijablu. Kako i dalje imaprisutnih nedoumica u literaturi u vezi izbora pravog modela u empirijskim istraživanjima usled postojanja obostranog uticaja (simultane međuzavisnosti) kvaliteta institucija i kvaliteta privrednog rasta, u ovom delu rada prikazani su rezultati sprovedene empirijske analize, gde se ocenjuje jačina veze između pomenutih varijabli. Pošto posmatrani uzorak sadrži relativno mali broj zemalja, rezultati daju indiciju ocene povezanosti između dve varijable za koje se korelacija ocenjuje. Prvo, ispitivali smo da li postoji veza između vrednosti QGI i vrednosti WGI, izračunatih kao prosek četiri WGI indikatora (Grafikon 4): Efektivnost vlade, Kvalitet regulatornog okvira, Vladavina prava i Kontrola korupcije, kao i između WGI i četiri navedena indikatora pojedinačno (Grafikon 5). Rezultati ukazuju da postoji signifikantna 19 pozitivna korelacija između posmatranih varijabli. Takav rezultat sugeriše da zemlje u Evropi (EU-11 i ZB) koje imaju veći vrednost Indeksa kvaliteta privrednog rasta su one sa višim nivoom vrednosti indikatora kvaliteta institucija. Grafikon 4. Veza između kvaliteta privrednog rasta i kvaliteta institucija 1 0,9 0,8 0,7 0,6 QGI i WGI 0,5 y = 0,2942x + 0,3821 0,4 0,3 0,2 0,1 0-2,5-2 -1,5-1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 Izvor: samostalno izračunavanje autora Napomena: WGI vrednost izračunata kao aritmetička sredina vrednosti četiri WGI indikatora: Efektivnost vlade, Kvalitet regulatornog okvira, Vladavina prava i Kontrola korupcije 19 Na nivou značajnosti od 1%. 110

111 Grafikon 5. Veza između kvaliteta privrednog rasta i četiri WGI indikatora kvaliteta institucija QGI i Efektivnost vlade 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 y = 0,2643x + 0,3786 0,3 0,2 0,1 0-2,5-2 -1,5-1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 QGI i Kvalitet regulatornog okvira 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 y = 0,2689x + 0,3321 0,4 0,3 0,2 0,1 0-2,5-2 -1,5-1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 QGI i Vladavina prava 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 y = 0,2703x + 0,4035 0,4 0,3 0,2 0,1 0-2,5-2 -1,5-1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 QGI i Kontrola korupcije 1 0,9 0,8 0,7 0,6 y = 0,2757x + 0,459 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0-2,5-2 -1,5-1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 Izvor: samostalno izračunavanje autora Zaključak U radu je ocenjen Indeks kvaliteta rasta (QGI) za evropske tranzicione zemlje tokom perioda godine. Vrednosti QGI ukazuju da tranzicione zemlje koje su članice EU imaju relativno viši nivo kvaliteta privrednog rasta nego zemlje Zapadnog Balkana. Detaljnija analiza na osnovu QGI navodi na zaključak da je posmatrani poredak zemalja sličan kao onaj na osnovu nivoa dohotka per capita, tj. da je QGI znatno korelisan sa nivoom dohotka zemalja u uzorku. Rezultati QGI ukazuju da je kvalitet rasta u Srbiji ispod nivoa kvaliteta rasta zemalja članica EU, a iznad nivoa zemalja regiona koje nisu članice EU. Prema vrednostima indeksa u i došlo je do relativnog smanjenja nivoa indeksa Srbije u odnosu na nivo u drugim zemljama u uzorku. Znatnim delom ovaj relativan pad indeksa u domaćoj privredi duguje se najnižem rastu BDP-a i najvišoj volatilnosti rasta u poređenju sa drugim posmatranim zemljama. Poznato je da se Srbija u godini suočila sa poplavama, a u godini sa sušom, što je, svakako, uticalo na niže performanse u pogledu rasta Srbije u odnosu na druge zemlje. Iako je i skoriji period bio nepovoljan kada je reč o vremenskim prilikama, treba imati u vidu da privredu Srbije karakterišu određene fundamentalne slabosti, koje bi se, uz adekvatno prestrukturiranje privrede, mogle u velikoj meri otkloniti i unapređenjem kvaliteta institucija. 111

112 Prema indikatorima kvaliteta institucija, izuzimajući lakoću poslovanja, Srbija zaostaje za novim članicama EU. Ipak, i na planu lakoće poslovanja ima prostora za poboljšanja. Relativno zaostajanje Srbije je najizraženije u domenu kvaliteta regulatornog okvira, kao i kod EBRD tranzicionih indikatora - gde zaostajanje postoji ne samo za svim novim članicama EU, nego i za većinom zemalja Zapadnog Balkana. Na osnovu analize utvrđeno je da postoji značajna korelacija između kvaliteta institucija i kvaliteta rasta. S tim u vezi, rang Srbije na planu pojedinih indikatora kvaliteta institucija ukazuje u kom pravcu treba dalje da teku institucionalna poboljšanja. Dobre institucije podstiču stanovništvo na rad, štednju, inovacije i preduzetništvo, dok loše ohrabruju korupciju i bogaćenje bez efekata na rast i zaposlenost. Analiza ukazuje da predmet posebne društvene pažnje u našoj zemlji, svakako, treba da bude izgradnja kvalitetnih institucija, koje će pružiti podršku kvalitetu ekonomskog rasta. Literatura Acemoglu, D. and Robinson, J. A. (2012),WhyNationsFail: TheOriginsofPower, ProsperityandPoverty, Profile Books, London. Acemoglu, D. et al. (2005), Institutions as a FundamentalCauseof Long-RunGrowth, in: Aghion, P. and S. N. Durlauf (eds.), HandbookofEconomicGrowth, Volume 1A, Elsevier B.V., Pp Bruinshoofd, A. (2016), InstitutionalqualityandeconomicperformanceRabobank/Rabo- Research, Utrecht. Camdessus, M. (1990), AimingforHigh-QualityGrowth, Finance&Development, Vo. 27, No. 3 (Serptember). Jovanović Gavrilović, B. (1989), Kvalitet privrednog rasta, Savremena administracija, Beograd. Jovanović Gavrilović, B. (1997), Privredni rast i tranzicija, u zborniku: D. Marsenić G. Rikalović (red.), Ekonomska politika između stabilizacije i rasta, Ekonomski fakultet, Beograd, str López, R. E. et al. (2008), TheQualityofGrowth: FiscalPoliciesforBetterResults, The- WorldBank, Washington, DC., IEG WorkingPaper, No. 6, Martinez, M andmlachila, M. (2013), TheQualityoftheRecentHigh-GrowthEpisode in Sub-SaharanAfrica, InternationalMonetaryFund, WorkingPaper, No. 53, Mlachila, M.et al. (2014), A QualityofGrowthIndexforDevelopingCountries: A Proposal, IMF WorkingPaper No. 14/172. North, D. C. (1981), StructureandChange in EconomicHistory, W. W. Norton &Co, NewYork. North, D. C. (1990), Institutions, InstitutionalChange, andeconomicperformance, CambridgeUniversityPress, NewYork. Rodrik, D. (2000), InstitutionsforHigh-QualityGrowth: Whatthey are andhow to Acquirethem, NationalBureauforEconomicresearch, Cambridge, WorkingPaper, No. 7540, February WorldDevelopmentReport (2003), SustainableDevelopment in a DynamicWorld: TransformingInstitutions, Growth, andqualityoflife, TheWorldBank, Washington, DC. 112

113 Internet izvori: -data-transition-indicators.html [Pristupljeno: 15/12/2017] [Pristupljeno: 14/12/2017] [Pristupljeno: 15/12/2017] [Pristupljeno: 15/12/2017] [Pristupljeno: 13/12/2017] [Pristupljeno: 14/12/2017] 113

114

115 Aktuelni fiskalni trendovi i njihove institucionalne odrednice Current Fiscal Trends and Their Institutional Determinants Ljubomir Madžar* Sažetak: Na početku rada daje se dobro zasluženo priznanje Fiskalnom savetu Republike Srbije za njegov analitički istančan i naglašeno profesionalni rad. Potom se analiziraju jegove dijagnostičke ocene sadašnjih trendova i preporuke za budućnost. Prihvatajući kao ispravno utemeljeno njegovo stanovište o očekivanoj stopi rasta nominalnog BDP-a kao standardu i kriteriju za stopu povećanja penzija i plata i zarada u javnom sektoru, ipak je prezentirano jedno alternativno gledište sa određenom kritičkom intonacijom. Na putu fiskalne konsolidacije načinjeni su samo početni uspešni koraci i stoga ne bi trebalo da se na samom početku kompromituje celokupna strategija stabilizacije nepoželjnim zaokretima u njenoj realizaciji. Nivo javne zaduženosti još uvek je veoma visok i privreda je izrazito osetjliva na eksterne udare, dok je očekivana stopa rasta nominalnog BDP-a očigledno neizvesna kako u svojoj realnoj tako i u inflacionoj komponenti. Očekivana, željena i nizvesna stopa rasta BDP-a necelishodno je uzeta kao sidro za stvarne fiskalne terete. Jasno je da predviđena stopa rasta nominalnog BDP-a može da ispadne manja nego što se predviđa. Ukupno uzev, sve se to zbraja u znatan makroekonmski hazard koji prati nameravanu stopu uvećanja penzija i ličnih dohodaka u javnom sektoru. Naglašena institucionalna nerazvijenost, snažno isticana u nastavku rada, mora se uvažiti kao činilac koji mnogo doprinosi rizičnosti državne odluke da se podignu gorepomenuti dohoci koji se isplaćuju iz budžeta. Neodmerena uloga pozicija u hijerarhijskoj strukturi državne mašinerije i hipertrofirana prateća uloga ličnosti koje te pozicije zauzimaju istaknuta je kao sastavnica i manifestacija nerazvijenog institucionalnog sistema. Hijerarhijski položaji i ličnosti koje ih zauzimaju loša su zamena za zdrave i dovoljno delatne institucije. Dokazuje se da ova činjenica čini celokupni ekonomski sistem krhkim i odveć osetljivim na spoljne udare, što se utkiva u jedan dodatni ozbiljan razlog za krajnju opreznost kad se radi o povećavanju svih kategorija budžetskih izdataka, a posebno personalnih primanja koja opterećuju budžet. Ključne reči: Fiskalni savet Republike Srbije, budžetski deficit, javni dug, javnofinansijski rizici u jednom stohastičkom okruženju, institucionalna nerazvijenost ispoljena u osloncu na dominantne ličnosti, informacioni dometi pravnih akata kojima se formalizuje institucionalna struktura privrede. * Autor je saradnik Instituta za strateške studije i razvoj Petar Karić Alfa BK univerziteta u Novom Beogradu. U tom Institutu on srećno boravi i sa zadovoljstvom radi bezmalo deceniju i po. Moj rad, kao i svačiji, cene i ceniće drugi, ali se čini da je izvesno da bi bio i manje obiman i manje kreativan da je izostalo vezivanje za ovaj Institut. Prijatna je dužnost da se još jednom, po ko zna koji put, uputi zahvalnost g. Miliji Mihailoviću, izvršnom sektretaru NDES i AEN, za korisne jezičke, stilske, tehničke ali i sadržinske napomene i sugestije. On je čak dao i ideju za pisanje ovog rada nakon što je pročitao jednu znatno drukčiju i daleko kraću verziju izvesnog prethodno pisanog teksta koji se u jednom segmentu bivio temama obrađenim u ovom radu. 115

116 Summary: At the beginning of the paper the well deserved tribute is given to the Fiscal Council of the Republic of Serbia for its analytically refined and highly professional work. Its diagnostic statements of the current and recommendations for the coming year are analyzed next. Acknowledging the sound grounding of its position on the expected rate of growth of the nominal GDP as a landmark for the rate of increase of the pensions and wages and salaries in the public sector, an alternative view with a certain critical note is presented nevertheless. Only incipient successful steps are made on the road of fiscal consolidation are made and the entire strategy of stabilization should not be compromised with undesirable turns of its implementation at the very beginning of its carrying out. The level of public indebtedness is still very high and the economy is extremely sensitive to the external shocks and expected rate of nominal GDP growth is obviously uncertain both in its real and its inflationary component. Expected, desired and uncertain rate of growth of the nominal GDP rather unnaturally is taken as an anchor for the real and actual fiscal burdens. It is perfectly clear that predicted rate of the nominal GDP increase might turn less than foreseen. All that sums up to a considerable macroeconomic hazard accompanying the intended rate of pensions and public sector personal incomes increase. Marked institutional underdevelopment, heavily emphasized in the sequel, must be seen as contributing greatly to the hazards of the governmental decision to raise the above mentioned incomes paid out from the budget. The overdone role of the ranks in the hierarchical structure of the governmental machinery and the accompanying hypertrophied role of the personalities occupying them is pointed out as a part and a manifestation of the underdeveloped institutional system. Ranks and personalities staffing them are poor substitute for sound and smoothly functioning institutions. It is argued that this fact makes the entire economic system fragile and over susceptible to external shocks, boiling down to an additional serious reason for utter precaution in augmenting all categories of budgetary expenditure and budget burdening personal incomes in particular. Key words: Fiscal Council of the Republic of Serbia, budgetary deficit, public debt, public finance hazards in a stochastic environment, institutional underdevelopment as evidenced through leaning on dominant personalities, the information capacity of legal acts formalizing institutional structure of the economy. JEL: E62, H Uvodne napomene Namera je da ovaj tekst bude započet na jedan neuobičajen i od šire rabljenih standarda poprilično udaljen način. Krenuće se sa odavanjem priznanja i svojevrsnim ukazivanjem omaža Fiskalnom savetu Republike Srbije. Najveći deo onoga što je ovaj autor uspeo da sagleda i razume u složenoj makroekonomskoj panorami ovoga društva potekao je iz dokumenata i studija koje je produkovao Fiskalni savet (u daljem tekstu, gde je primereno kontekstu, koristi se skraćenica FS) i pojedini njegovi saradnici. FS se bavi problemskim kompleksom koji je daleko najznačajniji i zapravo presudan za ukupnu makroekonmsku situaciju i njene, reklo bi se, hirovite i ne baš predvidive obrte. U istraživačkom smislu FS je strateški idealno lociran upravo s obzirom na važnost fiskalnih tokova kao odrednice drugih makroekonoskih kretanja i s obziron na okolnost da su to u Fiskalnom savetu veoma dobro shvatili. Njihov razuman i spoznajno celishodan istraživački pristup najbolje se vidi po tome što fiskalna pitanja izučavaju u najširem mogućem kontekstu, zalazeći bez ustezanja i u druga sa fiskalnim jezgrom povezana područja. FS i njegovi saradnici taj plodan analitički zahvat ostvaruju tako što susedna problemska područja utkivaju u centralno i svakako najvažnije fiskalno jezgro, 116

117 uspevajući tako da jedni istinski celovito područje privredne stvarnosti sistematski obuhvate celovitom, konzistentno izvedenom, a u najšira institucionalna razmatranja dobro ukomponovanom analizom. Tako su iz FS potekla dijagnostička i ekonoskopolitička razmatranja široke i trajno problematične skupine javnih preduzeća, ocena važnih odnosa i tendencija u monetarnoj i finansijskoj sferi, razmatranja kadrovske politike u javnom sektoru i vrlo informativni pregledi razvojnih učinaka naše privrede, posebno u svetlu komparacija sa susednim zemljama i nesumnjivo uporedivim privredama u tranziciji. Pretresao je FS veliki broj tekućih ekonomskopolitičkih poteza, tekućih sa stanovišta njihovog koncipiranja i povlačenja ali neretko trajnih s obzirom na posledice široko rasute do u prilično daleku budućnost. Fiskalni savet je možda jedini punkt u ovdašnjem profesionalnom mozaiku koji je pokazao i dokazao da se kvalitetan i po najvišim standardima izveden naučni i stručni rad može nametnuti svakoj vlasti. Pritom se sa vlašću uspostavljaju živi i produktivni radni kontakti uprkos objektivnosti obuhvatno izvedenih analiza i neinhibiranoj artikulaciji nalaza koji se vlasti kao takvi ne mogu dopasti i koji se u sada već dugim nizovima kreću suprotno matici gromko intonirane i sve agresivnije političke reklame. U tom bukvalno napadnom političkom marketingu Srbija je izvikana kao nekakav razvojni lider u regionu, a FS u nizu svojih izveštaja, uključujući i najnoviji (2017, ss ) jasno dokumentuje da ne samo da nismo nekakva razvojno vodeća privreda u regionu ili u skupini zemalja u tradiciji nego smo doslovno najlošiji. Pored ostalog, izneseno je sasvim precizno, crno na belo, da u sa svojom trendnom stopom rasta od 2,4% i faktičkom stopom od 1,2% ostvarujemo otprilike tek polovinu prosečnog tempa rasta za skupinu zemalja u okruženju (4,3%) ili zemalja centralne i istočne Evrope (4,2%). Šta tek reći o hirurški preciznoj vivisekciji rezultata ostvarenih u obaranju našeg budžetskog deficita iza kojih stoji veliki broj privremenih i trajno neodrživih stavki kao što su naplata budžetskih potraživanja nastalih u nizu prethodnih godina, priliv sredstava od prodaje izvesnih licenci, odnosno kapitalnih stavki koje sudeo imovine a ne sastavnice tekućeg dohotka, prelivanju u obračun tekućih rezultata raznih kreditnih elemenata i drugih analognih stavki koje takođe spadaju u kapitalni deo budžeta ( ispod crte )? Primera radi, u svom već citiranom najnovijem izveštaju jasno su i bez ikakvih ustezanja izneseni objektivni, egzogeno uslovljeni činioci koji su znatno doprineli aktuelnom smanjenju budžetskog deficita, što stoga u odgovarajućoj meri nije ni rezultat ni zasluga ekonomske politike, pa prema tome niti legitiman osnov za rasplamsavanje političkog marketinga. Tako se iza obaranja budžetskog deficita koje će nesumnjivo biti ostvareno u ovoj godini iznose sledeći objektivni, egzogeno dati kontributivni elementi (FS 2017b, ss. 4-5): jednokratna (ili bar ne garantovano svakogodišnja) uplata dobiti iz Narodne banke Srbije, velike uplate dobiti iz javnih preduzeća sa kojima se na dugi rok ne može računati, privremeno umanjenje penzija i zarada zaposlenih u javnim preduzećima, ali i privremene povoljnosti u međunarodnom trgovinskom i finansijskom okruženju koje su pogodovale privredi: dobra međunarodna konjunktura sa vanstandardno pogodnim okolnostima za uvećavanje izvoza, neuobičajeno niske cene energetskih sirovina, te neviđeno niska kamatna stopa na svetskom finansijkom tržištu, bez presedana i u daljoj ekonomskoj istoriji. Poseban naglasak zaslužuju uštede koje FS opravdano naziva negativnim ili lošim uštedama a koje proističu iz nesposobnosti države da realizuje neophodne javne investicije i pored obezbeđenih (kreditnih) sredstava i pripremljene projektne dokumentacije. 117

118 Odmereno, taktično ali savršeno jasno i krajnje objektivno FS je prvi i jedini sa tolikom jasnoćom dijagnostički utvrdio najveći fiskalni rizik ove privrede, a to su javna preduzeća sa svojim ogromnim gubicima koji se mahom kroz garantovane kredite prevaljuju na budžet. U pitanju su organizacije koje svojim lošim i pokadšto neodgovornim upravljanjem, ali ništa manje i zbog ne mnogo promišljenih teških ograničenja državne politike, u samom osnovu podgrizaju to što je ostalo od zdravog tkiva u privredi ove zemlje. Čini se da u ovoj zemlji uopšte nije postojala svest o tome kakav su ogroman ne samo fiskalni nego i opšteprivredni hazard javna preduzeća sve dok FS nije, istinski efektno i reklo bi se skoro šokantno, predočio poražavajuće rezultate svoje analize (2014). Teško je o FS izreći nešto koncizno a da ne bude krnje i neprimereno, te tako i nepravično, s obzirom na širinu njegovog wide-angled pristupa, količinu uvida koje je prezentirao i temeljitost razmatranja koja su u osnovu svih njegovih dometa. Neka ipak bude dodato još i to da FS, razmatrajući kompleks fiskalnih pitanja u svoj njihovoj širini i njihovoj isprepletenosti sa drugim ključnim elementima celine makroekonomskih tokova, nije zaobišao ni važne sistemske i proceduralne aspekte budžetskih i najširih fiskalnih kretanja, pa je dao dragocene kritičke nalaze o defektima u aktuelnom budžetskom sistemu i manjkavostima procesa koji se unutar tog sistema odvijaju, kao i dobro obrazložene preporuke o karakteru i pravcima neophodnih promena (FS 2014). Reske, kritički intonirane i objektivno utemeljene analize najčešće, kao takve, nailaze na otpore pa i otvoreno neprijateljske reakcije u vlasti. To se kod FS, zasada bar, nije dogodilo. Visoka stručnost i neosporiva profesionalnost svakako su doprineli tom vidljivo pozitivnom prihvatanju od strane vlasti. No, koliko god značajna, to sigurno nije jedina okolnost koja je doprinela dobroj saradnji ovakve jedne profesionalne organizacije sa merodavnim institucijama vlasti i centrima političke moći. FS je našao načina da svoje nalaze prikladno i u neku ruku suptilno saopšti: ne izazivajući (preterani) antagonizam, on je i vrlo nepovoljne nalaze uspeo da predstavi vlastima a da sačuva produktivan i živo aktivan odnos sa njima. Objektivnost i neporeciva tačnost nalaza i konstatacija svakako su u ovoj plodnoj saradnji igrale krupnu ulogu kao i već pomenuti visoki nivo stručnosti koji je u nju utkan. No, nema sumnje da je toj dobroj saradnji doprinela i uvek vidljiva konstruktivna orijentacija ispoljena jasnom spoznajom da je ceo taj opsežan rad pozitivno inspirisan željom da se u jednom strateški značajnom ekonomskopolitičkom području procesi i odnosi bitno unaprede; kad to ne bi odveć patetični zvučalo, moglo bi se reći da je, uz sve ostalo, u radu FS došao do izražaja jedan nepatvoreni patriotizam. FS je, dakle, uspeo u načemu u čemu mnogima od nas to nije pošlo za rukom. U profesiji preovladava stil gromkog i silovitog, da se ne kaže nasilničkog, kritikovanja bez ikakvog obzira i nastojanja da se onaj kome je kritika upućena ne povredi. I bez napora da se sagledaju ograničenja uz koja se ekonomska politika realizuje i koja onemogućavaju ono na čemu ostrašćeno insistiramo. Na institucije vlasti i organe ekonomske politike neretko bacamo drvlje i kamenje. Postavlja se pitanje kako uopšte možemo očekivati da ishodimo kakve promene uz takav bojovnički stil. Ako je cilj kritike popravka nekih komponenti javne politike, onda silovit i bezobziran nastup zasigurno nije pravi pristup njegovom postizanju. Mnogi od nas nisu svesni da tako žestoko kritikujući vlast, a potom lamentirajući nad njenim odbijanjem da prihvati naše preporuke, u stvari otkrivaju svoju nipošto beznačajnu profesionalnu manjkavost. O tome svedoči nekoliko stvari koje nam se redovno dešavaju. Prvo, svojom stručnošću i analitičnošću vlast najverovatnije nismo 118

119 impresionirali, i, drugo, uspostavljanje pozitivne komunikacije sa vlašću takođe je jedan vid stručnosti kojim, otuđujući vlast u takvom stepenu, zasigurno nismo ovladali. Čini se umesnim da se u zaključku ovog uvodnog dela naglasi pojava i čak istrajavanje jednog čudnog paradoksa. On se sastoji u tome da su merodavne institucije i krugovi vlasti potpunije i tačnije uočili vrednost delovanja i rezultata FS nego sama ekonomska struka.to struci zasigurno ne govori u prilog. Među namene ovog teksta spada i nastojanje da se ta praznina popuni. Neka, međutim, bude dodata još jedna napomena. Čitanje izveštaja i rasprava Fiskalnog saveta stvara jedan sasvim primetan osećaj nelagode. Jako je teško u tim tekstovima naći mesta sa kojima bi čovek mogao i da se ne složi, koje bi mogao da podvrgne makar i blagoj i zaobilaznoj kritici. Naročito je teško naći povode za kritiku ako se uvaži nesporna okolnost da FS legitimno i ispravno nastoji da sa vlašću očuva dobar radni odnos kako bi na nju mogao pozitivno da utiče. U daljem tekstu ova važna okolnost biće, po svoj prilici neopravdano, zanemarena. Biće izneta ako ne direktna opovrgavanja a ono svakako alternativna gledanja na krupne dileme koje i dalje stoje pred ovdašnjom fiskalnom politikom. Ako bi reakcija FS na ova alternativa gledišta, koja se mogu protumačiti i kao odstupanja od nekih njegovih opredeljenja, bila da je lako džilitati se nekome ko sa vlašću nije u ozbiljnom radnom odnosu i koji ne mari toliko za afirmativan odnos politike prema datim preporukama, to bi bilo opravdano i primereno. Ipak, diferenciranje gledišta i obrazlaganje alternativnih stavova moglo bi da ima izvesnu spoznajnu pa i pragmatičnu vrednost, pa će sa tom svešću biti uobličen dalji tekst i pored uverenja da bi i sam ovaj autor, da je u nekom slučaju u izvesnom odgovornijem odnosu spram vlasti, svoje stavove morao drukčije da formuliše. 2. Nedoumice u vezi sa povećavanjem penzija i plata u javnom sektoru Okončav neizbežno neophodno zato što je zasluženo komplimentiranje, valja preći na sadržinsku raspravu. Prvo pitanje koje ima da se potegne jeste prihvatjivost zvaničnog opredeljenja da se pristupi povećanju penzija i plata u javnom sektoru. Neka odmah bude naglašeno da se u oceni nivoa i pomeranja plata u javnom sektoru, a posebno u konstatacijama njihove precenjenosti u odnosu na privatni sektor i ostatak društva, uvek ima u vidu kvalifikaciona struktura i legitimna odstupanja koja se javljaju po tom osnovu. Drugim rečima, kad se govori o primerenosti ili problematičnosti nivoa dohodaka u jednom sektoru u odnosu na druge ili spram nekog opšteg proseka, ima se u vidu nešto što se u samoupravna vremena nazivalo dohodak po uslovnom radniku. Iako se suprotstavio oficijelnoj odluci da penzije i ove plate podigne i za više od 5%, FS je ipak samu ideju pvećavanja ovih dohodaka prihvatio sa više podrške i afirmativnije nego što se moglo očekivati. Nije baš moralo da se kaže da...nema potrebe za daljim fiskalnim uštedama (FS 2017b, str. 7), jer (1) takva potreba principijelno uvek postoji i (2) sam FS energično insistira na sasecanju nekih stavki u budžetskim izdacima, kao što su subvencije, a za takve intervencije ne može se reći da nisu na liniji ušteda. Dobro je što je nađena jedna logična i analitički zasnovana platforma na kojoj se osporava i odbija opcija i većeg povećanja od onih 5% očekivani rast nominalnog BDP je zaista logična i lako odbranjiva gornja granica za takvo povećanja no može se dokazivati da je i tih 5% previše i da bi manji ili nikakav rast bio daleko bolji sa stanovišta makroekonomske konsolidacije u nešto dužoj vremenskoj perspektivi. 119

120 U daljem razvijanju ove teze biće zanemarena napred istaknuta moguća odbrana koncilijantnog stava FS po osnovu potrebe da se sačuva dobar odnos sa vlašću i mogućnost produktivne komunikacije i delotvorne saradnje. Nije, dakle, isključeno da je tako nešto bilo neophodno da bi FS uopšte zadržao mogućnost pozitivnog uticanja na ekonomsku politiku, te da bi jače zatezanje užeta donelo sa tog stanovišta više štete nego koristi. Ako se prihvati taj stav, dalja argumentacija u ovom problemskom sklopu ispostavlja se kao bespredmetna. Prema tome, ovo što sledi zasniva se na pretpostavci da je mogao da se zauzme i mnogo čvršći, restriktivniji stav a da se savetodavna pozicija a akciona uloga FS ne ugrozi. Prvo, na nekoliko mesta u dokumentu izričito se podvlači da je privreda postigla izvesnu makroekonomsku ravnotežu i da je prestala potreba da se usmereno štedi. Dobija se, makar u prvom mahu, utisak kao da se državi preporučuje da se okane štednje. To je trebalo drukčije formulisati, npr. tako da je na sreću prestala potreba za onako drastičnim, socijalno teško podnošljivim i politički nepopularnim oblicima štednje kao što je to bio slučaj pre par godina; manje je urgentna štednja nego što je bila kada je pretila kriza javnog duga i napetost fiskalnih tokova bila na vrhuncu. Tu podršku drešenju državne kese trebalo je, dakle, formulisati sa mnogo više rezerve i sa pratećim kvalifikacijama koje bi vlasti dale do znanja da i dalje mora da bude veoma oprezna i, uprkos svemu, maksimalno štedljiva. Postoje i mnogo teži, dalekosežniji razlozi za jedno mnogo drukčije opredeljenje od onoga koje je, podržavajući vlast u njenom prebrzom okretanju kratkoročnim interesima pučanstva, iskazao FS. U izveštaju (2017b) dobro je istaknuto i uverljivo dokazano da u tekućem smanjenom deficitu, na strani prihoda, ima dosta jednokratnih elemenata sa kojima se na dužu stazu, a sa nekima već u sledećoj godini, neće moći računati. Naglašeno je mada je moglo u nešto dramatičnijim tonovima i to da i u samom BDP ima efekata jednokretnih pogodnosti (cene energenata, kamatne stope, međunarodna konjunktura...) koje već sledeće godine mogu da se peokrenu, te da nam fiskalna situacija opet postane napeta i dramatična. Ostalo je nenaglašeno da ta dva skupa pogodnosti na odvojenim segmentima ekonomskog sistema imaju svoju sinergiju i da je ona razlog za posebno povoljnu (zanemarujući sušu) konstelaciju okolnosti u ovoj godini. Dovoljno je da dođe do pomeranja u bilo kom od tih segmenata pa da se trenutna fiskalna idila vidno poremeti. A Vlada je na putu da na osnovu jedne kratkoročno povoljne konstelacije donese odluke sa implikacijama koje sežu u mnogo dalju budućnost. Dug je još uvek ogroman, a FS je dobro objasnio da je njegovo tekuće smanjenje (u odnosu na BDP) za onih 6 pp. sa dvotrećinskom zastupljenošću stvar promene kurseva, te tako bezmalo stvar obračuna a ne realnih, opipljivih promena u makroekonomskim tokovima. U količniku D/Y jak dinar i povoljan kurs znači da je pri prevođenju sa dinara na evre/dolare imenilac u tom razlomku precenjen jer se dinarski iznos deli manjim brojevima. Kursevi već sutra mogu da se promene pa da se taj efekat prosto izgubi. Ne bi trebalo smetnuti s uma da takvo pomeranje ovog bezmalo deifikovanog indikatora više odražava neke omaške politike deviznog kursa ili prosto stohastičke činioce njegovih fluktuacija nego stvarne učinke ekonomske politike na ovom odistinski važnom segmentu naše privredne stvarnosti. A kao posebnu okolnost FS je umesno naglasio da tako precenjen kurs, dajući na planu javne zaduženosti povoljniju sliku od stvarne i makroekonomski relevantne, produkuje nepovoljne učinke u domenu platnog bilansa. 120

121 Usput, trebalo bi još jednom sa stanovišta preciznosti proveriti neke formulacije u ovom inače rigorozno uobličenom tekstu (FS 2017b). Na str. 35 implicirano je, pa i eksplicitno rečeno, da deficit of - 0,5% osigurava dalj/e/ smanjenj/e/ duga, a to nije moguće sve dok deficit uzima bilo kakvu pozitivnu vrednost, tj. sve dok je bilans javnih prihoda i rashoda negativan; mislilo se očito, pa u prethodnoj rečenici čak i izričito naglasilo, da navedeni skroman deficit obezbeđuje smanjenje ne duga nego standardnog indikatora zaduženosti, tj. količnika javnog duga i BDP-a. U nastavku je trebalo govoriti o količniku duga i BDP-a, D/Y a ne o samom dugu. Ne toliko zbog samog FS koliko zbog vlasti koja je u svakoj konstataciji sklona da se uhvati za ono što joj odgovara. Na str. 38 opet se govori o padu javnog duga kao činiocu opadanja kamatnog opterećenja, a mislilo se na gorepomenuti količnik. Kroz manje-više ceo tekst zaduženost se inače posve ispravno i precizno posmatra kroz nivo i variranje ovog količnika i sva ta analiza rigorozna je i korektna; konstatacija o redukciji ukupnog duga u situaciji u kojoj se inače ostvaruje budžetski deficit očigledno je stvar brzog pisanja i nedovoljne usredsređenosti prilikom korekcije teksta. Iz prethodnih razmatranja jasno proizlazi da bi pristanak FS na povećanje penzija i plata u javnom sektoru mogao da se podvrgne izvesnoj kritici. FS dobro zna za nezdravu sklonost vlasti da povećava razne dohotke finansirane iz budžeta i kad za to nema opravdanih materijalnih osnova. Zato bi njegova opozicija toj nezdravoj sklonosti bila uvek dobrodošla. U tom zatezanju užeta zna se na koju stranu treba da vuče FS. Čak i kad se steknu zdravi uslovi za povećavanje penzija i ostalog, Vlada će teško odolevati iskušenju da prevrši meru i predozira ovakva povećanja. Zna se da ovakva povećanja, i kad su očigledno neopravdana, aktuelnoj vlasti donose glasove po cenu ozbiljnih budućih glavobolja. Reč je o ozbiljnim a objektivno izbežljivim poremećajima povodom kojih će neugodnim okapanjima verovatno biti izloženi drugi. Još jači razlog za poželjnost opozicije koju FS treba da ispoljava kad je reč o državnom troškarenju sastoji se u činjenici koju je FS ustanovio ubedljivije i tačnije od bilo koga drugog u ovoj zemlji, a to je da prave strukturne reforme institucionalnog poretka još nisu ni počele. To znači da smo još uvek u klopci istog onog starog sistema koji je u prošlosti produkovao razorne udare na javne finansije i državu doveo na samu ivicu bankrota. Zbog činjenice da sistem nije promenjen i zbog visokog rizika da se pritiscima koje generiše iznova podlegne, treba u tretmanu novih trošenja biti izistinski obazriv i dodatno restriktivan te u granicama mogućnosti ta trošenja ograničavati. Tako bi se uvećavao imunitet sistema na verovatne buduće udare. Umesno bi bilo usloviti obećani porast plata u javnom sektoru makar delimičnim uvođenjem reda u ovo maltene haotično područje; tako bi se ostvario dvostruk dobitak odgodilo bi se za neko vreme ovo hazardno povećanje i ono bi bilo primenjeno na (ipak) nešto uređeniji kompleks vrednovanja pojedinih kategorija rada. Jer, ovaj sektor je posebno izazovan i dobro poznat kao osobito složen zbog izrazite heterogenosti rada koji se tu angažuje. Ostaje čak sumnja u pogledu izvodivosti objektivno zasnovanog vrednovanja tako velikog broja tako heterogenih i toliko izdiferenciranih radnih mesta i poslova. O sektorskim specifičnostima tih mesta, posebno o nivoima i karakteua za njih vezane ekspertize postoje verodostojne informacije samo po sektorima i unutar njih. Taj posao se ipak ne bi mogao prepustiti samim sektorima jer bi oni očigledno bili pristrasni u vrednovanju kod njih tipično zastupljenih profila, a postavio bi se i, možda i nerešiv, problem 121

122 koordinacije. Alternativa potencijalno objektivnog jedinstvenog vrednovanja takođe bi bila teško izvodiva jer centar u kome bi se to obavilo ne bi mogao da prikupi tako veliku, doslovno ogromnu, količinu informacija, a pri takvom centralizovanom vrednovanju pojavili bi se po svoj prilici i bezmalo nerešivi algoritamski problemi. Moglo bi se reći da je FS ovde krenuo svojevrsnom linijom manjeg otpora koja mu je ruku na srce možda i jedino bila na raspolaganju. Lakonski je zatražio da se to uradi ne ulazeći u moguća nesavladiva ograničenja i prepreke za koje se zasad nigde tačno ne zna kako bi mogle da budu prevladane. Da li bi, uz posebno angažovanje, mogao da se naznači makar kakav okvirni koncept koji bi, bar u najopštijim naznakama, dao izvesnu orijentaciju za pristupanje rešavanju ovog neviđeno zamršenog problemskog kompleksa? To bi verovatno morao da bude jedan višestepeni proces rešavanja koji bi istovremeno bio i proces učenja, pri čemu bi se za rešenjem tragalo u više koraka, s tim da se saznanja i iskustva prikupljena na svakom koraku koriste kao spoznajna osnova za koncipiranje sledećeg koraka i utvrđivanje odgovora na pitanja koja bi se na tom stepenu postavljala. Neka tek usput bude dodato da se u nekim varijantama pomeranja dohodaka finansiranih iz budžeta govori (i) o proporcionalnom menjanju penzija uz posebno fiksiranje minimalnih penzija na unapred utvrđenom nivou; čim se bilo koji nivo dohodaka fiksira uz makar i proporcionalno menjanje svih ostalih, ukupna proporcionalnost je narušena. To je način na koji se na str. 41 govori o linearnom umanjenju penzija uz očuvanje minimalne penzije. Od upravo izložene mnogo je važnija sledeća argumentacija. Odnos duga i BDP još uvek je posebno za nikakvu privredu kakva je ova naša nekih 65%, a ako se zanemari onih 6 pp. po osnovu precenjenog dinara, taj odnos je solidnih 70%, što privredu čini jako ranjivom na moguće i čak visoko verovatne spoljne udare. U pomeranju ovog pogibeljnog količnika, i to prema onih primerenih 50%, kako je konstatovao sam FS, načinjen je tek prvi mali korak. Pa zar već na tom prvom koraku čitava strategija dugog putovanja prema prihvatljivih 50% da se kompromituje i da se pristane na ove preuranjene mere koje bi njenu realizaciju mogle da dovedu u pitanje?! Put ka normativno određenih 50% vrlo je dug a treba da se ostvari u jednom stohastičkom ambijentu, u okruženju koje je u slučaju Srbije znatno više stohastički obeleženo nego u slučaju većine drugih zemlja. Zar nije trebalo produžiti za neko vreme ovaj režim odricanja, režim koji je javnost razumno i trpeljivo prihvatila, da se u sistemu oforme rezerve koje će privredu učiniti otpornijom na verovatne buduće udare?! Povećavanja penzija i plata u javnom sektoru već posle prvog koraka u fiskalnoj konsolidaciji, i to koraka koji je više plod nekih povoljnih spoljnih okolnosti nego delotvorno vođene racionalne politike, čini se da samo za sebe predstavlja lošu politiku zbog koje u ovom stohastičkom svetu već sutra može da bude gorkog kajanja. Uz sve neizvesnosti, posebno one čija se priroda iz sadašnje perspektive ne da ni naslutiti, tu je i neizvesnost u pogledu očekivanih 5% povećanja nominalnog BDP-a u narednoj godini; vrlo je moguće i čak verovatno da i stopa realnog rasta bude ispod očekivanih 3%, a i da se stopa inflacije ne ostvari do anticipiranih 2%. FS kao da je u ovoj stvari zaboravio svoje često i uvek umesno pozivanje na dobru fiskalnu praksu. Ta praksa sadrži načelo opreza kao jedno od svojih osnovnih opredeljenja, a računati iz ove perspektive sa stopom rasta 122

123 od 3% ne deluje bar kad je reč o fiskalnim projekcijama kao oličenje dobre fiskalne prakse. Za fiskalne potrebe valja računati sa očekivanim trendovima koji su za jednu dobro prepoznatljivu nijansu ispod onih što se u najobjektivnijoj analizi ukazuju kao najverovatniji. Ne sme se smetnuti s uma da se na osnovu ovih projekcija za naredn/u/e godin/u/e/, tj. na osnovu očekivanja pa i nada utvrđuju stvarna a ne neka hipotetička zahvatanja iz privrede. Uz sve, možda neće biti zgorega da se podseti da svi pobrojani i tu i tamo neodmereno reklamirani rezultati u vezi sa obaranjem deficita i smanjivanjem količnika javnog duga i BDP-a, uz poznate i u javnosti afirmativno prihvaćene pozitivne aspekte, imaju i jednu osobenost koja nije za pohvalu. Naime, (pre)velika odstupanja od onoga što se planiralo, budžetiralo i očekivalo znak su nedovoljno dobrog planiranja. U teoriji planiranja, osobito u vreme kad je ono imalo znatno veću zastupljenost u usmeravanju razvoja, odstupanja u oba smera tumačena su kao znak nedovoljo komptentnog i slabo uhodanog planiranja. Među rezultatima koji su doprineli ovom nadplanskom obaranju deficita, odnosno njegovom pretvaranju u nominalni suficit za koji je FS uverljivo pokazao da se zapravo svodi na strukturni deficit od 0,5-1% spada i nastavak povoljnog trenda potiskivanja sive ekonomije. U razmatranju ovog efekta ipak ne bi trebalo pripisati prevelik doprinos Poreskoj upravi, jer jačanje fiskalne discipline, izbegavaje poreske evazije i rezultujuća restrikcija sive ekonomije zavise i od privredne konjunkture: kad su makroekonomski trendovi relativno povoljniji, manji je pritisak na premeštanje u sivu zonu, pa u varijacijama sive ekonomije bez sumnje deluje i ovaj od politike dobrim delom nezavisan, umnogome objektivno opredeljen činilac. Ovo je sklop razmatranje u koji se uklapa ne mnogo obavezujuća sugestija o eventualnoj preformulaciji zaključka datog na str. 14. Tu se kaže da sporiji rast BDP-a nije imao značajan uticaj na fiskalne trendove. Usporavanje rasta uvek ima uticaja na fiskalne tendencije, a nema apriornog ili nekog drugog jemstva da to usporavanje neće biti značajno. Ono što je očito htelo da se kaže jeste da je rast usporen ali da on nije u tolikom meri poremetio fiskalne trendove da bi sprečio da, uprkos tom usporavanju, ipak bude postignut povoljan fiskalne rezultat na nivou oficijelno zabeleženog budžetskog suficita. Ista napomena važi i za sličnu formulaciju na str. 19, gde bi je svakako trebalo usloviti pozivanjem na opšte fiskalne ciljeve: ako i u narednoj godini budu delovali razni jednokratni povoljni činioci, agregatni ciljevi će moći da se ostvare bez dodatnih fiskalnih napora/ odricanja, ali to ne isključuje (čak i energično) rezanje nekih stavki kao što su subvencije propalim državnim i neprivatizovanim društvenim preduzećima. U materijalu je (str. 14) dobro zapaženo da su u fiskalnom sistemu poreske osnovice tako postavljene da i pogoršanje trendova u proizvodnji ne utiče na fiskalnu izdašnost, ali bi na to trebalo dodati da se u kombinaciji nepovoljno pomerenih trendova i nepromenjenih fiskalnih tereta kao kolateralni efekat javlja finansijsko slabljenje odgovarajućih privrednih delatnosti (EPS, poljoprivreda,...). 3. Uzroci zaostajanja i verovatna ograničenja u ekspanziji javnih investicija Drugi problem koji ovde mora da se potegne tiče se investicija. Izvanredna je i po informacijama koje nudi bukvalno dragocena analiza koju je FS u ovom dokumentu ponudio 123

124 o stopama investicija i njihovom obeshrabrujuće niskom nivou u odnosu na uporedive zemlje u našem međunarodnom okruženju. Da nije Hrvatske, u grupi relevantnih zemalja bili bismo najgori. Sa svojom stopom investicija od nekih 18% mi u odnosu na prosek onih oko nas zaostajemo za dobru trećinu. Kakvo investiranje, takav i rast. Pored impresivno izvedene opšte slike, jednako je efektno pokazano i kako u tom obeshrabrujućem kontekstu zabrinjavajuće deluju javne investicije. Sa onih 2,5-3% mi smo beznalo na polovini nivoa kakav ovaj pokazatelj doseže u relevantnim zemljama našeg susedstva. Jako je dobro što je ta deprimentna činjenica opetovano isticana u većem broju, takođe efektnih i dopadljivo uobličenih, dokumenata koje je FS ranije produkovao. Čini se da se bez FS ne bi ni znalo za tu poražavajuću činjenicu. Reč je o činjenici koja je utoliko više poražavajuća što su za krupne, strateški značajne javne projekte koji su u nadležnosti države odavno pripremljeni i u punoj meri raspoloživi i obilna kreditna sredstva i projektna dokumentacija. FS je tako otkrio nemerljivo važnu činjenicu da je za nedovoljne javne investicije odgovorna vlada, ali tu analiza ne bi trebalo da se zaustavi. U daljem radu treba konkretnije i preglednije pokazati šta je to u ovdašnjim vladama što onemogućava da se normalno realizuju javne investicije. Reč je izgleda o nekim ograničenjima o kojima FS a da se o široj javnosti i ne govori zasad ne zna ništa. A to je problemski kompleks koji bi u programu daljih istraživanja morao da bude u samom vrhu operativnih prioriteta. Bez dubljih poniranja u ograničenja, koja su, kako izgleda, locirana u samoj Vladi, neće se, pre svega, moći razumeti šta je to u tolikom stepenu ograničavajuće u aparatu izvršne vlasti, a još manje će biti moguće identifikovati puteve i načine otklanjanja te velike razvojnopolitičke deformacije. Da je reč o krupnim deformacijama vidi se najbolje po tome što su drastično ispoljene i višekratno potvrđivane nedozvoljeno niskim nivoom javnih investicija. Bilo bi izvanredno korisno, iako nije jasno uz koliki bi politički rizik bilo postignuto, da se FS u traganju za lošom realizacijom javnih investicija, spusti do nivoa pojedinih resora, pa i nekih odeljenja u tim ministarstvima, i tu identifikuje konkretne grupe i pojedince koji su odgovorni za tako loš rad. Da su javne investicije na primerenom nivou, stopa investicija vinula bi se na preko 20%, pa bi naše odgovarajuće zaostajanje za zemljama u okruženju bilo za petinu a ne za čitavu trećinu održavano tokom niza godina. Neka tek usput bude dodato da nije mnogo izgledna, pa stoga ni realistična u prognostičkom smislu, preporuka FS da se javne investicije najzad energično podignu na nekih 6% BDP-a. Poenta je u tome što nema izgleda da su ili da će u dogledno vreme biti otklonjene one nevidljive, nama nepoznate prepreke i ograničenja koja su dosad onemogućavala primerenu realizaciju javnih investicija. Da je to tek tako moguće možda bi se već dogodilo bez ičije podsticajne preporuke. To što ih je tako drastično ograničavalo dosad, moglo bi da se ispreči i kao (za neko vreme nesavladiva) prepreka i u doglednoj budućnosti. Iz ovoga bi moglo da sledi da bi pojačana izdvajanja iz budžeta za finansiranje razvoja infrastrukture mogla da ostanu bez učinka jer se može ispostaviti da su ograničenja na posve drugoj tački u ovom složenom sistemu na Vladinom nedovoljnom kapacitetu za reaizaciju investicija čak i uz obezbeđena sredstva i pripremljene projekte. Sa pitanjem investicija povezano je i pitanje štednje. Koliko sećanje može pouzdano da posluži, o problemu akumulacije FS u svekolikom dosadašnjem radu nije rekao ništa. A tu bi mogao da se krije dobar deo teškim posledicama bremenite tajne našeg sporog razvoja i očiglednog zaostajanja u odnosu na okruženje. Srbija je zemlja sa razočarajuće 124

125 niskom štednjom, ona je u tom pogledu služeći se jednom zgodnom formulacijom FS negativni rekorder. U jednom manjem neobjavljenom istraživanju koje je pokrilo period ustanovio sam da se stopa domaće štednje, definisana kao učašće domaće akumulacije u BDP, oformila na sablažnjivih 3,4%. U jednom svom neobjavljenom radu B. Begović (2015, s. 12) citira procene Svetske banke iz kojih proističe da je u periodu prosečna stopa štednje iznosila 4,8%. Razlika između dveju procena velika je ali lako objašnjiva. Kod Begovića je figurisala stopa nacionalne štednje, dok sam ja računao i pratio stopu domaće štednje. Razlika između dveju stopa najbolje se vidi po primenjenim algoritmima obračuna. Kod mene je stopa štednje izračunata kao učešće u BDP razlike između domaćih investicija i deficita trgovinskog bilansa u međunarodnim transakcijama; kod Begovića bi se računalo učešće u istom agregatu deficita platnog bilansa. Dakako, razlika između deficita spoljnotrgovinskih transakcija i (celog) platnog deficita vrlo je velika i mahom se svodi na faktorske dohotke, gde dominantno učešće imaju doznake zaposlenih u inostranstvu. Kako je žalosno niska stopa akumulacije u Srbiji, najbolje se vidi iz mnogih međunarodnih poređenja. Neka ovde bude naveden tek jedan podatak, i to za neverovatnu Kinu, u kojoj je stopa štednje oko i iznad 4o%, a u nekim godinama (2006) stopa akumulacije diže se iznad 50%! Učešće agregatne lične potrošnje u BDP tipično se kreće oko 35%, taman na polovini nivoa kakav se beleži u SAD! (Sve informacije o Kini iz Bergston et al. 2011/2009/, ss , osobito ). U jednom nedavno pisanom neobjavljenom radu (Madžar 2017) postavio sam, uz ostale, i hipotezu da je baština minulog socijalističkog poretka jedan od ključnih činilaca usporenog rasta Srbije i njene nesposobnosti da, nakon tranzicione recesije, tranzitornim ubrzanjem razvoja, uspe da se domogne putanje odžive, dovoljno brze i stabilne ekspanzije. Žalosno usporen rast Srbije, režim koji aproksimira stagnaciju i koji se vuče već nepunu deceniju, mogao bi da se ispostavi kao njen najkrupniji ekonomski pa i generalno društveni problem, kao pitanje u kome se prepliću najvažnije odrednice njene svekolike budućnosti, pitanje nacionalnog istrajavanja i civilizovanog opstanka. FS treba, zajedno sa prosvećenim delom ekonomske profesije pa i šire naučne javnosti, da postavi pitanje šta je to u Srbiji što, kao da je ukleta, usporava njenu modernizaciju i sputava njen razvitak. Ne bi bilo loše ako bi FS to pitanje uvrstio među prioritete u svom radnom programu, pa makar ga sistematski razjašnjavao samo iz fiskalnog ugla. Taj ugao je dovoljno širok da zahvata mnogo od onoga što je za modernizaciju bitno a za sam rast presudno. Na fenomen te kvazi-stagnacije i nespornog zaostajanja Srbije u međunarodnoj perspektivi FS neće moći da se ogluši. To je kontekst u kome će delotvorno i efektno moći da se analizira taj skoro endemični problem žalosno niske domaće, pa i nacionalne akumulacije, uz podsećanje da privredna istorija ne zna za slučaj zemlje koja se uspešno razvila na inostranoj akumulaciji. Taj kontekst bi takođe bio pogodan za postavljanje važnog pitanja da li politike i institucionala prilagođavanja, ako se ocene kao pogodni za podizanje stope investicija, deluju u isti mah povoljno i na uvećavanje stope akumulacije. A ukoliko se pokaže da za ta dva cilja nisu pogodne iste politike, kako i u kojim razmerama ostvariti kompromis? Bila bi to delikatna situacija u kojoj se na jdenoj tački sistema javlja poznata i spoznato nepovoljna kombinacija dva cilja sa samo jednim instrumentom raspoloživim za pokušaj njihove realizacije. 125

126 Dobro je pogođen i svu podršku zaslužuje stav da u položaju u kom se zatekla privreda Srbije kejnzijanska politika podsticanja rasta ekspanzijom potrošnje ne može dati traženi rezultat. Pozivanje na ovdašnje nedavno iskustvo hipertrofirane agregatne potrošnje umesno je i efektno, ali bi tu argumentaciju trebalo pojačati ukazivanjem na činjenicu da se isti zaključak može rigorozno izvesti i apriornom, od empirijskih uvida potpuno nezavisnom analizom. Forsiranje potrošnje može na kratak rok da podstakne rast samo pod uslovom da postoje rezerve u makroekonomski iskoristivim kapacitetima. Kad se iskoriste te rezerve, potrošnja prestaje da bude agregat čijim se podsticanjem može pokrenuti ili ubrzati rast. Ekspabnzija potrošnje uz nedovoljne ili nepostojeće rezerve može samo da izazove inflaciju i privredu strovali u nove razorne poremećaje. Taj stav ima, dakako, univerzalnu važnost i jednako se odnosi kako na nerazvijene tako i na razvijene zemlje. Kako je nedavno dobro obrazložio M. Arsić (u septembarskom broju Kvartalnog monitora), povećavanje potrošnje treba da usledi kao posledica prethodno aktiviranog rasta a ne kao njegov pokretač. 4. Očigledne i manje vidljive deformacije u sektoru javnih preduzeća Treći problemski kompleks koji će biti dotaknut u ovom tekstu odnosi se na javna preduzeća. Najkrupnije i ekonomski i društveno najvažnije stvari u vezi sa javnim preduzećima otkrio je reklo bi se u doslovnom smislu reči upravo FS. Ima se utisak da se o javnim preduzećima kao rak-rani ove privrede, ali i društva u celini, ono što je bitno nije znalo sve dok to nije rasvetlio FS. Bez onoga što je na ovom planu pružio FS nije se i ne bi se znalo koliko opterećenje u fiskalnom sistemu, te tako i u privredi kao celini, uzrokuju javna preduzeća sa svojim gubicima, prevaljivanjima na budžet garantovanih kredita i sa svojom patogenom autonomijom u režimu u kome su se otrgla svakoj racionalnoj društvenoj kontroli. Izvanrednim nalazima koje je u čitavoj seriji dokumenata pružio FS a kojima nema šta da se oduzme može se dodati još nekoliko opaski. Prvo, zapaža se da se na skupini javnih preduzeća nelogično ukrštaju suprotno usmereni novčani tokovi. S jedne strane, ta preduzeća uplaćuju dividende u budžet, a s druge strane iz budžeta primaju razne varijante subvencija. Naročito je u tom pogledu karakteristično prevaljivanje garantovanih kredita na državni budžet uz simultano plaćanje dividendi opet u budžet. Ovo presipanje iz jedna javne upotrebe u drugu, i obrnuto, verovatno ne služi ničemu a privredi i celom društvu nameće disfunkcionalne transakcione troškove koji ne mogu da ne izazovu smanjivanje efikasnosti na širokom frontu privređivanja. U prethodnom pasusu je pomenuta svakako problematična autonomija u ponašanju javnih preduzeća, posebno onih krupnih. Ta autonomija zapravo nije plod ni rezultat nekog smišljenog institucionalnog inženjeringa nego je autonomno osigurana, takoreći uzurpirana. Sektori u kojima posluje većina javnih preduzeća tehnološki i organizaciono veoma su kompleksni, relevantna znanja u vezi sa njihovim funkcionisanjem locirana su mahom u tim organizacijama, Vlada nije profesionalno i ekspertski osposobljena da s njima ravnopravno komunicira i njima se po tom osnovu otvara širok prostor za samovoljno delovanje. Problem gotovo nesavladivih teškoća u regulativi i kontrolisanju javnih (i drugih) preduzeća javlja se i u drugim zemljama, univerzalno je zastupljen i poznat je pod imenom regulatory capture. U situaciji kakva preovladava u Srbiji jedini pravi izlaz je u privatizaciji koja bi sama po sebi na mnogim segmentima osigurala ekspertizu 126

127 potrebnu za obuzdavanje ovih ekonomskih mastodonata, kao i drugih, svakako manjih, lociranih po lokalnim zajednicama ali dovoljno velikih da za njih nameću teško premostive teškoće regulative i upravjivosti). Nikad se teškoće ograničene upravljivosti ne mogu potpuno otkloniti, ali se mogu bitno umanjiti premeštanjem organizacija u znatno drukčije, prikladnije institucionalne aranžmane i upravljačke režime. Izgleda da se, uz sve nedostatke koje je FS pomno razmatrao u većem broju svojih priloga, javlja i pitanje eksploatacije koju ove organizacije lako ostvaruju u društvu lišenom delotvornih instrumenata regulative i kontrole. Zasnovana sumnja na eksploataciju javlja se već po osnovu naglašeno monopolskog položaja ovih organizacija. O eksploataciji se može smisleno govoriti čak i kad su cene po kojima javna preduzeća isporučuju odgovarajuća dobra (proizvode i usluge) Vladinim dektretima fiksirane na nivou ispod troškova. Uz takve cene neminovan je gubitak u poslovanju; uzgred, te cene otežavaju problem kontrole efikasnosti i urednosti u snabdevanju čak i povrh nivoa na kome se on inače postavlja. Jer, kad je gubitak ionako neizbežan, napori upravljeni na njegovo snižavanje gube smisao a taj gubitak nema ko da pokrije doli budžet. Tako se ispostavlja da se kroz snižene cene subvencionišu svi potrošači, a ne samo oni za koje bi ciljana podrška imala smisla, a poreski obveznici solidarno pokrivaju troškove čije bi individualno lociranje i plaćanje bilo daleko stimulativnije i ekonomski efikasnije. Pored toga, lišena transparentnog sistema kontrole efikasnosti uključujući i onog koji bi bio principijelno moguć fiksiranjem cena na nivou troškova, uz tretiranje dobiti/ gubitka kao makar i aproksimativnog pokazatelja efikasnosti, preduzeća uvek mogu, obaranjem kvaliteta ili prosto generisanjem većeg gubitka od objektivno neizbežnog, isporučiti društvu uvek manje čak i od mase vrednosti implicirane njihovom inače depresiranom cenom. Eksploatacija se sastoji u diskrepanci između vrednosti implicirane arbitrarno fiksiranom cenom uvećane za iznos subvencija i prevaljenih garantovanih kredita, s jedne, i stvarne vrednosti dobara isporučenih društvu, s druge strane. Stvarna vrednost je ona koja bi se postigla u zasad nepostojećoj alternativi konkurentno-tržišnog regulisanja aktivnosti ovih državnih staranika. Ovim raskorakom između onoga što bi javna preduzeća mogla da pruže i onoga što stvarno isporučuju opredeljeni su funkcionalno utemeljeni razlozi zbog kojih javna preduzeća u pretežnom broju treba privatizovati. S tim je povezan i jedan dodatni razlog: iako u poslovanju javnih preduzeća postoji izvestan javni interes, većina dobara koja isporučuju nisu javna dobra. Struja, gas, resavički ugalj..., a da se ne govori o bakru i njegovim prerađevinama, potpuno su privatna dobra i njihovo vrednovanje i alokacija mogu se prepustiti tržištu. Razume se da u slučajevima u kojima se ne javlja atribut javnosti prestaje i potreba da odgovarajuća preduzeća budu u državnom vlasništvu. 5. Institucionalne zapreke u konsolidovanju privrede i vođenju ekonomske politike Pretvorilo se u neku vrstu duboko ukorenjene i žilave misaone rutine verovanje da izostanak primene važećih privrednosistemskih rešenja odražava jedino manjak ili nepostojanje političke volje i da zakonom i druga aktima formalizovana pravila mogu nesmetano i bez zastoja da se primenjuju samo ako se ispuni uslov pozitivne političke volje. 127

128 To uverenje daleko je od objektivne istine. Kao što je sama izgradnja institucija mučan, hazardan, dugočasan i skup proces, to isto mutatis mutandis može da se kaže i za njihovu primenu. Poznato je da institucionalna nerazvijenost ima svoje duboke ekonomske, socijalne, kulturne i u najširem smislu istorijske korene. Društva su nerazvijena jer nisu posedovala neophodne informacije i znanja, kompetentne kadrove, materijalna sredstva i odgovarajuće istorijsko vreme za izgradnju, razvijanje i usavršavanje institucija. Institucionalni razvoj nije ništa manje zahtevan od samog ekonomskog razvitka. Kad se kaže da ništa nije besplatno i oslobođeno troškova, onda to ne važi samo za privredu, iako se rutinski i po navici koja ima veoma dugu tradiciju primenjuje samo na nju, nego se u jednakoj meri odnosi i na društvo kao celinu. To što je u prošlosti onemogućavalo razvitak privrede uporediv sa razvojno poodmaklim zemljama, onemogućavalo je i razvijanje i prilagođavanje institucija. Važna posledica nezadovoljavajućeg ili izostalog razvoja je oskudan, što će reći nezadovoljavajući ili prosto nedovoljan institucionalni kapacitet. Iako su u praksi istinski česte zamerke na nepotpunu i nedoslednu primenu važećih normi formalizovanih postojećim propisima, dublja pozadina ove široko rasprostranjene pojave daleko je od toga da bude valjano shvaćena. Kao što sledi iz prethodnog pasusa, to što je onemogućavalo i još uvek u stvari neprestano ograničava razvoj institucija po istom dubinskom osnovu i iz posve analognih razloga ograničava i na mnogim punktovima sprečava njihovu primenu. Za primenu propisa kroz koje se formalizuju institucije potrebni su kadrovi, materijalna infrastruktura, novčana i druga sredstva i znanja sa uhodanim i razrađenim informacionim sistemima. I ovi potonji, kao valjda sve u životu i svetu, imaju ograničen kapacitet a sistematičnost i tačnost u primeni zakona i ostalih akata sasvim neposredno zavise od tog kapaciteta, tj. od količine i kvaliteta odgovarajućih informacija. Dakako, i u razvoju institucija i u njihovoj primeni a ta dva problemska kompleksa treba odvojeno koncipirati i zasebno pratiti jer se u mnogim svojim implikacijama dalekosežno razlikuju velike smetnje mogu da izazovu, a i redovno produkuju, političke deformacije. Sa nekom ukletom redovnošću u društvenim zajednicama se formiraju grupe čiji uski, parcijalni (parohijalni!) interesi mnogo razlikuju od širih interesa u toj zajednici, da se i ne govori o interesima celine. Takve grupe neretko imaju dovoljnu moć da blokiraju promene koje ugrožavaju njihov privilegovani položaj iako sa šireg društvenog stanovišta mogu da budu veoma poželjne. To bi bio slučaj defekata u ekonomskom segmentu institucionalnog poretka koji su izazvani strukturnim manjkavostima u njegovom političkom odeljku. Institucionalni nedostaci i prateće funkcionalne manjkavosti imaju, kao i mnogi drugi elementi ili svojstva u društvenim sistemima, tendenciju upadljivog multiplikovanja koja u svojim pojedinim konkretizacijama može da se pokaže kao bukvalno zloćuda. Suprotno uvreženom mišljenju i uverenjima koja prožimaju i akademsku i najširu javnost, nedosledna pa na mnogim segmentima i izostala primena zakona mnogo je logičnija i prirodi aktuelne stvarnosti primerenija pojava od dosledne primene kakva se na svim stranama očekuje i zahteva. Parcijalna i nesistematska primena propisa ima svoje dalekosežne i vanredno značajne implikacije. Prva posledica je vidno smanjenje a na mnogim tačkama i potpun izostanak neizmerno važne koordinacione funkcije propisa koja im jedina daje punu društvenu vrednost i pravi funkcionalni smisao. Samo u meri u kojoj se poštuju, propisi društvenim akterima daju izvesne informacije o tome šta predu- 128

129 zimaju drugi relevantni subjekti, a to je suština koordinacije u društvenim aktivnostima. Nedosledna i parcijalna primena propisa izvor je ogromne neizvesnosti u privređivanju i obavljanju drugih društvenih delatnosti, a malo je pojava i svojstava koji u tolikoj meri inhibiraju društvene procese, posebno ukljčujući privredne poduhvate, kao što je to slučaj sa neizvesnošću. U primeni propisa postoji poznata suprotnost između njihove društvene funkcije i odgovarajuće vrednosti i njihove konkretne primene na individualnom nivou. Kao članovi zajednice svi smo voljni da u odgovarajućim političkim procesima glasamo za zakone koji regulišu saobraćaj i obezbeđuju poželjan nivo bezbednosti u obavljanju ove delatnosti. No, kad budemo uhvaćeni u saobraćajnom prekršaju, trudimo se iz petnih žila da izbegnemo sankcije. Za svakog pojedinačnog aktera jako je važno i mnogostruko korisno da se propisi masovno poštuju, ali je u isti mah veliki broj situacija u kojima se njima pojedinačno uzev jako isplati da propise izbegnu i zaobiđu. Brojne su čak i situacije u kojima je iskušenje individualnog zaobilaženja pa i kršenja propisa utoliko veće ukoliko se oni masovnije i doslednije primenjuju u zajednici kao celini. U tome se i ogleda važnost njihove univerzalne i beziznimme primene, ali i mogući opseg društvenih šteta koje izviru iz ograničenog kapaciteta društva da takvu primenu osigura. Kad društvo ne raspolaže kapacitetom koji bi omogućio što širu, po mogućstvu i univerzalnu, primenu propisa, javlja se pozitivna verovatnoća da pojedini akteri idući za svojom pojedinačnom korišću propise prekrše a da ne budu podvrgnuti odgovarajućim sankcijama. Selektivno i promišljeno izbegavanje primene propisa i njihovo umišljajno kršenje postaje način uvećavanja individualne dobiti ili korisnosti i ispoljava se kao svojevrsna kompetitivna prednost. Tako se dešava da se, kad neki akteri uspevaju nekažnjeno da zaobilaze i krše propise, i svi ostali, gonjeni konkurenskim pritiskom, priklanjaju istoj praksi, Svojim poznatim svojstvima konkurencija nagoni na kršenje propisa i one koji ka takvom ponašanju nemaju nikakav afinitet. U političkim datostima jednog društva da se primetiti jedna fascinantna pravilnost. Nema sumnje da su je politikolozi iscrpno proučili u svojim učenim raspravama. Ali i neprofesionalcu lako pada u oko da se u institucionalno neravijenim državama javljaju uticajne i moćne ličnosti koje su neka vrsta supstituta za nedostajuće institucije. Dovoljno je setiti se Lenjina, Staljina, pa i onih koji su državno kormilo preuzeli nakon Staljina. Ličnost delimično popunjava upravljački vakuum koji je posledica nepostojanja institucija, no to je jako loš supstitut za institucije. Izrastanje ličnosti u format koji može da posluži kao zamena za institucije ima jedan niz dalekosežnih slabosti. Prvo, izostaje dragocena koordinativna funkcija koja je svojstvena kako neformalnim institucijama tako i i to posebno i u daleko većoj meri zakonima i drugim aktima posredstvom kojih su formalizovana pravila ponašanja. Javno obnarodovana pravila u principu su poznata svim članovima zajednice i svaki član može da predvidi znatne i brojne komponente ponašanja drugih subjekata, u meri u kojoj su ona opredeljena ili uslovljena pravilima specifikovanim posredstvom institucija. Posebno su, zahvaljujući ozvaničenim institucijama, predvidivi oni elementi ponašanja koji se tiču drugih subjekata. Kod ličnosti dignutih na nivo orijentira masovnog ponašanja ta mogućnost očigledno otpada. Postupci ličnosti u načelu su nepredvidivi, a u svakom slučaju nesrvavnjeno su manje predvidivi od učinaka koje na ponašanja produkuju formalne a i neformalne ukoliko 129

130 su osveštane dovoljno dugom tradicijom institucije i njihovi eksplicitni i implicitni imperativi. Ne samo da je ponašanje jedne ličnosti nepredvidivo u strogom smislu od strane druge, nego ni sama ličnost često nije u stanju da dovoljno pouzdano odredi i spozna svoje sopstvene buduće postupke. Drugo, nepredvidivost pravilima neregulisanih, što će reći celishodno neograničavanih ponašanja, izvor je velike neizvesnosti, a napred je rečeno da je neisvesnost veliki inhibitor ljudske akcije. Što je veća neizvesnost to je manji broj poduhvata, posebno onih koji u višem stepenu menjaju zatečenu situaciju i donose veće dobitke za pojedinca i zajednicu. Treće, odsustvo institucionalizovanih pravila neposredno i sasvim očigledno implicira nedostatak lične i imovinske sigurnosti pojedinaca. Pravi osećaj sigurnosti stiče se kad, znajući da postoje pravila, svaki pojedinac živi u prijatnom i podsticajnom uverenju da mu niko proizvoljno i samovoljno ne može ugroziti imovinu, dostojanstvo, fizičku sigurnost i sam život. To je smisao u kome su formalizovana pravila čvrsta osnova i nezaobilazni preduslov slobode. Nisu bez valjanog razloga stari Rimljani došli do epohalnog uvida o važnosti vladavini zakona, tj. prava, kao nezaobilaznoj pretpostavci slobode. Taj svoj univerzalno važeći nalaz formulisali su čuvenom sentencijom: Omnes legum servi sumus ut liberi esse possumus Svi smo robovi zakona da bismo mogli da budemo slobodni. Alternativa gospodarenju zakona jeste vladavina čoveka nad čovekom. A to znači ogroman prostor za nasilje, eksploataciju i sve oblike dominacije jednog pojedinca nad drugim. To znači i veliku pretnju i samom ljudskom životu. Nisu slučajno tokom vremena akumulirani brojni podaci o besmuslenim ljudskim žrtvama u tiranskim despotijama. Kad ne vlada zakon, ugroženi su i sami politički moćnici. Odnosi moći menjaju se sa politčkim konstelacijama i moćnik je tada na putu da postane verovatna žrtva upravo onakvog razobručenog nasilja koje je i sam prethodno primenjivao na druge. Veoma čest, ako ne i tipičan način njihovog suprotstavljanja toj egzistencijalnoj neizvesnosti bio je fizička likvidacija potencijalnih političkih konkurenata. Dobro je poznato iskustvo sa čistkama koje nisu nekakva izuzetna specifičnost minulog sovjetskog režima; bilo je čistki i u drugim sistemima čiji je modus operandi bilo gospodarenje čoveka nad čovekom (a ne gospodarenje zakona nad svima) iako se nisu javljale pod tim imenom. Poznate likvidacije iz perioda čistki mogu se, donekle paradoksalno, produmačiti kao patološki deformisani akti samoodbrane. Kad se ljudska istorija posmatra u sekularnim vremenskim dimenzijama, da se ne kaže sub specie aeternitatis, može se prilično jasno sagledati jedna opšta pravilonst: sa podizanjem nivoa institucionalne i civilizacjske razvijenosti društva sve više je dolazila do izražaja regulacija socijalnih odnosa putem zakona, tj. vladavina pravam a sve manje konfiguracija društvenih odnosa oslonjenih na centralnu, dominantnu ličnost. Velike despotije i apsolutne vladavine daleko su više stvar dalje prošlosti nego oblik savremene društvene organizacije. Institucije i odredbe izvedene iz odgovarajućih propisa ili tradicijom osveštanih pravila ponašanja očigledno ograničavaju ekonomsku politiku, kao i politike na drugim područjima društvenog života. To, međutim, samo na prvi pogled deluje kao činilac umanjenja efikasnosti i opšteg blagostanja. Institucije, naime, i ekonomskoj politici daju neophodnu informacionu orijentaciju, i to ne jedino u pogledu ponašanja drugih aktera u sistemu, koje nikada ne može potpuno i precizno da se predvidi, nego i u pogledu vlastitih opredeljenja i odluka. One na taj način tvore dragocen orijentir za samu ekonomsku politiku kad je reč o vremenskom usaglašavanju njenih mera i strateških opredeljeja. Zahvaljujući svemu onome što je propisano kao obavezno i nezaobilazno. ekonomska politika 130

131 ima bar pouzdano saznanje većeg broja obličja i promena, uključujući i one najvažnije, ključnih konfiguracija u upravljajnju sistemom kao celinom. A informacije, uključujući i one koje se odnose na privrednosistemska ograničenja ekonomske politike, smanjuju neizvesnost i po tom osnovu uvećavaju njenu delotvornost. Važi, dakako, i obrnuto: institucionalna nerazvijenost, ostvarena i ispoljena kroz nedovoljnost privrednosistemskih ograničenja, uz tako često uočavano doslovno odsustvo nekih od ključne važnosti za regulisanje i stabilnost sistema, ostavlja širok prostor za neposredno, ručno upravljanje. To je razlog zbog koga se organi ekonomske politike suočavaju sa znatno težim upravljačkim problemom što je širi manevarski prostor, to je veći broj instrumentalnih promenljivih čiju numeričku vrednost valja direktno određivati. Povrh toga, oni se suočavaju i sa uvećanom neizvesnošću po osnovu činjenice da ni sam upravljački aparat ne zna kakve će sve odluke doneti u budućnosti. Osobito je velika i upravljački nepogodna ovakva neizvesnost ako usled izborno uslovljenih promena izvršnog aparata u međuvremenu dolazi do programski opredeljenih i personalnih promena upravljačkih garnitura. Iako je poslednje u ovom nabrajanju, daleko je od toga da bude najmanje važno to što veliki prostor za diretktivno upravljanje, uslovljen institucionalnim prazninama, otvara široke mogućnosti za najraznovrsnije zloupotrebe. Funkcionalna relacija kojom se formalizuje veza između prostora za ručno upravljanje, s jedne, i korupcije i ostalih zloupotreba, s druge strane, ima karakter objektivno utvrđene empirijske, ali i teorijski utemeljene, zakonitosti. Najnepovoljnija u celom tom složenom kontekstu jeste činjenica da je u sistemima sa velikim prostorom za takvo direktivno upravljanje za koje bi drugo ime mogao da bude etatistički intervencionizam veoma teško, gotovo nemoguće izgraditi kontrolne mehanizme. Društvo je gotovo bespomoćno u odbrani protiv onih koji u privrednosistemskim vakuumima akumuliraju veliku moć i preuzmu prerogative neposrednog upravljanja društvenim odnosima i ljudskim sudbinama. Napred istaknuta višekaratna i u raznim varijantama izdiferencirano reprodukovana korelacija između institucionalne nerazvijenosti i pojave dominantnih ličnosti u privrednom i političkom životu odavno je i uveliko poprimila opredeljujuća svojstva jedne univerzalne društvene zakonitosti. Predvidiva i gotovo neizbežna pojava takvih dominantnih ličnosti lociranih na odgovarajućim visokim mestima u upravljačkoj hijerarhiji rezultat je i posledica funkcionalnih svojstava takvih nedograđenih, regulativno nedostatnih sistema. Ti sistemi za svoju dinamičku ravnotežu, svoje normalno funkcionisanje i čak svoj opstanak jednostavno iziskuju hijerarhijski visoko izdignute položaje i, posebno, vrlo moćne i nadležnostima bogato okićene ličnosti na tim položajima. U Španiji se nije slučajno pojavila titula generalissimus jer ni notorno visok čin generala nije, da bi efekat fetiša u punoj meri došao do izražaja, bio lociran dovoljno visoko. Ovu osobenost sistema funkcionalno naslonjenih na ličnosti efektno su i precizno naglasili Geler i Nekrič (2000/19867/, s. 611) kada su, analizirajući karijere i političke uspone vodećih sovjejtskih zvaničnika nakon Staljinove smrti, konstatovali da država sovjetskog tipa nije mogla bez Vođe. Ta strukturno uslovljena sistemska potreba došla je, na način koji je bezmalo groteskan, do izražaja u političkom usponu koji je, kao jedan iz sukcesije Staljinovih naslednika. ostvario, a moglo bi se reći i morao da pretrpi, Leonid Brežnjev. Geler i Nekrič (ss ) informišu o čitavnom nizu postupaka koji su imali za svrhu da od Brežnjeva, jednog partijskog aparatčika ne baš impresivnog formata, naprave 131

132 istorijsku ličnost naduvanu do neprepoznatljivosti. Iz čista mira pripisana mu je sjajna vojnička i ratnička karijera. Dato mu je zvanje maršala Sovjetskog Saveza. Na njegovoj svečanoj uniformi našlo se čitavih 60 ordena, dok je proslavljeni maršal Žukov, sa svojom tako krupnom ulogom u pobedonosnom okončanju II svetskog rata, imao samo 46. Da apsurd bude popuniji, samom Brežnjevu je, ne nekom drugom, pripisana odlučujuća uloga u pobedi nad Hitlerom. Zainteresovani čitalac može na s citiranog dela da se informiše o drugim čudima koja su Brežnjevu natakarena, a ovde neka bude dodato još samo to da je bio proglašen i za najboljeg pisca, neprevaziđenog majstora ruske reči. Bilo je postavljeno i pitanje da li će on, s obzirom na neviđenu sposobnost obogaćivanja književnosti i oplemenjivanja ruskog jezika, još pisati i pisati, a on je skromno odgovorio Ako nađem vremena, ako budem u stanju, nastaviću da pišem. Ovaj odeljak valja okončati jasnim ukazivanjem na njegovu svrhu. Na planu institucionalne izgradnje pred Srbijom stoje veliki, teški, skupi, vremenski zahtevni i mnogostruko rizični reformski poduhvati. Taj posao siturno neće biti lak i nema izgleda da se u dovoljno kratkom vremenu okonča sa podnošljivo efikasnim rezultatima. On će, iako je reč o daljoj institucionalnoj izgradnji, biti žestoko ograničen upravo institucionalnim defektima i prazninama. Jer, u razvijanju institucija veliku ulogu igraju i velike teškoće izazivaju upravo institucionalna ograničenja. U institucionalno nerazvijenoj zemlji institucije se teško grade i privrednosistemski mehanizmi mukotrpno razvijaju. A rečit znak naše institucionalne nerazvijenosti je napred istaknuta hipertrofirana uloga položaja u upravljačkoj hijerarhiji i ličnosti koje ta položaje uspevaju da zaposednu. U Srbiji je uloga ličnosti zabrinjavajuće velika. A i same ličnosti koje su se dohvatale kormila ove zemlje nisu se osobito istakle u tegobnom poslu jačanja institucija. Naprotiv. Više su se bavile uvećavanjem svoje političke moći nego izgradnjom institucija u kojima ličnosti neće imati naročito veliki značaj. Zabrinjavajuće je što je najnovija istorija Srbija sva u znaku naglo ojačalih ličnosti koje su po kratkom postupku uvećavale svoju društvenu moć i politički značaj. Dovoljno je samo pomenuti imena: Milošević, Koštunica, skoro do nivoa sveca dignuti Đinđić, i dalje...ozbiljno shvatanje važnosti institucija i samozatajno okretanje njihovoj izgradnji umesto akumuliranju političke moći najviši je prioritet u daljem razvijanju ovoga društva. Prioritet za koji ne postoje izgledi da bi u doglednoj budućnosti mogao da bude shvaćen i prihvaćen u meri koja bi bila samerljiva sa njegovim epohalnim značajem. 6. Potpuri dodatnih opaski Ovim je završen osvrt na tri uvodno najavljena problemska kompleksa (penzije i plate u javnom sektoru, javne investicije i javna preduzeća). Ostaje da se tek pomenu neki izdvojeni problemi koji se u te komplekse ne uklapaju, ili ne bar dovoljno da bi njihovo isticanje u sklopu tih kompleksa bilo analitički opravdano. Na ss razmatranog dokumenta obrazložen je važan nalaz da je učešće sume plata u javnom sektoru iznad proseka grupe uporedivih zemalja, dok je učešće (broja) zaposlenih u istom sektoru u ukupnoj zaposlenosti otprilike na nivou te grupe ili čak nešto ispod njega. Ukoliko brojnost isključuje naglašenu superiornost na planu kadrovske (obrazovne) strukture, to jasno implicira da je, u celini gledano, javni sektor vidno bolje plaćen nego privatni. Tu su, naravno, i elementi haosa koji zakonito prate državne službe i sektore privrede i društva pod državnim patronatom. Tako, uz opštu ocenu o preplaćenosti državnih službenika 132

133 i zaposlenih u šire definisanom javnom sektoru (u ranije preciziranom smislu dohotka po uslovnom radniku) ide i ocena da su neki ključni profili i specijalističke kategorije loše plaćeni. Otud se i javljaju snažni tokovi oticanja najboljih kadrova u inostranstvo ili u privatni sektor gde je plaćanje bolje prilagođeno individualnom meritumu. U toku je zapravo inače zakonit i predvidiv proces negativne selekcije. Ono što je najbolje napušta javni sektor i državnu službu, a mi ostali tavorimo tu gde smo se zatekli. Ipak, opšta ocena o neopravdano višem nivou plata u najšire definisanom javnom sektoru ostaje kao manje-više dokazana činjenica i kao markantna osobenost naše društvene stvarnosti. Tu činjenicu bi FS mogao da koristi kao argument protiv povećavanja dohodaka koji se alimentiraju iz budžeta. Naročito se sablažnjivo doima najnovija vest da će plate u delu javnog sektora biti povećana za 10% a ne za 5% na koje je FS, reklo bi se nimalo entuzijastično, dao svoj stručni imprimatur. Ako BDP nominalno poraste za 5% ili manje, valja postaviti pitanje na čiji račun će ta povećanja biti ostvarena. Da li bi FS mogao da se pozabavi ovim pitanjem uz nastojanje da i na njega baci novo svetlo, kao što je bacio na jedan niz jednako krupnih i dalekosežno uticajnih problema? Usput, FS je ne jednom predlagao i čak insistirao na detaljnom i preciznom analiziranju kompleksa zaposlenosti u javnom sektoru, na evaluaciji pojedinih specijalističkih profila i na objektivno zasnovanoj kategorizaciji poslova uz definisanje platnih razreda. Otvara se pitanje da li za taj zastrašujuće kompleksni posao u celoj zemlji postoji potrebna ekspertiza, a unutar samog javnog sektora verovatno ne postoji. Ko bi to mogao da uradi a da rezultat ne bude sličan onome od čega se polazi? U analizi deficita/suficita, koja je precizna, detaljna i verodostojna, da li bi bilo celishodno, naporedo sa rezultatima kako su prezentirani, dati i analizu primarnog deficita/ suficita, tj. onoga bez kamata na spoljni dug. Tako bi se ugodilo vlasti a da se ne čini nikakav profesionalni kompromis, video bi se bolje napor koji je uz sve ostalo, egzogeno i neegzogeno morao da se učini da bi se krivulja količnika javnog duga i BDP savila naniže. A možda bi joj bilo olakšano i gutanje gorke pilule u vezi sa demistifikacijom šestoprocentnog smanjenja količnika javnog duga i BDP-a, a naime da se dve trećine tog podviga imaju pripisati promeni kurseva. Preračunavanje po drukčijem kursu, takvom koji je preovladavao pre nepune godine dana, zbrisalo bi veliki deo te čarolije. U nešto dužoj perspektivi trebaće istražiti dugoročne implikacije starenja stanovništva i pratećeg povećavanja udela neaktivnog stanovništva u ukupnom. Trezven pogled na tu problemsku skupinu proizveo bi jednu važnu poruku: po tom osnovu treba očekivati zaoštravanje fiskalnog režima uz povećavanje poreskih i drugih tereta kako bi se pokrivali strukturno opredeljeni rastući javni izdaci. FS veoma dobro postupa kad pojedine fiskalne tokove čisti od jednokratnih, neponovljivih elemenata. Među tim elementima jasno se razaznaju i očigledno negativni i neprihvatljivi: to su zakonski problematične, u stvari nedozvoljene uštede države proistekle iz njenih nesumnjivih neispunjenih obaveza, koje će državu već u bliskoj budućnsti skupo stajati po osnovu presuda na međunarodnim arbitražama i sudovima. FS je jedna od retkih izvan Vlade lociranih institucija čije mišljenje ima težinu i pažljivo se sluša; stoga bi moglo da se pokaže kao umesno ako bi FS aktuelnim vlastima ozbiljno zamerio da nije primereno da se država, koja je jedina i zadužena i ovlašćena da održava pravni 133

134 red, ispostavi kao jedan od korifeja finansijskog nereda i rđave prakse neispunjavanja jasno uspostavljenih i često sudski verifikovanih poslovnih obaveza. Kakva je to država koja kaišari u odnosima sa subjektima iz vandržavnih sfera delovanja, pa još nedostojno protiv svojih građana gubi sporove na međunarodnim arbitražnim i sudskim telima?! Ne bi bilo zgoreg da se više naglasi i jačim rečima okarakteriše delovanje fiskalnih institucija i aktuelne vlasti uopšte. Može li se orijentacija na loše uštede i nedozvoljene stavke proširiti, pa se tako računica protegnuti i na garancije i druge potencijalne iako još nerealizovane terete? To bi unekoliko modifikovalo aktuelni obračun deficita, te tako i marketinški potencijal njegovog učestalog potezanja, uz izglede da bi društvena korist od takvog pristupa bila znatno veća od eventualnih političkih šteta. Na strani prihoda, pa i rashoda (odobreni budžetski krediti), našli su se neki kapitalni tokovi (npr. prihodi od prodate imovine). Striktno govoreći, njima u računici deficita/ suficita nije mesto i mogla bi se razmotriti varijanta njihovog otklanjanja. Valja, doduše, uvažiti činjenicu da su to veoma male cifre, pa ostaje pitanje da li bi se taj trud isplatio s obzirom na male rezultujuće korekcije. Izvesnu dodatnu pažnju zaslužuju i tzv. jednokratni, nerepetitivni elementi koje FS inače često, i to sa dobrim razlozima, naglašava i tumači. Među tim elementima je i dobit u jednom broju javnih preduzeća za koju se, koliko sećanje služi, najmanje tri godine ukazuje na okolnost da je neponovljiva i na nešto duži rok neodrživa. A ona se, uprkos tome, iz godine u godinu javlja i u dosta velikim iznosima naplaćuje. I sam mislim da je ona krhka i efemerna, ali me ipak buni to što se ona iz godine u godinu javlja kao feniks iz pepela. Dobro je da je FS ne jednom aludirao na moguću računovodstvenu manipulaciju pri izračunavanju te dobiti i snažno se doima da je u toj stvari na pravom tragu. Ipak, zbunjuje okolnost da se ta jednokratna stavka ponavlja iz godine u godinu, pa ne bi bilo loše da se toj pomalo enigmatičnoj stavki pokloni nešto više pažnje. Za lociranje privrede na putanju (dugoročno) održivog stabilnog i dovoljno dinamičnog rasta od presudne važnosti je poverenje. Moglo bi se pokazati da je u daleko preovlađujućoj većini primera vrlo uspešnog razvoja upravo to bila jedna od najvažnijih determinanti a ne isključivo, a važnim instancama čak ni pretežno, dobro pogođena razvojna i tekuća ekonomska politika. Za istinski uspešan razvoj vlada mora da se stavi u položaj i ulogu neka ovde bude upotrebljen jedan klasični marksistički termin poslovnog odbora privrede. Kod nas se država ne ponaša tako, pa bi i tu mogao da se krije jedan od važnih uzroka nezadovoljavajućeg privrednog razvoja zemlje. Kod nas su se neke političke opcije dočepale vlasti sudskim proganjanjem i zatvaranjem najviđenijih poslovnih ljudi, a slučaj u Hercegovačkoj ulici (Sava-mala) prava je sablazan. Predsednik Republike je nedavno, povodom jedne oslobađajuće odluke Apelacionog suda gromko i sa oštrim negodovanjem (otprilike) izjavio da je to skandal i da snage koje stoje iza toga i treba da budu prepuštene tajkunskom čerupanju. Reč tajkun morala bi da bude izbačena iz rečnika naših zvaničnika a njihov stav prema poslovnom svetu trebalo bi da se obrne za ne mnogo manje od 180 stepeni. O ulozi države u ovom našem balkanskom karakazanu imaće još mnogo da se raspravlja. Krajnje je vreme da se kaže da država, radeći mnogo toga u šta ne bi trebalo da se pača npr. učestalo i angažovano sklapanje dilova sa stranim investitorima čiji se dolazak u našu privredu skupo plaća, pa još uz remećenje elementarnih alokativnih ravnoteža zbog diferenciranja uslova privređivanja i diskriminacije domaćih privrednih subjekata ne 134

135 radi ono što je njen osnovni i očigledno prioritetan posao. Reč je o zaštiti i što tačnijoj registraciji vlasništva i, još više, o zaštiti ugovora i održavanju finansijskog reda. Isključiva je odgovornost države što je u našoj privredi isporučena dobra teže naplatiti nego proizvesti. Naročito je skandalozno što veći broj javnih preduzeća akumulira ogromne nepodmirene i, kako se čini, nepodmirive obaveze prema drugima. Treba reći da je to skandal za koji je isključivo odgovorna država. Posebno sablažnjivo doima se činjenica da se baš kod javnih preduzeća u osobito velikim iznosima gomilaju te nepodmirene obaveze. Od države se mora očekivati da bude glavni garant finansijske discipline u privatnom sektoru; kako se, međutim, može očekivati da ona valjano obavi tu svoju ključnu funkciju kad u svom sopstvenom dvorištu širi taj nered u alarmantnim razmerama?! A kad se taj nered prelije preko svih razumnih granica i kad se izgubi svaka nada da će besperspektivni dužnik odgovoriti svojim obavezama, onda se one konvertuju u kapital. Krajnje je vreme da se eksplicitno formuliše uvid i stav da to nije nikakvo rešenje. To je nešto poput uvijanja magle u prašinu, ili obrnuto, a naime pretvaranje bezvrednih (zato što su nenaplativa) potraživanja u jednako bezvredan kapital. Osim što produžava život poslovno besperspektivnoj organizaciji, dajući joj mogućnost da svojim gubicima i dalje iscrpljuje budžet, takva kapitalizacija zanemoćale firme ne pruža nikakve druge učinke. * S obzirom na vrlo visoko mišljenje o Fiskalnom savetu i njegovom radu, a imajući u vidu da su pored ničim uslovljenih, ni na koji način kvlifikovanih ili ograničavanih pohvala bile date i izvesne opaske i nepomene sa tu i tamo izdiferenciranim i u odnosu na Savet nešto drukčijim ocenama i stavovima, red je da ovaj tekst bude završen onako afirmativno kako je uvodno i započet. Dokumenti koje redovno i po vrhunskim profesionalnim standardima isporučuje FS, logički su čvrsto postavljeni i analitički besprekorno izvedeni a njihove poruke jasan su orijentir za ekonomsku politiku i, osobito, njeno poboljšavanje na ključnim područjima našeg ekonomskog uravnoteženja i privrednog razvoja. Fiskalni savet spada u mali broj onih istinski povoljnih pojava i činjenica koje su se Srbiji dogodile u teškim i turbulentnim tranzicionim vremenima. Citirani radovi Begović, Boris (2016). Finansijsko posredovanje i privredni rast:da li postoji (velika) alternativa? Referat pripremljen za naučni skup Akademije ekonomskih nauka Naši naučni sporovi Velike alternative u izgradnji institucionalnog poretka. Beograd: 4. novembar. Bergsten F., Č. Friman, H. Lardi i D. Mičel (2011/2009/). Uspon Kine.Beograd: Službeni glasnik. Prevela s engleskog Jasmina Petrović. Fiskalni savet (2014). Analiza preduzeća u državnom vlasništvu: fiskalni aspekt: Beograd, jul. (2017a). Updating and Amending Fiscal Rules in Serbia.Belgrade, January. 135

136 (2017b). Fiskalna kretanja u godini i preporuke za godinu. Beograd, septembar. Geler, Mihail i Aleksandar Nekrič (2000/1986/). Utopija na vlasti. Podgorica: CID. Madžar. Ljubomir (2017). Development Diptych in the Post-Socialist Growth Experience. Background paper for the inaugural address to the Slovene Academy of Sciences and Arts. 136

137 Budžetski proces i budžetski kalendar: zašto su procedure važne Vladimir Vučković* Marko Milanović** Rezime: Mere štednje sprovedene u prethodne tri godine, zajedno sa bolјom naplatom javnih prihoda, donele su osetan napredak u oblasti fiskalne politike fiskalni deficit smanjen je na održiv nivo, dok je javni dug počeo da opada. Međutim, i pored pozitivnih budžetskih trendova, javne finansije Srbije još uvek su krhke a pred Vladom su brojni izazovi. Pojedini problemi prepoznati su i integrisani u srednjoročni fiskalni okvir (neefikasno poslovanje javnih i državnih preduzeća, nizak kvalitet javnih usluga, niske javne investicije) dok se nekima i dalјe ne poklanja dovolјno pažnje. Jedan od važnijih problema koji je u proteklih nekoliko godina, usled usmeravanja napora ka interventnim merama za izbegavanje krize, ostao izvan radara kreatora ekonomske politike jeste neefikasan budžetski proces. Nedostaci budžetskog procesa u Srbiji su brojni, duboko ukorenjeni i većina je prisutna više od decenije: 1) ne poštuje se zakonom propisani budžetski kalendar, čime se umanjuje kredibilitet fiskalnih projekcija i podstiče potrošnja budžetskih korisnika izvan sredstava odobrenih u budžetu; 2) ne postoji precizna evidencija docnji, što podriva finansijsku disciplinu javnog sektora i ugrožava normalno funkcionisanje privrede; 3) ne postoji registar zaposlenih u državnom sektoru, zbog čega su osetno otežani planiranje i kontrola izdataka za zarade u javnom sektoru; 4) institucionalni okvir za sprovođenje investicionih projekata države nije dovolјno razvijen, što rezultira krupnim propustima u svim fazama projektnog ciklusa; 5) nastavlјa se netransparentno prikazivanje subvencija za investitore i otplate aktiviranih garancija, a uočavamo i smanjenje transparentnosti investicionih projekata u sektoru bezbednosti; 6) rastu sredstva koja iz tekuće budžetske rezerve Vlada može diskreciono da troši, što eliminiše potrebu za rebalansom iako osnov za to postoji, omogućava nedovolјno transparentnu promenu politika i prikrivanje grešaka u budžetskim projekcijama; 7) završni računi republičkog budžeta godinama se ne usvajaju, pa i dalјe nije moguće izvršiti analizu opravdanosti trošenja javnih sredstava niti razloge odstupanja od budžetskih planova. Klјučne reči: budžet, Fiskalna strategija, budžetski proces, javne finansije, docnje, budžetska rezerva JEL: H61. Abstract: Saving measures implemented in previous three years, combined with better collection of public revenues, yielded substantial progress in the area of fiscal policy fiscal deficit was reduced to sustainable level, while public debt went on a downward path. However, despite the positive budget figures, public finances in Serbia are still fragile and government faces numerous challenges. Some problems are recognized and integrated in medium-term fiscal framework (inefficient state-owned and public enterprises, low quality of public services, insufficient public investment) while others are still not getting enough attention. Inefficient budget process represents an important issue which is still out of the radar of economic policy creators. Budget process in Serbia suffers from serious and deeply rooted deficiencies, and most of them exist for more than a decade: 1) the budget calendar defined by the law is not followed in practice, which decreases credibility of fiscal projections and incentivizes budget users to spend more than it was limited by the Budget law; 2) there is no reliable system for monitoring arrears, which undermines public sector financial discipline and jeopardizes functioning of the economy as a whole; 3) there is no central register of public sector employees, which lingers over the effective planning and control of the public sector wage bill; 4) the institutional framework for managing and implementing public investments is underdeveloped, which causes oversight in all phases of the project cycle; 5) non-transparent representation of investment subsidies and activated guarantees in the state budget is still present, while at the same time we observe a rising non-transparency in representation of public investments in military and police; 6) there is a rising trend in the amount of money that government can spend in a discretionary manner, through the current budget reserves, which unduly eliminates both the need to adopt the amending budget law and allows for non-transparent changes in policies and concealing mistakes in initial budget projections; 7) the Annual financial statement of state budget has not been adopted for more than a decade, which prohibits the ex post cost benefit analysis of public spending, and makes impossible to assess causes of discrepancies between execution and budget plans. Key words: budget, Fiscal Strategy, budget process, public finances, arrears, budget reserve * Fiskalni savet Republike Srbije ** Fiskalni savet Republike Srbije 137

138 1. Uvod U prethodne tri godine Vlada Srbije uspela je da merama štednje i pobolјšanjem naplate javnih prihoda oštro obori godišnji deficit države, sa 6,6% BDP-a u godini na oko 0,5% BDP-a u godini (fiskalni rezultat očišćen od privremenih činilaca). To je veliki i nesporan uspeh otklonjen je neposredni rizik izbijanja krize javnog duga i posledičnog sunovrata privredne aktivnosti i životnog standarda. Međutim, i pored pozitivnih trendova, javne finansije još uvek su izložene velikim iskušenjima: Srbija i dalјe ima previsok javni dug, ogromne probleme u poslovanju javnih i državnih preduzeća, neuređene lokalne budžete, kvalitet javnih usluga veoma je nizak (zdravstvo, prosveta, administracija), a višegodišnji manjak ulaganja u republičku i lokalnu infrastrukturu ostavlјa poražavajući uticaj na životnu sredinu i kvalitet života građana Srbije. To su klјučne oblasti, kako za zadržavanje dobrog fiskalnog stanja, tako i za unapređenje privrede i društva. Dok su pobrojani problemi, iako nerešeni, ipak prepoznati (prvenstveno u izveštajima Fiskalnog saveta) pitanje kome nije posvećivano dovolјno pažnje u prethodnih nekoliko godina jeste budžetski proces u Srbiji. Ogromni deficit i javni dug usmeravali su pažnju i napore ka merama za gašenje požara (fiskalna konsolidaciji) a izvan tog radara ostajali su brojni propusti u vođenju javnih finansija. Fiskalni savet jeste ukazivao i na propuste u budžetskom procesu, 1 ali nam se čini da su se ta upozorenja pomalo i izgubila u moru urgentnijih problema i preporuka. Zbog toga u ovom radu, nakon što ukažemo na manji broj unapređenja, pažnju poklanjamo oblastima budžetskog procesa u kojima beležimo skroman ili nikakav napredak. Nakon navođenja problema ukazujemo na moguće korektivne mere, tako da na kraju izostaje uobičajeni deo sa zaklјučcima i preporukama. 2. Šta je urađeno U protekle tri godine ostvaren je određeni napredak u pojedinim problematičnim segmentima budžetskog procesa: obračun republičkog deficita je proširen tako da sada uklјučuje i ranije skrivane troškove za gubitaška državna preduzeća. Takođe, radi se na proširenju obuhvata republičkog budžeta i unapređenju tehničkih kapaciteta budžetskog sektora. Prvo, uklјučivanje aktiviranih garancija za gubitaška državna preduzeća u obračun republičkog deficita, počev od godine, predstavlјa važno unapređenje. Glavni kanal za netransparentno subvencionisanje posrnulih javnih i državnih preduzeća u restrukturiranju bilo je davanje državnih garancija za zaduživanje, tj. kredite za koje se unapred znalo da preduzeća neće biti u mogućnosti da servisiraju. Za razliku od transparentnog odobravanja državnih subvencija u okviru odgovarajućih aproprijacija republičkog budžeta, subvencionisanje državnih gubitaša putem garancija godinama nije privlačilo adekvatnu pažnju javnosti niti je izazivalo zabrinutost poreskih obveznika. Na ovaj način došlo je do osetnog uvećanja javnog duga i opterećenja za javne finansije, koje kulminira od godine kada Republika Srbija počinje da otplaćuje garantovane kredite za posrnula preduzeća (poput Srbijagasa, Galenike, JAT-a i drugih). Transparentnim uklјučivanjem ovih troškova u obračun republičkog deficita u godini šira javnost i 1 Fiskalni savet (2012). 138

139 poreski obveznici postaju upoznati sa velikim i neodrživim troškovima nereformisanih državnih preduzeća. Spoznaja ovog problema doprinela je promeni štetne i neodržive prakse, tako da u prethodne tri godine praktično nije bilo novoizdatih garancija za posrnula državna preduzeća. Drugo, počev od godine, klјučni infrastrukturni rashodi prate se u Zakonu o budžetu, čime republički budžet postaje bolјi okvir (iako i dalјe nepotpun) za praćenje stanja javnih finansija. Konkretnije, sve do budžeta za godinu, izgradnja ubedlјivo najvećeg dela saobraćajne infrastrukture (uklјučujući Koridore 10 i 11, železnički Koridor 10) nije se beležila na rashodima Republike već u računima preduzeća Koridori Srbije i kroz tzv. projektne zajmove, koji su se uklјučivali tek u konsolidovani fiskalni rezultat. Od godine obuhvat republičkog budžeta proširuje se i u njega se uklјučuju i projektni zajmovi i kapitalni projekti Koridora. Na taj način deficit Republike približiva se deficitu opšte države, a u javnosti se izbegavaju zabune koje su postojale oko koncepta deficita koji se koristi za predstavlјanje fiskalnih rezultata zemlјe. Prihvaćeno je ono što je prirodno i logično projektni zajmovi su suštinski krediti koje uzima Republika i kojima se finansiraju infrastrukturni radovi u zemlјi, dok se radovi koje obavlјaju Koridori takođe finansiraju kreditima za koje se zadužuje Republika. Dakle, u oba slučaja troškove snosi republički budžet, a ti troškovi nisu bili vidlјivi u Zakonu o budžetu, čime su pravi rashodi Republike bili potcenjeni. Treće, određen napredak je ostvaren u izgradnji kadrovskih i institucionalnih kapaciteta, naročito u budžetskom sektoru Ministarstva finansija. Jedno od klјučnih ograničenja prilikom rada na unapređenju budžetskog procesa u protekloj deceniji bili su slabi kadrovski kapaciteti u važnim budžetskim odelјenjima, naročito u centralnom budžetskom sektoru Ministarstva finansija. U protekle tri godine čini se da je ovaj problem prepoznat i da su preduzeti koraci ka kadrovskom unapređenju budžetskog sektora Ministarstva finansija, a došlo je i do tehnoloških unapređenja informacionih sistema koji se koriste u procesu planiranja budžeta. 3. Šta nije urađeno 3.1. Kasni se s najvažnijim dokumentima Srbija je prve korake ka srednjoročnom budžetiranju napravila je godine, kada je uvedena praksa godišnjeg izveštavanja o fiskalnim kretanjima, koja je, između ostalog, uklјučivala i srednjoročne planove i projekcije koji svake godine priprema Ministarstvo finansija i usvaja Vlada Republike Srbije (Memorandum o ekonomskoj i fiskalnoj politici, od godine Fiskalna strategija). Nakon toga su godine Fiskalnom strategijom počeli da se propisuju godišnji limiti javnih sredstava koji će biti dati na raspolaganje različitim budžetskim korisnicima (na nivou budžetskih Razdela) u periodu od naredne tri godine, što je bio pozitivan pomak. Međutim, zakonom propisani budžetski kalendar najčešće se ne primenjuje u praksi. Budžetski proces trebalo bi da otpočne sredinom februara, slanjem instrukcija budžetskim korisnicima za predlaganje prioritetnih oblasti finansiranja. Iako se u praksi instrukcije budžetskim korisnicima (najčešće) pravovremeno šalјu, informacije dobijene u ovoj fazi budžetskog procesa praktično ne utiču na finalni sadržaj budžeta. Negativne posledice 139

140 ove prakse ogledaju se u tome što se, s jedne strane, ne sagledavaju prioriteti u javnoj potrošnji, a s druge, umanjuje kredibilitet planova koji se kasnije prezentuju u Fiskalnoj strategiji. Budžetski kalendar propisuje da Vlada do kraja aprila dostavlјa (Fiskalnom savetu) Nacrt Fiskalne strategije, premda je ovaj rok svake godine probijan. Tako su se Fiskalne strategije najčešće izrađivale krajem godine, 2 zajedno s nacrtom budžeta za sledeću godinu, kao prateći dokument budžeta. Za ovo bi donekle trebalo imati razumevanja u prethodne tri godine: aranžman sa MMF-om ( ) podrazumevao je pregovore neposredno pred usvajanje budžeta, a sprovođene su i mere fiskalne konsolidacije čiji se uticaj na javne finansije pouzdanije sagledavao krajem godine. Teško je u takvim okolnostima moglo da se očekuje da se Fiskalna strategija donosi na vreme. Međutim, s obzirom na to da je aranžman s Fondom praktično završen i da više nema novih mera fiskalne konsolidacije, nema više opravdanja za probijanje budžetskog kalendara. Javne finansije Srbije od ulaze u mirniji period u kom bi se kratkoročna fiskalna politika morala podrediti promišlјenim srednjoročnim prioritetima koje bi Fiskalna strategija onda trebalo da prepozna i jasno definiše. Zbog toga je potrebno i moguće da se u i narednim godinama postupa prema budžetskom kalendaru, tj. da Vlada nacrt Fiskalne strategije za sa projekcijama za i godinu dostavi do 30. aprila godine, kako to predviđa Zakon o budžetskom sistemu 3. Nepostupanje po budžetskom kalendaru urušava kredibilitet budžetskog procesa i doprinosi tome da budžetski korisnici često troše više od iznosa sredstava propisanih Zakonom o budžetu što najčešće zahteva rebalans budžeta tokom godine. 4 Srednjoročno budžetiranje ima za cilј da produži budžetski horizont s jedne na nekoliko narednih godina u cilјu veće predvidivosti i stabilnosti fiskalne politike i efikasnijeg trošenja javnih sredstava u srednjem roku. 5 Naime, odabrane mere javnih politika često ne iskazuju svoj puni ekonomski/fiskalni efekat u tekućoj kalendarskoj godini. Tipičan primer je trajno povećanje pojedinih budžetskih rashoda krajem kalendarske godine koje minimalno utiče na budžetski deficit u tekućoj godini ali trajno pogoršava budžetsku poziciju u narednim godinama. Uspeh budžetskih pregovora između Ministarstva finansija i budžetskih korisnika kojima se alociraju sredstva presudno zavisi od mogućnosti razdvajanja budžetskih troškova za postojeće politike od sredstava potrebnih za nove aktivnosti. Ministarstvo finansija treba da raspolaže adekvatnim informacijama o nivou sredstava koji je svakom od budžetskih korisnika neophodan da bi nesmetano obavlјao postojeći obim aktivnosti, kako bi se jasno razdvojili troškovi postojećih javnih politika od troškova novih programa koje Vlada želi da sprovodi. U protivnom, budžetski korisnici imaju motiv da preuveli Videti npr. Ministarstvo finansija Republike Srbije (2016). Zakon o budžetskom sistemu, član 31. Negativne implikacije ovakve prakse posebno su opteretile budžet godine, kada je rebalansom ozvaničen rast troškova države kako na ime potpuno novih projekata tako i za one koji bili su predviđeni budžetom, ali u nedovolјnom iznosu. Krajem godine isplaćene su obaveze po osnovu ranije subvencionisanih kredita privredi (8 mlrd dinara), neplanirane neto budžetske pozajmice Srbijagasu (9 mlrd dinara), neplanirane subvencije u energetici, JP Resavici, JP Skijalištima Srbije, RTS-u, privatnim preduzećima, projekat Beograd na vodi (preko 7 mlrd dinara). Videti Potter and Diamond (1999). 140

141 čavaju obim sredstava koji im je neophodan za finansiranje postojećih aktivnosti (kako bi obezbedili što veća sredstva za diskreciono trošenje) i za sprovođenje svojih prioriteta umesto proklamovanih mera Vlade. Ovaj problem tzv. odozdo-nagore budžetskih pritisaka je u Srbiji veoma izražen, pošto veliki broj budžetskih korisnika preuveličava obim sredstava neophodan za finansiranje postojećih aktivnosti kako bi za sebe obezbedio što povolјniju polaznu poziciju za pregovore za Ministarstvom finansija. Na ovaj način dolazi do svojevrsne negativne selekcije Ministarstvo finansija dobija preuveličane budžetske zahteve od jednih korisnika i objektivno planirane budžete od drugih (koji su u manjini), ali ne raspolaže informacijama o tome koji su zahtevi preuveličani a koji realistično projektovani. Budući da ukupni zahtevi budžetskih korisnika (uveliko) premašuju raspoloživa sredstva, najčešći ishod je proporcionalno smanjenje svih budžetskih zahteva, pa su kažnjeni korisnici koji su adekvatno i odgovorno planirali svoje budžete, dok su nagrađeni oni koji su pribegavali preuveličavanju svojih troškova. Vlada bi u vođenju javnih finansija morala da se okrene strateškim, srednjoročnim cilјevima, koji bi morali biti definisani upravo Fiskalnom strategijom. Problem je i to što propisani srednjoročni limiti nisu bili obavezujući prilikom izrade godišnjih budžeta, koji imaju zakonski obavezujući karakter, mnogi budžetski korisnici dobijali su veća sredstva od propisanih limita u Fiskalnoj strategiji. Ovo je posledica tehničkih i političkih razloga. S tehničke strane, pomenuti izostanak okvira za kredibilno projektovanje troškova postojećih aktivnosti podriva pouzdanost godišnjih limita u Fiskalnoj strategiji. S političkog aspekta, očigledno je da Fiskalna strategija, iako predstavlјa zvanični dokument Vlade Srbije, nema kredibilitet da presudno utiče na fiskalne planove resornih ministarstava. Čini se da se ovaj dokument percipira kao puko ispunjavanje zakonskih formalnosti a ne kao jedan od klјučnih dokumenata za plansko vođenje fiskalne politike. Nije moguće preskakati logičan hijerarhijski redosled unapređenja i razvoja budžetskog procesa. Tako je, na primer, nerealno očekivati uspostavlјanje svrsishodnog srednjoročnog budžetskog okvira ukoliko, kao u slučaju Srbije, postoje veliki sistemski nedostaci prilikom izrade godišnjih budžeta, kao što je nepostojanje kredibilnog okvira za razdvajanje troškova postojećih aktivnosti od novih mera. Takođe, ukoliko budžetski proces nije dovolјno transparentan i ne pruža osnove informacije o broju zaposlenih i docnjama na nivou budžetskih korisnika ili ako budžetski proces ne obuhvata znatan segment (kvazi)budžetskih institucija, teško je očekivati da će napredne metodologije, poput budžetiranja po osnovu indikatora performansi, dati rezultate Docnje U Srbiji ne postoji sistem za praćenje docnji budžetskih korisnika. Iako Ministarstvo finansija i Uprava za Trezor prikuplјaju izveštaje o stanju docnji pojedinačnih budžetskih korisnika, ovi izveštaji se ne mogu smatrati sveobuhvatnim (jer ne pokrivaju sve budžetske korisnike, naročito u segmentu indirektnih budžetskih korisnika) niti sasvim pouzdanim budući da ne postoji kredibilan sistem provere informacija koje budžetski korisnici dostavlјaju. 6 Takođe, (delimične) informacije koje postoje o docnjama budžetskih korisnika nisu sistemski integrisane u budžetski proces. Nepostojanje sistema za adekvatno praćenje docnji budžetskih korisnika urušava finansijsku disciplinu sektora i ometa nesmetano funkcionisanje privrede. Budžetski korisnici često imaju motiv da pre- 6 Docnje su posebno veliki problem na lokalu. Za više detalja videti studiju Fiskalni savet (2017). 141

142 uzimaju veće obaveze od sredstava koja imaju na raspolaganju budući da je bez sveobuhvatnog centralizovanog praćenja docnji jako teško adekvatno kažnjavati ovakve oblike neodgovornog fiskalnog ponašanja i finansijske nediscipline. Nastanak i gomilanje docnji ne samo da otežava privrednu aktivnost, već predstavlјa i izvor ozbilјnih budžetskih rizika 7 kada teret finansiranja docnji preraste finansijske mogućnosti pojedinačnih budžetskih korisnika, ovaj trošak se prevalјuje na republički budžet i poreske obveznike. Država je u proteklom periodu često preuzimala obaveze budžetskih korisnika npr. preuzimanje docnji zdravstvenih ustanova i godine u ukupnom iznosu od oko 140 mln evra, otplata docnji polјoprivrednicima od preko 80 mln evra u godini, i dr. Dešavalo se, takođe, da javna i državna preduzeća prebace svoja neizmirena dugovanja na teret republičkog budžeta. Primeri ove nepovolјne prakse su brojni, a mi ćemo navesti samo neke od njih: preuzimanje dugova JAT-a prema poveriocima od 180 mln evra u godini, Srbijagasa od 200 mln evra u godini, Petrohemije prema NIS-u od 100 mln dinara krajem godine. Nepostojanje adekvatnog sistema za praćenje docnji i dalјe ostavlјa prostor za prikrivanje nerentabilnog poslovanja državnih preduzeća. Bez mogućnosti da svoje gubitke pokrivaju zaduživanjem uz državne garancije, posrnula državna preduzeća kreću da ubrzano gomilaju neizmirene obaveze u vidu docnji za poreze i doprinose, računa za struju, računa za gas i slično. Tako je, na primer, RTB Bor tokom i godine akumulirao po 4 mlrd dinara godišnjih docnji za struju, dok su MSK Kikinda i Azotara Pančevo pojedinačno tokom godine akumulirali preko 2,5 mlrd docnji za gas u godini (Azotara 1,9 mlrd dinara, DP Novi Sad Gas preko 400 mln). Usled nepostojanja transparentnog sistema za redovno praćenje docnji državnih preduzeća i institucija, opisani problem se usložnjava daleko od očiju poreskih obveznika, na sličan način kao što su se godinama akumulirale državne garancije (dok godine nisu krenule da dolaze na naplatu). Identičan rizik sada postoji i sa gomilanjem docnji kod loših državnih preduzeća. Javne finansije opterećuju i neki specifični problemi, poput docnji zdravstvenih ustanova u nadležnosti lokala (apoteka i domova zdravlјa). Izmenama zakona o zdravstvenoj zaštiti, od osnivačka prava nad primarnom zdravstvenom zaštitom prebačena su sa centralnog na lokalni nivo vlasti. Procenjivalo se da će to dovesti do povećanja kvaliteta zdravstvene zaštite (jer lokalne samouprave bolјe od organa centralne vlasti razumeju potrebe stanovništva) i da bi stoga mogle brže i kvalitetnije odgovarati na potrebe lokalne zajednice u pogledu primarne zdravstvene zaštite (kroz optimizaciju mreže zdravstvenih ustanova i eventualne kadrovske promene). Ispostavilo se, ipak, da se decentralizacija zdravstva odigrala samo na papiru i da nije bila svrsishodna, budući da lokalne samouprave deset godina ( ) ni u jednom segmentu nisu uspele bitno da unaprede funkcionisanje ustanova primarne zdravstvene zaštite. 8 Potpuno precizni podaci o neplaćenim obavezama (docnjama) ustanova primarne zaštite ne postoje, a procene pokazuju da bi mogle da iznose 7-8 mlrd dinara, što je prava mera fiskalnog rizika usled lošeg upravlјanja zdravstvenim ustanovama u nadležnosti lokala. Podsećamo da je Republika već dva puta do sada preuzimala otplatu docnji zdravstvenih ustanova: 7 8 IMF (2012). Napominjemo da su problemi u zdravstvenim ustanovama primarne zaštite postojali čak i u vreme dok su one bile u nadležnosti Republike. Dakle, JLS nisu odgovorne za njihovo neefikasno poslovanje i visok nivo neizmirenih obaveza, premda nisu uspele ni da poprave zatečeno stanje 142

143 prvi put godine (oko 100 mln evra) a potom i kad je u javni dug preuzet deo neizmirenih obaveza zdravstvenih ustanova za ranije isporučene lekove i medicinski materijal (od preko 40 mln evra) Registar zaposlenih i neadekvatan obuhvat institucija U Srbiji ne postoji adekvatan registar zaposlenih radnika u sektoru opšte države. Rashodi za zaposlene predstavlјaju dominantan izvor troškova najvećeg broja budžetskih korisnika. Otuda je adekvatna kontrola i planiranje ovih rashoda od velike važnosti za efikasnost ukupnog budžetskog procesa. Počev od oktobra godine korisnici javnih sredstava Ministarstvu finansija dostavlјaju izveštaje o broju angažovanih radnika (po različitim osnovama). Međutim, centralni registar zaposlenih u državnom sektoru još uvek nije završen i nije sistemski integrisan u ostatak budžetskog procesa. Do sada nisu objavlјene zvanične i egzaktne informacije o broju zaposlenih po pojedinačnim institucijama i korisnicima javnih sredstava. Kao i u slučaju izveštaja o docnjama, postavlјa se pitanje sveobuhvatnosti i kredibilnosti dostavlјenih podataka o zaposlenima. Otuda bi u narednom periodu trebalo razviti sistemsko rešenje kojim bi centralni registar bio integrisan u budžetski proces tako što bi se adekvatno centralizovala/objedinila isplata zarada (za najveći broj) zaposlenih u sektoru opšte države, na sličan način kako je pre desetak godina objedinjena isplata zaposlenih u sektoru državne administracije. U protivnom, postoji izražen rizik da će se tokom vremena smanjivati obuhvat i kvalitet informacija o broju zaposlenih koje dostavlјaju korisnici javnih sredstava. Registar entiteta i ustanova koje čine sektor opšte države javnosti je predstavlјen tek 28. decembra godine. 9 Iako je to bilo predviđeno još za godinu, zvanični spisak ustanova koje čine sektor opšte države usvojen je nakon gotovo sedam godina. Sledeći važan korak 10 je da se, u skladu s međunarodnom praksom, sveobuhvatan spisak korisnika javnih sredstava na centralnom nivou države integriše u republički budžet da prihodi i rashodi svih (direktnih i indirektnih) korisnika budžeta budu obuhvaćeni Zakonom o budžetu, ili da se bar njihovi finansijski planovi učine sastavnim delom budžetske dokumentacije (kao što se trenutno čini sa finansijskim planovima organizacija obaveznog socijalnog osiguranja). S operativnog stanovišta, potrebno je unaprediti transparentnost finansijskih planova ovih institucija i omogućiti Upravi za Trezor adekvatan nadzor nad njihovim izvršenjima. Tim pre što su diskreciona trošenja pojedinih agencija u prethodnom periodu izazivala negativne reakcije šire javnosti i urušavale integritet budžetskog procesa i poverenje u državu Loše planiranje i izvršenje javnih investicija Realizacija javnih investicije je uvek znatno manja od planiranog, što ukazuje na sistemsku neefikasnost države u njihovom izvršavanju. Javne investicije su praktično jedina kategorija javnih rashoda koja je u prethodnim godinama uvek bila izvršavana znatno manje u odnosu na budžetski plan. Ova neefikasnost posebno je bila izražena u i godini, kada nije bila izvršena čak trećina planiranih investicija. Ima više organizacionih i sistemskih problema koji sputavaju efikasnu realizaciju kapitalnih rashoda. 9 Može se videti na internet adresi: Spisak_korisnika_javnih_sredstava.pdf&x-filename=true&regactid=424636&doctype=reg. 10 Na problem nepotpunog obuhvata sektora opšte države u Srbiji ukazao je i MMF, u šestoj reviziji aranžmana (IMF 2017). 143

144 Posebno se ističe faza planiranja, pošto propusti u planiranju prouzrokuju dalјe poteškoće (tokom faze implementacije), a ukupni troškovi često prevazilaze prvobitno procenjene iznose. Uz to, često se u radove ulazilo bez okončane eksproprijacije zemlјišta, pa planirana dinamika radova nije ni mogla da bude ispunjena. Takođe, do odlaganja je dolazilo i usled neadekvatnog izbora izvođača radova, a proces je usložnjavao i nedostatak sveobuhvatne (institucionalizovane) kontrole i izveštavanja tokom faze realizacije projekta. Kašnjenje u javnim investicijama skupo košta državu, ne samo zbog smanjenog ulaganja u infrastrukturu, već i zbog činjenice da se na dobar deo projekata u kašnjenju plaćaju penali međunarodnim kreditorima za odobrena a nepovučena sredstva (prema jednoj ranijoj proceni Fiskalnog saveta, oko 4 miliona evra godišnje). I u tako lošoj situaciji, procenjujemo da se više pažnje poklanja tehničkoj i administrativnoj strani projekta, dok se ekonomska isplativost zapostavlјa. Pri planiranju javnih investicija od posebnog je značaja voditi računa o ekonomskoj isplativosti projekata i ne odlučivati samo na osnovu dostupnosti sredstava, tj. volјe kreditora. Neisplativi projekti mogu doprineti privrednom rastu samo u kratkom roku, a u srednjem i dugom roku mogu predstavlјati čak i trošak za budžet (održavanje i drugo). U javnosti su sve prisutnije najave velikih novih projekata čija isplativost nije ispitana kroz adekvatne studije, a za neke od njih nije čak ni jasna tačna uloga niti trošak države. Iz svega navedenog proističe da je neophodno uspostaviti i primeniti adekvatan institucionalni okvir (bez preklapanja nadležnosti, s jasnom utvrđenom linijom odgovornost investitora i izvođača, uvođenje standardizovanog izveštavanja, ex post analize i dr) koji bi na sistematski način podržao investicione projekte države. Potrebni su konkretni i opredelјeni akcioni planovi koji će unaprediti procese. Nisu dovolјne inicijative i odluke sa visokog nivoa, već sistemska rešenja. Problemi u realizaciji javnih investicija se ne mogu rešavati odlukom sa vrha vlasti i pritiscima, jer njihova priroda najčešće nije rešiva na taj način. Primera radi, netačni podaci republičkog katastra često dovode do neusaglašenosti predviđene eksproprijacije s tehničkim karakteristikama radova. Dešava se da projekti ne uzmu u obzir sve objekte koji se nalaze na terenu ili da podatak katastra o vlasništvu nije ažuran što onemogućava eksproprijaciju i dobijanje pravne saglasnosti za obavlјanje radova. U ovom slučaju nikakvi pritisci, pa i promene zakona ne mogu biti od velike koristi dok se u katastar ne unesu tačni i pouzdani podaci. Trebalo bi razmisliti o uvođenju jednostavnih, standardizovanih i javnih kvartalnih izveštaja koji bi sadržali: 1) detalјne planove za realizaciju javnih investicija u narednom kvartalu po pojedinačnim projektima (konzistentnih s ukupnim godišnjim planovima); 2) prikaz realizovanih javnih investicija u prethodnom kvartalu po različitim indikatorima i 3) navesti razloge za odstupanje realizacije od planova i predstaviti način za njihovo brzo rešavanje. Ovako bi mogla da se ubrza reakcija države na podbacivanje javnih inesticija i povećala bi se odgovornost svih karika u lancu njihovog izvršenja Netransparentni javni rashodi Prvo, netransparentni su budžetirani izdaci za preuzete obaveze prema investitorima (subvencije za investicije). Naime, već godinama se u budžetu predviđa aproprijacija za podsticaje investitorima, ali samo zbirno, kroz ukupnu masu sredstava. Nisu poznati pojedinačni iznosi podsticaja, tj. nije poznato koliko sredstava je kom investitoru odobre- 144

145 no. Na taj način javnost nije upoznata sa strukturom ovog izdašnog budžetskog rashoda, pa je teško oceniti i opravdanost pojedinačnih subvencija. Drugo, loša strana kapitalnog budžeta je to što veliki deo ulaganja nije detalјno prikazan. Na primer, u budžetu za ostali su kao potpuna nepoznanica kapitalni projekti koje će Ministarstvo odbrane finansirati budžetom koji je čak 2,5 puta veći nego godinu ranije. Slična je slika investicija Ministarstva unutrašnjih poslova u budžetu je navedeno da se predviđaju ulaganja u vozni park, video nadzor u saobraćaju, ojačavanje informaciono-telekomunikacione infrastrukture i slično, ali samo za deo ulaganja, suviše opšte (generički), tj. nedovolјno jasno i konkretno. Moguće je da deo investicija sektora bezbednosti ne može javno da se prikaže, ali je potrebno na potpuniji način prikazati pojedinačne projekte koji će se finansirati iz budžeta. Treće, višegodišnja loša praksa je i netransparentno prikazivanje rashoda za otplatu aktiviranih garancija. Premda je uklјučivanjem troškova aktiviranih garancija u rashode budžeta od godine napravlјen pomak (da tad su beleženi ispod crte ), budžet još uvek ne pruža sve potrebne informacije o ovim rashodima. Osim ukupno planiranih sredstava za ovu namenu, i dalјe ne postoje dovolјno detalјne informacije o tome koja su to preduzeća čije obaveze otplaćuje Republika, niti o iznosima koji se troše po pojedinačnim preduzećima. S obzirom na to da ovi budžetski rashodi suštinski predstavlјaju subvencije, tako bi ih trebalo i tretirati kao što je to slučaj sa eksplicitno navedenim iznosima subvencija za Železnicu i Resavicu. Četvrto, budžetska pozicija ostali tekući rashodi iz godine u godinu sve je veća, a bližim uvidom u njenu strukturu uočava se da je to posledica rastućih troškova za kazne i penale (čak 20 mlrd dinara u 2018). I pored dinamičnog porasta ovih troškova i nejasne perspektive sporova i ishoda pred kojima se država nalazi, precizna evidencija problema koje država mora da sanira iz budžeta i dalјe ne postoji. Nema javnog dostupnog pregleda koji prati učešće Republike Srbije u sudskim sporovima, niti je poznato koje bi potencijalne obaveze i u kom roku mogle opteretiti budžet. Samo je načelno poznato da se radi o nekim propustima u radu državnih organa (neisplaćeni prekovremeni rad, dnevnice, penali usled neizvršene eksproprijacije, izdaci za dugovanja bivših društvenih preduzeća i slično). Peto, budžetski plan sadrži sopstvene prihode budžetskih korisnika i rashode finansirane iz tih prihoda, ali se tokom godine, u podacima u izvršenju, ne saopštavaju ni sopstveni prihodi ni iz njih proistekli rashodi. Detalјnije: indirektni budžetski korisnici (bolnice, škole, vrtići itd), pored sredstava koja dobijaju iz budžeta Republike, ostvaruju i sopstvene prihode (participacija, izdavanje prostorija, naplaćivanje usluga vrtića itd). Ovi prihodi se procenjuju i uklјučuju u prihode republičkog budžeta (stavka neporeski prihodi indirektnih korisnika). Sredstva su uklјučena i u rashodnu stranu Zakona o budžetu u istom ukupnom iznosu, ali se nalaze na različitim rashodnim kategorijama. Kako se isti iznos sredstava indirektnih korisnika nalazi i na prihodnoj i na rashodnoj strani budžeta, ova sredstva nemaju uticaja na fiskalni rezultat. Međutim, podaci o izvršenju budžeta Republike koji tokom godine pristižu na mesečnom nivou ne uklјučuju sopstvena sredstva indirektnih korisnika, pa nisu uporedivi sa ukupnim prihodima i rashodima iz Zakona o budžetu. 145

146 3.6. Budžetiranje u lokalnim samoupravama Integritet budžetskog procesa je ugrožen u većem broju lokalnih samouprava koje neredovno izmiruju obaveze i tako akumuliraju docnje (neizmirene obaveze koje je trebalo platiti). Pored toga, postojanje docnji stvara još jedan problem podstiče lokalne samouprave da neralno planiraju svoje budžete. Naime, lokalne samouprave imaju zakonsku obavezu da planiraju uravnotežen budžet (da planirani prihodi budu jednaki planiranim rashodima). Pored toga, po zakonu bi trebalo trebalo da sve docnje ubace u plan rashoda, kako bi mogli da ih izmire, što povećava planirani nivo rashoda za datu godinu. S obzirom na ovaj veliki nivo rashoda (koji uklјučuju planiranu isplatu docnji), lokalne samouprave moraju da projektuju neralno veliki iznos prihoda kako bi budžet bio uravnotežen (prihodi jednaki rashodima). Time ceo budžetski plan postaje nerealan jer se projektovani iznos prihoda ne ostvari, niti se sve docnje otplate. Štaviše, često se događa da opštine i gradovi tokom godine preuzimaju još veće obaveze od budžetiranih aproprijacija što dodatno vodi akumuliranju docnji. Nastanak docnji podriva integritet budžetskog procesa i posledično se, kao nedostatak likvidnosti, negativno odražava na privatni sektor koji pruža usluge lokalnim samoupravama. Neodgovorno fiskalno planiranje je delimično i posledica regulatornog okvira po kome nadležni organi lokalnih samouprava snose zakonsku odgovornost za nebudžetiranje postojećih obaveza ili za probijanje aproprijacija na strani rashoda dok za planiranje nerealno visokih prihoda ne postoji nikakva zakonska odgovornost. Za razliku od republičkog budžeta, koga prati i šira stručna javnost, budžeti većine lokalnih samouprava nisu ni pod kakvim stručnim nadzorom, tako da ne postoji ni odgovornost za naduvavanje budžetskih prihoda opština i gradova. O stanju lokalnih javnih finansija ne vodi se sistematska evidencija, niti se o tome izveštava. Na alarmantno stanje pokazuje više činjenica: budžeti gradova opterećeni su strukturnima slabostima (niske investicije, visoka tekuća potrošnja, slaba naplata pojedinih prihoda), budžetski proces je nekredibilan a docnje su velike i rastuće, zdravstvene ustanove na lokalu nisu pod kontrolom i šire nelikvidnost, a lokalna javna preduzeća posluju neefikasno (niske cene usluga, nizak stepen naplate, prevelik broj zaposlenih) čak i uz ogromne subvencije koje dobijaju. Podaci o svemu navedenom ne prate se sistematično, ne objavlјuju se s punim obuhvatom niti postoji mehanizam njihove kontrole s centralnog nivoa države. Nekoliko institucija treba da kontroliše i redovno izveštava o problemima lokalnih samouprava. Na prvom mestu po značaju je Ministarstvo finansija, koje redovno kontroliše sredstva svih delova opšte države, pa samim tim i lokala. Druga važna institucija je Ministarstvo privrede, koje bi moralo da ima stalan uvid u probleme sa kojima se suočavaju lokalna javna preduzeća. Na kraju, važna karika u sistemu praćenja stanja u lokalnim samoupravama je Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave koje bi trebalo da obavlјa različite aktivnosti vezane za funkcionisanje sistema lokalne samouprave i povećanje njegove efikasnosti Tekuća budžetska rezerva Izmene Zakona o budžetskom sistemu krajem i u godini učetvorostručile su iznos sredstava koje Vlada može nesmetano da troši mimo parlamentarne kontrole i godišnjeg Zakona o budžetu. Ova sredstva, tzv. tekuće budžetske rezerve, inicijalno su iznosila maksimalno do oko 1% ukupnih budžetskih prihoda (oko 10 mlrd dinara), u 146

147 decembru godine povećana su na gotovo 2,5% ukupnih prihoda, da bi poslednje zakonske izmene (u 2016) tekuću budžetsku rezervu povećale na 4% budžetskih prihoda, što je preko 40 mlrd dinara. Za razliku od drugih budžetskih aproprijacija koje Skupština odobrava, sredstva tekuće budžetske rezerve Vlada može diskreciono da troši. Mogućnosti za nadzor ovog diskrecionog trošenja su u praksi dodatno smanjene zbog toga što Skupština Srbije već duže od decenije ne usvaja završne račune republičkog budžeta (gde bi se videle odstupanja između prvobitno usvojenih i konačno realizovanih republičkih rashoda). Ovako veliki okvir za diskreciono trošenje sredstava u praksi praktično ukida potrebu za zakonskim rebalansima tokom godine, budući da je tekuća budžetska rezerva dovolјna da pokrije (umerene) promene politika tokom godine ili (umerene) greške u budžetskim projekcijama. Budući da je preko 80% rashoda u budžetu Republike zakonski predodređeno (penzije, plate, kamate, socijalna zaštita), preveliki iznos tekuće budžetske rezerve zapravo iznositi oko jedne četvrtine budžetskih rashoda koji su rezultat politika Vlade. To omogućava izražene izmene Vladinih politika tokom godine, bez prethodne parlamentarne debate i izmene zakona. Takođe, na ovaj način je bitno smanjena stabilnost i predvidivost budžetskih rashoda tokom godine i samim tim smanjene mogućnosti za uspešno uvođenje višegodišnjeg budžetiranja. Za razliku od drugih budžetskih aproprijacija koje moraju biti odobrene od strane Skupštine, Vlada ima autonomiju da sredstva iz tekuće budžetske rezerve troši diskreciono, tj. u skladu sa internim aktima i bez saglasnosti skupštinske većine i informisanja javnosti. U praksi, ovaj proces odvija se tako što predsednik Vlade donese rešenje o korišćenju sredstava tekuće budžetske rezerve unosu dela aproprijacije u tekuću budžetsku rezervu (uzimajući s pozicije koja neće biti potrošena) i raspoređivanju na budžetske korisnike kojima su sredstva namenjena (po zahtevu korisnika budžetskih sredstava i na predlog Ministarstva finansija). Jedini način da javnost bude bliže obaveštena o tome jeste završni račun (postoji obaveza izrade Izveštaja o korišćenju budžetske rezerve) a pošto se ovaj dokument već godinama ne usvaja niti razmatra u Skupštini, javnost ostaje uskraćena za informacije o nameni potrošenih sredstava iz ovih izvora. Sredstva tekuće budžetske rezerve, u osnovi, namenjena su za neplanirane događaje koji se nisu mogli predvideti pri izradi budžeta (poput sanacije štete od prirodnih nepogoda) i za dodatnu potrošnju na pozicijama na kojima se u toku godine ispostavi da, usled nepredviđenih okolnosti, aproprijacije dodelјene godišnjim budžetom nisu bile dovolјne. Međutim, praksa je pokazala da se ova sredstva vrlo često troše pod okolnostima koje se ne mogu svrstati u objektivno neplanirane, budući da se novac koristi za pokrivanje problema koji su odranije bili poznati ali se nisu blagovremeno sanirali. U Tabeli 1. dajemo prikaz deset najizdašnijih intervencija u godini, sa pozicije tekuće budžetske rezerve. 147

148 Tabela 1. Deset najvećih troškova pokrivenih iz tekuće budžetske rezerve, godina (u milijardama dinara) Namena Iznos 1. Izvršavanje obaveza JLS usled smanjenog obima prihoda (Kragujevac, Niš, Leskovac, Novi Sad, Beograd, Jagodina, Vranje, i dr) 4,1 2. Kancelariji za upravlјanje javnim ulaganjima, obezbeđivanje nedostajućih sredstava za sprovođenje državnog programa hitnih sanacionih 1,8 radova na objektima oštećenim u poplavama 3. Generijalnom sekretarijatu Vlade, na ime dotacije za izvođenje potrebnih radova za obnovu Spomen-hrama Svetog Save u Beogradu 1,2 4. Obezbeđivanje nedostajućih sredstava za sprovođenje Programa o izmenama i dopunama Prog. obnove i unapređenja objekata javne namene u javnoj svojini u oblasti obrazovanja, zdravstva i socijalne 1,2 zaštite 5. Upravi za agrarna plaćanja, radi obezbeđivanja nedostajućih sred. potrebnih za realizaciju mera kojima se stimulišu investicije u polјoprivredi 0,8 i u ruralnom razvoju. 6. Generalnom sekretarijatu Vlade na ime jednokratne pomoći Rep. Srpskoj, radi realizacije zajedničkih projekata, a u cilјu izgradnje i jačanja 0,7 odnosa između RS i Rep.Srpske 7 MUP-u, radi obezbeđivanja neplaniranih sredstava potrebnih za isplatu nagrada i bonusa zaposlenima 0,6 8 Ministarstvu odbrane, radi obezbeđivanja nedostajućih sred.potrebnih za realizaciju investicionog projekta u Vazduhopolovnom zavodu 0,5 Moma Stanojević 9 Izvršavanje obaveza JLS usled smanjenog obima prihoda (Zaječar, Čačak, Beograd, Trstenik) 0,5 10. Zelenom fondu RS, radi obezbeđivanje nedostajućih sred. potrebnih za finansiranje reciklažne industrije 0,5 UKUPNO 12 Izvor: Službeni glasnik Republike Srbije, različita izdanja 3.8. Završni račun Prema odredbama Zakon o budžetskom sistemu, završni račun budžeta (za prethodnu godinu) dostavlјa se do 15. jula. To je veoma važan dokument, pošto bi omogućio da se sagleda trošenje iz budžeta po budžetskim korisnicima i odstupanje planiranih od izvršenih rashoda. Poslednji je u Skupštini usvojen završni račun budžeta za godinu. Nakon toga, za period mogu se naći samo predlozi zakona o završnom računu koji nisu razmatrani u Skupštini, a za i javnosti nisu dostupni ni predlozi završnih računa. Ovo je veliki nedostatak budžetskog procesa u Srbiji i neshvatlјivo je da se godinama ne ispravlјa. 148

149 4. Literatura Fiskalni savet Republike Srbije (2012), Budžetski proces u Republici Srbiji: nedostaci i preporuke,(dostupno na: budzetski_proces.pdf ) Fiskalni savet Republike Srbije (2017), Lokalne javne finansije: problemi, rizici i preporuke (dostupno na: pdf ) IMF (2012), Fiscal Transparency, Accountability and Risk, IMF Policy Paper 12/807 (Washington: International Monetary Fund) IMF (2017), Republic of Serbia Seventh Review under the Stand-By Arrangement, IMF Country Report No. 17/263. Ministarstvo finansija Republike Srbije (2016), Fiskalna strategija za godinu sa projekcijama za i godinu, Beograd Potter, B. and Diamond, J. (1999), Guidelines for Public Expenditure Management, (Washington: International Monetary Fund) Zakon o budžetskom sistemu Republike Srbije ( Službeni glasnik RS, br. 44/2009, 73/2010,,113/2017) 149

150

151 Razvoj Republike Srbije u godini i nakon toga The Development of the Republic of Serbia in 2018 and After That Milorad Filipović* Miroljub Nikolić** Apstrakt: Statistički podaci pokazuju da ostvareni rezultati u rastu i razvoju Srbije ne daju preterane nade za optimizam i velika očekivanja za naredni period. Uprkos dobrim rezultatima u ostvarivanju makroekonomske stabilizacije i fiskalne konsolidacije u prethodne četiri godine, značajnom prilivu inostranog kapitala kroz direktne investicije i naporima Vlade Republike Srbije da svojom investicionom aktivnošću podstakne brži rast nacionalne ekonomije, rezultati su vrlo skromni. Srbija je u proteklih desetak godina (od otpočinjanja svetske krize) zabeležila jednu od najnižih stopa rasta BDP-a u regionu, a zaostajanje za zemljama EU je ne samo održano, već i produbljeno. Skroman rast BDP-a praćen je sve većim jazom u odnosu na kretanje BND usled sve veće uloge koju proizvodni faktori u vlasništvu stranaca imaju u funkcionisanju privrede Srbije. U skladu sa tim, evidentno je da je Srbiji u narednom periodu potrebna značajna promena razvojne politike kojom bi se u fokus stavile: strukturne promene, jačanje inovativnosti i konkurentnosti zemlje i dostizanje održivih visokih stopa rasta koje bi omogućile da država ostvari jednu od svojih najznačajnijih uloga u procesu razvoja tzv. catching-up sa razvijenim državama. Postavlja se međutim ključno i suštinsko pitanje: čija je odgovornost u Srbiji pitanje razvoja nacionalne ekonomije? Koje institucije i na koji način su odgovorne za pripremu i predlaganje mera razvojne politike, te da li mi uopšte imamo ikakvu takvu politiku? U postojećim institucionalnim rešenjima nema ni jedne nacionalne institucije koja je zadužena za razvoj Republike Srbije na makro nivou, već se radi o rešenjima na parcijalnom, regionalnom/lokalnom ili sektorskom nivou. U radu će se dati analiza komparativnih rešenja u oblasti institucionalnog organizovanja po pitanju razvojne politike sa nekim zemljama u regionu i EU, i istražiti, do sada u stručnoj i široj javnosti zapostavljena pitanja o uzrocima i posledicama sve većeg odstupanja između indikatora BDP i BND. Ključne reči: plan, privredni razvoj, bruto društveni proizvod, bruto nacionalni dohodak Abstract: Statistical data show that the achieved results in the growth and development of Serbia do not give too much hope for optimism and great expectations for the next period. In spite of good results in achieving macroeconomic stabilization and fiscal consolidation in the past four years, the significant inflow of foreign capital through direct investments and the efforts of the Government of the Republic of Serbia to stimulate faster growth of the national economy with its investment activity, the results are very modest. In the past ten years (since the beginning of the global crisis), Serbia has recorded one of the lowest GDP growth rates in the region, and lagging behind for the EU countries is not only sustained, but also deepened. The modest GDP growth was accompanied by an increasing gap in relation to the movement of GNI due to the growing role that the productive factors owned by foreigners have in the functioning of the Serbian economy. Accordingly, it is evident that Serbia needs a significant change in development policy in the future to focus on structural changes, strengthening the country's innovation and competitiveness and achieving sustainable high growth rates that would allow the state to achieve one of its most important roles in the process of development so-called Catching-up with developed countries. However, the crucial and essential question arises: whose responsibility in Serbia is the issue of the development of the national economy? Which institutions and in what way are responsible for preparing and proposing measures of development policy, and do we have any such policy at all? In the existing institutional solutions, there is not a single national institution responsible for the development of the Republic of Serbia at the macro level, but it is about solutions at the partial, regional / local or sectoral level. The paper will provide an analysis of comparative solutions in the field of institutional organization in the field of development policy with some countries in the region and the EU, and to investigate, so far in the professional and wider public neglected questions about the causes and consequences of the increasing deviations between the indicators of GDP and GNI. Keywords: plan, economic development, gross domestic product, gross national income JEL klasifikacija: 011, 020 * Redovni profesor, Univerzitet u Beogradu, Ekonomski fakultet, miloradf@ekof.bg.ac.rs ** Naučni saradnik, član NDES, miroljubnk@gmail.com 151

152 1. Nastanak i značaj planiranja privrednog razvoja Nastanak discipline privredni razvoj vezan je primarno za period neposredno nakon završetka II Svetskog rata i potrebe izgradnje i obnove privrede i infrastrukture velikog dela evropskog kontinenta i drugih ratom razorenih zemalja (Japan, Kina i dr). Vrlo brzo se pokazalo da dolazi do nedovoljne koordinacije između investicionih aktivnosti (u engleskom: coordination failures problem) 1 pa je uočena neophodnost kreiranja određenih institucionalnih rešenja koja bi probleme koordinacionih anomalija rešila ili barem ublažila, odnosno uočena je potreba vođenja osmišljene razvojne politike u cilju ispravki tržišnih otkaza, smanjivanja njihovih štetnih posledica, kao i usmeravanje ograničenih raspoloživih resursa u pravcu efikasnije upotrebe sa stanovišta optimizacije razvoja nacionalne privrede kao celine. Početni uspesi rezultirali su periodom jačanja uloge planiranja i mehanizama koordinacije u mnogim, pre svega ratom razrušenim, zemljama što je zajedno sa regulisanim, ali u najvećoj meri slobodnim funkcionisanjem tržišnog mehanizma donosilo rezultate kroz izuzetno visoke stope rasta u dugom vremenskom periodu. Ne čudi stoga činjenica da je većina zemalja današnje EU uspostavila institucionalna rešenja koja su se na nacionalnom nivou bavila pitanjima razvoja ekonomije zemlje. Planska koordinacija razvoja privrede prema tome nije instrument prisutan samo u bivšim socijalističkim zemljama, već se sistemsko i uređeno planiranje razvoja privrede nakon II svetskog rata primenjuje u mnogim zemljama Evrope (Francuska, Nemačka, V. Britanija, Holandija, Švedska, Belgija, Norveška, Grčka, Italija i dr), ali i u SAD-u, Japanu, Južnoj Koreji i u nizu drugih razvijenih zemalja tržišnog kapitalizma. Najilustrativniji je primer Francuske koja je razvila sistem indikativnog planiranja (planirana tržišna ekonomija). Nakon II svetskog rata, francuska Vlada je osnovala poseban ured za planiranje (Commessariat au Plan) i razvila vlastitu metodologiju planiranja i instrumente njegove realizacije. Iako indikativnost znači da plan nema snagu obaveznosti, da se uvažava samostalnost ekonomskih subjekata i da se isključivo daju smernice koje mogu biti od koristi pojedinim makroekonomskim subjektima kod donošenja investicionih i drugih poslovnih odluka, ovaj sistem planiranja razvoja privrede dao je francuskoj državi mogućnost značajnog uticaja na usmeravanje i podsticanje razvoja. Indikativno planiranje koje je primenjeno kako u Francuskoj tako i u drugim zemljama, postepeno je transformisano u strateško strukturno planiranje, odnosno makroekonomske planiranje koje predstavlja jedinstvo ekonomske politike i ukupne aktivnosti države. Polazeći od osnovnih razvojnih funkcije savremene države: - obezbeđivanje pune makroekonomske stabilnosti, kako bi se stvorilo povoljno okruženje za nesmetano poslovanje i razvoj privede kroz nove investicije, rast produktivnosti i razvoj novih delatnosti, 1 Još ekonomista Rozenštajn Roda je napisao: Ekonomski razvoj se može smatrati velikom neuspešnom koordinacijom u kojoj se brojne investicije ne realizuju jednostavno zato što se ne vrše druga komplementarna ulaganja, a ove druge investicije ne dolaze samo zato što one prve nedostaju 152

153 - preraspodela dela stvorenog dohotka kroz produktivno zapošljavanje radnosposobnog stanovništva kako bi se prvo, smanjile nejednakosti u raspodeli stvorenih vrednosti i drugo, kako bi se posebno pomoglo ugroženim grupama stanovništva, - angažovanje na ispravljanju tržišnih otkaza nastalih usled: postojanja javnih dobara i lošeg upravljanja istima, postojanja eksternih efekata, naročito negativnih i asimetrične informisanosti učesnika na tržištu i dr, i - potpomaganje tzv. Catching-up procesa, odnosno hvatanja koraka (konvergencije) sa razvijenim i tehnološki naprednim zemljama kako bi se smanjilo ekonomsko zaostajanje i dostigao nivo ekonomskog razvoja i životnog standarda razvijenih zemalja, gotovo sve savremene države kroz organe i institucije izvršne i zakonodavne vlasti utvrđuju koncepciju i strategiju ekonomskog razvoja i na osnovu nje vode efikasnu ekonomsku politiku (definisanjem i sprovođenjem konzistentnih ciljeva, mera i drugih sredstava) koja je usmerena na ostvarivanje makroekonomske stabilnosti, pune zaposlenosti, jačanja konkurenti i dinamičnog privrednog rasta i razvoja. U skladu sa tim, savremena teorija i praksa privrednog razvoja podrazumeva da država ne naređuje i ne administrira, već svoju razvojnu ulogu ostvaruje kroz partnerstvo sa privredom, tako što podstiče, usmerava i koordiniše faktore privrednog razvoja. Pozitivna uloga planiranja, osim u razvijenim zemljama, veoma je značajna i u manje razvijenim zemljama iz najmanje sledećih razloga: 1. Potrebe ublažavanja informacione imperfektnosti kroz širenje informacija na što širem nacionalnom nivou. Informacije se neselektivno stavljaju na raspolaganje učesnicima na tržištu i pomažu im u donošenju odluka koje treba da rezultiraju ulaganjima koja se mogu efikasno valorizovati na tržištu. 2. Identifikovanja sektora i oblasti ljudskih aktivnosti u kojima dolazi do najdrastičnijih tržišnih otkaza, odnosno gde su individualne odluke pojedinaca dovele do suboptimalnih ishoda na makro nivou. Tipičan primer iskazanih potreba za dodatno angažovanje države u ovom smislu predstavlja delatnost nauke i istraživanja, zaštite životne sredine i sl. Prevazilaženje ovog ograničenja moguće je efikasno organizovati kroz obuku i edukaciju na planu, na primer, regionalnog razvoja i zaštite životne sredine. 3. Koordinacije između makropolitika i javnih investicija u oblasti prirodnih monopola i javnih dobara, kao i podrške aktivnoj industrijskoj politici u cilju podsticanja dinamičkih stvorenih komparativnih prednosti. Iako su protokom vremena institucionalna rešenja modifikovana i modernizovana danas mnoge zemlje tržišnog kapitalizma u Evropi i svetu imaju institucije čija je primarna uloga koordinacija razvojnih aktivnosti i usmeravanje razvoja u pravcu ispunjavanja prioriteta razvojne i ekonomske politike zemlje. To praktično znači da se ekonomsko, odnosno razvojno (makroekonomsko) planiranje, u raznim oblicima, s različitim ambicijama i različitim uspehom i danas se sprovodi u većini razvijenih i zemalja u razvoju. 2. Planiranje privrednog razvoja u Srbiji Početak planiranja u bivšoj Jugoslavije i Srbiji kao njenom sastavnom dela vezuje se za II svetski rat. Usled ratne situacije postojala je potreba za planskim održavanjem i korišće- 153

154 njem izvora proizvodnih resursa, dogovaranjem i planiranjem odgovarajuće proizvodnje i raspodele hrane, pribavljanjem građevinskog i ostalog tehničkog materijala radi podizanja objekata za razne namene, planskim održavanje infrastrukture, itd. Nakon usmerenosti na rešavanje osnovnih egzistencijalnih problema, odmah po oslobođenju i stvaranju bivše Jugoslavije u odredbenoj meri je započeto institucionalno planiranje i plansko usmeravanje. Imperativ je bila obnova zemlje i dostizanje predratnog nivoa proizvodnje. Nastankom potrebe planiranja formirani su i organi za planiranje paralelno i uzročno - posledično na saveznom i na republičkom nivou. Sistem i organizacija planiranja na teritoriji bivše Jugoslavije, uzrokovani su promenama u privrednom i političkom sistemu, a beležile su ih sledeće prekretnice: Uvođenje administrativnog planiranja i upravljanja privredom godine. Decentralizacija planiranja i svih drugih poslova koje su obavljali savezni organi uprave sa reorganizacijom iz godine i dalja decentralizacija sa promenom Ustava SFRJ i privrednom reformom godine. Uvođenje društvenog planiranja zasnovanog na samoupravnom sporazumevanju i dogovaranju i na koncepciji udruženog rada, uz pokušaje afirmacije tržišnog koncepta privređivanja sa reformom početkom i krajem 80 tih godina. Početkom 90-ih ukida se plan kao instrument kreiranja ekonomske politike, ukida se Savezni zavod za razvoj, a godine i Republički zavod za razvoj čime se nakon gotovo 70 godina završava period sistemskog i suštinskog planiranja ekonomskog razvoja. Institucionalizacija i suštinski početak planiranja privrednog razvoja vezuje se za godinu i osnivanje Savezne planske komisije kao prve zvanične institucije planiranja. Sa planerskog stanovišta, to je bio presudni momenat za nastanak i razvoj svih ostalih institucija tog tipa. Planiranje i planske institucije dobijale su veliki značaja u posleratnom sistemu obnove i izgradnje zemlje, a predsednik Savezne planske komisije ujedno je bio i član Vlade. Savezna planska komisija postaje najviši državni organ za pripremu i izradu opštedržavnog privrednog plana, sa zadatkom da priprema, izrađuje i predlaže planove, razmatra nacrte planova narodnih republika sa stanovišta njihovog usklađivanja sa opštedržavnim planom; obezbeđuje skladan razvoj pojedinih privrednih grana i pravilan razmeštaj proizvodnih snaga u zemlji putem privrednih planova; koordinira celokupnu službu planiranja u zemlji; proverava izvršenje planova i predlaže mere za izvršenje; rukovodi statističkom službom; proučava i obraduje privredne probleme zemlje i predlaže mere za njihovo rešavanje; organizuje istraživačku delatnost i unapređivanje ekonomskog i tehničkog znanja i iskustva; priprema stručne kadrove za planiranje. U Srbiji je još godine pri Predsedništvu Vlade osnovano Odeljenje za privrednu obnovu i razvoj koje je obavljalo poslove planiranja, odnosno pripremalo prve planove za obnovu i izgradnju NR Srbije. Takođe, paralelno sa formiranjem Savezne planske komisije, godine formirana je i Planska komisija NR Srbije sa zadatkom da izradi prvi Petogodišnji plan razvoja za period od godine, koji je usvojen godine. Velikom reorganizacijom Vlade FNRJ ukinuta je Savezna planska komisija, kao jedna od niza mera za decentralizaciju rukovođenje privredom i napuštanje administrativnih metoda. Njene poslove u oblasti ekonomske politike i sve upravne poslove privrede pre- 154

155 uzeo je Privredni savet Vlade FNRJ, a drugi deo poslova i domena koordinacije rada saveznih organa uprave za privredne poslove, planskog usmeravanja pojedinih delatnosti, kao i poslove koji su se odnosili na stručno pripremanje i izradu planova privrednog razvoja zemlje povereno je Glavnoj upravi za plan. Planski organi u Srbiji su tekli paralelno i istom putanjom kao sto je to bilo na saveznom nivou. Uprava za plan kao stručni organ za poslove planiranja Vlade NR Srbije formirana je početkom godine sa zadatkom da planira razvoj privrede, priprema nacrte i predloge društvenih planova NR Srbije u sklopu jedinstvenog privrednog sistema i Društvenog plana Jugoslavije, analizira izvršenje Prvog petogodišnjeg plana razvoja privrede NR Srbije u periodu od godine i da na osnovu analiza i ustanovljenog stanja utvrdi mogućnosti društveno ekonomskog razvoja u narednom periodu. Napuštanje sistema centralizovanog planiranja i prelazak na elastičniji sistem planiranja razvojem (na planiranje osnovnih proporcija, umesto dotadašnjeg centralnog i čvrstog planiranja) praćeno je i organizacionim promenama u sistemu planiranja, tako da je Uprava planiranja reorganizovana i usklađena sa novim društveno političkim sistemom. Umesto Uprave planiranja, osnovani su Savezni zavod za privredno planiranje i Republički zavod za privredno planiranje. Glavni zadaci Republičkog zavoda za privredno planiranje su bili: analiza privrednih kretanja u proteklom periodu; utvrđivanje uslova za planiranje budućeg razvoja; izrada osnova, nacrta i predloga Društvenog plana NR Srbije i praćenje izvršenja plana, i koordinacija i usaglašavanje planova na raznim nivoima radi očuvanja principa realnosti u planiranju. Sama uloga Republičkog zavoda za privredno planiranje bila dvostruka, sa jedne strane je Zavod je imao zadatak da pokreće inicijative, pruža stručnu pomoć organima i stručnim službama u razradi planova i da u toku izrade planove usaglašava sa osnovnim smernicama utvrđenim republičkim društvenim planom, a sa druge je trebalo da omogući da se Republički društveni plan zasniva na globalnim zadacima i razmerama Saveznog društvenog plana. Stručni i analitičko/planski rad republičkog zavoda za privredno planiranje u ovom periodu je prvenstveno bio usmeren na pripremanje srednjoročnih planova privrednog razvoja i istraživanja mogućnosti dugoročnog razvoja, zatim na razradu programa sprovođenja planskih zadataka i ciljeva, izradu vrlo detaljnih periodičnih analiza društveno ekonomskog razvoja, proučavanje metodologije i teorije ekonomskog razvoja. Treća etapu planiranja u Srbiji počinje nakon godine uvođenjem društvenog planiranja zasnovanog na samoupravnom sporazumevanju i dogovaranju, kao i na koncepciji udruženog rada. Ustavnim promenama iz godine utvrđene su osnovne funkcije planiranja, koje se vezuje sa opštim samoupravnim konceptom privrednog i društvenog razvoja. Republičkom zavodu za društveno planiranje povereni su poslovi društvenog planiranja od interesa za Republiku, odnosno da: istražuje i unapređuju sistem i metodologiju i planiranja; da planira materijalne, socijalne, prostorne i granske komponente društveno ekonomskog razvoja; da stvara i unapređuje tehnološki nivo i ubrza tokove i planske informacije za potrebe svih delegatskih i samoupravnih struktura. 155

156 Usled društvenih i ekonomskih promena početkom 90-ih godina smanjuje se uloga i značaj plana kao instrumenta planiranja razvoja. Savezni zavod za društveno planiranje godine se transformiše u Savezni zavod za razvoj i ekonomsku politiku, a Republički zavod za društveno planiranje postaje Republički zavod za razvoj. Konstituisanjem ova dva nova tela ukida se plan kao instrument kreiranja ekonomske politike. Savezni zavod za razvoj prestaje sa radom godine usled rasformiranja saveznih organa, pri čemu Republički zavod za razvoj preuzima dao nadležnosti iz delokruga Saveznog zavoda za razvoj. Republički zavod za razvoj formiran je kao stručna razvojna institucija usmerena na obezbeđivanje efikasnijeg formulisanja i vođenje razvojne ekonomske politike kroz izradu analiza privrednog, socijalnog, regionalnog i demografskog razvoja; izradu posebnih regionalnih programa; pripremu i ocenu opravdanosti razvojnih i investicionih programa koji su od interesa za Republiku Srbiju; procene osnovnih ekonomskih proporcija i bilansa; simuliranje, testiranje i ocenu efekata ekonomskih i razvojnih mera i institucionalnih promena; razvoj i unapređenje metodologije analiza i planiranja razvoja i primenu metodoloških instrumenata; projektovanje baza podataka i razvoj informacionih sistema u funkciji ekonomskih analiza, i drugih razvojnih projekata i poslova. Međutim, nakon deset godina postojanja, uspešnog formulisanja, izrade, koordinacije i implementacije najznačajnijih strateških dokumenata od republičkog, pokrajinskog, granskog i lokalnog značaja, stručnih studija, analiza, programa i projekata iz oblasti ekonomije i privrednog razvoja, godine je ukinut Republički zavoda za razvoj čime je završen period institucionalnog, sistemskog i suštinskog planiranja ekonomskog razvoja u Srbiji. Posledica toga je da Srbija u postojećoj organizaciji institucionalnog mehanizma nema ni jedne institucije koja je zadužena za ukupan dugoročan razvoj nacionalne ekonomije. Sve postojeće institucije su ili kratkoročno orjentisane, ili nižeg nivoa odlučivanja (regionalne lokalne), ili su sektorski orijentisane, a ne ka celini ekonomije Srbije. Takođe, pored samog nedostatka institucija nema ni finansijske koordinacije i podrške investicionim aktivnostima u vidu razvojne banke (za koju se zalaže ne mali broj ekonomista makro orijentacije). Zadatak takve banke bio bi finansiranje pre svega projekata u javnoj svojini (kapitalne i delom lokalne infrastrukture), ali i onih projekata u privatnom sektoru koji su usmereni ka ispunjavanju definisanih nacionalnih razvojnih prioriteta (na primer, u oblasti energetske efikasnosti, inovativnosti ili u ulaganjima u najnerazvijenije regione Srbije i sl). Upravo stoga imamo situacije da ni ona sredstva koja nam stoje na raspolaganju ne iskorišćavamo, pa plaćamo penale ili da se usled lošeg planiranja i vođenja projekata zaustavlja ili odlaže realizacija započetih investicija i sl. Usled neodgovarajućeg planiranja i koordinacije, situacija u Srbiji je takva da i pored rekordnih stranih direktnih investicija ukupne investicije su ispod poželjnog i potrebnog nivoa za ostvarivanje željenog rasta usled nedovoljnog nivoa domaćih investicija. Takođe, i struktura, odnosno kvalitet stranih direktnih investicija je takav da iako ove investicije daju jednokratan pozitivan uticaj na privrednih rast i izvoz, one u najvećoj meri nisu razvojno orjentisane jer dolaze pretežno u radno intenzivne delatnosti niske tehnološke složenosti, niske dodate vrednosti, angažuju manje kvalifikovanu radnu snagu sa niskim zaradama, visoko su uvozno zavisna bez pozitivnih multiplikativnih efekata na ostatak 156

157 privrede jer malo ili skoro uopšte ne angažovanju domaće dobavljače, pre svih domaća mala i srednja preduzeća i dr. 3. Rezultati razvojne politike u Srbiji Kada se ocenjuju rezultati ekonomske politike Republike Srbije u poslednjih 5 godina može se konstatovati da je država ispunila svoj zadatak samo kod prve razvojne funkcije (makroekonomska stabilnosti) i u određenoj meri kod druge funkcije (rast produktivnog zapošljavanja i smanjenje nejednakosti u raspodeli dohotka po toj osnovi). Nažalost ispravljanje tržišnih otkaza je još uvek na početku procesa, pogotovo kod evidentno lošeg upravljanja javnim dobrima (pre svega u domenu javnih preduzeća, ali i reforme celog javnog sektora) kao i kod eliminisanja negativnih eksternalija. O četvrtoj i za ekonomski razvoj jedne zemlje najvažnijoj funkciji savremene države gotovo da u dosadašnjem periodu nema svrhe diskutovati, međutim najave aktuelne Vlade o prioritetnosti u daljem procesu razvoja digitalizacije, jačanja IT kapaciteta i preobuke velikog broja osoba za ta zanimanja, kao i podsticanju ulaganja u najsavremenije tehnološke procese koji treba značajno da unaprede konkurentnost domaće privrede, daje nadu da će se i na ovom planu država pravilno angažovati i postati podsticaj, a ne ograničenje bržem razvoju i višim stopama rasta nacionalne ekonomije. Za sve to jasno je da je neophodna daleko veća i efikasnija uloga države u koordinaciji i usmeravanju investicionih aktivnosti, kako granskom, tako možda još značajnije regionalnom. Nameće se stoga pitanje da li tako ambiciozno zamišljen razvoj može da se ostvaruje u okviru postojećeg institucionalnog okvira? Ko preuzima liderstvo i odgovornost za proces razvoja Srbije, tačnije čija će to biti dužnost i briga? Srbiji je u periodu ubrzanog razvoja i strukturnih promena koje se na tom putu nalaze neophodno mnogo više od pukog ponavljanja mantre o neograničenim mogućnostima delovanja slobodnog i nesputanog tržišta, jer bi tržišni ishodi zasigurno odveli ulaganja u smeru najatraktivnijih infrastrukturno opremljenih investicionih lokacija (na raskršćima Save, Dunava i Velike Morave) i ka korišćenju prirodnih komparativnih prednosti (pristupačne i još uvek jeftine plodne zemlje, jeftinih resursa elektroenergije, ruda, pitke vode, poljoprivrednog zemljišta i dr). Nasuprot tome, Srbiji je potrebna daleko veća uloga planiranja i koordinacije za korigovanje ili predupređivanje individualnih slobodnih tržišnih ishoda kako bi se ostvario ključni razvojni cilj: prelazak iz (niže) srednje razvijene ekonomije zasnovane na eksploataciji prirodnih resursa, jeftine radne snage i komparativnih prednosti u grupu više srednje razvijenih zemalja koje svoj održivi rast i razvoj baziraju na primeni znanja, inovacijama i kreiranim komparativnim prednostima. Mora se voditi računa o činjenici da je praksa pokazala da ne mali broj zemalja u svetu nije u tome uspeo i da se zadržao, uprkos velikim naporima i ne malim investicijama, na niskom razvojnom nivou i na ulozi sirovinaša i snabdevača visoko razvijenih zemalja jeftinim (polu)proizvodima. 2 Zato naglašavamo ulogu koju u narednom periodu treba posvetiti planiranju. 2 Ovaj fenomen u teoriji je poznat pod imenom razvojne zamke ( development trap ) 157

158 Svakako da neophodnost višeg stepena koordinacije i planiranja u privredi Srbije nije jedini nedostatak postojećih institucija. Prepreke bržem procesu razvoja su i u domenu ukupnog ambijenta za poslovanje, pre svega u rešavanju dužničko-poverilačkih odnosa, zaštiti ulaganja i ulagača, pogotovo manjinskih; neefikasnosti i selektivnosti sudstva i tužilaštva i, sa tim povezano, dužini sudskih sporova; do kraja još uvek nisu rešeni ni svojinski odnosi, kako po pitanjima restitucije, tako i tretmana društvenih-državnih preduzeća; ceo kompleks komunalne privrede je kompletno netransformisan i posluje kao da smo još uvek u prošlom veku. Upravo zbog svega iznetog se sve više u praksi sprovođenja ekonomske politike Srbije pokazuje neophodnost koordinacije između makropolitika i javnih investicija u oblasti prirodnih monopola i javnih dobara, kao i podrške aktivnoj industrijskoj politici u cilju podsticanja dinamičkih stvorenih komparativnih prednosti. Zato se postavlja pitanje ko će sprovesti sve gore pobrojane zadatke, kada danas u Srbiji ne postoji ni jedna stručna institucija na nacionalnom, makro nivou koja je zadužena za razvoj zemlje. Bez efikasnog delovanja države i njene osmišljene ekonomske i razvojne politike nikakvi dalji pomaci na planu unapređenja institucija i uslova poslovanja neće davati društveno optimalne rezultate. Jasno se uočava potreba promene dosadašnjeg oslanjanja na slobodno delovanje tržišta u uslovima nekompletnih i nefunkcionišućih institucija. Za to je potrebno reafirmisati ulogu planiranja, svakako ne u obliku kakav je postojao u većem delu druge polovine XX veka, već u modernom obliku kakav postoji u zemljama koje se najbrže i najuspešnije razvijaju, pa i u evropskim zemljama koje se bez sumnje karakterišu kao razvijene tržišne ekonomije. 4. Privredni rast kako ga meriti? Poseban aspekt razvoja Srbije u narednom periodu je pitanje obračuna i upotrebe ključnih makroekonomskih agregata. Naime, kako u stručnim krugovima, tako još više u medijima u Srbiji se neprestano govori o bruto domaćem proizvodu BDP kao najznačajnijem, osnovnom, gotovo jedinom pokazatelju rasta nacionalne privrede i kao mantra se ponavlja njegova definicija (rezultat proizvodnih aktivnosti svih rezidentnih institucionalnih jedinica u periodu od godinu dana) i kretanje tokom vremena. Svi proračuni prave se na osnovu projekcija BDP-a, uključujući i budžet. Međutim, BDP predstavlja širu kategoriju koja obuhvata i deo kojim Republika Srbija ne raspolaže i ne može ga kontrolisati, upotrebljavati i usmeravati po svojoj volji. U obračun BDP je ušao i doprinos stranaca koji posluju u Srbiji (ono što su stranci stvorili angažovanjem svojih proizvodnih faktora) i koji logično svoj udeo zadržavaju na svoje raspolaganje, odnosno samostalno odlučuju šta će sa njime činiti, a ne uključuje ono što su rezidenti (stanovnici Srbije) po istom osnovu ostvarili u inostranstvu. Drugi, nešto uži makroekonomski agregat je bruto nacionalni dohodak BND, a on u odnosu na BDP uzima u obzir i saldo primarnih dohodaka (od rada i kapitala) sa inostranstvom. BND se izračunava kada se BDP-u doda primarni dohodak primljen iz inostranstva - naplate iz inostranstva po osnovu naknada zaposlenima (kao dodatna ili odbitna stavka) i dohotka od vlasništva (kamate, raspodeljena dobit, reinvestirana dobit od stranih direktnih investicija, premije osiguranja, dohodak od investicija koji se pripisuje akcionarima kolektivnih investicionih fondova, kao i zemljišna i rudna renta), a 158

159 od BDP-a se oduzme primarni dohodak isplaćen inostranstvu (plaćanja inostranstvu po osnovu naknada zaposlenima i dohotka od vlasništva). Grafikon 1: Rast privrede Srbije, uporedni prikaz BDP i BND Izvor: obrada autora na osnovu podataka Republičkog zavoda za statistiku Razlikovanje u kretanju BDP i BND Srbije u periodu je očigledno 3. Prosečna stopa rasta BDP u navedenom periodu je bila 5,1%, dok je prosečni rast BND znatno usporeniji 4,7%. Kao posledica toga dolazi do sve veće razlike između nivoa BDP i BND, pa je na kraju godine BND bio svega 94,3% BDP-a. Kada se razlika iskaže kao apsolutna veličina dolazi se do frapantnog nivoa od oko 2 milijarde evra! Dakle, saldo primarnog dohotka je nagativan i od BDP-a uzima isto koliko iznose (ili se očekuje da budu) strane direktne investicije u privredu Republike Srbije u godini! Obzirom na dosadašnja kretanja za očekivati je da se ovaj jaz u visini BDP-BND produbljuje i u budućnosti, a pogotovo sa nastavkom intenzivnog priliva kapitala iz inostranstva po osnovu direktnih investicija. 3 Republički zavod za statistiku je za sada rekonstruisao seriju za BND unazad do godine 159

160 Tabela 1. Odnos BDP prema BND, Republika Srbija, Pokazatelj Jedinica mere BDP mlrd. EUR 21,1 24,4 29,5 33,7 30,7 29,8 33,4 31,7 34,3 33,3 33,5 34,6 međugodišnje stope, % 5,7 15,8 20,5 14,4-9,0-2,9 12,3-5,2 8,1-2,8 0,5 3,4 BND mlrd. EUR 20,6 23,7 28,5 32,7 30,2 29,1 32,1 30,6 32,8 32,0 31,8 32,7 međugodišnje stope, % 14,9 20,3 14,9-7,8-3,5 10,1-4,6 7,4-2,7-0,4 2,6 Prosečan kurs EUR 83,0 84,1 80,0 81,4 94,0 103,0 102,0 113,1 113,1 117,3 120,7 123,1 Odstupanje BDP od BND mil. EUR Učešće BND u BDP % 97,6 96,9 96,7 97,1 98,4 97,8 95,9 96,5 95,9 95,9 95,0 94,3 Izvor: obrada autora na osnovu podataka Republičkog zavoda za statistiku 160

161 Drugi veoma važan aspekt razlikovanja visine BDP BND je činjenica da se javna potrošnja, odnosno budžet projektuje prema očekivanom kretanju (najčešće nešto optimističnijem rastu od realnog) BDP što znači da se u javnu potrošnju uključuje i deo koji pripada strancima po osnovu angažovanja njihovih faktora proizvodnje u Srbiji što je nelogično. Na kraju, ne manje je važna činjenica da se kontribucije budžetu EU za države članice obračunavaju na iznos od 3% BND-a, pa će nadamo se u skorijoj budućnosti takva metodologija da se primenjuje i na Srbiju. Svi gore navedeni razlozi opravdavaju promenu prakse da se isključivo BDP koristi kao pokazatelj rasta i dostignutog stepena napretka jedne ekonomije. Daleko bi ispravnije bilo da se bruto nacionalni dohodak koristi u sameravanjima i komparacijama kao pokazatelj rasta, jer on predstavlja ono što pripada građanima Srbije po osnovu angažovanja njihovih faktora proizvodnje u zemlji i u inostranstvu. 5. Zaključna razmatranja Ekonomska istorija pokazuje da razvijene zemlje u periodu dinamičnog razvoja i zemlje u razvoju koje su ostvarivale najbrži ekonomski rast u poslednjih nekoliko decenija su koristile plan, odnosno sistematsko ekonomsko planiranje kako bi instrumentima ekonomske politike upravljale razvojem. Najbolji primer su Japan, Francuska i druge evropske zemlje koje su nakon II svetskog rata primenile model indikativonog planiranja (planirana tržišna ekonomija) i Kina i Južna Koreja koje su svoj razvoj planirane putem petogodišnjih planova, tzv. petoletki. Za razliku od ekonomski najuspešnijih zemalja današnjice, u Srbiji je nakon skoro 70 godina sistemskog planiranje privrednog razvoja, planiranje gotovo u potpunosti napušteno i zamenjeno ad hoc krotkorčnim odlukama i merama ekonomske politike. Nepostojanje razvojnih, odnosno koordinaciono-planskih nacionalnih institucija u Srbiji, kao i najznačajnijih razvojnih dokumenta (Strategije privrednog razvoja, Strategije industrijskog razvoja i dr), je u velikoj meri dovelo do toga da u poslednjih 5 godina imamo skokovito kretanje stopa rasta uzrokovano delom objektivnim razlozima (suše, poplave), ali i, objektivno gledano, većim delom kao posledica neefikasnog delovanja države. Uprkos značajnom rastu investicija, pre svega po osnovu priliva SDI (što je velikim delom rezultat ekonomske politike usmerene na obezbeđivanju makroekonomske stabilnosti, poboljšanja uslova za ulaganje davanja direktnih subvencija stranim investitorima i dr), ostvaruju se skromne stope rasta, najniže u odnosu na zemlje u okruženju, čime se poveća jaz u razvijenosti između Srbije i zemalja Evropske unije, ali sve više i u odnosu na susedne zemlje koje su uspele da dinamičnim rastom smanje zaostajanje u odnosu na razvijene evropske zemlje i prestignu Srbiju u nivou ekonomskog razvoja i društvenog blagostanja. Istovremeno u domaćoj javnosti se koristi isključivo bruto domaći proizvod (BDP) kao pokazatelj rasta nacionalne privrede iako uključuje i ono što su stranci ostvarili angažovanjem svojih proizvodnih faktora u Srbiji i što njima pripada, a ne uključuje ono što su rezidenti Srbije po istom osnovu ostvarili u inostranstvu. Pokazatelj koji ispravlja ovu 161

162 anomaliju je bruto nacionalni dohodak (BND) za koji statistika Srbije obračunava seriju od godine, ali se ni u zvaničnim ni u stručnim i akademskim krugovima ne koristi kao jedan od najpogodnijih pokazatelja privrednog rasta i dostignutog nivoa razvijenosti privrede. Značaj upotrebe BND sve više dolazi do izražaja usled sve intenzivnijeg priliva strane akumulacije po osnovu investicija u privredu Srbije i nepovoljne strukture tih investicija - prosečna stopa rasta BDP Srbije u periodu godina je 5,1%, dok je stopa rasta BND samo 4,7% usled čega razlika između BDP prema BND postaje sve veća u godini je BDP za blizu 2 milijarde evra veći od BND, što je jednako očekivanom prilivu SDI u Srbuju u godini. Istovremeno, budžet Republike Srbije se projektuje na bazi očekivanog kretanja (rasta) BDP što znači da i imovinu stranaca uključujemo u osnovicu za alimentiranje javne potrošnje Srbije. Za razliku od takvog pristupa, kontribucija za budžet EU određuje se od strane EK na 3% BND, što, nadamo se u skoroj budućnosti, čeka i Srbiju. Zato je za zemlje poput Srbije, sa značajnijim negativnim i rastućem odstupanjem između BND i BDP ispravnije da se bruto nacionalni dohodak koristi kao pokazatelj rasta, jer je preciznija mera onoga što građani Srbije stvore po osnovu angažovanja domaćih faktora proizvodnje u zemlji i u inostranstvu. 6. Literatura 1. Đapan, Lj. (2016). 70 godina postojanja - Istorijat planiranja u BiH, Monografija, Federalni zavod za programiranje razvoja, Sarajevo, BiH 2. Mesarić, M. (2011). Planiranje društveno-ekonomskog razvitka - uvjet prevladavanja civilizacijske krize. Ekonomski pregled, 62 (7-8) Njegovan, Z. M. (2001). Od planski orijentisane ka tržišno orijentisanoj i održivoj ekonomiji - predlozi planiranja agrarnog razvoja. Industrija, 27(1-4), Republički zavod za razvoj, Istorijat planiranja u Srbiji, interni dokument, Beograd 5. Republički zavod za razvoj, Izveštaj o radu Republičkog zavoda za razvoj za godinu, Beograd 6. Republički zavod za statistiku, preuzeto u 15:25h: rs/.../file/.../bdpserija1995_2016_esa2010_srpcir_ Vujošević, M, (2003). Planiranje u postsocijalističkoj političkoj i eknomskoj tranziciji, Institut za arhitekturu i urbanizam Srbije, Beograd 8. Zdunić, Petar, (2002). Makroekonomsko planiranje u uvjetima decentraliziranog sistema donošenja ekonomskih odluka, u Bošnjak, M. (ur.). Makroekonomsko planiranje i tranzicija, Filip Višnjić, Beograd 162

163 Kvalitet ekonomskog rasta i perspektive institucija u Srbiji* Economic Grawth Quality and Perspectives of Institutions in Serbia Petar Đukić** Apstrakt: Kolebljiv i nedovoljno kvalitetan rast privrede današnje Srbije proističe iz mnogih nasleđenih problema privrednog razvoja. Loše nasleđe se ne može isključiti iz analize održivosti čitavog modela privrednog razvoja. Ono se proteže od načina raskida sa administrativnim sistemom privrede i samoupravljanjem, preko gubitka tržišta i perioda sankcijskog propadanja, gubitka utakmice za regionalnim konkurentima. Period formalne i institucionalne tranzicije i deregulacije nije doneo trajne kvalitativne promene privrednog ambijenta i uglavnom je podsticao nekvalitetan rast na kratak i srednji rok, što je rezultiralo pravim slomom u vreme ekonomske krize. Formalna reintegracija Srbije u regionalne i šire ekonomsko-političke tokove nije donela održive razvojne rezultate. Fiskalna konsolidacija, koja se u Srbiji sprovodi u toku poslednje tri godine, postigla je privremene rezultate, koji su limitirani kvalitetom reformi. Čvršća i odlučnija reintegracija privrede i društva današnje Srbije u regionalne i šire ekonomske tokove podrazumeva, kako institucionalne tako i suštinske procese koji su podsticajni u odnosu na privredne subjekte, građane i preduzeća. Institucionalno uređivanje, napredak u obrazovanju, bolje stanje u medijima i kulturi Srbije, ključne su pretpostavke održivosti i kvaliteta rasta u Srbije. Većinska politička volja u parlamentu nije dovoljna garancija održivosti reformi niti političke saglasnosti za preduzimanja ključnih poteza restrukturiranja i drugih reformi. Institucije u Srbiji treba da postignu spregu političkih, ekonomskih i socijalnih pretpostavki održivog rasta i razvoja na dugi rok. Ključne reči: kvalitet rasta, sistemsko nasleđe, funkcionalne institucije, redistribitivna ekonomija, nedovršene reforme Summary: Volatile and regarding the quality not sufficient economic growth of today Serbia is due to many inherited problems of economic development. Inherited problems are not to be excluded from the analysis of the sustainability of the entire economic development model. It can be traced from the way of brake up with the administrative system of economy and self-government, through the loss of market and sanctions period of decay and loss of regional competitiveness. The period of formal and institutional transition and deregulation has not brought permanent substantial changes of economic ambience and has usually encouraged... short and medium term growth, which have resulted with the first breakdown during the economic crisis. Formal reintegration of Serbia in regional and broader economic-political currents has not brought sustainable developmental results. Fiscal consolidation, practiced in Serbia for the last three years, has achieved temporary results limited by the quality of the reforms. Former and more decisive reintegration of Serbian economy and society in regional and broader economic flows understand, both institutional and substantial processes that incourage economic subjects, citizens and companies. Regulation of institutions, progress in education, better condition of Serbian media and culture are the key prerequisites for sustainability and long term growth and development. Majority of political will in the parliament does not represent sufficient guarantee for sustainability of reforms neither for political causes for undertaking of crucial moves in restructuring and in other reforms. Institutions in Serbia should achieve correlation of political, economic and social prerequisites for long term sustainable development and growth. Key words: grawth quality, system inheritance, funkctionning institutions, redistributive economy, unfinnished reforms JEL klasifikacija: L51, O1, O4, P3 * Ovaj rad rađen je u okviru projekta Modeliranje razvoja i integracije Srbije u svetske tokove u svetlu ekonomskih, društvenih i političkih gibanja, evidencioni broj , koji finansira Ministarstvo za nauku i tehnološki razvoj Republike Srbije. ** Tehnološko-metalurški fakultet, Univerzitet u Beogradu, djukic@tmf.bg.ac.rs 163

164 1. Uvodne napomene: rast kao motiv i imperativ ekonomske politike U prognozama rasta ekonomske aktivnosti Srbije u podbacili su kako Vlada i neformalni čelnici - promoteri ekonomske politike, tako i predstavnici MMF-a 1 u Srbiji. Ispostavilo se da je snižavanje aspiracija na postizanje trajnih i kontinuirano visokih stopa rasta ekonomske aktivnosti u Srbiji došlo kao stvar iznudice, jer je statistika tek krajem 2018, saopštila da će rast verovatno iznositi 1,9%. Oficijelna statistika indirektno nam poručuje da se na poželjne visoke stope rasta (oko ili iznad 5%), bez obzira na sve preporuke MMF-a 2 ne može računati, bar u narednih pet godina. I pored kvalitativnih sistemskih pomaka, posebno u ostvarivanju fiskalne ravnoteže i izvoza, nema nade za popravljanje izrazito loše pozicije u odnosu na svet i okruženje. Stope rasta u Srbiji ostaju među najnižima u regionu, a za period od 6 tekućih godina svakako imaju naniži prosek 2,55% (slika 1). Za to vreme stopa rasta globalne ekonomske aktivnosti, polako se ustaljuje na srednjem nivou od 3% 3. Slika 1. Uporedive stope rasta u Srbiji i zemljama regiona ostvarene tokom protekle 3 godine sa perspektivom rasta (WB) u naredne tri godine Izvor: Wold Bank, Global Economic Prospects, Yanuary 2018, Broad Based Upturn, Howe Long, Woshington p Vladine prognoze ekonomskog rasta za 2017, nakon prebačaja za kretale su se svakako iznad 3%. Pojedini čelnici trudili su se da bar za 1 procentni poen nadmaše MMF-ovu zvaničnu prognozu, sve do saznanja o negativnom startu I kvartala Obrazloženje se zasnivalo na teškim zimskim uslovima za kopanje i dopremanje uglja. Međutim, zbog toga niko u EPS-u nije snosio odgovarnost. Prosto je neverovartno da se nakon onoga što se sa Elektroprivredom dešavalo tokom ledenog talasa u februaru kao i tokom poplavnog talasa i dalje vremenski argument poteže u prikazu rezultata proizvodnje. O tome detaljnije u: Đukić, Đukanović (2017) str MMF, 2017, p. 5. IMF Country Report No. 17/263, September 2017 [Pristupljeno: 04/02/2017] Stopa rasta svetske privrede između i imala je godišnji prosek blizu 3%, što je bilo dovoljno da se nivo ekonomske aktivnosti udvostruči. Nakon 2009, usled globalne ekonomske krize, stope rasta globalne privrede znatno su niže, ali je pad globalne ekonomske aktivnosti od oko 1,5%, zabeležen samo

165 Srbija nije u stanju da generiše dinamičniju ekonomiju, na bazi domaćeg preduzetništva, unutrašnjih investicionih poriva i zdravog produktivnog zapošljavanja zbog nedovoljno podsticajnog privrednog ambijenta. Ova poslednja pomenuta sintagma najčešće se konkretizuje kroz kategoriju slabe institucije. Storija o institucijama kao ključnom faktoru kvalitetnog i održivog rasta traje bar tokom deset prethodnih godina. Prema aktuelnoj Fiskalnoj strategiji za 2018, sa izgledima za i 2020 zvanično ključnom vladinom ekonomsko-političkom i reformskom dokumentu, ne navodi se posebno uloga institucija u kreiranju kvalitetnog i dugoročno poželjnog rasta i vice versa ali se problem može uočiti u kontekstu tzv. strukturnih izazova, i reformskih mera i namera vlade, koje se tiču uspostavljanja demokratije i ljudskih prava. 4. Nažalost, na loš učinak institucija ukazuje i najslabija ocena ovog faktora konkurentnosti Srbije (104. mesto) od strane Svetskog ekonomskog foruma 5, kao i ocene postignutog nivoa lokalne demokratije i ocena slobode medija Institucije, rast i vice versa Institucije okupiraju centralnu pažnju ekonomista već duže vreme, pa su nekoliko savetovanja Naučnog društva ekonomista, ekonomskih i sličnih fakulteta i naučnih instituta u Srbiji, svoje naučne skupove posvetili ulozi institucija u privrednom razvoju, reformama, spoljnim odnosima i privrednoj stvarnosti zemlje 7. Pokazalo se da je za funkcionalan i efikasan ekonomski sistem utemeljen na stabilnim institucijama generišu rast u dugom roku. Predmet rasprava je čitav sistem institucionalnih aranžmana, od Fiskalnog saveta i Narodne banke, mnoštva regulatornih tela, do preispitivanja, regulisanja same državne pomoći 8. Već pri samoj najavi prvog talasa oštre recesije u Srbiji (2008), veliki deo ovdašnjih tranzitologa postao je svestan da je kriza tranzicije ustvari kriza lošeg rada, neizgrađenih ili formalizovanih tržišnih institucija. 9 Pod institucijama se ovde podrazumevaju ustanovljena pravila ponašanja koja određujuće utiču na društvene odnose i ekonomiju. Da li je ova sintagma pod navodnicima po sebi pleonazam, s obzirom na činjenicu da institucija u direktnom prevodu sa latinskog znači ustanova, a ustanove mogu biti formalne ili neformalne tvorevine koje regulišu društvene veze i odnose, kao i ekonomske tokove? Čak i ako jeste, treba naglasiti da se od institucija očekuje da budu valjano (suštinski a ne formalno) ustanovljene ili uspostavljene, i pored toga još da budu stabilne i funkcionalne. Sve u svemu, mnoštvo zahteva od tvorevina koje su rezultat konkretnih društvenih okolnosti, po definiciji opterećenih lošim okolnostima i nasleđem. Da li su institucije postale prazna forma ili tek samo ljuštura ustanovljenih funkcija društveno-prihvaćenih i formalnih pravila ponašanja? Otkako su Ačemoglu i Robinson objavili, širom sveta poznatu i prilično uverljivu studiju o tome kako i zašto pojedini narodi propadaju a drugi napreduju u dugom roku 10, (2014), institucije su postale alfa i omega ekonomskih studija, članaka, referata, pa i doktorata kojima treba objasniti 4 Vlada Republike Srbije (2017) 5 WEF (2017) 6 Prema oceni stanja demokratije od strane Freedom House u za zemlje našeg regiona najveći problemi su korupcija, stanje medija, porast autoritarizma i posebno konstantno slabljanje institucija, ( Abramowitz J.M (2018), pristupljeno 17/01/18. 7 Cerović B., Kovačević M.- red. (2010); Leković V.-red, (2014) str ; Tuševljak S. - red, (2017) 8 Đukić (2017a); Stojanović B., Stanišić T., Radivojević V., (2014) 9 Cerović B. (2010). str Ačemoglu, Robinson (2014) 165

166 bilo koju kategoriju društveno-ekonomskih promena ili stanja. Kao što je svojevremeno Milton Fridman, ne bez gorčine, izjavio Svi smo sada kejnzijanci, tako bismo i danas, pod uticajem ove sve češće ponavljane teze mogli slično da izjavimo: Svi smo sada institucionalisti? Da li je instutucionalizam način da se saopšti da je ekonomska analiza nemoćna ako se ne dohvati društvenih i političkih argumenata. Da li čista ekonomska analiza za koju su se zalagali Walras, a kasnije na svoj način komentarisao Šumpeter 11, prevaziđena? Funkcionisanje dobrih (inkluzivnih) institucija je stvar dugoročno podsticajnih i predvidivih uslova poslovanja i života uopšte, koje posebno podupire kvalitetno funkcionisanje državnih organa i društvenih ustanova koje se tiču zakona i zakonitosti. Zato se u ovom radu, kao i u većini istraživanja o sličnim relacijama ekonomskih tokova i institucionalnih pretpostavki, po institucijama uglavnom podrazumevaju zvanične društveno-državne tvorevine i formalne ustanove, uspostavljene radi dobrobiti društva u celini. Kako sve u društvenom životu ima i svoje drugo lice, tako se i institucije mogu posmatrati i kao ograničenja. One mogu biti faktor inercije koji može da opstruiše spontane dinamičke procese i promene bez kojih nema progresa, kako i nauci, tako i u tehnologiji ili biznisu. Na to je znalački i analitički skrenuo pažnju francuski analitičar Rišar Fransoa 12. Da li je sve te njegove, pre svega istraživačke zaključke moguće generalizovati pod kategorijom ekstraktivnih (loših) institucija na koje su posebno skrenuli pažnju Ačemoglu i Robinson, to je samo teorijsko pitanje. Ako se uzme u obzir da je današnji institucionalizam pristup, jedna varijana primarnih analiza i/ili škola utvrđivanja uzročno-posledičnih veza, ekonomije i društvenog okruženja, stvari postaju nešto jasnije, mada ni najmanje ne izgledaju u celini objašnjive. U našem slučaju, to okruženje predstavlja faktički društveno-političku uslovljenost održivosti i uspeha ekonomskih mera, zakona i tzv. strukturnih promena, pa i državne intervencije u privredi. 3. Relativitet i komparacije rasta Radi bilo kakvog poređenja Srbije sa svetom u kontinuitetu, moraju se prihvatiti neznatne aproksimacije. Kao relevantni pokazatelj ekonomske aktivnosti uobičajeno se uzima indeks brutodomaćeg proizvoda (BDP), a kao zamena za indeks BDP u Srbiji i prethodnoj Jugoslaviji može se uzeti društveni proizvod, pod uslovom da se kao bazni indeks uzme osnova 100. Onda bi se rast društvenog proizvoda prethodne Jugoslavije za mogao uzeti kao približni parametar ekonomske aktivnosti i za Srbiju, a za godine u kojima je funkcionisala SRJ ili državna zajednica Srbija i Crna Gora, stope rasta BDP i lančani indeks njene ekonomske aktivnosti kao indikativne za ekonomsku aktivnost Srbije. Uostalom, u vreme zajedničke države procena udela ekonomske aktivnosti Crne Gore u odnosu na SRJ (ili Srbiju i Crnu Goru) kretala se od 5-7%), skoro na nivou statističke greške Srbija i svet: rast u dugom roku Takva polazna slika dinamike rasta/pada ekonomske aktivnosti BDP/DP Srbije u odnosu na adekvatnu meru dinamike svetskog BDP, obračunata je i prikazana, prema podacima koje su saopštavale službe domaće statistike i prema podacima svetske banka. Na slici Schumpeter (1975) 12 Rišar (2008), str

167 data je jedna prilično obespokojavajuća slika dugoročnih ekonomskih trendova sa stanovišta perspektiva Srbije. Svet, shodno uobičajeno niskim ali stabilnim stopama rasta (na više-decenijskom nivou nižim od 3%) uspeva da više nego udvostruči globalni BDP od do 2017 (indeks 230) dok približno određena ekonomska aktivnost Srbije za pokazuje indeks 75 u odnosu na 1989 (=100). Slika 2. Polazna uslovna dugoročna komparacija: uslovni indeks ekonomske aktivnosti Srbije i sveta u dugom roku sa projekcijama do 2025 Izvor: Kalkulacija autora prema podacima Svetske banke Ako bi se rast BDP u Srbiji u naredne tri godine projektovao na osnovu podataka iz Fiskalne strategije, (pretpostavka 3,5 za i 4%, i 2019.) onda bi se mogla dopustiti i optimistička prognoza da se pod sličnim pretpostavkama, nastavlja sa još višim stopama od oko 4,5%. prosečno u narednom petogodištu (do 2025). Pod tim pretpostavkama 13 Srbija će ponovo dostići nivo ekonomske aktivnosti iz tek između i 2025, što znači da će za premošćavanje velikog razvojnog jaza biti potrebno oko 35 godina. Komentaru iz prethodnog pasusa moglo bi se prigovoriti da poredi neuporedivo. Naime, današnji svet je u celini nešto potpuno drugo u odnosu na polazni indeksni nivo u vreme pada Berlinskog zida, kako u tehnološkom, tako i u političkom i socijalnom smislu. Ako se ne računa razmena između zemalja sa prostora bivše Jugoslavije, ona još uvek dominira, ali današnja Srbija u većoj meri razmenjuje dobra i usluge sa ostatkom sveta, nego tada, a pokrivenost njenog uvoza vrednošću izvoza iznosi skoro 80%, i povećava se već desetak godina u nizu (sa izuzetkom prošle godine). Dakle, povratak Srbije u svet i međunarodno okruženje ne može izgledati poput zamišljenog povratka prethodne velike Jugoslavije, jer su lokalne i globalne ekonomsko-političke okolnosti potpuno drugačije Relativitet rasta - Srbija i okruženje Ako se već metodološki ne može dovoljno objektivno porediti dugoročni rast u Srbiji sa rastom svetske ekonomije, preostaje da se uporede tokovi dugoročnog rasta u Srbiji, 13 Vlada Republike Srbije (2017a) 167

168 sa rastom ekonomske aktivnosti u okruženju. Rast u Srbiji daleko je niži od skoro svih zemalja u okruženju. Na slici 3 prikazane su vrednosti prosečnih stopa rasta tokom dve decenije ( ) u poređenju sa decenijskim rastom ( ). Stope rasta na duži rok (u ovom slučaju ) po prirodi stvari nešto su niže nego one na kraći rok ( ). Slika 3. Relativne i uporedive stope rasta Srbije, sveta, zemalja u okruženju i Kine. Izvor: World Bank (2018) Međutim, u tom pogledu izuzetak su Srbija, Bugarska i Kina. Dva su faktora uticala na stanje u Srbiji: najpre problemi sa spoljnim zidom sankcija (poluizolacija ), bombardovanjem koje je zadesilo Srbiju (1999), a što je ušlo u obračun u prvoj deceniji dvodecenijskog perioda. U drugoj deceniji opet svetska ekonomska kriza pogodila je Srbiju čak u nešto većoj meri zajedno sa prirodnim nepogodama tokom višetalasne recesije, tako da su obe stope rasta izrazito niske (2,7% i 3,01%). Ostale zemlje Balkana u ovom periodu imale su približne referentne stope rasta, sa izuzetkom Albanije i BiH (ali samo faktički zbog visokih stopa rasta u prvoj deceniji perioda, što se može objasniti ekstremno niskom posleratnom osnovom, neposredno nakon Dejtona

169 Tabela 1. Promene relativnog udela BDP u svetskoj ekonomskoj aktivnosti pojedinih zemalja u tranziciji, i brzorastućih privreda Zemlja Stope rasta stalne cene Pros Pros BDP per capita/ uporediva kupovna snaga U 2016 Indeks 2016/07 Procentualni udeo u svetskom BDP u u odnosu na % poveć. ili smanjenja (-) udela u odnosu na Kina 9,2 9, ,33 17,76 6,43 Indija 6,9 7, ,17 7,23 2,06 Indonez. 4,2 5, ,02 2,53 0,51 Albanija 4,3 3, ,03 0,03 0,00 BiH 5,0 2, ,04 0,04-0,01 Bugarsk. 3,3 2, ,14 0,12-0,02 Hrvatska 1,9-0, ,11 0,08-0,03 Maked. 2,9 3, ,03 0,03 0,00 Cr. Gora 3,0 2, ,01 0,01 0,00 Rumun. 2,6 2, ,41 0,37-0,04 Srbija 2,5 1, ,10 0,09-0,02 Izvor: Kina je data kao ilustrativni, ali skoro neuporedivi parametar, upravo zato što je, kao uzor celom svetu, poslužila kao primer da se može napraviti efikasan spoj nasleđenih (tradicionalnih-socijalističkih) i novih tržišnih institucija. Samo jedan od uslova za to je dovoljan populacioni, izvozni, i tržišni potencijal, pa i globalni politički značaj. To je takođe dokaz se da se pametnom strategijom može prebroditi globalna kriza uz visoke stope rasta, koje su jedva ispod dvocifrenih Udeo u svetu - dugoročni pokazatelj rezultata rasta u Srbiji Na osnovu tabele 1. u kojoj su prikazani udeli pojedinih zemalja u reformi u globalnom BDP, može se zaključiti sledeće. Velike zemlje poput Kine i Indije, impresivno su podigle sopstveni udeo u globalnom BDP-u zahvaljujući višim stopama rasta u odnosu na svetski prosek. Tako je Kina svoj udeo samo za jednu deceniju (od do 2016) podigla sa 11,33% čak na 17, 76% (prema uporedivoj kupovnoj moći). Indija je sopstveni udeo podigla sa 5,12% na 7,23% Zemlje u tranziciji, a posebno iz balkanskog okruženja nisu prošle sjajno u toj preraspodeli, mada ne treba isključiti negativnu ulogu migracije i starenja stanovništva. U svakom slučaju najlošije su prošle Srbija koja je svoj udeo smanjila sa 0,1% na 0,9% i Hrvatska koja je sopstveni udeo u globalnom BDP, smanjila sa 0,11% na 0,8%. Niske stope rasta i loši reformski zahvati pokazali su kako ne treba da se radi. Albanija, Makedonija i Crna Gora uspele su da u posmatranom kriznom periodu za Balkan zadrže isti udeo svog BDP u globalnoj ekonomskoj aktivnosti (tabela 1). 169

170 4. Istorija i periodizacija rasta Srbije U prvom periodu, kada je Srbija počela da vodi samostalnu ekonomsku politiku 14, sve to u kontekstu raspada Jugoslavije, ostvarena je izrazito negativna prosečna stopa rasta od oko -20,7% godišnje u proseku što je ekonomsku aktivnost svelo na oko 41,4% prethodne. Zatim dolazi druga daleko povoljnija faza, uslovljena pre svega slamanjem hiperinflacije i Programom monetarne rekonstrukcije. Ova faza delovala je dok se nisu izgubili motivi za sprovođenje Avramovićevog (reformskog) Programa 2, a ostvareni rast bio je 4,6% dok je indeks ekonomske aktivisti na kraju perioda u odnosu na bio svega 52. Nakon toga opet dolazi tamni III period, u sivom redu tabele 2. karakterističan po kosovskoj krizi, bombardovanju NATO-a, rušenju i obnovi infrastrukture, što uključuje i političke promene i U ovom periodu prosečni stopa rasta bila je -2,9%, a indeks na kraju perioda iznosio je 47,3 u odnosu na U periodu otvaranja zemlje, reformi i privatizacije, ostvaruje relativno dinamičan rast od 7% u proseku. Taj period se završava sa indeksom od 58 u odnosu na Zatim opet recesija i kriza, sa nekoliko padova i stagnacijom. U sve to uključena je svetska kriza kao i prirodne nepogode, pa je prosečna stopa rasta u ovom periodu negativna i iznosi -1,23%, a nivo ekonomske aktivnosti obara na svega 56%. Konačno, najnoviji period tzv. fiskalne konsolidacije nakon opet podiže rast ekonomske aktivnosti u proseku 1,96% godišnje. Osnovni rezultat ove podele na kratke faze rasta i padova je zaključak da je ostvareni ekonomski rast kolebljiv, nizak, nedovoljan i pod uticajem mnoštva nepovoljnih faktora, koji se smenjuju ili deluju zajedno. Tabela 2. Periodizacija ekonomske aktivnosti Srbije - istorija rasta Period/opis Prosečna stopa rasta Kumulativni indeks na kraju perioda u odnosu na poslednju god. pret. perioda Indeks rasta (1989=100) I Raspad zemlje i hiperinflacija -20, ,5 II Monetarna rekonstrukcija 4,6 123,5 52 III Bombardovanje obnova i promene -2,9 91,1 47,38 IV Reforme i privatizacija 7 150,5 58,52 V Globalna kriza i prirodne nedaće -1, VI Fiskalna konsolidacija VI Ceo period 1989/2017-0,57 74,25 74,25 Izvor podataka: Zvanična statistika RZS i obračun autora 14 Vladajuća elita u Srbiji odmah nakon 8 sednice, već u okviru bivše SFRJ, promovisala je nacionalni projekat Zajam za preporod Srbije, kojim je trebalo da se prvenstveno iz inostranstva prikupi preko milijardu dolara, od čega je pribavljeno oko 110 milina dolara Više o tome u (Đukić 1995, str ) 170

171 5. Institucije kao faktori rasta u dugom roku Mnogi od faktora duboke depresije u kojoj se Srbija našla višekratno ili u dugom roku, objašnjeni su već u brojnim prethodnim studijama o raspadu zemlje, ratovima, hiperinflaciji, bombardovanju 15. Naravno da skoro beznadežno izgleda činjenica da se jaz između Srbije i onog sveta iz vremena socijalizma ili prilikom njegovog raspada nikada više ne može premostiti, ili ne može pri sadašnjim ili tek nešto povoljnijim okolnostima. Aritmetička slika pokazuje ogromne razlike u relativnim stopama rasta. Evo primera. Čak i kada bismo izbegli vreme raspadanja Jugoslavija i zvaničnog rata oko njenog teritorijalnog i političkog nasleđa, polazeći od od koje su kod Svetske banke, evidentirani podaci za Srbiju, u veći deo okruženja (izuzimajući BiH i Kosovo) pokazuje da je svetska privreda imala rast od 2,9%, a Srbija 2,7%. Međutim, računajući na čitav 28-godišnji period , prosečna (približno određena) stopa rasta Srbije (usled početnog urušavanja ) bila je negativna i iznosila -0,5%, što je vizuelno demonstrirano na slici 1. Iz prethodnog opisa slike proističe zaključak da se ponavljaju izvesne zakonitosti kada je u pitanju rast mladih privreda, zemalja u velikim promenama, izgradnji, reformi ili restrukturiranju. Ukratko, rast sa niže osnove intenzivniji. Pri tome visoko-razvijene ekonomije po pravilu ostvaruju niže stope rasta jer su dostigle nivo tržišne i investicione zasićenosti. Posle ekonomskog urušavanja, ostvarene stope rasta su po definiciji više, ali je kvalitet rasta najčešće upitan. To znači da su kasniji zastoji verovatni. Tzv. strategije sustizanja i prestizanja, deo su opšteg strategijskog pristupa na koji računaju zemlje sa nižim polaznim osnovama. Stope rasta sa pozicije višeg dohotka, mogu da budu dosta niže od konkurentskih zemalja nižeg dohotka, da bi se razlika održavala u dužem periodu, a ta razlika u stopama rasta zavisi od razlike u relativnim pozicijama razvijenosti. Globalna i regionalna konjuktura mogu u velikoj meri da povuku, razvoj naročito manjih ekonomija i da stimulišu njihov rast, ali samo pod sledeće: otvorena i institucionalno uređena ekonomija. Malaksavanje rasta je zakoniti izraz nedovršenih loše izvedenih reformi, koje najčešće i nisu praćene odgovarajućim institucionalnim aranžmanima. Nedostatak ekonomskih sloboda, pravne sigurnosti, uređenog pravosudnog sistema, medijskih sloboda i ravnopravnosti, korupcija i kriminal, pogoršanje obrazovanja i porast nepoverenja po definiciji snižavanju šanse za dugoročni rast i njegovu održivost. 6. Kvalitet rasta i institucija Krajem XX veka, svetskom ekonomskom scenom dominirala je krilatica Svetske banke o tome kako plima podjednako podiže sva plovila. Shodno ovom stavu, ako rast privrede i dohotka u većini zemalja sveta podstiče globalnu potrošnju i rast, to bi trebalo da koristi svima, što se uglavnom i dešavalo, ali pre svega statistički. Najpre su primedbe na kvalitet rasta imali socijalno i ekološki orijentisani ekonomisti. Stavljali su prigovor na nedovoljne učinke rasta na očuvanje prirodnih resursa i zaštitu životne sredine, ulogu problematičnog vojno-industrijskog kompleksa, vrednovanje domaće proizvodnje i td. Taj novi senzibilitet podstakao je da se nakon 70-tih godina XX veka razmišlja sasvim drugačije o resursima i životnoj sredini, ekosistemima, pa i kvalitetu života. O tome su vođene mnoge rasprave, od kojih su posebno interesantne one posvećene ekologiji i 15 Đukić (2017b), str

172 tržištu. U nas je to već početkom poslednje decenije XX veka, postalo evidentno 16. Nažalost, početne rasprave o kvalitetu rasta, zasenile su tokom 90-tih teme ratne ekonomije, sankcija i hiperinflacije. Međutim, deo ovdašnje ekonomske teorije i dalje je tragao za tajnama kvaliteta rasta. Kasnije su nastale brojne studije i čitave koncepcije koje pokušavaju da dopru do koncepta privrednog razvoja sa ljudskim licem 17. Suština namera autora koji su dovodili u pitanje razvoj meren stopama rasta, nakon Boldinga 18, Sena 19 i drugih socijalno i ekološki senzibilnih ekonomista, nije bila da se opovrgne potreba ekonomskog rasta, već da se ukaže na njegovu slojevitost i različite učinke u različitim delovima sveta 20. Prioritetne funkcije rasta, u okviru koncepta održivog razvoja, mogu da se odnose i na redukcije ekstremnog siromaštva 21. Ako Planeta danas ostvaruje ponovo stope rasta globalnog BDP od preko 3,5%, dok je višedecenijska stopa rasta ispod 3%, to je prilika da se i predsednik Svetske banke zapita, da li je vreme da se ta povoljna okolnost iskoristi da se svetu ponudi nova infrastruktura rasta koja bi doprinela smanjenju ili eliminaciji ekstremnog siromaštva 22. I Svetski ekonomski forum u najnovijem izveštaju o globalnoj konkurentnosti poručuje da dobar i dovoljno visok rast treba da doprinese ljudskom blagostanju, da bude ukorenjen na političkom legitimitetu ii da bude meren na osnovu multidimenzionalnog progresa koji podrazumeva široke koristi od ekonomskog poboljšanja, ekološki održiv razvoj, kao i međugeneracijsku pravdu prema mljađim i budućim naraštajima 23 Paradigma institucionalizma u Srbiji počinje uporedo sa prvim koracima ekonomske deregulacije koja je nastupila nakon a u fokusu tranzicionizma. Istraživači koji su prednjačili u analizi tržišnih reformi, ( tranzitolozi ) odlučnije su pristupili institucijama, tek kada je rast u Srbiji počeo da malaksava. Nizak nivo proizvodnje i dohotka, slabo i nezadovoljeno tržište u Srbiji, kao uostalom u većini balkanskih zemalja početkom 21. veka, obećavali su visoke stope rasta na duži period. Međutim, taj period visokih stopa rasta i značajnih investicija, kao uostalom i visokog deviznog priliva na osnovu privatizacije okončan je veoma brzo (u slučaju Srbije ukupno za 7-8 godina.) Okončao se, što usled delovanja globalne ekonomske krize, što usled unutrašnjih dizbalansa i lošeg funkcionisanja ustanova, pa se ispostavilo da je kvalitet tranzicije i reformi u Srbiji znatno ispod prakse većine ostalih zemalja centralne i istočne Evrope i regiona, kao i da je kvalitet institucija ključno pitanje zašto reforme ne daju rezultate u održivom rastu. Toga na izvestan način postaje svesna i Vlada Srbije, koja u usvojenim dokumentima koji se odnose na perspektive rasta i razvoja na srednji rok, podvlači uverenje da bez strateških i brzih rezultata strukturnih reformi nema trajnog i kvalitetnog rasta Đukić M. P., (1993), Za ekološku percepciju ekonomskog rasta, Direktor br. 12, 1993, str , Zbornik sa skupa Ekologija i tržište CMU (1990) 17 Gavrilović - Jovanović B., (2014), str Boulding Keneth (1972), p.p Sen A., (1985). O ekonomskoj nejednakosti, CEKEDE, Zagreb 20 Đukić M. P., (1993), Za ekološku percepciju ekonomskog rasta, Direktor br. 12, 1993, str Gidens (2010), str World Bank (2017), Group President Jim Yong Kim Speech at the 2017, Annual Meetings Plenary, 23 Schvab (2017) p Vlada Srbije (2017), str

173 7. Zaključne napomene - inkluzivni rast pretpostavka institucija Iako postoje polemike o tome da li se svaki rast može okvalifikovati i kao razvoj, odnosno da li je rast u dugom roku i garancija razvoja u pogledu održivosti, uvek treba računati na određene nedoumice, kao i blage kontroverze u vezi sa tim stavom. Tako naprimer, stav da je rast u dugom roku po definiciji održiv i da vodi uvek ka održivom razvoju, ne može se uzeti za u celini prihvatljivo stanovište. Ako bi se se u dugom roku posmatrao razvoj socijalističkih ekonomija zasnovanih na centralizaciji i administrativnoj akumulaciji resursa, distributivnoj i planskoj alokaciji bogatstva i tehnologije, ta razlika se može jasno uočiti. Socijalistička Jugoslavija imala je sve atribute dinamičnog ekonomskog razvoja sa izraženim strukturnim promenama i poboljšanjima za ono vreme kada je gradila industriju i gradove. Ispostavilo se da razvoj na tim osnovama nije bio održiv. Srbija će, još dugi period morati da provede u fazi kolebljivog i protivrečnog privrednog rasta koji neće moći da generiše stabilnost i predvidljivost. Jedan deo tog međuodnosa rast-institucije-razvoj proističe iz međunarodnog okruženja: kako ekonomskog, tako i političkog. Taj aspekt rasta u slučaju Srbije nije ni izdaleka povoljan, pre svega usled lošeg lokalnog nasleđa i geopolitičkih protivrečnosti koje se odnose i na loklanu i globalnu scenu. Međutim, dugi period rasta i stabilnosti makroekonomije, kvalitetne saradnje i partnerstva sa neposrednim okruženjem, uz podršku kvalitetnog obrazovanja i kulturnog razvoja mogao bi da generiše i uslove za funkcionalne institucije. Na taj način uzročno-posledična veza stabilnost-rast- nstitucije-razvoj mogla bi da doprinese utemeljenju jednog novog kvaliteta - institucija. Literatura Abramowitz J. M. (2018), Democracy in Crisis, Fredom House Asemoglu D, Robinson Dž. (2014), Zašto narodi propadaju, poreklo moći, prosperiteta i siromaštva, Clio, Beograd Boulding Keneth (1972), Fun and games..., The Environmental Crisis, New Haven and London, Yale University Press Cerović Božidar, (2010), Srbija u tranziciji i krizi, zbornik Tranzicija u Srbiji i globalna ekonomska kriza, (Cerović, Kovačević - red) Naučno društvo ekonomista i Ekonomski fakultet, Beograd, str ) Đukić M. P. (1993), Za ekološku percepciju ekonomskog rasta, Direktor br. 12, 1993, str Đukić M. P. (2017), Javne politike, finansijska stabilnost i kvalitet ekonomskog rasta, referat predstavljen na Savetovanju, Ekonomska politika Srbije u godini (red. M. Arsić, i D. Šoškić), 17. oktobar 2015, Naučno društvo ekonomista Srbije i Ekonomski fakultet u Beogradu. (str ). Đukić, M. P. (2017a), Tržište, institucije i održivi ekonomski razvoj, u tematski zbornik radova Ekonomija danas; Institucije i ekonomija - Šta (ne) možemo uraditi bolje, - (gl. urednik Spasoje Tuševljak):, Univerzitet u Istočnom Sarajevu (str ).., ISBN , COBISS. RS-ID Naučni skup, Andrić grad, 1-2 septembra

174 Đukić M. P. (2017b) Ekonomsko-tehnološka reintegracija Srbije: globalni trendovi i lokalne prepreke, u temetskoj monografiji (S. Grk - red), Svet i Srbija izazovi i iskušenja, Institut društvenih nauka, str Đukić P., Đukanović S. (2017), Budućnost energetike Srbije: u znaku energetskih tržišta, napuštanja fosilnih goriva i energetske efikasnosti, Energetika - ekologija - ekonomija, Energetika 2017, br.1-2. st , mart 2017 IMF (2017), IMF Country Report No. 17/263, septembar Republic of Serbia Article IV Consultation Leković Vlastimir-red (2014), Institucionalne promene kao dereminanta privrednog razvoja Srbije Ekonomski fakultet, Univerzitet u Kragujevcu Rišar Žan Fransoa (2008), Tačno u podne, prevod, Clio, Beograd Savremene finansije i ekonomija su radiklano izmenjeni i teži za oporavak Srbije, [Pristupljeno: 20/12 /17] Schvab Klaus (2017), The Global Competitiveness Report , World Economic Forum Sen A. (1985), O ekonomskoj nejednakosti, CEKEDE, Zagreb Stojanović B. et all., (2014), Efekti institucionalizacije držvne pomoći u Republici Srbiji, u zborniku Institucionalne promene kao dereminanta privrednog razvoja Srbije (Leković V.- red) Ekonomski fakultet, Univerzitet u Kragujevcu Svi smo mi Kejnzijanci (2008) -kejnzijanci.html. [Pristupljeno: 05/01/18] Šumpeter A. Joseph (1975) Povijest ekonomske analize, Informator, Zagreb Tuševljak Spasoje- red, (2017), Ekonomija danas; Institucije i ekonomija - Šta (ne)možemo uraditi bolje, Univerzitet u Istočnom Sarajevu, Naučni skup, Andrić grad, 1-2 septembra Vlada Republike Srbije (2017a), Fiskalna strategija Republike Srbije za sa projekcijama ta i World Bank (2017), Group President Jim Yong Kim Speech at the 2017 Annual Meetings Plenary [Pristupljeno: 13/01/18] World Bank (2018), [Pristupljeno: 12/01/18] World bank (1018 a) [Pristupljeno: 13/01/18] 174

175 Fiskalna konsolidacija i premija zarada javnog sektora u Srbiji: Ocene dobijene primenom metoda uparivanja i kvantilne regresije Fiscal Consolidation and Public Sector Wage Premium in Serbia: Quantile Regression Estimates and the Matching Approach Marko Vladisavljević* Aleksandra Nojković** Apstrakt: Fiskalni deficit u Srbiji godine iznosio je 6,6% BDP, nakon čega je Vlada Srbije uvela mere fiskalne konsolidacije uključujući i smanjenje zarada u javnom sektoru za deset procenata. U ovom istraživanju analiziramo promenu premije zarada javnog sektora Srbije nakon što su mere uvedene. Dodatno, istraživanje upoređuje premiju zarada dva podsektora javnog sektora: sektora države i javnih preduzeća. Premija zarada javnog sektora analizirana je korišćenjem metoda linearne i kvantilne regresije na podacima Ankete o radnoj snazi, uz korišćenje metoda uparivanja. Rezultati ukazuju na to da je u godini, pre mera fiskalne konsolidacije, premija zarada javnog sektora iznosila 17,9%, pri čemu je premija veća za javna preduzeća nego za sektor države. Premija zarada je bila najviša na dnu, a najniža na vrhu distribucije zarada. Odvojene analize, ipak, ukazuju da ova pravilnost važi samo za sektor države, dok je u sektoru javnih preduzeća premija ista na svim nivoima zarada. U godini, nakon primene mera fiskalne konsolidacije, premija zarada javnog sektora smanjena je na 12,6%, što ukazuje na smanjenje nejednakosti zarada između javnog i privatnog sektora. Pad premije na celoj distribuciji zarada bio je značajniji za radnike iz sektora države nego za radnike iz javnih preduzeća, stoga povećavajući nejednakost između podsektora unutar javnog sektora. Ključne reči: premija zarada javnog sektora, fiskalna konsolidacija, metode uparivanja, kvantilna regresija Abstract: The fiscal deficit in Serbia in 2014 amounted to 6.6% of GDP, after which the Serbian government introduced fiscal consolidation measures, including a 10% reduction in public sector wages. In this research we analyze the changes in the public sector wage premium in Serbia after the measures have been introduced. In addition, we compare the wage premium of two subsectors of the public sector: the state sector and enterprises. The public sector wage premium was analyzed by using the combination of linear and quantile regression estimates and matching approach. The results indicate that in 2014, before fiscal consolidation measures, the public sector wage premium stood at 17.9%, with the premium higher for state-owned enterprises than for the state sector. Wage premium was the highest at the bottom, and the lowest on top of distribution of earnings. Separate analyzes, however, indicate that this applies only to the state sector, while in the state-owned enterprise sector premiums are equal at all parts of the wage distribution. In 2015, after fiscal consolidation measures were introduced, the public sector wage premium has been reduced to 12.6%, suggesting a reduction in inequality in wages between the public and private sectors. The fall in the premium over the entire distribution of wages was more significant for workers in the state sector than for employees in public enterprises, hence increasing inequality between subsectors within the public sector. Keywords: public sector wage premium, fiscal consolidation matching, quantile regression. JEL klasifikacija: J31, J45, J38 * Institut ekonomskih nauka, Beograd i Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, marko.vladisavljevic@ien.bg.ac.rs ** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, nojkovic@gmail.com 175

176 1. Uvod Visina zarada radnika iz javnog i privatnog sektora i njihova razlika imaju važne implikacije za javne politike, s obzirom da neusaglašenost zarada u dva sektora može da izazove značajne poremećaje na tržištu rada. Više plate u javnom sektoru, zajedno sa često boljim radnim uslovima, mogu dovesti do jakih preferencija za posao u javnom sektoru, što znači da manje obučena radna ostaje da radi u privatnom sektoru. I obrnuto, značajno veće plate u privatnom sektoru dovede do niske ponude rada u javnom sektoru, što može da smanji kvalitet usluga u javnom sektoru 1. Sa druge strane, razlike u platama između sektora ali imaju uticaj i makroekonomske implikacije, posebno na rast BDP-a i ukupnu ekonomsku efikasnost, ali i na spoljnu konkurentsku poziciju, posebno u slučaju male otvorene zemlje 2. Jaz u zaradama između javnog i privatnog sektora u posebnom je fokusu poslednjih godina, usled efekata ekonomske krize i potrebe da se smanje javni rashodi u mnogim zemljama. Smanjivanje plata u javnom sektoru smatra se manje štetnim za opšte trendove ekonomskih aktivnosti u odnosu na smanjivanje drugih javnih rashoda 3, a više zarade u javnom sektoru uzimaju se kao argument da za opravdanost ovakvog načina smanjivanja rashoda. U Srbiji, u godini fiskalni deficit iznosio je 6,6% BDP-a i bio je među najvišim u Evropi, zbog čega Vlada Republike Srbije je uvela program fiskalne konsolidacije. Program je podrazumevao smanjenje plata u javnom sektoru većih od minimalne zarade (tj dinara za puno radno vreme) od 10% 4. Isti program štednje primenjen je u celom javnom sektoru (uži sektor države i zaposleni u javnim preduzećima) i podrazumeva da neće biti daljeg povećanja zarada u toku primene zakona, do kraja godine. Cilj istraživanja u okviru ovog rada biće da se pokažu efekti koje je fiskalna konsolidacija imala na premiju javnog sektora, nakon fiskalne konsolidacije. U tom smislu formulišemo tri hipoteze. Prvo, pretpostavljamo da su efekti fiskalne konsolidacije u Srbiji izazvali su smanjenje premije javnog sektora u Srbiji u godini, u odnosu na godinu. Drugo, uzimajući u obzir način na koji je smanjenje zarada u javnom sektoru sprovedeno, očekujemo da će smanjenje premije javnog sektora u Srbiji biti različito na različitim nivoima distribucije zarada. Konačno, očekujemo da će, s obzirom na to da se smanjivanje zarada odnosilo i na sektor države i na sektor javnih preduzeća smanjenje premije zarada bu ova dva sektora biti jednako. Motivacija za upoređivanje dva podsektora je trostruka. Prvo, u poslednjih nekoliko godina, veliki broj komentara o nedostatku fiskalne discipline u Srbiji naročito je fokusiran na smanjenje prekomernih državnih subvencija za javna preduzeća, a pored toga, javna preduzeća se često javno kritikuju, čak i od vlade zbog neefikasnog trošenja svojih resursa. Drugo, skoro svi radovi koji se bave premijom zarade javnog sektora, ili zanemaruju razliku između javnih preduzeća i sektora države 5 ili se odlučuju da zarade privatnog Giordano et al (2011), str. 5 Evropska komisija (2014), str. 5 de Castro et al (2013), str. 2 Republika Srbija, (2014), str. 3 npr. Laušev, 2012; str. 8 Nikolić et al, 2017, str

177 sektora porede sa zaradama radnika iz jednog od ova dva sektora. Treće, preduzeća u državnom vlasništvu u Srbiji (kao i u mnogim drugim zemljama), za razliku od državnog sektora, često imaju na raspolaganju prihod od sopstvenih aktivnosti, koji se delimično koristi za finansiranje zarada 6. Prethodna istraživanja koja su se bavila ocenom premije zarada javnog sektora u Srbiji nisu uzimala u obzir činjenicu da postoje radnici u privatnom i javnom sektoru čije kombinacije karakteristika nisu uporedive i procenjivala su premiju na celokupnom uzorku. Zbog toga, u ovom istraživanju koristimo metode uparivanja kako bismo premiju zarada javnog sektora ispitivali na delu uzorka radnika čije su karakteristike uporedive i poredimo ocene dobijene na ovaj način sa ocenama dobijenim na celom uzorku. Struktura ovog rada je sledeća. Nakon uvoda, u drugom delu objašnjava se pojam premije zarada javnog sektora i daje se kratak pregled istraživanja premije u Evropi i Srbiji. U trećem delu prikazujemo podatke i metodologiju koji će biti korišćeni u ovom radu, dok u četvrtom delu prikazujemo rezultate. Konačno, u petom delu iznosimo zaključke. 2. Premija zarada javnog sektora U velikom broju evropskih zemalja, zaposleni u javnom sektoru imaju, u proseku, viši nivo zarada od radnika u privatnom sektoru. Ova razlika naziva se nekorigovani jaz u zaradama između sektora zbog toga što, predstavlja jednostavnu razliku prosečnih zarada radnika iz dva sektora. Nekorigovani jaz može se delimično objasniti boljim karakteristikama radnika javnog sektora, kao što su viši nivo obrazovanja ili više radnog iskustva. Kako se ove karakteristike na tržištu rada obično povezuju sa višim zaradama, bolje karakteristike radnika u javnom sektoru (delimično) opravdavaju razlike u zaradama između sektora 7. Ipak, razlike u karakteristikama često ne mogu da objasne celokupan jaz u platama između javnog i privatnog sektora. Naime, u istraživanjima u kojima se korišćenjem mikro podataka statistički kontrolišu razlike u karakteristikama radnika na tržištu rada, pokazuje se da za isti (u meri u kojoj je to moguće odrediti raspoloživim podacima) posao plaća više u javnom sektoru, tj. da postoji tzv. premija zarada javnog sektora (eng. public sector wage premium). Sa druge strane, postoje i radovi u kojima je pokazano da premija javnog sektora, u nekim zemljama, može biti i negativna, tj. da postoji premija zarada privatnog sektora. Grubo podeljeno, dok u zemljama južne i zapadne Evrope postoji pozitivna premija za rad u javnom sektoru, u zemljama srednje, istočne i severne Evrope plate za isti posao su više u privatnom sektoru 8. Dodatno negativna premija javnog sektora bila je česta i u zemljama koje su bile u tranziciji od socijalističke ka tržišnoj privredi. Ipak kako tranzicija odmiče, prednost privatnog sektora se smanjuje, ili čak dolazi do potpuno različitog trenda, pa plate u javnom sektoru postanu i više nego u privatnom npr. Bargain and Melly, 2008, str 5. de Castro et al. (2013) str. 3. Evropska Komisija (2014), str. 16. Laušev, (2014), str

178 Za razliku od privatnog sektora, gde se visina zarada određuje od strane poslodavaca koji se vode željom da maksimiziraju svoj profit, visina plata u javnom sektoru je, tipično, pod uticajem političkih faktora. Za poslodavce koji odlučuju o visini zarada u javnom sektoru, nije važno samo da se zaradama postigne efikasnost u obavljanju određenih javnih funkcija, već i da se na taj način prikažu u dobrom svetlu svojim glasačima. Stoga, plate u javnom sektoru mogu da budu više od plata u privatnom sektoru, posebno kada se radi o platama nisko kvalifikovanih radnika. Sa druge strane, kod visoko kvalifikovanih radnika, država ne želi da previše plati za njihovo angažovanje, da bi izbegla sliku u javnosti o neopravdanom trošenju državnih sredstava 10. Ova teorijska razmatranja imaju svoju čvrstu osnovu u empirijskim rezultatima koji ukazuju, da bez obzira na predznak premije javnog sektora, zarade u svim zemljama su značajno više kompresovane u javnom nego u privatnom sektoru. Stoga su razlike između javnog i privatnog sektora, ukoliko su pozitivne, najviše na najnižim zaradama, i obrnuto, ukoliko su negativne, najviše na najvišim zaradama Istraživanja premije zarada javnog sektora u Srbiji U jednom od prvih istraživanja premije zarada javnog sektora u Srbiji, Jovanović i Lokšin 12 našli su negativnu premiju rada u javnom sektoru od 9,4% za muškarce i 4% za žene koristeći podatke Ankete o radnoj snazi (ARS) iz godine. Više zarade u privatnom sektoru autori pripisuju činjenici da su radnici u javnom sektoru imali višu sigurnost posla i češće ostvarivali druga prava iz rada (npr. doprinosi za penziono i zdravstveno osiguranje). Stoga, suočeni sa višom sigurnošću posla i boljim uslovima rada u javnom sektoru, poslodavci u privatnom sektoru morali su, da bi privukli kvalitetnu radnu snagu, da ponude višu platu od javnog sektora. Naredno značajno istraživanje, takođe koristi podatke ARS, pokazuje da je u periodu između i godine, negativna premija javnog sektora za muškarce smanjena sa 28,5% na svega 8% 13. Autori navode da se ovo smanjenje premije javnog sektora duguje formalizaciji dela privatnog sektora u inicijalnom periodu nakon starta tranzicije, kao i uvođenju više minimalne cene rada, koja je smanjila ukupnu nejednakost zarada. Dodatno, u istom periodu učešće radnika privatnog sektora u ukupnoj zaposlenosti značajno je poraslo, sa 6,4% na 24,7%. Laušev pokazuje, koristeći podatke iz ARS, da je u periodu između i godine, premija javnog sektora, prešla je od nulte u pozitivnu za radnike sa niskim ili srednjim nivoom, a za radnike sa visokim nivoom obrazovanja od negativne u pozitivnu 14. Razlog za povećanje premije zarada javnog sektora tokom ih je izgleda u preteranom povećavanju koje je često ocenjivano kao fiskalno neodgovorno, iako u početku motivisano dobrim namerama Giordano et al. (2011), str npr. Bargain & Melly (2008); Giordano et al. (2011). 12 Jovanović and Lokshin (2003), str Krstić, et al (2007), str Laušev (2012), str Arandarenko (2011), str

179 Konačno, na osnovu podataka iz Ankete o prihodima i uslovima života iz godine, premija javnog sektora u Srbiji ocenjena je na nivou 17,2%, a ocenjena vrednost premije javnog sektora opada sa nivoom zarade. Premija zarada je najviša za najnižu zaradu (25,1% u prvom decilu distribucije), i linearno se smanjuje sa povećavanjem nivoa plata, dostižući svoj minimum na vrhu distribucije (10,5% na devetom decilu) 16. Stoga, u poređenju sa boljim uslovima rada u javnom sektoru (jača sigurnost posla, kraće radno vreme, veći stepen pogodnosti za rad i sl.), premija zarada u javnom sektoru u Srbiji, stvorila je jaku dualnost na srpskom tržištu rada. Javni sektor karakteriše veća sigurnost zaposlenosti, dobri radni uslovi i više zarade. Sa druge strane, većina zaposlenih u privatnom sektoru ima manju sigurnost posla, lošije radne uslove i niže plate Podaci i metodologija 3.1. Podaci Ocena premije zarada javnog sektora postavljenih hipoteza podrazumeva postojanje mikro-baze podataka sa detaljnim karakteristikama ispitanika, koje mogu da objasne deo razlika u zaradama između grupa. Kao izvor podataka u ovom radu biće korišćene baze mikroekonomskih podataka iz Ankete o radnoj snazi (ARS) iz 2014 i godine. Anketa, koju je sproveo Republički zavod za statistiku Republike Srbije (RZS), obezbeđuje nacionalno i regionalno reprezentativne podatke o položaju osoba na tržištu rada i u Srbiji. Podaci uključuju pondere, koje računa RZS, a koji se koriste kako bi se ispravile ocene deskriptivnih statistika i ekonometrijskih ocena za verovatnoću da domaćinstvo bude izabrano u uzorak iz populacije domaćinstava Srbije. Da bi se ispitali trendovi premije zarada javnog sektora, neophodno je uvesti određene restrikcije u pogledu toga koji zaposleni ulaze u analizu. Uzorak za analizu ne uključuje samozaposlene i neplaćene pomažuće članove porodice jer njihove zarade nisu registrovane u ARS. Pored toga isključeni su i neformalno zaposleni, poljoprivrednici i povremeni i sezonski radnici, jer determinante njihovih zarada nisu uporedive sa determinantama zarada formalno zaposlenih radnika za platu i njihovo uključivanje bi unelo pristrasnost u zaključivanju. Dodatno, u skladu sa standardnim pristupom u literaturi, isključuju se osobe koje se nalaze na obrazovanju ili obuci, one koji rade manje od 16 sati nedeljno, oni koji odbijaju da prijave svoje plate ili koji prijavljuju nulte zarade (najčešće se radi o radnicima preduzeća u stečaju), one koji navode kao sektor vlasništva ostalo, a uključuju samo osobe uzrasta od 20 do 64 godine. Konačno, isključuju se ispitanici koji pripadaju prvom i ili poslednjem percentilu raspodele distribucije zarade i čije zarade, u isto vreme, imaju neobičan uticaj na regresione koeficijente 18. Glavna nezavisna varijabla u istraživanju sektor vlasništva zasniva se na odgovoru na pitanje Vrsta vlasništva u kojem radite? Ispitanici odgovaraju na pitanje biranjem četiri različite mogućnosti: Privatno registrovani, Privatno-neregistrovani, Javni i Ostalo. U analizi eliminišemo radnike koji rade u privatno-neregistrovanim preduzećima jer su neformalno zaposleni i ostalim preduzećima jer vlasništvo nad njiho- 16 Vladisavljević & Jovančević (2016), str Arandarenko (2011), str Cameron & Trivedi (2010) str

180 vim poslom ne može definitivno utvirditi. Podela na javna preduzeća i sektor države, u okviru privatnog sektora zasnovana je NACE klasifikaciji delatnosti. Prema podeli koju predlažemo, državni sektor većinom čine zaposleni u sektoru javne uprave (NACE sektor O), obrazovanja (P) i zdravstva (Q), a radnici iz javnih preduzeća najčešće rade u sektorima Transport (H), Prerađivačka industrija (C) i Komunalni sektor (D i E) Mincerova jednačina zarada Osnovni oblik Mincerove jednačine zarada dat je sledećom jednačinom: y i = ln(y i) = α + βpi + θxi + ε i, (1) Osnovni cilj ove jednačine je da se odredi da li zavisna varijabla, tj. logaritmovane zarade po času rada zavise od njenih karakteristika koje su date vektorom X i, kao što su obrazovanje, radno iskustvo ili neke druge karakteristike. Vektor nepoznatih parametara θ označava uticaj svake varijable na časovnu zaradu, a ε i predstavlja stohastičku grešku modela. Kako je u fokusu rada ocena premije javnog sektora, varijabla koja označava rad u javnom ili privatnom sektoru izdvojena je i predstavljena zasebnom varijablom (P i ), a koeficijent uz ovu varijablu (β) označava premiju zarada javnog sektora. S obzirom da su zarade logaritmovane, koeficijenti θ i koeficijent β predstavljaju polu-elastičnost Y u odnosu na varijable P i X i imaju interpretaciju relativne (procentualne) promene zarada u odnosu na apsolutnu promenu varijabli P i X. U tom smislu koeficijent β koji stoji označava procentualnu razliku u zaradama između javnog i privatnog sektora, kada se ostale karakteristike drže statistički konstantnim. Kako je jedan od ciljeva ovog rada ocena premija zarada u podsektorima javnog sektora: sektoru države i javnim preduzećima, dodatno ocenjivaće se mincerova jednačina oblika y i = ln(y i) = α + β1sdi + β2jpi + θxi + ε i (1a) Gde su β 1 i β 2 koeficijenti a SD i JP veštačke varijable koje označavaju rad u sektoru države i javnih preduzeća, pri čemu su ostale oznake iste kao u jednačini (1). Vektor dodatnih promenljivih koje se koriste u svim specifikacijama sadrži pol, bračni status, godine starosti, region, tip naselja (gradsko ili ostalo), nivo obrazovanja, radno iskustvo (i kvadrat radnog iskustva), zanimanje (prema ISCO klasifikaciji), tip ugovora (na neodređeno ili na određeno), kao i tip rada (puno radno vreme ili skraćeno radno vreme). Prilikom ocenjivanja regresionih koeficijenata koristi se metod običnih najmanjih kvadrata uz klaster robusne standardne greške (Huber/White korekcija), kojima se otklanja potencijalna heteroskedastičnost i potencijalna autokorelacija u greškama zbog činjenice da osobe dolaze iz istog domaćinstva Uslovna kvantilna regresija Kod tehnika uslovne kvantilne regresije umesto funkcije uslovne sredine E(y X), koriste se funkcije uslovne kvantilne funkcije Qq(y X), q ϵ (0, 1), za koje se pretpostavlja linearan odnos između različitih kvantila zavisne promenljive i odgovarajućih vrednosti 19 Detaljna definicija javnog i privatnog preduzeća sa NACE kodovima može se dobiti na zahtev od autora. 20 Cameron & Trivedi (2010) str

181 nezavisnih promenljivih za tu opservaciju (Koenker and Bassett, 1978). Drugim rečima, u slučaju ocenjivanja premije javnog sektora modelira se odnos ' ( ) ( ) X ( ) ( ) Q ( y P, Xè )= α q + β q P + q + ε q, (2a). q i i i i i k i Slično uslovnoj sredini, koja predstavlja indikator koji minimizira sumu kvadratnih odstupanja, uslovna medijana minimizira sumu apsolutnih odstupanja, a koeficijent β(q) predstavlja ocenu koja minimizira ovu sumu. Stoga, je kod medijalne regresije distribucija apsolutnih odstupanja simetrična, tj. odstupanja se isto vrednuju bez obzira na to da li ocenjena vrednost zavisne varijable u medijani potcenjuje ili precenjuje pravu vrednost zavisne varijable. U tom kontekstu, regresija medijane predstavlja specijalni slučaj kvantilne regresije, koja se ocenjuje na osnovu funkcije N N ' ( ) ( 1 ) Q β = q y xβ + q y xβ, (2b). ' q i i q i i q ' iy : i xiβ ' iy : i< xiβ gde je suma apsolutnih odstupanja ponderisana kvantilom q, koji dodeljuje veći ponder potcenjenim vrednostima predikcije nego precenjenim za niže kvantile, i obrnuto, veći ponder za precenjene vrednosti za više kvantile. S obzirom na to da funkcija Q(βq) nije diferencijabilna, uobičajeni metodi ocenjivanja ne mogu se primeniti. Umesto njih, primenjuje se simplex metoda linearnog programiranja, gde se do rešenja problema (2b) dolazi u okviru konačnog broja iteracija. Ocena dobijena u okviru kvantilne regresije je asimptotski normalna, a standardna greška se dobija metodom bootstrapinga Procedura uparivanja Kako su razlike u karakteristikama radnika u javnom i privatnom sektoru često veoma izražene, ukoliko se eksplicitno ne uzme u obzir uporedivost empirijske raspodele individualnih karakteristika radnika, to može prouzrokovati probleme specifikacije, koji su u velikoj meri prepoznati u literaturi koja se bavi ocenama efekata politika (eng. impact evaluation methods). U literaturi koja se bavi nejednakošću zarada, ovaj problem sve češće se uzima u obzir, što je dovelo do razvoja nekoliko metoda koji uključuju tehnike uparivanja u istraživanju razlika u zaradama između grupa 22. Stoga, pre nego što ocenimo model, primenjujemo tehniku uparivanja koja se naziva uparivanje po sistemu najbližeg komšije 23 da bi uzorak ograničili na radnike u javnom sektoru koji u potpunosti odgovaraju (eng. exact matching) radnicima u privatnom sektoru uzevši u obzir sledeće karakteristike: pol, godine starosti, obrazovanje, region, tip naselja, zanimanje, tip ugovora, radno vreme. S obzirom da ne želimo da ocenimo jaz kao efekat evaluacije uticaja, već samo da ograničimo uzorak tražimo da procedura odabere samo jednog najbližeg komšiju iz javnog sektora koji ima iste karakteristike iz privatnog sektora. Dodatno, metoda uparivanja se obavlja sa ponavljanjem, tako da i dalje postoje razlike u prosečnim karakteristikama radnika u javnom i privatnom sektoru 21 Cameron & Trivedi (2010) str npr. Nopo (2008) 23 Abadie et al. (2004), str

182 4. Rezultati 4.1. Procedura uparivanja U obe godine 28% radnika iz javnog i 38% iz privatnog sektora nema svoje parnjake u drugom sektoru, što dovodi do smanjivanja uzorka za ocenu premije zarada javnog sektora sa ( u i u godini) na (9.703 u i u godini). Najznačajniji uzročnik neuparivanja su zanimanja: 23% radnika u javnom i 31% u privatnom nema parnjake po zanimanjima, iako ima po ostalim karakteristikama, dok su za ostale karakteristike neslaganja manja od 10%. U proseku zarade u uzorku uparenih su više nego kod onih koji nemaju parnjake, razlike nešto više izražene u privatnom sektoru, na šta ukazuje tabela 1. Tabela 1. Zarade u javnom i privatnom sektoru prema uparenosti radnika Zemlja Privatni sektor Javni sektor Privatni sektor Javni sektor Nisu upareni Upareni Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka iz ARS Ocena premije zarada u proseku Tabela 2 predstavlja ocene premije zarada iz jednačina zarada (1) i (1a) odvojeno za i godinu. Ocene su dobijene uz pomoć metoda običnih najmanjih kvadrata (ONK), uz korišćenje robusnih klaster standardnih grešaka. Koeficijenti u tabeli A1 ukazuju na pozitivnu premiju zarada u javnom sektoru. Tabela 2. Ocene dobijene u modelu običnih najmanjih kvadrata Godina Specifikacija 1 1a 1 1a Javni sektor 0.179*** 0.120*** Sektor države 0.159*** 0.079*** Javna preduzeća 0.205*** 0.172*** Uzorak 9,703 9,703 11,849 11,849 F Korigovani koeficijent determinacije Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka iz ARS. Napomene: Kovarijati u modelu uključuju: pol, region, tip naselja, obrazovanje, radno iskustvo, zanimanje, tip ugovora i radno vreme. *** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1 182

183 U godini, pre nego što su uvedene mere fiskalne konsolidacije zarada premija zarada je iznosila 17,9%, da bi nakon uvođenja mera ona pala za oko 6 procentnih poena na 12,0% u godini. Posmatrano po podsektorima, u godini premija zarada bila je viša za sektor javnih preduzeća - 20,5%, nego za sektor države gde je iznosila 15,9%. Nakon uvedenih mera fiskalne konsolidacije, u sektoru javnih preduzeća premija je opala za 3,2 procentnih poena (p.p.) na 17,2%, dok je premija u sektoru države opala za 8 p.p. na 7,9%. Poredeći (95 procentne) intervale poverenja ocena, pad je bio statistički značajan za ukupan javni sektor i za sektor države, dok za sektor javnih preduzeća promena premije zarada nije bila statistički značajna. Razlika između premija podsektora nakon fiskalne konsolidacije je udvostručena: u godini ona je iznosila 4,1 p.p., a u godini čak 9,3 p.p Ocena premije zarada na različitim nivoima distribucije zarada Slika 1 prikazuje rezultate ocenjivanja premije zarada javnog sektora na različitim nivoima distribucije zarada metodom uslovne kvantne regresije, počev od 5. do 95. percentila distribucije zarada 25. Rezultati ukazuju na teorijski očekivani obrazac premije zarada u javnom sektoru na različitim nivoima raspodele zarada u godini (Slika 1, levi gornji panel). Premija je najviša na dnu raspodele zarada, gde na 10. percentilu iznosi 21,5%. Medijalna premija je iznosi 17,7%, i statistički je značajno niža u odnosu na premiju na 10. percentilu. Premija je najniža na 90. percentilu distribucije zarada gde iznosi 13,1%, što je nivo koji je značajno niži od ocenjenog koeficijenta za medijalnu zaradu Zbog ograničenog prostora, prikazujemo samo najvažnije koeficijente. Tabelu sa ocenama svih koeficijenata i standardnim greškama moguće je dobiti na zahtev od autora. Rezultati ukazuju na očekivane znake svih determinanti zarada. Za obe godine zarade su, ceteris paribus, veće za muškarce nego za žene, veće za radnike sa višim nivoima obrazovanja, dužim radnim iskustvom i radnike koji rade u višim zanimanjima. Dodatno, više zarade imaju oni koji rade sa skraćenim radnim vremenom; kao i radnici koji rade na neodređeno u poređenju sa radnicima koji rade na određeno. Plate su, takođe u skladu sa očekivanjima, veće u Beogradu nego u drugim regionima, kao i za radnike iz gradskih, u poređenju sa ostalim naseljima. 25 Zbog ograničenog prostora, izostavljamo prikazivanje tabela sa ocenjenim vrednostima koeficijenata kvanitlnih regresija i njihovim standardnim greškama. Tabele sa ovim ocenama mogu se dobiti na zahtev od autora. 26 Poređenje koefiijenata vrši se na osnovu njihovih intervala poverenja, koji zbog ograničenog prostora nisu prikazani, a mogu se dobiti na zahtev od autora. 183

184 Slika 1. Premija zarada javnog sektora (gornji), javnih preduzeća (srednji) i sektora države (donji paneli) u 2014.(levi) i godini (desni paneli). Javni sektor Kvantil Javni sektor Kvantil Javna preduzeća Kvantil Sektor države Javna preduzeća Kvantil Kvantil Sektor države Javna preduzeća Kvantil Kvantil Sektor države Kvantil Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka iz ARS. U godini, usled efekta fiskalne konsolidacije, obrazac premije javnog sektora na različitim nivoima distribucije zarada najviša premija na niskim, najniža na visokim zaradama postao je još izraženiji. S obzirom na to da fiskalna konsolidacija nije obuhvatila zarade do dinara, promene na niskim nivoima zarada nisu statistički značajne i posledica su rasta zarada u privatnom sektoru. Sa druge strane, od 30. percentila 184

185 pa do kraja distribucije zarada, opažamo značajno smanjenje premije zarada javnog sektora. U godini, ocenjena vrednost premije na 10. percentilu iznosi 20,6% i značajno je niža od medijalne premije koja iznosi 14,2%, dok premija na 90. percentilu iznosi 8,3% i značajno je niža od medijalne premije (Slika 1, desni gornji panel). Slika 1 (srednji i donji levi panel) ukazuje na to da su godine postojale izražene razlike u obrascima premije zarada javnih preduzeća i sektora države na različitim nivoima zarada. Za sektor države opaža se očekivani obrazac: visoka premija na dnu i niska premija na vrhu distribucije zarada (Slika 1, donji levi panel). U ovom sektoru premije na 10., 50. i 90. percentilu distribucije zarada, ocenjene respektivno na 24,6%; 15,7% i 7,6%, statistički značajno se razlikuju jedne od drugih. Sa druge strane, kod javnih preduzeća premija zarada se ne razlikuje u zavisnosti od položaja u distribuciji zarada, jer premije na 10., 50. i 90. percentilu, ocenjene na 16,6; 19,9 i 20,8% (Slika 1, srednji levi panel), nisu statistički značajno različite jedna od druge. Poređenje intervala poverenja za premije u sektoru države i javnih preduzeća 27 ukazuje na to da razlike premija sektora države i javnih preduzeća u donjem delu distribucije zarada (do 40. percentila) nisu statistički značajne, dok počevši od medijane pa do najviših zarada, premija je viša za sektor javnih preduzeća nego za sektor države. Na nivou medijane razlika u premijama iznosi 3,7 procentnih poena, i ona postepeno raste sa visinom zarade, pa je najviša na najvišim zaradama premija gde iznosi 12,6 procentnih poena (na 90. percentilu). U sektoru države smanjenje premije zarada javnog sektora bilo značajno na skoro celoj distribuciji zarada, najniži pad je bio na 10. percentilu (2,9 p.p.), a najviši na najvišim zaradama skoro 10.6 p.p., što je dovelo do negativne premije na 90. percentilu od -3%. Usled toga, opaženi patern više premije na nižim zaradama i niže premije na višim zarada u sektoru države postaje još izraženiji u godini (Slika 1 - donji desni panel). Sa druge strane, kod javnih preduzeća pad premije bio je značajan samo u najvišem delu distribucije zarada (od 70. do 90. percentila). Uprkos tome, ni u godini, premije zarada na dnu distribucije (19,5%) i na vrhu distribucije (12,9%) se ne razlikuju statistički značajno. 5. Zaključci Cilj ovog rada bio je da se ispita premija zarade javnog sektora u Srbiji, koristeći metode kvantilne regresije i uparivanja. Rezultati ukazuju na visoku premiju zarade u javnom sektoru godine, koja je kreirala izrazitu nejednakost između javnog i privatnog sektora. Premija je, u skladu sa teorijskim očekivanjima i prethodnim rezultatima najviša na dnu distribucije zarada, a najniža na njenom vrhu. Nakon što su uvedene mere fiskalne konsolidacije, prosečna premija smanjena je za oko 6 procentnih poena, pa iz te perspektive, fiskalna konsolidacija je ne samo donela uštedu u budžetu, već i smanjenje nejednakosti između sektora. Rezultati dodatno ukazuju na to da je premija zarada viša u javnim preduzećima u odnosu na sektor države, što ukazuje na nejednakost unutar javnog sektora. Detaljnije is- 27 Dostupno na zahtev od autora. 185

186 pitivanje ukazuje na to da je osnovna razlika u premijama dva podsektora na najvišim zaradama, dok razlike u donjem delu distribucije zarada razlike nisu statistički značajne. Nakon fiskalne konsolidacije smanjenje premije zarada javnog sektora bilo je niže za sektor države nego u javnim preduzećima, što je uslovilo dalje povećanje nejednakosti unutar javnog sektora, jer je premija za rad u sektoru države dodatno opala, dok se premija za rad u sektoru. Različit patern i smanjenje premije javnih preduzeća i sektora države govore o razlikama u formiranju zarada u podsektorima, koje može biti uslovljeno institucionalnim ili vaninstitucionalnim faktorima. Napomena o izvorima finansiranja istraživanja Rad Marka Vladisavljevića finansiran je projektima Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja III (Evropske integracije i društveno-ekonomske promene privrede Srbije na putu ka EU) i ON (Izazovi i perspektive strukturnih promena u Srbiji: strateški pravci ekonomskog razvoja i usklađivanja sa zahtevima EU). Literatura Abadie, A., et al. (2004). Implementing matching estimators for average treatment effects in Stata. Stata journal, 4, Arandarenko, M. (2011). Tržište rada u Srbiji: trendovi, institucije, politike. Ekonomski Fakultet Univerzitet u Beogradu. Bargain, O., and Melly, B. (2008). Public sector pay gap in France: new evidence using panel data. Working paper. Available at SSRN Cameron, A. C., & Trivedi, P. K. (2010). Microeconometrics using stata (Vol. 2). College Station, TX: Stata Press. de Castro, F., Salto, M., & Steiner, H. (2013). The gap between public and private wages: new evidence for the EU (No. 508). Directorate General Economic and Financial Affairs (DG ECFIN), European Commission. Evropska komisija (2014): Government wages and labour market outcomes. EURO- PEAN ECONOMY, Occasional Papers 190. ISBN Ghinetti, P. (2007). The public private job satisfaction differential in Italy. Labour, 21(2), Jovanović, B. & Lokshin, M. (2003). Wage Differentials and State-Private Sector Employment Choice in the Federal Republic of Yugoslavia., The World Bank Policy Research Paper, Koenker, R. and Bassett, G. (1978), Regression Quantiles, Econometrica, 46(1), pp Krstić, G., et al. (2007). An anatomy of male labour market earnings inequality in Serbia, Economic Systems, 31, Laušev, J. (2012): Public sector pay gap in Serbia during large-scale privatisation, by educational qualification. Economic annals, Volume LVII, No. 192, pp Laušev, J. (2014): What has 20 years of public private pay gap literature told us? Eastern European transitioning vs. Developed economies. Journal of Economic Surveys. Vol. 28, No. 3, pp

187 Nikolic, J., et al. (2017). Pre-crisis reforms, austerity measures and the public-private wage gap in two emerging economies., Economic Systems, 41(2), Ñopo, Hugo. Matching as a tool to decompose wage gaps. The review of economics and statistics 90.2 (2008): Republika Srbija (2014): Zakon o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava, Službeni glasnik RS, br. 116/2014, Beograd Vladisavljević, M., Jovančević, D. (2016): Public sector wage premium in Serbia: evidence from SILC data. In: Beslać, et al (ed.), Serbian road to the EU: finance, insurance and monetary policy. Chicago: Bar Code Graphics, Inc.; Belgrade: Faculty of Business Economics and Entrepreneurship (BEE),

188

189 Institucije tržišta rada u svetlu savremenih tehnoloških promena Labour Market Institutions in the Light of Contemporary Technological Changes Maja Jandrić* Apstrakt: Tehnološke promene su u evropskim zemljama uticale na pojavu novih trendova na tržištima rada: paralelno se stvaraju nova radna mesta i nestaju postojeća pod uticajem automatizacije i robotizacije, a dolazi i do promena u načinu i organizaciji rada usled primene novih tehnoloških rešenja. Pored pozitivnih aspekata primene novih tehnologija, jedna od mogućih posledica ovakvih promena je i smanjenje sigurnosti na tržištu rada. Značaj nestandardnih oblika zapošljavanja se povećava pri čemu se pojavljuju i novi oblici nestandardne zaposlenosti, kao i nove vrste ugovornih aranžmana. S obzirom na činjenicu da je u godini više od trećine zaposlenih u Evropskoj uniji bilo angažovano u različitim nestandardnim oblicima zapošljavanja ili kao samozaposleni radnici, jasno je da je pred institucijama tržišta rada veliki izazov prilagođavanja ovim trendovima. Neadekvatan institucionalni odgovor doveo bi do produbljivanja segmentacije na tržištu rada, povećanja nesigurnosti i veće izloženosti riziku od siromaštva.istovremeno dolazi do značajnih promena vezanih za potrebna znanja i veštine na tržištu rada, što ukazuje na neophodnost konstantnog usavršavanja radne snage. Ključne reči: institucije tržišta rada, tehnološke promene, fleksigurnost Abstract: Technological changes have influenced the emergence of new trends in the labour marketsin European countries: on the one hand, new jobs are created and the existing ones are disappearing under the influence of automation and robotization, while on the other the nature and organization of work change due to application of new technologies.in addition to the positive aspects of the application of new technologies, one of the possible consequences of these changes is lowerlabour market security.the importance of non-standard forms of employment is increasing, while new forms of employment and contractual arrangements are evolving.considering the fact that in 2016 more than one third of the employed in the European Union were engaged in self-employment and non-standard forms of work, it is clear that the labour market institutions face the challenge to adapt to these trends. Inadequate institutional response would lead to deeper labour market segmentation, increased insecurity and higher exposure to the risk of poverty. At the same time, there are significant changes related to the knowledge and skills needed in the labour market, which points outthe necessity of constant improvement of the workforce`s competences. Keywords: labour market institutions, technological changes, flexicurity JEL klasifikacija: J24, J80, J21 * Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, maja@ekof.bg.ac.rs 189

190 1. Uvod uticaj savremenih tehnoloških promena na tržište rada Uvođenje novih tehnologija i razvoj digitalne ekonomije doveli su i do značajnih promena u funkcionisanju tržišta rada (Tabela 1.) Tabela 1. Ključne promene nastale pod uticajem primene novih tehnologija Dosad Postepene inovacije Ljudi upravljaju mašinama Preovlađuju dugoročni ugovori i zaposlenost za platu Karijere imaju linearan tok i zasnivaju se na pređašnjem obrazovanju Specijalizacija veština Rad na radnom mestu i jasno odvajanje privatnog i poslovnog života Prema: Evropska komisija (2017b), str. 18. Budući trendovi Disruptivne inovacije Ljudi nadgledaju mašine Sve veće učešće fleksibilnih ugovora i novih oblika zapošljavanja Karijere postaju dinamičnije, sa periodičnim prekvalifikacijama i celoživotnim učenjem Interdisciplinarne kompetencije i kreativne veštine Rad u bilo koje vreme i na bilo kojem mestu zamagljena granica između privatnog i poslovnog života Razvoj tehnologije (kompjuterizacija, robotizacija, napredak veštačke inteligencije) omogućio je da u određenom broju poslova dođe do supstitucije rada novim tehnologijama, dok se kod poslova koji nisu podložni ovoj vrsti suspstitucije menja način rada u ovom segmentu rad je komplementaran sa upotrebom novih tehnologija. I jedan i drugi efekat dovode do značajnih promena vezanih za potrebna znanja i veštine na tržištu rada, kao i do promena vezanih za organizaciju rada i vrste ugovora. Pored toga, obe grupe promena zahtevaju adekvatno prilagođavanje institucija tržišta rada 1. Freeman (2005) ističe tri osnovna mehanizma preko kojih institucije mogu da utiču na performanse privrede:menjanje motiva i podsticaja učesnika na tržištu rada,olakšavanje efikasnih pregovora i podsticanje protoka informacija, komunikacije i poverenja. U kontekstu promena do kojih je došlo pod uticajem novih tehnologija, uticaj institucija tržišta rada ogleda se u dva ključna segmenta: a) Stvaranje podsticaja za učešće u celoživotnom učenju i prilagođavanju znanja i veština novim potrebama i zahtevima tržišta rada, b) Prilagođavanje institucija tržišta rada stvaranju sve većeg broja novih oblika zapošljavanja, koji često nisu u dovoljnoj meri obuhvaćeni postojećim institutima koji obezbeđuju adekvatan nivo sigurnosti na ovom tržištu. 1 Sindikati i kolektivno pregovaranje, sistem naknada za nezaposlene, minimalne nadnice, zakonodavna zaštita zaposlenja, oporezivanje rada, aktivne politike tržišta rada. 190

191 2. Promene u potrebnim veštinama 2.1. Uticaj tehnoloških promena na pojedine grupe zanimanja i potrebna znanja i veštine Određena zanimanja su u većoj meri podložna supstituciji od strane tehnologije to su pre svega zanimanja koja se sastoje od velikog broja radnih zadataka sa visokim stepenom predvidljivosti (rutinski poslovi). S druge strane, i kognitivni i rutinski zadaci koji nemaju visok stepen predvidljivosti teže mogu biti automatizovani (npr. istraživanje, dizajniranje novih proizvoda ili manuelni poslovi koji zahtevaju visok nivo spretnosti).prema Manyika et al. (2017) tek oko 5% zanimanja je podložno potpunoj automatizaciji, dok je kod 60% zanimanja bar 30% zadataka podložno automatizaciji. Detaljnu analizu verovatnoće podložnosti pojednih zanimanja uticaju automatizacije daju Frey i Osborne (2013).Visok rizik postoji za zanimanja vezana za saobraćaj i logistiku, kancelarijska i administrativna zanimanja, kao i veliki broj zanimanja koja su vezana za proizvodnju, kao i za određen broj zanimanja vezanih za trgovinu i jedan broj usluga.s druge strane, zanimanja iz oblasti zdravstva, obrazovanja, nauke, umetnosti, menadžmenta, kao i zanimanja vezana za kompjutere i druge inženjerske discipline su manje podložna automatizaciji (Slika 1.). Slika 1. Distribucija zaposlenosti po zanimanjima i verovatnoća kompjuterizacije (SAD, 2010) 2 Prema: Frey&Osborne (2013), str (1) Management, Business and Financial; (2) Computer, Engineering and Science; (3) Education, Legal, Community Service, Arts and Media; (4) Healthcare Practitioners and Technical; (5) Service; (6) Sales and Related; (7) Office and Administrative Support; (8) Farming, Fishing, and Forestry; (9) Construction and Extraction; (10) Installation, Maintenance, and Repair; (11) Production; (12) Transportation and Material Moving. 191

192 Ovakve promene ukazuju na trend realokacije radne snage ka poslovima koji su manje podložni uticaju kompjuterizacije, tj. ka poslovima koji zahtevaju više nivoe kreativnosti i socijalne inteligencije. Obrazovni nivo je uglavnom u obrnutoj srazmeri sa verovatnoćom kompjuterizacije zanimanja, što ukazuje i na značaj podizanja obrazovnog nivoa radne snage. S druge strane, i kod zanimanja koja nisu u značajnijoj meri podložna automatizaciji dolazi do povećanja upotrebe novijih tehnologija, što, pojačano činjenicom da su promene u svim oblastima veoma učestale i dinamične, ukazuje na neophodnost konstantnog usavršavanja radne snage. Setovi potrebnih znanja i veština se sve više baziraju na veštinama vezanim za rešavanje problema, kreativnost, komunikaciju i međuljudske odnose. Raste značaj kognitivnih veština (sposobnost da se razumeju kompleksne ideje, sposobnost prilagođavanja radnom okruženju, učenje iz iskustva, kritičko mišljenje i sl.), kao i tehničkih veština, uključujući veštine vezane za upotrebu informaciono-komunikacionih tehnologija (IKT). Analizirajućirezultate 28 studija, Cunningham i Villasenor (2014) nalaze da u 5 najtraženijih veština među poslodavcima preko 50% spada u red socioemocionalnih veština, 29% se mogu svrstati u kognitivne veštine višeg reda (npr. rešavanje problema, kritičko razmišljanje), a 15,9% su tehničke veštine. S obzirom na činjenicu da je digitalna tehnologija sve više uključena u svakodnevno obavljanje velikog broja poslova, digitalna pismenost ima sve veći značaj. Promene u strukturi zaposlenosti po preovlađujućim veštinama već su vidljive u prethodnih nekoliko decenija (Slika 2.). U svim posmatranim zemljama povećano je učešće zaposlenih sa zanimanjima u kojima dominiraju nerutinske kognitivne veštine i veštine vezane za međuljudske odnose, kao i učešće zaposlenih sa zanimanjima u kojima su dominantne nerutinske manuelne veštine, dok je smanjeno učešće zanimanja u kojima preovlađuju rutinske kognitivne i manuelne veštine. Slika 2. Prosečna godišnja promena u strukturi zaposlenosti po zanimanjima razvrstanim prema različitom nivou veština AUT CZE DEU DNK ESP EST FIN FRA GBR GRC HRV HUN IRL ISL LTU NLD NOR POL PRT SRB SVK SVN SWE Neru nske kogni vne veš ne i međuljudski odnosi Ru nske kogni vne i manuelne veš ne Neru nske manuelne veš ne Prema: Svetska banka (2016), str

193 Kako razvoj digitalne tehnologije ubrzava zastarevanje veština, uključivanje u sistem celoživotnog učenja postaje neophodno kako bi se obezbedio adekvatan odgovor na ovu vrstu izazova. Pored toga, opšti kvalitet obrazovanja, koji obezbeđuje visok nivo funkcionalne pismenosti, omogućuje i potrebnu prilagodljivost radne snage koja je izložena brzim i čestim promenama u zahtevima tržišta rada. Pored promena u opštem sistemu obrazovanja, značajnu ulogu u osposobljavanju radne snage za suočavanje sa novim zahtevima tržišta rada imaju i aktivne politike tržišta rada(slika 3.). S obzirom na činjenicu da su promene statusa na tržištu rada sve učestalije, uticaj aktivnih politika tržišta rada (APTR) postaje još izraženiji. Promenama su naročito izloženi radnici sa zanimanjima u kojima dominiraju rutinski poslovi, pri čemu do izražaja dolazi pojačana potreba za uslugama posredovanja, ali i obukama i prekvalifikacijama 3. Slika 3. Koje mere bi mogle da ublaže rizike koje donosi automatizacija? Rezultati istraživanja City Research Izvor: Frey et al.(2016), str. 98. Ciljevi preduzimanja mera aktivne politike zapošljavanjasu brojni: ublažavanje cikličnih padova, smanjivanje strukturne neravnoteže, poboljšavanje funkcionisanja tržišta rada, unapređenje veština i produktivnosti,kao i pružanje pomoći ugroženim grupama radnika. Svaki od navedenih ciljeva podrazumeva realizaciju određene mere APTR(Betcherman et al, 2000). Interesantno je da su obuke jedina grupa mera APTR kojom se, prema autorima, mogu ostvariti svi navedeni ciljevi Svetska banka (2016), str Jandrić, M., Fabian, V. (2017), str

194 Tabela 2. Mere APTR ciljevi i programska orijentacija Cilj Programska orijentacija - Direktno otvaranje novih radnih mesta (npr. javni radovi) - Subvencionisanje zarada Ublažiti ciklične padove - Obuka (subvencije ili grantovi radnicima ili poslodavcima) - Pomoć za samozapošljavanje - Usluge za pomoć pri zapošljavanju (npr. informisanje, Smanjiti strukturne pomoć u traženju posla..) neravnoteže - Obuka - Subvencionisanje zarada Poboljšati funkcionisanje tržišta rada Poboljšati veštine radnika i produktivnost Pomoć ugroženim grupama radnika ili koji su u riziku Prema: Betcherman et al. (2000) - Usluge za pomoć pri zapošljavanju - Obuka (npr. šegrtovanje (apprenticeship), tranzicija iz škole na posao) - Obuka ili prekvalifikacija (obrazovanje kod poslodavca (including in-service), šegrtovanje (apprenticeship)) - Usluge za pomoć pri zapošljavanju - Obuka - Subvencionisanje zarada Pored obuka, značajan je i uticaj APTR na podsticanje preduzetništva (Slika 3.). Prema Frey et al. (2016), visina izdataka za APTR bi morala značajno da poraste, s obzirom na sve veću izraženost uticaja automatizacije i drugih tehnoloških promena na tržište rada Procena učešća zaposlenih koji su u riziku od negativnog uticaja automatizacije Uticaj tehnoloških promena na tržište rada određene zemlje ili regiona zavisi od od velikog broja elemenata: privredne strukture zemlje, organizacije rada, strukture radne snage prema zanimanju, kvalifikacionoj strukturi i znanjima i veštinama koje radna snaga poseduje, mogućnostima radne snage da izvrši potrebna prilagođavanja seta znanja i veština, kao i od toga u kojoj meri su nove tehnologije već uvedene u određenoj zemlji ili regionu. Struktura zaposlenih prema zanimanju u Srbiji prikazana je na Slici 4. 5 Frey, C.B. et al. (2016), str

195 Slika 4. Struktura zaposlenih prema zanimanjima u Srbiji, (2016)6 Izvor: ARS, Ipak, u okviru ovako definisanih pojedinačnih grupa zanimanja postoje značajne razlike. Zabrinjavajuća je činjenica da je, prema podacima Evropskog istraživanja o uslovima rada iz godine, na pitanje Da li Vaše radno mesto podrazumeva obavljanje kompleksnih zadataka? u Srbiji 53% ispitanika odgovorilo Ne, nasuprot 37% u EU 28. Ovaj procenat je kod žena nešto viši i iznosi 57% (nasuprot 41% žena u EU 28), a posmatrano po delatnostima, najviši je u trgovini i ugostiteljstvu (70%, nasuprot 52% u EU 28) 7. Na osnovu procena podložnosti pojedinih zanimanja automatizaciji koje su dali Frey i Osborne (2013), Svetska banka (2016) predstavlja približna učešća zaposlenih koji su u riziku od negativnog uticaja automatizacije za pojedine zemlje (Slika 5.).Prema ovim procenama, 65,8% zaposlenih u Srbiji je podložno riziku od automatizacije, a ukoliko se uzme u obzir i brzina uvođenja novih tehnologija, ovaj procenat je nešto niži i iznosi oko 47,3%. 6 7 Kada se iz ukupne zaposlenosti isključe pomažući članovi domaćinstva (tj. kada se posmatraju zaposleni za platu i samozaposleni), učešće poljoprivrednika, šumara, ribara i srodnih je znatno niže. WCS2016&media=png&width=740&question=y15_Q88&plot=euBars&countryGroup=linear&subset= agecat_3&subsetvalue=all 195

196 Slika 5. Procena učešća zaposlenih koji su u riziku od negativnog uticaja automatizacije (supstitucije radnih mesta novim tehnologijama) u % Prema: Svetska banka (2016), str. 129.*Prilagođene verovatnoće uzimaju u obzir sporiji tempo uvođenja novih tehnologija u manje razvijenim zemljama (na osnovu docnje u primeni ranijih tehnologija). S druge strane,učešće u celoživotnom učenju i obukama je znatno niže nego u većini drugih evropskih zemalja. Prema podacima ARS iz godine, procenat lica koja su učestvovala u bilo kojem obliku obrazovanja ili obuka u toku 4 nedelje pre ankete u starosnoj grupi25-64 u Srbiji je iznosio tek 5,1%, dok je za EU 28 ovo učešće skoro dva puta veće i iznosi 10,8%. Učešće zaposlenih u obukama koje plaćaju poslodavci u toku 12 meseci pre ankete Evropskog istraživanja o uslovima rada iz godine je takođe znatno niže nego u EU 28 (18% u Srbiji naspram 38% u EU 28) 8.Izdvajanja za APTRsu u Srbiji na izrazito niskom nivou u godini su iznosila svega 0,07% BDP-a, iako je strateški cilj definisan u Nacionalnoj strategiji zapošljavanja za period da ova izdvajanja iznose 0,5% BDP-а dо 2020.godine.Obuhvat nezaposlenih lica merama aktivne politike zapošljavanja takođe nije visok. UProgramuradaNacionalne službe zapošljavanjaza godinuplaniranibrojlicakoja ćebitiobuhvaćenameramaaptr (uključujućiiosobesainvaliditetom) je 131,230, dokje planirano da oko 7% njih bude uključeno u programe dodatnog obrazovanja i obuke. 3. Novi oblici zapošljavanja: odnos fleksibilnosti i sigurnosti Savremene promene vezane za tehnologiju, globalizaciju, ali i demografske trendove dovode do značajnih izmena oblika zapošljavanja. Javljaju se novi oblici ugovora (tj. novi oblici zapošljavanja, Slika6.), povećava se geografska mobilnost, a promene u statusima na tržištu rada postale su češće. 8 WCS2016&media=png&width=740&question=y15_Q88&plot=euBars&countryGroup=linear&subset= agecat_3&subsetvalue=all 196

197 Slika 6. Klasifikacija novih oblika zapošljavanja Izvor: Mandl, I. et al. str. 8. Novi oblici zapošljavanja obezbeđuju veću fleksibilnost i za poslodavce i za radnike, ali su vrlo često povezani sa smanjenjem određenih aspekata sigurnosti na tržištu rada(slika 7.). Nestandardni oblici zaposlenosti ne moraju obavezno biti suboptimalni 9. Ipak, Evropska komisija (2016) navodi da upotreba nove tehnologije dovodi do stvaranja novih oblika zaposlenosti koji nisu u dovoljnoj meri pokriveni nacionalnim radnim zakonodavstvima i sistemima socijalne sigurnosti 10. Pored veće fleksibilnosti koju novi oblici zapošljavanja omogućuju, primena jednog broja ovih oblika je vezana i za mogućnost umanjenja pregovaračke moći radnika i smanjenja obuhvata sistemom zdravstvenog osiguranja, sistemom naknade za nezaposlene, kao i sa manjim mogućnostima ostvarenja određenih elemenata zakonodavne zaštite zaposlenja (npr. otpremnine) 11. Značaj adekvatne ravnoteže između fleksibilnosti i sigurnosti naglašava se u prethodnih nekoliko decenija kroz analizu i primenu koncepta fleksigurnosti. U tom kontekstu Keune i Jepsen (2007) ističu da je dodatnu fleksibilizaciju potrebno kompenzovati novim oblicima sigurnosti, i da Evropska komisija ističe dva elementa vezana za novu sigurnost : zapošljivost i modernizaciju sistema socijalne zaštite. Prema Leschke, Schmid i Grig (2007) radna snaga je kreativna i fleksibilna upravo zahvaljujući tome što ima adekvatno dizajniran nivo sigurnosti European Commission (2016), str European Commission (2017a), str Svetska banka (2016), str Leschke et al. (2007), str

198 Slika 7. Promena odnosa fleksibilnosti i sigurnosti Fleksibilnost Sigurnost Sigurnost na tržištu rada Socijalna sigurnost Pojava novih oblika zapošljavanja vezana je i za zamagljivanje određenih statusa na tržištu rada, što jenaročito izraženo kod samozaposlenih lica. Naime, jedan broj zaposlenih se nalazi u zoni koja se nalazi između elemenata definisanih tradicionalnom podelom na zaposlene za platu i samozaposlene, što ih čini tzv. zavisnim samozaposlenima tj. samozaposlenima koji rade za jednog klijenta poslodavca pod sličnim uslovima kao i zaposleni za platu, ali bez jednog broja prava i zaštite na koju imaju pravo zaposleni za platu prema odredbama nacionalnog radnog zakonodavstva, kolektivnim ugovorima i sistemima socijalne sigurnosti 13. O ovoj vrsti samozaposlenosti nema mnogo podataka, ali istraživanja pokazuju da se najčešće susreće u delatnostima građevinarstva, saobraćaja, osiguranja, poslovnih usluga, arhitekture i u kreativnim industrijama 14. Slika 8. Digitalizacija Globalizacija Demografske promene Promene u definisanju statusa na tržištu rada Zamagljivanje granica između statusa na tržištu rada: nezaposlen samozaposlen zaposlen za platu Pokazalo se da je ekonomska kriza dovela do povećanog osećaja nesigurnosti na tržištu rada u mnogim evropskim zemljama, dok je u periodu povećano radno siromaštvo, naročito među samozaposlenima i zaposlenima u nestandardnim oblicima zapošljavanja, kao i među zaposlenima sa niskim zaradama 15. U analitičkom dokumentu Evropske komisije (2017) ističe se da ciklični šokovi mogu imati dugotrajne efekte i na duže vreme efektivnoonemogućiti zaposlenima u nestandardnim oblicima zapošljavanja prelazak u standardne oblike zapošljavanja European Commission (2017a), str Eichhorst, W.et al. (2013), str European Commission (2017a), str Ibid, str

199 Procenjuje se da je u EU 28 približno polovina zaposlenih u nestandardnim oblicima zapošljavanja (uključujući samozaposlene) u riziku od nedovoljnog pristupa sistemima socijalne sigurnosti 17.Matsaganis et al. (2015) procenjuju da je u ovoj grupi zaposlenih u EU 28 rizik od nedostatka pokrivenosti nekim od osnovnih elemenata sistema socijalne sigurnosti (pravo na bolovanje, naknadu za nezaposlenost i porodiljsko odsustvo) znatno veći nego kod zaposlenih sa standardnim vrstama ugovora. Na primer, u godini u starosnoj grupi 15-64, oko 0,1% zaposlenih sa standardnim ugovorima je bilo u riziku od nepokrivenosti sistemom naknade za nezaposlene, dok je ovom riziku bilo izloženo 31,9% zaposlenih sa privremenim ugovorima i punim radnim vremenom, 38,7% zaposlenih sa privremenim ugovorima i nepunim radnim vremenom i 54,5%samozaposlenih, pri čemu postoje velike razlike između pojedinih zemalja 18. Pored toga, važno je napomenuti da i u slučajevima kada određeni oblici zaposlenosti imaju prava de iure, postoji mogućnost da je de facto pristup sistemu otežan usled strožijih kriterijuma koje je potrebno ispuniti da bi se obezbedio pristup sistemu (npr. propisan određen broj meseci staža osiguranja u kontinuitetu), a koje je teže ostvariti u slučaju kada zaposleni nema standardni ugovor na neodređeno vreme i rad sa punim radnim vremenom. Osnovni elementi prekarnosti za samozaposlene i zaposlene sa tzv. zero hours ugovorima prikazani su u Tabeli 3. i4. Tabela 3. Element prekarnosti Radno siromaštvo Socijalna sigurnost Radna prava Unapređenje veština i razvoj karijere Zdravlje i nivo stresa Prema: Broughton et al. (2016). Tabela 4. Element prekarnosti Radno siromaštvo Socijalna sigurnost Radna prava Prema: Broughton et al. (2016). Samozaposleni elementi prekarnosti 19 Nivo rizika Srednji nivo rizika Srednji do visok nivo rizika Visok rizik Srednji do visok nivo rizika (bolje perspektive za samozaposlene sa zaposlenima) Srednji nivo rizika Zero hours contracts elementi prekarnosti Nivo rizika Srednji do visokog nivoa rizika Visok rizik Visok rizik 17 Ibid, str Matsaganis, M. et al.(2016), str Postoje razlike za pojedine grupe samozaposlenih (samozaposleni sa zaposlenima; samozaposleni bez zaposlenih; freelancers). Za više detalja videti Broughton et al. (2016). 199

200 4. Zaključak Razvoj tehnologije (kompjuterizacija, robotizacija, napredak veštačke inteligencije) omogućio je da u određenom broju poslova dođe do supstitucije rada novim tehnologijama. Određena zanimanja su u većoj meri podložna supstituciji od strane tehnologije to su pre svega zanimanja koja se sastoje od velikog broja radnih zadataka sa visokim stepenom predvidljivosti (rutinski poslovi). Istovremeno, kod poslova koji nisu podložni ovoj vrsti suspstitucije menja se način rada u ovom segmentu rad je komplementaran sa upotrebom novih tehnologija. U oba slučaja dolazi do značajnih promena vezanih za potrebna znanja i veštine na tržištu rada. Sve više raste važnost kognitivnih veština (kreativnost, sposobnost da se razumeju kompleksne ideje, sposobnost prilagođavanja radnom okruženju, učenje iz iskustva, kritičko mišljenje, i sl.), kao i tehničkih veština, uključujući veštine vezane za upotrebu informaciono-komunikacionih tehnologija. Opšti kvalitet obrazovanja, koji obezbeđuje visok nivo funkcionalne pismenosti, omogućuje i potrebnu prilagodljivost radne snage koja je izložena brzim i čestim promenima u zahtevima tržišta rada. Promenama su naročito izloženi radnici sa zanimanjima u kojima dominiraju rutinski poslovi, pri čemu do izražaja dolazi pojačana potreba za uslugama posredovanja, ali i obuka i prekvalifikacija u čemu važnu ulogu imaju aktivne politike tržišta rada. Kako razvoj digitalne tehnologije ubrzava zastarevanje veština, uključivanje u sistem celoživotnog učenja postaje neophodno kako bi se radna snaga na adekvatan način prilagođavala promenama. Uticaj tehnoloških promena na tržište rada određene zemlje ili regiona zavisi od velikog broja elemenata: privredne strukture zemlje, organizacije rada, strukture radne snage prema zanimanju, kvalifikacionoj strukturi, znanjima i veštinama koje radna snaga poseduje, ali i mogućnostima radne snage da izvrši potrebna prilagođavanja seta znanja i veština, kao i od toga u kojoj meri su nove tehnologije već uvedene u određenoj zemlji ili regionu. Savremene promene vezane za tehnologiju, globalizaciju i demografske trendove dovode do značajnih izmena oblika zapošljavanja koji obezbeđuju veću fleksibilnost i za poslodavce i za radnike, ali su vrlo često povezani za smanjenjem određenih aspekata sigurnosti na tržištu rada. Pored veće fleksibilnosti koju novi oblici zapošljavanja omogućuju, primena jednog broja ovih oblika vezana je i za mogućnost umanjenja pregovaračke moći radnika i smanjenja obuhvata određenih elemenata sigurnosti (sistema zdravstvenog osiguranja, sistema naknade za nezaposlene, zakonodavne zaštite zaposlenja, i sl.). Neadekvatan institucionalni odgovor doveo bi do produbljivanja segmentacije na tržištu rada, povećanja nesigurnosti i veće izloženosti riziku od siromaštva.odgovarajuća kombinacija fleksibilnosti i sigurnosti na tržištu rada doprinosi boljoj alokaciji radne snage, kao irazvoju ljudskog kapitala kroz stvaranje podsticaja za unapređenje znanja i veština. 5. Literatura Betcherman, G., Dar, A., Luinstra, A., & Ogawa, M. (2000), Active labor market programs: policy issues for East Asia, SP, Discussion Papers, 5. Broughton, A., Green, M., Rickard, C., Swift, S., Eichhorst, W., Tobsch, V., & Tros, F. (2016), Precarious Employment in Europe: Patterns, Trends and Policy Strategies, Brussels: European Parliament Directorate General for Internal Policies. Cunningham, W. & Villaseñor, P. (2014), Employer Voices, Employer Demands, and Implications for Public Skills Development Policy, Policy Research Working Paper #6853 Washington, DC: World Bank. 200

201 Dewhurst, M. (2017), A future that works: Automation, employment, and productivity. McKinsey Global Institute, New York, NY. Eichhorst, W.et al. (2013), Social protection rights of economically dependent self-employed workers, Report for the European Parliament (PE ), Brussels. European Commission (2016), The Future of Work Skills and Resilience for a World of Change. EPSC Strategic Notes, European Commission (2017a), Commission staff working document, Analytical document accompanying the Consultation document Second Phase Consultation of Social Partners under Article 154 TFEU on a possible action addressing the challenges of access to social protection for people in all forms of employment in the framework of the European Pillar of Social Rights, Brussels, , ec.europa.eu/social/ BlobServlet?docId=18596&langId=en. European Commission (2017b), Reflection paper on the social dimension of Europe, Freeman, R. B. (2005), Labour market institutions without blinders: The debate over flexibility and labour market performance, International Economic Journal, 19(2), Pp Frey, C. B., & Osborne, M. A. (2017), The future of employment: how susceptible are jobs to computerisation?, Technological Forecasting and Social Change, 114, Pp Frey, C. B., Osborne, M., Holmes, C., Rahbari, E., Garlick, R., Friedlander, G.,... & Wilkie, M. (2016), Technology at work v2. 0: the future is not what it used to be, Citi GPS: Global Perspectives and Solutions. University of Oxford. Jandrić, M.& Fabian V. (2017), Vođenje politike tržišta rada u Republici Srbiji: od nacionalnog do lokalnog u Jakšić, M., Praščević, A., Ognjanov, G. (eds). Strukturne reforme i uloga regulatornih tela u Srbiji, Pp , Beograd: CID- Ekonomski fakultet u Beogradu Keune, M. & Jepsen, M. (2007), Not balanced and hardly new: The European Commission s quest for flexicurity u Jorgensen, H., Madsen, P.K. (eds.) Flexicurity and Beyond: Finding a New Agenda for the European Social Model, Copenhagen:DJØF Publishing Leschke, J., Schmid, G. & Grig, D. (2007), On the marriage of flexibility and security: Lessons from the Hartz reforms in Germany u Jorgensen, H., Madsen, P.K. (eds.) Flexicurity and Beyond: Finding a New Agenda for the European Social Model, Copenhagen:DJØF Publishing. Mandl, I., Curtarelli, M., Riso, S., Vargas, O., & Gerogiannis, E. (2015), New forms of employment (Vol. 2), Publications Office of the European Union Manyika, J., Chui, M., Miremadi, M., Bughin, J., George, K., Willmott, P., & Matsaganis, M., Özdemir, E., Ward, T., & Zavakou, A. (2016), Non-standard employment and access to social security benefits, Research note 8/2015, Brussels: European Commission. ProgramradaNacionalneslužbezazapošljavanje, The World Bank (2016), World Development Report 2016: Digital Dividends, Washington, DC: The World Bank. 201

202

203 Institucije kao determinanta dometa reformi: primer nezavisnosti centralne banke Institutions as a Determinant of the Reforms Extent: The Example of the Central Bank Independence Milutin Ješić* Apstrakt: Ekonomske reforme mogu biti uspešne samo ako su bazirane na podlozi kvalitetnih institucija. Interakcija političkih i ekonomskih institucija bitno definiše konačan rezultat igre. Politička makroekonomija objašnjava načine te interakcije, kako sa pozitivnog, tako i sa normativnog aspekta. Uspešnost jednog istog tipa reformi u praksi nije ista. Osnovano se postavlja pitanje koji je to faktor koji determiniše uspešnost reformi. Veliki broj ekonomista saglasan je da su to institucije. Model D. Ačemoglua, S. Džonsona, P. Kverubina i Dž. Robinsona nastoji da da odgovor na to pitanje na primeru nezavisnosti centralne banke. Stepen ograničenja sa kojima se suočavaju političari bitan je element uspešnosti reformi u ovoj oblasti. U tom kontekstu nastojali smo da odredimo potencijal reformskih procesa sa kojim se susreću Srbija i zemlje regiona po ovom pitanju. Koristeći podatke koje su koristili i autori originalnog modela, možemo zaključiti da sve zemlje regiona imaju veliki potencijal da kreiraju uspešne reformske procese, te da efektivnost ekonomske politike zavisi od okruženja u kome se ona sprovodi, a koje je izgrađeno na bazi ekonomskih i političkih institucija. Ključne reči: institucije, reforme, politička makroekonomija, nezavisnost centralne banke Abstract: Economic reforms can be successful only if they are based on the quality institutions. The interaction between political and economic institutions crucially defines the outcome of the game. Political macroeconomics explains the types of these interactions, from the positive and the normative aspect. The outcome of the same reforms in the various conditions is not the same in the practice. It is reasonable to post the question about the factor that determines the success of the reforms. Many economists share the understanding that institutions are the answer. The model of D. Acemoglu, S. Johnson, P. Querubin, and J. Robinson tries to give the answer on that question on the example of the central bank independence. The level of constraints which are imposed to politicians is the important factor of the reforms success in this area. In that context, we tried to determine the potential space for reform processes which is immanent to Serbia and countries of our region. Based on the data that are used by the authors of the original model, we can conclude that all countries of the region, have significant potential to create successful reform processes, and that effectiveness of the economic policy depends on the environment of the policy implementation, which is developed on the basis of economic and political institutions. Key words: institutions, reforms, political macroeconomics, central bank independence JEL klasifikacija: E02, E52 * Ekonomski Fakultet, Univerzitet u Beogradu, milutinjesic@ekof.bg.ac.rs 203

204 1. Uvod U poslednjih par decenija, neke od oblasti u ekonomiji sa najdinamičnijim razvojem su politička makroekonomija i institucionalna ekonomija. Pokazuje se da kvalitet ekonomskih institucija uveliko zavisi od kvaliteta političkih institucija. Proces reformi institucija je dugačak put sa neizvesnim ishodom. Konačni ishod reformskih procesa uslovljava uspešnost vođenja ekonomske politike. Stoga je ovom procesu neophodno pristupiti temeljno u cilju određivanja optimalnog načina reforme, rokova, pretpostavki itd. Poseban doprinos ovoj oblasti dao je D. Ačemoglu, koji sa velikim brojem drugih autora, pokazuje da je u analizu neophodno uključiti i stepen institucionalne razvijenosti. Uspešnost makroekonomske politike zavisi od uslova u kojima se ona sprovodi. Razvijenost institucija ključna je determinanta te uspešnosti. Stoga je teško očekivati uspešnost ekonomske politike ako je ona vođena u uslovima nerazvijenosti institucija. Jedna od najvažnijih varijabli koja utiče na potencijal uspešnosti reformi jeste stepen ograničenja sa kojima se suočavaju političari. Ona mogu biti slaba, jaka ili srednja. Mogućnost demokratskog preispitivanja vođenja politike od strane političara značajno podiže stepen ograničenja sa kojima se oni suočavaju, što ima za posledicu odgovornije vođenje i ekonomske politike. Analiza nezavisnosti centralne banke bila bi nepotpuna bez njenog sagledavanja iz ugla političke makroekonomije. Politička makroekonomija nezavisnosti centralne banke teži da da odgovore na pitanja motiva političara za delegiranje vođenja monetarne politike nezavisnoj centralnoj banci, efekata koji nastaju kao posledica nezavisnosti centralne banke, koristi političara od tih efekata i održivosti ovakve reforme itd. Rad je podeljen u tri celine. Prvi deo ima cilj da prikaže neophodnost institucionalnog razvoja i vezu političkih i ekonomskih institucija. U istom delu napravljen je uvod u analizu političke makroekonomije nezavisnosti centralne banke. Drugi deo rada predstavlja osnovni model koji je dao motivaciju za dalje istraživanje ove tematike na primeru zemalja regiona. Konačno, treći deo rada analizira implikacije teorijskog modela, te ukazuje na potencijalni prostor za dalje reformske procese u ovoj oblasti. 2. Politička makroekonomija i sprega ekonomskih i političkih institucija U makroekonomskoj teoriji poslednjih dvadesetak godina došlo je do konvergencije po pitanju stava da jedna ista makroekonomska politika ne može dati iste rezultate u različitim zemljama. Reformski procesi takođe su poput makroekonomskih politika različite uspešnosti. Jedna od ključnih determinanti uspešnosti reformi, a i uspešnosti vođenja makroekonomske politike jesu institucije. Makroekonomske performanse mogu reflektovati ne samo, čak ne primarno, efekte distorzivnih makroekonomskih politika, već institucionalne razloge koji vode ka određenim makroekonomskim politikama. 1 Postalo je jasno da objašnjenje divergencije ostvarenih od planiranih ciljeva mora u sebe uključiti i faktor stepena razvoja institucija. Institucije ne mogu u potpunosti sprečiti neželjeni ishod, niti osigurati željeni, ali način na koji one alociraju autoritet za vođenje ekonomske politike čini pojedine ishode verovatnijim, a druge manje verovatnim Acemoglu, D. et al. (2002), p. 2. Cukierman, A. et al. (1992), p

205 Ne treba zaboraviti da se polazi od pretpostavke da su politike, iako ponekad teško promenjive, u suštini lakše izmenjive od institucije. 3 Izgradnja institucija je proces koji dugo traje. Posledice tog procesa vidljive su i stavljaju svojevrsni pečat na kreiranje makroekonomske politike. Stoga se tom procesu mora pristupiti temeljno. Ne postoji prirodna gravitacija prema dobrim institucijama, jer one uzročno ugrožavaju elite, koje od loših institucija i žive i zato se dobrim institucijama svom silom odupiru. 4 Stoga je prvi korak obezbeđivanje postojanih temelja za institucionalnu izgradnju. Ti temelji uveliko zavise od društvenog uređenja, sa posebnim akcentom na politički faktor. Zavisnost ekonomskih institucija od političkih institucija je velika, tj. jedan tip političkih institucija nameće sebi komplementaran tip ekonomskih institucija. Kada su institucije jake, stanovništvo ima moć da kazni političare glasajući protiv i izbacujući ih iz vlasti, a kada su institucije slabe, političari sprovode klijentelističku politiku koja kažnjava stanovništvo koje ih nije podržalo. 5 Kada je reč o politikama, pored uzroka nastanka distorzivnih politika, treba preispitati i to da li su te politike inicijalno distorzivne ili je nedostatak institucionalnog kapaciteta uslovio lošu primenu dobrih politika. Neefikasne institucije će nastati i opstajati kada su grupe koje preferiraju neefikasne (nerazvojno podržavajuće) politike koje te institucije kreiraju dovoljno snažne i kada drugi društveni aranžmani, koji su dovoljno snažni da se odupru ovim grupama, koji postižu efikasnije alokacije ne mogu biti pronađeni. 6 Mogućnosti upliva politike u ekonomiju su brojne i uvek će ekonomski ishodi biti obojeni dešavanjima u političkom domenu. Međutim, pošto demokratski proces nije benevolentne prirode, zemlje sa razvijenom demokratijom su karakterisane jakim institucijama koje ograničavaju manipulaciju ekonomske politike, i monetarne i fiskalne politike, od strane vladajućih partija. 7 Dakle, razvoj institucija može biti posmatran kao barijera neodgovornosti u endogenizovanju ekonomske politike. Problem institucionalno slabih društava je u ograničavanju onih koji imaju političku moć, što povećava spremnost raznih grupa za borbu radi sticanja moći koji mogu eksploatisati svoj položaj sa ponekad razornim posledicama kada dođu na vlast. 8 Sve ovo otvara prostor za istraživanje ovog problema na primeru nezavisnosti centralne banke iz ugla političke makroekonomije. No, pre nego što se detaljnije pozabavimo tim problemom, potrebno je ukratko podsetiti na ključne doprinose ekonomske teorije i politike u ovoj oblasti. Nezavisnost centralne banke je jedan od mehanizama za rešenje problema vremenske nekonzistentnosti. Ključan doprinos zamahu istraživanja na ovu temu dao je Rogof, koji je smatrao da društvo može biti na dobitku ako izabere konzervativnog agenta (guvernera) koji će veći značaj od društva pridavati stabilizaciji inflacije nego nezaposlenosti (Rogoff, K., 1985). U uslovima odsustva nezavisnosti centralne banke postoji velika verovatnoća da će doći do visoke inflacije. Podsticaj vođenja politike koja za posledicu ima inflaciju najčešće dolazi sa strane fiskalne politike. Finansijska tržišta bi trebalo da signaliziraju neodgovorno ponašanje kreatora fiskalne politike Acemoglu, D. i Robinson, Dž. (2012), str Jakšić, M. (2012), str. 27. Acemoglu, D. (2005), p Acemoglu, D. (2006), p Jakšić, M. and Praščević, A. (2011), p Acemoglu, D. et al. (2002), p

206 Međutim, najčešće signali sa ovog tržišta stižu suviše kasno. Krajnji ishod je zasićenje državnim obveznicama u kontekstu Sardžent Valasovog modela 9. Analiza nezavisnosti centralne banke iz ugla političke makroekonomije predstavlja poseban aspekt posmatranja ove tematike. Ideologija vlade utiče na centralnu banku i time na monetarnu politiku na tri glavna načina: (1) imenovanje guvernera; (2) direktno signaliziranje željene monetarne politike od strane vlade i (3) predočavanje mogućnosti reorganizacije. 10 Stoga jačanje svih aspekata nezavisnosti centralne banke predstavlja branu akomodaciji monetarne politike preferencijama vlade. Ako pretpostavimo da kreatori ekonomske politike slede interese društva kao celine, onda je nezavisna centralna banka jedan od najvažnijih aspekata demonstriranja podudarnosti interesa. Međutim, razvoj novih pravaca u ekonomiji, posebno političke makroekonomije pokazao je da interesi kreatora ekonomske politike najčešće nisu isti sa društvom. Motivi koji pokreću kreatore ekonomske politike mogu biti oportunističke ili stranačke prirode, te postoje odstupanja u interesima političara i javnosti. Monetarna politika je kao investicija, ali investicija sa dve važne karakteristike: prvo, period povraćaja je duži nego što je vremenski horizont političara; i drugo, tehnologija ove investicije nije u potpunosti razumljiva političarima i javnosti. 11 Ovi stavovi prirodno uzrokuju potrebu za pitanjem: Zašto političari uopšte na dobrovoljnoj bazi delegiraju odgovornost za vođenje monetarne politike nezavisnoj instituciji? Argumenti političke ekonomije koji objašnjavaju izbor monetarnih institucija spadaju u dve široke kategorije: jedni koji fokusiraju stranu ponude političare i političke partije i druge koji pažnju obraćaju na stranu tražnje interesne grupe, ekonomske sektore i glasače. 12 Prva grupa teorija izučava nezavisnost centralne banke iz ugla izvršne vlasti. Ove teorije se bave analizom troškova i koristi od odustajanja od direktne kontrole nad monetarnom politikom. Polazi se od pretpostavke da odluka o nezavisnosti centralne banke donosi određene prednosti (ključna je stvaranje kredibiliteta), ali i određene gubitke za političare (ključni gubitak je odustajanje od fleksibilnosti monetarne politike, tj. mogućeg aktivizma putem monetarne politike u uslovima krize). Pored strane ponude, teorija političke makroekonomije razvijala je pristup nezavisnosti centralne banke i sa strane tražnje. Tražnja za nezavisnom centralnom bankom potiče od određenih interesnih grupa ili ekonomskih sektora. Njihovi motivi za pritisak ka nezavisnosti centralne banke leže u činjenici da visoka inflacija ima velike redistributivne posledice. Obično se finansijski sektor javlja kao ključna lobi grupa koja zagovara nezavisnost centralne banke. Da li će uspeti u tome zavisi od jačine pritiska koji vrše na političare i stepena ograničenja sa kojim se susreću političari. 3. Model D. Ačemoglua, S. Džonsona, P. Kverubina i Dž. Robinsona Kao potporu i inspiraciju za naš rad, koristili smo model četvoro autora, veoma poznatih u oblasti političke makroekonomije. Model koji analizira efekte nezavisnosti centralne banke, a koji je primenjen u radu When Does Policy Reform Work? The Case of Central 9 Sargent, T.J. and Wallace, N. (1981), Some Unpleasant Monetarist Arithmetic Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, Vol. 5, No 3, Pp Belke, A. and Potrafke, N. (2012), p Drazen, A. (2002), p Bernhard, W. et al. (2002), p

207 Bank Independence 13 kroz detaljnu analizu značaja institucija (ekonomskih i političkih) nastoji da jasno označi preduslove uspešne reforme. Sveobuhvatni pristup autora posebno je demonstriran na primeru reformi u domenu nezavisnosti centralne banke. Autori traže objašnjenje uzroka nastanka distorzivnih politika, a saglasni su da takva vrsta odluka ne dolazi slučajno. Naprotiv, u kontekstu političke makroekonomije, ona je rezultat svesne akcije kreatora ekonomske politike, koji imaju podsticaj za vođenje politike sa jakim redistributivnim posledicama. U tom slučaju društvene preferencije i preferencije kreatora ekonomske politike se razlikuju. Međutim, koliko su političari u mogućnosti da vode politiku prema svom sopstvenom interesu i šta je ograničenje takvom ponašanju nalazi se u poznatom konceptu političke makroekonomije, a to je stepen ograničenja sa kojima se suočavaju političari. Kako je jedan od ključnih ciljeva političara reizbor, ostvarenje tog cilja visoko je korelisano sa stepenom preispitivanja njihove odgovornosti. Sam koncept preispitivanja odgovornosti političara u uslovima demokratije ne može se gledati kao savršeno sredstvo (posebno zbog asimetričnih informacija između političara i birača), ali bolji način za takvo društveno uređenje od izbora trenutno ne postoji. Cilj modela je ispitati da li nezavisnost centralne banke ima uticaja na inflaciju i koliko intitucionalna ograničenja igraju važnu ulogu u očekivanim rezultatima reformi. Model 14 pretpostavlja da određena lobi grupa vrši pritisak na političare da kreiraju distorzivne politike. Dakle, tri su aktera modela: javnost, političari i lobi grupa. Varijabla politike koja se posmatra je inflacija π, uz uslov da je π 0. Varijabla ρ pokazuje da li je ili nije postojala reforma (interval se kreće od 0 do ρ R ). Inicijalni korak predstavlja određivanje funkcija korisnosti. U zavisnosti od oblika ovih funkcija biće doneti važni zaključci modela. Kada je reč o funkciji korisnosti građana ona je negativno povezana sa inflacijom (distorzivnom politikom), pa je njen oblik sledeći: u( π )= ηπ (1) Pošto je η striktno pozitivan parametar, onda je jasno da rast inflacije indukuje pad blagostanja stanovništva. Najveća korisnost postiže se u slučaju kada je inflacija jednaka nuli, tj. to je optimalna tačka za stanovništvo (eng. bliss point). Funkcija korisnosti političara je: υ( π, ρ, t) = λu( π ) + (1- λ) t- ρπ (2) Simbol t označava visinu transfera od strane lobi grupe. Koliki akcenat političari stavljaju na blagostanje stanovništva, a koliki na transfere pokazuje parametar λ, λ [0,1]. Ukoliko političari u potpunosti pridaju značaj korisnosti stanovništva, onda to implicira da će transferi lobi grupe biti jednaki 0. Parametar λ igra ulogu generalne mere insti- 13 Acemoglu, D. et al. (2008), When does Policy Reform Work? The Case of Central Bank Independence Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 39, No 1, Pp U nastavku rada biće korišćen model D. Ačemoglua, S. Džonsona, P. Kverubina i Dž. Robinsona (2008). 207

208 tucionalnih ograničenja političara. 15 Pošto važi uslov ρ,π 0, onda se može zaključiti da distorzivne politike smanjuju blagostanje političara. Funkcija korisnosti lobi grupe ima sledeću formu: β ω( π,) t = απ π 2 t, α,β>0 (3) 2 Prvi izvod prethodne formule daje optimalnu vrednost inflacije za lobi grupu (π * ) u iznosu od: * α π > 0 (4) β Dakle, prvi značajan zaključak ovog modela jeste da je optimalna stopa inflacije za lobi grupu veća od optimalne stope inflacije stanovništva. Kako viša inflacija indukuje viši nivo prihoda države, kroz redistribuciju transfera na željeni način, korisnost lobi grupe raste sa inflacijom. Nadalje se odvija igra između političara sa jedne strane i lobi grupe sa druge strane. Pretpostavka modela jeste da političari dobijaju određeni iznos transfera u zamenu za stopu inflacije koja njima odgovara. U suprotnom, stopa inflacije je 0, a političari ne dobijaju nikakav transfer. Model je moguće rešiti metodom povratne indukcije. To onda daje funkciju najboljeg odgovora za političare, koja definiše inflaciju u visini koja je jednaka preferiranoj od strane lobi grupe ili jednaka 0. Ova funkcija mora biti uzeta u obzir (kao ograničenje) prilikom maksimiziranja funkcije blagostanja lobi grupe, što u modifikovanoj formi izgleda ovako (π kapa je stopa inflacije koju preferira lobi grupa): 2 ˆ β max ˆ λη + ρ απ π ˆ π π λ Rešenje problema donosi veoma zanimljive rezultate, koji su direktno zavisni od visine parametra λ. U slučaju veoma visokog iznosa ovog parametra, političari će verovatno biti skloniji ka preferencijama društva, te će inflacija težiti 0. U tom slučaju ograničenja su toliko jaka da nije ni bitno koju vrednost uzima varijabla ρ. Dakle, biće izabrana nedistorzivna politika, a reforma će imati mali značaj (jer je i pre reforme vođena nedistorzivna politika). Suprotno, ako u tom prvom koraku već postoji distorzivna politika, onda reforma može biti uspešna. Ovde visina parametra ρ [0, ρ R ] predstavlja bitan činilac visine inflacije. Što je veće λ, potreban je veći iznos transfera lobi grupe prema političarima da posle reforme nastave da vode distorzivnu politiku. Konačno, ako je λ veoma malo, reforma opet neće imati značajne efekte, tj. postojaće raskol između de iure i de facto reforme. Rezultati modela sugerišu da reforma politike ima najveći efekat kada se društvo suočava sa srednjim nivoom ograničenja prema političarima, dok ona nema efekat ili je efekat veoma mali u slučaju kada su ta ograničenja suviše slaba ili suviše jaka. 16 Nezavisnost centralne banke ima slabe efekte u zemljama sa jakim ograničenjem, jer je tu monetarna 15 Acemoglu, D. et al. (2008), p Ibid., p (5) 208

209 odgovornost predhodila nezavisnosti centralne banke. U uslovima slabih ograničenja političari imaju mogućnost nekažnjenog navođenja odluka centralne banke ka sopstvenim interesima, tj. demokratski način kažnjavanja političara neće delovati. U državama sa srednjim nivoom ograničenja prema političarima, nezavisnost centralne banke daje najveće efekte jer njene odluke ne mogu biti tako lako revidirane, a pre reforme je postojala distorzivna politika, što daje manevarski prostor centralnoj banci da adekvatnim vođenjem monetarne politike ostvari značajno nižu stopu inflacije. Institucije su važna determinanta političkog, socijalnog i ekonomskog života, a sa druge strane i činitelj koji zahteva objašnjenje. Paradoks institucija je da njih formiraju ljudski akteri, a one ipak ograničavaju te iste aktere (Piters, 2007). 17 M. Ješić (2014) sumira prednosti i nedostatke ovog modela na sledeći način: 1. Inflacija se dominantno objašnjava uticajem lobi grupe (igra se odvija između lobi grupe i vlade, dok je stanovništvo pasivno); 2. Nije predviđena mogućnost deflacije; 3. Isključivost (ili će biti transfera i inflacije preferirane od strane lobi grupe ili će inflacija i transferi biti 0); 4. Mogućnost političara da preferirana stopa inflacije bude lako i brzo ostvarena; 5. Otežanost empirijske verifikacije modela. Međutim, vrednost ovog modela daleko prevazilazi nedostatke. Smatramo da su ključne prednosti ovog modela sledeće: 1. Efekat neke promene (u ovom slučaju nezavisnosti centralne banke) posmatran je i kroz kontekst institucionalnih faktora uspešnosti; 2. Institucionalni faktori determinisani su i određenim motivima političara, što u analizu uvodi elemente političke makroekonomije; 3. U odnosu na većinu stavova u literaturi koji u ovu analizu uključuju i lobi grupe, ovaj model divergira po tom pitanju, nudeći još neke od motiva lobi grupa koji mogu uticati na nezavisnost centralne banke; 4. Ovaj pristup objašnjava i slučaj zemalja u razvoju kod kojih uobičajeno postoji jaz između zakonskih rešenja i faktičkog stanja; 5. Analiza ima veoma širok obuhvat, uključujući razne sporedne efekte promena u domenu nezavisnosti centralne banke, čime se dobija na opštosti i objektivnosti. 4. Potencijal reformi u zemljama regiona Model D. Ačemoglua, S. Džonsona, P. Kverubina i Dž. Robinsona je karakterističan po tome što pitanje nezavisnosti centralne banke posmatra kroz prizmu institucionalnog razvoja, koji se javlja kao ključna determinanta uspešnosti reforme u ovom domenu. To znači da efekti makroekonomske politike bivaju zavisni ne samo od kvaliteta same politike, već i od institucija kao pravila igre u kojoj će kreatori ekonomske politike pokušati da implementiraju zamišljenu politiku. Poseban značaj ovakvog pristupa može se uvideti na primeru zemalja u razvoju. 17 Fabris, N. (2014), p

210 Pored teorijskog modela, navedeni autori su ispitivali da li je moguća empirijska verifikacija teze o vezi nezavisnosti centralne banke i visine inflacije. U tu svrhu korišćeni su i podaci iz ukupno 2 relevantna izvora za tri posmatrane varijable 18 u cilju sagledavanja stepena ograničenja sa kojim se suočavaju političari. Zaključak je da empirijski rezultati podržavaju teorijske nalaze. Nezavisnost centralne banke biva praćena padom inflacije u zemljama sa srednjim stepenom ograničenja političara, a nema dokaza o negativnom uticaju nezavisnosti centralne banke na inflaciju u zemljama sa jakim ograničenjima. U zemljama sa slabim ograničenjima nema tipičnog efekta nezavisnosti centralne banke na inflaciju, iako neke specifikacije pokazuju negativne, ali (obično) male signifikantne efekte. 19 U nastavku ćemo u svrhu ispitivanja teorijskih implikacija modela pokušati da koristeći iste baze podataka koje su koristili i autori originalnog rada ustanovimo sa kakvim stepenom ograničenja se suočavaju političari u Srbiji i zemljama regiona. Primarni izvor podataka predstavlja baza POLITY 4 i varijabla koja pokazuje stepen institucionalnih ograničenja prema izvršnoj vlasti. Vrednost posmatrane varijable uzima vrednost od 1 do 7. Pored ove mere, radi robusnosti rezultata su korišćene i druge alternativne i aproksimativne mere stepena ograničenja prema političarima, a to su: vladavina zakona i kontrola korupcije iz The Worldwide Government Indicators. Ovi koeficijenti se kreću u rasponu od -2,5 do 2,5, a poziciju zemlje ćemo prikazali u vidu percentilnog ranga koji pokazuje koliko procenata zemalja iz ukupno praćenog uzroka ima nižu ili istu vrednost ovog pokazatelja od posmatrane zemlje. On je korigovan za promene tokom vremena u opsegu posmatranih zemalja. Sve posmatrane zemlje (izuzev BIH) su ostvarile maksimalnu vrednost posmatranog pokazatelja iz baze POLITY 4 u periodu od god. Takvu ocenu dobijaju zemlje gde nadzorna tela (eng. accountability groups) imaju efektivni autoritet isti ili veći od izvršnih tela u većini aktivnosti i oblasti. Za BIH postoji tzv. period prekida, te ova varijabla uzima nestandardne vrednosti. Stoga se može zaključiti da prema ovom izvoru podataka i metodologiji koju su koristili i autori teorijskog modela, zemlje regiona se suočavaju sa jakim ograničenjima prema političarima. U nastavku slede grafikoni na kojima je prikazan percentilni rang zemalja regiona prema dve posmatrane varijable iz baze The Worldwide Government Indicators. Period posmatranja je od godine. 18 1) xconst (Executive Constrains) iz POLITY 4 (Center for Systemic Peace), 2) Rule of Law iz The Worldwide Government Indicators (D. Kaufmann, A. Kraay i M. Mastruzzi) i 3) Control of Corruption iz The Worldwide Government Indicators (D. Kaufmann, A. Kraay i M. Mastruzzi). 19 Acemoglu, D. et al. (2008), p

211 Grafikon 1. Percentilni rang Srbije prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC) Izvor: Prilagođeno prema bazi podataka: The Worldwide Governance Indicators ( ). Grafikon 2. Percentilni rang Albanije prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC) Izvor: Prilagođeno prema bazi podataka: The Worldwide Governance Indicators ( ). 211

212 Grafikon 3. Percentilni rang Bosne i Hercegovine prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC) Izvor: Prilagođeno prema bazi podataka: The Worldwide Governance Indicators ( ). Grafikon 4. Percentilni rang Bugarske prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC) Izvor: Prilagođeno prema bazi podataka: The Worldwide Governance Indicators ( ). 212

213 Grafikon 5. Percentilni rang Crne Gore prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC) Izvor: Prilagođeno prema bazi podataka: The Worldwide Governance Indicators ( ). Grafikon 6. Percentilni rang Hrvatske prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC) Izvor: Prilagođeno prema bazi podataka: The Worldwide Governance Indicators ( ). 213

214 Grafikon 7. Percentilni rang Mađarske prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC) Izvor: Prilagođeno prema bazi podataka: The Worldwide Governance Indicators ( ). Grafikon 8. Percentilni rang Makedonije prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC) Izvor: Prilagođeno prema bazi podataka: The Worldwide Governance Indicators ( ). 214

215 Grafikon 9. Percentilni rang Rumunije prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC) Izvor: Prilagođeno prema bazi podataka: The Worldwide Governance Indicators ( ). Rezultati ovih pokazatelja ukazuju da se sve zemlje susreću sa srednjim nivoom ograničenja prema političarima. Srbija u više posmatranih godina ostvaruje lošije rezultate od ostalih zemalja, osim Albanije. Iako prvi izvor podataka implicira postojanje jakih ograničenja prema političarima, a druga dva srednjeg nivoa ograničenja, smatramo da reforme u ovim zemljama potencijalno mogu doneti velike efekte. Postoji potencijalni prostor koji omogućava uspešnost reformskih procesa. 5. Zaključak Koliko će reforme biti uspešne, zavisi i od stepena razvoja institucija. Politika koja je implementirana na temeljima slabih institucija verovatno će biti osuđena na neuspeh. Poseban doprinos D. Ačemoglua je i uvođenje elemenata političke makroekonomije u izučavanje ove tematike, jer ekonomske reforme implementirane bez poznavanja političkih konsekvenci će pre smanjiti ekonomsku efikasnost nego što će je uvećati. 20 Neuvažavanje političkih aspekata ekonomskih odluka dovešće do neuspeha reformi i stvaranja gepa između zakonom definisanog stanja i stvarnog stanja u toj oblasti. Kada je reč o nezavisnosti centralne banke, koja predstavlja jedan od mehanizama za rešenje problema vremenske nekonzistentnosti ekonomske politike, ukoliko centralna banka zaista ima moć da odluke donosi nezavisno od izvršne vlasti, onda je vrlo verovatno da će se to pozitivno odraziti na makroekonomske performanse u posmatranoj zemlji. Doprinos ovoj oblasti iz ugla političke makroekonomije dali su D. Ačemoglu, S. Džonson, P. Kverubin i Dž. Robinson, koji su dokazali da zemlje koje se odlikuju srednjim stepenom ograničenja prema političarima imaju najveću mogućnost za uspešnost reformi i obaranje inflacije nakon uvođenja nezavisnosti centralne banke. Zemlje sa slabim ili suviše jakim ograničenjima imaju znatno manje verovatnoće tog uspeha. 20 Acemoglu, D. and Robinson, J. (2013), p

216 Ovi rezultati posebno su važni za zemlje u razvoju. Uspeh njihovih reformi zavisi od stepena institucionalne razvijenosti. Odmah je jasno da će teže biti za te zemlje da ostvare rezultate kao razvijene zemlje, ali to ne treba da demotiviše proces institucionalnog razvoja. Zemlje u regionu imaju veliki potencijal za uspešnost reformi. Nivo ograničenja prema političarima se pre može oceniti kao srednji nego kao visok, što implicira najveće rezultate eventualnih reformi u domenu institucionalnog razvoja. 6. Literatura Acemoglu, D. (2005), Constitutions, Politics And Economics: A Review Essay on Persson and Tabellini s The Economic Effects of Constitutions Journal of Economic Literature, Vol. 43, No 4, Pp Acemoglu, D. (2006), Modeling Inefficient Institutions, in Blundell et al. (eds.) (2006), Advances in Economics and Econometrics: Volume 1: Theory and Applications, Cambridge University Press, Cambridge, chapter 9, Pp Acemoglu, D. and Robinson, J. (2013), Economics versus Politics: Pitfalls of Policy Advice Journal of Economic Perspectives, Vo. 27, No 2, Pp Acemoglu, D. et al. (2002), Institutional Causes, Macroeconomic Symptoms: Volatility, Crises and Growth, National Bureau of Economic Research, Cambridge MA, Working Paper No 9124, August 2002 Acemoglu, D. et al. (2008), When does Policy Reform Work? The Case of Central Bank Independence Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 39, No 1, Pp Acemoglu, D. i Robinson, Dž. (2012), Ekonomsko poreklo diktature i demokratije, Zavod za udžbenike, Beograd. Belke, A. and Potrafke, N. (2012), Does Government Ideology Matter in Monetary Policy Journal of International Money and Finance, Vol. 31, No 5, Pp Bernhard, W. et al. (2002), The Political Economy of Monetary Institutions International Organization, Vol. 56, No 4, Pp Cukierman, A. et al. (1992), Measuring the Independence of Central Banks and Its Effect on Policy Outcomes The World Bank Economnic Review, Vol. 6, No 3, Pp Drazen, A. (2002), Central Bank Independence, Democracy and Dollarization Journal of Applied Economics, Vol. 5, No 1, Pp Fabris, N. (2014), Institucionalizam: Značaj i uloga centralne banke Ekonomske ideje i praksa, br. 12, str Jakšić, M. (2012), Predgovor knjige Acemoglu, D. i Robinson, Dž. (2012), Ekonomsko poreklo diktature i demokratije, Zavod za udžbenike, Beograd, str Jakšić, M. and Praščević, A. (2011), The New Political Macroeconomics in Modern Macroeconomics and Its Appliance to Transition Processes in Serbia Panoeconomicus, Vol. 58, No 4, Pp Ješić, M. (2014), Nezavisnost centralne banke iz ugla političke makroekonomije Ekonomske ideje i praksa, br. 12, str POLITY 4 project, Political Regime Characteristics and Transitions , Center for Systemic Peace, [Pristup: ] 216

217 Rogoff, K. (1985), The Optimal Degree of Commitment to an Intermediate Monetary Target Quarterly Journal of Economics, Vol. 100, No 4, Pp Sargent, T.J. and Wallace, N. (1981), Some Unpleasant Monetarist Arithmetic Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, Vol. 5, No 3, Pp The Worldwide Governance Indicators, , Kaufmann, D., Kraay, A. and Mastruzzi, M., [Pristup: ] 217

218

219 III DEO: INSTITUCIJE, MIKROEKONOMSKE I SEKTORSKE POLITIKE U SRBIJI

220

221 Izazovi i mogući pravci unapređenja politike zaštite konkurencije u Srbiji Challenges and Possible Directions for the Improvement of Competition Policy in Serbia Ljiljana Maksimović* Milan Kostić** Apstrakt: Politika zaštite konkurencije je značajan segment ekonomske politike svake države a njena institucionalna izgrađenost je veoma bitna za razvoj jedne ekonomije. Bez fer uslova konkurencije ne može se zamisliti ni ubrzani privredni rast i razvoj jedne države. Savremeni oblik zaštite konkurencije u Srbiji egzistira od godine, kada je konstituisana Komisija za zaštitu konkurencije, a u skladu sa Zakonom o zaštiti konkurencije iz godine. Vreme od osnivanja Komisije do danas je dovoljno dug period da se objektivno proceni rad ovog tela i da se uvide nedostaci i mogući pravci unapređenja politike koju ono sprovodi. Rad pruža objektivnu sliku nivoa razvijenosti sistema zaštite konkurencije u Srbiji i daje preporuke za potencijalna poboljšanja istog u skladu sa iskustvom i izazovima na koje nailazi ova politika u EU i SAD-u. Neki od potencijalnih pravaca poboljšanja sistema zaštite konkurencije u Srbiji su: (a) izmena Zakona o zaštiti konkurencije tako da on bude usklađen sa Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i novim ZOUP-om; b) izrada smernica za definisanje granica relevantnog tržišta čime bi se omogućila veća primena ekonomske analize u sferi zaštite konkurencije; c) podizanje pragova za prijavu koncentracija, koje bi omogućilo usmeravanje ograničenih resursa ka rešavanju suštinskih a ne proceduralnih stvari; d) veća promocija zaštite konkurencije kroz organizovanje naučnih skupova i okruglih stolova namenjenih pre svega stručnjacima iz ove oblasti; e) edukacija profesionalaca i stanovništva o značaju zaštite konkurencije; f) organizovanje seminara za sudije Upravnog suda; g) organizovanje posebnog odeljenja ili određivanje posebno obučenih sudija, koji će se baviti žalbama na rešenja Komisije za zaštitu konkurencije i h) afirmacija leniency programa, vezanog za prijavu kartela od strane samih učesnika. Sve ovo treba da stvori uslove za fer konkurenciju koja predstavlja osnov za brži razvoj srpske ekonomije. Ključne reči: zaštita konkurencije, institucionalizacja ekonomske analize, smernice za definisanje relevantnog tržišta, edukacija profesinalaca i stanovništva. JEL klasifikacija: D43; K21; L41. Abstract: Competition policy is an important segment of every state s economic policy, and its institutional establishment is crucial for the development of an economy. Without fair conditions of competition, accelerated economic growth and the development of a state could not be imagined. Contemporary form of protection of competition in Serbia has existed since 2006, when the Commission for the Protection of Competition was established, in accordance with the Law on Protection of Competition from The time since the establishment of the Commission to date is a sufficiently long period to objectively assess the work of the body and to identify shortcomings and possible directions to improve the policy it is implementing. The paper provides an objective picture of the level of development of the system of protection of competition in Serbia and provides recommendations for potential improvements in accordance with experience and challenges encountered by this policy in the EU and the US. Some of potential directions to improve the system of protection of competition in Serbia are: (a) amendment of the Law on Protection of Competition so that it is in line with the European Convention on Human Rights and the new Law on General Administrative Procedure (LGAP); b) developing guidelines for defining the limitations of the relevant market, which would enable greater application of economic analysis in the sphere of protection of competition; c) raising the thresholds for reporting concentration, which would direct limited resources to solving essential rather than procedural matters; d) greater promotion of the protection of competition through the organization of scientific meetings and round tables intended primarily for experts in the field; e) educating professionals and the population on the importance of protecting competition; f) organizing seminars for judges of the Administrative Court; g) organizing a special department or delegating specially trained judges, which would deal with appeals against Commission for the Protection of Competition s decisions; and h) affirmation of the leniency program related to cartel reporting by the participants themselves. All of this should create conditions for fair competition, which is the basis for faster development of the Serbian economy. Keywords: protection of competition, institutionalization of economic analysis, guidelines for defining relevant market, education of professionals and the population. * Univerzitet u Kragujevcu, Ekonomski fakultet, maksimoviclj@kg.ac.rs ** Univerzitet u Kragujevcu, Ekonomski fakultet, mkostic@kg.ac.rs 221

222 Uvod Politika zaštite konkurencije je veoma značajan segment ekonomske politike jedne države. Kao takva treba da obezbedi fer uslove za međusobno konkurisanje svih subjekata koji posluju u jednoj državi. Shodno važnosti koju ima za ekonomski rast i razvoj neophodno je sagledati sve prednosti i nedostatke koje poseduje ova politika, kao i moguće pravce njenog poboljšanja. U savremenim ekonomskim okolnostima ne može se očekivati ubrzani razvoj jedne privrede bez fer uslova konkurencije. Ovaj rad daje zaokruženu sliku o politici zaštite konkurencije u Srbiji. Analiza koja je sprovedena polazi od šireg konteksta problema na koje nailazi politika zaštite konkurencije u svetu i spušta se na nivo Srbije. Politika zaštite konkurencije Srbije je sagledana kroz SWOT analizu, koja je imala za cilj da ukaže na snage i slabosti samog sistema, kao i mogućnosti i pretnje koje utiču na sistem. Na osnovu sprovedene analize date su konkretne preporuke vezane za unapređenje politike zaštite konkurencije u Srbiji, kako bi se obezbedili fer uslovi konkurencije i na taj način stvorili uslovi za brži ekonomski rast i razvoj. 1. Razvoj politike zaštite konkurencije u svetu Teorijske rasprave o štetnim posledicama nekonkurentnog ponašanja aktuelne su od vremena donošenja Šermanovog zakona iz godine pa sve do današnjih dana. Tokom poslednjih dvadeset godina devetnaestog veka i prve tri dekade dvadesetog veka ove rasprave su uzimale u razmatranje sledeće pojave: formiranje jedinstvenog američkog tržišta; pojavu nacionalnih i međunarodnih kartela i trustova u Evropi ( ); evoluciju korporacija u SAD prouzrokovanu nastankom i širenjem velikih korporacija (the great corporation) i divovskih korporacija (the gain corporation), koje obuhvataju korporacije sa mnogo podružnica (multidivisional corporation) i po pravilu u nekoliko područja (multiregional corporation), kao i ubrzano širenje multinacionalnih korporacija. 1 Uvođenje masovne proizvodnje i na njoj zasnovane ekonomije obima umesto da dovede do smanjivanja jediničnih troškova zbog ekonomije obima i do pada cena, proizvelo je dogovaranje korporacija o cenama (fiksiranje cena) i do formiranja kartela. Kako je antikonkurentsko ponašanje korporacija, posebno u SAD, ugrožavalo male firme i potrošače, tako je došlo do ogromnog pritiska na vlade saveznih država SAD-a da regulišu sferu konkurencije i spreče zloupotrebu moći velikih kompanija. Promena prirode konkurencije na nacionalnom i na svetskom tržištu uslovila je donošenje brojnih zakona u SAD-u koji su nastojali da obuhvate nove oblike antikonkurentskog delovanja. Klejtonov zakon iz godine dopunjen Robinson-Patmanovim zakonom godine, Zakon o osnivanju Federalne trgovinske komisije iz godine sa izmenama iz 1938., i godine. Evropske zemlje sve do godine i potpisivanja Pariskog ugovora 2, imale su relativno slabe antimonopolske zakone (ovde treba izuzeti Veliku Britaniju gde je ova politika 1 2 Palloix, Ch., (1977), Svjetska kapitalistička privreda i multinacionalne kompanije, Stvarnost, Zagreb, str Treaty constituting the European Coal and Steel Community, Paris 1951, preuzeto god. sa [pristupljeno 15/12/2017] 222

223 bila razvijenija). Neki od razloga za takvo stanje u sferi zaštite konkurencije su sledeći: evropske zemlje su relativno male veličine i bile su im potrebne jake domaće kompanije da bi postigle ekonomiju obima i međunarodnu ekspanziju; vlade su posmatrale kompanije kao partnere a ne kao suparnike; kako su se uklanjale barijere u svetskoj trgovini, relevantno tržište se sve više posmatralo kao globalno (svetsko) tržište. Potpisivanjem Pariskog ugovora o formiranju Evropske zajednice za ugalj i čelik, a zatim i Rimskog ugovora godine kada je formirana Evropska ekonomska zajednica, reguliše se i sfera zaštite konkurencije u Evropskoj uniji. Članom 85 Rimskog ugovora zabranjuje se svaki oblik dogovaranja i sporazumevanja koji sprečava, narušava ili potpuno suspenduje konkurenciju, dok član 86 zabranjuje zloupotrebu dominantnog položaja. 3 U Evropi, politika zaštite konkurencije je u velikoj meri zasnovana na američkom modelu regulisanja nekonkurentnog ponašanja. Američki pravnici koji su se bavili pitanjima konkurencije, aktivno su učestvovali u sačinjavanju članova Rimskog ugovora koji su se odnosili na konkurenciju, kako se često ističe, da bi se sprečilo formiranje, poslovanje i zaštita evropskih kartela u tržišnom nadmetanju sa američkim kompanijama. Antimonopolska politika Evropske unije se sprovodi na nivou EU kao celine na osnovu njenog zakonodavstva, kao i na nivou zemalja članica koje raspolažu svojim propisima i regulatornom praksom, koja se u nekim segmentima razlikuje od zemlje do zemlje, ali mora biti usklađena sa evropskim zakonodavstvom. Sve zemlje članice EU svoje antimonopolsko zakonodavstvo su uskladile sa članovima 101 (ranije član 81, odnosno 85) i 102 (ranije član 82, odnosno 86). Član 101 predviđa da svaki tajni sporazum između kompanija, odluke udruživanja preduzeća i zajedničko delovanje koje ima za cilj sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje konkurencije unutar zajedničkog tržišta, budu zabranjeni. Ovaj član se može primeniti i na kartele koji su organizovani van EU, ukoliko imaju štetne posledice po konkurenciju unutar EU. Ključni faktor za određivanje da li treba primeniti evropska pravila o zaštiti konkurencije, jeste to gde je tajni dogovor implementiran. Član 102. predviđa da svaka zloupotreba dominantnog položaja, kao što je naplaćivanje monopolske cene, ograničavanje proizvodnje, sprečavanje uvođenja inovacija, treba da se zabrani. Dominantna pozicija se definiše kao tržišno učešće od 40 i više procenata tržišta. 4 Nosioci politike zaštite konkurencije u EU su Evropska komisija, njen Generalni direktorat za konkurenciju (European Commission ES, Directorate General for Competition) i Evropski sud (European Court of Justice ESJ). Takođe, u svakoj državi EU postoje posebna regulatorna tela koja se bave politikom zaštite konkurencije. Sve ove institucije čine zaokružen sistem organizovane zaštite slobodne konkurencije EU. 5 Kao poseban aspekt zaštite konkurencije u Evropskoj uniji treba izdvojiti Evropsku mrežu za konkurenciju (European Competition Network; ECN) koju čine nacionalna tela za zašti Treaty establishing the European Economic Community, Rome 1957, link: treaty_establishing_the_european_economic_community_rome_25_march_1957-en-cca6ba28-0bf- 3-4ce6-8a76-6b0b e.html, [pristupljeno 15/12/2017] Treaty on the functioning of the European union, Lisbon, 2007, TFUE.pdf, [pristupljeno 15/12/2017] Kostić, M., (2013), Komparativna analiza politika zaštite konkurencije SAD, EU i Srbije, Monografija: Efekti tranzicije i perspektive privrede Srbije, Ekonomski fakultet Univerzitet u Kragujevcu str

224 tu konkurencije i preko koje je formalizovana saradnja između pojedinačnih nacionalnih tela. Oformljen kao forum nacionalnih tela, ECN ima zadatak da omogući razmenu informacija o pojedinačnim slučajevima koji se vode kod nacionalnih tela; koordinira istražne aktivnosti kada god je to potrebno, pomaže nacionalnim telima u istražnim radnjama i sl. 6 Ovakvo telo dobija posebno na značaju u eri globalizacije i situacije kada pojedinačne kompanije koje narušavaju konkurenciju istu stvar čine na više nacionalnih tržišta. 2. Osvrt na primenu ekonomske analize u određivanju monopolske moći Evropska komisija, kao krovni nosilac politike zaštite konkurencije u EU, nastoji da objektivizira utvrđivanje monopolske moći primenom ekonomske analize u određivanju relevantnog tržišta proizvoda i relevantnog geografskog tržišta. Ukoliko je relevantno tržište preširoko određeno, neće se utvrditi moć monopola iako u stvarnosti ona postoji. Takođe, ako je geografsko tržište preusko definisano, utvrdiće se prevelika tržišna moć na geografskom prostoru na kome ta moć u stvari ne postoji. Slično je i sa utvrđivanjem relevantnog tržišta proizvoda: i ono može biti definisano preusko (ako se uzme samo jedan ili mali asortiman proizvoda), ili preširoko (ako se uzme širok asortiman proizvoda). Evropska komisija je preciznije odredila kriterijume za definisanje relevantnog tržišta proizvoda i relevantnog geografskog tržišta, shvatajući značaj identifikovanja preduzeća koja su predmet regulacije, u skladu sa lokacijom na kojoj prodaju proizvode i karakteristikama samih proizvoda koje prodaju. Najčešća praksa regulacije konkurencije u zemljama EU i SAD, ali i u drugim ekonomijama koje se ozbiljno staraju o sistemu zaštite konkurencije, jeste utvrđivanje relevantnog tržišta primenom Testa malog, ali značajnog i trajnog povećanja cene (najmanje 5, a najviše 10 procenata) pretpostavljenog monopoliste. 7 Metodologija koju propisuje Evropska komisija za utvrđivanje relevantnog tržišta ima izvesna ograničenja. Naime, utvrđivanje profita koji bi monopolista ostvario ukoliko bi cenu proizvoda povećao (najmanje za 5% a najviše za 10%) podrazumeva postojanje validnih statističkih podataka o prodaji za određene geografske jedinice, zatim podataka vezanih za istraživanje tržišta i određivanje cenovne elastičnosti tražnje, unakrsne elastičnosti tražnje, koeficijenta međuzavisnosti cena, analizu potrošačkih sklonosti i slično. Bilo koji segment navedenih analiza može biti predmet stručnog sporenja. 8 Problemi za antimonopolske autoritete nastaju i prilikom utvrđivanja zloupotrebe dominantnog položaja i prilikom otkrivanja restriktivnih (kartelskih) sporazuma. Kompanije koje posluju u uslovima ograničene konkurencije (monopol, oligopol) sklone su da upotrebe svoju tržišnu poziciju kako bi nametnule uslove koje konkurencija teško može da prihvati, odnosno sklone su da zloupotrebe dominantnu poziciju. Dominantna pozicija može da se postigne na osnovu zaštićenog vlasništva nad pravima intelektualne svojine, troškova ulaska na tržište, ekonomije obima, efikasno organizovanog sistema distribu [pristupljeno 20/12/2017] EC, (1997), Commission s Notice for the Definition of the Relevant Market for the Purposes of Community Competition Law, Official Journal of the European Communities, C 372, pp Massey, P., (2000), Market Definition and Market Power in Competition Analysis: Some Practical Issues, The Economic and Social Review, Vol. 31, No. 4, pp

225 cije, marketinga i prepoznavanja brenda i sl. Procena dominantne pozicije kompanije zahteva od antimonopolskog tela da analizira različite tržišne aspekte koji mogu da utiču na stvaranje dominantne pozicije i ujedno da jasno identifikuje aktivnosti koje su dovele do takve pozicije. To znači da pored utvrđivanja tržišnog učešća treba analizirati faktore koji su omogućili takvu poziciju preduzeća kao i odnos dominantnog preduzeća prema konkurentima, kupcima i dobavljačima. U tom kontekstu treba analizirati barijere koje postoje za ulazak drugih kompanija, finansijsku moć kompanije, koja može da se iskoristi da se smanjivanjem troškova poslovanja istisne konkurencija sa tržišta. Takođe, treba predvideti ponašanje određene grane industrije u budućnosti imajući u vidu tržišno učešće kompanija, kao i analizirati poslovnu strategiju kompanija u grani, i na osnovu toga sprovesti određene mere. 9 Svaku situaciju na tržištima ograničene konkurencije odlikuju specifične okolnosti koje treba proceniti da bi se utvrdilo da li je postojala namera dominantnog preduzeća da se ostvari ekstra-profiti tako što se određuju diskriminatorske cene kupcima, negativno utiče na konkurenciju ili uslovljavaju dobavljači da produže rokove do kada preduzeće treba da izmiri svoje obaveze. Prilikom ovih procena moguće je da se nedovoljno objektivno oceni vodeća pozicija, suštinska tržišna moć ili moć da se podigne cena. 10 Izazovi za antimonopolske vlasti postoje i prilikom otkrivanja i kažnjavanja restriktivnih (kartelskih) sporazuma. Naime, otkrivanje kartela i njihovo kažnjavanje zahteva dugogodišnje angažovanje antimonopolskih vlasti. U eri globalizacije dominiraju međunarodni i globalni karteli koji uključuju kompanije iz različitih zemalja i različitih kontinenata, koje se tajno dogovaraju o podeli tržišta i fiksiranju cena. Njih je moguće otkriti samo saradnjom nacionalnih antimonopolskih tela i pronalaženjem kompanije (slabe karike) koja je spremna da otkrije tajni dogovor u zamenu za oslobađanje od kazne (program uzbunjivača ili leniency programa). Izuzeci od primene antimonopolske politike takođe mogu biti problematični. Izuzeci postoje ukoliko se utvrdi da se dogovori sklapaju sa ciljem povećanja tehnološkog ili ekonomskog napretka i ukoliko potrošači imaju koristi od takvih dogovora u vidu povećanja i poboljšanja proizvodnje i snabdevanja. Izuzeća su moguća i u slučaju tzv. kriznih kartela koji se formiraju tokom ekonomskih kriza, kada se industrije suočavaju sa viškom kapaciteta, većim troškovima proizvodnje i smanjenjem profita. Svaka navedena situacija rešava se na bazi procene koja nije uvek potvrđena objektiviziranom ekonomskom analizom. Bez obzira na to ekonomska analiza je značajna i preko potreban element politike zaštite konkurencije, bez koga ne može da se zamisli ozbiljna zaštita konkurencije u jednoj državi. Bez obzira na ograničenja koja stoje pred u njenoj primeni, izbegavanje ekonomske analize dovodi do toga da se odluke regulatornih organa neadekvatno razumeju i da se ne shvataju posledice narušavanja, ograničavanja ili potpunog suspendovanja konkurencije. U EU je ona na nižem nivou u odnosu na SAD, ali napori koji vode ka većoj primeni postoje. Slično kao i u slučaju EU i u Srbiji postoji značajan napredak ka većoj primeni ekonomske analize, i težnja da se unapredi institucionalizacija ove analize u praksi zaštite konkurencije Srbije. 9 Carlton, D. (2004), Why Barriers to Entry and barriers to Understanding, American Economic Review, Vol. 94 Issue 2, pp Monti, G., (2006), The Concept of Dominance in Article 82, European Competition Journal, Vol. 2, Issue 1, p

226 3. Iskustvo u vođenju politike zaštite konkurencije u Srbiji U Srbiji savremen sistem zaštite konkurencije postoji od godine kada je formirana Komisija za zaštitu konkurencije, a godinu dana pre toga donet Zakon o zaštiti konkurencije. Pre toga postojalo je Odeljenje za antimonopolske poslove pri Ministarstvu za trgovinu, turizam i usluge, koje je funkcionisalo u skladu sa Antimonopolskim zakonom iz godine. 11 Međutim, takva praksa nije bila u duhu savremene evropske zaštite konkurencije gde se zahteva postojanje nezavisnog tela koje se stara o uslovima konkurencije na nacionalnom tržištu. Sistem zaštite konkurencije Srbije prolazi kroz početne i veoma turbulentne godine svog postojanja. U periodu od pa do kraja godine Komisija za zaštitu konkurencije je okončala preko 1300 slučajeva. Međutim, najveći broj slučajeva, oko 80%, je bio vezan za sferu koncentracije privrednih subjekata (tabela 1). Veliki broj slučajeva iz domena koncentracije je prevashodno rezultat nisko postavljenih pragova za podnošenje zahteva za koncentraciju. U prilog ovoj tezi ide i činjenica da za poslednje tri godine analize (2014., i god.) na odobrene koncentracije po skraćenom postupku otpada preko 90% slučajeva vezanih za koncentraciju (u godini taj procenta je bio preko 98%). Tabela 1: Broj okončanih slučajeva vođenih pred Komisijom za zaštitu konkurencije R. Srbije po pojedinim segmentima politike zaštite konkurencije u periodu od do godine Zabranjeni sporazumi i izuzeća od zabrane Zloupotreba dominantnog položaja Koncentracije Ukupno Izvor: Podaci su preuzeti iz Godišnjih izveštaja Komisije za zaštitu konkurencije R. Srbije. link: kzk.gov.rs/izvestaji, [pristupljeno 10/12/2017] Veliki broj rešenih slučajeva ukazuje na relativno uspešno sprovođenje politike zaštite konkurencije u Srbiji. Da bi analiza bila kompletna, potrebno je izvršiti komparaciju sistema zaštite konkurencije u Srbiji sa onim koji postoji u okruženju (tabela 2). Komparativna analiza politika zaštite konkurencije u Srbiji i u odabranim zemljama iz okruženja izvršena je korišćenjem tranzicionog skora za politiku zaštite konkurencije koji koristi EBRD i kreće se od ocene 1 do ocene 4,67 (4+). Vrednost 1 govori o tome da nema ili ima vrlo malih pomaka u odnosu na centralno plansku ekonomiju, a vrednost 4,67 (4+) govori o tome da je država dostigla nivo razvijene tržišne ekonomije. 11 Obradović, M., i Milošević. S (2017), Politika zaštitu konkurencije kao pokretač Ekonomskog rasta i razvoja u Republici Srbiji, Zbornik radova: Institucionalne promene kao detrminanta privrednog razvoja Republike Srbije, Ekonomski fakultet Univerziteta u Kragujevcu, str

227 Tabela 2. Uporedna analiza tranzicionog skora za politiku zaštite konkurencije u odbranim zemljama za period od do godine Bugarska Hrvatska Rumunija Slovenija Makedonija Srbija Albanija Bi H Crna Gora Izvor: EBRD (EBRD), [pristupljeno 18/12/2017] Kao što se iz tabele 2 može videti Srbija se nalazi u grupi zemalja sa najnižim skorom u godini, što je pre svega proizvod zakasnelog starta u sprovođenju ove politike. Međutim, ono što ohrabruje je smanjenje razlike u skoru između Srbije i proseka odabranih zemalja. Upoređujući prosek kretanja tranzicionog skora u odabranim zemljama i Srbiji može se reći da postoji tendencija opadanja razlike, koja (objektivnosti radi) i nije značajno izražena u periodu od do godine (slika 1). Slika 1. Kretanje prosečnog tranzicionog skora za politiku zaštite konkurencije i skora za Srbiju Izvor: Kalkulacija autora 227

228 Na osnovu napred iznetih činjenica može se reći da u dosadašnjem razvoju sistema zaštite konkurencije u Srbiji ima napretka, ali da postoji prostor za dalje unapređenje ovog sektora državne regulacije. Dijagnozu stanja u sistemu zaštite konkurencije izvršićemo korišćenjem SWOT analize koja treba da pokaže snage i slabosti samog sistema, kao i pretnje i mogućnosti koje deluju na sam sistem. Snage i pretnje tiču se samog sistema zaštite konkurencije i njegovog funkcionisanja, dok se elementi mogućnosti i pretnje tiču egzogenih faktora koji utiču na analizirani sistem, pružajući mu šansu da se poboljša ili stvarajući pretnju njegovom daljem razvoju. Slika 2. Snage Postojanje zakonske regulative SWOT analiza sistema zaštitu konkurencije u Srbiji Jedanaest godina postojanje Komisije za zaštitu konkurencije Stručne kompetencije kadrova koji rade u Komisiji za zaštitu konkurencije R. Srbije Mogućnosti Pregovori o pristupanju EU Poglavlje 8 Povećan istraživački kapacitet naučne baze koja se bavi zaštitom konkurencije Izvor: Autori Slabosti Zakon o zaštiti konkurencije vs. Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i novi ZOUP-a Neprecizno definisana Uredba o kriterijumima za određivanje relevantnog tržišta Niski pragovi koncentracije privrednih subjekata Nedovoljno edukovana sudska vlast (sudije Upravnog suda) po pitanju ove oblasti prava Pretnje Nedovoljno edukovani profesionalci (vlasnici firmi, menadžeri i sl.) o značaju politike za zaštitu konkurencije ovo se najviše odnosi na vlasnike i menadžere u segmentu malih i srednjih preduzeća Nedovoljno edukovan širi auditorijum (potrošači stanovništvo) o značaju zaštitu konkurencije Uticaj različitih interesnih grupa na donošenje odluka Kao što se iz priložene matrice može videti, značajna snaga sistema zaštite konkurencije je postojanje relativno uređene zakonske regulative sa definisanim Zakonom o zaštitu konkurencije i setom uredbi koje regulišu odgovarajuće segmente samog sistema. Usklađenost sa politikom zaštite konkurencije razvijenih tržišnih privreda je i formiranje Komisije za zaštitu konkurencije na čelu sa Savetom Komisije na osnovu Zakona iz godine. 12 Ono što predstavlja posebnu snagu sistema zaštite konkurencije u Srbiji 12 Službeni glasnik Republike Srbije br 79/05, Zakon o zaštiti konkurencije, član

229 je značajno poboljšanje kompetencija zaposlenih u Komisiji u poslednjih par godina, naročito onog dela koji se bavi ekonomskom analizom. Zbog određenih nedostataka Zakona iz godine, došlo je do donošenja Zakona o zaštiti konkurencije iz godine 13, koji je pretrpeo određene izmene tokom godine 14. Zakon iz godine dao je veća ovlašćenja Komisiji kako bi se olakšao i ubrzao proces sprečavanja svakog oblika narušavanja konkurencije. Ovom zakonu upućene su brojne primedbe: 15 da nije svoje uzore tražio u zakonodavstvima zemalja članica, već je oponašao model koji funkcioniše na nivou Evropske unije; da zakonodavac konkurenciju posmatra kao statičku koncepciju tržišne strukture, te zbog toga kontroli koncentracije daje prevelik značaj; nedovoljna preciznost u definisanju restriktivnih sporazuma i dominantnog položaja i sl. Ono što je posebno značajno je da je ovaj zakon uveo institut nenajavljenog uviđaja u prostorije kompanija za koje se sumnja da svojim aktivnostima ograničavaju, narušavaju ili potpuno suspenduju konkurenciju. 16 Ovaj institut je preuzet iz prakse antimonopolskih autoriteta razvijenih privreda, uz napomenu da po važećem Zakonu o zaštiti konkurencije za njega nije potrebno sudsko ovlašćenje. Ova praksa je suprotna sa trenutno važećim Zakonom o opštem upravnom postupku (ZOUP) 17, koji je mnogo restriktivniji po pitanju ovlašćenja nadležnih državnih organa u odnosu na prethodni ZOUP. Ova činjenica je trenutno velika slabost sistema koju treba popraviti a najavljene izmene Zakona o zaštiti konkurencije trebalo bi da idu i u tom pravcu. Takođe, ono što se javlja kao problem u primeni postojećeg zakona i ujedno predstavlja slabost trenutnog sistema za zaštitu konkurencije, vezano je za mišljenje Evropskog suda za ljudska prava u slučaju Menarini vs. Italija i stav Suda da sankcije vezane za povredu konkurencije imaju karakter krivičnih sankcija, čak i onda kada povrede nisu kvalifikovane kao krivično delo. Ono što se predlaže u takvim situacijama u administrativnim sistemima za zaštitu konkurencije, kao što je naš, jeste da se u drugom stepenu vodi spor pune jurisdikcije pred nezavisnim sudom, jer Konvencija o zaštiti ljudskih prava kod krivičnih stvari podrazumeva razdvajanje istražne funkcije od odlučivanja. 18 Sledeća slabost sadašnjeg sistema za zaštitu konkurencije je i činjenica da je sudska instanca, koja u drugom stepenu odlučuje po rešenjima Komisije, nedovoljno edukovana za ovu oblast, tako da je potrebno dodatno edukovati sudsku vlast (sudije Upravnog suda) vezano za problematiku zaštitu konkurencije. To bi de fakto stvorilo mogućnost za punu jurisdikciju sudova u smislu da se razmatraju ne samo procesno pravne stvari, već i suštinske. Ono što posebno izdvajamo kao slabost sadašnjeg sistema za zaštitu konkurencije jeste nedovoljno dobro razrađena Uredba o kriterijumima za određivanje relevantnog trži- 13 Službeni glasnik Republike Srbije br 51/09, Zakon o zaštiti konkurencije. 14 Službeni glasnik Republike Srbije br 95/13, Zakon o izmenama i dopunama Zakona o zaštiti konkurencije. 15 Begović, B Pavić, V, (2009), Jasna i neposredna opasnost: prikaz novog zakona o zaštiti konkurencije, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, Vol. 57, No 2, str Službeni glasnik Republike Srbije br 51/09, član Službeni glasnik Republike Srbije br 18/16, Zakon o opštem upravnom postupku 18 European Court of Human Rights, (2011), The Information Note, No. 144, August-September 2011, pp,

230 šta. 19 Ono što se zahteva jeste uvođenje, od struke priznatih, testova za određivanje relevantnog tržišta. Obaveznost primene uredbe može da bude ograničenje za sprovođenje određenih odluka kada ne postoje podaci da se primene odgovarajući testovi, pa je možda u ovom delu smislenije definisati smernice koje bi precizirale proceduru i testove za definisanje relevantnog tržišta. Ono što je bitno naglasiti kao slabost sistema zaštite konkurencije jesu i niski pragovi za prijavu koncentracije privrednih subjekata. Preko 90% slučajeva koncentracije vezano je za one koji su odobreni u skraćenom postupku što potvrđuje ovu tezu. Podizanjem pragova ograničeni resursi Komisije bi bili preusmereni sa proceduralnih na suštinske stvari, a to su analiza zloupotrebe dominantnog položaja i zabranjenih sporazuma. Mogućnost za unapređenje politike za zaštitu konkurencije Srbije jeste pridruživanje EU - Poglavlje 8. Od Srbije se zahteva prilagođavanje pravila i prakse pravilima i praksi EU. Ista je situacija i sa politikom zaštitu konkurencije, pa se tako javlja prostor i za njeno poboljšanje zasnovano upravo na iskustvu EU. Osnov za poboljšanje jeste i sve veći razvoj akademske i stručne javnosti u ovoj sferi, što treba iskoristiti. Kao opasnosti koje stoje pred sprovođenje politike zaštitu konkurencije u Srbiji su nedovoljno znanje o značaju ove politike i načinu sprovođenja iste od strane menadžera i radnika u pojedinačnim kompanijama, kao i nedovoljno poznavanje ove problematike od strane šireg auditorijuma. Takođe, kao poseban segment pretnji, od koga nisu imune ni razvijenije ekonomije, jesu različite interesne grupe koje su po pravilu zainteresovane za nedovoljnu primenu pravila vezanih za zaštitu konkurencije. Zaključna razmatranja i preporuke za poboljšanje sistema zaštite konkurencije u Srbiji Polazeći od svega što je rečeno u radu može se zaključiti da se poboljšanje politike zaštite konkurencije u Srbiji može ostvariti kroz sledeće aktivnosti: (a) izmenu Zakona o zaštiti konkurencije tako da on bude usklađen sa Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i novim ZOUP-om; b) izradu smernica za definisanje granica relevantnog tržišta čime bi se omogućila veća primena ekonomske analize u sferi zaštite konkurencije; c) podizanje pragova za prijavu koncentracije, koje bi omogućilo usmeravanje ograničenih resursa Komisije ka rešavanju suštinskih, a ne proceduralnih stvari; d) veću promociju zaštite konkurencije kroz organizovanje naučnih skupova i okruglih stolova namenjenih pre svega stručnjacima iz ove oblasti; e) edukaciju profesionalaca i stanovništva o značaju zaštite konkurencije; f) organizovanje seminara za sudije Upravnog suda; g) organizovanje posebnog odeljenja ili određivanje posebno obučenih sudija, koji će se baviti žalbama na rešenja Komisije za zaštitu konkurencije i h) afirmacije leniency programa, vezanog za prijavu kartela od strane samih učesnika, s tim da treba obratiti pažnju na sistem vrednosti i kulturu koja vlada u nekoj zajednici, a koja često ne odobrava ovakav vid ponašanja. U tom kontekstu treba sagledati i praksu ovog instituta u Srbiji. Sve napred iznete mere treba da omoguće unapređenje politike zaštite konkurencije kao jednog od generatora bržeg ekonomskog razvoja. 19 Službeni glasnik Republike Srbije 89/09, Uredba o kriterijumima za određivanje relevantnog tržišta 230

231 Literatura Begović, B Pavić, V, (2009), Jasna i neposredna opasnost: prikaz novog zakona o zaštiti konkurencije, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, Vol. 57, No 2, str Carlton, D. (2004), Why Barriers to Entry and barriers to Understanding, American Economic Review, Vol. 94 Issue 2, pp EBRD (EBRD), forecasts-macro-data-transition-indicators.html, [pristupljeno 18/12/2017]. EC, (1997), Commission s Notice for the Definition of the Relevant Market for the Purposes of Community Competition Law, Official Journal of the European Communities, C 372. European Court of Human Rights, (2011), The Information Note, No. 144, August-September Godišnji izveštaji Komisije za zaštitu konkurencije R. Srbije, link: rs/izvestaji, [pristupljeno 10/12/2017]. Kostić, M., (2013), Komparativna analiza politika zaštite konkurencije SAD, EU i Srbije, Monografija: Efekti tranzicije i perspektive privrede Srbije, Ekonomski fakultet Univerzitet u Kragujevcu str Massey, P., (2000), Market Definition and Market Power in Competition Analysis: Some Practical Issues, The Economic and Social Review, Vol. 31, No. 4, pp Monti, G., (2006), The Concept of Dominance in Article 82, European Competition Journal, Vol. 2, Issue 1, pp Obradović, M., i Milošević. S (2017), Politika zaštitu konkurencije kao pokretač Ekonomskog rasta i razvoja u Republici Srbiji, Zbornik radova: Institucionalne promene kao determinanta privrednog razvoja Republike Srbije, Ekonomski fakultet Univerziteta u Kragujevcu, str Palloix, Ch., (1977), Svjetska kapitalistička privreda i multinacionalne kompanije, Stvarnost, Zagreb. Službeni glasnik Republike Srbije br 79/05, Zakon o zaštiti konkurencije. Službeni glasnik Republike Srbije br 51/09, Zakon o zaštiti konkurencije. Službeni glasnik Republike Srbije 89/09, Uredba o kriterijumima za određivanje relevantnog tržišta. Službeni glasnik Republike Srbije br 95/13, Zakon o izmenama i dopunama Zakona o zaštiti konkurencije. Službeni glasnik Republike Srbije br 18/16, Zakon o opštem upravnom postupku. Treaty constituting the European Coal and Steel Community, Paris 1951, link: 5be548cd58/publishable_en.pdf, [pristupljeno 15/12/2017]. Treaty establishing the European Economic Community, Rome 1957, link: rome_25_march_1957-en-cca6ba28-0bf3-4ce6-8a76-6b0b e.html, [pristupljeno 15/12/2017]. Treaty on the functioning of the European union, Lisbon, 2007, link: documents/10180/249150/tfue.pdf, [pristupljeno 15/12/2017]. [pristupljeno 20/12/2017]. 231

232

233 Usklađenost sa propisima privrednih subjekata u Republici Srbiji Empirijska analiza Regulatory Compliance of the Business Sector in Serbia An Empirical Analysis Branko Radulović* Stefan Dragutinović** Apstrakt: Na osnovu teorijske i empirijske literature koja razmatra usklađenost sa propisima, rad testira niz hipoteza koristeći podatake ankete preduzeća i preduzetnika u Republici Srbiji sprovedene tokom i godine. Empirijska ananliza koristi probit i Hekmanov probit model selekcije kako bi razmatrilaznačaj determinanti usklađivanja sa propisima uključujući učestalost inspekcija, niz socioekonomskih karakteristika regulisanih subjekata kao i podsticaja kojima se rukovode predueća i preduzetnici.. Ključne reči: usklađenost sa propisima, inspekcije, Srbija Abstract: Compliance literature provides a number of hypotheses that are tested using Serbian Business Survey data for 2016 and Both ordinary probit and Heckman selection probit model are estimated and the various determinants of compliance ranging from the inspection frequency, socio-economic characteristics, to incentives on the part of the regulated companies and entrepreneurs are examined. Keywords: regulatory compliance, inspections, Serbia, JEL klasifikacija: K20, K40, L51 1. Uvod Rad razmatra faktore koji utiču na preduzeća i preduzetnike u Republici Srbiji da posluju u skladu sa propisima. U radu usklađenost sa propisima (eng. regulatory compliance) definišemo kao poštovanje propisa od strane regulisanih subjekata (OECD, 2000). Pitanje usklađenosti sa propisima predmet je analize nekoliko ekonomskih disciplina, pre svega ekonomike regulacije, ekonomske analize prava, kao i disciplina koje razmatraju specifične oblasti, poput ekonomike životne sredine.u odnosu na teorijsku, u empirijskoj literaturi dominira sektorski pristup, odnosno usklađenost se uobičajeno posmatra samo u kontekstu specifičnog aspekta poslovanja regulisanog subjekta, poput usklađenosti sa poreskim propisima ili propisima koji uređuju bezbednosti na radu ili zaštitu životne sredine. Sama usklađenost sa propisima se može izraziti na različite načine. Inspekcijski nadzor predstavlja ključni i najvidljiviji oblik sprovođenja propisa koji je od presudnog uticaja * Pravni fakultet, Univerzitet u Beogradu, Rad je pripremljen u okviru projekta Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, Identitetski preobražaj Republike Srbije, bradulovic@ius.bg.ac.rs. ** Republički sekretarijat za javne politike 233

234 za poštovanje propisa od strane regulisanih subjekata. Stoga se u empirijskoj literaturi usklađenost utvrđuje najčešće prema nalazima inspekcijskih organa.pored nalaza inspekcijskih organa, kao aproksimaciju za regulatornu usklađenost u literaturi se koriste i drugi indikatori usklađenosti posedovanje licence kojom se dokazuje da je poslovanje odnosno subjekt usaglašen sa regulatornim zahtevima, prekoračenje propisima predviđenih veličina (npr. emitovanog zagađenja utvrđeno mernim instrumentima) ili nedostavljanje izveštaja predviđenog zakonom. 1 U odnosu na postojeću empirijsku literaturu, u radu se ne ograničavamo samo na jedan aspekt, već posmatramo celokupno poslovanje preduzeća.usklađenost utvrđujemo na osnovu podataka o sprovedenom inspekcijskom nadzoru različitih inspekcija. Podaci koje koristimo u istraživanju dobijeni su na osnovu anketa preduzeća i preduzetnika sprovedenihtokom i godine. S jedne strane, prednost korišćenog pristupa i pribavljenih podataka je što se omogućava razmatranje niza karakteristika i stavova preduzeća koje nije moguće pribaviti na osnovu podataka inspekcija. S druge strane, s obzirom da nije reč o panelu (nisu posmatrana ista preduzeća u različitim godinama)nije bilo moguće sagledati u kojoj meri je kažnjavanje u prethodnom periodu uticalo na promenu ponašanja u pogledu usklađenosti sa propisima.time nije moguće utvrditi efekte specifične prevencije što svakako predstavlja značajno ograničenje analize. 2 U nastavku radapredstavljamo pregled faktora koji se u literaturi koriste kako bi se objasnila odluka subjekata da li da svoje poslovanje usklade sa propisima. U trećemdelu prikazujemo rezultate empirijske analize korišćenjem podataka Ankete 1000 preduzeća sprovedenih za potrebe Projekta za bolje uslove poslovanja (USAID BEP). 3. U četvrtom delu zaključujemo. 2. Faktori usklađivanja sa propisima pregled literature Osnovno pitanje kako teorijske, tako i empirijske literature razmatra faktore koji objašnjavaju odluku privrednih subjekata da posluju u skladu sa propisima.tom pitanju se pristupa sa dva različita aspekta. Prvi, posmatra usklađenost i podsticaje subjekata iz perspektive ekonomske racionalnosti, pri čemu je fokus na prevenciji. Beker (1968) je prvi formulisao teorijski okvir koji objašnjava ponašanje pojedinaca koje dovodi do činjenja krivičnog dela. Bekerov model počiva na teoriji racionalnog izbora, prema kojoj subjekti donose svoje odluke poredeći očekivane koristi i troškove alternativnih izbora kako bi maksimizovali sopstvenu korist.u modelu se motiv zasniva na odnosu očekivane koristi i očekivane vrednosti kazne (jednake proizvodu zaprećene kazne i verovatnoće da će ta kazna bi ti primenjena na prestupnika). 4 Na isti način se objašnjava i ponašanje koje dovodi do neusklađenosti sa regulatornim zahtevom. Ako su koristi veće od troškova (zaprećene kazne), onda subjekt ima podsticaj da posluje neusklađeno. Model predviđa da povećanje verovatnoće otkrivanja i zaprećene kazne povećava usklađenost - što je Ovako utvrđeno odstupanje u literaturi se naziva i samoinicijativno prijavljivanje neusklađenosti (eng. self-reported violations). Vid. Sholz and Wang (2006). U radu koji je u pripremi, a koji je ograničen na rad tri inspekcije inspekcije rada, tržišne i poreske inspekcije, i koji je zasnovan na drugom istraživanju koje sadrži panel podatke bićemo u mogućnosti da analiziramo i efekte specifične prevencije. Više o projektu [Posećeno: ]. Za sveobuhvatan prikaz Bekerovog modela u domaćoj literaturi v. Begović (2014). 234

235 zaprećena kazna veća, odnosno što je veća verovatnoća da će kazna biti primenjena veći je i stepen usklađenosti subjekata. Pri tome, odluka subjekta o tome da li i u kojoj meri će poslovati u skladu sa regulatornim zahtevima. zavisi od njegovog odnosa prema riziku. Kako bi se obezbedilo sprovođenje propisa (regulatornih zahteva) moguće je uticati na veličine koje utiču na prevenciju vrstu sankcija (npr. oduzimanje dozvole, novčane kazne, konfiskacija, ), težinu sankcija i verovatnoću otkrivanja. Navedeni model primenjen je u nizu sektorskih pristupa, na primer usklađenost sa poreskim propisima (Allingham and Sandmo, 1972) i usklađenost sa propisima u oblasti životne sredine (Heyes, 2000). 5 Konačno, navedeni pristup ne razmatra ulogu vrednosnih sudova pojedinca (stav prema tome da li je nešto moralno ili nemoralno) odnosno druge faktore koji utiču na odluku subjekta u pogledu usklađenosti. Drugi pristup, pored prevencije, navodi značajan uticaj socijalnih normi i individualnih karakteristika i stavova regulisanih subjekata na odluku o stepenu usklađenosti (Tyler, 1990; Oded 2010).Taj pristup posebno je prisutan u literaturi koja razmatra pitanja usklađenosti sa propisima u drugim (neekonomskim) naučnim disciplinama.u toj literaturi su model prevencije i ideja o racionalnom ličnom interesu i maksimizaciji profita kao jedinoj motivaciju za usklađenost sa propisima predmet kritike jer su posmatrani kao preterano pojednostavljeni okvir analize pitanja regulatorne usklađenosti (Gunningham et al., 2005). Sholz (2007) navodi da je model prevencije dovoljan ako su zadovoljene pretpostavke potpune informisanosti i jasno definisanih pravnih normi, te da model iako objašnjavaključne pokretače usklađivanje poslovanja sa propisima nije dovoljan. Da bi preduzeća mogla da usklade svoje poslovanje potrebno je da poseduju potrebne resurse i potrebne informacije. Stoga teorijski modeli usklađenosti pokušavaju da nadograde model prevencije (Parker and Lehmann Nielsen, 2011)uključivanjem drugih faktora koji utiču na odluku privrednih subjekata da posluju u skladu sa propisima.takva literatura se poziva na to da model prevencije može samo delimično da objasni empirijske nalaze. Na primer, u praksi se često javlja slučaj da niže očekivane kazne ne dovode uvek do većeg stepena neusklađenosti ili povećanje učestalosti inspekcijskog nadzora može stvoriti podsticaj da regulisani subjekti ulože dodatne resurse u izbegavanje detekcije (Heyes, 1993). U kontekstu usklađenosti sa propisima, oba pristupasu testirana u empirijskoj literaturi. Naime, pored veličine kazne u empirijskoj literaturi efekat prevencije se meri verovatnoćom da će regulisani subjekt biti predmet inspekcijskog nadzora. Verovatnoća inspekcijskog nadzora obično kao objašnjavajuće varijable koristi podatke o inspekcijskim posetama, odnosno ustanovljen nivo usklađenosti i izrečene kazne u prethodnim periodima. Nalazi empirijske literature najčešće potvrđuje da je kazna značajan motiv usklađivanja. 6 Čak i u slučaju kada rezultati ne prikazuju značaj prevencije, to može biti pre posledica neadekvatnih aktivnosti u domenu prevencije, a ne slabosti teorije. Ipak, empirijska literatura pokazuje da model koji se zasniva isključivo na prevenciji može samo delimično da objasni odnos subjekata prema pitanju usklađenosti, odnosno usklađivanja poslovanja sa regulatornim zahtevima, tako da se razmatraju i drugi podsticaji koji utiču na stepen usklađenosti sa propisima. 5 6 Vid. detaljnije Polinsky and Shavell (2000). Tako u literaturi koja razmatra usklađenost u oblasti zaštite životne sredine nalazi ukazuju da je kazna značajan motiv usklađivanja (Scholz and Wang 2006). 235

236 Brojna istraživanja razmatrala su različite faktore koji utiču na ponašanje kompanija i njihovu odluku u pogledu usklađenosti njihovog poslovanja sa regulatornim zahtevima. Istraživanja su mahom usmerena na specifične sektore, odnosno oblasti (npr. životna sredina, oporezivanje, zdravlje). Empirijska istraživanja ukazala su na niz faktora koji pored motiva na kojima počiva model prevencije, direktno ili indirektno utiču na privredne subjekte da usaglase svoje poslovanje sa regulatornim zahtevom (Simpson and Rorie, 2011).Pomenuti faktori se mogu grupisati na različite načine. Tako OECD (2008) vrši podelu na sledeće faktore: 1)karakteristike poslovanje subjekta (organizacija, veličina, starost, lokalni ili međunarodni fokus poslovanja);2) industrijski sektor (struktura troškova, nivo konkurencije);3) sociološke (nivo obrazovanja, pol, stav prema vladi);4) ekonomsko okruženje (inflacija, poreski sistem), i 5) psihološke (stav prema riziku, pravičnost, sistem vrednosti, poverenje, osećaj srama).u nastavku dajemo pregled najznačajnijih faktora koji su prisutni u literaturi, a koji su razmatrani prilikom formiranja ekonometrijskog modela u sledećem delu (Amodu, 2008). 7 Veličina privrednog subjekta značajno utiče na nivo usklađenosti, pri čemu se manja preduzeća, s obzirom na nivo raspoloživih resursa, teže prilagođavaju promenama. U literaturi se uobičajeno polazi od pretpostavke da s male kompanije susreću sa većim poteškoćama u poštovanju propisa u odnosu na velike kompanije. Tako Fairman i Yapp (2005) navode da nedostatak veštine, znanja, interesa, vremena i novca stvara prepreke za usklađenost mikro, malih i srednjih preduzeća (MMSP). Upravljačka struktura MMSP ograničava mogućnost da se menadžment fokusira na specifična pitanja, a s obzirom da mnoga MMSP imaju relativno kratak poslovni vek nemaju dovoljno vremena za sticanje potrebnog znanja i veština. U literaturi se govori i o jazu usklađenosti između velikih i malih kompanija. S jedne strane reč je o pomenutom ograničenom kapacitetu malih preduzeća da usklade svoje poslovanja sa regulatornim zahtevima. S druge strane, velika preduzeća često imaju dovoljno kapaciteta da ospore rezultate inspekcijskog nadzora, ili je u njihovom slučaju neusklađenost znatno teže utvrditi zbog složenosti poslovnih aktivnosti. Postojanje motivacije za usklađenost (bez obzira na uzrok) nije dovoljna ako ne postoji potreban kapacitet regulisanog subjekta za usklađivanje. Regulatorno usklađivanje najčešće podrazumeva nabavku potrebne opreme, materijalne troškove, troškove izveštavanja i drugih administrativnih zahteva. Očekivani predznak varijabli koje aproksimiraju sposobnost usklađivanja je pozitivan što je veći kapacitet, verovatnoća da regulisani subjekt bude usklađen sa regulatornim zahtevom biće veća. S obzirom na raspoložive podatke, u radu kapacitet aproksimiramo veličinom preduzeća. Pored veličine, u literaturi se navode i starost preduzeća. Tek formirana preduzeća nisu u stanju da sagledaju sve obaveze ili ih često nisu u stanju odmah ispuniti. Drugi faktor koji posmatramo je regulatorno opterećenje (teret usklađivanja sa propisima).privredni subjekti će imati veći podsticaj da svoje poslovanje usaglase sa propisima, ako to zahteva znatno angažovanje resursa. Ako je obaveza značajna (i potencijalno ugrožava tekuću likvidnost i održivost poslovanja), vlasnik može izbeći ispunjavanje takvog zahteva u potpunosti, ili ga samo delimično ispuniti. U ekonomskom literaturi troškovi ne znače samo materijalne troškove, već obuhvataju sve relevantne troškove (troškovi mogu obuhvatati i psihološke troškove kao što je stres, koji proizilazi iz nesigurnosti u vezi toga da li su ispunjeni svi propisi ili čak u vezi spoznaje o tome šta sve potpada pod relevantne propise.visoko regulatorno opterećenje poslovanja podstiče 7 Amodu (2008) prikazuje detaljno različite faktore usklađenosti. 236

237 privredne subjekte da svoje poslovne aktivnosti obavljaju u suprotnosti sa regulatornim zahtevom. Pojedini autori (Friedman et al., 2000) navode da privredni subjekti odluku o uključivanju u neformalni sektor pre čine kako bi izbegli birokratiju (i korupciju), nego radi izbegavanja poreza. Jedan od segmenata regulatornog opterećenja - administrativno opterećenje se uobičajeno percipira kao važan uzrok neusklađenosti sa propisima. Dejstvo navedenog faktora umanjuje se ukoliko je moguće prevaljivanje troškova usklađivanja na treća lica. U slučaju da je moguće troškove usklađivanja moguće preneti na treća lica - dobavljače, kupce, potrošače, veća je verovatnoća da će doći do regulatore usklađenosti. Treći bitan faktor usklađenosti je ekonomska klima, odnosno stanje privrede. Uobičajeno je da sa pogoršanjem ekonomske klime, dolazi do labavijeg nadzora u pogledu nivoa usklađenosti odnosno veće tolerancije. To se može odnositi kako na celokupne sektore, tako i na pojedinačne subjekte koji su u finansijskim poteškoćama. U takvim okolnostima smanjena su očekivanja u pogledu stepena usklađenosti (ako je poslovanje značajnih sektora ili privrednih subjekata dovedeno u pitanje). U empirijskoj literaturi utvrđeno je da stopa nezaposlenosti ili poslovna klima u određenoj oblasti utiče na sprovođenje propisa koji se odnose na zaštitu životne sredine (Decker 2005). Što su ekonomski uslovi za poslovanje gori, veći su pritisci za smanjenje sankcija usled nepoštovanje propisa kako se ne bi dodatno ugrozila finansijska održivost kompanija u prekršaju i povećao rizik od gubitka posla. Pogoršanje ekonomske klime, često nameće potrebu za smanjenjem troškova i sprovođenje mera kako bi se poslovanje prilagodilo novonastalim okolnostima. Neki privredni subjekti koji su pre krize profitabilno poslovali, u takvim okolnostima uštede nalaze u smanjenom stepenu usklađenosti, na primer, primorani da bar deo aktivnosti presele u sivu ekonomiju, kako bi održali poslovanje. Četvrti faktor koji utiče na preduzeća da usaglase svoje poslovanje sa regulatornim zahtevima je reputacija. Odluka o usklađivanju nije zasnovana samo na jednostavnoj kalkulaciji direktnih ekonomskih troškova neusklađenosti. Prisustvo nematerijalnih troškova, posebno onih povezanih sa nepovoljnim publicitetom, odnosno gubitkom reputacije može imati značajan uticaj na regulatorno usklađivanje.troškovi negativnog publiciteta privrednih društava mogu biti veći u odnosu veličinu same kazne usled neusklađenog poslovanja. Negativan publicitet je identifikovan kao izuzetno važan motiv za ostvarivanje usklađenosti za velike privredne subjekte(gunningham, et al. 2005). Efekti reputacije mogu uticati i u suprotnom smeru. Dok zabrinutost zbog gubitka reputacije može biti takva da usklađenost postaje značajnija za privredne subjekte čije je poslovanje već usklađeno, preduzeća koja nemaju dobru reputaciju, nemaju šta da izgube. Pritisak lanca nabavke može bitno da utiče na regulatornu usklađenost. Na primer, u slučaju kada dobavljač vrši isporuku većem partneru, druga strana može bitno da utiče da dobavljač ispuni sve zahteve kako bi ostvario visok stepen usklađenosti. To je posebno slučaju u pojedinimsektorima, u kojima jedna strana može da razvije i osigura odgovarajući sistem kontrole kvaliteta koji se nameće dobavljačima, a koji bi u suprotnom bili manje svesni inherentnih rizika koje stvara njihovo poslovanje.konkurencija u formalnom sektoru stvara podsticaje za ekonomsku efikasnost i postizanje regulatorne usklađenosti. S druge strane, konkurencija između formalnog i neformalnog sektora po pravilu ne vodi povećanju produktivnosti i dovodi do smanjenja poštovanja propisa. Relativna troškovna prednost privrednih subjekata u neformalnom sektoru, usled pore- 237

238 ske evazije ili ne primenjivanja regulatornih zahteva, omogućava im da opstanu i pored niske produktivnosti. Postojanje svesti (informisanost o regulatornim zahtevima) je bitno bez obzira na vrstu motiva. Regulisani subjekti sa niskim nivoom informisanosti imaju ograničenu mogućnost da se usklade sa zahtevima. Očekivani predznak nivoa informisanosti je pozitivan što je veći nivo informisanosti to je i verovatnoća da regulisani subjekt bude usklađen sa regulatornim zahtevom veća. Pored informisanosti o postojanju regulatornih zahteva, da bi ih subjekti poštovali, oni treba da budu jasni. Jasnoća propisa je od izuzetnog značaja jer preduzeća često ignorišu rizik koji nosi određena delatnost. Tako u pojedinim delatnostima preduzeća preferiraju jasno utvrđene propise u odnosu na sektorske standarde, kako bi se smanjila neizvesnost u slučaju odstupanja. U slučajevima kada su propisi podložni različitim tumačenjima, stvaraju se preduslovi za narušavanje usklađenosti. S jedne strane, preduzeća mogu osporavati sadržaj propisa u delu koji je nedovoljno jasan u pogledu obaveza koje su im postavljene. S druge strane, (terenski) inspektori mogu primenjivati različita tumačenja što može dovesti do neizvesnosti i neusklađenosti. Takođe, privredni subjekt može formalno ispuniti sve potrebne zahteve kako bi njeno poslovanje bilo usklađeno sa propisima ali da suštinski ono ne bude usklađeno usled razlika u tumačenju relevantnih zakona i podzakonskih akata. U takvim slučajevima jasnoća zakonskih i podzakonskih rešenja predstavlja kategoriju rizika koju treba rešiti bilo izmenom predmetnih zakonskih i/ili podzakonskih rešenja ili kroz način koji se predmetni propisi administriraju. Na nivo usklađenosti bitno utiču i odnos i pristup inspekcijskih organa. Osnovni cilj inspekcijskih organa jeste da svojom aktivnošću utiču na subjekte da poslovanje usklade sa relevantnim propisima kako bi se ostvarili specifični društveni ciljevi. Odnos inspekcijskih organa, a naročito terenskih inspektoraje od presudnog značaja za sprovođenje propisa.pristup terenskog inspektora neizbežno utiče na usklađenostposebno u slučajevima kada su propisi nejasni ili zahtevaju visok nivo diskrecije.pristup inspekcijskog nadzora je varijabla koja je korišćena u nekolicini empirijskih istraživanja(may and Winter,2000). Pristup se opisuje stepenom formalizma i prinudom tokom inspekcijskog nadzora. Pristup inspektora je od posebnog značaja u slučajevima kada se postizanje regulatornog usklađivanja fokusira više na korekciju ponašanja radije nego na samu kaznu (Braithwhite, 1985). Pristup inspekcijskih organa može se razlikovati u pogledu odluke o tome koje od neusklađenih aktivnosti preduzeća će tolerisati iliodnosa prema uzrocima neusklađenosti sa regulatornim zahtevima (neusklađenost poslovanja kompanija može da bude posledica nenamerne greške, ali i motiva da se putem izbegavanja regulatornog zahteva ostvari neka ekonomska korist). Pristup inspekcijskog nadzor ima povratni efekat. Na primer, u slučaju da inspekcije tretiraju subjekte nadzora kao nepouzdane, dolazi do otpora samih subjekata i dolazi do rasta neusklađenosti. Obrnuto, ako subjekti pozitivno reaguju na ponuđenu saradnju inspekcijskih organa ili na ukazano poverenje, regulatorna usklađenost može da se ostvari oslanjanjem na neformalne pristupe. Na regulatornu usklađenost može uticati i faza u kojoj se sprovodi nadzor. Kagan (1989) razlikuje ex-post od ex-antekontrole. Kada su propisi izrađeni tako da se primenjuju ex-ante (npr. kroz režime koji zahtevaju prethodno licenciranje ili sertifikaciju) načelno regulatorna usklađenost se može brzo ostvariti. Oblasti koje usvajaju ovaj oblik nadzoraobično postiže veći stepen usklađenosti (na primer, bez odgovarajuće dozvole, bilo bi 238

239 teško ako ne i nemoguće voditi uspešno kompaniju). Propisi koji se oslanjaju na ex post kontrolu, odnosno otkrivanje i sankcionisanje ostvaruju uusklađenost u manjoj meri. Korupcija i percepcija korupcije smanjuje spremnost subjekata da usklađuju svoje poslovanje sa propisima. S obzirom da izbegavanje pravila može stvoriti značajne koristi, stvara se jasan podsticaj za potencijalne koruptivne aktivnosti. Koruptivno ponašanje je prisutnije u slučajevima kada se inspekcijskim organima daje diskreciono pravo u tumačenju pravila. Sve veći broj istraživanja ukazuje na značaj bihejvioralnih faktora. Na primer, prilikom donošenja odluka privredni subjekti mnoge stvari prenebregavaju.ograničena racionalnost podrazumeva da donosioci odluka ne mogu da obrade sve pribavljene informacije, odnosno da ne sagledavaju na odgovarajući način troškove i koristi odluka u pogledu usklađenosti. Pored toga, na odluku bitno utičurazličite percepcije u pogledu sprovođenja propisa. Tako percepcija nejednakog tretmana, verovanje da je sistem nepravičan negativno utiče na usklađivanje. Slično, privredni subjekti imaju različit odnos u pogledu minimalno prihvatljivog rizika. Iako veliki broj privrednih subjekata ima averziju spram rizika, pojedini subjekti su skloni riziku, dok drugi posmatraju izbegavanje regulatornih zahteva kao svojevrsnu igru u kojoj veruju da će pobediti ili žele da oprobaju svoje veštine u pogledu izbegavanja propisanih obaveza. Konačno, u literaturi se često izdvajaju i sociološki faktori. Neformalne sankcije često imaju veće preventivno dejstvo u odnosu na formalne pravne sankcije. Neformalne sankcije obuhvataju već navedeni gubitak reputacije, ali i osećanje neprijatnosti, krivice i sramote. U svakom slučaju postoji i interakcija između formalnih i neformalnih sankcija, jer prve dovode do drugih.niz istraživanja posvetilo je posebnu pažnju pitanjima odnosa saradnje između regulisanih subjekata i organa nadzora i nivoa regulatorne usklađenosti. Tako Scholz i Lubell (1998) nalaze da poreska usklađenost raste sa poverenjem u vladu, ili ako se novac troši na način koji poboljšava blagostanje poreskog obveznika. 3. Empirijska analiza usklađenosti privrednih subjekata u Republici Srbiji Empirijska analiza zasnovana je na podacima prikupljenim putem anketa sprovedenih za potrebeprojekta za bolje uslove poslovanja (USAID BEP). Projekat je u godini započeo anketiranjepreduzeća u Srbiji (BEP Survey of Businesses in Serbia). U periodu sprovođenja istraživanja, od 2011 do godine, primenjivane su identične metode i procedure uzorkovanja. Sam upitnik nije osmišljen na način da se sveobuhvatno i namenski razmatraju pitanja od značaja za usklađenost poslovanja preduzeća i preduzetnika sa relevantnom regulativom. U radu sukorišćeni podaci samo za dve poslednje godine istraživanja i godinu. 8 Razlog je ograničena uporedivost upitnika, jer su pojedina pitanja od značaja za analizu usklađenosti poslovanja sa propisima postavljana su samo za dve poslednje ankete. 8 Anketiranje preduzeća i preduzetnika sproveo je Ipsos Strategic Marketing u saradnji sa USAID BEP projektom tokom septembra i oktobra svake godine u kojoj je sprovođeno istraživanje. Više od vlasnika i direktora preduzeća iz cele zemlje je nasumično odabrano za individulane intervjue licem u lice. Intervjui su sadržali oko 140 pitanja i trajali su u proseku oko 50 minuta. 239

240 Privredna društva i preduzetnici koji su učestvovali u istraživanju imala su tri i više zaposlenih. Ovaj uzorak je izabran iz baze aktivnih privrednih društava i preduzetnika poslovnog registra Srbije (APR). Kao takva, anketa je reprezentativna za relativan udeo malih, srednjih i velikih kompanija u privatnom vlasništvu registrovanih u poslovnom registru APR-a. Tabela 1 prikazuje strukturu uzorka privrednih društava i preduzetnika prema veličini, odnosno regionalnoj i sektorskoj pripadnosti i pravnoj formi. Tabela 1 Struktura uzorka kompanija (privrednih društava i preduzetnika) Veličina Region Sektor Pravna forma Mala 95% 96% Srednja 3% 3% Velika 2% 1% Beograd 39% 39% Vojvodina 25% 25% Šumadija i zapadna Srbija 22% 22% Južna i istočna Srbija 14% 14% Prerađivački 33% 33% Usluge 34% 34% Trgovina 33% 33% Privredna društva 88% 87% Preduzetnici 12% 13% Izvor: BEP Annual Business Survey: Serbia Usklađenost se može se posmatrati kao binarna varijabla regulisani subjekt, odnosno njihovo poslovanje ili jeste ili nije usklađeno sa regulatornim zahtevom, ili kao kontinualna varijabla tako što se posmatra stepen neusklađenosti. Iako drugi pristup ima niz prednosti, u slučaju poređenja različitih sektora utvrđivanje i poređenje stepena neusklađenosti je problematično. Alternativno, moguće je koristiti novčaniiznos kazni kao aproksimaciju za stepen neusklađenosti, jer je razumno pretpostaviti da visina kazne odgovara stepenu neusklađenosti. Takav pristup je moguć isključivo u slučaju analize određenog sektora. U slučaju različitih sektorapostoji problem uporedivosti usled značajnog odstupanja u pogledu visina i vrsti kazni.zbog toga kao aproksimaciju za usklađenost koristimosamo binarnu varijablu, odnosno podatak o tome da li je privrednim društvima i preduzetnicima izrečenabilo kakva kaznaprilikom inspekcijskog nadzora. Na osnovu pitanja iz upitnika dat je pregled odgovora ispitanika o usklađenosti poslovanja sa propisima. Kao aproksimaciju za pitanje usklađenosti koristili smo odgovore ispitanika na dva postavljena pitanja iz upitnika: Koji je iznos kazni koje su vam izrečene kao posledica inspekcijskog nadzora prethodne godine? i Koliko puta su inspektori obišli Vaše preduzeće?. Ukoliko je ispitanik platio kaznu, njegovo poslovanje nije bilo usklađeno sa propisima. Upoređivanjem odgovora na pitanje o broju inspekcija i plaćenih kazni identifikovali smo privredna društva koja nisu bila predmet inspekcija. U analizi pretpostavljamo da inspekcija ne čini greške i ne izriče kazni preduzećima čije je poslovanje usklađeno sa regulatornim zahtevima. U praksi inspekcije često prvo opomenu subjekat koji nije u potpunosti usklađen, a tek onda, ako se on ne uskladi, izriču kaznu. 240

241 Prikaz odgovora na pitanja na osnovu kojih je utvrđena zavisna promenljiva - usklađenost sa propisima data je u Tabeli 2, odnosno Grafikonu 1. Na osnovu podataka uočavamo dva problema u pogledu nedostajućih podataka. Prvi problem je potencijalna sistematska pristrasnost podataka. Preduzeća i preduzetnici koji nisu bili predmet inspekcijskog nadzora mogu se značajno razlikovati od preduzeća koja su bila kažnjena. U 2016 godini, anketa je obuhvatila 1032 privredna društva i preduzetnika. Od tog broja 254 privredna subjekta nisu bila posećena od strane inspekcija. Na osnovu podataka, možemo zaključiti da je pokrivenost privrednih subjekata inspekcijama relativno visoka, jer je tri četvrtine privrednih subjekata bilo predmet inspekcijskog nadzora. I pored toga što su značajni resursi inspekcija bili posvećeni aktivnostima nadzora, problem nastaje zato što uočavamo status usklađenosti samo ako je posmatrano preduzeće imalo posetu inspekcije u tom period. Ako nije bilo posete onda nemamo informaciju o usklađenosti preduzeća. Tabela 2 Odgovori na pitanje iz upitnika o usklađenosti poslovanja Usklađenost poslovanja Pooled Poslovanje je usklađeno ,1% ,5% % Poslovanje nije usklađeno 42 4,1% 53 5,1% % Ne žele da se izjašnjavaju 75 7,3% 85 8,2% % Nisu bili posećeni ,6% ,2% % Ukupno anketiranih % % % Grafikon 1 Odgovori na pitanje iz upitnika o usklađenosti poslovanja Ukupno anketiranih Posećeno od strane inspekcija Nije posećeno od strane inspekcija 546 Poslovanje usklađeno Poslovanje nije usklađeno 95 Ne žele da se izjasne 160 Izvor: BEP Annual Business Survey: Serbia Problem selekcije možemo objasniti na sledeći način. U prvom koraku inspekcija odlučuje da li da poseti privrednog subjekta i izvrši nadzor. Odluka o nadzoru uslovljava da li 241

242 će inspekcija utvrditi neusklađenost poslovanja i kazniti preduzeće. Za privredni subjekti koji nisu bili predmet nadzora nije moguće da se utvrdi da li su poslovali usklađeno ili ne. Kako bi se koristio adekvatan empirijski pristup potrebno je uzeti u obzir selekciju privrednih subjekata u prvom koraku. Problem nepotpunog utvrđivanja neusklađenosti zahteva specifičan pristup. Kako bi se rešio navedeni problem koristimo Heckmanov selekcioni model koji podrazumeva dve jednačine jednačinu ishoda i selekcionu jednačina. 9 U slučaju selekcione jednačine znamo ishod za sve opservacije (inspekcije su sprovele ili nisu sprovele nadzor). Kako bi se korigovao efekat selekcije usled isključenja onih koji nisu bili predmet nadzora, ocene se koriguju izrazom koji je simultano ocenjen metodom maksimalne verodostojnostikorišćenjem selekcione jednačine. Načelno, što je veći rizik koji neki regulisani subjekt nosi, to je i veća verovatnoća da će biti predmet inspekcijskog nadzora. Ako usvojimo pretpostavku da inspekcije targetiraju više rizične subjekte, onda taj izbor nije slučajan. Drugim rečima, u praksi inspekcije targetiraju subjekte za koja smatraju da postoji veći rizik odnosno da je veća verovatnoća neusklađenosti (što dovodi do posledica po životno okruženje, budžet, bezbednost, ). Stoga u selekcionom modelu, kao instrumentalnu varijablu koristimo subjektivnu ocenu stepena rizika na osnovu odgovora ispitanika. U slučaju korišćenja selekcionog modela koristimo sve opservacije, dok u drugom (jednostavnom probit modelu) samo one koji su bili predmet inspekcijskog nadzora. Odluku da li je potrebno koristiti selekcioni model donosimo na osnovu Waldovog testa.ako je uzorak preduzeća koje su bile predmet inspekcijskog nadzora sistematski drugačiji koeficijenti determinanti usklađenosti mogu biti pristrasni. Drugi problem odnosi se na to da značajan broj ispitanika nije želeo da se izjasni u pogledu toga da li je u prethodnoj godini bio kažnjen od strane inspekcija. Može se osnovano pretpostaviti da podaci ne nedostaju prema slučajnom rasporedu (eng. missing not at random - MNAR), odnosno da je verovatnoća da preduzeća i preduzetnici ne daju odgovor na ovo pitanje veća ako su u prethodnom periodu kažnjeni. 10 Drugim rečima, u slučaju pitanja o izrečenim kaznama, nedostajući podatak je povezan s razlogom zašto 9 Modeli u kojima postoje dve jednačine prva koja opisuje model selekcije, i druga koja opisuje model ishoda u literaturi se uobičajeno nazivaju Hekmanov model selekcije. U slučaju kada je reč o zavisnim promenljivim koje su binarnog karaktera, onda se takav model u literaturi naziva heckprobit, dupli probit ili bivarijacijski probit sa selekcijom uzorka. Prva, probit jednačina y j = x j β + u 1j > 0 i druga selekciona jednačina zjγ + u 2j > 0, pri čemu se pretpostavlja da u 1 N(0,1) u 2 N(0,1) corr(u 1,u 2 ) = ρ. Ako proces selekcije nije slučajan, nije moguće potpuno predvideti selekciju, tako da je moguć slučaj da je corr(u 1,u 2 ) = 0. U slučaju Heckprobit modela, postoji razlika u pretpostavkama u pogledu slučajnih grešaka. Stoga je potrebno testirati mogućnost da jednačina ishoda i jednačina selekcije nisu nezavisne, odnosno da su greške u dve jednačine korelirane ρ 0, onda obični probit daje pristrasne rezultate. U tom slučaju potrebno je koristiti Heckprobit model koji koriguje pristrasnost usled efekta selekcije i daje konzistentne i asimptotski efikasne ocene parametara modela. U radu koristimo komandu heckprob u verziji Stata 15.1, vid. 1/12/2017]. Model je predstavljen u Van de Ven and Van Pragg (1981). 10 Slična pretpostavka o mehanizmu generisanja nedostajućih podataka ispunjenja je, na primer, ako su osobe sa visokim prihodima manje voljne da navedu visinu prihoda, ili ako ispitanici ne žele da odgovore na pitanje da li su konzumirali opijate. Nažalost, rešavanje problema u slučaju kada mehanizam generisanja nedostajućih podataka nije slučajan je znatno teže u odnosu na druge mehanizme. S druge strane upravo takav mehanizam generisanja nedostajućih podataka stvara najveći stepen pristrasnosti u ekonometrijskoj analizi (mehanizam generisanja u kojem su nedostajući podaci u potpunosti slučajni može se potpuno ignorisati. O klasifikaciji mehanizma generisanja nedostajućih podataka v. Little and Rubin (2002).Takođe vid. Oblaković et al. (2015). 242

243 nedostaje. Imajući u vidu da jedan broj ispitanika (75 u 2016 i 85 u 2017) nije želeo da se izjasni o tome da li je platio kaznu, radi provere robusnosti rezultata modela, koristili smo nezavisne varijable bazirane na različitim pretpostavkama. U prvoj varijanti kod kreiranja nezavisne varijable UsklađenostVar1 odgovori ispitanika koji nisu želeli da se izjašnjavaju o tome da li su platili kaznu ili ne su tretirani kao nedostajući podaci i nisu uzimani u obzir. Drugim rečima, u prvom modelu je sprovedeno jednostavno brisanje sa liste (eng. listwise deletion). Ipak, izostavljanje opservacija u kojima nedostaju podaci dovodi do pristrasnih rezultata (Little and Rubin, 2002). U drugoj varijanti kod kreiranja nezavisne varijable UsklađenostVar2 pošlo se od pretpostavke da poslovanje ispitanika koji nisu želeli da se izjašnjavaju o tome da li su platili kaznu verovatno nije usklađeno sa propisima, tako da su njihovi odgovori delimično ili u potpunosti pridruženi grupi odgovora kod kojih poslovanje nije bilo usklađeno sa propisima. Intuitivno je ovaj pristup moguće opravdati, ali i on dovodi do problema pristrasnosti. Zbogtoga smo pored prikazanih rezulata, koristili i različite modele imputacije, a takođe smo koristili i oprobit varijantu modela. Dobijeni rezultati nisu značajno drugačiji, te ih zbog ograničenog obima rada nismo prikazali. Tabela 3 predstavlja rezultate četiri modela. Zavisna promenljiva je usklađenost, odnosno preduzeća i preduzetnici koji su bili predmet inspekcija, a nisu kažnjeni uzimaju vrednost 1. Modeli (1) i (3) koriste listwise deletion pristup, dok modeli (2) i (4) agregiraju one koji su kažnjeni i one koji su odbili da odgovore. U Tabeli 3, u koloni Hipoteze navodimo očekivane predznake s obzirom na prethodno razmatrane faktore u drugom delu rada. Tabela takođe prikazuje rezultate testa o potrebi razmatranja efekta selekcije. Nivo značajnosti koeficijenta arthro i Waldov test nezavisnih jednačina navode da je nultu hipotezu o nepostojanje korelacije između grešaka jednačine ishoda (usklađenosti) i selekcije (inspekcijskog nadzora) moguće odbaciti. Drugim rečima, ocenu determinanti verovatnoće usklađenosti moguće je dobiti bez kontrole selekcije.tako dobijena ocena neće biti pristrasna.to donekle ne iznenađuje s obzirom na veliko učešće subjekata koji su bili predmet nadzora u ukupnom broju, ali ukazuje na potrebu za unapređenjem ocene rizika. S obzirom da Wald test nezavisnih jednačina i za model (3) i za model (4) ukazuje da nije potrebno koristiti Heckmanov model selekcije, već je dovoljno koristiti običan probit model, prilikom razmatranja rezultata fokusiraćemo se na rezultate osnovnog probit modela. Pozitivne vrednosti koeficijenta uvećavaju verovatnoću usklađenosti privrednih subjekata. Na osnovu rezultata, gotovo svi koeficijenti su u skladu sa usvojenim hipotezama. Tako u pogledu veličine, mala i srednja preduzeća imaju manje resurse kako bi se usaglasile sa regulatornim zahtevima, pa je i predznak negativan, ali rezultat nije statistički značajan ni u jednom od modela. Statističku značajnost ima nekoliko varijabli. Prvo, postoji statistički značajna razlika u pogledu sektora u kome preduzeća i preduzetnici posluju. Poslovanje u industrijskom sektoru, znači da je verovatnoća da će subjekti poslovati u skladu sa propisima veća. Intuitivno, kriterijumi usklađenosti u sektoru industrije su jasniji u odnosu na sektor usluga, a verovatno je i da preduzeća u industrijskom sektoru znatno više pažnje poklanjaju različitim aspektima usklađenosti. Šira obuhvata (Model 2) ne dovodi do statističke značajnosti bilo kog sektora. Regionalne promenljive nisu statistički značajne, pri čemu je veća verovatnoća da preduzeća u regionu Beograda i Jugoistočne Srbije posluju neusklađeno. U selekcionom modelu, verovatnoća da će preduzeća u Beogradu biti predmet inspekcijskog nadzora je znatno 243

244 manja, što je u skladu sa očekivanjima odnosa broja registrovanih subjekata i broja inspektora. Promenjeni obuhvat neusklađenih subjekata utiče na statističku značajnost, tako da se uključivanjem i onih preduzeća koja su odbila da odgovore region Beograda postaje statistički značajan. Preduzeća koja posluju sa profitom beleže veći stepen usklađenosti, što je u skladu sa očekivanjima.drugim rečima, preduzeća koja se nalaze u finansijskim poteškoćama, odnosno koja beleže gubitke, pokušavaju da ostvare regulatorne uštede, odnosno smanje troškove tako što ne posluju u skladu sa propisima. Međutim, profit je statistički značajan samo u prvom modelu. Neka preduzeća koja su profitabilno poslovala nisu želela da predoče da su bila kažnjena kako ne bi ugrozila svoju reputaciju. Verovatnoća da će inspekcije nešto naći raste sa brojem poseta, tako da je i ovde rezultat u skladu sa očekivanjima. Na usklađenost utiče i stepen informisanosti preduzeća i jasnoća propisa. Subjekti koji su naveli da su propisi jasni imaju veću verovatnoću da posluju u skladu sa propisima i obrnuto, preduzeća koja su navela da su veoma loše ili loše informisana imaju manje verovatnoće da su usklađena sa propisima. Ovaj nalaz je značajan jer ukazuje da se jedan segment neusklađenosti može smanjiti jasnijom regulativom i pružanjem informacija, bez povećanja očekivane kazne. Na primer, značajan korak u pogledu jasnoće regulatornih zahteva je objavljivanje kontrolnih lista koje inspekcije koriste prilikom nadzora. Regulatorno opterećenje izraženo u vremenu koje vlasnici i menadžeri provode u cilju usklađivanja poslovanja sa propisima i radu sa inspekcijama ima očekivani negativni predznak za preduzeća koja su najviše opterećena regulatornim zahtevima. U slučaju da su propisi kompleksni ili ako su resursi preduzeća ograničeni, subjekti imaju podsticaj da ne poštuju propise. Zanimljivo je da varijable koje opisuju aktivnosti subjekata koje im omogućavaju lakše obavljanje poslova vezanih za državnu administraciju, kao aproksimacija za koruptivne radnje nije statistički značajno. Preduzeća koja posluju u skladu sa propisima ne koriste kontakte, ali je odnos između korišćenja kontakata i usklađenosti nelinearan. Preduzeća koja stalno koriste kontakte imaju manju verovatnoću da će da budu kažnjen u odnosu na ona koja to čine povremeno. Konačno, s obzirom da se tokom 2016 godine dogodila reforma sistema inspekcijskog nadzora, koristili smo i veštačku varijablu za godinu. U običnom modelu ova varijabla nije značajna. Dok je ona značajna u modelu selekcije, gde ima negativni predznak. 244

245 Tabela 3 Probit i Heckprobit ocene usaglašenosti sa propisima Očekivani predznaci PROBIT MODEL (1) PROBIT MODEL (2) HECK- PROBIT MODEL (3) HECK- PROBIT MODEL (4) Ver1 Ver2 Ver1 Ver2 Jednačina ishoda Malo (-0.41) (-0.43) (-1.27) (-0.39) Srednje (-0.44) (-0.35) (-0.68) (-0.47) Industrija ** * (2.46) (1.36) (1.89) (1.52) Trgovina (-0.09) (-0.04) (-0.03) (-0.15) Mladje_od_5 god (-0.19) (-0.17) (-0.52) (0.27) Beograd * ** (-1.60) (-1.75) (-2.09) (-0.76) Šumadija i ZS *** 0.302* 0.380** (1.62) (2.69) (1.77) (2.41) JI Srbija * (-1.15) (1.93) (0.42) (1.08) Profit ** (2.31) (0.84) (1.22) (0.78) Tri_i_više poseta ** *** *** (-2.48) (-3.75) (-1.51) (-3.44) Dve posete ** ** (-1.28) (-2.08) (-1.09) (-2.13) Jasnoća propisa *** ** 0.191* (3.67) (1.48) (2.17) (1.67) Informisanosti ** 0.117** 0.153* 0.126** (2.43) (2.04) (1.85) (2.16) Kontakti nikad (0.22) (0.41) (0.11) (0.42) Kontakti retko (-0.51) (-0.99) (-0.46) (-0.96) Vreme preko 25% (-1.31) (-1.48) (-1.25) (-1.42) Vreme od 11 do 25% (0.72) (-0.40) (0.68) (-0.44) Vreme od 6 do 10% (-0.42) (0.31) (-0.54) (0.28) 245

246 Godina_2017? ** (-1.39) (-1.44) (-2.19) (-0.86) Konstanta (0.88) (1.51) (1.04) (1.38) Selekciona jednačina (inspekcijski nadzor) Malo *** *** (-3.84) (-3.79) Srednje (-0.92) (-0.90) Mladje_od pet god (-0.69) (-0.97) Visok_rizik 0.885*** 0.800*** (2.80) (2.70) Srednji rizik (-0.01) (0.22) Neznatan rizik (-0.23) (0.12) Industrija (0.30) (0.08) Trgovina (0.84) (0.70) Beograd *** *** (-9.10) (-9.32) SumadijaZS (1.16) (0.59) JISrbija 0.790*** 0.724*** (5.75) (5.17) Godina_ *** *** (-3.31) (-3.31) _cons 1.506*** 1.549*** (6.77) (7.18) athrho (1.16) (0.08) rho (0.375) chi2 (df_m) (19) Pseudo R (19) (19) (19) N Wald test of indep. eqns. (rho = 0): chi2(1) = 1.35 Prob > chi2 = N Selected/Nonselected 1123/ /529 * p <0.1 ** p<0.05 *** p<0.01, Standardne greške u zagradama 246

247 4. Zaključak Cilj rad je utvrđivanje u kojoj meri karakteristike samih privrednih subjekata veličina, sektor, uspešnost poslovanja s jedne, kao i učestalost inspekcijskog nadzora, s druge strane utiču na usaglašenost poslovanja. Uporedna istraživanja se uglavnom fokusiraju samo na jedan segment usaglašenosti (npr. u pogledu zaštite životne sredine, poresko poslovanje, i sl.). Na osnovu dostupnih podataka razmatrali smo opšti nivo usaglašenosti sa propisima, odnosno determinante koje utiču na usaglašenost poslovanja privrednih subjekata u Republici Srbiji. Reč je o preliminarnom istraživanju koje se susreće sa nizom ograničenja, kako metodološke prirode, tako i u pogledu kvaliteta podataka. Nekoliko potencijalno značajnih faktora koji utiču na usaglašenost nije bilo moguće koristiti zbog nedostatka podataka. Drugo i najvažnije ograničenje odnosi se na nedostatak podataka o inspekcijama u prethodnim godinama. Verovatnoća budućih inspekcija, u tom slučaju mogla bi biti aproksimirana podatkom o tome da li je preduzeće bilo predmet inspekcijskog nadzora u prethodnom periodu. Empirijska analiza ne nalazi dokaze da postoji efekata selekcije tako da se odluka o sprovođenju nadzora i usklađivanje mogu posmatrati odvojeno. Iako se inspekcije rukovode rizikom prilikom donošenja odluka o nadzoru, svakako je moguće bolje alocirati resurse inspekcija. Rezultati takođe pokazuju da je deo neusklađenosti moguće objasniti nedovoljnom informisanošću, nejasnim propisima, ali i visokim regulatornim troškovima izraženim u vremenu koje menadžment provede u radu sa inspekcijama i starajući se o usklađenosti. Literatura Allingham, M.G. and Sandmo A. (1972) Income tax evasion: a theoretical analysis Journal of Public Economics Vol.1, Pp Amodu T, (2008), The determinants of compliance with laws and regulations with special reference to health and safety, Health and Safety Executive, RR638 Research Report, [Online] [Pristupljeno: 11/11/2017] Baldwin, R. and Cave, M., Understanding regulation: theory, strategy, and practice. Oxford University Press, Oxford 1999 Becker, G. S. (1968), Crime and Punishment: An Economic Approach Journal of Political Economy Vol.76, Pp Begović, B. (2015), Ekonomska analiza generalne prevencije, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu Braithwaite, J., and Makkai, T., Trust and Compliance (1994) Policing and Society 4:1-12. Decker, Christopher S., (2005) Do Regulators Respond to Voluntary Pollution Control Efforts? A Count Data Analysis. Contemporary Economic Policy Vol. 23, Pp Enders, C. K. Applied missing data analysis. New York: Guilford Press,

248 Fairman, R. and Yapp, C. (2005), Enforced Self-Regulation, Prescription, and Conceptions of Compliance within Small Businesses: The Impact of Enforcement, Law and Policy, Vol.27, Pp, Gunningham N.A., Thornton, D. and Kagan, R.A., (2005), Motivating Management: Corporate Compliance in Environmental Protection, Law and Policy Vol. 27, Pp Gunningham, N., and Kagan, R., Regulation and Business Behavior (2005) Law and Policy 27: Heyes, A. (2000) Implementing Environmental Regulation: Enforcement and Compliance Journal of Regulatory Economics, Vol.17, Pp Heyes, A.G., (1994) Environmental enforcement when inspectability is endogenous: A model with overshooting properties, Environmental and Resource Econonomics Vol.4, Pp Kagan, R.A. (1989) Understanding Regulatory Enforcement, Law and Policy Vol.11, Pp Little R.J.A, Rubin D.B. (2002) Statistical Analysis with Missing Data. Hoboken, NJ: John Wiley & Sons, Inc. May Peter J., Compliance Motivations: Affirmative and Negative Bases (2004) 37 Law and Society Review Oblaković, M., Sokolovska, V., Dinić, B. (2015) Tretman nedostajućih podataka Primenjena psihologija, 8: OECD, (2000), Reducing the risk of policy failure: challenges for regulatory compliance, Paris. OECD, (2008), Reducing the risk of policy failure: challenges for regulatory compliance, Paris. OECD, 2004, Compliance Risk Management: Managing and Improving Tax Compliance, Centre for tax policy and administration Parker, C. and Nielsen Lehmann, V. (2011), Introduction. in Explaining Compliance: Business Responses to Regulation, Parker, C; Nielsen, V. Lehmann (editors), Cheltenham: Edward Elgar Publishing Polinsky, A. M. and Shavell, S. (2000), The economic theory of public enforcement of law, Journal of Economic Literature, Vol.38, Pp jel Scholz J., and Gray, W., (1990) OSHA Enforcement and Workplace Injuries: A Behavioural Approach to Risk Assessment, Journal of Risk and Uncertainty Vol. 3, Scholz, J. T. and Wang, C. L. (2006), Cooptation or Transformation? Local Policy Networks and Federal Regulatory Enforcement American Journal of Political Science, Vol.50, Pp Scholz, J., and Lubell, M. (1998). Trust and Taxpaying: Testing the Heuristic Approach to Collective Action, American Journal of Political Science, Vol.42, Pp doi: / Scholz, J.T. (1998) Enforcement Policy and Corporate Misconduct: The Changing Perspective of Deterrence Theory, Law and Contemporary Problems 60:

249 Simpson, S.S., Rorie, M. Motivating Compliance: Economic and Material Motives for Compliance in Explaining Compliance: Business Responses to Regulation, Parker, C; Nielsen, V. Lehmann (editors), Cheltenham: Edward Elgar Publishing Thornton, D., Gunningham N.A., and Kagan, R.A., (2005), General Deterrence and Corporate Environmental Behavior. Law and Policy, Vol. 27, Pp doi.org/ /j x Tyler, T. (1990), Why people obey the law. New Haven: Yale University Press Van de Ven, W.P.M.M. and Van Pragg, B.M.S. (1981), The demand for deductibles in private health insurance: A probit model with sample selection, Journal of Econometrics, Vol. 17, Pp Winter, S. C. and May, P. J. (2001), Motivation for Compliance with Environmental Regulations, Journal of Policy Analysis and Management. Vol. 20, Pp

250

251 Nužnost reafirmacije regionalne politike u Srbiji Necessity of Reafirmation of Regional Policy in Serbia Gojko Rikalović* Dejan Molnar** Apstrakt: Predmet rada je kritičko sagledavanje aktuelne regionalizacije i institucionalnog okvira regionalnog razvoja u Srbiji u kontekstu pridruživanja Evropskoj uniji, a u funkciji reafirmisanja naše regionalne politike. Nakon isteka Strategije regionalnog razvoja Srbije , kao da je nastupilo zatišje na planu regionalnog aspekta razvoja kod nas. Kasni se sa donošenjem Nacionalnog plana regionalnog razvoja, a posebno akcionog plana u domenu regionalne politike. Sa gašenjem Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja, regionalna problematika se zanemaruje u našim javnim politikama (spušta se na nivo odeljenja u odgovarajućim ministarstvima, odnosno danas na nivo nadležnosti ministra bez portfelja). Pored toga, primetno je odsustvo regionalnog i/ili teritorijalnog aspekta razvoja u studijskim programima ekonomskih visokoškolskih institucija, kao i nedovoljna zastupljenost ove tematike u domaćoj literaturi i u akademskoj zajednici uopšte. Pri tome, regionalni dispariteti u Srbiji su među najvećima u Evropi. U tom smislu, zabrinjava činjenica da kreatori javne politike ne pridaju odgovarajući značaj pripremama za otvaranje Poglavlja 22, koje se odnosi na regionalni razvoj. Stoga, Republika Srbija u nedovoljnoj meri koristi evropske fondove kako bi obezbedila ravnomerni regionalni razvoj, što je i njena ustavna obaveza. Povremene i neusklađene aktivnosti usmerene na podršku razvoju nerazvijenih područja daju samo sporadične i nedovoljno održive rezultate. Sve to u znatnoj meri kao da predstavlja bitnu kočnicu uspešnijeg rasta i razvoja zemlje u celini. Stoga se, kao neodložan zadatak, nameće pitanje modernizacije institucija i donošenja funkcionalne regionalne politike sa kvalitetnim akcionim planom. Pri tome, u fokusu moraju biti intencije Kohezione politike EU, posebno sa stanovišta njenih mehanizama i mera kojima se deluje na smanjivanje regionalnih nejednakosti. Ključne reči: regionalizacija, regionalna politika, koheziona politika EU, Srbija. Abstract: The subject of the paper is a critical review of the current regionalization and institutional framework of regional development in Serbia in the context of joining the European Union, in the function of reaffirming our regional policy. After the expiration of the Strategy of Regional Development of Serbia , as if there was a slowdown in the regional aspect of development in our country. It is late with the adoption of the National Plan of Regional Development, and especially with the action plan in the area of regional policy. With the closure of the Ministry of Economy and Regional Development, regional issues are ignored in our public policies (it goes down to the level of departments in the relevant line ministries, or today, to the level of competence of the minister without portfolio). In addition, the absence of a regional and/or territorial aspect of development in the study programs of economic higher education institutions is noticeable, as well as insufficient representation of this topic in domestic literature and in the academic community in general. In the same time, regional disparities in Serbia are among the largest in Europe. In this regard, it is worrying that public policy makers do not attach adequate importance to the preparations for the opening of Chapter 22, which relates to regional development. Therefore, the Republic of Serbia insufficiently uses European funds to ensure a balanced regional development, which is its constitutional obligation. Occasional and non-harmonized activities aimed at supporting the development of underdeveloped areas provide only sporadic and insufficiently sustainable results. All this is, to a considerable extent, as if presenting an important brake of more successful growth and development of the country as a whole. Therefore, as an urgent task, the issue of modernization of institutions and the adoption of a functional regional policy with a quality action plan is posed. In addition, the focus must be on the intentions of the EU Cohesion Policy, in particular from the point of view of its mechanisms and measures aimed at reducing regional inequalities. Keywords: regionalization, regional policy, cohesion policy of the EU, Serbia. JEL klasifikacija: R58, O18, P25 * Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, rikgoj@ekof. bg.ac.rs ** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, dejanmolnar@ekof. bg.ac.rs 251

252 1. Uvodna razmatranja Uslovi ekonomske integracije Srbije u EU, kao i korišćenje sredstava iz strukturnih i njenih pretpristupnih fondova, podrazumevaju usklađenost institucionalnog okvira sa evropskim standardima i propisima. U cilju uspešnijeg integrisanja u EU, prioritetne aktivnosti Srbije odnose se na uspostavljanje efikasnog institucionalnog okvira sastavljenog od instrumenata različitih politika, koji treba da obezbede stabilnost i kontinuitet u oblasti regionalnog razvoja. Međutim, još uvek su otvorena brojna aktuelna pitanja (uvažavanje teritorijalnog aspekta u postavljanju razvojnih ciljeva, tipologija regiona prema razvojnim kriterijumima, međuregionalne i unutarregionalne relacije, problem prevazilaženja regionalnih neravnomernosti u razvoju). Regionalizacija, u smislu decentralizacije upravljanja, je neizbežan uslov bez kojeg se ne može očekivati veća teritorijalna kohezija Republike Srbije, ali ni priključenje Evropskoj uniji. Dobijanjem statusa kandidata za ulazak u EU Srbija preuzima obavezu usvajanja acquis communautaire (zajedničkog zakonodavstva) koje se, između ostalog, odnosi i na strukturne instrumente Kohezione politike EU, kao i na izgradnju decentralizovanog sistema implementacije fondova EU. Koheziona politika EU je jedna od ključnih zajedničkih politika Unije, odnosno njena najbitnija investiciona politika. Gotovo jedna trećina ukupnog budžeta EU se danas izdvaja za ove namene 1. U prethodnom budžetskom razdoblju ( ) uloženo je 346,5 milijardi evra iz javnih fondova EU u cilju smanjivanja regionalnih dispariteta i promovisanja ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije. Ekonometrijska istraživanja su pokazala da će na agregatnom nivou svaki evro investiran kroz Kohezionu politiku generisati dodatnih 2,74 evra u periodu do godine 2. Naime, svaki region i država će imati koristi od Kohezione politike, čak i oni koji su neto platiše. Ukupan efekat Kohezione politike se sagledava kroz direktne (učinke investicija) i indirektne (povećani obim razmene) uticaje. U tom kontekstu, procenjuje se da će do godine BDP u zemljama neto davaocima sredstava porasti za 0,4%, odnosno u državama neto primaocima za 4,2%. Drugim rečima, očekivano povećanje BDP-a na agregatnom nivou je blizu milijardi evra, što je značajan prinos na uložena sredstva. Prethodno iskustvo regionalne politike EU (budžetski periodi i svedoče o tome da je ostvarena konvergencija u EU, dok je istovremeno za druge razvijene zemlje karakteristično nepostojanje konvergencije/čak i prisustvo divergentnih kretanja) upućuje na zaključak da će se procenjena kretanja u vezi sa rastom BDP-a i smanjivanja regionalnih razlika u narednom periodu i ostvariti. Ovakvo očekivanje je realno uprkos tome što rezultati u budžetskom periodu na planu regionalne konvergencije u EU nisu bili na nivou ranijih razdoblja, zbog nepovoljnih uslova za investiranje i negativnih efekata globalne krize. Uz to, postoje ekonometrijska istraživanja koja su potvrdila pretpostavke da bi bez sredstava Kohezione politike u pomenutim okolnostima došlo do regionalne divergencije Brunazzo, M. (2016), str. 17. Ex post evaluation of the ERDF and Cohesion Fund , distupno na: policy/en/policy/evaluations/ec/ / (pristup: ). Više o ekonometrijskim istraživanjima o evaluaciji Kohezione politike EU videti: Mohl P. (2016). Isto. 252

253 Istorijat regionalne politike EU svedoči o tome da je Koheziona politika evoluirala i da se stalno prilagođava zahtevima stvarnosti, ali je u skladu i sa napretkom u oblasti teorijskih stremljenja (sve se više smatra da je regionalni rast uslovljen prevashodno endogenim faktorima, poput obrazovanja, inovacija, aglomeracija i dr.). Koheziona politika je vremenom od top down pristupa baziranog na direktnim podsticajima za smanjenje dispariteta, postala politika jačanja prostorne (lokalne/regionalne) konkurentnosti, što govori o tome da je ona oslonjenja na bottom up koncept. 2. Stanje regionalizacije i regionalne politike Srbije Danas Republika Srbija ima tri nivoa javne administracije: (a) centralni (republički), (b) pokrajinski i (c) lokalni (gradski/opštinski). Sadašnja teritorijalna organizacija Srbije definisana je Ustavom Republike Srbije (Ustav Republike Srbije broj 83/06.), Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije (Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, br. 129/07.) i Uredbom o načinu vršenja poslova ministarstava i posebnih organizacija van njihovog sedišta (Uredba o načinu vršenja poslova ministarstava i posebnih organizacija van njihovog sedišta, br. 3/92, 36/92, 52/92 - odluka USRS, 60/93 i 5/95). Teritorijalnu strukturu Republike Srbije čine dve autonomne pokrajine - AP Vojvodina i AP Kosovo i Metohija. Zatim, u Srbiji postoji ukupno 29 upravnih okruga i grad Beograd kao posebna jedinica i 193 opštine. Pored Beograda, status grada imaju još 23 lokalne samouprave. To znači da Srbija ima model tzv. asimetrične teritorijalne organizacije, gde zajedno sa dva standardna nivoa (centralni i lokalni) koegzistira, ali samo na određenom području države, srednji nivo uprave (autonomne pokrajine). Pri tome, ni na nivou pokrajina ne postoji ni približna jednakost u pogledu njihove institucionalne uređenosti, položaja, pa ni ingerencija. AP Vojvodina poseduje sopstveni Statut, što doprinosi dodatnoj asimetričnosti, kako u odnosu na druga područja, tako i u odnosu na AP Kosovo i Metohiju. Pri tome, treba imati u vidu da Kosovo i Metohija nisu pod jurisdikcijom države Srbije. Zasnivanje nove politike regionalnog razvoja Srbije najpre je bilo opredeljeno Strategijom regionalnog razvoja Republike Srbije za period godina i Zakona o regionalnom razvoju (2009). Maja godine pomenuti Zakon je promenjen. Najvažnija izmena, svakako, jeste smanjenje broja statističkih planskih regiona (NUTS 2 nivoa) sa 7 na 5 (Zakon o izmenama i dopunama zakona o regionalnom razvoju, br. 30/2010).), što se odrazilo i na broj i delokrug rada regionalnih razvojnih agencija (Pravilnik o sadržini i izgledu Jedinstvenog registra akreditovanih regionalnih razvojnih agencija, br. 89/2010, Uredba o utvrđivanju uslova, kriterijuma i načina akreditacije za obavljanje poslova regionalnog razvoja i oduzimanja akreditacije pre isteka roka na koji je izdata, br. 74/2010 i 04/2012). Državna distribucija podsticajnih sredstava, bez adekvatnog sistema evaluacije (Pravilnik o sadržini, načinu i postupku vođenja Registra mera i podsticaja za regionalni razvoj, br. 93/2010.) u cilju sagledavanja i vrednovanja razvojnih efekata, nije bila u funkciji smanjivanja regionalnih neravnomernosti i prevazilaženja brojnih razvojnih problema nerazvijenih opština. Zakon o regionalnom razvoju utemeljen je u Ustavu Republike Srbije, Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju i Nacionalnoj strategiji za pristupanje EU. Nekoliko pitanja naznačenih u Zakonu detaljnije je regulisano odgovarajućim podzakonskim aktima koji 253

254 polaze od načela regionalnog razvoja EU. Pomenuti propisi čine novi institucionalni okvir za politiku regionalnog razvoja i njenu implementaciju u Srbiji. Na osnovu evropskih kriterijuma i u našoj zemlji su utvrđeni statistički regioni (NUTS regioni). Za NUTS 2 nivo u Srbiji nije postojala odgovarajuća administrativna podela, tako da su regioni NUTS 2 nivoa utvrđeni grupisanjem oblasti/okruga (NUTS 3). Analiza izvornih i ustupljenih nadležnosti ukazuje da okruzi (NUTS 3 nivo) nemaju ni dodatne atribute regiona karakterističnih za EU. Iako u svom sastavu imaju opštine, okruzi ne predstavljaju oblik teritorijalne decentralizacije sa političkim i administrativnim nadležnostima. Zakonsko rešenje odgovara i uobičajenim određenjima regiona u ekonomskoj teoriji i praksi. Regioni u Srbiji (NUTS 2 nivo) odlikuju se potrebnim obeležjima i ispunjavaju uslove da se tretiraju kao prostorne celine sposobne da realizuju velike regionalne projekte, ne samo zbog privredne i geografske zaokruženosti unutar zemlje, već i zbog toga što raspolažu dovoljno velikim prirodnim i ljudskim potencijalom. To im omogućava stvaranje jačih razvojnih centara i diversifikaciju ekonomskih aktivnosti kao osnove za odgovarajuću društvenu infrastrukturu, odnosno, ukupan multidimenzionalni razvoj. Aktuelno stanje regionalizacije Srbije prikazano je u narednoj tabeli (Tabela 1.): Tabela 1. Aktuelna regionalizacija Republike Srbije prema NUTS metodologiji NUTS 1 NUTS 2 (regioni) NUTS 3 (subregioni) LAU (lokalni nivo/lokalne samouprave) Srbija - sever Region Vojvodine 7 oblasti (administrativnih okruga): Severnobačkaoblast, Zapadnobačka oblast, Severnobanatska oblast, Srednjebanatska oblast, Južnobanatska oblast, Južnobačka oblast i Sremska oblast 6 gradova i 39 opština (ukupno 45 lokalnih samouprava) Region Beograda Beogradska oblast Grad Beograd sa svojih 17 gradskih opština Region Šumadije i Zapadne Srbije 8 oblasti (administrativnih okruga): Zlatiborska oblast, Kolubarska oblast, Mačvanska oblast, Moravička oblast, Pomoravska oblast, Rasinska oblast, Raška oblast, Šumadijska oblast 10 gradova i 42 opštine Srbija - jug Region Južne i Istočme Srbije Region Kosova i Metohije 9 oblasti (administrativnih okruga): Borska oblast, Braničevska oblast, Zaječarska oblast, Jablanička oblast, Nišavska oblast, Pirotska oblast, Podunavska oblast, Pčnjiska oblast, Toplička oblast 5 oblasti (administrativnih okruga): Kosovska oblast, Pećka oblast, Prizrenska oblast, Kosovskomitrovačka oblast, Kosovskopomoravska oblast 6 gradova i 41 opština 1 grad i 28 opština Prema: Zakon o izmenama i dopunama zakona o regionalnom razvoju ( Službeni glasnik RS,br 30/2010), Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije (2007.) i Uredba o nomenklaturi statističkih teritorijalnih jedinica ( Službeni glasnik RS,br. 109/2009 i 46/2010). Podela države na regione i oblasti mora da bude važan instrument za uravnotežen regionalni razvoj Srbije. Regionalizacija bi trebalo da obezbedi sistem interesnog organizo- 254

255 vanja teritorije na nivou regiona i okruga (po principu odozdo na gore), što bi sa svoje strane trebalo da vodi ka pravilnijem i pravičnijem raspolaganju resursima i sredstvima. Regioni i oblasti mogu da, bolje od centralnog nivoa vlasti, definišu i ostvaruju svoje razvojne ciljeve, da prepoznaju potrebe građana i brže i efikasnije rešavaju probleme. Istovremeno, na taj način stiču se uslovi za jasnije i efikasnije definisanje projekata kojima regioni, uz ravnopravnu saradnju sa oblastima i opštinama, mogu da konkurišu za sredstva kod nacionalnih i međunarodnih fondova. U tom smislu, primetno je da u naši razvijeni regioni (NUTS 1 Srbija sever) nisu homogena područja. Unutar regiona Beograda jasno se izdvavaju nerazvijena područja, pretežno ruralnog karaktera i visoko razvijeno urbano jezgro. Ova činjenica podrazumeva da treba usvojiti specifičan razvojni tretman za svako od ovih područja. ruralnog i urbanog (videti Tabelu 2.). Tabela 2. Tipologija opština unutar regiona Beograda 1. Barajevo ruralna 2. Voždovac gradska 3. Vračar gradska 4. Grocka ruralna 5. Zemun gradska 6. Zvezdara gradska 7. Lazarevac ruralna 8. Mladenovac ruralna 9. Novi Beograd gradska 10. Obrenovac ruralna 11. Palilula gradska 12. Rakovica gradska 13. Savski Venac gradska 14. Sopot ruralna 15. Stari Grad gradska 16. Surčin ruralna 17. Čukarica gradska Izvor: predlog autora, slika preuzeta sa (pristup: decembar, 2017.) Istovremeno, unutar Vojvodine snažno se manifestuje produbljivanje teritorijalnih razvojnih dispariteta. 4 I prvo i drugo vodi ka koncentrisanju ekonomske aktivnosti i stanovništva u i oko Beograda i Novog Sada, te jačanja polarizacije na liniji jezgro - periferija. Postoji niz opasnosti koje proizilaze od činjenice da nove i mlade institucije na regionalnom nivou zahtevaju određeni vremenski period koji im je potreban za učenje, uhodavanje i stabilizaciju. Pomenimo da regionalizacija, kao oblik decentralizacije, može imati i svojih slabosti: niža efikasnost novonastalih javnih tela i organizacija na regio- 4 Molnar (2016), str

256 nalnom nivou, nemogućnosti za ostvarivanje efekata ekonomije obima u procesu obezbeđivanja javnih dobara i usluga unutar manjih teritorijalnih celina, negativni eksterni efekti koji se javljaju u slučaju kada se efekti javne politike prelivaju iz jedne u drugu lokalnu zajednicu, povećanje troškova javne administracije usled dodatne birokratizacije (upravni, skupštinski i izvršni organi na regionalnom nivou), kao i širenje korupcije i nepotizma i dr. Kao specifičnu slabost/nedostatak u tranzicionim zemljama i u zemljama u razvoju, pa i u Srbiji, treba istaći niske administrativne kapacitete koji postaju još skromniji kada se dele na više nivoa državne uprave. 3. Zajednička koheziona politika: tekući budžetski period Koheziona politika EU u budžetskom periodu godina u velikoj meri je određena brzinom izlaska iz aktuelne ekonomske krize. Upravo je uticaj krize bio odlučujući razlog za razmatranje određenih promena u domenu formulisanja i sprovođenja Kohezione politike, a sa osnovnim ciljem da se čvršće povežu Koheziona politika i ciljevi definisani strategijom Evropa Institucionalni mehanizam za ostvarivanje ciljeva Kohezione politike je pretrpeo određene izmene. Doduše, nisu ukinute stare institucije, već je predviđeno da se njihov rad dodatno koordinira i da se za sve organizacije nadležne za sprovođenje regionalne politike primenjuju unificirana pravila. Celokupna ideja u vezi sa razvojnim politikama EU je fokusirana na približavanju programa predviđenih za realizaciju ciljeva iz strategije Evropa 2020 i ciljeva Kohezione politike. Radi efikasnije i efektivnije upotrebe evropskih fondova, u budžetskom periodu predviđena je sinhronizacija i, bolja nego do sada, koordinacija rada i nadležnosti sledećih pet fondova: Evropskog fonda za regionalni razvoj, Evropskog socijalnog fonda, Kohezionog fonda, Evropskog fonda za poljoprivredu i ruralni razvoj i Evropskog fonda za pomorstvo i ribarstvo. Za vođenje Kohezione politike značajno je to što se njena implementacija zasniva na sistemu upravljanja na više nivoa (multi-level governance system): nadnacionalni nivo (Evropska komisija i druge institucije Evropske unije odgovorne za kreiranje politike definišu pravila igre ), nacionalni nivo (na kojem se obezbeđuju odgovarajući kontrolni mehanizmi za obračunavanje i izveštavanje u vezi sa izdacima, kao i efikasna implementacija operativnih programa), regionalni nivo (koji ima ulogu menadžera u postupku implementacije operativnih programa). Ovome se mogu dodati još dva niža nivoa upravljanja, subregionalni nivo (okrug; provincija) i lokalni nivo (lokalne samouprave). Baš Koheziona politika je bila institut koji je po prvi put u praksi dodelio regionima/regionalnim vlastima (i drugim subnacionalnim institucionalnim akterima) ulogu aktivnog učesnika u postupku implementacije regionalne politike. Sa stanovišta mogućnosti da se regionalni razvoj Srbije u narednom periodu finansira delom iz sredstava EU, važno je imati u vidu koje kategorije (evropskih) regiona će, po kojim osnovama i za koje namene, moći da računaju na finansijska sredstva iz evropskih fondova, odnosno na koji način će moći da koriste pomenuta sredstva. 256

257 Svaki evropski region će imati priliku da koristi podršku evropskih fondova, ali ne na isti način, u istoj meri i za iste svrhe. Planirane su tri grupe regiona u tekućem budžetskom periodu, definisane na bazi nivoa BDP-a po stanovniku i to 5 : 1. Manje razvijeni regioni oni čiji je BDP po stanovniku ispod nivoa od 75% proseka EU. Oni će i u narednom periodu biti osnovni prioritet Kohezione politike. 2. Tranzicioni regioni oni čiji je BDP po stanovniku na nivou između 75% i 90% proseka EU. Ova grupa regiona je nova i zameniće dve grupe regiona ( postepeno u i postepeno iz ) koje su postojale u prethodnom budžetskom periodu ( ). 3. Razvijeniji regioni oni čiji je BDP po stanovniku iznad nivoa od 90% proseka za EU. Ovi regioni postaju sve više predmet pažnje kreatora ekonomske i regionalne politike, jer u eri ekonomije znanja, mogu da konkurišu najrazvijenijim regionima iz drugih delova sveta i tako doprinesu povećanju konkurentnosti evropske ekonomije. Druga grupa obuhvata 51 region sa oko 72 miliona stanovnika. Njena svrha jeste da se adekvatnim programima pomogne onim regionima koji se nalaze na prelazu iz grupe manje razvijenih u grupu razvijenih 6. Za svaki projekat koji se finansira evropskim sredstvima mora da se obezbedi određeni iznos sopstvenih sredstava, kao oblik participacije. Stopa participacije korisnika zavisi od toga kojoj od tri grupe regiona pripada. Za grupu manje razvijenih regiona, nacionalna participacija iznosi minimum 15%, dok ostatak pokriva EU. Za grupu razvijenih regiona EU učestvuje u finansiranju konkretnih programa sa maksimalno 50% sredstava od vrednosti projekata. Za novu grupu tranzicionih regiona, EU participira sa najviše 60% neophodnih sredstava 7. U Tabeli 3. prikazano je koliko će sredstava biti dostupno regionima tokom budžetskog perioda godina. Tabela 3. Budžet za Kohezionu politiku Evropske unije za period godina Predloženi budžet za period godina Manje razvijeni regioni Iznos (u milijardama EUR, po stalnim cenama iz godine) 162,2 Tranzicioni regioni Razvijeniji regioni Teritorijalna saradnja Kohezioni fond Dodatna alokacija za najudaljenije i najnenaseljenije regione Povezivanje evropskih postrojenja za transport, energiju i informaciono - komunikacione tehnologije Evropski socijalni fond Izvor: European Commision, 2011b, str ,9 53,1 11,7 68,7 0, milijardi evra + dodatnih 10 milijardi evra izdvojenih iz Kohezionog fonda Najmanje 84 milijarde evra Videti: European Commission, 2011a, str. 15 European Commision, 2011b, str. 2. ibid, str

258 Očekuje se da će u narednom periodu regioni samostalno razvijati projekte i programe koji će se finansirati iz sredstava EU, što znači da će morati da obezbede sopstvenu administrativnu infrastrukturu, a to može biti uvod u formiranje određenog regionalnog identiteta. Ekonomski interes unutar regiona, otvoriće prostor i za druge vidove saradnje. Međutim, za naša očekivanja od EU fondova treba imati u vidu i sledeće činjenice. U Poljskoj, u kojoj su se posebno izdvajale nerazvijene istočne oblasti uopšte nije došlo do smanjenja regionalnih razlika nakon pristizanja pomoći iz evropskih fondova, već su se te razlike dodatno produbile. Slično je i sa regionalnim disparitetima u Mađarskoj, koje su još izraženije nego u Poljskoj, a situacija se ne razlikuje mnogo ni u Bugarskoj. Interesantno je i to da Belgija, kao razvijena i stara članica EU ima izražene regionalne razlike. Strah da se nešto slično može dogoditi i u Srbiji sasvim je opravdan, posebno ako se imaju na umu ogromne regionalne razlike sa kojima se Srbija suočava i nedostatak kvalitetnih kadrovskih potencijala, te nepostojanje tradicije saradnje među opštinama u sadašnjim lokalnim jedinicama vlasti. U takvoj situaciji, lako se može dogoditi da razvijeniji regioni, Beograd i Vojvodina, još više odskoče od ostatka teritorije. Ipak, moramo pogledati i statistiku koja ukazuje da su zahvaljujući instrumentima aktuelne regionalne politike EU i primenom njenih principa (programiranje, koncentracija, partnerstvo) smanjeni regionalni dispariteti u okviru EU (prosečan BDP regiona povećan sa 68,5% na 72% proseka EU). U Tabeli 4. nalaze se podaci koji svedoče o poziciji naših regiona u odnosu na prosek EU, koji ukazuju da bi svi naši regioni pripadali prvoj grupi EU regiona (manje razvijeni). Tabela 4. Pozicija regiona NUTS 2 nivoa u Srbiji u odnosu na prosek EU-28 TERITORIJA EU ,0 100,0 REPUBLIKA SRBIJA 37,2 37,8 REGION BEOGRADA 61,4 64,7 REGION VOJVODINA 38,2 38,5 REGION ŠUMADIJA I ZAPADNA SRBIJA 26,3 25,5 REGION ISTOČNA I JUŽNA SRBIJA 23,9 23,9 REGION KOSOVO I METOHIJA Izvor: prema RZS (2016), str. 15. BDP po stanovniku, indeks nivoa (EU-28=100) 4. Institucionalni okvir i neophodnost unapređenja regionalne politike u Srbiji U domenu regionalnog razvoja, u našoj zemlji su tokom godine izvršene određene institucionalne promene donošenjem Zakona o ulaganjima (Zakon o ulaganjima, br. 89/2015). Odredbe ovog zakona predviđaju osnivanje nove institucije Razvojne agencije Srbije (RAS), koja je postala pravni naslednik Nacionalne agencije za regionalni 258

259 razvoj (NARR) i Agencije za strana ulaganja i promociju izvoza (SIEPA), što znači i da je preuzela poslove iz njihove bivše nadležnosti. Razvojna agencija Srbije (RAS) osnovana je radi obavljanja razvojnih, stručnih i operativnih poslova podsticanja i realizacije direktnih ulaganja, promocije i povećanja izvoza, razvoja i unapređenja konkurentnosti privrednih subjekata, ugleda i razvoja Republike Srbije u oblasti privrede i regionalnog razvoja (član 27. Zakona o ulaganjima). Zakon je definisao članom 36. poslove i aktivnosti RAS-a, među kojima su, iz oblasti regionalnog razvoja, najvažniji sledeći: učestvuje u pripremi programa i projekata privrednog i regionalnog razvoja; vrši akreditaciju i koordinaciju regionalnih razvojnih agencija; vodi Centralni informacioni sistem koji objedinjuje relevantne podatke organa vlasti, od značaja za izradu analiza i studija u oblasti privrednog i regionalnog razvoja; vodi evidenciju ulagača od posebnog značaja i ulagača od lokalnog značaja; izvršava i koordinira sprovođenje programa i projekata privrednog i regionalnog razvoja za podsticanje direktnih investicija. Novi institucionalni okvir politike regionalnog razvoja, koji treba da bude uspostavljen donošenjem novog Zakona o regionalnom razvoju odnosiće se i na donošenje nove Strategije i Akcionog plana iz ove oblasti. Naime, s obzirom da Srbija od godine nema strateški dokument iz oblasti regionalnog razvoja, činjenica je koja ukazuje da nisu definisani novi strateški pravci razvoja sa aspekta regionalne dimenzije, a u kontekstu aktuelnih privrednih i socijalnih kretanja. Istina, u jednom periodu postojalo je Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja, što je bila dobra osnova za jačanje napora za ostvarivanje ravnomernijeg regionalnog razvoja. U to vreme aktivno se radilo i na izradi Nacionalnog plana regionalnog razvoja za period (NPRR) po metodologiji EU. Međutim, danas takav resor više nije zastupljen, već je ova problematika poverena ministru bez portfelja zaduženom za regionalni razvoj i rad javnih preduzeća. Pomenute okolnosti nisu pogodovale finaliziranju rada na pomenutom dokumentu, njegovom usvajanju, kao ni unapređivanju tretmana regionalne problematike u nas. Marginalizacija ove oblasti u javnim politikama u Srbiji svakako ne doprinosi značajnijem korišćenju sredstava iz EU fondova. S tim u vezi je indikativno da se ni u Eurostat Regional Yearbook-u, koji prati statističke podatke za evropske regione, ne prepoznaju naši regioni jer se konstatuje da sa Srbijom nije postignut dogovor oko statističkih regiona, te se navode samo nacionalni agregatni podaci 8. Regionalna politika Srbije u kontekstu evropskih integracija uređuje se u okviru Poglavlja 22 Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata koje obuhvata uglavnom okvirne propise vezane za planiranje i sprovođenje kohezione politike EU. Ovi propisi ne zahtevaju preslikavanje evropskih propisa u nacionalno zakonodavstvo. U pitanju su propisi kojima se definišu konkretni ciljevi kohezione politike EU, fondovi za njenu realizaciju (Evropski fond za regionalni razvoj, Evropski socijalni fond i Kohezioni fond), pravila za izradu, odobravanje i sprovođenje programa, aktivnosti koje mogu biti finansirane, principi i pravila za pružanje podrške i iznos raspoloživih sredstava. Ono što je posebno važno jeste da se ovim propisima utvrđuje strateški i institucionalni okvir za upravljanje programima, tako da zemlje kandidati moraju da imaju odgovarajući pravni okvir za realizaciju konkretnih odredaba u ovoj oblasti. Posebno je važno napomenuti da prilikom izbora i sprovođenja projekata koji se finansiraju iz strukturnih fondova države članice moraju poštovati zakonodavstvo EU, odnosno pravne norme vezane za oblast npr. javnih nabavki, konkurencije i životne sredine. Kvalitet 8 Eurostat regional yearbook (2017), str

260 uspostavljenog institucionalnog okvira i izgrađeni administrativni kapaciteti dugoročno utiču na mogućnost apsorpcije sredstava iz fondova tokom pretpristupnog perioda. Izveštaj Evropske komisije o napretku Srbije u godini generalno zaključuje da je uočen napredak u oblasti kohezione politike i koordinacije strukturnih instrumenata. Međutim, zakonodavni okvir i pravni propisi u oblasti politike koje su od značaja za sprovođenje regionalne politike još uvek nisu u potpunosti usklađeni sa pravnim tekovinama EU. U oblasti programiranja ističe se da je Srbija spremna za sektorski pristup u okviru IPA II, ali je Evropska komisija identifikovala problem koji se odnosi na nedovoljan broj spremnih projekata u nekim sektorima, nespremnost korisnika da izrade kvalitetnu projektnu dokumentaciju u skladu sa zahtevima IPA. Ipak, ističe se da je Srbija pripremila metodologiju za izbor infrastrukturnih projekata i izradila projektni plan za investicije u oblasti energetike, transporta, životne sredine i poslovne infrastrukture. U oblasti praćenja i evaluacije se napominje da su uspostavljeni sektorski odbori, dok su u oblasti finansijskog upravljanja, kontrole i revizije učinjeni dalji koraci u skladu sa zahtevima decentralizovanog upravljanja. U prethodnom periodu za Poglavlje 22 izrađen je Master plan koji predstavlja osnovu za izradu Akcionog plana. Prilikom pregovaračkih procesa između predstavnika Srbije i Evropske komisije, a u vezi izrade ovog dokumenta i skrininga za Poglavlje 22, navedeno je da će glavni izazovi za uspešno korišćenje EU fondova (nakon pristupanja EU) biti neadekvatan i kompleksan strateški (preko 105 strategija) i institucionalni okvir, nedostatak kvalitetne projektne dokumentacije, nepostojanje politike zadržavanja kadrova koji se bave poslovima upravljanja projektima i IPA, neadekvatan sistem praćenja i vrednovanja programa i projekata koji se finansiraju iz budžeta i nerazvijen sistem interne finansijske kontrole u javnom sektoru. U godini formirana je Radna grupa za Poglavlje 22 koja je započela aktivnosti na izradi Akcionog plana Poglavlja 22 koji je trebalo da se tokom godine, a nakon što ga Vlada usvoji, dostavi Evropskoj komisiji, što do dan danas nije učinjeno. Imajući sve navedeno u vidu, može se konstatovati da Srbija kasni sa pripremama u oblasti regionalne politike i koordinacije upravljanja strukturnim instrumentima. Delimičan napredak je učinjen preko komponente IPA I, čime Srbija stiče odgovarajuće iskustvo u upravljanju EU fondovima tzv. indirektnim upravljanjem. U narednim godinama, u našoj zemlji treba obezbediti adekvatan kapacitet za implementaciju indirektnog upravljanja programima. Zakonodavni okvir još uvek nije u potpunosti usaglašen sa acquis, dok sposobnost budžetskog sistema treba da se testira. Administrativni kapaciteti u oblasti upravljanja sredstvima IPA podrazumevaju i odgovarajući broj zaposlenih koji su kvalifikovani za te poslove. U oblasti monitoringa i evaluacije sektorske komisije za monitoring svih sektora IPA komponente I i II su uspostavljene i redovno se sastaju. U oblasti finansijskog upravljanja, kontrole i revizije, Srbija je sistem finansijskog upravljanja i kontrole nastavila da razvija u cilju usklađivanja sa zahtevima indirektnog upravljanja IPA komponentama I i II (Cross-border cooperation). Kapacitet za upravljanje revizijom ostaje poseban zadatak koji treba adekvatno razmotriti 9. 9 Izveštaj o regionalnom razvoju Srbije (2014). 260

261 5. Preporuke za novu regionalnu politiku u nas Savremena politika ravnomernog regionalnog razvoja zahteva koordinaciju svih institucija koje su uključene u različite aspekte prostornog razvoja (urbani, ruralni, lokalni, socijalni, razvoj infrastrukture, zaštita životne sredine i sl.). Dobra koordinacija je ponajviše nužna u oblasti planiranja i korišćenja finansijskih sredstava, naročito kada su u pitanju sredstva iz pretpristupnih fondova EU. U Srbiji je neophodno institucionalizovati regionalni razvoj kao koncept zajedničkog delovanja različitih nivoa upravljanja (nacionalnog, regionalnog i lokalnog), što suštinski znači usvajanje integrativnog pristupa celokupnom, pa i regionalnom razvoju. Potrebno je formirati institucionalna rešenja koja će da obezbede administrativnu sposobnost na regionalnom nivou, a sa ciljem da se sredstvima iz strukturnih fondova EU ubuduće upravlja na nivou regiona. U navedenom kontekstu, u Srbiji tokom narednog perioda treba: (a) završiti izgradnju usklađenog i celovitog institucionalnog okvira za upravljanje regionalnim razvojem, (b) uspostaviti podsticajne mehanizme za vođenje efikasne regionalne politike, posebno u domenu podsticanja bržeg razvoja područja sa posebnim razvojnim problemima, (c) efikasno upotrebljavati fondove EU i (d) izvršiti postepenu funkcionalnu i fiskalnu decentralizaciju, u cilju jačanja kapaciteta lokalne samouprave za obavljanje aktivnosti koje su usmerene na lokalni ekonomski razvoj. Budući da u republičkom budžetu u narednom periodu neće biti ni približno dovoljno sredstava za podsticanje ravnomernijeg regionalnog razvoja, ciljevi regionalne politike će velikim delom morati da se ostvaruju putem koordinacije rada sektorskih ministarstava (kojima, u izvornom smislu, regionalni razvoj nije prioritet). Usklađivanje rada sektorskih institucija na nacionalnom nivou sa potrebama regionalnog razvoja zemlje najveći je izazov, ali i obaveza u budućem periodu kada je u pitanju vođenje regionalne politike u Srbiji. Ono što u Srbiji do sada nije bio slučaj, a potrebno je usvojiti kao način rada jeste regionalna perspektiva sektorskih institucija (ministarstava). Dalje, pristup regionalnom razvoju treba u daleko većoj meri zasnivati na endogenom regionalnom rastu. Neophodno je kreirati takve mere i politike regionalnog razvoja koje će podržavati rast u svim regionima (a ne samo u onim manje razvijenim). Sa svoje strane, regioni treba samostalno da tragaju za novim izvorima rasta tako što će na kreativniji način mobilisati lokalne resurse i fondove, sa ciljem da iskoriste svoje specifične komparativne prednosti bez prevelikog oslanjanja na transfere sa nacionalnog nivoa i dodelu bespovratnih sredstava. Cilj regionalne politike treba da bude da stimuliše sve lokalitete da razviju sopstveni potencijal za rast, pre svega na osnovu svog unutrašnjeg, endogenog potencijala (teritorijalnog kapitala). Kada su u pitanju mere regionalne politike, u narednom periodu u Srbiji treba primenjivati tzv. place-based koncept čije su glavne karakteristike zasnovane na prilagođavanju intervencija specifičnim teritorijalnim okolnostima i njihovim prostornim vezama, te na mobilisanju i sakupljanju znanja i prednosti lokalnih aktera. Pristup sugeriše novu ulogu lokalnih i regionalnih kreatora razvojne politike u smislu da oni treba da olakšavaju i podstiču povezivanje, umrežavanje i kooperaciju između aktera, kako mikroekonomskih subjekata, tako i teritorija. Sredstva ne bi trebalo usmeravati direktno ka jednom korisniku, već treba osmišljavati i finansirati projekte koji će željeni efekat ostvariti na 261

262 širu društvenu zajednicu, a putem saradnje što većeg broja aktera. Pri tome treba davati prednost projektima koji su generisani od strane onih koji za sredstva konkurišu, jer oni najbolje znaju svoje potrebe i željene koristi. Međuopštinska saradnja može puno doprineti ne samo razvoju predloženih regionalnih projekata, već i procesima planiranja i programiranja na regionalnom nivou. Naime, za skladan regionalni razvoj neophodno je da lokalne samouprave postepeno u svom radu usvajaju standarde regionalne politike EU i to putem pomenutog aktivnog učestvovanja u nacionalnom sistemu regionalne politike. Uzimajući u obzir aktuelnu regionalizaciju, kao i pomenuti savremeni (integrativni) razvojni koncept, u narednom periodu potrebno je više pažnje posvetiti unapređenju uloge koju u procesu ravnomernijeg teritorijalnog razvoja mogu imati administrativne oblasti. Činjenica je da one još uvek nisu usvojene je otežavajuća okolnost u procesu regionalnog i ukupnog razvoja Srbije i umanjuje mogućnosti za efikasnije ublažavanje unutar i među regionalnih razlika u razvijenosti. Za uspešno vođenje regionalne politike u budućnosti, važno je da se obezbedi adekvatna i daleko obuhvatnija statistička osnova. Nužno je unapređenje regionalne statistike kako za analizu regionalnih dispariteta u različitim segmentima društveno-ekonomskog razvoja, tako i za praćenje i ekonomsku evaluaciju efekata preduzetih mera regionalne politike. Polazeći od prethodnih detaljnih razmatranja i analiza regionalne stvarnosti i politike EU i Srbije, neophodno je uvažiti sledeće osnovne preporuke: Doneti našu Kohezionu politiku; Slediti pravac od konkurentskog, ka generičkom konceptu regionalnog razvoja; Podsticanje endogenog regionalnog rasta; Uvesti instituciju Regionalnog menadžera (za sve regiona NUTS 2 nivoa, kao što je to već učinjeno za region Beograda); Institucionalizovati Komitet regiona Srbije (po ugledu na EU) Ubrzati otvaranje Poglavlja 22; Ne ići nespreman u EU leaking by linking (opasnost za još veću depopulaciju); Koordinisana saradnja svih povezanih institucija integrativni pristup; Jačati regionalnu perspektivu sektorskih institucija/ministarstava; Postepena funkcionalna i fiskalna decentralizacija u cilju jačanja kapaciteta lokalnih samouprava; Usklađivanje interventnih mera sa specifičnim potrebama lokaliteta, uz usmerenost na krajnje korisnike; Međuopštinska saradnja (posebno kroz mreže i druge oblike udruživanja); Preciziranje subregionalnog nivoa (NUTS 3) i njihove uloge u regionalnoj politici; Unapređivati lokalni ekonomski razvoj; Kontinuirano prilagođavanje domaće statistike Evrostat-u u pogledu formiranja kvalitetnih baza podataka za potrebe vođenja regionalne politike i naučnih i stručnih istraživanja u oblasti regionalne tematike; 262

263 Literatura Brunazzo, M. (2016), The history and evolution of Cohesion policy, in: Piattoni, S. and L. Polverari (eds.) Handbook on Cohesion Policy in the EU, Edward Elgar Publishing. European Commision (2011b), Q&A on the legislative package of EU regional, employment and social policy for , Brussels. European Commission (2011а), Cohesion Policy Investing in growth and jobs, Luxembourg, Publications Office of the European Union. Eurostat regional yearbook (2017), dostupno na: (pristup ) Ex post evaluation of the ERDF and Cohesion Fund , distupno na: (pristup: ). (pristup: decembar, 2017.) Izveštaj o regionalnom razvoju Srbije Mohl P. (2016), Econometric Evaluation of EU Cohesion Policy: A Survey. In: Empirical Evidence on the Macroeconomic Effects of EU Cohesion Policy. Springer Gabler, Wiesbaden. Molnar, D. (2016), Regionalne nejednakosti i privredni rast: teorijska i empirijska analiza, CID & Asocijacija Banat-info, Ekonomski fakultet u Beogradu, Beograd. Pravilnik o sadržini i izgledu Jedinstvenog registra akreditovanih regionalnih razvojnih agencija, br. 89/2010. Pravilnik o sadržini, načinu i postupku vođenja Registra mera i podsticaja za regionalni razvoj, br. 93/2010. Republički zavod za statistiku (2016), Radni dikument Regionalni bruto domaći proizvod, Regioni i oblasti Republike Srbije, 2014 (preliminarni rezultati), dostupno na: (pristup ) Strategija regionalnog razvoja Srbije Uredba o načinu vršenja poslova ministarstava i posebnih organizacija van njihovog sedišta, br. 3/92, 36/92, 52/92 - odluka USRS, 60/93 i 5/95. Uredba o utvrđivanju uslova, kriterijuma i načina akreditacije za obavljanje poslova regionalnog razvoja i oduzimanja akreditacije pre isteka roka na koji je izdata, br. 74/2010 i 04/2012. Ustav Republike Srbije broj 83/06. Zakon o izmenama i dopunama zakona o regionalnom razvoju, br. 30/2010. Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, br. 129/07. Zakon o ulaganjima, br. 89/

264

265 Psihologija štednje i teorija podsticaja: implikacije za Srbiju Psychology of Saving and Nudging Theory: Implications for Serbia Nikola Njegovan* Bojan Ristić** Apstrakt: Bihevioralna ekonomija počiva na ideji da uvođenje psihološke relevantnosti u standardne ekonomske modele može dovesti do boljih predviđanja. Imajući u vidu da je godine dodeljena još jedna Nobelova nagrada iz ove oblasti, profesoru Ričardu Taleru, ukazuje na važnost teme za modernu mikroekonomsku analizu. U radu se razmatraju neki od doprinosa bihevioralne teorije i njihove implikacije na problem štednje, a pre svega na dizajniranje održivog mehanizma penzionog sistema. Talerov model dve ličnosti pruža nov način posmatranja na standardni problem intertemporalnog izbora. Njegova teorija podsticaja nudi određene preporuke za rešenje problema inercije, samokontrole i odbojnosti prema gubitku. Ovo su tipični problemi koji su identifikovani kod pojedinaca prilikom donošenja odluke o štednji.nedovoljna štednja i održivost penzionog sistema predstavljaju neke od važnih izazova pri dizajniranju kvalitetnih institucionalnih aranžmana. Stoga će biti razmotrene implikacije preporuka u vidu SMaRT programa štednje (Save more Tomorrow) na ekonomsku politiku Srbije u domenu štednje i penzionog sistema. Ispostavlja se da fina podešavanja (poputuokviravanja) mogu dati značajne rezultate na polju unapređenja kvaliteta institucija. Predstavljeni teorijski doprinosi trebalo bi da budu osnov kako za dalju formalnu analizu, tako i za eksperimentalna istraživanja u domenu intertemporalnog izbora. Ključne reči: podsticaji (nudging), intertemporalni izbor, štednja, institucije. Abstract: Behavioral economics is based on the idea that the empowerment of standard economic models with psychological relevance should lead us to better predictions. Its importance for microeconomic analysis was confirmed with yet another Nobel prize awarded this year to professor Richard Thaler. This paper discusses some of the contributions of behavioural theory and its implications for household savings. Specifically, we address the problem of designing a sustainable pension system mechanism. Thaler s planner-doer model provides some new insights into the theory of intertemporal choice. His nudging theory offers specific recommendations for the solution of issues such as inertia, self-control, and loss aversion typical problems related to individuals savings decisions identified by Thaler.Designing quality institutional arrangements involvesovercoming some of the major challenges such as insufficient savings and the sustainability of the pension system. Therefore, we will consider the implications of SMarTsavings plan (Save More Tomorrow) for the economic policy of Serbia. It turns out that fine-tuning (in terms framing) can yield significant results. Presented theoretical contributions should be the foundation both for further formal analysis and for experimental research in the domain of intertemporal choice. Keywords: nudging, intertemporal choice, savings, institutions. JEL klasifikacija: D15, D91, E21, G23. * Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, <nikolanj@ekof.bg.ac.rs> ** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, <bristic@ekof.bg.ac.rs> 265

266 1. Uvod Kada se govori o štednji stanovništva neke zemlje mnogi ekonomski analitičari zabrinuti su zbog njenog preniskog nivoa. Slično je i u Srbiji.Uprkos njenom stalnom porastu u prethodnih 15 godina 1, ukoliko je izrazimo kao procenat BDP-a, u poređenju sa drugim zemljama u regionu,štednja se ocenjuje kao nedovoljna imajući u vidu zaostajanje i od preko 10 procentnih poena za nekim od zemalja. 2 Takođe, pri razmatranjima penzionog sistema, često se čuju povici da uprkos ekspanziji trećeg stuba, 3 tj. dobrovoljnog privatnog penzionog osiguranja, on nije doživeo veći zamah jer godinama unazad ne stiže do cifre od korisnika. 4 Imajući u vidu sve navedeno, ukoliko se bez rezerve složimo oko povećanja štednje kao cilja, otvaraju se određena pitanja za kreatore ekonomske politike: da li postoje dodatni načini na koje oni mogu da utiču na povećanje štednje i kakva su predviđanja ekonomske teorije u pogledu određenih mera koje bi se mogle sprovesti? Standardna teorija životnog ciklusa nudi državi samo jednu varijablu preko koje bi se moglo uticati na štednju: stopa prinosa na štednju nakon oporezivanja. Tako bi se kreiranjem planova štednje koji bi bili oporezovani po nižoj stopi ili uopšte ne bi bili oporezovani moglo uticati na njeno povećanje. Problem je u tome što nam ekonomska teorija ne nudi jednoznačan odgovor u pogledu toga kako bi povećanje ili smanjenje poreza uticalo na štednju. Na prvi pogled, izgleda da bi se smanjenjem poreza uticalo na povećanje stope prinosa, te da bi štednja porasla. Međutim, trebalo bi uzeti u obzir suprotnu tendenciju, tj. da povećanje stope prinosa smanjuje potrebu za štednjom koja je neophodna da bi određeni plan potrošnje u budućnosti bio izvodljiv. Iako deluje da odgovor može pružiti empirija, ispostavilo se da takve studije nisu od velike pomoći. 5 Recimo, veliki broj studija nije mogao da odbaci hipotezu da je kamatna elastičnost štednje stanovništva jednaka nuli. 6 Imajući u vidu, dakle, da se predviđanja standardne ekonomske teorije u domenu štednje mogu dovesti u pitanje, u ovom preglednom članku želimo da predstavimo neke od doprinosa bihevioralne ekonomije primenjenih u pomenutoj oblasti i razmotrimo njihove implikacije za Srbiju. Uprkos neprikosnovenoj eleganciji, teorija životnog ciklusa bila je predmet mnogih kritika empirijskih studija 7 na račun njenepredviđajuće moći.u cilju formulisanja bolje teorije koja se ne bi zasnivala na dodavanju ad hoc pretpostavki 8 u postojeći model, razmotrićemo doprinosebihevioralne teorije koji se tiču samo-kontrole, mentalnog računanja i uokviravanja. 9 Ona prepoznaje da samokontrola izaziva troškove i da će pojedinci Narodna banka Srbije (2017). Arsić et al.(2016), str. 5. Matković, Bajec, Mijatović, Živković & Stanić (2009), str Narodna banka Srbije (2017). Pogled na podatke Narodne banke Srbije upućuje da je uvođenjem Zakona o privremenom (do godine) izuzimanju od oporezivanja porezom na dohodak građana određenih vrsta prihoda( Sl. glasnik RS, br. 5/09) od godine, privremeno povećana kratkoročna štednja (do jedne godine) iako je efekat na ukupnu štednju zanemarljiv. Thaler (1994), str Thaler (1994), str Shefrin & Thaler (1988), str Videti: Shefrin & Thaler (1988), str

267 koristiti različite mehanizme kako ne bi podlegli iskušenju trenutne potrošnje. Mnogi od njih se ponašaju kao da koriste sistem mentalnih računa da bi prevazišli ovaj problem. Kad treba trošiti, iskušenje je manje ukoliko je račun označen kao štednja nego kao tekući dohodak. Još jedan zaključak tiče se uticaja na stopu štednje putem strategije uokviravanja. Tako bonusi, čak i kada su u potpunosti anticipirani, neće biti tretirani na isti način kao regularni prihodi, pa je verovatnije da će u većem delu završiti na štednom računu. Pored uvoda i zaključnih razmatranja, ovaj rad se sastoji iz četiri povezane celine. U prvom delu želimo da ukažemo na razliku između standardnog pristupaintertemporalnom izboru (modelavremenskog diskontovanja), i Talerovog modela planera i aktera (planner-doer) koji insistira na postojanju dvostruke ličnosti pojedinca.imajući u vidu da sebihevioralna ekonomija uglavnom bavi ograničeno-racionalnim ponašanjem pojedinaca, možda najzanimljiviji podatak u vezi satalerovim modelom predstavlja činjenica da je reč o formalizaciji jednog tipa racionalnog ponašanja.drugi deo rada ima za cilj prikaže implikacije modela Talera i Šefrina. Najpre će iz nekoliko uglova biti razmotren problem uokviravanja i sa njim u vezi problem mentalnog računanja, dok ćemo se u nastavku osvrnuti na problem ravnoteže. U trećem delu, bavimo se Talerovim programom štednje, Štedite više sutra, koji potvrđuje da uvidi iz bihevioralne ekonomije mogu pomoći da pronađemo dodatne načine za povećanje štednje. Konačno, u četvrtom delu, postavljamo izloženu teoriju u kontekst potrebe za rasterećenjem sistema tekućeg finansiranja penzijskog i invalidskog osiguranja (prvi stub) i dobrovoljne privatne štednje u Srbiji, uz razmatranje mogućnosti za dalja istraživanja na ovom polju. 2. Vremensko diskontovanje i vremenska preferencija Činjenicu da pojedinci mogu da vrednuju dobra u sadašnjosti više nego buduća dobra (i to na različit način)fišer je interpretirao sociološkim i psihološkim faktorimakao što su razlike u sposobnostima predviđanja budućnosti, nivou samokontrole, navikama, očekivanjima o trajanju života, brizi za živote drugih ljudi, au krajnjoj liniji i modi. 10 Uprkos mogućim različitim motivima za štednju, neoklasični pristup dobio je svoje utemeljenje pojavom modela diskontovane korisnosti.ovim modelom različiti motivi svedeni su na jedinstveni faktor diskontnu stopu. Tako je intertemporalni izbor sveden na tehničku odluku o alokaciji resursa u različitim vremenskim trenucima. Dugim rečima, ekonomska teorija je polazeći od aksiomatskog pristupa, vremensku preferenciju izrazila koristećiordinalnu funkciju korisnosti.čuveni model eksponencijalnog diskontovanja bio je prihvaćen kako zbog svoje jednostavnosti, tako i zbog sličnosti sa poznatom formulom za složenu kamatu, ali ne i zbog svojih dobrih predviđanja. 11 Naime, postojali su brojni problemi. 12 Kao odgovor na pojavu određenih anomalija (empirijski nalazi koji protivreče standardnim teorijskim predviđanjima) formulisani su alternativni modeli. 13 Neki od njih susamo uvodili izmene u funkciju diskontovanja.recimo, model hiperboličkog 10 Fisher (1930), str Frederick et al.(2002), str Frederick et al.(2002), str Za celokupan pregled modela videti tačke 5 i 6 u Frederick et al.(2002). 267

268 diskontovanja, rezultat je uvida o prejakoj 14 pretpostavci modela eksponencijalnog diskontovanja o konstantnom diskontnom faktoru između dva perioda. Tako se uvodi mogućnost da stopa diskontovanja sa protokom vremena opada. Međutim, model koji ovde želimo da razmotrimo pripada grupi onih koji prave radikalnija odstupanja od osnovnog modela. Reč je o modelu koji se bavi problemom samokontrole uviđajući da svaki pojedinac ima dvostruku ličnost 15 aktera koji je prevashodno zainteresovan za tekuću potrošnju i planera kog zanima potrošnja tokom celog životnog perioda. Konflikt između njih treba da bude razrešen po uzoru na problem principala i agenta, tj. planer treba da pronađe način (u vidu podsticaja ili eksplicitnih pravila) da ograniči ponašanje aktera.na ovaj način se u analizu uključuju elementi koji inače ne predstavljaju deo ekonomske analize: interni konflikt, iskušenje i volja. 16 Osnovna ideja je, smatraju Taler i Šefrin, 17 prisutna već kod Štiglera koji objašnjenje za participaciju u takozvanim Božićnim klubovima 18 vidi u želji ljudi da se zaštite od budućeg nedostatka volje. 19 Pritom, za razliku od standardnog modela principala i agenta, u modelu planera i aktera nema informacione asimetrije. Upravo zbog ovoga je model bio kritikovan. 20 Ipak, podsećamo da agencijski problem može da postoji i bez informacione asimetrije ukoliko principal ima ograničenu kontrolu nad akcijama agenta. Njihov model je predstavljen u diskretnom vremenu. Pojedinac ima fiksni novčani tok y = ( y1, y2,, yt ), gde T predstavlja period odlaska u penziju ( y T = 0 ). On bira nenegativni nivo potrošnje u svakom periodu tako da je plan potrošnje c = ( c1, c2,, ct ). Konflikt između dve ličnosti se uvodi posmatranjem pojedinca kao organizacije koja se sastoji od jednog planera i velikog broja aktera. Planer je zainteresovan za korisnost tokom celog života, dok svaki od aktera postoji samo u jednom periodu i potpuno je sebičan. Akter u periodu t ima kontrolu nad potrošnjom samo u tom periodu, c t. U pojednostavljenoj verziji modela, njegova funkcija korisnosti Zt ( g ) zavisi isključivo od c t, tj. nezavisna je od svih ostalih komponenti c. Pretpostavlja se, dakle, da akter iz perioda t ne mari uopšte ni za prošlost ni za budućnost. 21 Sa druge strane, planer nema sopstvenu potrošnju već funkciju korisnosti izvodi iz potrošnje aktera. Tako je njegova funkcija korisnosti data prema V ( Z1, Z2,, ZT ). U pret- 14 Štaviše, za dati protok vremena, diskontne stope mogu da variraju za različite intertemporalne izbore, dobici se mogu diskontovati više od gubitaka, mali iznosi više od velikih, a sekvence ishoda mogu se diskontovati drugačije od pojedinačno posmatranih ishoda. 15 Thaler & Shefrin (1981). 16 Shefrin & Thaler (1988), str Thaler & Shefrin (1981), str Božićni klubovi su programi štednje. Oni omogućavaju članovima da se uplatom nekog iznosa novca, koji je nemoguće podići pre 1. decembra, obavežu na štednju za Božićnu kupovinu. Ključna je činjenica da ovi klubovi ne plaćaju kamatu. 19 Štigler nudi i jednostavno rešenje u vidu racionalnog ponašanja pojedinca. Stavljanjem novca u Božićne fondove pojedinci kupuju osiguranje protiv nedostatka volje u budućnosti. Cena takvog osiguranja javlja se u vidu propuštene kamate. Na taj način, ekonomska analiza nudi nedvosmisleno predviđanje. Ukoliko se poveća kamatna stopa, trošak kupovine osiguranja protiv gubitka volje se povećava i trebalo bi da bude kupljeno manje osiguranja (Stigler, 1987, str. 57). 20 Shefrin & Thaler (1988), str U nastavku bi se pretpostavka mogla relaksirati. Dodatno se pretpostavlja da je Z ( ) t g striktno rastuća i konkavna funkcija c t. 268

269 postavljenim okolnostima, akter bi u prvom periodu potrošio celokupni životni dohodak pozajmljujući maksimalno mogući iznos. Ovo ne bi bilo optimalno sa stanovišta planera koji bi želeo da maksimizira V uz budžetsko ograničenje da sadašnja vrednost potrošnje za sve periode ne može da premaši sadašnju vrednost dohotka. 22 Zato on mora pronaći određeni način da ograniči aktera. Razume se, ograničavanje neće biti besplatno. U suprotnom se ne bismo suočavali sa problemom samokontrole. Ograničavanje se može postići promenom podsticaja. Naime, jednostavno praćenje aktivnosti (recimo vođenje evidencije o finansijama) može delovati kao porez na ponašanje koje planer smatra nepoželjnim.drugu mogućnost predstavlja strategija obavezivanja. Pošto bi reč trebalo da predstavlja jaku obavezu, obavezati se na prilaganje određenog članka može predstavljati najbolji način da u tome zaista uspemo. Ovo podseća na strategije koje primenjuju preduzeća poput planova deljenja profita. Kada su troškovi praćenja ili obavezivanja visoki, možemo podleći i uvođenju eksplicitnih pravila poput zabrane štednje ili ograničavanja svrhe za koje se ona može koristiti. Pravila su tu da bi postala navike, da bi se stvorila rutina i na taj način izbegao proces odlučivanja aktera (ranije je pominjan primer Božićnih klubova gde se potpisivanjem ugovora ljudi obavezuju na štednju po cenu propuštene kamate). Vratimo se modelu i razmotrimo uvođenje podsticaja od strane planera. Pošto Z ( g ) prema specifikaciji modela nije ograničeno, mogla bise uvesti mogućnost da Z t zavisi od parametra θ t koji bira planer i omogućava mu da promeni Z t tako da ono ima maksimum. Pažljivim izborom θ t mogla bi se postići bilo koja potrošnja c t (pritom θ * t / ct < 0), ali što je niža željena potrošnja to se zahteva veća modifikacija. Štaviše, modifikacija nije besplatna ( Zt / θt < 0), a granični trošak je rastuća funkcija θ. To znači da se za svako dodatno smanjenje potrošnje mora platiti sve viša i viša cena. Napor da se postigne određeni plan potrošnje je veliki na niskim nivoima potrošnje, a teži nuli sa njenim povećanjem. Planer, dakle, treba da izabere θ = ( θ1, θ2,, θt ) da bi maksimizirao ciljnu funkciju V. Iz postavke se nazire da se modifikacija uvodi sve dok se granična korisnost od dodatne potrošnje u penziji (period T ) ne izjednači za graničnim gubitkom korisnosti u ranijim periodima zbog modifikacije. Sa druge strane, direktnim uvođenjem pravila planer bi mogao direktno da ograniči akterov skup izbora. Pretpostavimo da bi se nekim pravilom akter mogao obavezati na neki konkretan plan potrošnje koji obuhvata sve periode. To bi značilo da je akterima u potpunosti uskraćena sloboda, jer je izbor već napravljen. Tada bi planer mogao da izabere optimalan plan potrošnje koji maksimizira V uz dato budžetsko ograničenje 23 (koji bi se poklapao sa planom modela životnog ciklusa). Tada biθ bilo jednako nuli. Vidimo i da model pripada klasi LPPM (PEEM) modela 24 jer uvodi psihološku relevantnost u model životnog ciklusa čineći da standardni model bude specijalan slučaj modela planera i aktera (kada su troškovi podsticanja volje jednaki nuli, odnosno kada je pravilo koje omogućava optimalnu potrošnju dostupno planeru).treba, međutim, naglasiti da mogu postojati dve vrste pravila, eksterna, poput obaveznog penzionog plana i interna, 22 Radi jednostavnosti se pretpostavljaju savršeno tržište kapitala i nulta kamatna stopa. 23 U nastavku teksta optimum prvog reda. 24 PEEM Portable extensions of existing models.videti: Rabin (2013), str t 269

270 koja su samonametnuta poput zabrane pozajmljivanja radi finansiranja tekuće potrošnje. Sistem internih pravila ne može se koristiti da bi se postigao optimum prvog reda jer je potrebna volja da bi se pravilo nametnulo, a to izaziva troškove. Shodno prethodnim razmatranjima, da smanjenje potrošnje izaziva napor ( θ * t / ct < 0), kao i da napor izaziva određeni trošak ( Zt / θt < 0), formalno bismo mogli reći da gubitak granične korisnosti koji se duguje smanjenoj potrošnji (kada važi θ = 0 ) mora biti manji od istog * t / ct Zt / t < Zt / ct. Štaviše, postoje granice u pogledu toga koja pravila se mogu nametnuti po niskim troškovima. Pozivajući se na literaturu iz psihologije, Taler i Šefrin smatraju da delotvorno pravilo mora imati tri karakteristike. Pravilo mora biti jednostavno kako se ne bi podsticalo svesno mišljenje (alternativno mogli bismo reći Kanemanov sistem 2). Iz istog razloga, izuzeci moraju biti retki. Konačno, ono treba da bude dinamički stabilno. U tom smislu, navike su te koje se teško menjaju. 25 gubitka kada se koristi napor, tj. ( θ g θ ) 3. Predviđanja modela planera i aktera Predstavljanjem modela Talera i Šefrina želeli smo da istaknemo jedan od problema u vezi sa teorijom životnog ciklusa,problem samokontrole. Ukoliko se pojedinac ponaša kao da je u stanju da izračuna optimalan iznos štednje u svakoj godini kako bi maksimizirao korisnost tokom čitavog životnog veka, bilo bi logično pretpostaviti i da je uvek u stanju da odoli iskušenju trenutne potrošnje. Međutim, ovo najčešće nije slučaj. Zato model dvostruke ličnosti Talera i Šefrina nudi moguće objašnjenje za loša predviđanja teorije životnog ciklusa (štednja je u stvarnosti manja od one koja se predviđa).ostaje još da se razmotre injegova konkretna predviđanja. Neka su očigledna i ugrađena su u same pretpostavke modela, poput onog da će ljudi racionalno izabrati da nametnu ograničenja na sopstveno ponašanje, naročito kada se period u kome se pojavljuju koristi i troškovi razlikuju. 26 Druga su manje očigledna i tiču se problema uokviravanja (gde spada i mentalno računanje), ali i ravnoteže. Razmotrimo najpre problem uokviravanja. Pretpostavimo da imamo dva pojedinca sa identičnim dohotkom i bogatstvom koji štede neki deo dohotka s. Ukoliko sada uvedemo plan obaveznog penzionog osiguranja koji obavezuje jednog od njih da štedi deo p < s, shodno predviđanju standardnog modela, trebalo bi da ukupna štednja ostane nepromenjena, tj. da se drugi oblici štednje smanje za udeo približan onome koji je namenjen obaveznom penzionom osiguranju. Imajući u vidu da u modelu planera i aktera štednja izaziva psihološki trošak, te da obavezni penzioni plan predstavlja eksterno pravilo koje ne izaziva nikakav trošak, predviđanje ovog modela je da bi ukupna štednja trebalo da poraste. Drugim rečima, smanjenje u drugim oblicima štednje biće manje od iznosa obaveznog penzionog osiguranja. Drugi primer uokviravanja odnosi se na mentalno računanje. Ono predstavlja interno pravilo koje pojedinci sami sebi nameću. Potrošač, u svojoj glavi, ukupno raspoloživi novac deli na račune kojima daje različita imena i namene. Recimo, dohodak namenjen tekućoj potrošnji (I), tekuća imovina (A) i budući dohodak (F). Standardna teorija radi sa pretpostavkom da je granična sklonost potrošnji jednaka u sledećim primerima: bo- 25 Shefrin & Thaler (1988), str Thaler & Shefrin(1981), str

271 nus na zaradu od dolara, dolara iznenadno dobijenih na lutriji, povećanje vrednosti imovine od dolara i nasleđe za 10 godina sa sadašnjom vrednošću od dolara. Međutim, u onom što Taler i Šefrin nazivaju bihevioralna teorija životnog ciklusa (BLC), uvodi se pretpostavka da se sklonost potrošnji može razlikovati za tri računa I, A i F. Zavisno od toga kom će računu dobitak u navedena četiri slučaja biti pripisan, pojedinac može biti pred manjim ili većim iskušenjem da posegne za novcem u cilju povećanja tekuće potrošnje. 27 Sličan problem može se ilustrovati drugačijom vrstom uokviravanja. Prema standardnoj teoriji, korisnost je jednaka sumi diskontovanih korisnosti u svakom periodu, pa ispada da raspodela korisnosti u vremenu ne mora da ima nikakav značaj za pojedinca. Preciznije, dokle god je suma diskontovanih korisnosti identična, nije važno kako se kreću isplate u vremenu. Modelom planera i aktera naglašava se značaj tekućeg raspoloživog dohotka nasuprot permanentnom dohotku. Ukoliko pretpostavimo da prvi pojedinac zarađuje dolara godišnje koji se isplaćuju na mesečnom nivou, dok drugi pojedinac zarađuje plus garantovani bonus od koji se isplaćuje u martu svake godine, za razliku od standardnog modela koji predviđa isti nivo štednje, model planera i aktera predviđa da će drugi pojedinac u proseku više štedeti. Bilo da je bonus izvestan ili nepredvidiv, što je on veći verovatnije je da će ga pojedinac uključiti na račun bogatstvo ili štednja za starost sa nižom graničnom sklonošću potrošnje umesto na račun dohodak sa višom graničnom sklonošću potrošnje.na primer, upravo u Japanu, gde je stopa štednje jako visoka, isplaćivanje bonusa je česta pojava. 28 Konačno, još jedno predviđanje koje protivreči standardnoj teoriji tiče se granične stope vremenske preferencije (GSVP) koju je formulisao još Irving Fišer, a koja je definisana kao granična stopa supstitucije između buduće i tekuće potrošnje umanjena za jedinicu. Naime, u standardnom modelu, ravnoteža se uspostavlja kada se granična stopa supstitucije izjednači sa odnosom cena, tj. kada se GSVP izjednači sa kamatnom stopom nakon oporezivanja. Ovo implicira da će svi pojedinci koji se suočavaju sa istom kamatnom stopom praviti iste intertemporalne izbore na granici. To znači da će se oni ponašati kao da za diskontovanjekoriste kamatnu stopu nakon oporezivanja. Uz pretpostavku savršenog tržišta kapitala, tržišni mehanizam će eliminisati sve razlike (kroz arbitražu) između onoga što je Fišer zvao stopa nestrpljenja i kamatne stope. Ipak, teorija planera i aktera implicira drugačija predviđanja. Samonametnuta interna pravila poput ograničenja pozajmljivanja sprečiće potpunu arbitražu. Ukoliko se podsetimo da se takva pravila uvode da bi se korisnost pojedinca povećala, odnosno da su ona plod racionalnog ponašanja, uviđamo da ravnotežu više ne karakteriše uslov jednakosti između GSVP i kamatne stope (optimum prvog reda nije izvodljiv). Pre bismo očekivali da GSVP bude veća od kamatne stope, a da u isto vreme ne postoji volja da se pozajmljivanje nastavi. 4. Program Štedite više sutra Pošto smo razmotrili bihevioralni model Talera i Šefrina i napravili razliku između predviđanja ovog modela i onoga što bi sugerisala standardna ekonomska teorija, ostaje da se vratimo ključnom pitanju koje smo postavili u uvodnom delu. Naime, ukoliko je 27 Za detaljniju analizu videti: Shefrin & Thaler (1988), str i Thaler &Shefrin(1981), str

272 polazna tačka zaključak o nedovoljnoj štednji, da li postoje dodatni načini na koje kreatori ekonomske politike mogu da utiču na povećanje štednje? U tom kontekstu želimo da razmotrimo Talerove predloge koji proističu iz prethodno izložene teorije, a objedinjeni su u njegovom programu Štedite više sutra (Save more Tomorrow SMarT). U uvodnom delu smo napomenuli da se neke od standardnih preporuka za povećanje štednje odnose na smanjenje ili potpuno ukidanje poreza na neke oblike štednje. Oni na koje se mere odnose trebalo bi da uplaćuju iznose na posebne račune koji bi mogli da poseduju neku vrstu barijere za povlačenje sredstava u vidu eksplicitne zabrane ili plaćanja penala u slučaju da se sredstva povuku. Štaviše, ako bi u mentalnom računu takav račun bio označen kao štednja za penziju ili generalno štednja za starost dodatno bi se smanjilo iskušenje da se za sredstvima posegne zarad tekuće potrošnje. Međutim, kamatna stopa nakon oporezivanja nije jedino sredstvo za kojim kreatori ekonomske politike mogu da posegnu. Bihevioralna teorija nudi niz preporuka, a većina njih se vezuje za model koji smo ranije predstavili. Da bi odgovorili na izazov kreiranja sistema koji je u stanju da poveća štednju, Taler i Benarci su najpre sastavili listu 29 prepreka bihevioralnog tipa zbog kojih neki pojedinac ne štedi dovoljno, dok je u drugoj fazi trebalo pronaći načine da se ove prepreke prevaziđu. Razmotrimo 3 glavna motiva koje su identifikovali, a potom i rešenje koje je ponuđeno Inercija Prva prepreka se javlja u vidu inercije. Čak i oni pojedinci koji smatraju da treba povećati štednju nekako ne uspevaju da to učine. Čini se da se ovaj problem donekle može rešiti automatskom prijavom za određene programe štednje. Štaviše, ako bismo nekako mogli da privolimo pojedince da inicijalno povećaju štednju, inercija bise u nastavku moglaispostaviti korisnom. Inače, Taler pokazuje da se faktor inercije možejaviti zbog kršenja vremenske konzistentnosti. Naime, u uvodnom delu smo pomenuli model eksponencijalnog diskontovanja. Još od Štrocovog članka iz godine 30 ekonomisti su znali da intertemporalne odluke mogu biti konzistentne samo ukoliko se pojedinci pridržavajumodela kod kog je stopa diskontovanja konstantna tokom vremena. U suprotnom, odluka koja se donosi danas, nekoliko godina kasnije više ne mora biti optimalna, čak i u slučaju da nije došlo do promene uslova okruženja ili preferencija. Problem vremenske konzistentnosti može se ilustrovati jednostavnim primerom. Pretpostavimo malu nagradu u periodu t ( S t ) i veću nagradu u periodu t + 1( B t + 1 ). Vremenska konzistentnost podrazumeva da izbor pojedinca u sadašnjosti neće zavisiti od perioda t. Međutim, pojedinci se ne ponašaju u skladu sa ovim principom, jer kada je t veliko oni biraju B t + 1, budući darazlika u vrednosti dva poklona prevazilazi percipirane troškove čekanja. S druge strane, kada t teži nuli, događa sesuprotno,tako da S t biva izabrano. Dakle, u slučaju da pojedinac bira 100 evra odmah kada izbor uključuje i mogućnost ostvarivanja 200 evra godinu dana kasnije ali bira 200 evra za šest godina kada mu je istovremeno ponuđeno 100 evra za 5 godina, on krši princip vremenske konzistentnosti.pojedinci ovog tipa oklevaju jer smatraju da ono što će raditi kasnije nije tako važno u odnosu na ono što rade trenutno, što znači 29 Thaler (2015), str Thaler &Shefrin (1981), str

273 da će prilike za štednju u budućnosti biti atraktivnije od onih koje nude štednju danas. Upravo oklevanje rezultuje inercijom, odnosno sklonošću prema status quo-u Odbojnost prema gubitku Drugi identifikovani faktor predstavlja odbojnost prema gubitku. 31 Ljudi ne vole da gube, a naročito ne vole smanjenja plate. Oni bi možda i povećali štednju ukoliko bi plata mogla da ostane barem nepromenjena. Da je odbojnost prema gubitkuznačajna pokazano je i empirijski. Naime, pokazalo se da je za prosečnog pojedinca bol zbog gubitka gotovo dvostruko veća od zadovoljstva koje donose dobici bilo da su u pitanju izbori koji uključuju rizik ili ne. 32 Međutim, u ovoj oblasti se odbojnost prema gubitku meri nominalno u dolarima, bez prilagođavanja za inflaciju, što znači da novac nije neutralan. 33 Kombinacija odbojnosti prema gubitku i novčane iluzije kod pojedinaca navodi nas na zaključak da bi vreme kada zaposleni ne osećaju smanjenje svojih plata uprkos povećanju štednjemožda trebalo potražiti u trenucima kada se plate povećavaju Samokontrola O samokontroli je bilo dosta reči u prethodna dva odeljka. Videli smoda pojedinci mogu da koriste eksterna i interna pravila u cilju samodiscipline. Uokviravanje, takođe, može da ima velikog uticaja na percepciju, a time i na izbore pojedinaca.takođe, mogli bi se povezati problemi vremenske konzistentnosti i samokontrole. Kako Taler navodi, čak ni deca u Mičelovom eksperimentu sa maršmelou kolačićima ne bi imala problem da odluče danas da li sutra žele jedan maršmelou u 14 časova ili 3 maršmelou-a 15 minuta kasnije. Odlučila bi se za 3 kolačića u 14:15. Međutim, kada bismo im sutra u 14 časova ponudili isti izbor, verovatno je da bi većina odmah pojela jedan kolačić. Još jednom isti zaključak odluke o štednji treba formulisati tako da budu odluke o budućoj, a ne o trenutnoj štednji SMarT program štednje Nakon formulisanja liste problema bilo je lakše pronaći rešenja. Definisan je program štednje Štedite više sutra (Save more Tomorrow SMarT). Program ima četiri sastojka. Prvi se odnosi na početak programa. Imajući u vidu problem vremenske konzistentnosti i samokontrole, potrebno je napraviti vremensku distancu između datuma prijavljivanja za program, tj. odluke o povećanju štednje i trenutka kada se isplate za štednju zaista povećavaju. Drugi sastojak uključuje razmatranja o odbojnosti prema gubitku, pa bi (uključujući i razmatranja o prvom sastojku) prvo povećanje isplate trebalo biti vezano za prvu povišicu plate. Na taj način zaposleni ne bi osetili smanjenje primanja, a odluka se donosi za budući period. Pod tri, doprinos bi trebalo da raste sa svakom narednom povišicom dok se ne dostigne definisani maksimum. Na ovaj način,koristi se inercija u svrhu povećanja štednje. Konačno, inercija se može koristiti i uvođenjem automatske prijave za ovaj plan štednje uz uvek otvorenu opciju odustajanja. 31 Kaneman (2015), str Thaler & Benartzi (2004), str. S Thaler & Benartzi (2004), str. S

274 Na primeru tri preduzeća koja su primenila ovaj plan, 34 može se videti da su postignuti rezultati zavidni. Od ukupnog broja ljudi kojima je plan ponuđen 78% je prihvatilo plan. Od ukupnog broja prijavljenih, 80% je ostalo prijavljeno sve do četvrte povišice plate. Prosečna stopa štednje učesnika porasla je sa 3,5 na 13,6 procenata tokom perioda od 40 meseci. Na primeru jednog od preduzeća gde je pored ovog plana ponuđeno zaposlenima da se konsultuju sa stručnjakom koji bi trebalo da im izračuna optimalnu stopu štednje, lako se mogu uporediti rezultati sa alternativnim opcijama (Tabela 1). Iz tabele se vidi da je u trenutku dolaska konsultanta u preduzeće stopa štednje bila 4,4 procenta. Zaposleni koji nisu želeli da se konsultuju bili su oni čija je štednja bila iznad proseka (konkretno, štednja im je iznosila 6,6 procenata). Grupa koja je prihvatila konsultacije bila je tačno na proseku kompanije, ali je ubrzo podigla stopu štednje do oko 9 procenata. Ispostavlja se da jesmart program je pokazao bolje performanse, tako da su oni koji su prihvatili ovaj program završili sa višom štednjom od onih koji su išli na konsultacije sa ekspertom. Nakon četvrte povišice stopa štednje ove grupe skočila je na 13,6 procenata. 35 Tabela 1. Prosečne stope štednje (u %) za prvu implementaciju SMarT programa Učesnici Broj koji je inicijalno odabrao svaku opciju* Nisu kontaktirali finansijskog konsultanta Prihvatili preporučenu stopu štednje od strane konsultanta Prihvatili SMarT plan štednje Odbili SMarT plan štednje Ukupno Pre saveta 6,6 4,4 3,5 6,1 4,4 Prva povišica 6,5 9,1 6,5 6,3 7,1 Druga povišica 6,8 8,9 9,4 6,2 8,6 Treća povišica 6,6 8,7 11,6 6,1 9,8 Četvrta povišica 6,2 8,8 13,6 5,9 10,6 * Postojalo je osipanje u svakoj grupi tokom vremena. Ukupan broj zaposlenih koji je učestvovao zaključno sa četvrtom povišicom je 229. Izvor: Thaler &Benartzi(2004), str. S174. Uprkos dobrim performansama SMarT programa, ostaje otvoreno pitanje predviđanja modela planera i aktera koje se odnosi na problem uokviravanja da li je povećanje štednje u okviru ovog programa praćeno smanjenjem štednje na drugom mestu ili čak zaduživanjem. Nedvosmisleni rezultati ne postoje, ali Taler i Benarci pominju jednu studiju 36 iz koje se mogu izvući dva glavna zaključka. Ne postoji primetno smanjenje 34 Thaler & Benartzi (2004), str. S Podaci iz Tabele 1 prikazani su isključivo kao ilustracija, detaljan prikaz u vezi sa primenom SMarT programa dat je u Thaler & Benartzi (2004), str. S170-S Chetty et al.(2012). 274

275 štednje u drugim kategorijama niti indikacije povećanja ukupnog duga. Ovo protivreči standardnom modelu, ali ne i ranije izloženom bihevioralnom modelu. Drugi zaključak se odnosi na relativni značaj dva faktora koji doprinose štednji takozvane automatske karakteristike i poreske olakšice (ili oslobađanja). Autori zaključuju da se 1% povećanja štednje može pripisati poreskim oslobođenjima, dok se 99% odnosi na automatske osobine. Još jedan argument u prilog bihevioralne teorije. 5. Implikacije za Srbiju Kao što je navedeno u uvodu rada, ovaj deo ima za cilj da ukaže na potrebu da se nalazi prethodne diskusije razmotre u kontekstu problematike dugoročne štednje u Srbiji. Štedeti za starost ili za slučaj nepredvidljivih okolnosti koje mogu dovesti do gubitka radne sposobnosti, u većini razvijenih zemaljaodavno nije isključiva briga države.po svemu sudeći, Srbija je u procesu traženja održivog rešenja za svoj krhki penzijski sistem, koji se dominantno oslanja naprvi stub, sistem tekućeg finansiranja penzija ( pay-as-you-go). Poredtekućeg finansiranja, može se reći da jedobrovoljno privatno penzijsko osiguranje (treći stub) tek u povoju, dokobavezno privatno penzijskog osiguranje (drugi stub) institucionalno ne postoji. Nepostojanje drugog stuba ne bi trebalo dazačudi, imajući u vidu uskeokvire za investiranje finansijskih sredstva u Srbiji, što se duguje nerazvijenostifinansijskih tržišta, te hroničnom nedostatku kvalitetnih hartija od vrednosti. Ako bi postojao, drugi stub bi se verovatno značajno oslanjao na instrumente državnog duga, što bi teret finansiranja penzijskog sistema ponovo nametnulo širokom krugu poreskih obveznika. Baš kao i mehanizam tekućeg finansiranja.jedan mehanizam sa neposrednim državnim finansiranjem je nesumnjivo sasvim dovoljan. Otuda, smatramo da je ključna veza koja se mora uspostaviti između prvog i trećeg stuba. Pritom, oba postoje.jedan je od njih je preopterećen, dok drugi još uvek nije u stanju da ga rastereti. Vredi napomenuti da nam u ovom radu nije cilj da ekstenzivno razmatramo probleme i izazove penzionog sistema u Srbiji, projekcije za budućnost u zavisnosti od uvedenih pretpostavki i slično. To su mnoge analize i diskusije do sada kvalitetnoučinile. 37 Cilj je da seukaže na mogućnost za primenu navedenih rezultata bihevioralne teorije. Polje te primene odnosilo bi se upravo na vezu prvog i trećeg stuba penzionog sistema. Gurkanjem 38 ljudi ka trećem stubu,stvorili bi se uslovi za rasterećenjem prvog stuba, čime bi se on barem u nekom srednjoročnom periodu učinio održivim. Smatramo da je u finom podešavanju ključ te održivosti. Dobro osmišljena strategija, poput SMarT programa u SAD koji se oslanja na Talerovu teoriju podsticaja, mogla bi da ojača treći stub, bezprimoravanja zaposlenih i ukidanja dragocene mogućnost izbora. Naime, mehanizam tekućeg finansiranja penzija je odavno neodrživ iz plaćenih doprinosa, što zahteva sve veće i veće transfere iz državnog budžeta Fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje (Fond za PIO). Nesumnjivo je da podaci vitalne statistike ne idu u prilog isključivom oslanjanju na prvi stub.starosna struktura stanovništva u Srbiji je u 37 Videti recimo Matković et al. (2009), Stanić (2010) i Altiparmakov (2011). 38 Thaler & Sunstein (2012). 275

276 neslavnoj tranziciji ka tzv. obrnutoj piramidi (invertedpyramid) zbog starenja stanovništva. 39 Prosečan životni vek se produžava, dok je prirodni priraštaj konstantno negativan. 40 Ipak, neposredan uvid uneophodnost potrebe da se pomogne prvom stubu daju podaci Fonda za PIOo čemu će kasnije biti više reči. Pre toga, vredelo bi osvrnuti se na jednostavnu jednačinu budžeta fonda. Pod pretpostavkom da su rashodi za penzije fonda u potpunosti kompenzovani prihodima po osnovu doprinosa i transferima iz budžeta neophodno je da bude zadovoljeno da je Np P = d No O+ t (gde je N p broj penzionera, P prosečna penzija, d stopa doprinosa, N o broj osiguranika fonda, O prosečna zarada po osiguraniku i t transferi iz državnog budžeta). 41 Rečju, ukupan iznos penzija, jednak je ukupnom iznosu doprinosa uvećanom za transfere. Iznosdoprinosa je manji od iznosa plaćenih penzija, pa je t > 0 kako bi fond izmirio preuzete obaveze. Preuređenjem prethodne jednačine dobija se da fond u potpunosti kompenzuje svoje rashode ako važi da je d + t/( No O) = ( Np / No) ( P/ O). Prvi član proizvoda sa desne strane jednakosti poznat je kaokoeficijent zavisnosti, dok je drugi, koeficijent zamene. Kretanje ovih koeficijenta, kao i kategorija na osnovu kojih se računaju, u periodu prikazano je u Tabeli 2. U posmatranom periodu može se uočiti trend povećanja koeficijenta zavisnosti, što je posledica činjenice da broj korisnika penzija i broj osiguranika koji plaćaju doprinose međusobno konvergiraju. S druge strane, da bi se to kompenzovalo penzije očigledno sve teže idu u korak sa platama, pa je koeficijent zamene sve manji. Ipak, ako bismo obratili pažnju na proizvod koeficijenata zavisnosti i zamene, uz male varijacije može se primetiti trend povećanja tog proizvoda. To je u posmatranom periodu povećalo pritisak na levu stranu prethodne jednakosti zapravo, na transfere iz budžeta. Ukupni transferi iz budžeta u iznosu t su nesumnjivo čist teret prvog stuba, ali i prostor za njegovo rasterećenje. Potreba za promenom je nužna, tim pre ako se ima u vidu da transferi iz budžeta iznose čak 35,2% ukupnih prihoda i primanja fonda. Pri tome, ukupna štednja za starost u Srbiji je značajno manja od transfera iz budžeta i, poređenja radi, iznosi svega 22,3% od ukupnih prihoda i primanja fonda O problematici deformisanja starosne strukture u evropskim zemljama i potrebi za reformisanjem penzijskih sistema videti više u Schwarz&Arias (2014). 40 U periodu godine prosečna starost stanovništva u Srbiji je porasla za 2,2 godine, a gotovo u istoj meri je porastao i prosečan životni vek. U istom periodu, prirodni priraštaj je bio konstantno negativan i u proseku je iznosio 4,9. Reč je o zvaničnim podacima sa internet stranice Republičkog zavoda za statistiku ( 41 Jednačina je prilagođena činjenici da su transferi u Srbiji pozitivni, a na osnovu slične jednačine date u Rozen i Gejer (2009), str U štednju za starost uključeni su: (1) štednja kod poslovnih banaka oročena na 5 i više godina, (2) matematička rezerva privatnih osiguranja iz oblasti životnog i rentnog osiguranja, i (3) neto imovina dobrovoljnih penzijskih fondova. Neki od ovih elementa ne spadaju u korpus standardnog poimanja trećeg stuba, ali spadaju u neki oblik dugoročne štednje. Iznos ovako definisane štednje iznosi oko 130 milijardi dinara, dok transferi i donacije za Fond za PIO iznose oko 205,2 milijardi dinara u godini. Podaci o štednji su dobijeni na osnovu internet stranice Narodne banke Srbije ( dok su podaci o realizovanim transferima iz budžeta dobijeni na osnovu godišnjeg biltena fonda ( godisnji-bilten.html). 276

277 Tabela 2. Godine 1. Broj korisnika Za sve kategorije korisnika penzija i osiguranika 2. Broj osiguranika 3. Prosečna penzija (u din) 4. Prosečna zarada (u din)* Koef. zavisnosti (1/2) Koef. zamene (3/4) (1/2) (3/4) ,58 0,67 0, ,59 0,64 0, ,59 0,62 0, ,60 0,61 0, ,63 0,56 0, ,65 0,49 0, ,68 0,54 0, ,73 0,62 0, ,76 0,58 0, ,79 0,56 0, ,84 0,56 0, ,85 0,55 0, ,87 0,54 0, ,85 0,52 0, ,84 0,51 0,43 * Prosečna zarada je izražena bez poreza i doprinosa. Izvor: Republički fond za PIO (2017) Jasno je da se koeficijent zamene plate penzijom sve više i više smanjuje, iako se društvo ponaša kao da to nije slučaj. Evidentno je da mnogi usled relativno malih primanja nisu u stanju da razmišljaju o prednostima trećeg stuba.stoga bi gurkanje, pre svega, bilo usmereno na one na koje se to ne odnosi, ali su zbog problema inercije, samokontrole i odbojnosti prema gubitkuinhibirani da pristupe trećem stubu ili nekom drugom obliku dugoročne štednje. Kao što je napomenuto, umetnost je u finom podešavanju sistema, što ne podrazumeva ukidanje prvog stuba, pa samim tim ni ukidanje transfera po svaku cenu, već podelu tereta između prvog i trećeg stuba u nekom srednjoročnom periodu. Prednosti intenzivnijeg oslanjanja na treći stub su u ovom momentu brojneza onu kategoriju stanovništva čija će penzija biti znatno manja u odnosu na platu tokom radnog veka. Spasavanje prvog stuba, kroz npr. povećanje broja godina života za odlazak u penziju, ne smatramo ispravnim, pre svega zbog sužavanja mogućnosti za uključivanje mladih u kontingent zaposlenih.s druge strane, stopa doprinosa se ispostavlja rigidnom u bilo kom smeru, što zajedno sa nepovoljnim demografskim trendovima kandiduje temu pod- 277

278 sticanja privatne štednje i razvoja trećeg stuba kao važno teorijsko i praktično pitanje. 43 U suprotnom, ostaje samo povećanje transfera i/ili smanjenje koeficijenta zamene.u nastavkućemo zato navesti neke od mogućnosti za ojačanje trećeg stuba u domaćim uslovima u skladu sa nalazima bihevioralne teorije čime bismo zaključili ovu diskusiju. 6. Zaključna razmatranja Često se navodi da je jedan od najvećih problema penzionog sistema u Srbiji finansiranje pay-as-you-gomehanizma sve većim transferima iz budžeta. Ipak, ukoliko smatramo da bi država u ovom pogledu trebalo da se ponaša paternalistički, ostaje otvoreno pitanje zašto bi samo zaposleni finansirali ovakav sistem. On bi mogao da bude teret čitavog društva. Otuda transferi iz budžeta nisu sporni sami po sebi, ali bi svakako bilo bolje ako bi postojala mogućnost da se iznos transfera umanji ili barem zadrži na nekom ciljanom nivou uz prisustvo prihvatljivog rizika.u četvrtom delu smo govorili o performansama SMarT plana štednje koji predstavlja svojevrsnu verziju drugog stuba sa otvorenom mogućnošću izlaska. Ovakav plan mogao bi predstavljati rasterećenje za prvi, odnosno ojačanje za treći stub u Srbiji bez potrebe da se uvodi obavezno privatno osiguranje koje povlačiprobleme navedene u prethodnom odeljku. Prvu mogućnost vidimo u podsticajima u okviru privatnog sektora da se ovakav sistem uvede. Promocija ovakvih programa povlači određene troškove, ali smatramo da su oni jednokratni.jednom kad sistem postane deo standardne ponude, međugeneracijsko prenošenje informacija trebalo bi da teče bez problema, naročito ukoliko se sistem dobro pokaže. Druga mogućnost je da se ovakav plan ponudi i u okvirima državnog sektora. Umesto automatskog prijavljivanja, moglo bi se delovati još efektnije. Nedavna povećanja plata u državnom sektoru od 5% i 10% mogla su biti potpuno ili delimično uslovljena pristankom na program ovog tipa u kome bi se radnici obavezali da štede i od budućih povišica. Konačno, u ranijoj tvrdnji da bi bonusi trebalo da predstavljaju deo kompenzacionih šema, jer jedan njihov deo odlazi u štednju ili investicije u trajna potrošna dobra, vidimo i prostor za dalje empirijsko istraživanje. Ukoliko je hipoteza tačna, radnici bi trebalo da koriste ovaj mehanizam, čak i samostalno, kao vid samokontrole. Hipoteza bi se mogla delimično opovrgnuti uvidom u podatke o broju poreskih obveznika koji su primili povraćaj poreza nasuprot broju onih koji su državi ostali dužni. Ukoliko je veći broj onih koji duguju to bi protivrečilo iznetoj hipotezi. U skladu sa prethodno rečenim, smatramo da postoje dva ključna pravca za dalji razvoj ove teme.prvo, rad može predstavljati polazište za dalja empirijska i eksperimentalna istraživanja na ovom polju u Srbiji, koja bi rezultirala kreiranjem odgovarajućeg me- 43 Za primenu ovog modela nisu nevažna ni razmatranja o slobodi: da li kreiranje navedenih podsticaja narušava slobodu pojedinaca? Taler smatra da je reč o fenomenu koji se može podvesti pod naziv libertarijanskipaternalizam (Thaler&Sunstein, 2003) i da uprkos automatskoj prijavi za određeni program, postojanje opcije izlaska garantuje očuvanje slobode pojedinaca. U tom smislu, moramo iskazati neslaganje sa ovim stavom. Reći ćemo samo kratko da smatramo da je reč o najgoroj vrsti prikrivenog socijalizma. Podsetićemo da prikrivanje vrednosnih sudova u modernoj ekonomskoj nauci nije tako retko na primer, zaparetovu efikasnost za se često tvrdi da je vrednosno neutralan kriterijum. Za širu raspravu videti: Njegovan (2018). 278

279 hanizma za podsticanje štednje. S druge strane,on može predstavljati polazište za dalju razradu teorijskih modela štednje, poput modela Talera i Šefrina koji je ranije izložen. Literatura Altiparmakov, N. (2011), A macro-financial analysis of pension system reforms in emerging Europe: The performance of IRAs and policy lessons for Serbia, International Social Security Review, Vol. 64, 2/2011, str Arsić, M., Anić, A., Brčerević, D., Gligorić, M., Pejić, M., Ranđelović, S. & Tanasković, S. (2016), Kvartalni monitor,br. 47, Fondacija za razvoj ekonomske nauke (FREN), Beograd. Chetty, R., Friedman, J. N., Leth-Petersen, S., Nielsen, T. & Olsen, T. (2012), Active vs. Passive Decisions and Crowdout in Retirement Savings Accounts: Evidence from Denmark, NBER Working Paper Series, Retrieved from Fisher, I. (1930), The theory of interest, as determined by impatience to spend income and opportunity to invest it, e-book: Liberty Fund, The online library of liberty. Frederick, S., Loewenstein, G. &O Donoghue, T. (2002), Time Discounting and Time Preference: A Critical Review, Journal of Economic Literature, Vol. 40, pp Kaneman, D. (2015), Misliti, brzo i sporo,heliks, Smederevo. Matković, G., Bajec, J., Mijatović, B., Živković, B. & Stanić, K. (2009), Izazovi uvođenja obaveznog privatnog penzijskog sistema u Srbiji, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd. Njegovan N. (2018), Oktobarska revolucija, EKOF workingpapers , Ekonomski fakultet u Beogradu, wp pdf Rabin, M. (2013), An Approach to Incorporating Psychology into economics, American Economic Review, Vol. 103, no. 3, pp Rozen, H. S. i Gejer, T (2009), Javne finansije, (Osmo izdanje), Centar za izdavačku delatnost Ekonomskog fakulteta u Beogradu, Beograd. Schwarz, A. M. and Arias O. S. (2014), The Inverting Pyramid: Pension Systems Facing Demographic Challenges in Europe and Central Asia, The World Bank, Washington, D. C. Shefrin, H. M. & Thaler, R. H. (1988), The Behavioral Life-Cycle Hypothesis, Economic Inquiry, Vol. 26, no. 4, pp Stanić, K. (2010), Penzijski sistem u Srbiji dizajn, karakteristike i preporuke, USAID SEGA projekat, Beograd. Stigler, G. J. (1987), The Theory of Price (4th ed.), Macmillan Publishing Company, New York. Thaler, R. H. (1994), Psychology and Savings Policies, American Economic Review, Vol. 84, no. 2, pp Thaler, R. H. (2015). Misbehaving - How Economics Became Behavioural, Penguin books, London. 279

280 Thaler, R. H. &Benartzi, S. (2004), Save More Tomorrow : Using Behavioral Economics to Increase Employee Saving, Journal of Political Economy, Vol. 112, no. S1, pp. S164-S187. Thaler, R. H. &Shefrin, H. M. (1981), An Economic Theory of Self-control, Journal of Political Economy, Vol. 89, no. 2, pp Thaler, R. H. & Sunstein, C. R. (2003), Libertarian Paternalism Is Not an Oxymoron, The University of Chicago Law Review, Vol. 70, no. 4, pp Thaler, R. H. & Sunstein, C. R. (2012). Nudge - Improving decisions about health, wealth and happiness [Kindle edition], Penguin books. Internet izvori Narodna banka Srbije (NBS) [Pristupljeno: 17/12/17] Republički zavod za statistiku [Pristupljeno: 16/12/17] Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje (PIO) [Pristupljeno: 08/01/18] 280

281 Poreklo negativne kreditne premije: zašto stanovništvo plaća veće kamate od preduzeća? Miloš Božović* Apstrakt: Udeo problematičnih kredita datih preduzećima značajno je veći nego u slučaju kredita datih stanovništvu. Ova razlika opstaje i pokazuje tendenciju rasta kako u Srbiji, tako i u drugim zemljama, postajući sve izraženija nakon globalne finansijske krize. Međutim, kamatne stope na kredite odobrene pravnim licima u proseku su manje u odnosu na one odobrene fizičkim licima, a razlika pokazuje rastući trend. U ovom radu analiziramo poreklo ove negativne kreditne premije. Koristimo jednostavan ravnotežni model kako bismo razmotrili moguće uzroke premije, uključujući razlike u troškovima inicijalne procene i naknadnog nadzora kreditne sposobnosti dužnika, stepen njihove heterogenosti u svakoj od kategorija, odobrene iznose kredita, vrednost i utrživost kolaterala, stopu naplate, ograničenja u pristupu finansiranju, kao i različitu izloženost sistemskim faktorima rizika koje imaju preduzeća i stanovništvo. Dobijeni efekti se pojačavaju u zavisnosti od stepena informacionih asimetrija između dužnika i zajmodavca. Ključne reči: problematični krediti; kamatne stope; ravnotežni model JEL klasifikacija: G21 1. Uvod Udeo problematičnih kredita datih preduzećima značajnoje veći nego u slučaju kredita datih stanovništvu (NBS,2017a; 2017b).Ova disproporcija opstaje i pokazuje tendenciju rasta nakon globalne finansijske krize. Osim u Srbiji, ispoljava se u mnogimevropskim zemljama, uključujući i onesa znatno razvijenijim finansijskim sektorom (Schlüter et al., 2016), pa nije reč o isključivo tranzicionom fenomenu.sa druge strane, kamatne stope na kredite odobrene pravnimlicima u proseku su manje u odnosu na one odobrenefizičkim licima (NBS, 2017a), suprotno osnovnoj ekonomskoj intuiciji. Ova razlika takođe pokazuje rastući trend, što se može jasno videti naslici 1 koja pokazuje evoluciju prosečnih ponderisanih kamatnih stopa u Srbiji od trećeg kvartala do trećeg kvartala godine za stanovništvo i privredu. Da bismo razumeli poreklo ovakve negativne kreditne premije, moramo se detaljnije pozabaviti determinantama kreditnog rizika u opštem slučaju. Kreditna sposobnost preduzeća i pojedinaca ima širok uticaj na čitavu privredu. U literaturi se obično izdvajaju dve grupe faktora kreditnog rizika. Prvu čine faktori specifični za dužnika (kao što su kreditna istorija, trenutni nivo obaveza u odnosu na prihode, ili različiti finansijski pokazatelji u slučaju preduzeća) i druge idiosinkratike zajmoprimca koje merimo kategorijskim promenljivim (pol, porodični status i starost pojedinca, geografska lokacija, privredna delatnostili veličina preduzeća). Literatura na ovu temu je obimna, a Fernandes (2005), Hayden(2011) i OeNB(2004) su samo neke od referenci na temu izbora specifičnih faktora i načina ocene verovatnoće neizmirenja. * Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, milosbozovic@ekof.bg.ac.rs 281

282 Slika 1. Prosečne ponderisane kamatne stope Izvor: NBS Drugu grupu faktora kreditnog rizika čine sistemski faktori. Klasična literatura iz oblasti bankarstva (King & Plosser, 1984; Bernanke & Gertler, 1989; Kiyotaki & Moore, 1997; Bernanke et al., 1998) upravo vezuje kreditnu sposobnost preduzeća primarno za uticaj makroekonomskih uslova. Veliki broj radova ukazuje na anticiklično ponašanje stopa neizmirenja obaveza (npr. Salas & Saurina, 2002; Rajan & Dhal, 2003; Fofack, 2005; Figlewski et al., 2006; Jiménez & Saurina, 2006; Pesaran et al., 2006; Berge & Boye, 2007). Uobičajeno teorijsko objašnjenje koje dovodi u vezu privredni ciklus i kreditnu sposobnost dužnika je da povećanje realne stope rasta bruto domaćeg proizvoda (BDP) pozitivno utiče na prihode dužnika, pa time i na njihovu sposobnost izmirivanja finansijskih obaveza. Nasuprot tome, ulaskom u periode usporavanja privrednog rasta ili recesije dužnici sve teže izmiruju obaveze.značajne varijacije u stopama neizmirenja nakon krize ukazuju i na neke druge faktore osim BDP, kao što su valutni kursevi, realne kamatne stope, nezaposlenost i inflacija (Boss, 2002; Berge & Boye, 2007; Louzis et al., 2010; Nkusu, 2011), zatim odnos datih kredita banaka prema BDP (Jakubik & Schmieder, 2008), kao i odnos spoljnog duga prema BDP (Vogiazas & Nikolaidou, 2011). Ovaj rad postavlja teorijski model koji objašnjava moguće uzroke velikih razlika u kamatnim stopama privrede i stanovništva. Koristimo jednostavan ravnotežni model koji je okvirno zasnovan na klasičnim radovima Bolton & Sharfstein (1990) i Bernanke & Gertler (1990). Model nam omogućava da razmotrimo moguće uzroke premije, uključujući razlike u troškovima inicijalne procene i naknadnog nadzora kreditne sposobnosti dužnika, stepen njihove heterogenosti u svakoj od kategorija, odobrene iznose kredita, vrednost i utrživost kolaterala, stopu naplate, ograničenja u pristupu finansiranju, kao i različitu izloženost sistemskim faktorima rizika koje imaju preduzeća i stanovništvo. 282

283 Ostatak ovog rada organizovan je na sledeći način. Drugo poglavljesadrži detaljnu postavkumodela ravnoteže koji je korišćen u radu. Treće poglavlje daje pregled i analizu rezultata dobijenih na osnovu modela. Zaključnarazmatranja data su u četvrtom poglavlju. 2. Model 2.1. Osnovne pretpostavke Posmatrajmo privredu sa jednim potrošnim dobrom, koje bez gubitka opštosti možemo zvati novcem.sve transakcije se dešavaju tokom jednog perioda koji traje od trenutka t = 0 do trenutka t = 1.Privredu čine finansijski sektor, koji se sastoji od banaka, i nefinansijski sektor, kojiobuhvata domaćinstva i firme, a opisaćemo ga skupom atomističkih dužnika i = 1, 2,..., n.za sve agente ćemo inicijalno pretpostaviti da imaju racionalna očekivanja. Optimalno ponašanje banaka opisaćemo uvođenjem reprezentativnebanke. U trenutku t = 0, reprezentativna banka bira nivo ponude kredita K i za svakog dužnika i, ukupan nivo ulaganja u državne obveznice B i ukupan nivo tražnje za depozitima D.Banka će depozitima, čija je ukupna ponuda egzogena, finansirati svoja ulaganja u kredite i obveznice. Istovremeno, svaki dužnik iu t = 0 imanivo tražnje za kreditima, koji je unapred određen egzogeno na osnovu pojedinačnih potreba za finansiranjem potrošnje ili proizvodnje. U ravnoteži će se ponudek i izjednačiti sa ovim egzogenim nivoima. Banka u t = 0 procenjuje kreditnu sposobnost svakog dužnika i, dok je otplatna moć u t = 1 određena stohastički promenljivom X i, tako da je M X = β + β Z + ε, i 0, i mi, m i m= 1 gde su Z m sistemski faktori kreditnog rizika, dok je εi idiosinkratski faktor kreditnog rizika za dužnika i. Pretpostavićemo da su Z m nezavisne i identično raspodeljene slučajne promenljive, tako da im je funkcija raspodele F ( 0, σ m ) za svako m. Slično, ε 2 i sledi 2 funkciju raspodele F ( 0, σ i ) za svako i. Smatraćemo da dužnik i može u potpunosti izmiriti svoje obaveze u t = 1 ukoliko njegov nivo otplatne moći u tom trenutku nije manji X 1+ r K. od nivoa obaveza, tj. ako važi uslov ( ) i i i 2.2. Simetrične informacije U slučaju savršeno simetričnih informacija, reprezentativna banka u trenutku t = 0 rešava sledeći problem maksimizacije očekivanog profita: max { K, BD, } i n ( Π) ( 1 ri) ( 1 pi) pi( 1 Li) Ki ( 1 r) B ( 1 rd) D Ki B D, (2) Π= i= 1 i= 1 tako da su aktiva i pasiva banke jednake: n i= 1 K + B = D+ E. i n (1) 283

284 U optimizacionom problemu (2), r i je kamatna stopa na kredit dat dužniku i, p i i L i su redom verovatnoća neizmirenja(engl. probability of default, skraćeno PD) i gubitak u slučaju neizmirenja (engl. loss given default, skraćeno LGD) za dužnika i, koje banka tačno procenjuje, r je stopa prinosa na državne obveznice (možemo je smatrati nerizičnom stopom), r D je kamatna stopa na depozite, dok E predstavlja (egzogeni) nivo kapitala reprezentativne banke.kapital banke može zadovoljavati dodatna ograničenja u vidu minimalne adekvatnosti po slojevima ili pokazatelja finansijske poluge (engl. leverage ratio) koje postavlja regulator finansijskog tržišta, 1 ali zbog pretpostavke egzogenosti kapitala to nije neophodno. U slučaju savršeno simetričnih informacija, banka unapredzna p i i L i za svakog dužnika i. Ciljna funkcija u problemu optimizacije (2) ima sledeću interpretaciju. Suma u prvom sabirku predstavlja očekivanu vrednost iznosa koji će banka naplatiti. Sastoji se od naplate punog iznosa kredita K i u slučaju izmirenja ove obaveze od strane dužnika i, što se dešava sa verovatnoćom 1 pi, i naplate nepotpunog iznosa duga ( 1 Li) Ki u slučaju neizmirenja, što se dešava sa verovatnoćom p i. Drugi sabirak u ciljnoj funkciji predstavlja prihod od ulaganja u državne obveznice, a treći obavezu prema deponentima banke. Poslednja tri sabirka su tokovi gotovine u t = 0, tj. plasmani u sve kredite, ulaganja u obveznice i inicijalni priliv depozita kao izvora finansiranja. Ravnotežu u potpunosti određujuponuda i tražnja za svim kreditima, državnim obveznicama idepozitima (K i, B, D), kao i kamatne stope na sve kredite, državne obveznice idepozite, (r i,r,r D ) koje izjednačavaju ponudu i tražnju zasvaku od navedenih klasa finansijskih instrumenata. Na osnovu uslova prvog reda optimizacionog problema (2) i izjednačavanja ponude i tražnje lako je pokazati da će u ravnoteži važiti: rd = r, * 1+ r 1 + ri =. 1 pl i i Drugim rečima, u slučaju savršeno simetričnih informacija kamatna stopa na depozite jednaka je nerizičnoj stopi, dok ravnotežna kamatna stopa na kredite raste sa porastom nerizične stoper, verovatnoće neizmirenja p i i procentom gubitka u slučaju neizmirenja L i. Ovaj rezultat ima jednostavnu intuiciju: kreditna premija u odnosu na nerizičan instrument potiče od očekivanja kreditnog gubitka. Alternativno, možemo ga napisati i kao * ( i i)( i ) 1 pl 1+ r = 1+ r, što nam ukazuje da je u ravnoteži banka indiferentna između ročne transformacije jedne novčane jedinice kroz državne obveznice po stopi r, i 1 pl i i novčanih jedinica kroz kredite po većoj stopi r. Pored toga, vidimo da će jedan dužnik (na primer, i) plaćati * i (3) 1 Konkretno, prema Bazel 3 standardu, pokazatelj ukupnog kapitala mora biti najmanje 8% aktive ponderisane rizikom, pokazatelj osnovnog kapitala mora biti najmanje 6% aktive ponderisane rizikom, a pokazatelj osnovnog akcijskog kapitala najmanje 4.5% aktive ponderisane rizikom. Pokazatelj finansijske poluge, koji se određuje kao odnos ukupnog kapitala i ukupne bilansne aktive (uvećane za kreditni ekvivalent vanbilansnih stavki) mora biti najmanje 3%. 284

285 veću kamatnu stopu od drugoga (na primer, j) ukoliko ima veću verovatnoću neizmirenja ( pi > pj ) i/ili ukoliko je njegov kredit obezbeđen manje vrednim ili slabije utrživim (ili slabije naplativim) kolateralom pa je gubitak u slučaju neizmirenja veći ( Li > Lj). Ovakvo rešenje upravo predstavlja konvencionalnu mudrost, i ne može u potpunosti objasniti premije koje dobijamo empirijski, osim ukoliko ne očekujemo da razlike vezane za LGD mogu da kompenzuju primarni efekat PD toliko da u potpunosti preokrenu njegov uticaj Asimetrične informacije Jasno je da slučaj simetričnih informacija, gde smo pretpostavili da banka unapred savršeno zna PD i LGD za svakog dužnika i, nije realističan.u slučaju asimetričnih informacija, banka ex ante ne zna precizno nipd ni LGDsvojih dužnika, već uspostavlja sistem verovanja, tj. formirainternu (subjektivnu) procenu PD, π i, i internu procenu LGD, λ i, za svakog dužnika.banka dodatno može izvršiti inicijalnu procenu (i/ilinaknadni nadzor) dužnika i po graničnom trošku ck i i kakobi preciznije procenila PD i LGD. Konkretno, pretpostavićemo da investiranjem u inicijalnu procenu kreditne sposobnosti banka saznaje tačnu vrednost LGD, tj. L i, kao i uslovnuverovatnoćunastanka statusa neizmirenja za svakog dužnika za date sistemske faktore: ( ) { } Xi < 1 + ri Ki Z1, Z2,, Z M. Problem maksimizacije očekivanog profita (2) onda postaje: max { K, BD, } i ( Π) (4) 1 Π= n n n 2 ( 1 ri) ( 1 πi) πi( 1 λi) K i ( 1 r) B ( 1 rd) D Ki B D ck i i, (5) i= 1 i= 1 i= 1 tako da su aktiva i pasiva banke jednake: n i= 1 K + B = D+ E. i Razlika između ciljnih funkcija u problemu (5) i (2) sastoji se u korišćenju subjektivno procenjenih verovatnoća neizmirenja π i i gubitka u slučaju neizmirenja λ i, kao i u funkciji troška inicijalne procene i naknadnog praćenja kreditne sposobnosti. Kako smo pretpostavili da je granični trošak procene i monitoringa kreditne sposobnosti linearan po odobrenom iznosu K i, ukupni trošak biće kvadratna funkcija odobrenog iznosa kredita. Pod navedenim uslovima, rešenje problema (5) je savršena Bayesova ravnotežakoju, kao i u slučaju simetričnih informacija,u potpunosti određujuponuda i tražnja za kredite, državne obveznice idepozite, i odgovarajuće kamatne stope. Za razliku od prvog najboljeg rešenja (3), pod određenim uslovima pojaviće se asimetrija koja predstavlja dodatni izvorrazlike u kamatnim stopama, ali koji može ići u smeru suprotnom od onoga opisanog pod (3). Ovo rešenje ćemo analizirati u sledećem poglavlju. 2 Primera radi, u Srbiji je krajem godine pokazatelj nenaplativih kredita privredi bio više nego dva puta veći od stanovništva, dok je kamatna stopa bila oko dva puta manja. 285

286 3. Rezultati U savršenoj Bayesovoj ravnoteži koja predstavlja rešenje optimizacionog problema (5) važiće: rd = r, 1 pl πλ pl + ck 1+ r = r + ** i i * i i i i i i i i 1 πλ i i 1 πλ i i 2 M M 2 σ m 1 1 πi = F 1 + βmi, F ( pi) βmi, Z m, m= 1 σi σi m= 1 λ = L. (6) i i Rezultat (6) se izvodi iz (5) koristeći jednakosti (1) i (4), i nekoliko jednostavnih algebarskih koraka. U rešenju(6) možemo nametnuti sledeći uslov za ravnotežu separacije boljeg i lošijeg dužnika, i f j : pl p L r r ** ** i i < j j i < j, (7) koji znači da dužnik sa manjim očekivanim gubitkom pl i i plaća manju kamatnu stopu. 3 Na osnovu (6) je onda lako pokazati da će on važiti ako i samo ako je πλ+ ck < π λ + c K. i i i i j j j j (8) U suprotnom, imaćemo upravo pojavu koju uočavamo posle krize veće kamatne stope bi plaćali dužnicisa manjim očekivanim gubitkom. Ovo je moguće ukoliko bi procenjenikreditni gubitak dužnikai, jednak πλ, i i bio veći od procenjenog kreditnog gubitka dužnika j, tj. πλ, j j uz iste ili uporedive troškove inicijalne procene i naknadnog monitoringa kreditne sposobnosti; ili ukoliko je granični trošak procene i monitoringa veći za dužnika i nego za dužnika j, tj. ck i i > cjkj, uz jednake ili uporedive procenjene gubitke; ili ukoliko su zadovoljena oba prethodna uslova istovremeno. Ovde je važno napomenuti da πλ i i za svako i predstavlja ex-ante (t = 0) subjektivnu procenu ex-post (t = 1) kreditnog gubitka. Kako je, po pretpostavkama modela, u savršenoj Bayesovoj ravnoteži λ i = Li, razlika u subjektivnoj proceni očekivanog kreditnog gubitka u odnosu na stvarni plzapravo i i potiče od nedovoljno precizne ili neadekvatne procene verovatnoće neizmirenja π. i Na osnovu (6), uz nekoliko direktnih algebarskih koraka, možemo se uveriti da je dovoljan uslov da važi pi < pj, ali istovremeno i πi > π ** ** j i r > r, sledeći: i j 3 Strogo govoreći, proizvod PD i LGD je očekivani kreditni gubitak za jednu novčanu jedinicu izloženosti kreditnom riziku (engl. exposure at default, skraćeno EAD). Ukupna izloženost u t = 1 jednaka je ( 1+ ri) K, pa je ukupan očekivani kreditni gubitak jednak proizvodu EAD, PD i LGD, odnosno i ( 1+ ri) Kπλ. Nejednakost (8) možemo posmatrati i kao odnos ukupnih graničnih troškova vezanih za i i i izlaganje kreditnom riziku. 286

287 β mi, σ i < β m, j σ j, (9) za svako m. Uslov (9) nam ukazuje da negativna kreditna premija može nastatikada je uticaj sistemskih faktora rizika na jednu grupu dužnika manji u odnosu na drugu, ilikada je uticaj idiosinkratskih faktora rizika na jednu grupu veći u odnosu na drugu.alternativna interpretacija ovog rezultata je daheterogenija grupa agenata(ili oni agenti za koje je ex ante težeproceniti specifičnu kreditnu sposobnost) plaćaju većekamatne stope, iako im je objektivna verovatnoća neizmirenja manja. Ovo je upravo slučaj sa kreditima datim stanovništvu u postkriznom periodu. Granični trošak inicijalne procene je veći za stanovništvo nego za privredu.po pravilu je teže oceniti i pratiti kreditnu sposobnost pojedinca koji, recimo, može imati više alternativnih izvora prihoda i rashoda u odnosu na one koji su banci direktno na uvidu, nego preduzeća,gde su finansijski izveštaji javno dostupni, a novčani tokovi ipak transparentniji. Postojanje, utrživost i naplativost kolaterala kod većine tipova kredita datih stanovništvu je manja nego kod onih datih firmama. Stanovništvo ima i manji uticaj sistemskih a veći uticaj idiosinkratskih faktora na kreditni rizik. Sve ovo skupa ide u prilog opisanim rezultatima modela. 4. Zaključak Negativna kreditna premija, koju u ovom kontekstu vezujemo za činjenicu da stanovništvo u proseku plaća veće kamate od preduzeća iako ispoljava bolju kreditnu sposobnost, potiče od istovremenog efekta koji potiče od nekoliko faktora. Primarnu ulogu na formiranje i porast razlike ima stopa naplativosti neizmirenih potraživanja, koja je u tesnoj vezi sa tipom, vrednošću i utrživošću kolaterala. Ova konvencionalna mudrost, međutim, nije jedina determinanta razlike, niti bi mogla objasniti njenu evoluciju. Jednako važnu ulogu igraju troškovi inicijalne procene i naknadnog nadzora kreditne sposobnosti dužnika, kao i njihova promena tokom vremena.ovo je donekle ekvivalentno stepenu heterogenosti dužnika u svakoj od kategorija. U ostale faktore spadaju ograničenja u pristupu finansiranju, kao i različita izloženost sistemskim faktorima rizika koje imaju preduzeća i stanovništvo. Ravnotežne kamatne stope rastu kod dužnika koji imajunegativan uticaj sistemskih faktora rizika na kreditnusposobnost, ali i neadekvatnu procenu veličine i uticaja sistemskih faktorarizika. Dobijeni efekti se pojačavaju u zavisnosti od stepena informacionih asimetrija između dužnika i zajmodavca.informaciona asimetrija unosi distorziju dodatno uvećavajućikamatne stope za dužnike kod kojih jegranični trošak inicijalne procene i nadzora veći, i/ ili očekivani procenat naplate u slučaju neizmirenja (iz tokovagotovine ili kolaterala) manji.rezultati dobijeni u ovom radu mogu poslužiti za dalja teorijska istraživanja na ovu temu, ali ih je moguće iskoristiti i za empirijske provere uzroka nastajanja razlika u kamatnim stopama između različitih klasa dužnika koje na prvi pogled mogu delovati suprotno jednostavnoj ekonomskoj intuiciji. Napomena Ovaj rad rađen je u okviru projekta osnovnih istraživanja br. OH , koji finansira Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Republike Srbije. 287

288 Reference Berge, T.O. and Boye, K.G. (2007). An Analysis of Banks Problem Loans, Economic Bulletin 2/2007, pp , Norges Bank. Bernanke, B. and Gertler M. (1989). Financial fragility and economic performance, Quarterly Journal of Economics, 105(1), pp Bernanke, B., Gertler M. and Gilchrist, S. (1998). The Financial Accelerator in a Quantitative Business Cycle Framework, NBER Working Paper 6455, Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Bolton, P. and Scharfstein, D. S. (1990). A Theory of Predation Based on Agency Problems in Financial Contracting, American Economic Review, 80(1), pp Boss M. (2002). A Macroeconomic Credit Risk Model for Stress Testing the Austrian Credit Portfolio, National Bank of Austria, Financial Stability Report 4, pp Fernandes, J. E. (2005). Corporate credit risk modeling: quantitative rating system and probability of default estimation, Working paper, SSRN Electronic Journal 06/2005. Figlewski, S., Frydman, H. and Liang, W. (2006). Modeling the Effect of Macroeconomic Factors on Corporate Default and Credit Rating Transitions, NYU Stern Finance Working Paper No.FIN Fofack, H. (2005). Non-Performing Loans in Sub-Saharan Africa: Causal Analysis and Macroeconomic Implications, World Bank Policy Research Working Paper No Hayden, E. (2011). Estimation of a Rating Model for Corporate Exposures, in The Basel II Risk Parameters: Estimation, Validation, Stress Testing with Applications to Loan Risk Management, Engelmann, B. and Rauhmeier, R. (Eds.), pp Springer. ISBN: Jakubik P. and Schmieder, C. (2008). Stress Testing Credit Risk: Comparison of the Czech Republic and Germany, working paper, Bank for International Settlements, Financial Stability Institute. Jiménez, G. and Saurina, J. (2006). Credit Cycles, Credit Risk, and Prudential Regulation, International Journal of Central Banking, 2(2), pp King, R.G. and Plosser, C.I. (1984). Money, Credit, and Prices in a Real Business Cycle, The American Economic Review, 74 (3), pp Kiyotaki, N. and Moore, J. (1997). Credit Cycles, Journal of Political Economy, 105(2), pp Louzis, D. P., Vouldis, A.T. and Metaxas, V.L. (2010). Macroeconomic and Bank-specific Determinants of Nonperforming Loans in Greece: A Comparative Study of Mortgage, Business, and Consumer Loan Portfolios, Bank of Greece Working Paper 118. NBS (2017a). Bankarski sektor u srbiji: izveštaj za treće tromesečje 2017., Narodna banka Srbije, decembar NBS (2017b). Statistički bilten: novembar 2017., Narodna banka Srbije, decembar Nkusu, M. (2011). Nonperforming Loans and Macrofinancial Vulnerabilities in Advanced Economies, IMF Working Paper 11/161, Washington, DC: International Monetary Fund. OeNB. (2004). Guidelines on Credit Risk Management: Rating Models and Validation, Working Paper, Oesterreichische Nationalbank, Vienna. 288

289 Pesaran, M. H., Schuermann, T., Treutler, B. and Weiner, S.M. (2006). Macroeconomic Dynamics and Credit Risk: A Global Perspective, Journal of Money, Credit, and Banking, 38, pp Rajan, R. and Dahl, S.C. (2003). Non-performing Loans and Terms of Credit of Public Sector Banks in India: An Empirical Assessment, Occasional Papers, 24:3, Reserve Bank of India. Salas, V. and Saurina, J. (2002). Credit Risk in Two Institutional Regimes: Spanish Commercial and Savings Banks, Journal of Financial Services Research, 22, pp Schlüter, T., Busch, R., Sievers, S. and Hartmann-Wendels, T. (2016). Loan Pricing: Do Borrowers Benefit from Cost-Efficient Banking?, Credit and Capital Markets, 46(1), pp Vogiazas, S.D. and Nikolaidou, E. (2011). Investigating the Determinants of Nonperforming Loans in the Romanian Banking System: An Empirical Study with Reference to the Greek Crisis, Economics Research International, Vol. 2011, Article , pp

290

291 Analiza efikasnosti institucionalnih okvira za sprovođenje politike subvencionisanja investitora primenom DEA modela Efficiency Analysis of the Institutional Frameworks for Implementing the Policy of Subsidizing Investors by Using Data Envelopment Analysis Veljko Bojović* Apstrakt: Istorijski posmatrano, veliki broj zemalja širom sveta koristio je subvencije kako bi promovisao ili zaštitio određeni ekonomski sektor. Sa jačanjem procesa globalizacije, vlade su takođe počele da koriste subvencije sa namerom da privuku strane direktne investicije. Ova praksa je ostala do danas, kada mnoge zemlje, uključujući i Srbiju, koriste subvencije i druge instrumente (npr. poreske olakšice) kako bi podstakle kako strane, tako i domaće investicije, povećale zapošljavanje i ubrzale regionalni i tehnološki razvoj. Pitanja o optimalnom institucionalnom okviru, minimalnim kriterijumima koje investitori moraju da ispune i optimalnom nivou subvencija ostaju otvorena. Imajući u vidu povećanje izdataka za ovajtip subvencija u Srbiji, pojavljuje se potreba za procenom efikasnosti ove politike. Koristeći analizu obvijanja podataka (Data Envelopment Analysis), kao alternativu standardnom pristupu analize koristi i troškova, rad se bavi pitanjem da li su neki investicioni projekti preplaćeni od strane Vlade Republike Srbije. Rezultati pokazuju da je postojala potencijalna budžetska ušteda koja je mogla biti ostvarena ili, sa druge strane, Vlada je mogla privući više investicija, koje bi obezbedile veći broj zaposlenih, sa istim iznosom subvencija. Pored toga, u radu je data preliminarna analiza efikasnosti institucionalnih okvira za sprovođenje politike subvencionisanja investitora. Konkretno, izvršeno je poređenje efikasnosti programa individualne državne pomoći sa programom javnih poziva. Na kraju, dati su predlozi zabuduća istraživanja koja bi dala šire i preciznije rezultate. Ključne reči: subvencije, efikasnost, institucionalni okvir, analiza obvijanja podataka (DEA) Abstract: Historically, a great number of countries worldwide used subsidies in order to promote or protect a specific economic sector. With the process of globalization, governments also began utilizing subsidies with the intent of attracting foreign direct investments. This practice has remained until today, when many countries, including Serbia, still use subsidies and other instruments (e.g. tax incentives) in order to encourage both foreign and domestic investments, increase employment and accelerate regional and technological development. The challenges and questions about optimal institutional design, minimal criteria that investors have to fulfil and the optimal level of subsidies remain the same. Bearing in mind the increase in expenditures on this type of subsidy in Serbia, the need for assessing the efficiency of this policy arises. Using data envelopment analysis (DEA), as an alternative to standard cost-benefit approach, this paper address the question whether some investment projects were overpaid by the Government of Serbia. The results show that there were potential budget savings that could have been achieved or, similarly, the Government could have attracted more investments with the same amount of subsidies. In addition, the paper provides a preliminary analysis of the efficiency of the institutional frameworks for implementing the policy of subsidizing investors. In particular, the comparison of the efficiency of the individual state aid program with the public call program was performed. In the end, suggestions are given for further research which would give broader and more precise results. Keywords: subsidies, efficiency, institutional framework, data envelopment analysis (DEA) JEL Nr. C61, F21, F23, H25 * Saradnik u nastavi, Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, vbojovic@ekof.bg.ac.rs 291

292 1. Uvod U prošlosti,veliki broj zemalja širom sveta koristio je subvencije kako bi promovisao ili zaštitio određeni ekonomski sektor. Sa jačanjem procesa globalizacije, vlade su takođe počele da koriste subvencije kao sredstvo za privlačenje stranih direktnih investicija. Ova praksa i dalje je prisutna u mnogim zemljama, uključujući i Srbiju, koja koristi subvencije i druge instrumente (npr. poreske olakšice) kako bi podstakla kako strane, tako i domaće investicije, povećala zaposlenost i ubrzala regionalni i tehnološki razvoj. Međutim, kroz proces usklađivanja nacionalnih zakonodavstava 1, zemlje širom sveta se suočavaju sa brojnim izazovima i pitanjima o tome koji je optimalan institucionalni okvir za sprovođenje politike subvencionisanja, koji su minimalni kriterijumi koje investitorimoraju da ispune, da li postoji optimalan nivo subvencija, i najvažnije, da li vlade uopšte treba da sprovode ovaj tip politike. Razlog zašto je ova tema značajna iz domaće perspektive je rastuća priroda rashoda za subvencije u Srbiji u poslednjih deset godina. Zbog toga se javlja potreba da se proceni efikasnost ove politike u Srbiji. Cilj ovog rada je da utvrdi da li je i koliko Vlada Srbije preplatilapojedine investicione projekte i da identifikuje najbolju praksu(najbolje investicione projekte), što bi u budućnosti potencijalno povećalo efikasnost implementacije politike subvencionisanja u Srbija i širom sveta. U meri u kojoj je autorupoznato, ovo je prvi rad u kome je primenjena analiza obvijanja podataka (DEA metodologija) u pokušaju da se proceni(ne)efikasnost politike subvencionisanjakako stranih tako i domaćih investitora 2. Postojeradovi koji su imali multidisciplinarni pristup koji povezuje DEA i strane direktne investicije (SDI), DEA i subvencije ili subvencije i strane direktne investicije. Međutim, ovi radovi nisu imali za cilj da istraže neefikasnosti u sprovođenju politike subvencionisanja. U kontekstu stranih direktnih investicija,sve je veći broj radova koji kao osnovni okvir za analizukoristi DEA metodologiju. Istraživanja su bila fokusirana na uticaj stranih direktnih investicija na rast produktivnosti i tehničkog napretka i na moguće prisustvo efekta prelivanja. Qi et al.(2009) su koristilidea metodologiju kako bi izračunalimalmquist indeksukupne faktorske produktivnosti (TFP) i procenili da li efekat prelivanja može, barem delom, da objasni razliku u produktivnostikineskih provincija. Slično tome, Qui et al. (2009) su analizirali ukupnu faktorsku produktivnost (TFP) kineskog prerađivačkog sektora i dekomponovane indekse, odnosno tehnološki napredak i tehnološku efikasnost, primenom Malmquist indeksa ukupne faktorske produktivnosti (TFP) koji je zasnovan na pristupu analize obvijanja podataka (DEA). Njihovi empirijski rezultati su pokazali da istraživanje i razvoj i izvoz imaju pozitivan uticaj na produktivnost i da prilivi stranih direktnih investicija dovode do pozitivnih prelivanja uglavnom kroz tehnološki napredak koji proizlazi iz povratnih veza. Lei et al. (2013) su proširili Malmquist indeks ukupne faktorske produktivnosti kako biformirali teorijski model za procenu atraktivnosti ki- 1 2 Budući da većina zemalja u svetu jeste ili nastoji da bude deo Svetske trgovinske organizacije ili neke druge međunarodne zajednice ili organizacije (npr. Evropska unija, NAFTA, ASEAN, itd). Odličan i iscrpan spisak sa preko deset hiljada članaka koji su koristili DEA metodologiju dat je dodatku rada (Emrouznejad&Yang, 2017). Prema autorovom mišljenju, jedan od razloga za nepostojanje ove vrste analize može biti nedostupnost mikro podataka za istraživanja. 292

293 neskih pokrajina u pogledu privlačenja stranih direktnih investicija (SDI) gde su kao kriterijumi uzeti veličina ljudskog kapitala, veličinafizičkog kapitala, potrošnja energije i stepen otvorenosti tržišta. Drugu liniju istraživanja čine radovi u kojima su primenjenidea modeliu kontekstu subvencija. Minviel i De Witte (2017) su istražili uticaj subvencija na tehničku efikasnost francuskih farmi i utvrdili da subvencije negativno utiču na njihovu tehničku efikasnost. Park (2015) je, koristeći DEA metodologija, analizirao promene efikasnosti i produktivnosti, merene Malmquist indeksom produktivnosti, u okviru programa državnih subvencija za nacionalna istraživanja i razvoj. Dlouhy (2014) je primenio DEA model sa nultom sumomu kontekstu alokacije subvencija između gradskih četvrti u Pragu, i pokazao da je neophodna realokacija 14% ukupnih subvencija kako bi se podigla efikasnost te politike. U radu Duch-Brown et al. (2012) izmerene su performanse državnih agencija koje subvencionišu projekte u oblasti istraživanja i razvoja poređenjem peer review metode sa alternativnom DEA metodom. Jitsuzumi i Nakamura (2003) su, koristeći analizu obvijanja podataka (DEA),identifikovali nedostatke na računovodstvu baziranihshema alokacija državnih subvencija za medije i predložili alternativni okvir koji bi otklonio identifikovane neželjene efekte. Treću linija istraživanja čine radovi koji su se bavili sledećim pitanjima: da li subvencije i druge vrste podsticaja povećavaju nivo stranih direktnih investicija, i da li koristi prevazilaze troškove subvencionisanja politike (analiza troškova i koristi). Blomstrom i Kokko (2003) su u svom radu sugerisali da korišćenje podsticaja za investiranje koji se fokusiraju isključivo na strane firme nije generalno efikasan način za podizanje nacionalnog blagostanja, tvrdeći da efekat prelivanje novih tehnologija i veština nadomaćuindustriju nije automatska posledica stranih investicija. U radu Morisset (2003) dat je pregled rasprave o efikasnosti poreskih podsticaja i okvir za ispitivanje koristi i troškova poreskih podsticaja za privlačenje stranih direktnih investicija. Zaključak je da su troškovi korišćenja ovog tipa podsticaja veliki, dok su koristineizvesne. Nacionalnu shema podsticajau Českojvrednovana je u radu Mallia et al. (2004) u pogledu tri međusobno povezana pitanja: crowding in efekta u pogledu dodatnih stranih direktnih investicija, razmatranja troškova i koristi i kvaliteta investicija. Njeni nalazi sugerišu da u određenoj meri (u najboljem slučaju 10%) postoji crowding in efekat i da je Vlada Češke uspešno povećala kvalitet investicija. U radu je takođe izračunata cenakreiranja novog radnog mesta putem politike subvencionisanja. Miroslava (2013) je u načelu razmatrala pozitivne i negativne strane investicionih podsticaja i njeni rezultati, na primeru firmi u Češkoj, ukazuju da su podsticaji za ulaganja bili uglavnom efikasni. U literaturi nema jasnog konsenzusa među ekonomistima o tome da li subvencije mogu nadoknaditi nedostatke u poslovnom okruženju ili ne. Cass (2007) je analizirao koje vrste i do kog stepena su zemlje u tranziciji koristile finansijske podsticaje. Pokazao je da podsticaji nisu adekvatno kompenzovali nedostatke u poslovnom okruženju i dasu se subvencije koristile kao strateški instrument u međunarodnom nadmetanju između zemalja za izvozno orijentisane investicije. Sa druge strane, Arsić (2010) je u svom radu upoređivao subvencije i poboljšanja u poslovnom okruženju kao dva načina podsticanja investicija i zapošljavanja,tvrdeći pritom da subvencije predstavljaju skup i neefikasan način podsticanja investicija i zapošljavanja i da ne mogu nadoknaditi nedostatke u poslovnom okruženju. Generalno, zaključak je da je investiciona klima od presudne va- 293

294 žnosti za utvrđivanje efikasnosti podsticaja u privlačenju stranih direktnih investicija. Osim toga, predlaže se da se podsticaji koriste minimalno, uglavnom u cilju korigovanja tržišnih neuspeha i da treba da budu odobravani putem automatskih pravnih kriterijuma (James, 2013). Struktura rada je sledeća: nakon uporedne analize politike subvencionisanja u odabranim zemljama Centralne i Istočne Evrope, biće prezentovana politika subvencionisanja investitora u Srbiji i identifikovane potencijalne anomalije u sprovođenju te politike u prošlosti. Metodologija će biti ukratko objašnjena u četvrtom delu a rezultati analize efikasnosti će biti predstavljeni u petom delu. Konačno, na kraju će biti dat zaključak i predlozi za buduća istraživanja. 2. Uporedna analiza politike subvencionisanja u izabranim zemljama Centralne i Istočne Evrope U proteklih nekoliko decenija, intenzivirana je konkurencija između zemalja u pogledu privlačenja stranih direktnih investicija (SDI), usled razvoja novih tehnologija i smanjenja troškova transporta koji su omogućili razdvajanje proizvodnog procesa na veliki broj delova i njihovu organizaciju i operacionalizaciju u različitim delovima sveta (Harding i Javorcik, 2007). Ovo je jedan od razloga zbog čega je veliki broj zemalja osnovao agencije za promociju investicija. U cilju podsticanja stranih direktnih investicija, agencije nude različite vrste podsticaja i podrške. Direktne subvencije su u većini slučajeva najvažnija vrsta podsticaja za privlačenje investitora. Obično postoje dve vrste programa - jedan koji se fokusira na zapošljavanje i drugi koji se fokusira na investicije. Visina subvencija zavisi od različitih kriterijuma utvrđenih od strane svake zemlje ili nadnacionalnog tela. Osim toga, značajan broj zemalja nudi različite vrste oslobađanja od poreza, pre svega od poreza na dobit i poreza na dohodak građana. Brojne zemlje Centralne i Istočne Evrope 3 koriste različite instrumente za podsticanje direktnih investicija. Podsticaji za investicije i zapošljavanje se razlikuju između zemalja (Tabela 1). U većini zemalja, maksimalni iznos podsticaja je utvrđen na 50% vrednosti opravdanih troškova, koji predstavljaju osnovicu za izračunavanje iznosa subvencija ili nekog drugog oblika državne pomoći 4. Opravdani troškovi mogu biti vrednost investicije ili dvogodišnjih bruto zarada novih zaposlenih. Visina državne pomoći zavisi od nivoa razvijenosti regiona, a saglasno tome, neke zemlje ne nude podsticaje za investicione 3 4 Ove zemlje su odabrane jer su, prema ekonomskim, političkim i geografskim faktorima, uporedive sa Srbijom. Prema Zakonu o kontroli državne pomoći (2009), državna pomoć se definiše kao bilo koji stvarni ili potencijalni javni rashod ili smanjenja javnih prihoda, pri čemu korisnik državne pomoći stiče povoljniju tržišnu poziciju u odnosu na svoje konkurente, čime se narušava tržišna konkurencija (ili postoji potencijalni rizik od distorzije). Državna pomoć može biti u obliku subvencija, kredita pod povoljnim uslovima, državnih garancija, poreskih olakšica i oslobađanja od poreza, prodaje državne imovine pod posebnim uslovima, davanje zemljišta u javnoj svojini po ceni nižoj od tržišne i drugo. 294

295 projekte koji bi bili locirani u najrazvijenijim regionima ili u glavnom gradu 5. Takođe, iznos subvencija često zavisi i odprivredne grane u koju se investira, a i od broja novih zaposlenih. Stoga neke zemlje nude dodatne podsticaje ako broj novih radnika premašuje određeni nivo. Tabela 1. Podsticaji za investicije i kriterijumi za njihovo dobijanje u zemlјama Centralne i Istočne Evrope Tip podsticaja BGR CZE HUN POL SVK ROU HRV SRB Maksimalan iznos pomoći 7 (% opravdanih troškova) Minimalno ulaganje investitora 0,25-2 0, , (mil. evra) 0, ,1-0,5 Minimalan broj novih zaposlenih Subvencije za investicije (% vrednosti investicije) DA Subvencije za zapošlјavanje 9 DA Subvencija za obuku zaposlenih 25% ukup. troškova DA do 3 mil. evra 0,5-2 mil. evra DA NE NE NE / do evra 12 5 Članom 107a Ugovora o funkcionisanju Evropske unije predviđeno je da se za regionalnu državnu pomoć mogu kvalifikovati ona područja u kojima je dohodak po stanovniku ispod 75% proseka Evropske unije. Imajući u vidu ovaj kriterijum i činjenicu da su državni podsticaji direktnim investicijama u Srbiji sistemski uređeni u skladu sa načelima Evropske unije o dodeli regionalne državne pomoći, može se zaključiti da se projekti u svim regionima, odnosno opštinama u Srbiji, mogu kvalifikovati za državnu pomoć (Gnjatović, 2016). 6 Podaci su dati, redom, za sledeće zemlje: Bugarsku, Češku, Mađarsku, Poljsku, Slovačku, Rumuniju, Hrvatsku i Srbiju. Skraćenice za navedene zemlje su uvedene iz tehničkih razloga. Korišćene su međunarodne skraćenice (UN). 7 Procenti se razlikuju u okviru svake zemlje u zavisnosti od razvijenosti regiona. Što je neki region razvijeniji manji je iznos maksimalne državne pomoći. U nekim državama nije dozvoljena državna pomoć u glavnim gradovima (npr. Prag i Bratislava) ili određenim regionima (npr. Centralna Mađarska sa nekim izuzecima). 8 Investitori su u Bugarskoj podeljeni u dve klase klasu A i klasu B, za koje važe različiti minimalni uslovi za dobijanje državne pomoći. Subvencija se daje samo za investicione projekte koje odobri Vlada, a koji će kreirati zaposlenost u nerazvijenim delovima i koji će koristiti modernu tehnologiju, a koji su tri puta veći od projekata iz klase A. 9 Po novom zaposlenom (u evrima) osim u slučaju Mađarske gde je data ukupna vrednost. 10 U Bugarskoj su svi investitori oslobođeni plaćanja zarada, poreza i doprinosa u prvoj godini poslovanja. 11 Nije poznato. 12 Po zaposlenom. 295

296 Oslobađanje od ili umanjenje plaćanja poreza na dobit i dohodak Izuzeće od plaćanja poreza na imovinu Izuzeće od plaćanja ostalih poreza Prodaja imovine po ceni ispod tržišne Specifični podsticaji za svaku zemlјu DA DA DA DA DA DA / DA NE DA NE DA NE DA / NE DA NE NE NE NE DA / DA DA DA NE NE DA NE / / DA NE DA DA NE NE / DA Izvor: modifikovano prema izveštaju Poljske agencije za strana ulaganja(2016) U praksi, zemlje koriste sledeće instrumente za podsticanje direktnih investicija: Subvencije za investicije; Subvencije za zapošljavanje; Subvencije za obuku novih zaposlenih; Oslobađanje ili umanjenje poreza na dohodak i dobit; Oslobađanje poreza na imovinu; Mogućnost prodaje imovine ispod tržišne cene. 3. Politika subvencionisanja investitora u Srbiji institucionalni okviri, rastući trend rashoda i neke potencijalne anomalije Vlada Srbije je godine počela da sprovodi politiku subvencionisanja investitora. U to vreme je definisano da iznos subvencija po zaposlenom ne može biti veći od deset hiljada evra. Dodela sredstava je vršena putem javnih pozivakoji su se objavljivali u određenim vremenskim periodima, nekoliko puta godišnje. Zakonom su bili definisani kriterijumi(visina investicije, broj novih zaposlenih, stepen razvijenosti lokalne samouprave i dr.) prema kojima su preduzeća prilikom svakog javnog poziva bila rangirana i na osnovu kojih su utvrđivani iznosi subvencija za svako preduzeće. Drugim rečima, proces dodeljivanja sredstava je tekao tako što su se prilikom svakog javnog poziva za dodelu subvencija prijavljala preduzeća (najčešće nekoliko desetina njih) koja su potom rangirana korišćenjem pomenutih kriterijuma a iznos dodeljene subvencije je trebao da korespondira sa rangom preduzeća. Politika subvencionisanja je prekinutakrajem godine, a ponovo je počela da se primenjuje godine, sada pod programom individualne državne pomoći.način dodele sredstava je tada promenjen tako da sada svako preduzeće može u bilo kom momentu da podnese zahtev za dodelu subvencije, kao oblika državne pomoći, koja će mu biti dodeljena ukoliko ispunjava određene kriterijume koji su definisani Urednom o uslo- 296

297 vima i načinima privlačenja direktnih investicija. Sam iznos subvencije određuje se u pregovorima sa Ministarstvom privrede, a maksimalni iznosi subvencija su regulisani pomenutom Uredbom. Dodatna promena se odnosi se na definisanje osnovice za obračun visine subvencije. Naime, sada kao osnovica za dodelu subvencije, pored visine investicija, može biti uzeta u obzir i vrednost dvogodišnjih bruto zarada. Imajući u vidu navedene razlike, od praktičnog je značaja utvrditi koji je od navedenih programa doneo bolje rezultate, odnosno koji program je bio efikasniji. Tokom perioda od do godine, Vlada je potpisala više od 300 ugovora i njima se obavezala da isplati oko 510 miliona evra subvencija. Sa druge strane, investitori su se obavezali da ulože više od 2,1 milijarde evra i zaposle oko 83 hiljade ljudi 13. U sledećoj tabeli (Tabela 2) dat je ukupan broj ugovora, vrednost investicija i subvencija i broj zaposlenih u periodu od do godine 14 : Tabela 2. Glavni indikatori ( ) Isklјučujući raskinute ugovora Uklјučujući raskinute ugovore Indikator Vrednost Vrednost Broj ugovora Vrednost investicija(umilionimaevra) Broj novih zaposlenih Vrednost subvencija(u milionimaevra) Izvor: proračun autora na osnovu podataka Razvojne agencijesrbije Posmatrano izbudžetske perspektive, Vlada Srbije je do sada isplatila oko 270 miliona evra, odnosno prosečno oko 25 miliona evra godišnje u okviru programa subvencionisanja investitora. Osim toga, u narednom periodu Vlada se obavezala da isplati dodatnih 180 miliona evra. Nakon što je nova regulativa usvojena godine, izdaci za subvencije su se stalno povećavali. Procene pokazuju da će, ukoliko Vlada nastavi sa istom politikom, troškovi subvencija dostići nivo od 100 miliona evra godišnje (Grafikon 1). Do ovog rasta je delimično došlousled povećanja broja investitora, a delom usledrelativnog povećanja iznosa subvencija u odnosu na nivo opravdanih troškova. Imajući u vidu tendenciju rasta subvencija i moguće faktore objašnjenja za taj rast, potrebno je ispitati opravdanost ekspanzije ovog tipa subvencionisanja. Drugim rečima, od velikog je značaja za buduće sprovođenje politike subvencionisanja investitora u Srbiji proceniti njene potencijalne(ne)efikasnosti. 13 Tokom poslednjih deset godina Vlada je raskinula 98 ugovora, uglavnom sa domaćim investitorima, usled njihove nemogućnosti da ispune ugovorne obaveze.proračuni dati u tabeli se neznatno razlikuju u odnosu na (Filipović &Nikolić, 2017). Razlika je naime u izvoru podataka. U tom radu izvor podataka je Ministarstvo privrede a u ovom radu to je Razvojna agencija Srbije. 14 U nastavku rada, skraćenice SUB, INV i ZAP će se koristiti za vrednost subvencija, vrednost investicija i broja zaposlenih. 297

298 Grafikon 1. Procenjeni budžetski izdaci za subvencije( ) (milioni evra) Izvor: proračun autora na osnovu podataka Razvojne agencije Srbije Trenutni potencijalni nivo subvencija koji jedan investitor može dobiti zavisi od nivoa razvoja lokalne samouprave 15 (Tabele 3 i 4), kao što je slučaj sa većinom uporedivih zemalja, kao i da li je u pitanju projekat u proizvodnom sektoru ili u sektoru usluga 16. Postoji mogućnost izuzeća od plaćanja poreza na dobit pravnih lica za investitore ako investiraju preko devet miliona evra i zaposle najmanje 100 radnika. Druga vrsta podsticaja za investitore je smanjenje plaćanja doprinosa i poreza na dohodak (sa 65% na 75%, u zavisnosti od broja zaposlenih). Dodatna prednost za investitore je izuzeće od plaćanja poreza na dodatu vrednost ako započnu proizvodnju u jednoj od slobodnih zona. Takođe, strani investitori su oslobođeni plaćanja carine na uvoz mašina i opreme, kao i sirovina i poluproizvoda iz inostranstva ako se njihovi finalni proizvodi u potpunosti izvoze. 15 Stepen razvijenosti lokalne samouprave definiše Ministarstvo pod čijom su ingerencijom lokalne samouprave i on se određuje primenom osnovnog i korektivnog pokazatelja. Osnovni pokazatelj je zbir masa zarada i penzija u jedinici lokalne samouprave i prihoda budžeta jedinice lokalne samouprave po isključenju sredstava dobijenih od drugog organa na ime otklanjanja posledica vanrednih okolnosti, iskazan po stanovniku. Korektivni pokazatelji su demografski rast ili pad, stopa nezaposlenosti i stepen obrazovanja stanovništva (Gnjatović, 2016). 16 Samo proizvodi koji mogu biti predmet međunarodne trgovine su uključeni. 298

299 Tabela 3. Podsticaji za projekte u proizvodnom sektoru Kriterijumi i nivoi podsticaja I grupa II grupa Stepen razvijenosti lokalne samouprave III grupa IV grupa Devastirana područja Minimalan broj zaposlenih Minimalan nivo investicije (u evrima) Subvencije za investicije (% investicije) 10% 15% 20% 25% 30% Subvencije za zapošlјavanje (% dvogodišnjih bruto zarada) 20% 25% 30% 35% 40% Maksimalna subvencija za zapošlјavanje (po zaposlenom) Izvor: 17 Tabela 4. Podsticaji za projekte u uslužnom sektoru Kriterijum Vrednost Minimalan broj zaposlenih 15 Minimalan nivo investicije (u evrima) Subvencije za investicije (% vrednosti investicije) 20-40% Maksimalna subvencija za zapošlјavanje (po zaposlenom) Izvor: U analizi su identifikovane neke potencijalne anomalije u primeni politike subvencionisanja kojesu bile motivacija za istraživanje potencijalnih neefikasnosti. Prvo, struktura investicija po regionima je nepovoljna, uprkos činjenici da postojećikriterijumi podstiču investiranje u manje razvijene opštine. Najveći broj subvencionisanih aktivnosti, više od 80%, mereno brojem projekata, brojem zaposlenih i nivoom investicija, nalazi se u prvoj i drugoj grupi lokalnih samouprava (Bojović, 2017a). Štaviše, prosečna vrednost subvencije po zaposlenom ne raste sa padom stepena razvijenosti lokalne samouprave, kako je očekivano.(grafikon 2). 17 Sve jedinice lokalne samouprave su primenom osnovnog i korektivnog faktora razvrstane u četiri grupe. Prvu grupu čine jedinice lokalne samouprave čiji je stepen razvijenosti iznad republičkog proseka; drugu čiji je stepen razvijenosti u rasponu od 80 do 100% republičkog proseka; treću čije je stepen razvijenosti u rasponu od 60 do 80%, a četvrtu čiji je stepen razvijenosti ispod 60% republičkog proseka. Dodatno, jedinice lokalne samouprave čiji je stepen razvijenosti ispod 50% republičkog proseka svrstane su u grupu devastiranih područja (Gnjatović, 2016). 299

300 Grafikon 2. Prosečna vrednost subvencija i investicija po novom radnom mestu ( ) (u evrima) Stepen razvijenosti lokalne samouprave sub/zap inv/zap Izvor: proračun autora na osnovu podataka Razvojne agencije Srbije Drugo, pod pretpostavkom da je, prilikom dodela subvencija, Vlada uzimala u obzirodgovarajuće troškove i koristi, očekivano je prisustvo snažne pozitivne korelacije između vrednosti subvencije po zaposlenom i prosečne bruto zarade, budući da prva vrednost predstavlja prosečne troškove za Vladu, a druga osnovu za buduće budžetske prihode (porezi, socijalni doprinosi itd.). Međutim, analiza pokazuje odsustvo korelacije između ovih dveju veličina 18 (Grafikon 3). Grafikon 3. Odnos prosečne bruto zarade i vrednosti subvencije po zaposlenom prosečna bruto zarada vrednost subvencije po zaposlenom Izvor: proračun autora na osnovu podataka Razvojne agencije Srbije 18 Dobijena vrednost koeficijenta korelacije je čak i blago negativna. 300

301 4. Metodologija Analiza obvijanja podataka (Data Envelopment Analysis - DEA) je neparametarska metoda koja se zasniva na linearnom programiranju. Koristi se za merenje relativne efikasnosti izabranih jedinica odlučivanja (decision making units - DMUs) u procesu transformacije inputa u autpute, gde jedinice odlučivanja mogu biti banke (Thanassoulis, 1999), škole (videti na primer (Cordero, 2016)), bolnice (videti na primer (Vu et al 2013; Simoes and Markues 2011; Sahin et al. 2011), gradovi (Hunjet et al. 2015), fudbalski timovi (Guzman i Morou 2007; Tidermann et al. 2011; Kounetas 2014). Pitanje koje se istražuje je da li nekajedinica odlučivanja možepostići isti nivo autputa sa manjom upotrebominputa (efikasnost bazirana na inputorijentaciji) ili da li može da proizvede viši nivo autputa sa istim nivoom inputa (efikasnost bazirana na autput orijentaciji), u odnosu na druge jedinice posmatranja. Vrste informacija koje se mogu dobitiiz merenje učinka uključuju identifikaciju dobre prakse, obim ušteda u resursima i/ili potencijalni rast autputa i identifikaciju najbolje prakse (benchmark-a) za svaku jedinici odlučivanja koja može poboljšati svoj učinak (neefikasna jedinica odlučivanja). Nakon Farrell-ovogkapitalnog rada iz1957. godine (Farrell, 1957), razvijen je veliki broj modela za merenje i analizu efikasnosti. Charnes, Cooper i Rhodes su operacionalizovali i proširili Farrell-ovu ideja korišćenjem linearnog programiranja (Charnes i dr. 1978) 19, pretpostavljajući konstantne prinose na obim. Nakon njih, Banker, Charnes i Cooper (1984) formulisan su DEA model, koji se primenjuje u ovom radu, pod pretpostavkom da su prinosi na obim varijabilni. Iz perspektive Vlade, odnosno Ministarstva privrede, svaki investicioni projekat se može posmatrati iz input-autput perspektive kao jedna jedinica odlučivanja (DMU), gde iznos subvencije predstavlja input promenljivu (ono štovlada ulaže ), a vrednost investicije i broj zaposlenih predstavljaju autput promenljive (ono što Vlada dobija ). Stoga, poredeći svaki investicioni projekat sa ostalima,može se proceniti da li je Vlada mogla da postigne isti nivo investicija i zapošljavanja sa manjim iznosom subvencija (input orijentacija) ili koliko ulaganja i koliko novih radnih mestaje moglobiti postignuto sa istimiznosom subvencija (autput orijentacije) Za objašnjenje standardnog modela videti (Thanassoulis 2001; Cooper et al. 2006; Zhu 2015). 20 U slučaju koji se analizira,input orijentacija je prirodniji pristup. Naime, kako investitori dolaze sa gotovim investicionim projektom, Vlada gotovo da nije u mogućnosti da utiče na autput promenljive, dok je vrednost subvencija (input promenljiva) pod njenom kontrolom. Sa druge strane, s obzirom na činjinicu da sa stanovišta Vlade postoji gotovo neograničeni broj investicionih projekata koje je moguće subvenicionisati, moguće je proceniti koliko je investicionih projekata ona potencijalno mogla da privuče sa datim iznosom subvencija. 301

302 Glavni metodološki okvir koji će biti korišćenprocenu potencijalnih neefikasnostipolitike subvencionisanjaje DEA model sa varijabilnim prinosima na obim 21, sa jednim inputom i dva autputa 22. Pored toga, moramo uzeti u obzir da postoji jedna promenljiva koja može uticati na efikasnost posmatranih jedinica odlučivanja, a to je nivo razvijenosti lokalne samouprave u kojoj se sprovodi investicioni projekat.za isti nivo investicija i broja novih zaposlenih (na istom nivou autputa) očekujemo da će investitor dobiti veći iznos subvencije ukoliko locira investiciju u manje razvijenuopštinu, ili u ovom kontekstu, očekujemo da ovaj investicioni projekat (DMU) bude manje efikasan 23. Ova promenljiva je kategorijalna i može uzimati vrednost od jedan do četiri, jer su opštine podeljene u četiri grupe prema stepenu razvijenosti, gde najrazvijenije lokalne uprave pripadaju prvoj grupi a najmanje razvijene četvrtojgrupi. Dodatno, svi investicioni projekti su podeljeni u šest grupa prema privednoj grani kojoj posmatrani investicioni projekat priprada kako bi u okviru jedne grupe svi projekti bili relativno homogeni. U pitanju su sledećih šest grupa: prerađivačka industrija (prerada plastike, metala, drveta i sl.), proizvodnja elektronike i komponenti u auto industriji, tekstilna indstrija, proizvodnja hrane i pića, usluge, projekti u oblasti visoke tehnologije (IT, istraživanje i razvoj, farmaceutska industrija). Generalno, odgovarajući model se može formulisati na sledeći način. Pretpostavimo da imamo Njedinica odlučivanja (j = 1, 2... n) koje koristeminputa kako bi proizveli sautputa i da je njihova efikasnost pod uticajem neke kategorijalnepromenljive. Označićemo sa x ij i y rj nivo i-tog inputa i r-tog autputa j-te jedinice odlučivanja i pretpostaviti da se na osnovu vrednosti kategorijalne promenljive sve jedinice odlučivanjamogu podeliti na međusobno isključive i iscrpne podskupove S1, S2, S L, tako da jedinica odlučivanja koja pripadapodskupu Si ima prednost u odnosu na jedinice odlučivanja koje pripadaju podskupovima S1, S2, Si 1. Tada je tehničkainputefikasnost jedinice odlučivanja * j0 ò Sp, p L, jednaka k j0, koja predstavlja optimalnu vrednost promenljive k j0 u sledećem modelu 24 : m s + min kj 0 ε Si + Sr i= 1 r= 1 [ ] 21 U radu nije razmatran model sa konstantnim prinosima na obim (CRS) iz sledećeg razloga. Naime, koeficijent tehničke efikasnosti koji se dobija u tom modelu može se razložiti na koeficijent čiste tehničke efikasnosti (koji se dobija iz modela sa varijabilnim prinosima na obima) i na koeficijent efikasnosti obima (scale efficiency). Kako je obim investicionih projekata iz perspektive Vlade egzogeno određen, ima smisla jedino izračunati koeficijent čiste tehničke efikasnosti. 22 Ovaj model razlikuje se od modela predstavljenog u radu (Bojović, 2017b) u sledećem: vrednost dvogodišnjih zarada nije uzeta kao autput varijabla jer vrednost ove promenljive nije poznata za celokupan period posmatranja koji je sada proširen ( ). Međutim, kako su zarade nisu uključene u model kao varijabla koja pokazuje nivo tehnologije jednog investicionog projekta, izvršena je podela investicionih projekata prema privrednim sektorima kako bi jedinice posmatranja bile relativno homogene prema tehnološkom nivou. 23 Pogledati Tabelu 3 (poslednji red). 24 Model se može formulisati i za merenje tehničke autput efikasnosti. 302

303 uz ograničenja: N p jòusk k= 1 λ j xij = kj0xij0 Si i = 1, 2 m N p jòusk k= 1 + λ j yrj = yrj0 + Sr r = 1, 2 s N λ = 1 j j= 1 + λ 0, j= 1,2 NS,, S 0, ir,, j i i ε je ne-arhimedov infinitezimal Promenljive λ su nepoznati ponderi, koje ukazuju na potencijalne repereza neefikasne * jedinice odlučivanja. Optimalna vrednost k j0 predstavlja maksimalni faktor radijalnog smanjenja nivoainputa posmatrane jedinice odlučivanjaa da pritom ne dođe do smanjenja nivoa inputa.ukoliko je k * j0 = 1, kažemo da je posmatrana jedinica efikasna i da se nalazi na efikasnoj granici. Sa druge strane, ukoliko je k * j0 1, posmatrana jedinica je neefikasna (nalazi se ispod efikasne granice) i postoji prostor za povećanje njene efikasnosti. Ukoliko svaki investicioni projekat posmatramo kao jednu jedinicu odlučivanja, model radi na sledeći način. Kako nijedna dva projekta nisu savršeno uporediva prema vrednostima inputa i autputa, DEA model kreira za svaki projekat linearnu kombinaciju od ostalih projekata koja je savršeno uporediva sa posmatranim projektom prema vrednostima autputa (input orijentacija), a koja pritom minimizira vrednost koeficijenta k. * j0 5. Rezultati DEA model sa varijabilnim prinosima na obim je primenjen na uzorku od 294 ugovora potpisanih u Srbiji u periodu od 2006 do godine. U narednoj tabeli (Tabela 5), date su vrednosti odabranih indikatora za dva posmatrana institucionalna okvira (javni pozivi (JP) i individualna državna pomoć (IDP)) Koeficijent efikasnosti za subvencije dobijen je deljenjem efikasne (targetirane) vrednosti sa originalnom vrednošću subvencija. Koeficijenti efikasnosti za investicije i zaposlenost dobijeni su deljenjem originalnih vrednosti tih promeljivih sa njihovim efikasnim (targetiranim) vrednostima. Svi rezultati su dobijeni korišćenjem PIM-DEA softvera. 303

304 Tabela 5. Vrednosti odabranih indikatora Indikator JP IDP Ukupno Broj investicionih projekata Vrednost subvencija (u mil. evra) Vrednost investicija (u mil. evra) Ugovorenih broj novih zaposlenih Efikasan nivo subvencija (u mil. evra) Efikasan nivo investicija (u mil. evra) Efikasan broj zaposlenih Koeficijent efikasnosti za subvencije Koeficijent efikasnosti za investicije Koeficijent efikasnosti za zaposlenost Izvor: proračun autora na osnovu podataka Razvojne agencije Srbije Kada je reč o programu javnih poziva, sa stanovišta input orijentacije, rezultati pokazuju da koeficijent efikasnosti za subvencije iznosi 0.7, odnosno da je Vlada mogla postići isti rezultat 26 sa 70% ukupnih izdvajanja za subvencije. Drugim rečima, Vlada je mogla da uštedi30% ukupne vrednosti subvencija da je sprovodila efikasno politiku subvencionisanja. Sa stanovišta autput orijentacije, Vlada je mogla privući 46,3% više investicija sa istom vrednošću subvencija,koje bi generisale 41,3% više radnih mesta 27. Kada je reč o programu individualna državna pomoć, sa stanovišta input orijentacije, rezultati pokazuju da koeficijent efikasnosti za subvencije iznosi 0.87, odnosno da je Vlada mogla postići isti rezultat sa 87% ukupnih izdvajanja za subvencije. Drugim rečima, Vlada je mogla da uštedi 13% ukupne vrednosti subvencija da je sprovodila efikasno politiku subvencionisanja. Sa stanovišta autput orijentacije, Vlada je mogla privući 21,3% više investicija sa istom vrednošću subvencija, koje bi generisale 23,6% više radnih mesta 28. Posmatrajući navedene razlike, na osnovu preliminarne analize, može se zaključiti da je program individualne državne pomoći bio efikasniji u poređenju sa programom javnih poziva. Ipak, prilikom ovakvog zaključivanja treba biti obazriv. Naime, možda su u prošlosti postojali neki drugi faktori, npr. politički ili ekonomski, koji su uticali na efikasnost jedinica posmatranja (inv.projekte). Da bi se utvrdio precizniji rezultat potrebno je sprovesti dvostepenu DEA proceduru gde bi se dobijeni koeficijenti efikasnosti regresirali na ekonomske, političke i institucionalne faktore. Datom procedurom bi se utvrdio značaj institucionalnog okvira u objašnjavanju razlika u efikasnosti tokom vremena. 26 Isti nivo investicija i broj zaposlenih. 27 Brojevi su dobijeni kao procentualna vrednost recipročne vrednosti koeficijenata efikasnosti za posmatrane autpute. 28 Ovaj rezultat se u manjoj meri razlikuje od rezultata dobijenih u radu (Bojović, 2017b), gde je procenjena ušteda iznosila 11,4% vrednosti ukupnih subvencija za period od do godine. Razlog za postojanje razlika u procenama leži u činjenici da u ovom modelu postoje dva autputa, te stoga jedna jedinica odlučivanja sada ima manje prostora da bude efikasna. 304

305 Efikasnost Vlade u sprovođenju politike subvencionisanja može se posmatrati u zavisnosti od vremena. Nakon smanjenja u prve tri godine, nivo efikasnosti se stabilizovao i koeficijenti efikasnosti imali su vrednosti između 0,6 i 0,8. Od godine može se govoriti o trendu povećanja efikasnosti, au poslednjoj godini analiziranog perioda koeficijenti efikasnosti su iznad 80% (Grafikon 4). Dinamika koeficijenta efikasnosti odabranih indikatora data je na sledećem grafikonu. Grafikon 4. Dinamika kretanja odabranih koeficijenata efikasnosti Ef. sub/sub 2012 Ef. inv/inv Ef. zap/zap 2018 Izvor: proračun autora na osnovu podataka Razvojne agencije Srbije Na kraju, okvir za analizu koji je uspostavljen u ovom radu se možepotencijalno koristiti kao vodič za buduću implementaciju politike subvencionisanja u Srbiji, što bi povećalo efikasnost u njenom sprovođenju 29. Naime, uzimajući u obzir posmatrani uzorak, svaki investicioni projekat koji se nalazi na efikasnoj granici može,prilikom proračuna optimalne vrednosti subvencija za buduće investicione projekte, poslužiti kao potencijalni reperu budućnosti, što bi sprečilo potencijalno preplaćivanje. Naravno, koji će investicioni projekat na efikasnoj granici biti uzet kao reper zavisi će od njegove pozicije na granici i od vrednosti investicije i broja zaposlenih (autput promenljive) posmatranog investicionog projekata, koji je kandidat za dodelu subvencija. 6. Zaključak Veliki broj zemalja u svetu, uključujući i Srbiju, koristi subvencije i druge instrumente (npr. poreske olakšice) kako bi podstakaokako strane tako i domaće investicije, s ciljem povećanja zaposlenosti i ubrzanja regionalnog i tehnološkog razvoja. Danas se ove zemlje suočavaju sa ekonomskim, političkim i institucionalnim izazovima u sprovođenju politike subvencionisanja. Imajući u vidu povećanje iznosa izdataka za ovu vrstu subvencija u Srbiji, postojala je potreba za ocenom efikasnosti sprovođenja ove politike. 29 Pod uslovom da je ovaj tip politike uopšte opravdan. 305

306 Posle kratke diskusije o važnosti teme iz međunarodne perspektive, objašnjena je praksa subvencionisanjainvestitora u Srbiji. Još važnije, identifikovane su potencijalne anomalije u sprovođenju politike subvencionisanja. Konkretno, utvrđeno je da prosečna vrednost subvencija po zaposlenom nije niža za investicione projekte locirane u manje razvijenim opštinama, što se moglo očekivati s obzirom na postavljene kriterijume za dobijanje subvencija. Primećeno je i odsustvo korelacije između vrednosti subvencija po zaposlenom i prosečne bruto zarade, što je takođe suprotno od očekivanog. U četvrtom i petom delu korišćena je analiza obvijanja podataka (DEA) kao okvir za ocenu neefikasnosti u primeni politike subvencionisanja. Rezultati su pokazali da su postojale potencijalne budžetske uštede koje su mogle biti ostvarene. Drugim rečima, postojali su neki investicioni projekti koje je Vlada preplatila. Procena je pokazala da je Vlada Srbije mogla uštediti oko 23% izdvojenih budžetskih sredstava za subvencije, što je u apsolutnom iznosu oko 94,8 miliona eura. Ova količina novca ima određeni značaj jer Srbija još uvek prolazi kroz proces fiskalne konsolidacije. Imajući to u vidu, model DEA predstavljen u ovom članku mogao bi se potencijalno iskoristiti u budućnosti za izračunavanje optimalne vrednosti subvencija koju investitoru treba dodeliti. Iz autputperspektive, rezultati su pokazali da je potencijalni nivo investicija i broj novih radnih mesta mogao biti za 37,8% odnosno 35% veći od ugovorenih vrednosti, respektivno. Dodatno, urađena je preliminarna analiza razlika efikasnosti institucionalnih okvira za sprovođenje politike subvencionisanja, koja je pokazala da je program individualne državne pomoći efikasniji institucionalni aranžman. Konačno, postoje mogućnosti za buduća istraživanje iz metodološke i praktične perspektive. Jedna od mogućnosti bila bi da se formuliše dvostepeni model DEA kako bi se objasnila neefikasnost tokom vremena gde bi politički (izbori), ekonomski (budžetski deficiti) i institucionalni faktori mogli biti potencijalne objašnjavajuće promenljive. Druga mogućnost je da se u DEA model uključe određena ograničenja pondera (λ)ukoliko bi kreatori ekonomske politike veći značaj pridavali određenom autputu (npr. broju novih zaposlenih). Zbog nedostatka podataka o izdvajanjima za subvencije drugih zemalja, analizirana je samo interna efikasnost politike koju je Vlada Republike Srbije sprovodila u poslednjih deset godina. Drugim rečima, upoređeni su samo investicioni projekti koji su locirani u Srbiji. U budućnosti, ukoliko podaci budu bili dostupni, biće moguće uporediti praksu subvencionisanja u Srbiji sa praksom drugih zemalja, proceniti potencijalne eksterne neefikasnosti i utvrditi koja je najbolja praksa kada je reč o ovoj politici. Literatura Arsić, M. (2010). Podsticanje investicija i zapošljavanja u Srbiji: subvencije u odnosu na poboljšanje poslovnog okruženja, Kvartalni monitor, br 22, Banker, R.D., Charnes, A., Cooper, W.W. (1984). Some Models for Estimating Technical and Scale Inefficiencies in Data Envelopment Analysis. Management Science, 30: Banker R. D. & Morey, R. (1986). The Use of Categorical Variables in Data Envelopment Analysis, Management Science, 32 (12):

307 Bojović, V. (2017a).Ekonomska analiza programa privlačenja direktnih investicija u Srbiji, radni papir, Fiskalni savet Republike Srbije Bojović, V. (2017b). Analiza efikasnosti politike subvencionisanja investitora u Srbiji primenom DEA modela, rad će biti publikovan u zborniku Katedre za ekonomsku politiku i razvoj Blomstrom, M., & Kokko, A. (2003). The Economics of Foreign Direct Investments Incentives, NBER working paper 168. Cass, F. (2007). Attracting FDI to transition countries: the use of incentives and promotion agencies, Transnational Corporation - Journal of the United Nations Centre on Transnational Corpora, 16(2): Charnes, A., Cooper, W. & Rhodes, E. (1978) Measuring the efficiency of decision making units. Eur. J. Oper. Res. 2: Charnes, A., Cooper, W. W., Lewin, Y. A., & Seiford, M.L. (Eds) (1994), Data Envelopment Analysis: Theory, Methodology and Application, Kluwer Academic Publishers Cooper, W. W., Seiford, L. M., Tone, K., 2006, Introduction to Data Envelopment Analysis and its uses, Springer Verlag New York Cordero, J.M., Prior, D. & Simancas, R. (2016) A comparison of public and private schools in Spain using robust nonparametric frontier methods, Cent Eur J Oper Res 24: Dlouhý, M. (2014) Models of subsidy allocation among city districts. Prague Economic Papers, 2014(1): Duch-Brown, N., García-Quevedo, J. & Montolio, D. (2012) Assessing the assignation of public subsidies: Do the experts choose the most efficient R & D projects? World Review of Science, Technology and Sustainable Development, 9(2-4): Emrouznejad, A., Yang, G. (2017). A survey and analysis of the first 40 years of scholarly literature in DEA: Socio-Economic Planning Sciences, 61(1): 1-5. Farrell, M. J. (1957). The Measurement of Productive Efficiency, Journal of the Royal Statistical Society, 120(3): Filipović, M., Nikolić, M. (2017). Razvoja politika Srbije u 2017 predlozi za promenu postojeće politike podsticaja, u Ekonomska politika Srbije u 2017, str , Naučno društvo ekonomista Srbije Gnjatović, D. (2016), Državni podsticaji stranim direktnim investicijama kao instrument politike javnih rashoda u Republici Srbiji, u Strane direktne investicije i privredni rast Srbije, str , Naučno društo ekonomista Srbije Guzmán, I. & Morrow, S. (2007) Measuring efficiency and productivity in professional football teams: evidence from the English Premier League, Cent Eur J Oper Res 15: Harding, T., & Javorcik, B. (2007). Roll out the red carpet and they will come: effect of investment promotion on FDI inflows, dostupno na: -out-red-carpet-and-they-will-come-effect-investment-promotion-fdi-inflows Hunjet, D., Neralić, L. & Wendell, R.E. (2015) Evaluation of the dynamic efficiency of Croatian towns using Data Envelopment Analysis, Cent Eur J Oper Res 23: James, S. (2013). Effectiveness of Tax and Non-Tax Incentives and Investments: Evidence and Policy Implications. Available at SSRN: 307

308 Jitsuzumi, T. & Nakamura, A. (2003). Measuring DEA efficiency in cable television network facilities: What are appropriate criteria for determining the amounts of governmental subsidies? Socio-Economic Planning Sciences, 37(1): Kounetas, K. (2014) Greek football clubs efficiency before and after Euro 2004 Victory: a bootstrap approach, Cent Eur J Oper Res 22: Lei, M., Zhao, X., Deng, H., &Tan, K. (2013). DEA analysis of FDI attractiveness for sustainable development: Evidence from Chinese provinces, Decision Support System, 56: Mallya, T. J. S., Kukulka, Z., & Jensen, C. (2004). Are incentives a good investment for the host country? An empirical evaluation of the Czech National Incentive Scheme. Transnational Corporations - Journal of the United Nations Centre on Transnational Corpora, 13(1): Minviel, J.J. & De Witte, K. (2016) The influence of public subsidies on farm technical efficiency: A robust conditional nonparametric approach. Working Paper SMART LERECO N Miroslava, C. (2013). The Effectiveness of Investment Incentives in Certain Foreign Companies Operating in the Czech Republic, Journal of Competitiveness, 5(1): Morisset, J. (2003). Using Tax Incentives to Attract Foreign Direct Investments, Public Policy for the Private Sector, Note No.253. Park, S. (2015) Evaluating the efficiency and productivity change within government subsidy recipients of a national technology innovation research and development program. R and D Management, 45(5): p Polish Foreign Investment Agency. (2016). Investment incentives in the chosen Central and Eastern European countries, izveštaj Qi, J., Zheng, Y., Laurenceson, J. & Li, H. (2009) Productivity spillovers from FDI in China: Regional differences and threshold effects. China and World Economy, 17(4): p Qiu, B., Yang, S., Xin, P. & Kirkulak, B. (2009) FDI technology spillover and the productivity growth of China s manufacturing sector. Frontiers of Economics in China, 4(2): p Sahin, I., Ozcan, Y.A. & Ozgen, H. (2011)Assessment of hospital efficiency under health transformation program in Turkey, Cent Eur J Oper Res 19: org/ /s Simões, P. & Marques, R.C. (2011)Performance and congestion analysis of the portuguese hospital services, Cent Eur J Oper Res 19: Thanassoulis, E. (2001) Introduction to the theory and application of Data Envelopment Analysis, Springer Verlag New York Thanassoulis, E. (1999) Data Envelopment Analysis and Its Use in Banking, Interfaces, 29(3):1-13 Vlada Srbije (2009), Zakon o kontroli državne pomoći, Službeni glasnik Republike Srbije, 51/2009 Vlada Srbije (2015), Zakon o ulaganjima, Službeni glasnik Republike Srbije, 89/

309 Vlada Srbije (2016), Uredba o uslovima i načinu privlačenje direktnih investicija, Službeni glasnik Republike Srbije, 27/2016 Tiedemann, T., Francksen, T. & Latacz-Lohmann, U. (2011) Assessing the performance of German Bundesliga football players: a non-parametric metafrontier approach, Cent Eur J Oper Res 19: Wu, CH., Chang, CC., Chen, PC. et al. (2013) Efficiency and productivity change in Taiwan s hospitals: a non-radial quality-adjusted measurement, Cent Eur J Oper Res 21: Zhu, J., 2015, Data Envelopment Analyis: A Handbook of Models and Methods, Springer Verlag New York Internet izvori: 12/06/2016] 1/12/2017] 309

310

311 Finansijske institucije i velike kompanije Slučaj Agrokor d.d. Đorđe Đukić* Apstrakt: Kompanija Agrokor d.d. odavno je nadrasla nacionalno tržište, sa obimom prometa koji čini 15 odsto BDP-a Hrvatske. Kao sistemski važna kompanija od bitnog je značaja za privrеdu čitavog regiona, uključujući privredu Srbije. Jedini način mogućeg predupređivanja budućeg kolapsa kompanije je bilo trasformisanje zatvorenog u otvoreno društvo i izlazak na berzu. Mnoga dešavanja u kompanijama se preventivno otkriju, ili ih berza stavi na dnevni red, tražeči polaganje računa od menadžmenata i vlasnika. Geneza problema zaduživanja najvećim delom je posledica činjenice da je Agrokor d.d. bio zatvoreno akcionarsko društvo. Informacije su kolale samo na relaciji kompanija bivši i budući kreditori. Izlaskom kompanije na berzu automatski je sve do te mere transparentno da je samo pitanje da li se investitori i kreditori drže principa zdravog finansiranja i neulaženja u hazardne poslove. Da je ta kompanija bila na listingu berze, manifestovali bi se mnogi od problema koji su generisani pre svetskefinansijske krize Kompanija bi morala da se restrukturira, da učini finansiranje zdravijim, a sprečila bi se i megalomanija kupovine. Da je bila na berzi, upava kompanije ne bi smela da se zadužuje i kupuje Merkator jer je bio u gubicima. Država post festum inteveniše sa usvajanjem Leks Agrokor da ne bi došlo do kolapsa privrede Hrvatske, a okolne zemlje u kojim je Agrokor d.d.vlasnik preduzeća isključuju njegovo dejstvo. Za sada nije izvesno koliki će biti gubici kreditora i kakva će biti sudbina kompanija u vlasništvu Agrokora d.d. van Hrvatske, uključujuću kompanije u Srbiji. Agrokor d.d. je još jedana dokaz funkcinisanja burazerskog kapitalizma (crony capitalism) u zemljama nastalim posle raspada SFRJ. Ključne reči: finansijske; institucije; velike; kompanije; slučaj, Agrokor d.d. JEL: G2, G32. Abstract: Agrokor d.d. company long time ago exceed national market, with the turnover of 15% of Croatians GDP. As systematically important company in Croatia it is important for the economy of the whole region, including Serbia. The only way of preventing future collapse of the company was transformation of closed in open company and entrance on the stock exchange. A lot of events in companies are discovered prophylactically, or stock exchange is put them on agenda, asking for responsibility of management and owners. The origin of indebtedness, manly is consequence of the fact that Agrokor d.d. was closed company. Information were circulated only between company and previous creditors and current creditors. With listing of the company on the stock exchange automatically everything is becoming transparent and it is only question whether investors and creditors are following principle of sound financing and avoidance of hazardous business. If the company was listed on the stock exchange a lot of problems created before global financial crisis would manifested. Company had to be restructure, to make financing more sound, and megalomania of purchase of assets were averted. Top management was not allowed to borrow and by Mercator because it recorded losses. The state intervened post festum adopting special law - Lex Agokor in other to a avoid collapse of Croatian economy. However, surrounding countries in which Agrokor owes companies were excluded enforcement of the law. Until now the size of creditors losses are not clear and what will happen with companies outside of Croatia owed by Agrokor d.d., including companies in Serbia. Agrokor d.d. is one more proof of functioning of crony capitalism in countries raised after brake-up of SFRY. Key words: financial; institutions; big; companies; case; Agrokor d.d. * Redovni professor, Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu. 311

312 1. Zaduženost Agrokora d.d. Na slici 1 su prikazani veličina i struktura duga Agrokora d.d. početkom maja godine. Slika 1 Akumulirani dug Agrokora d.d. Napomene: Dug je konvertovan u EUR po kursu HRK/EUR od 10. maja Moguće računovodstvene greške bi mogle da uvećaju navedeni iznos ukupnog duga od 6,3 mlrd. EUR. Izvor: Moody s Agrokor financial reports, Bloomberg data, cit: Kuzmanovic, J. and L. Casiraghi, Agrocor Founder Todoric Stands by His Strategy after Dowenfale, p. 5, Ključne dve stavke u strukturi ukupnog duga Agrokorad.d. su: prvo, prijavljeni dug od 5,6 mlrd. EUR koji čine: obaveze prema dobavljačima od 2,2 mlrd. EUR; obaveze po osnovu neosiguranih obveznica, od 900 mln. EUR; dug Merkatora koji je kupljen od Agrokora d.d., od 900 mln. EUR; dugovi prema bankama od 1,6 mlrd. EUR.Pri tom, najveći poverioci među bankama su dve ruske banke Sberbank sa 1,1 mlrd. EUR i VTB banka, sa 300 mlrd. EUR. 312

313 drugo, drugi dug, koji čine obaveze poosnovu mezanin finansiranja (emitovani instrumenti od holding kompanije Adria Group Holding B.V. Netherlands) od 523 mln. EUR i krediti banaka odobreni od februara godine, u iznosu od 180 mln. EUR. Što se tiče vlasničkih odnosa, bitno je istaći da je Adria Group Holding B.V. Netherlands figurira kao matična kompanija sa udelom od 95,52% u Agrokoru d.d. Krajnja matična kompanija Agrokora d.d. je Agrokor projekti d.o.o. Zagreb, Hrvatska, pri čemu je Ivica Todorićkjrajnja strana koja je kontrolisala sve, na dan Slika 2 Kolaps cena obveznica Agrokora d.d. početkom godine Izvor: ZLYZf5nU-0Se_JN77g0aS1QtIYAHaa2sI50dhSY=, Kao što se vidi na slici 2, cene obveznica Agrokora d.d. su počele da padaju drastično od janura 2017, kada su kreditori izrazili sumnju u pogledu mogućnosti da će Agrokor d.d.uredno servisirati nagomilani dug. Izuzetno visoka cena zaduživanja Agrokora d.d. se može sagledati na osnovu kuponskih stopa kod obveznica prikazanih na slici 2. Kretale su se od minimalnih 8,875% kod obveznica koje dospevaju februara 2020, do maksimalnih 9,875% kod obveznica koje dospevaju maja Prema procenama UniCredit banke (na osnovu informacija Moody s i predstvaljenih rezultata kompanije za treći kvartal 2016) početkom februara koeficijent zaduženosti (laverage) Agrokor grupe je iznosio oko 6,5x. Nakon objavljenih finansijskih rezultatat za prvih devet meseci bilo je malo verovatno da će Agrokor d.d. moći u bliskoj budućnosti da se razduži i svede koeficijent zaduženosti (na konsolidovanoj osnovi) ispod 1 Izvor: PricewaterhouseCoopers d.o.o., Agrokor d.d., Separate Financial Statements for the year 2016, Annual report on the State of the Company and the Independent Auditor s Report To the Extraordinary Commissioner of Agrokor d.d., Zagreb, str. 14,

314 4x. To je, inače, bio jedan od uslova da kompanija može da refinansira uzetu pozjamicu po osnovu mezanin finansiranja (PIK toggle loan) od strane Adria Group Holding BV Netherlands, do Drugi uslov je bio da koeficijent fiksnih izdataka (na ime kamata, naknada za lizing, i drugi fiksni izdaci ) kompanije koji meri njenu sposobnost da servisira fiksne obaveze (fixed-charged coverage ratio) bude na nivo od 2,0x. Na osnovu navedenog UniCredit banka je procenila da je Agrokor grupi potreban priliv u kešu od 1,1 mlrd. evra, bez bilo kakvog razvodnjavanja pokazatelja: profit pre plaćenih kamata, poreza na dobit i amortizacije (EBITDA), da bi koeficijent zaduženosti svela na nivo ispod 4x. 2 Devet meseci kasnije, u nezavisnom revizorskom izveštaju PricewaterhouseCoopers LLPza godinu koji je objavljen 10. oktobra je iskazana sumnja da će Agrokor d.d. moći da nastavi sa trajnim poslovanjem ( going concern ). Ta sumnja je potkrepljena procenjenim neto gubicima kompanije od 10,835 mln. HRK, na dan ,i nalazom revizora da obaveze kompanije značajno prevazilaze iznos ukupne aktive Usvajanje posebnog zakona - Leks Agrokor Početkom aprila usledilo je usvajanje u Saboru Hrvatske Zakona o vanrednoj upravi u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za državu koje su suočene s teškoćama u poslovanju, poznatijeg kao Leks Agrokor. 4 Usvajanje Leks Agrokor koji je verovatno ranije pripremljen imalo je za cilja da se spreči kolapsčitave privrede Hrvatske. Ante Ramljak je preuzeo od 10. aprila godine funkciju prinudnog upravnika kompanije. Od tada on faktiči zamenjuje upravni i nadzorni odbor kompanije. U kakvoj su poziciji banke i drugi poverioci Agrokora d.d. nakon usvajanja Leks Agrokor? Zakonodavna regulativa u Hrvatskoj je takva da omogućava prinudnoj upravi da bankama i drugim poveriocima koji pokušavaju da realizuje svoja potraživanja sudskim putem u inostranstvu ne prizna dug. Taj pravni okvir je bio lajtmotiv prinudnog upravnika Ante Ramljaka da skrajne Sberbanku kao najvećeg pojedinačnog poverioca Agrokora d.d. Ali, suštinski gledano, problematika je mnogo kompleksnija.to znači da je nužno sagledati genezu problema, što implicira zadiranje u crnu kutiju zvanu Agrokor d.d. u kojoj su se do godine dešavali procesi znani samo vlasniku kompanije i uskom krugu ljudi iz državnih struktura Hrvatske Izvor: Y=n03ZZLYZf5nU-0Se_JN77g0aS1QtIYAHaa2sI50dhSY=, Izvor:Ibid, str. 4. Bloomberg je 10. oktobra objavio naslov: Agrokor d.d. Auditor Raises Going Concern Doubt, sa sledećim sadržajem: Agrokor d.d. filed its Annual on Oct 10, 2017 for the period ending Dec 31, In this report its auditor, PricewaterhouseCoopers LLP, gave a qualified opinion expressing doubt that the company can continue as a going concern. izvor: snapshot.asp?privcapid=54917, Zakon o Zakonu o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku (Narodne Novine br. 32/2017, 7. travanj 2017). 314

315 Pošto je Agrokor d.d. bio zatvoreno akcionarsko društvo, izvorišta budućih problema treba tražiti u činjenici da mnoge od informacija koje su se odnosile na poslovanje te kompanije javnosti nisu bile poznate, uključujući dinamiku njenog zaduživanja i refinansiranja kod banaka i na tržištu kapitala.ono što se od zvaničnih institucija moglo dobiti kao informacija, svodi se na to da su već godine veliki kreditori, uključujući međunarodne finansijske institicije, imali informacije da je reč o kompaniji koja je prezadužena. To znači da je mehanizam finansiranja te zatvorene kompanije funkcionisao po principu uzimanja novih kredita po visokim kamatnim stopama radi servisiranja starih obaveza. Ambicijevlasnika i menadžmenta kompanije su bile da se širenjem kompanije na tržišta na prostoru bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ) iskoriste efekati ekonomije obima i ekonomije prostora, te da će na osnovu toga kompanija biti u mogućnosti da relativno lako servisira sve svoje obaveze prema kreditorima. Izraziti rastući trend broja zaposlenih na nivou Agrokor grupe koja se bavi uglavnom proizvodnjom i dostribucijom prehrambenih proizvoda vidi se na slici 3. Na kraju broj zaposlenih na nivou Agrokor grupe, iznosio je blizu Od toga 49% je radilo u Hrvatskoj, 20% u Sloveniji; 19% u Srbiji; 9% u Bosni i Hercegovini; 3% u Crnoj Gori, Makedoniji i Mađarskoj. 5 Slika 3 Trendencija rasta broja zaposlenih na nivou Agrokor grupe u periodu Izvor: Agrokor Group (2016). Annual Report 2015, file:///c:/users/djukic/downloads/annual%20report%20(3).pdf, str. 15, U mogućnost redovnog servisiranja obaveza brzo rastuće Agrokor grupe moglo je, donekle, da se poveruje pre izbijanja svetske finansijske krize2008. Međutim, kada je do nje došlo, moglo se tvrditi da je poslovanje kompanije Agrokor d.d. ekonomski neodrživo. Jer, kompanija se pojavljivala na tržištu kapitala emitujući obveznice i nudeći kupcima obveznica izuzetno visoke prinose(blizu 10% godišnje). Takva vrsta ponude je bila u funkciji premošćavanja finansijskih teškoća kompanije. Te teškoće su bile poznate ne samo vlasniku i menadžmentu kompanije, već i samoj državi Hrvatskoj, jer su državne strukture za to morale da znaju. Nemoguće je da takav mastodont nastane i opstane bez podrške države. A u ovom slučaju imamo kompaniju koja je odavno nadrasla nacionalno tržište, sa obimom prometa koji čini 15 % BDP-a Hrvatske. 5 Izvor: Agrokor Group (2017). Consolidated Annual Report of Agrokor Group for 2016, file:///c:/users/ Djukic/Downloads/Consolidated%20Annual%20report%20of%20Agrokor%20Group%20for% %20signed%20(1).pdf,str. 1,