Obilježja i odrednice evazije mirovinskih doprinosa

Transcription

1 Obilježja i odrednice evazije mirovinskih doprinosa Predrag Bejaković, Institut za javne financije Sažetak Prvi dio članka sadrži teorijski okvir za određivanje evazije doprinosa, a drugi stanje u odabranim zemljama i analizu provedenih mjera. Podrobnije se iznose problemi zemalja u tranziciji gdje postojeći javni sustavi mirovinskog osiguranja, koji se financiraju iz tekućeg dohotka, nisu u mogućnosti zadovoljiti nastale obaveze prema velikom broju umirovljenika, a istodobno su visoki doprinosi za mirovinsko osiguranje. Razlozi neuspjeha u prikupljanju mirovinskih doprinosa u zemljama u tranziciji mogli bi se pripisati slaboj upravi i neučinkovitosti nadležnih tijela, visokim stopama doprinosa i općem nepovjerenju u javni mirovinski sustav međugeneracijske solidarnosti. Nakon toga izložena je kratka ocjena stanja i problema u prikupljanju doprinosa za mirovinsko osiguranje u Hrvatskoj. Jedna od najvažnijih odrednica evazije je korist od osiguranja, odnosno odnos doprinosa i mirovine. Članak završava prijedlogom mogućih mjera za poboljšanje naplate. 1. Uvod Slavni britanski sociolog Thomas Humphrey Marshall ( ) u svom poznatom navodu o povezanosti i razvoju građanskih, političkih i socijalnih prava i obveza isticao je kako je 18. stoljeće označilo razvoj građanskih, 19. stoljeće političkih, a 20. stoljeće socijalnih prava i obveza (Marshall, 1964). Možemo se pitati hoće li 21. stoljeće biti doba nemogućnosti ostvarivanja prava u mirovinskom sustavu, stoga što osiguranici ne izvršavaju svoje obveze, odnosno na raznorazne načine nastoje izbjeći plaćanje doprinosa. Pokušajmo parafrazirati poznatu povijesnu maksimu u novi navod koji glasi: Osiguranici svih mirovinskih sustava ujedinite se u neplaćanju mirovinskih doprinosa. U cijelom je svijetu narasla svijest da je financijska održivost mirovinskih sustava u velikoj mjeri određena (ne)- uspjehom u učinkovitom prikupljanju mirovinskih doprinosa, odnosno raširenom evazijom plaćanja. Mnoge zemlje, a posebice tranzicijske uporno se i većinom neuspješno trude smanjiti nespremnost i nevoljnost osiguranika za plaćanje doprinosa. Tijekom 90-ih nezadovoljavajuća razina prikupljanja mirovinskih doprinosa uvjetovala je u nekoliko zemalja Srednje i istočne Europe (SIE) nemogućnost zadovoljavanja mirovinskih obveza sustava i/ili zahtijevala velike transfere iz proračuna središnje države i potrošnju javnih sredstava koja su se mogla učinkovitije iskoristiti za razvojne potrebe društva. Barrand, Ross i Harrison (2004.) smatraju da je u cjelini tijekom proteklog desetljeća premalo učinjeno u rješavanju tog problema koji sada gotovo ima središnju ulogu u velikom broju mirovinskih sustava. Gotovo u svim tranzicijskim zemljama postojeći javni sustavi mirovinskog osiguranja koji se financiraju iz tekućeg dohotka nisu u mogućnosti zadovoljiti nastale obaveze prema velikom broju umirovljenika. Umirovljenici pojedinačno 35

2 primaju vrlo niske mirovine, a vrlo su visoki doprinosi za mirovinsko osiguranje, što neminovno stimulira prelazak u sivu ekonomiju i zapošljavanje na crno. Velika izdvajanja za mirovinsko osiguranje (u zemljama Srednje i Istočne Europe kreću se između 10 do 15% DBPa) uz nepovoljne demografske trendove i zadržavanje sadašnjeg stanja mogla bi do sredine stoljeća narasti do četvrtine DBP-a. Ujedno, smanjuje se udio doprinosa koji su prikupljeni od velikih, većinom državnih poduzeća, dok se istodobno u potrebnoj mjeri ne povećavaju sredstava koja se prikupljaju od privatnih, uglavnom manjih tvrtki. Gotovo u svim je zemljama nepovoljan odnos između broja osiguranika i korisnika mirovine, što dovodi do visokih stopa doprinosa. Uz nepostojanje snažnije povezanosti između visine doprinosa i mirovine te nedovoljno učinkovitog nadzora nad ubiranjem doprinosa, lako može doći do izbjegavanja njihovog plaćanja. Neplaćanje doprinosa djelomično je posljedica negativnog stava stanovništva o kakvoći i visini usluga javnih mirovinskih fondova (redovito kasne ionako niske mirovine koje nisu pratile rast plaća). U radu ne ulazimo u podrobnije ocjene o opsegu neplaćanja doprinosa za mirovinsko osiguranje u Hrvatskoj, nego ćemo naznačiti uzroke i posljedice, ukazati na zakonske neusklađenosti te predložiti moguće načine njezinog smanjivanja. Članak čini teorijski okvir za određivanje evazije doprinosa, stanje u pojedinim odabranim zemljama i analizu provedenih mjera, ocjenu stanja i problema u prikupljanju doprinosa u Hrvatskoj te prijedlog mogućih rješenja za poboljšanje naplate. Autor članka je svjestan određene neusklađenosti pri posvećivanju pozornosti različitim zemljama, što je u najvećoj mjeri i posljedica različite ozbiljnosti stanja njihovih mirovinskih sustava, ali i nejednakog opsega i kakvoće dostupne literature koja obrađuje stanje u pojedinoj zemlji. 2. Teorijski okvir za određivanje evazije doprinosa Dok o uzrocima, obilježjima i posljedicama evazije poreza postoji vrlo opsežna literatura, 1 u teoriji je relativno mala pozornost posvećena neplaćanju doprinosa ili zloupotrebi prava iz sustava mirovinskog osiguranja. Razlog bi mogao biti i u stjalištu da porezi služe za plaćanje javnog dobra od kojeg svi (ali nitko neposredno) imaju koristi, dok je korist od doprinosa mnogo neposrednija, pa su i obveznici više zainteresirani za njihovo plaćanje. Sve veće oslanjanje i značenje (teret) doprinosa, uz istodobno relativno smanjivanje poreznog pritiska (Messere, 2001), značilo je određeno preusmjeravanje izbjegavanja neplaćanja s poreza na doprinose. To je pogotovo naglašeno ako ne postoji dovoljno jaka veza doprinosa i mirovina (na hrvatskom zgodan simboličan akronim DIM) (Mitchell, 1997), ako je sustav nepravedan tako da se u njemu ostvaruju brojne (visoke) povlaštene mirovine bez plaćanja doprinosa, te ako plaćanje doprinosa nije uvjet za ostvarivanje mirovinskih prava. Tako između evazije poreza i doprinosa postoje sličnosti, ali i razlike što uvelike određuju ponašanje osoba koje trebaju plaćati poreze odnosno doprinose. Visoki doprinosi predmet su velike rasprave među stručnjacima, poduzetnicima i političarima. Poslodavci smatraju da oni povećavaju troškove rada i stoga umanjuju konkurentnu sposobnost tvrtki i gospodarstva u cjelini. Većina ekonomista navodi da se teret doprinosa, uključujući i one koje plaćaju poslodavci, barem dugoročno, prenosi na zaposlene koji ga snose u obliku manjih plaća. Međunarodne usporedbe podržavaju takvo stajalište: na primjer, u Danskoj gdje su mali mirovinski doprinosi 2, ukupni troškovi rada nisu niži od onih u Francuskoj gdje su doprinosi vrlo visoki 3. Povećanje doprinosa koje plaćaju poslodavci kratkoročno povećava troškove. Na sličan način, kratkoročno bi njihovo smanjivanje značilo i snižavanje troškova. Istraživanja pokazuju da doprinosi za mirovinsko osiguranje nemaju značajniji ili dugoročni utjecaj na nezaposlenost (ILO, 2000). Kao kod poreza, i kod doprinosa se javlja vječno pitanje pravednosti: treba li ih plaćati prema snazi ili prema korisnosti (Musgrave, 1985). Problemi (ne)pravednosti doprinosa počeli su se razmatrati gotovo istodobno s razvojem općeg mirovinskog osiguranja (Shoup, 1938). Za razliku od poreza, kod doprinosa ne postoje umanjenja i olakšice. Ako dvije osobe imaju jednaku plaću, 36

3 ali je prva osoba oženjena i brine se o djeci, a druga nije, treba li onda zbog toga hranitelj plaćati manje za svoju starost (te dobivati manju mirovinu) i/ili plaćati jednako, a dobivati veću mirovinu? Što se događa ako se osoba bez obveza počne dobrovoljno brinuti o rođaku koji ne može sam zarađivati za život? U svakom slučaju, doprinosi za mirovinsko osiguranje - poput poreza na dohodak - ne uzimaju u obzir koliko je pojedinac sam uštedio za starost. Trebaju li se doprinosi smanjiti ako je osoba više sama uštedjela? Ako da, treba li zbog toga smanjiti iznos mirovine? Ako je pozitivan odgovor na oba pitanja, sa stajališta fiskalne pravednosti bilo bi pravilno odrediti iznos doprinosa prema rashodima za osobnu potrošnju, bilo kao zamjenu ili kao dodatak poreza na dohodak. To bi naravno bilo organizacijski i administrativno teško ostvarivo, dok bi u praksi, vjerojatno, povećalo troškove prikupljanja doprinosa i provedbe nadzora te smanjilo spremnost njihovog plaćanja. Sustavi doprinosa imaju različite oblike. Najčešći oblik je socijalno osiguranje kojim se ostvaruje ujedinjavanje različitih vrsta rizika, kao i okomita preraspodjela dohotka. Taj sustav načelno omogućava mirovinska prava nakon relativno kratkog razdoblja osiguranja za osobe koje su dosegle potrebnu životnu dob ili vrijeme trajanja osiguranja. Čak ako se plaća mijenja tijekom godine, odnosno ako je dio dohotka plaćen u robi umjesto u gotovini, postoje pouzdani administrativni načini prilično točnog obračuna (Gruat & Thompson, 1997). Uvjet je da se dohodak isplaćuje u regularnim razdobljima, a da treća strana (poslodavac) potvrdi njegov točan iznos nadležnoj službi socijalnog osiguranja. Stvari postaju složenije ako se dohodak ne ostvaruje na stalnoj osnovici ili ga isplaćuje više poslodavaca. Poteškoće su još izraženije kod samozaposlenih koji sami (najčešće netočno) iskazuju ostvareni dohodak tako da je osnovica za obračun doprinosa nerealno niska, što je raširena pojava i u razvijenim zemljama. Za suzbijanje takvog ponašanja potrebno je osnovati ili osnažiti te dobro osposobiti tijela inspekcije rada i službe koja prikuplja doprinose. Borba protiv utaje doprinosa vrlo je složena zadaća koju je nemoguće ostvariti bez odgovarajuće zakonske snage. Gotovo presudno pitanje u fiskalnom ponašanju i odluci o (ne)poštivanju obveze plaćanja je pitanje pravednosti i važenja društvenih normi (Song & Yarbrough, 1978; Lewis, 1979). U suvremenoj fiskalnoj teoriji u velikoj mjeri prevladava stajalište da je evazija poreza i doprinosa endogena varijabla - odnosno što su više stope doprinosa za obvezno mirovinsko osiguranje, ljudi će biti manje skloni raditi u skladu sa zakonom i tako si stvarati sve veću obvezu (Mitchell, 1997). Teško je procijeniti postoji li analogija između evazije poreza i evazije doprinosa, ali se ipak može vjerovati u postojanje određene sličnosti. U evaziji poreza više je istraživanja utvrdilo da je ona u velikoj mjeri određena stajalištem o (ne)pravednosti poreznog sustava, socijalnim okruženjem pojedinca (odnosno ponašanjem njegovih prijatelja i osoba približno jednake razine dohotka (Spicer & Lundstedt, 1976), utjecajem mentalnih računa - važni su vrsta i izvor dohotka, odnosno način kako je on ostvaren (Winnett & Lewis, 1995). Porezna evazija raste s razinom ostvarenog dohotka (Benjamini & Maital, 1985) i osjećajem da postoji prevelika ponuda javnih dobara (Cowell, 1990). Porezna evazija se smanjuje s porastom individualne procjene da pojedinac može biti uhvaćen u prekršaju (Isachsen, Samuelson & Strom, 1985), s tim da više utječe veća mogućnost da prekršitelj bude uhvaćen, nego visina potencijalne kazne. Ujedno, porezna se evazija smanjuje višom razinom svijesti i boljim informiranjem o ulozi javnog dobra (Csontos, Kornai & Tóth, 1997). Također, evazija poreza i doprinosa nije statična nego se mijenja ovisno o promijenjenim društvenim i ekonomskim uvjetima i političkom okruženju (Torgler & Murphy, 2004). Evazija mirovinskih doprinosa sigurno će rasti ako se takvo izdvajanje ne shvaća kao štednja za sigurnu starost, već kao porez za koji se ništa ne dobiva za uzvrat (Feldstein & Samwick 1996). U tome su važna i politička pitanja i stavovi o stopi zamjene (udio prosječne mirovine u prosječnoj plaći) što određuje i potrebna sredstva za mirovinski sustav i visinu doprinosa; odluke o raspodjeli doprinosa između prvog i drugog stupa obveznog miro- 37

4 vinskog osiguranja, poreznom tretmanu doprinosa i mirovina te načinu financiranja tranzicije na novi mirovinski sustav (MacKellar & Ermolieva, 1999). Mnogo je napisano o prednostima i nedostacima sustava definiranih (utvrđenih) doprinosa i sustava utvrđenih naknada, te o njihovim različitim kombinacijama. Sustav definiranih (utvrđenih) doprinosa nudi prednosti veće transparentnosti, koja bi trebala obeshrabriti i smanjiti evaziju, te istodobno povećati nacionalnu štednju i potaknuti razvoj financijskog tržišta i ustanova. S druge strane, preraspodjela siromašnijima je lakša u sustavu utvrđenih naknada, u kojem su uglavnom niži administrativni i menadžerski troškovi. Kod isključivih kapitaliziranih sustava (poput čileanskog), pojedinac financiranjem snosi odgovornost za svoju buduću mirovinu (iako i u tom sustavu postoji minimalna mirovina); dok s druge strane u većini država OECD-a postoji prešutni međugeneracijski sporazum koji obvezuje sadašnje zaposlene da plaćaju za mirovine sadašnjih umirovljenika u nadi da će se jednako ponašati i njihova djeca. Iskustva pokazuju da mirovinski sustavi međugeneracijske solidarnosti lako mogu postati posve neučinkoviti, uzrokujući visoke troškove i ne suzbijajući siromaštvo kod starih osoba. Doprinosi nekapitaliziranom mirovinskom sustavu koji se obračunavaju na plaće iskrivljuju ponudu rada i oblike naknade. Iako veza između doprinosa koje pojedinci plaćaju i prava koja na temelju toga ostvaruju podrazumijeva da obvezne zakonske stope doprinosa uvećavaju teret obveze stvarne granične porezne stope, doprinosi mirovinskom sustavu su ustvari porezi sa značajnim dijelom gubitka uslijed mrtvog tereta doprinosa (gubitka blagostanja iznad i pored prikupljenih doprinosa). Feldstein (1997) procjenjuje da gubitak uslijed mrtvog tereta mirovinskih doprinosa u SAD-u iznosi oko 1% BDP-a, odnosno približno petinu ukupnih prihoda mirovinskog sustava. Ti gubici su neminovni zbog slabog povrata koji je posljedica sustava isplate mirovina iz sustava međugeneracijske solidarnosti. Za razliku od privatnih mirovinskih fondova i mirovinskog računa pojedinca, nekapitalizirani sustav mirovinskog osiguranja ne ulaže prikupljeni novac u obveznice i vrijednosne papire, već u istom mjesecu prikupljena sredstva isplaćuje u obliku mirovina i ostalih prava. Stopa povrata koju pojedinac može ostvariti obveznim doprinosima u sustavu općeg mirovinskog osiguranja stoga je puno niža od one koja se može dobiti u privatnim mirovinskim fondovima i mirovinskom osiguranju s neposrednim financiranjem. Oni koji su se uključivali u program mirovinskog osiguranja na početku njegove provedbe, a sada su umirovljeni, plaćali su doprinose po relativno nižim stopama, ali primaju mirovine (ostvaruju prava) koje se financiraju po mnogo većim stopama doprinosa koje terete sadašnje zaposlene. 3. Stanje u pojedinim odabranim zemljama a) Južna Amerika U ovom tekstu veću pozornost usmjerujemo na zemlje Južne Amerike zato što su imale slične probleme i provodile slične reforme kao i zemlje u tranziciji. Ozbiljni financijski problem javnih mirovinskih sustava južnoameričkih zemalja do početka 90-ih, osim zbog starenja stanovništva, inflacije, neučinkovitog upravljanja i neorganizirane administracije, lošeg ulaganja i nerealnih (previše izdašnih) iznosa mirovina, u velikoj su mjeri bili uvjetovani i raširenim izbjegavanjem plaćanja mirovinskih doprinosa (Kay, 2000). Godinama su političari radi očuvanja vlasti i političke podrške biračima omogućavali relativno izdašna prava mirovinskog osiguranja, koja su stvarale obveze koje je bilo sve teže financirati. Viškovi mirovinskih sustava većinom su se ulagali u neučinkovite (ponajviše državne) projekte, a poslodavci i zaposleni često su zajedno i dogovorno izbjegavali plaćanje doprinosa. U južnoameričkim zemljama čak i velike tvrtke ustupaju dio poslovnih aktivnosti manjim podugovaračima koji djeluju u neslužbenom gospodarstvu. U Caracasu, Venezuela utvrđeno je da doprinosi (koji obuhvaćaju i mirovinsko osiguranje) iznose trećinu ukupnih troškova koji nastaju pri prelasku iz neslužbenog u službeno gospodarstvo. Jači porast neslužbenog sektora u ukupnom gospodarstvu ugrožava osnovnu na- 38

5 mjenu javnog sustava mirovinskog osiguranja: mogućnost da radnik kroz svoj radni vijek doprinosi svom financijskom osiguranju u starosti. Ako je prelazak u neslužbeno gospodarstvo relativno lagan, a potrebno razdoblje radnog staža za ostvarivanje mirovine kratko, radnici mogu na visoke doprinose odgovoriti prelaskom na rad na crno kada ostvare pravo za mirovinu. Kada su u drugoj polovici 70-ih u Urugvaju jako porasli doprinosi, smanjio se udio radnika koji su ih plaćali. Tijekom 80-ih i početkom 90-ih postotak onih koji nisu plaćali doprinose ili su jako kasnili s uplatom iznosio je 60% u Brazilu, 44% u Barbadosu i Jamajci i 33% u Peruu. Južnoameričke su države stoga započele reforme javnih mirovinskih sustava koje su vrlo radikalne u Čileu u kojem je ukinut 4 javni mirovinski sustav međugeneracijske solidarnosti, te nešto umjerenije u Argentini, Urugvaju, Kolumbiji i Peruu gdje uz javni sustav sada postoje i privatno vođeni mirovinski sustavi. Sve su zemlje nastojale sniziti stope doprinosa, ali i smanjiti prava koja se ostvaruju u javnom mirovinskom osiguranju (podizanjem dobi umirovljenja, strožim uvjetima za ostvarivanje prava, promjenama formula za računanje iznosa mirovina i slično). Te su promjene uvelike smanjile relativnu cijenu živog rada, bolje povezale doprinose i mirovine te smanjile iznose mirovina javnih sustava osiguranja. Reformu mirovinskog sustava 5 također su pratile i aktivnosti u osuvremenjivanju i učinkovitom prikupljanju doprinosa, vođenje bolje evidencije o iznosu i kašnjenju uplata, te isplata mirovina. S priličnom se vjerojatnošću može smatrati da je poboljšanje prikupljanja doprinosa ključna odrednica (ne)uspjeha mirovinskih reformi u Južnoj Americi. U većini južnoameričkih država i nadalje je jako rašireno neslužbeno gospodarstvo te se procjenjuje da se u Argentini ne prikupi ni polovica doprinosa. Stanje je još lošije u Peruu i Kolumbiji, a malo bolje u Čileu. Argentina - Javni mirovinski sustav obilježavale su raširena evazija doprinosa, nisko utvrđena dob umirovljenja, te vrlo loše odredbe i njihova provedba u pogledu ostvarivanja prava na invalidsku mirovinu. Doprinose nije plaćalo ili je plaćalo u manjem iznosu oko 46% radnika koji ostvaruju mirovinska prava. Deficit javnog mirovinskog sustava iznosio je do 1,5% BDP-a što je bila posljedica relativno visokih mirovina i stope zamjene, te čestog indeksiranja (usklađivanja) mirovina. Vlada je pokušala promijeniti formule po kojima se računa mirovina kako bi se ostvarilo postupno smanjivanje njihovog iznosa, ali ju je negativan odgovor javnosti prisilio na veće očuvanje postojećeg sustava. Sredinom godine započeo je prelazak na novi mirovinski sustav koji se sastoji od dva stupa tako da je zadržan sustav međugeneracijske solidarnosti, ali se razvija i sustav kapitalizirane štednje. Unatoč određenom poboljšanju još je uvijek visoka razina izbjegavanja doprinosa. Stoga je novim kaznenim zakonikom neplaćanje mirovinskih doprinosa izjednačeno s poreznom evazijom kao kazneno djelo, te se kažnjava kaznom zatvora u trajanju od dvije do devet godina. U slučaju da je počinitelj državni službenik kazna se uvećava za trećinu uz doživotnu zabranu rada u državnoj službi. Čile - Prije reforme mirovinskog sustava u godini osim (ali i zbog) političkih pritisaka, lošeg upravljanja imovinom mirovinskih fondova, obezvrjeđivanjem mirovina zbog galopirajuće inflacije, bilo je vrlo rašireno izbjegavanje plaćanja doprinosa koji su po stopi od ukupno 20% bruto plaće plaćali poslodavci i zaposleni. Zbog nepostojanja povezanosti između doprinosa i mirovina u sustavu međugeneracijske solidarnosti provedena je reforma te je stvoren jedan sustav za sve radnike. Uvedeni su pojedinačni mirovinski računi, svaki radnik ima svoju štednu knjižicu, a mjesečni se doprinosi uplaćuju na te račune. Novac na štednoj knjižici je privatno vlasništvo, zaštićeno ne samo zakonom nego i ustavnim promjenama kojima se osigurava da nitko ne može raspolagati novcem radnika. Minimalna obvezna štednja za svakog pojedinca iznosi 10% bruto plaće, što se odbija od porezne osnovice, a tko želi veću mirovinu može povećati taj postotak na 20%. Također, ako netko želi raniji odlazak u mirovinu mora odvajati više sredstava. Iako se može procijeniti da je mirovinskom reformom smanjeno izbjegavanje plaćanja doprinosa od strane zaposlenih, u Čileu još uvijek 39

6 veliki problem predstavlja nezakonito ponašanje poslodavaca koji prikupljaju doprinose ali ih ne uplaćuju u mirovinske fondove 6. Ipak, u cjelini zemlja zaslužuje pozornost po uspješnoj regulativi mirovinskih fondova i nadzoru nad njihovim poslovanjem 7. b) Zemlje u tranziciji Stanje u mirovinskom osiguranju posebno je teško u zemljama u tranziciji (ZUT): postojeći javni sustavi mirovinskog osiguranja, koji se financiraju iz tekućeg dohotka, nisu u mogućnosti zadovoljiti nastale obaveze prema velikom broju umirovljenika, doprinosi su vrlo visoki što neminovno potiče prelazak u sivu ekonomiju i zapošljavanje na crno. Zaostaci u isplati mirovina u Estoniji iznosili su godine 29% (Cavalcanti, 1993), a u Mađarskoj više od 20% ukupnih prihoda sustava socijalne zaštite (World Bank, 1994). U većini ZUT nadležne službe mirovinskog osiguranja istodobno su prikupljale doprinose i isplaćivale mirovine te nisu ostvarivale dovoljno dobru suradnju s poreznim tijelima pa su gubile puno vremena kojeg su mogle učinkovitije iskoristiti za poboljšanje praćenja korisnika. Kao posljedica stalno su rasle stope doprinosa koje su se obračunavale na sve manju osnovicu. To je poticalo daljnje izbjegavanje plaćanja doprinosa i imalo nepovoljne učinke na novo zapošljavanje i povećanje nezaposlenosti. Heinrich (1997) navodi sljedeće razloge neučinkovitosti u prikupljanju mirovinskih doprinosa u ZUT: Loša uprava. Nadležna tijela u ZUT-a uglavnom nisu vodila podatke o doprinosima pojedinaca u starosni sustav mirovinskog osiguranja pa je stoga vrlo teško ili nemoguće podrobnije utvrditi povezanost doprinosa i mirovina. Obračunske metode koje su korištene u izračunavanju doprinosa i mirovine uglavnom su posve zastarjele. Većina zemalja nije vodila kompjutorske baze podataka o platiteljima, doprinosima i korisnicima mirovina. Mirovine su se i nadalje najčešće šalju u gotovini poštom. Nedovoljan broj zaposlenih u službi uvjetovao je da se nisu provodile sve potrebne provjere za ostvarenje prava. U nedostatku jasne vizije o smjeru mirovinskih reformi uz istodobno postojanje mnogih drugih gorućih i naizgled bitnih problema kao i straha od neuspjeha na sljedećim izborima, stalno su se odgađale sveobuhvatne provedbe reformi i/ili se nije dovoljno ozbiljno i stručno pripremilo za njihovu provedbu. Umjesto toga provodila su se poboljšavanja (bolje reći krpanja) postojećih sustava međugeneracijske solidarnosti u slijepom vjerovanju da se tako mogu ukloniti njegovi sadržani strukturni problemi. Visoke stope doprinosa i njihovo moguće daljnje povećanje imalo bi nepovoljnih posljedica na zaposlenost. Sve veći privatni sektor uglavnom ne snosi odgovarajući teret doprinosa, dok javna poduzeća često nisu u mogućnosti plaćati svoje obveze. Visoke stope doprinosa preusmjeravaju gospodarsku aktivnost u neslužbeno poslovanje. Tako uz raširenu evaziju doprinosa, moguće povećanje stopa doprinosa vjerojatno ne bi značilo i povećanje prikupljenih sredstava. Opće nepovjerenje u javni mirovinski sustav međugeneracijske solidarnosti. Mladi su radnici prisiljeni uplaćivati od četvrtine do trećine svog bruto dohotka u javne mirovinske sustave koji su na rubu stečaja. Oni ne vjeruju da će im postojeći sustav pružiti odgovarajuću materijalnu sigurnost u starosti. Heinrich navodi da se rješenja tog problema ne mogu ostvariti: Smanjivanjem mirovinskih prava jer je to teško politički ostvarivo, pogotovo što su u većini zemalja mirovine realno smanjene zbog inflacije i neusklađivanja s porastom plaća. To je u potpunoj suprotnosti s najvažnijom zadaćom mirovinskog sustava: sprječavanjem ili ublažavanjem siromaštva u starijoj dobi. Povećanjem stope aktivnosti mladog stanovništva. S obzirom na visoke stope nezaposlenosti mladih gotovo da ne postoji realna mogućnost da bi se povećanjem stopa aktivnosti mladog stanovništva uspjeli riješiti problemi likvidnosti sustava međugeneracijske solidarnosti. Podizanjem zakonski utvrđene dobi za odlazak u mirovinu. Većina ZUT-a podigla je zakonski utvrđenu minimalnu dob umirovljenja. Ipak, to 40

7 je imalo mali utjecaj na prosječnu dob umirovljenja. Ustvari, u nedostatku jačih (strožih) odredbi vezanih uz ostvarenje invalidske mirovine, često je dolazilo do preusmjeravanja nastojanja da se ostvari redovna ili prijevremena starosna mirovina na pokušaj dobivanja invalidske mirovine. Ujedno, poslodavci su uglavnom neskloni zapošljavanju starijih radnika vjerujući da su oni manje produktivni, a skuplji zbog ostvarenih prava iz minulog rada. Rutkovski (2001) s obzirom na financijsko stanje u mirovinskim sustavima ZUT dijeli u dvije skupine 8. Težište mirovinskog osiguranja postupno se prenosi s javnog osiguranja koje se financira iz tekućeg dohotka na kapitalizirani, po mogućnosti decentraliziran i privatno vođen, sustav mirovinskog osiguranja. U njemu će pojedinac uplaćivanjem svog mirovinskog doprinosa imati neposrednu vezu s budućom mirovinom, te neće imati razloga izbjegavati plaćanje doprinosa jer to znači njegovu financijsku nesigurnost u starosti. Tako će on sam snositi posljedice vlastitog nepromišljenog ponašanja u vrijeme radne aktivnosti, a ne društvo u cjelini, kao što je sada slučaj. Schmähl (2001) smatra da je najvažnije obilježje promjena mirovinskih sustava u tranzicijskim zemljama: prenošenje naglaska s interpersonalne preraspodjele (plaćanje za drugog u sustavu solidarnosti) na intertemporalnu preraspodjelu (plaćanja za vlastito osiguranje u budućnosti i jaču povezanost doprinosa i mirovina u kapitaliziranom sustavu). Iako su ZUT-e imale različiti pristup provedbi mirovinskih reformi, zajedničko im je obilježje rasprostranjena utaja svih doprinosa (unutar kojih su i davanja za mirovinsko osiguranje). Evazija doprinosa mnogo je naglašenija u drugoj skupini zemalja prema podjeli koju navodi Rutkowski. Najčešće je riječ tek o djelomičnom iskazivanju dohotka i plaćanju doprinosa na nepotpunu osnovicu, a široko je rasprostranjeno i dopuštanje izuzeća od plaćanja doprinosa te veliki zaostaci u plaćanju. U nedostatku jasne veze između plaćenih doprinosa i ostvarenih mirovinskih prava, nametanje (sve većih) doprinosa pojačava poticanje za njihovo neplaćanje, a može čak i uvjetovati obeshrabrivanje rada i zapošljavanja. U čestom nedostatku podataka o ostvarenim uplatama doprinosa gotovo je nemoguće upotrijebiti formule za izračunavanje mirovinskih prava na temelju uplaćenih doprinosa tijekom cijelog radnog vijeka tako da se ostvari jasna veza između doprinosa i mirovine, što bi bila važna mjera u sprječavanju neplaćanja doprinosa. Ujedno, po međunarodnim standardima mali je minimalan broj potrebnih godina plaćanja doprinosa za ostvarenje pune mirovine, a i izdašno se uračunavaju i godine u kojima se nisu uplaćivali doprinosi (Cangiano, Cottarelli i Cubeddu, 1998). Dodatni je problem što se doprinosi plaćaju na ukupan iznos plaće (bez ograničenja), dok je istodobno ograničen najveći iznos mirovine. To također potiče evaziju doprinosa jer njihovo plaćanje preko određenog iznosa dohotka ne utječe na iznos mirovine. Mirovinska reforma u tranzicijskim zemljama mora biti praćena velikim promjenama u organizaciji administrativnih službi kada se odnosi na prikupljanje doprinosa i kada se odnosi na njihovu raspodjelu 9. Andrews i Rashid (1996) vjeruju da bi se u gotovo svim tranzicijskim zemljama uspjeli izbjeći deficiti mirovinskih sustava ako bi se uspjelo ostvariti potpuno plaćanje doprinosa. Relativno nedavno osnovane porezne uprave u ZUT, osim osnovne zadaće prikupljanja poreza (a sigurno će trebati određeno vrijeme za osposobljavanje i usavršavanje kako bi tu zadaću ostvarivale učinkovito), dobile su u dosta zemalja (poput Albanije, Estonije, Mađarske i Hrvatske) i obvezu prikupljanja doprinosa. Veće značenje neposrednog oporezivanja (poreza na dohodak i dobit) te uvođenje PDV-a ionako su složene obveze koje porezne uprave trebaju obaviti, tako da će za tu dodatnu zadaću prikupljanja doprinosa trebati preispitati njihovo organizacijsko ustrojstvo i način rada, a za to je sigurno potrebno određeno vrijeme. Tako Kesselman (1996) navodi: Ako je sustav tako organiziran da ne postoji povezanost između plaćenih doprinosa i ostvarene mirovine, onda doprinosi počinju ličiti ostalim oblicima oporezivanja. Nepostojanje te povezanosti znači da su doprinosi jednostavno samo 41

8 jedan od načina prikupljanja javnih prihoda. Sve dok se ne uspostavi jaka povezanost između uplaćenih doprinosa i ostvarenih mirovinskih prava ne može se očekivati veća spremnost njihovog plaćanja, a kao mjera za poticanje plaćanja potrebno je (kao i kod drugih poreznih oblika) nastojati snižavati stope, uz istodobno povećavanje osnovice na koju se plaćaju. Mađarska, Latvija i Poljska uključivanjem pogodnosti uz plaću 10 proširile su osnovicu na koju se plaćaju doprinosi, tako da oni sve više sliče porezu na dohodak. Pogrešno je vjerovanje da će razvoj kapitalizirane mirovinske štednje i/ili dobrovoljnog mirovinskog osiguranja biti dovoljan preduvjet za prestanak izbjegavanja plaćanja doprinosa. I u tim uvjetima može se javiti vjerovanje da je dovoljno plaćati najmanje moguće mirovinske doprinose ili ih uopće ne plaćati, jer će država ili društvo preuzeti skrb o onima u starijoj dobi koji nemaju dovoljno materijalnih sredstava. S druge strane, u tvrtkama (ili pojedinim gospodarskim granama) koje loše posluju i/ili ne posluju u skladu sa zakonom lako se može dogoditi da poslodavac ne uplati prikupljene doprinose već ih određeno vrijeme zadrži za sebe ili ih posve prisvoji. Te su opasnosti, istina, manje u kapitaliziranom mirovinskom sustavu, ali ne znači da su tamo posve uklonjene (Laboul, 1998). Naravno, tek dobra pravna regulativa mirovinskih i investicijskih fondova, odgovarajući nepristrani nadzor nad njihovim radom oslobođen političkih pritisaka i utjecaja interesnih skupina omogućiti će i ostvarivanje teorijskih očekivanja u životu. Konačno, isto tako je potrebno i informiranje o važnostima i troškovima javnog dobra te podizanje svijesti da nema besplatnog ručka, odnosno da svatko osobno mora snositi odgovarajući dio troškova svojih mirovinskih prava. Češka Republika Za prosječnog zaposlenog neto dohodak (bez doprinosa za socijalno osiguranje i poreza na dohodak) iznosi u prosjeku 52% ukupnih bruto troškova poslodavca, što znači da je oporezivanje rada među najvišim u zemljama OECD-a. To ne snižava samo potražnju za radom, već stvara i poticaje za utaju poreza i doprinosa i kod poduzeća i kod zaposlenih. Neprijavljivanje punog iznosa plaća i rad na crno češći su kod manjih tvrtki koje imaju veće mogućnosti za stvaranje crnih fondova potrebnih za neevidentirano plaćanje radnika (Munich, Jurajda & Cihak, 1999). Radi boljeg nadzora nad naplatom doprinosa, osnovana je jedinstvena državna agencija koja nadzire uplate svih doprinosa, umjesto prijašnjih 18 različitih nadležnih službi i fondova. Mađarska - Poteškoće uravnoteženja prihoda i rashoda javnog mirovinskog sustava međugeneracijske solidarnosti započele su u Mađarskoj početkom 1990-ih i to ne samo zbog velikog broja umirovljenika i naglog smanjivanja broja osoba koje su uplaćivale doprinose, već i zbog raširene pojave izbjegavanja plaćanja (visokih) doprinosa (Rocha & Vittas, 2001). Máté (2004) navodi da je u Mađarskoj nepoštivanje poreznih zakona i neplaćanje doprinosa, te kašnjenje s njihovim plaćanjem gotovo nacionalni sport. Ipak je barem donedavno sklonost plaćanju doprinosa bila znatno veća od plaćanja poreza jer se smatralo da se od njih barem ostvaruje nekakva izravna osobna korist. Ta je spremnost jako narušena i smanjena jer je tijekom gospodarske i političke tranzicije gotovo došlo do spajanja poreza i doprinosa te integriranja službi zaduženih za njihovo prikupljanje. Promjena izračuna mirovina i njihovo drugačije usklađivanje s kretanjem cijena i plaća značilo je smanjivanje stope zamjene (udio prosječne mirovine u prosječnoj plaći) s 63,8% u godini na 54,8% u godini. Time su ostvarene određene financijske uštede, ali i narušeno povjerenje u mirovinski sustav te pojačana već postojeća evazija doprinosa. Osim što je provela prilično složenu mirovinsku reformu, Mađarska je uvela i promjene u službama zaduženim za prikupljanje mirovinskih doprinosa, kao i sam način prikupljanja. Službe zadužene za prikupljanje mirovinskih doprinosa početkom tranzicije uvelike nisu institucionalno, organizacijski i informatički bile spremne na promjene u gospodarstvu, odnosno nestanak znatnog broja velikih državnih tvrtki s velikim brojem zaposlenih i nastanak mnogobrojnih privatnih tvrtki koje su zapošljavale tek nekoliko osoba. Zbog 42

9 naraslog opsega nepodmirenih obveza Parlament je godine odobrio da se to može provoditi izravnim prikupljanjem (zamrzavanjem i uzimanjem raspoloživih financijskih sredstava na računima) i prisilnom naplatom (prodajom zaplijenjene imovine). Najveći je dio nepodmirenih obveza stari dug, s time da se koncem 90-ih u ukupnim nenaplaćenim obvezama smanjio udio tvrtki na oko dvije trećine, a porastao udio samozaposlenih (na oko trećinu). Za najveći dio duga kriv je mali broj organizacija, odnosno 2,8% dužnika je odgovoran za 86% duga. Više od četvrtine dužnika u postupku su stečaja, likvidacije ili su prestali s poslovanjem, tako da za gotovo polovicu duga gotovo ne postoje značajnije vjerojatnosti naplate. Najveći su dužnik Mađarske državne željeznice koje snose više od 8% ukupnog duga, pa je Parlament godine usvojio poseban zakon o načinima njegovog namirenja. Nepodmirene se obveze mogu plaćati obročno ili s odgodom plaćanja, a u prvoj polovici 1990-ih postojali su i povoljniji krediti za otplatu tako nastalog duga. Mirovinske doprinose od godine prikuplja Porezna uprava koja je zadužena provjeriti pravilnost obračuna i plaćanja doprinosa, provesti prisilnu naplatu i odrediti kaznene mjere za one koji ne plaćaju ili kasne s plaćanjem. Zbog neposrednijeg odnosa s poreznim obveznicima te otpisom starog duga kao i malih iznosa nenaplaćenih potraživanja, udio nepodmireni doprinosa za mirovinsko osiguranje smanjio se u BDP-u s 2,2% u godini na 0,43% u godini (Máté, 2004 str. 147: Table 8). Ne postoje neki pouzdaniji podaci o opsegu neplaćanja doprinosa odnosno u kojoj mjeri podcjenjuju ostvareni dohodak ili pak rade na crno. Mađarski je Parlament godine usvojio zakonske odredbe prema kojima nadležna tijela inspekcije rada trebaju prijavljivati slučajeve fiktivnog samozapošljavanja, ali zasad nisu objavljeni službeni podaci koliko se to stvarno čini. Poslodavci imaju obvezu iz bruto plaće svojih zaposlenih uplatiti mirovinske doprinose za prvi stup javnog i drugi stup kapitaliziranog mirovinskog osiguranja. U slučaju da to ne učine, privatni mirovinski fondovi iz drugog stupa trebaju kontaktirati nositelja osiguranja da podmiri dug u roku osam dana. Poslodavac tada treba platiti zaostale doprinose i kaznu, a snosi i naknadu za moguću štetu koja je nastala osiguraniku. U Mađarskoj se već provode raznovrsne mjere poboljšanja evidencije uplata, snaži autoritet porezne uprave, ali i smanjuje teret doprinosa. U neposrednoj je budućnosti potrebno pojačati vezu doprinosa i mirovine, kao i ostvariti neposredniji odnos između osiguranika koji plaćaju doprinose i državnog tijela koje provodi njihovu raspodjelu kako bi osiguranici imali bolji i jasniji uvid za što se sredstva troše. Poljska - Pored uobičajenog nasljeđa socijalističke prošlosti po kojem je sustav međugeneracijske solidarnosti često bio pod pritiskom moćnih interesnih skupina 11, kao i u drugim tranzicijskim zemljama, često se u smanjivanju otvorene zaposlenosti pribjegavalo prijevremenom umirovljenju. Povećani broj korisnika mirovina uz smanjeni broj onih koji plaćaju doprinose uvjetovao je jako pogoršanje sustavne stope ovisnosti mirovinskog sustava (broj umirovljenika na stotinu osiguranika) s 38,9 u godini na 61,6 u godini. Poljska je posebna po tome što je jedna od rijetkih tranzicijskih zemalja u kojima je porastao odnos između prosječne mirovine i prosječne plaće (s 50% godine na 64% godine), iako je to više posljedica snažnijeg smanjivanja plaća nego mirovina. Povlaštene mirovine i visoke stope doprinosa uvjetovale su opću prihvaćenost stava kako su mirovinski doprinosi samo vrsta poreza, a ne oblik štednje za starost. Tek je manjina stanovništva svjesna da je osigurana (10,4% ispitanika u istraživanju provedenom godine). Samom mirovinskom sustavu nedostaje institucionalizirana društvena snaga koja bi branila interese mlađih naraštaja od pritisaka starijih (bitnog i aktivnog dijela biračkog tijela) i ustupaka koje im političari (prilično) spremno daju u želji da ih udobrovolje za sljedeće izbore (Hausner, 2001). Stoga se ne treba čuditi da su ispitanici, kao jednu od najvažnijih pitanja reforme, istaknuli potrebu jačeg povezivanja doprinosa i mirovina (tako da doprinosi stvarno budu osnovica budućih mirovina) te potrebu vođenja osobnih računa o uplaćenim doprinosima. 43

10 Najveći problemi mirovinskog osiguranja nisu vezani uz pokrivenost mirovinskog osiguranja jer se sa sigurnošću može ocijeniti da je obuhvaćen najveći dio aktivnih osoba. Problemi su ponajviše vezani uz raširenu evaziju doprinosa za mirovinsko osiguranje. U Poljskoj je vrlo rašireno neslužbeno gospodarstvo (siva ekonomija), ali je zbog prirode same pojave nemoguće izmjeriti (ili točnije procijeniti) dohodak koji se ostvaruje, odnosno koliko mirovinskih doprinosa nije plaćeno. Bez sumnje ta je pojava itekako značajna, pa je prema procjeni Državnog statističkog ureda godine udio neslužbenog gospodarstva u ukupnom iznosio oko 17,2% BDP-a u, odnosno 14,3% BDP-a u godini. S priličnom se sigurnošću vjeruje da je najrašireniji oblik evazije poreza i doprinosa baš neplaćanje mirovinskih doprinosa, koje se najčešće javlja u tri pojavna oblika. Prvi je isplata plaća i zarada u gotovom novcu neprijavljenih stranih radnika (najčešće iz zemalja bivšeg Sovjetskog Saveza), od kojih su mnogi zaposleni u graditeljstvu ili na kućanskim poslovima. Drugi oblik je fiktivno samozapošljavanje koje osiguraniku omogućava smanjivanje troškova mirovinskih doprinosa. Kako je osnovica za plaćanje mirovinskih doprinosa niža za samozaposlene (doslovno svi samozaposleni prijavljuju da su ostvarili minimalnu plaću koja je 60% prosječne plaće), poslodavci stimuliraju svoje zaposlenike da otvore fiktivne tvrtke. Zanimljivo je navesti da su prema redovitim anketama o potrošnji kućanstava samozaposlene osobe najmanje izložene siromaštvu, što znači da ostvaruju osjetno viši dohodak od prijavljenog. Treći je oblik evazije kod zaposlenih koji su službeno prijavljeni kao poljoprivrednici, pa plaćaju vrlo mali mirovinski doprinos iako je njihov glavni izvor dohotka izvan poljoprivrede. Velika poteškoća mirovinskog sustava je organizacijska neučinkovitost Zavoda za socijalno osiguranje i njegova nesposobnost da organizira sveobuhvatan informacijski sustav 12. Chłoń-Domińczak (2004) navodi da se u neplaćanju doprinosa za mirovinsko osiguranje posebno ističe problem velikih ponajviše državnih tvrtki. Tijekom tranzicije Vlada je nekoliko puta predložila, a Parlament usvojio otpis njihovih obveza za mirovinske doprinose. Takva je praksa posebno bila raširena do provedbe mirovinske reforme godine kojom se željelo osnažiti povezanost doprinosa i iznosa buduće mirovine. Ipak je tijekom godine znatan broj većih tvrtki - pogotovo ugljenokopa i željezara te željeznice tražio i dobio oprost od plaćanja nepodmirenih doprinosa za mirovinsko osiguranje, a njihove su obveze često ili ostale nepokrivene ili su bile plaćene iz proračuna središnje države. U zemlji postoji ambivalentno stajalište u pogledu ovakvog pomaganja te zastupnici oprosta navode da je riječ o tvrtkama koje zapošljavaju veliki broj radnika. Te bi tvrtke bez oprosta duga morale otići u stečaj i otpustiti zaposlene, koji bi zbog svoje dobi, zanimanja i regionalnog smještaja teško mogli naći novi posao, odnosno postali bi dugotrajno nezaposleni i opasno izloženi siromaštvu. S druge strane, protivnici oprosta pak navode da se time samo odgađa neumitno restrukturiranje gospodarstva i da se besmisleno troše velika sredstva koja bi se mnogo bolje mogla upotrijebiti za prekvalifikaciju i osposobljavanje radnika koji tako ostaju bez posla. Ukupne nepodmirene obveze tvrtki koje prolaze restrukturiranje ili takozvanih strukturalnih dužnika ponajviše rudnika i željezara, kao i dijela državne željeznice po osnovici doprinosa za mirovinsko osiguranje iznosile su oko 6,5 milijardi zlota u godini te su u godini narasle na gotovo 8 milijardi zlota (ili oko tri četvrtine ukupno neplaćenih doprinosa za mirovinsko osiguranje). Stanje se nešto poboljšalo u godini pa je dug strukturalnih dužnika iznosio oko 6,1 milijardi zlota i odgovarao 61% ukupnog duga. Iako su se u godini ponovno povećale nepodmirene obveze strukturalnih dužnika na više od 7 milijardi zlota, dugovanja drugih gospodarskih subjekata još je više narastao pa je udio strukturalnih dužnika pao na ispod 60% duga. Cilj mirovinske reforme i razvoja kapitaliziranog sustava bilo je omogućavanje osiguranicima veće osobne slobode i izbora te istodobno pružanje zakonski utvrđene najmanje mirovine. Na nacionalnoj razini time bi se trebalo potaknuti razvoj tržišta kapitala, stvoriti poticaje za ulaganja i štednju, te ogra- 44

11 ničiti neplaćanje doprinosa. Osim rješavanja pitanja strukturalnih dužnika, u neposrednoj je budućnosti nužno pronaći načine motiviranja (ali i prisile) da samozaposleni i poljoprivrednici uredno izvršavaju svoje obveze plaćanja doprinosa za mirovinsko osiguranje. Slovačka - Ne postoje pouzdani podaci o opsegu neslužbenog gospodarstva, ali se s priličnom sigurnošću može procijeniti da je ono znatno. Razmjerno visoke stope doprinosa od 44% (26% mirovinsko osiguranje, 4% invalidsko osiguranje i 14% zdravstveno) koncem 90-ih vjerojatno su poticale na izbjegavanje obveze plaćanja doprinosa. U posljednjih su nekoliko godina u Slovačkoj provedene mnoge promjene i institucionalna poboljšanja, pa je donedavno ružno pače postalo zanosni lijepi labud koji služi za primjer drugima. Stope doprinosa znatno su smanjene, te su u godini iznosile 16% bruto plaće za mirovinsko osiguranje, 3% za invalidsko osiguranje (najveća osnovica 43,533 slovačkih kruna mjesečno) i 10% zdravstveno osiguranje (najveća osnovica 32,000 slovačkih kruna mjesečno). Hurcíková i Pekník (2002) vjeruju da je sustav prikupljanja doprinosa u Slovačkoj sada uvelike konsolidiran, a prilično su učinkoviti upravni i organizacijski aspekti mirovinskog sustava. Uvelike je pojednostavljen postupak prijavljivanja zaposlenih na mirovinsko osiguranje, a stroge kazne od 100 kruna po danu za neprijavljenu osobu vjerojatno obeshrabruju i one najupornije. Slične su kazne i za kašnjenje plaćanja mirovinskih doprinosa. Reforme se nisu zadržale samo na tome nego je Parlament godine usvojio korjenitu reformu javnih prihoda pogotovo poreznog sustava i uveo jednu proporcionalnu stopu od 19% poreza na dohodak i poreza na dobit. Tako se u lipnju godine u časopisu Forbes Magazine navodi da Slovačka Republika ostvaruje uvjete kako bi postala novi Hong Kong ili Irska, te da će porezna reforma i uklanjanje administrativnih barijera potaknuti nastajanje malog ali snažnog istočnoeuropskog tigra koji će itekako biti gospodarski konkurentan uspavanim članicama EU. Naravno da je još prerano ocjenjivati sve dugotrajne učinke svih promjena, ali bi izgradnja jednostavnog i trajnog poreznog sustava mogla ne samo značajno doprinijeti ostvarivanju gospodarskog rasta i razvoja, nego i izgradnji porezne svijesti i kulture tako da građani ne zaboravljaju plaćanje obveza vezanih uz mirovinsko osiguranje, ali i znaju za što se troše prikupljeni novci. Slovenija Stanovnik i sur. (1996) proveli su istraživanje o izbjegavanju i neplaćanju doprinosa za mirovinsko osiguranje. Za uplatu doprinosa pravnih osoba bio je nadležan zavod za platni promet, zahvaljujući čijoj učinkovitosti (ali i strahu poduzeća od nadzora) nije bilo većeg izbjegavanja plaćanja doprinosa. U godini ukupno je kod pravnih osoba bilo nenaplaćeno oko 1,5% svih doprinosa za mirovinsko osiguranje. Najveći dio ukupno nepodmirenih obveza u i godini imao je mali broj istih poduzeća i to najčešće velikih sustava u proizvodnji željeza, aluminija, tekstila, strojogradnje, energetike, automobilske industrije, graditeljstva i prometa. Problemi naplate doprinosa za mirovinsko osiguranje bili su mnogo veći kod fizičkih osoba, tako da je procijenjena stopa naplaćenih doprinosa iznosila 73% u i 74% u Posebno je niska stopa naplate bila kod samozaposlenih (67% u obje navedene godine), dok je stanje bilo bolje kod poljoprivrednika i ostalih kategorija. Razlozi tome su raširena nelikvidnost fizičkih osoba, mnogi zaostaci koje prema njima ima bivši društveni sektor, ali i zakonska neusklađenost i administrativna neučinkovitost nadležnih službi. Prikupljanje, nadzor i prisilnu naplatu mirovinskih doprinosa u Sloveniji obavlja Porezna uprava. Ujedno, Zavod za mirovinsko i invalidsko osiguranje obavezno nadzire podatke o mirovinskim i invalidskim doprinosima, osiguranim osobama i platišama doprinosa. Provjera relevantnih pokazatelja provodi se u posebnom odjelu Zavoda u kojem je na provjeri zaposleno 30 revizora. U godini oni su provjerili gotovo 20 tisuća tvrtki s više od 400 tisuća zaposlenih te oko 4400 osoba koje su samozaposlene, poljoprivrednici ili dobrovoljni osiguranici. Poteškoće se javljaju u tome što sve zakonski obvezne osobe ne dostavljaju na vrijeme potrebne podatke Registru Zavoda. Iako je zakonski ovakvo ponašanje kažnjivo, rijetko uslijede sudske tužbe zbog neizvršavanja obveze do- 45

12 stavljanja podataka jer su razrezane kazne vrlo male i sudski postupci dugo traju. Upravni odbor Zavoda za mirovinsko i invalidsko osiguranje može odobriti potpunu i djelomičnu odgodu, oprost i otpis potraživanja, te obročno plaćanje nepodmirenih obveza. U pravilu, potraživanja se otpisuju samo ako su nenaplativa. Za pravne osobe to znači da se potraživanja ne mogu naplatiti iz stečajne jamčevine niti od pravnog sljednika. Za fizičke osobe to podrazumijeva da je osoba preminula i da nema imovine koja bi se mogla prodati kako bi se osigurala sredstva za podmirenje duga. Zastara potraživanja duga nastupa nakon pet godina ako nije započeo sudski postupak, a nakon deset godina dolazi do potpune zastare. U prvim godinama tranzicije oprost potraživanja odobravao se posebnim zakonima, a najčešće se radilo o gospodarski vrlo slabim tvrtkama koje su trebale korjenito restrukturiranje prije privatizacije. Odgoda plaćanja dospjelih mirovinskih doprinosa također je odobrena mariborskom TAM-u, poznatom proizvođaču kamiona, ali je to kasnije zamijenjeno udjelom u njegovom vlasništvu (Vezjak i Stanovnik, 2004). Hrvatska - Evazija i (ne)sklonost plaćanju doprinosa za mirovinsko osiguranje uvelike ovisi o koristi što se očekuje od sustava. U nedostatku provedenih (ili barem objavljenih) istraživanja o preraspodjeli dohotka koji ostvaruje mirovinsko osiguranje u Hrvatskoj, intuitivno i na temelju istraživanja u drugim zemljama možemo procijeniti tko su dobitnici i gubitnici u mirovinskom sustavu. Mirovinsko osiguranje preraspoređuje dohodak između pojedinih dobnih i dohodovnih skupina (međugeneracijski 13 i unutargeneracijski 14 ), pa je stoga potrebno proučiti različit odnos između visine uplaćenih doprinosa i visine mirovine na razini čitavih generacija. S obzirom na dobnu strukturu žene dobivaju više nego muškarci15, a prema vrstama invalidske 16 i obiteljske 17 određuju se na povoljniji način od starosne mirovine. Slično vrijedi i za mirovine s kratkim mirovinskim stažem, prijevremene starosne mirovine, mirovine na osnovu beneficiranog staža i one koje se ostvaruju prema posebnim propisima. Nadalje, postojale su velike razlike i kod različitih osnova osiguranja 18. Prema novim propisima izjednačene su stope doprinosa 19 za radnike i obrtnike, a poljoprivrednici plaćaju doprinos po nižoj stopi, s time da razliku plaća državni proračun. Do provedbe mirovinske reforme najnepovoljniji odnos doprinosa i mirovine imali su osiguranici koji su odradili cijeli radni vijek i ostvarili starosnu mirovinu, tako da je kod njih postojala slaba veza između uplaćenih doprinosa i visine mirovine, odnosno dolazilo je do znatne preraspodjele u korist drugih kategorija. Madžarević Šujster (1997) navodi da se u Hrvatskoj u najviše slučajeva radi o prikazivanju manjih poreznih osnovica, isplatama plaća preko banaka, sindikata ili u naturi i na taj se način izbjegava plaćanje poreza i prireza. Veličina neplaćenog poreza i doprinosa snažno je uvjetovana i izvorom ostvarenog dohotka, odnosno gospodarskog sektora u kojem je osoba zaposlena. Na temelju pretpostavki da je neplaćanje poreza i doprinosa manje prisutno kod velikih poduzeća (zbog opsega poslova, potrebe vođenja cjelovitoga računovodstva i negotovinskog plaćanja, a i činjenice da su do sada bila u državnom ili eventualno mješovitom vlasništvu) i većih zarada samozaposlenih i poduzetnika nego što ih ostvare «obični«zaposlenici, autorica provodi dvije simulacije 20. Madžarević Šujster (2001) na temelju određenih pretpostavki provodi slične simulacije za razdoblje od do godine. Koristeći prvu simulaciju procjenjuje da je udio evazije poreza i prireza na dohodak i doprinosa narastao od 1,5% BDP-a u godini na 2,7% u 2000, dok je prema drugoj simulaciji (nakon korekcije za otpis doprinosa i izbjegavanje plaćanja doprinosa) udio evazije poreza i doprinosa u istom razdoblju porastao s 4,3% BDP-a na 5,9%. Prva simulacija daje donju granicu evazije izravnih poreza i doprinosa, dok druga simulacija daje gornju granicu procjene. Marija Zuber (2000) piše o problemima u s vezi naplatom doprinosa za mirovinsko osiguranje i njihovog statističkog praćenja 21. Ujedno se navodi nejednak položaj osiguranika odnosno za osobe kojima je radni odnos osnovica mirovinskog osiguranja, uplaćeni doprinosi nisu uvjet ostvarivanja prava 46