Povijesni razvoj i sada{nji uvjeti javnog mirovinskog osiguranja u Velikoj Britaniji

Transcription

1 Povijesni razvoj i sada{nji uvjeti javnog mirovinskog osiguranja u Velikoj Britaniji Predrag Bejakovi} Institut za javne financije ~lanci Sa etak Nakon dugotrajnih rasprava o potrebi i opravdanosti uvo enja javnog mirovinskog sustava tijekom 19. stolje}a, javno mirovinsko osiguranje u Velikoj Britaniji uvedeno je po~etkom 20. stolje}a. Ono se uvelike mijenjalo tijekom vremena, s tim da je na po~etku postojala samo osnovna dr avna mirovina, kasnije nadopunjena s dijelom koji ovisi o ostvarenim zaradama osiguranika. Sustav je bio prili~no u~inkovit u ubla avanju siroma{tva starijeg stanovni{tva, a problemi su vezani uz njegovu slo enost i ~este promjene. Posebno su velike izmjene bile od po~etka 1980-ih do sredine 1990-ih kada su vi{e nego prepolovljene vrijednosti mirovina iz sustava SERPS-a. Promjene ostvarene u godini ~ini se da bi trebale pogodovati umirovljenicima s malim mirovinama. Prema provedenim projekcijama, sustav se ~ini fiskalno odr ivim, a i zbog politi~kih razloga ne treba o~ekivati njegove znatnije promjene u doglednoj budu}nosti. Iako je u Britaniji sve ve}i naglasak na privatnom mirovinskom osiguranju, i nadalje je zna~ajna uloga dr ave, naro~ito u dva podru~ja: nadzoru nad radom (posebice privatnih) mirovinskih fondova _ pogotovo njihovim marketin{kim i administrativnim tro{kovima _ i obavje{tavanju osiguranika o njihovim pravima. Uvod: Po~eci razvoja mirovinskog osiguranja Raspravi o potrebi uvo enja javnog mirovinskog osiguranja u Britaniji krajem 19. stolje}a sigurno su pomogli i mnogi napisi o vrlo lo{em materijalnom polo aju starijih osoba. Tako je francuski autor de Tocqueville (mnogo slavniji po djelu»demokracija u Americi«) napisao jo{ godine rad Spomenspis o siroma{tvu u kojem na primjeru Velike Britanije jasno obja{njava za{to u doba industrijskog razvoja vi{e nije dovoljno spontano privatno organiziranje humanitarne pomo}i (koje ina~e jako po{tuje i podr ava). Potrebno je sustavno i stalno dr avno zbrinjavanje ekonomski ugro enih. Britansko kraljevsko statisti~ko dru{tvo vrlo je rano po~elo pratiti stanje siroma{tva {irom zemlje. U izvje{taju Charlesa Bootha iz godine nagla{ava kako je ekonomski najlo{iji polo aj osoba starijih od 65 godina, od kojih gotovo ~etiri desetine ivi u siroma{tvu (s time da su mnogi bili rtve zle ivotne kobi _ ponajvi{e bolesti ili invalidnosti _ na koju gotovo da nisu mogli utjecati), dok je kod mla ih od 60 godina siroma{na bila tek svaka dvadeseta osoba. Istina, nadle ne kraljevske komisije _ the Royal Commission of the Aged Poor kojoj je predsjedao lord Abadare, te the Commitee on Old Age pension pod vodstvom lorda Rothschilda _ smatrale su da nema potrebe uvoditi mirovinsko osiguranje, jer sve ve}i broj industrijskih radnika mo e osigurati svoju egzistenciju za vrijeme starosti. Rasprave su se ponajvi{e vodile izme u onih koji su bili za pla}anje mirovinskih doprinosa (tako da se ispuni paternalisti~ka uloga dr ave) i skupine koja je vjerovala da starije siroma{no stanovni{tvo, uklju~uju}i 51

2 ene i nestru~ne radnike, ne}e mo}i samostalno pla}ati potrebne doprinose. Stoga se druga skupina zalagala za mirovinsko osiguranje prema materijalnom polo aju (means-tested) za koje se ne bi pla}ali doprinosi, ve} bi se financiralo iz prikupljenih poreznih prihoda (Thane, 1978). Prijedlozi ove druge skupine usvojeni su godine kada je uvedeno mirovinsko osiguranje za osobe starije od 70 godina koje su udovoljavale uvjetima lo{eg materijalnog polo aja i odre enoj provjeri»dobrog pona{anja«. Iako su naknade na po~etku bile vrlo male, ukupni iznos izdvojenih sredstava iznosio je preko 6 milijuna funti godi{nje. Nakon Prvog svjetskog rata rasprava se nastavila nesmanjenom estinom izme u zastupnika obje struje, te su sindikati smatrali da bi uvo enje doprinosa i/ili njihovo kasnije (mogu- }e) pove}avanje neposredno pogodilo i zaposlene i poslodavce. Suprotno stajali{te zastupalo je Ministarstvo financija koje je eljelo ostvariti {to je vi{e mogu}e javnih prihoda, te je kao kompromisno rje{enje godine usvojen Zakon o pla}anju mirovinskih doprinosa (Contributory Pension Act). Po tom bi se zakonu pla}ao doprinos koji je jam~io osnovnu mirovinu u dobi od 65 godina starosti, s tim da bi se nakon 70 godina starosti ostvarivalo pravo na mirovinu bez pla}anja doprinosa. Pravo na mirovinu ostvarivali su bra~ni drugovi i djeca, a kako nije bilo prethodnih uplata Ministarstvo financija moralo je osigurati velik iznos koji nije mogao biti ostvaren iz prikupljenih doprinosa za mirovinsko osiguranje. Iako je to bio model jednakih doprinosa i mirovina (flat rate), ipak je u njemu postojala odre ena sustavna preraspodjela. Ujedno, taj je model sadr avao obilje ja prisilne {tednje i prikupljanja javnih prihoda putem doprinosa. U razdoblju izme u dva rata u mirovinskom sustavu napravljene su dvije va ne izmjene. Udovice osiguranih mu{karaca mogle su nakon godine ostvarivati pravo na mirovinu nakon 55 godina starosti, a zakon (the»blackcoated«act) iz godine pro{irio je mirovinsko osiguranje i na bolje pla- }ene radnike. Vjerojatno, druga mjera nije bila toliko namijenjena pobolj{anju sigurnosti ove skupine radnika, ve} vi{e kao na~in prikupljanja ve}ih javnih prihoda. Mirovinski sustav u cjelini nije zna~ajnije smanjio broj siroma{nih starijih ljudi, ve} se njihov broj pove}avao tijekom 1930-ih stoga {to nisu ostvarili potreban broj godina osiguranja. Zbog toga je dio slu be za zapo{ljavanje (the Unemployment Assistance Board) preimenovan (u the Assistance Board) i zadu en za pla}anje naknada prema materijalnom polo aju starijih i nezaposlenih osoba koje nisu imale pravo na naknade na temelju pla}anja doprinosa. Reforma Beveridge Nakon Drugog svjetskog rata, godine zakonom je (National Insurance Act) uveden sustav pla}anja jednakih mirovinskih doprinosa i pravo na jednaku mirovinu za mu{karce u dobi od 65 i vi{e godina te za ene u dobi od 60 i vi{e godina, uz uvjet da se puna mirovina mo e ostvariti prestankom rada. Nekoliko godina kasnije (to~nije 1948). uvedena je temeljna dr avna mirovina (The Basic State Pension _ BSP) izvorno kao rezultat poznatog Beveridge reporta o socijalnoj slici britanskog dru{tva. Taj je dokument sadr avao ne samo prijedlog cjelovitog sustava socijalnog osiguranja i o~uvanja dohotka (National Insurance _ koje pru a osiguranje za vrijeme umirovljenja, bolesti i nezaposlenosti, i National Assistance _ koje poma e prema materijalnom stanju) ve} je uvelike utjecao i na obuhvat, na~ela i na~ine provedbesocijalne politike u Velikoj Britaniji. Beveridgeov plan imao je mnoga konzervativna obilje ja, ali je boljom i sveobuhvatnijom organizacijom sustava znatno pobolj{ao op}e blagostanje u Britaniji kao kapitalisti~kom gospodarstvu i dru{tvu. Namjera temeljne dr avne mirovine bila je osigurati primanja i materijalnu sigurnost osobama starije dobi. Po~etna je ideja bila da sustav po~iva na kapitaliziranom sustavu, odnosno da svaka generacija mora pla}anjem doprinosa osi- 52

3 gurati svoje mirovine. To je gotovo odmah napu{teno pa su pravo na mirovinu ostvarivali tada{nji nara{taji umirovljenika. Naravno, mo e se postaviti pitanje za{to se odlu~ilo za op}i mirovinski sustav umjesto za onaj prema materijalnom polo aju (means-tested). Razlog je vjerojatno {to se taj sustav smatrao kao kvazi-osiguranje, pa su se uz pla}anje doprinosa mogli prikupiti ve}i iznosi nego {to bi se to moglo ostvariti porezima u sustavu nepla}anja doprinosa. Iako u sustavu jednakih doprinosa i mirovina teorijski ne dolazi do zna~ajnije unutargeneracijske preraspodjele, ona se ipak ostvaruje jer sustav ipak pru a umanjenu mirovinu osobama koje nisu ostvarile dovoljan broj godina mirovinskog osiguranja. Dodatni tro{kovi pla}ali su se iz prora- ~una, a za sve umirovljenike sni en je iznos mirovina, {to je opet uvjetovalo da je znatan dio njih pao ispod utvr- ene granice siroma{tva pa su mnogi ostvarivali pravo na dodatne naknade prema materijalnom polo aju. Nadalje, osobe koje su eljele nastaviti raditi mogle su odgoditi kori{tenje mirovinskih prava do pet godina ili po~eti koristiti mirovinu i primati cijeli iznos ili dio mirovine do odre ene razine primanja (pravilo primanja) isto do pet godina, nakon ~ega ostvaruju pravo na punu mirovinu. Kako se udio stanovni{tva starijeg od dobi za umirovljenje izme u i godine pove}ao za 45%, uz istodobno vrlo malu nezaposlenost i mali broj osoba koje su bile na bolovanju, rashodi za mirovinsko osiguranje postali su najve}a rashodna stavka u sustavu socijalnog osiguranja. Nastale te{ko}e mirovinskog osiguranja ponajvi{e vezane uz pove}anje broja korisnika, potaknule su uvo enje proporcionalnih doprinosa uz zadr avanje jednakih naknada, tako da je poja~ana preraspodjela u sustavu, ali su (zami{ljene) naknade i (stvarni) doprinosi ovisni o pla}ama potaknuli su mit o sustavu kao osiguranju za vrijeme starosti (Creedy i Disney, 1985). Taj je mit uvelike obilje io rasprave o spremnosti pla}anja mirovinskih doprinosa ako naknade ne ovise o pla}i. Iako je malo suvi{no razmatrati spremnost pla}anja obveznih doprinosa, svejedno se ~esto moglo ~uti da u tom slu~aju ljudi ne}e htjeti pla}ati doprinose. Po~etkom 1960-ih uveden je sustav dr avnih mirovina koji je ovisio o primanjima (Earning-Related State Pensions) za koji su se pla}ali doprinosi, bio je podlo an oporezivanju, te nije ovisio o materijalnom polo aju. Prvi oblik tog mirovinskog osiguranja bio je Graduate Retirement Pension (GRP) koji je postojao izme u travnja i travnja Sustav je bio predvi en na na~in da korisnicima povrh jednake dr avne mirovine omogu}i ostvarivanje uve}ane mirovine ovisne o njihovim primanjima. U po~etku svi su osiguranici trebali pla}ati puni iznos doprinosa, ali je to promijenjeno u listopadu kada su osiguranici u strukovnim osiguranjima imali obvezu pla}anja po ni oj stopi, ali su i ostvarivali umanjenu mirovinu. Mirovinski zakon iz 1970.godine Krajem 1960-ih i po~etkom 1970-ih na temelju ve}eg broja provedenih istra ivanja ponovno je potaknuto zanimanje za pitanje nejednakosti u dru{tvu i siroma{tva starijih osoba, {to je uvjetovalo razmi{ljanja o potrebi pobolj{anja i mijenjanja postoje}eg sustava. Tako je godine uz veliko odobravanje politi~kih stranaka usvojen odgovaraju}i zakon (the Social Security Act) koji je stupio na snagu godine i uvelike promijenio sustav mirovinskog osiguranja. Sustav GRD je zamijenjen dr avnom mirovinom ovisnom o primanjima (State Earnings-Related Pension Scheme _ SERPS). Mirovina se sastojala od dva dijela: prvog dijela koji se pla}a svim korisnicima bez obzira na njihova prethodna primanja i doprinose, i drugog dijela ovisnog o primanjima i o trajanju pla}anja doprinosa. Taj drugi dio ne mo e biti ve}i od utvr enog maksimalnog iznosa. Za osobu koja je pla}ala doprinose najmanje 20 godina, dio mirovine ovisan o primanjima iznosi ~etvrtinu razlike izme u vrijednosti»primanja na koja se obra~unava mirovinski doprinos«(do odre ene 53

4 granice) i osnovne jednake mirovine. Za osobu koja je pla}ala doprinose kra}e vrijeme obra~unava se osmina razlike. Poku{ajmo to malo pojasniti na primjeru: ako je osnovna jednaka mirovina 20 funti tjedno, a najve}i utvr eni iznos primanja 140 funti tjedno, umirovljenik ostvaruje 50 funti mirovine tjedno ( /4). Osoba s primanjima od 100 funti tjedno ostvaruje tjednu mirovinu od 40 funti, a osoba s primanjima od 60 funti tjedno ima mirovinu od 30 funti tjedno. Stopa zamjene (replacement rate) pove}ava se s 33% na 40%, odnosno na 50%, kako se primanja smanjuju s 140 na 100, odnosno na 60 funti tjedno. Vi{e zemalja u svijetu ima sli~an sustav u kojima su stope zamjene slabije pla- }enih radnika znatno ve}e nego one bolje pla}enih pa se ovo obilje je mirovinskog sustava ~esto navodi kao zna~ajna preraspodjela od»bogatih«prema»siroma{nima«(u.s. Social Security Administration, 1994). Dio mirovine koji ovisi o prethodnim primanjima temelji se na prosjeku primanja pojedinca u 20 najboljih godina radnog vijeka nakon {to se provede indeksiranje primanja iz pojedinih godina. Prosjek primanja»najboljih«godina mora biti ve}i prosjeku primanja svih godina, a iznos u kojem se tada dva prosjeka razlikuju ovisi o stupnju fluktuacije primanja tijekom radnog vijeka promatrane osobe. Poslodavci isto do utvr enoj najve}eg iznosa pla}aju doprinos za mirovinsko osiguranje svojih zaposlenih. Izvorno je predvi eno da se ograni~enje prilago ava ili prema indeksu cijena ili pla}a, ovisno o tome {to je ve}e (Ubrzo se odstupilo od ove odredbe pa se koristio samo indeks cijena). Promjenom sustava indeksiranja ostvarena je neto u{teda od pribli`no 6 milijardi funti godi{nje, a prosje~na osnovna mirovina po osobi manja je za oko 20 funti tjedno. Velika promjena u sustavu mirovinskog osiguranja je mogu}nost da se za dio mirovine ovisan o prethodnim primanjima istupi iz dr avnog sustava i mirovinski osigura vezano uz zanimanje, odnosno poduze}e (strukovno osiguranje). Oni koji su istupili iz dr- avnog sustava pla}aju manje mirovinske doprinose, ali ostvaruju samo utvr eni jednaki iznos mirovinske naknade. Nije se moglo unaprijed znati koliko }e se osoba na to odlu~iti, a i dr avni aktuarski stru~njaci (Government Actuary s Department, 1982.) podcijenili su broj onih koji su to u~inili (Hemming i Kay, 1982). Privatni mirovinski programi morali su pla}ati zajam~enu minimalnu mirovinu (the Guaranted Minimum Pension _ GMP) koja se temelji na prosjeku primanja iz svih godina rada, a ne na najboljih 20 godina i koja se ne indeksira. Ipak, dr ava je pokrivala razliku izme u GMP-a i mirovine koja bi se ostvarila u dr avnom sustavu. Sustav je bio izlo en mnogim prijetnjama i promjenama, ponajvi{e vezanim uz njegovo sazrijevanje i utjecaje kretanja nezaposlenosti, realnog porasta pla}a, stope aktivnosti stanovni{tva i demografskih kretanja. Predvi a se daljnje pove}anje gornje granice preko koje se vi{e ne pove}ava doprinos za mirovinsko osiguranje. Usprkos korjenitoj promjeni mirovinskog sustava, nije uslijedila zna~ajnija javna rasprava niti je proveden ve}i broj znanstvenih istra ivanja o toj temi, osim {to je manji broj teoreti~ara bio vrlo kriti~an prema promjeni, isti- ~u}i kako }e mirovinsko osiguranje vezano uz poduze}e ka njavati zaposlene koji ~e{}e mijenjaju radno mjesto ili poduze}e. Istina, takvi pojedinci pogotovo ako imaju zanimanje i stru~nost koja se tra i na tr i{tu rada mogu neposredno pregovarati o uvjetima svog mirovinskog osiguranja. Ujedno, velike tvrtke, osim {to imaju svoje sustave mirovinskog osiguranja imaju i svoje unutarnje tr i{te rada na kojem je mala vanjska pokretljivost, a mirovine su samo jedan od ~imbenika dugotrajnije strukture naknada iz rada. Razvoj nakon godine Didnot i Johnson (1997.) vjeruju da je od po~etka 1980-ih do sredine 1990-ih sustav mirovinskog osiguranja u Velikoj Britaniji do ivio najve}e promjene u svojoj povijesti. Oni pogotovo nagla{avaju radikalne promjene politike dr avnih mirovina vezane uz SER- 54

5 PS. Budu}e vrijednosti tih mirovina vi{e su nego prepolovljene, te su tri ~etvrtine zaposlenih prestali biti ~lanovi SERPS-a jer su se uklju~ili u strukovno ili osobno mirovinsko osiguranje. Izvorno, SERPS je bio prili~no izda- {an ali nakon toga uslijedile su zna- ~ajne reforme tako da je do{lo do mnogih ograni~enja. Danas na zna- ~enju sve vi{e dobiva mirovinsko osiguranje pojedinih zanimanja (strukovno mirovinsko osiguranje) pa je pribli no polovica osiguranika uklju~ena u neki program privatnog osiguranja. Oko 10 milijuna umirovljenika ostvaruje temeljnu dr avnu mirovinu jednakog iznosa, za koju se izdvaja manje od 4% BDP-a. Ovisno o dobi i imovinskom stanju dobiva se za{titni dodatak, naknada za stanovanje te porezne olak{ice. I u Britaniji se sredinom i krajem 1970-ih o~itovao fenomen ranijeg povla~enja iz aktivnosti, pogotovo mu{- kog stanovni{tva. Uz produ eno o~ekivanje trajanja ivota, ljudi su sve du e koristili mirovine. Tada{nja je Konzervativna vlada predlagala poduzimanje daljnjih mjera tako da bi osobe koje ulaze u svijet rada umjesto ostvarivanja prava na osnovnu mirovinu trebale imati mirovine iz kapitalizirane {tednje. Dr ava bi pla}ala 9 funti tjedno na svaki osobni ra~un, s tim da bi se sredstva izdvajala iz prikupljenih poreznih prihoda. SERPS vi{e ne bi prikupljao sredstva nekapitaliziranog mirovinskog osiguranja, a iznos doprinosa iz pla}e umjesto u sustav me- ugeneracijske solidarnosti upla}ivao bi se u privatni mirovinski fond. Ova je promjena manje radikalna nego {to se to ~ini na prvi pogled jer su ve} tri ~etvrtine radne snage prestali biti ~lanovi SERPS-a. Naprotiv, prva je mjera korjenita promjena. Op}enito, predlo ene su se promjene smatrale gotovo neostvarivima zbog veli~ine tranzicijskog tro{ka. To podrazumijeva da jedna generacija treba pla}ati za svoje mirovine i za mirovine sada{njih umirovljenika, jer se u sustavu me ugeneracijske solidarnosti teku}e mirovine ispla}uju od prikupljenih doprinosa. Prijedlogom konzervativaca to se trebalo ubla iti na dva na~ina. Prvo, predlo ili su postupnost u promjenama tako da nitko tko ostvari mirovinu prije godine ne bi ostvarivao sni enje (rebate). (O svim administrativnim te{ko}ama i nejasno}ama koje su tako nastale treba pogledati: Department of Social Security, 2000a). Time bi se kratkoro- ~no omogu}avalo sni avanje tro{kova i omogu}ila odre ena raspodjela tro- {kova me u generacijama. Ali to ne mijenja ~injenicu da i dalje postoje tranzicijski tro{kovi. Drugo, konzervativci su predlo ili promjenu poreznog tretmana doprinosa za mirovinsko osiguranje. Zastupali su potrebu da se ukinu postoje}e porezne olak{ice za doprinose na mirovinsko osiguranje, ali mirovine bi bile oslobo ene oporezivanja. Tako ostvareni porezni prihodi (primici) (tax receipt) mogli bi se koristiti za pokrivanje dijela tro{kova promjene mirovinskog sustava. Navodili su da bi novi sustav trebao omogu}iti optimalan odnos privatnog i javnog temeljenog na najboljim obilje- jima dr avnog i privatnog osiguranja. Navedeno»rje{enje«ipak stvara mnoge probleme. Prvi je da je ono vrlo slo`eno u provedbi. Preno{enje doprinosa poslodavaca s dotada{njih ra~una fondova profesionalnog (strukovnog) mirovinskog osiguranja na individualne ra~une optere}eno je mnogim neizvjesnostima. Drugo, postoji i pitanje povjerenja, jer ako se ukinu sada{nje porezne olak{ice za doprinose, kako se mo`e jam~iti da }e dr`ava za 40 ili vi{e godina stvarno po{tivati dana{nje odluke o osloba anju mirovina od oporezivanja. Tre}e, dvojbe se odnose i na razloge za dobrovoljno dopunsko mirovinsko osiguranje. Za{to ulagati novce na posebne osobne mirovinske ra~une ako je njihov porezni tretman jednak uvijek raspolo`ivim sredstvima ulo`enim na obi~ni bankovni ra~un? Kona~no, treba se pitati koji se problem `eli rije{iti predlo`enim promjenama. Predlo ene promjene posebno iznena uju jer prema Dr avnoj aktuarskoj slu bi (Government Actuary s Department) u Velikoj Britaniji ne postoje zna~ajniji problemi s financi- 55

6 ranjem osnovnih mirovina. Godine poslodavac je pla}ao doprinos za mirovinsko osiguranje (National Insurance Contribution) ovisno o pla}i zaposlenika po stopama od 0 do 10 posto. Iznos doprinosa zaposlenika ovisio je o njegovoj pla}i: nulta stopa za tjednu pla}u manju od 64 funte (godi{nju pla}u od 3328 funti), 2 posto za prve 64 funte pla}e tjedno do 10 posto za tjednu pla}u od 485 funti (godi{nje funti). Ako je zaposlenik uklju~en u mirovinski program koji organizira poslodavac stopa se sni avala na 8,4 posto (International Bureau for Fiscal Documentation, 1999). Projekcije pokazuju da bi stope doprinosa za mirovinsko osiguranje u Velikoj Britaniji trebale padati zahvaljuju}i pove}anju obra~unske osnovice uslijed ve}ih primanja koje je izrazitije od pove}anih izdvajanja za ve}i broj umirovljenika. To je uvelike u~inak smanjivanja odnosa osnovne mirovine prema prosje~noj pla}i koji se o~ekuje do sredine 21. stolje}a. U idu}oj tablici navedene su procijenjene stope doprinosa za mirovinsko osiguranje u uvjetima zadr avanja sada{- njeg sustava mirovinskog osiguranja. Tablica 1 Procijenjene stope doprinosa za mirovinsko osiguranje u uvjetima zadr avanja Procijenjeni prosje~ni Fiskalna godina doprinos poslodavca i zaposlenika za mirovinsko osiguranje u % 1994/ , / ,7 2010/ ,4 2020/ ,8 2030/ ,2 2040/ ,8 2050/ ,8 Izvor: izra~uni Government Actuary s Department, Broj starosnih umirovljenika u Velikoj Britaniji pove}ao se iz fiskalne godine s 10,7 milijuna na 10, 9 milijuna u i 11 milijuna umirovljenika u razdoblju od do godine. Predvi eni rashodi procjenjuju se na 35, 6 milijardi funti u godini; 37,8 milijardi funti u godini, 38,6 milijardi u godini i 40,6 milijardi u (Department of Social Security, 2000 b). Vrlo dugo (sigurno do sredine 1980, a mo da do po~etka 1990-ih) u Velikoj Britaniji bilo je ra{ireno vjerovanje da je dr avni op}i sustav mirovinskog osiguranja bolji i u~inkovitiji od velikog broja privatnih mirovinskih osiguranja _ privatno osiguranje nije zainteresirano za pojedince koji ostvaruju ni e dohotke, osiguranici nemaju pravu mogu}nosti prikupljanja informacija, a i paternalisti~ko vjerovanje da pojedinci ne}e dovoljno u{tedjeti za starost. Creedy i Disney (1985.) upozoravaju da se sustav me ugeneracijske solidarnosti koji se financira iz teku}ih doprinosa obi~no pogre{no smatra dugoro~nim jer zahtijeva jasan me ugeneracijski ugovor prema kojem se generacija koja radi obvezuje da }e pla}ati za mirovine osoba koje su umirovljene podrazumijevaju}i da }e njihove mirovine pla}ati idu}a generacija radnika. Koliko se god to ~inilo prividno privla~nim, ipak je to ~ista fikcija (utopija) i ne postoji op}e jamstvo da }e mirovinski sustav koji je na raspolaganju jednoj generaciji biti dostupan sljede}oj. Pozivaju}i se na argument da se me ugeneracijska preraspodjela mo e smatrati socijalnim osiguranjem protiv pripadnosti odre enoj velikoj dobnoj skupini, to svejedno ne mora nu no zadovoljiti pripadnike generacije koja radi, ako oni znaju da trebaju financirati relativno veliku populaciju umirovljenika. Visoki tro{kovi umirovljenika ne smiju se ograni~iti na neposredna izdvajanja za mirovine ve} se moraju uklju~iti i drugi oblici pomo}i umirovljenicima (poput sustava mirovinskog dodatka _ the Supplementary Benefit System ili najmanjeg zajam~enog primanja Minimum Income Guarantee _ MIG, uvedenog u travnju godine) kao i poreznih olak{ica koje ostvaruju umirovljenici. Ako su mirovine iznad iznosa utvr enog za pomo} prema materijalnom polo aju onda se, naravno, smanjuju izdvajanja za mirovinski dodatak. 56

7 U raspravama u vezi s financijskom (ne)odr ivosti javnog mirovinskog sustava, ~esto se zaboravlja na njegove u~inke. Ocjenjuje se da je javni mirovinski sustav u Velikoj Britaniji polu~io dobre rezultate u sprje~avanju siroma{tva starijih osoba, te da je u~inkovitiji od znatno skupljih i administrativno slo enih programa pomo}i prema materijalom stanju. Oko ~etiri milijuna umirovljenika prima SERPS mirovine. tako da se za mirovinsko osiguranje u fiskalnoj godini izdvojilo 4,23% BDP-a. Ocjenjuje se da }e udio rashoda za mirovinsko osiguranje rasti do godine na vi{e od 5% BDPa, a nakon toga do sredine stolje}a trebalo bi uslijediti smanjenje na oko 4% BDP-a. Vi{e od polovice britanskih umirovljenika ivi u dvo~lanom ku- }anstvu, a oko ~etvrtina su samci. Opskrbljenost umirovljeni~kih ku}anstava ne razlikuje se bitno od onih koja to nisu, s tim da umirovljenici, naravno, ve}inom nemaju hipoteke na svoje ku}e jer su za radnog vijeka otplatili bankovne kredite, {to nije slu~aj s neumirovljeni~kim ku}anstvima koja u ve}ini imaju tu obvezu. U razdoblju godine primanja svih britanskih umirovljeni~kih ku}anstava pove}ala su se za 7%, a najve}e pove}anje (za vi{e od tre}ine primanja) zabilje eno je kod mu{karaca koji ive sami. U istom razdoblju smanjilo se zna~enje dr avne mirovine, a poraslo sudjelovanje ostalih dr- avnih naknada i privatnih mirovina. Udio umirovljenika ne{to je smanjen u donjim dohodovnim decilima i pove- }an u vi{im decilima, s tim da u ~etiri najvi{a decila visok udio imaju umirovljenici _ samci (Emerson, Johnson i Stears, 2000). Reforma iz godine Sustav SERPS zamijenjen je u travnju godine dr avnom drugom mirovinom (State Second Pension _ S2P) koja je namjerno vi{e usmjerena na osobe slabijih primanja. Sli~no kao i SERPS, sustav doprinosa i prava prili~no je slo en, iako osiguranici ne bi trebali ostvarivati manje mirovine. U drugoj fazi razvoja S2P od godine predvi eno je da }e pojedini osiguranici imati bla a umanjenja mirovina, ali }e umirovljenici s malim mirovinama biti u boljem polo aju (Kaplar i Leicester, 2002). U tablici 2 navodimo posljednje raspolo ive podatke o vrstama i obilje jima javnih mirovina, broju korisnika i rashodima u milijunima funti. Prema posljednjim raspolo ivim podacima ukupno se za mirovinske rashode u fiskalnoj godini potro{ilo oko 42 milijuna funti. {to je 37,4% ukupnih rashoda za socijalnu sigurnost u {irem smislu (rashodi i Vrsta mirovine Tablica 2 Vrste mirovina, broj korisnika i rashodi u Oporeziva Pla}aju se doprinosi Ovisi o ma- Broj Rashodi u terijalnom korisnika u a stanju a (milijuni funti) Basic state pension Da Djelomi~no Da Earnings-related state pensions: b Graduated pension Da Da Da c SERPS Da Da Da c a Procjena b raspolo ivi samo ukupni podaci o rashodima za SERPS i prethodne sustave, broj primatelja je raspolo iv samo po pojedinim podvrstama iako su mnogi umirovljenici u oba sustava mirovina {to ovise o ostvarenim zaradama (earnings-related pension). U travnju godine SERPS je zamijenjen s dr avnom drugom mirovinom. c podaci za Izvor: Department for Work and Pensions, Work and Pensions Statistics 2001, Government Statistical Service, London, Preuzeto iz Kaplan i Leicester (2002). 57

8 pomo}i za nezaposlene, umirovljenike, socijalnu skrb i drugo). U ukupnim navedenim rashodima najve}i udio (32,5%) ima Basic State Pension. Op}enito, promjene britanskog mirovinskog sustava, te{ko se mogu provesti. Gotovo sigurno se mirovinskim osiguranjem ponajvi{e okoriste _ politi~ki dobro organizirani _ srednji slojevi (istra ivanja su nedvosmisleno pokazala da ive du e od manje imu}nih osoba), a i najve}i broj zaposlenih u javnim slu bama tako er su pripadnici srednjih slojeva. Stoga se ovoj kategoriji osiguranika posve}uje posebna pozornost. Od 1. listopada provode se novi sustavi umirovljenja javnih slu benika pod nazivom classic, classic plus or premium koji su zamijenili biv{i Principal Civil Service Pension Scheme _ PCSPS. Njima se ne mijenja iznos mirovine, ali se uvode nove mogu}nosti izbora osiguranja. Tako su uvedeni modeli: Classic _ promijenjeni naziv PC- SPS-a, koji ne mijenja mirovinske uvjete i iznose mirovine. Premium osiguranje _ namijenio je osobama koje su se tek prvi put osigurale od 1. listopada godine ali i postoje}im osiguranicima. To je tradicionalan na~in osiguranja vezan uz zanimanje i kona~nu (zadnju) pla}u. Svaka godina osiguranja u starom sustavu obi- ~no je jednaka vrijednosti 0,92 godine osiguranja u novom sustavu. Classic plus _ kombinirani sustav koji se od 1. listopada ra~una kao premium osiguranje, a osiguranje se do kraja rujna obra- ~unava kao classic (podlo no nekim manjim promjenama). Iako je u Britaniji sve ve}i naglasak na privatnom mirovinskom osiguranju, i nadalje je zna~ajna uloga dr- ave, naro~ito u dva podru~ja. Prvo, rije~ je o nadzoru nad radom (posebice privatnih) mirovinskih fondova (s tim da sve nepravilnosti i pronevjere u Britaniji zaslu uju, {to }emo i nastojati, poseban ~lanak u budu}nosti), a pogotovo njihovim marketin{kim i ad- ministrativnim tro{kovima. Murthi, Orszag i Orszag (1999) jasno pokazuju da i u Velikoj Britaniji kao zemlji razvijenog financijskog tr i{ta visoki administrativni tro{kovi mirovinskog sustava mogu uvjetovati negativan povratak od osiguranja. Vjerojatno zbog nepostojanja odgovaraju}e zakonske regulative naknada i tro{kova mirovinskih fondova, pretjerane decentralizacije i trendova niske postojanosti ~lanstva (osobni ra~uni su dobrovoljni), gotovo 40% osiguranika promijeni ili prestane upla}ivati doprinose prije isteka ~etvrte godine ~lanstva. Tako na britanskom tr i{tu mirovinskog osiguranja postoji vrlo o{tra poslovna utakmica, {to bi naravno trebalo biti pohvalno, ali to ponekad dovodi do davanja la nih i nemogu}ih obe}anja, te uzrokuje zbunjenost korisnika. Procjenjuje se da tijekom uobi~ajenog radnog vijeka i umirovljenja postoje}i tro{kovi i naknade smanjuju vrijednost osobnog ra~una za pribli no 40% u odnosu na njegovu vrijednost bez naknada. Drugim rije~ima, gotovo dvije petine vrijednosti osobnog ra~una potro{i se za raznovrsne tro{kove i naknade. Istina, ranija su istra ivanja ustanovila ni i postotak naknada i tro{kova britanskog mirovinskog sustava, ali ~esto nisu ura~unavala tro{kove koji nastaju na osobnim ra~unima pri prelasku osiguranika u drugi fond ili prestankom upla}ivanja, ili pak nisu obuhva}ala anuitetne tro{kove ra~una koji nastaju pri umirovljenju, a ~esto su zanemarila i jedne i druge tro{kove. Nepostojanje zakonski odre enja stvorilo je mno{tvo razli~itih naknada i tro{kova mirovinskih fondova, koje osiguranici ~esto ne razumiju ili pogre{no shva}aju, a tako er je potaknulo i nametanje naknada i tro{kova na samom po~etku razdoblja osiguranja (front-loaded costs). Stoga se javlja opravdana potreba zakonskog odre ivanja tro{kova i naknada mirovinskih fondova, {to je i Laburisti~ka vlada obe}ala u~initi. Naravno, tu se pak javlja opravdana opasnost da }e 58

9 do}i do smanjivanja ponude osiguranja, jer ako je zakonsko odre enje previ{e restriktivno, fondovi mogu prestati nuditi osobne mirovinske ra- ~une osobama slabijih plate nih mogu}nosti. Stoga, Murthi i suradnici nagla{avaju da pri odre ivanju djelovanja privatnih mirovinskih fondova treba itekako voditi ra~una o pitanjima tro{kova i naknada tih fondova. Drugo va no podru~je dr avnog djelovanja je obavje{tavanje korisnika. Potrebno je istaknuti da velik broj umirovljenika naj~e{}e zbog neobavije- {tenosti ne tra i i ne koristi razne oblike pomo}i na koje imaju pravo, poput dodatka za njegu (the Attendance Allowance), koji prema slu benim podacima ne tra i 40% osoba koje imaju pravo. Stoga su se aktivirala lokalna tijela uprave i samouprave na ni im organizacijskim razinama vlasti (Borough Council) koja obavje{tavaju, poma u i upu}uju umirovljenike u njihova prava. Mnogo od toga mo e se na}i i na Internet stranicama lokalnih vlasti (poput Osiguranici imaju pravo odabira sustava. Nadle ne mirovinske slu be vrlo su aktivne u informiranju gra ana o pravima i promjenama u mirovinskom osiguranju, pa putem priop}enja, bro{ura, letaka stalno obavje{tavaju gra ane. Posebno je pregledna korisna njihova Internet stranica (http: // menu.asp). Budu}nost britanskog mirovinskog osiguranja Mo emo ponoviti da je mirovinski sustav Velike Britanije vrlo slo en, a sastoji se od me ugeneracijskog sustava solidarnosti osnovne dr avne mirovine (Basic State Retirement Pension _ BSP) i dodatnog mirovinskog osiguranja koje osiguranicima pru a tri razli~ite mogu}nosti: dr avne mirovine vezane uz dohodak (donedavno State Earnings-Related Pension Sheme _ SERPS, a sada Second State pension _ S2P), te osobno i profesionalno mirovinsko osiguranje (u koje se uklju- ~ilo pribli no tri ~etvrtine prija{njih ~lanova SERPS-a, odnosno S2P-a). Sustav je op}enito bio prili~no djelotvoran u ubla avanju siroma{tva starijih osoba. S prili~nom se sigurno{}u mo e re}i da britanski javni mirovinski sustav ne}e u dogledno vrijeme do ivjeti zna~ajnije promjene, iako }e se vjerojatno postro iti postoje}a prava. Sustav nije zna~ajnije financijski ugro- en, ali sigurno ne}e niti postati izda{- niji. Sada{nja Laburisti~ka vlada gotovo da nije bitno promijenila stajali{te prema socijalnoj politici i mirovinskom osiguranju, tako da se mo e re- }i da je ostvaren novi post-modernisti- ~ki konsenzus za 21. stolje}e. Premijer Tony Blair nikada nije kritizirao poteze prethodne vlasti u privatizaciji i socijalnoj politici, pa se ne mo e o~ekivati izrazitiji zaokret u njegovoj vlasti i odnosu prema umirovljenicima. Podjednako se ne mo e o~ekivati zna~ajnija me ugeneracijska ili unutargeneracijska preraspodjela. U Britaniji se ekonometrijskim metodama nastoji utvrditi u kojoj se mjeri provodi okomita preraspodjela (od bogatih k siroma{nima) i preraspodjela tijekom ivota (za vrijeme rada pla}aju se doprinosi za mirovinu koja se onda koristi nakon umirovljenja). Provedena istra ivanja razbila su duboko ukorijenjenu predrasudu: okomita je preraspodjela vrlo slaba, dok je zna~ajna preraspodjela tijekom ivota koju kao oblik {tednje, predstavlja oko tri ~etvrtine ukupne preraspodjele u dru{tvu (Baldock i sur. 1999). Mo e se o~ekivati pobolj{anje polo aja jo{ uvijek zara uju znatno manje od mu{karaca, {to zna~i i nesigurniju starost jer dohodak u vrijeme radne aktivnosti u najve}oj mjeri odre uje i primanja u vrijeme umirovljenja. Starenjem dru{tva i sve ve}im udjelom starije populacije u ukupnom stanovni{tvu sigurno }e se pove}ati sklonost bira~kog tijela financiranju mirovinskog sustava. Nedavno provedena istra ivanja (British Social Attitudes survey) pokazuju da britanska javnost podr ava dr avno financiranje zdravstva, obra- 59

10 zovanja i mirovinskog osiguranja, a ne elitne kulture. U ocjeni budu}ih kretanja mirovinskog sustava u Velikoj Britaniji potrebno se podsjetiti sve ve}eg zna~enja privatnog mirovinskog osiguranja, ~ime bi se mogla o~uvati financijska odr ivost javnog mirovinskog osiguranja. Pitanje je ho}e li sustav ostati dovoljno pravedan? Sustav javnog osiguranja je izgleda odr iv, ali jesu li projekcije to~ne i pouzdane? Njegove mogu}e promjene sigurno nose dodatni politi~ki rizik. Tako na primjer starija osoba kojoj se smanjuje mirovina ili ne mo e ostvariti neka druga prava smatra da je naru{en jasno utvr- en ugovor s dr avom, {to podrazumijeva nestabilnost pravila te vladavinu nesigurnosti i nepovjerenja u zakon. Stoga je mo da bolje i u Britaniji pozorno razmotriti opravdanost pobolj{anja u mirovinskom osiguranju te uvjeriti korisnike da to zna~i dugoro~nu odr ivost sustava, a ne ~ekati da se prava jo{ drasti~nije moraju smanjivati u budu}nosti. Znatnija smanjivanja mirovinskih prava mogla bi lako naru{iti temeljnu zada}u koju ima mirovinski sustav (i koju je u Britaniji dosad prili~no uspje{no ostvarivao): sprje~avanje siroma{tva osoba u starijoj dobi. Summary Pension system in Great Britain After the long-lasting discussions in the 19 th century about necessity of the public pension system introduction in the Great Britain, the system was established in the beginning of the 20 th century. In the beginning there was the basic state pension only, afterwards followed by the means tested supplement. The system was efficient in the old aged poverty alleviation, but the problems were related to its complexity and numerous changes. The greatest changes were undertaken in the period when the SERPS pensions were more then halved. Recent 2002 changes seem to be favorable to the low-pension pensioners. The forecasts show that the system is fiscally affordable, and for the political reasons significant changes are not expected soon. The importance of the private pensions grows, but the state continues to have important role in the two areas _ the pension funds supervision, especially their marketing and administrative expenses _ and providing information to insurers about their rights. Literatura: Baldock, J., Manning, N., Miller, S., i Vickerstaff, S., Social Policy, Oxford : Oxford University Press. Creedy, J., Disney, R., Social insurance in transition: an economic analysis, Oxford: Clarendon Press. Department of Social Security. 2000a. Lessons Learned From the Failure to Publicise a Change to the Inheritance of SERPS, Supplementary report to the Permanent Secretary of the Department of Social Security by the National Audit Office and the DSS Internal Audit Service, London: Department of Social Security. Department of Social Security, 2000b. Retirement Pension, London: Department of Social Security. London: Department of Social Security. Didnot, A., Johnson, P., (ed.) Election Briefing 1997, Commentary 60, London: The Institute for Fiscal Studies. Disney, R., Emmerson, C., Smith S., Pension Reform and Economic Performance in Britain in the 1980s and 1990s, NBER Working Paper No. 9556, on line available on Emerson, C., Johnson, P., Stears, G Reforms in the UK: Involving the Private Sector, u Stanovnik, T., Stropnik, N., Prinz, C Economic Well-Being Of The Elderly: A Comparison Across Five European Countries, Aldershota: Ashgate. Government Actuary s Department National Insurance Fund Long _ Term Financial Estimates. Report of the Government Actuary on the First Quinquennial Review Under section 137 of Social Security Act, London: HMSO. Hemming, R., Kay, J.A The costs of the state earnings-related pension scheme, Economic Journal, 92:

11 International Bureau for Fiscal Documentation European Tax Handbook. Amsterdam: International Bureau for Fiscal Documentation. Kaplan G., Leicester, A., A Survey of the UK Benefit System, Briefing Note No. 13, London: Institute for Fiscal Studies, on line available on Murthi, M., Orszag, J. M., Orszag, P. R Administrative Costs under a Decentralized Approach to Individual Accounts: Lessons from the United Kingdom. Presented at the conference on»new Ideas About Old Age Security«, Washington DC.: the World Bank, on line available on Thane, P Non-contributory versus insurance pension , u Thane, P. (ur.): The Origins of British Social Policy, str , London: Croom Helm. U.S. Social Security Administration »Program Characteristics«Social Security programs Throughout the World _ 1993, U.S. Department of Health and Human Services, Research Report No. 63, Social Security Administration, u Goodin, E. R., Mitchell, D. (ur.) The Foundations of the Welfare State, Cheltenham: Edward Elgar. 61