FISKALNA I MONETARNA POLITIKA

Transcription

1 FISKALNA I MONETARNA POLITIKA ožujak 2015.

2 Sadržaj: SAŽETAK UVOD FISKALNA POLITIKA: 1) Proračun i proračunski nadzor 2) Porezna reforma EKONOMSKA I MONETARNA POLITIKA LITERATURA 2 od 29

3 SAŽETAK Analiza trenutne situacije jasno utvrđuje uzroke negativnih kretanja gotovo svih makroekonomskih pokazatelja od do danas. Snažan pad BDP-a, inozemni dug koji premašuje BDP, snažan rast deficita konsolidirane opće države, brzo približavanje javnog duga BDP-u, iznimno visoka stopa nezaposlenosti (pogotovo mladih) rezultat su neučinkovite alokacije resursa, neučinkovitog poreznog sustava i neučinkovitog pružanja javnih usluga. Strategija ORaH-ove politike proračuna i proračunskog nadzora je uspostaviti stabilan, uravnotežen i dugoročno održiv projektni proračun koji mora biti potpuno transparentan te potpuno razumljiv i zastupnicima koji ga usvajaju, i građanima na koje se odnosi. Zagovaramo transformaciju proračuna s tabličnog na projektni kako bi bio razumljiviji, ali i lakši u nadzoru njegova izvršenja. Proračunske stavke ne smiju biti razmrvljene i nepregledne, već se u jednostavnom, opisno projektnom proračunu treba na pregledan način predstaviti sve ključne projekte koje u godini planira realizirati neko tijelo javne vlasti s točno definiranim, ciljevima, nužnim ukupnim sredstvima, očekivanim ishodima te rokovima i dinamikom realizacije izvršenja. Iz projektnog proračuna mora se potpuno jasno i pregledno vidjeti ukupna politika Vlade u godini na koju se odnosi. Proračun mora biti temeljen na rezultatima jer je jedino tako moguće ostvariti učinkovitu alokaciju resursa, distribuciju dobara i usluga te stabilizirati ekonomiju u kratkom, srednjem i dugom roku. Hrvatskoj je potreban balans između prihoda i rashoda što podrazumijeva stvaranje uvjeta za povećanje gospodarskog rasta, a time i punjenja proračuna te smanjenje potrošnje, odnosno štednju. Poseban naglasak stavlja se na stvaranje fiskalnog prostora koji će potaknuti investicije i stvoriti prostor za sufinanciranje projekata koji su financirani iz EU fondova. Cilj ORaH-a je provođenje reforme cjelokupne porezne politike uvođenjem poreznog sustava koji će biti jedan od značajnih faktora poticanja poduzetništva, rasta, razvoja i ulaganja u RH. Provođenje porezne reforme mora doprinijeti fiskalnoj stabilnosti, smanjenju nezaposlenosti i mora biti u potpunosti usuglašeno s ostalim ekonomskim politikama. Novi porezni sustav izgrađen na poreznoj reformi mora dovesti do povećanja priliva sredstava u Državni proračun te mora biti adekvatan da zadovolji potrebe društva za javnim rashodima. Ključan element porezne politike je kontinuirano smanjenje poreznog opterećenja pojedinog poreznog obveznika (porezno rasterećenje rada), pojednostavljenje i povećanje učinkovitosti naplate poreza, konzistentnost u provedbi (jednaka pravila za sve), reforma porezne uprave te uvođenje ekološki prihvatljivijih poreza. Smanjenjem poreznog opterećenja pojedinog poreznog obveznika, posebice u smislu smanjenja poreza na rad/dohodak, povećat će se prostor za potrošnju, odnosno reinvestirane ostvarene dobiti/dohotka. Provođenje porezne reforme kroz porezne kodifikacije mora se provoditi na osnovi povjerenja između poreznih obveznika i poreznih/upravnih tijela, a pravna sigurnost poreznih obveznika mora se podići na višu razinu i nikako ne žrtvovati radi postizanja kratkoročnih ciljeva kao u slučaju nekih dosadašnjih izmjena poreznih zakona. Osnovni zaključak je da bez smanjenja visokih troškova i veličine neučinkovite javne uprave, odnosno bez potpune reforme javne uprave, prava i potpuna reforma porezne politike koja dovodi do zadanog cilja nije moguća. ORaH se zalaže za povratak na monetarni suverenitet u cilju rasta zaposlenosti i bržeg gospodarskog razvoja za ubrzani izlazak iz recesije. Inflacija ostaje sekundarni cilj, u protivnom nastavak restriktivne monetarne politike i stezanje javne potrošnje dovodi do daljnjeg razaranja hrvatske ekonomije uz stečajeve i otpuštanja. Nužno je potaknuti jačanje nacionalne valute temeljem stvarnih parametara vraćanjem kontrole nad našim novcem. Mjenjačke poslove HNB-a i prihode ostvarene na deviznim rezervama koji su postali glavna djelatnost HNB-a nužno je zamijeniti aktivnim upravljanjem procesima nastajanja nacionalne valute i efikasnijim modelima plasiranja novca u sustav. Nužno je smanjivanje kamatnih stopa 3 od 29

4 na kredite gospodarstvu i sektoru stanovništvu omogućavanjem refinanciranja kunskim kreditima u uvjetima krize po stopama 2% za gospodarstvo i 4% za stanovništvo te uvođenje jedinstvene zakonske zatezne kamate stope do oporavka gospodarstva na jedinstvenu stopu od 7%. Smanjenjem kreditnih obveza dio dohotka ostaje raspoloživ za potrošnju i poticajno djeluje na ukupnu nacionalnu potrošnju stanovništva. Lakšim pristupom novcu može se očekivati i rast investicija korporativnog sektora s obzirom na povoljnije uvjete kreditiranja. Lakši pristup novcu smanjenjem kamatnih stopa ima deflatorno djelovanje na tečaj što može pozitivno djelovati na konkurentnost izvoza, a destimulirajuće na uvoznu komponentu posebno po pitanju krajnje potrošnje. Ukratko, jačanje agregatne potražnje potiče gospodarski rast i zapošljavanje. 4 od 29

5 UVOD Sustavi kontrole i ravnoteže ugrađeni u strukturama vlasti pomogli su zapadnim demokracijama u zadnjih dvjesto godina formirati jezgru dobrog upravljanja. Nagrade i kazne koje motiviraju javne službenike i kreatore politika vezane su za rezultate i pomažu oblikovati uspješnost javnog sektora. One su temelji sustava odgovornosti u jednoj zemlji. Smisleno upravljanje javnim sektorom i državnom potrošnjom pomažu utvrditi tijek gospodarskog razvoja i društvenog kapitala, osobito za siromašne i druge skupine u nepovoljnom položaju. S druge strane, mnoge zemlje u razvoju i tranziciji pate od nezadovoljavajućih i često disfunkcionalnih sustava upravljanja koji uključuju nezakonite postupke, neučinkovitu alokaciju resursa, neučinkovit porezni sustav i neučinkovito pružanje javnih usluga. Hrvatska je zemlja u tranziciji i pravi primjer neučinkovitog upravljanja javnim financijama, a što se posebno odnosi na neučinkovito izvršavanje glavnih funkcija proračuna. To uključuje utvrđivanje prioriteta u alokaciji javnih sredstava, izradu planova kako postići ciljeve politike proračuna, uspostavljanje financijske kontrole nad proračunskim stavkama, upravljanje proračunom prema načelu fiskalne razboritosti, učinkovitosti i integriteta te osiguranje odgovornosti prema poreznim obveznicima. Ovakva situacija je rezultat nedostatka političke volje, znanja i politika bez konkretnog sadržaja kako postići obećane ciljeve. U takvom svijetu njeguje se neodgovornost za preuzete obveze prema hrvatskim građanima, dok se ispunjavaju obveze prema pojedinim interesnim skupinama. Strukturna neprilagođenost hrvatskog gospodarstva naslijeđena iz ranijeg sustava uz negativan utjecaj makroekonomske politike, dvostrukog opterećenja restriktivne monetarne politike, s jedne strane, i fiskalnog opterećenja, s druge strane, stvorila je negativne uvjete za funkcioniranje gospodarstva. Kako dati poticaj ekonomiji da nakon neobično dugog kriznog razdoblja prijeđe iz recesije u rast i razvoj te da istovremeno blagodati tog rasta i razvoja osjete svi hrvatski građani? Moramo uvažavati postojeća ograničenja koja su u području monetarne politike definirana sporazumom iz Mastrichta čime se zabranjuje kreditiranje vlada i odvaja monetarna politika od ostalih segmenata ekonomske politike. Stabilnost cijena definira se kao glavni cilj središnjih banaka, a gospodarski razvitak usmjerava se kroz alokaciju kapitala. Fiskalna politika ograničena prekomjernim deficitom i nagomilanim javnim dugom sužava prostor za djelovanje. Ova ograničenja često su izgovor za nedjelovanje, odnosno zadržavanje postojećeg stanja, a posljedično, s obzirom da se ekonomska politika ne mijenja, kriza se produbljuje iz godine u godinu te se akumuliraju neprocjenjivi gubici. Dugoročno gledano zadržavanjem na niskoj razini korištenja postojećih resursa ne može se očekivati održiv i realan rast. Kratkoročno, kako bi se premostio jaz između vremena potrebnog za jačanje konkurentnosti gospodarstva i promjene u strukturi nužno je adekvatnim kombinacijama mjera monetarne i fiskalne politike potaknuti izlazak iz depresije. 5 od 29

6 FISKALNA POLITIKA 1) PRORAČUN I PRORAČUNSKI NADZOR Analiza trenutne situacije Horizontalna analiza središnjih proračuna u razdoblju od do pokazuje snažan rast deficita u i to od 246,9%, odnosno u iznosu od 7,1 milijarde kuna u usporedbi s prethodnom godinom. U kasnijem razdoblju proračunski manjak bilježi rast od prosječnih 19,8% te u doseže rekordnih 16,2 milijarde kuna. Vertikalna analiza središnjih proračuna otkriva razloge prethodno spomenutog snažnog rasta deficita u koji je, uz ostale čimbenike činjenja u neskladu sa Zakonom o fiskalnoj odgovornosti, uvjetovao daljnji rast deficita u narednim godinama. Prihodi poslovanja u su smanjeni za 4,8% odnosno 5,5 milijardi kuna u odnosu na prethodnu godinu, dok su rashodi poslovanja porasli za 2,6 milijardi kuna odnosno za 2,3%. Kada se tome dodaju i rashodi za nabavu nefinancijske imovine u iznosu od 2,3 milijardi kuna, neupitan je rast deficita središnjeg proračuna. U strukturi rashoda na kraju godine gotovo sve stavke bilježe rast u odnosu na prethodnu godinu. Na kraju godine ponavlja se isti scenarij iz prethodne godine, odnosno prihodi poslovanja padaju za 2,5% odnosno 2,8 milijardi kuna, dok rashodi poslovanja rastu za 2% odnosno 2,4 milijardi kuna. Pri tome deficit središnjeg proračuna raste za 46,32% odnosno 4,5 milijardi kuna te je tada iznosio 14,1 milijardu kuna. Na kraju godine nema značajnih promjena u strukturi proračuna, dok na kraju Hrvatska ostvaruje rast prihoda i pad rashoda što je rezultiralo smanjivanjem deficita središnjeg proračuna za 28,6%, odnosno 4 milijarde kuna u odnosu na prethodnu godinu. Na kraju godine, deficit središnjeg proračuna raste za 62% u odnosu na prethodnu godinu i Iznosio je 16 milijardi kuna čemu su prethodili smanjenje prihoda od poslovanja za 918 milijuna kuna u odnosu na prethodnu godinu, pri čemu je ostvareno najveće smanjenje prihoda od poreza za 2,5% odnosno 1,6 milijardi kuna. Rashodi poslovanja porasli su za 4% odnosno 4,8 milijardi kuna u odnosu na prethodnu godinu pri čemu je najveći rast ostvaren unutar: financijskih rashoda (rast od 12,3% odnosno 1 milijarda kuna); pomoći danih u inozemstvo i unutar općeg proračuna (rast od 36,5% odnosno 1,7 milijardi kuna) 1 ; naknada građanima i kućanstvima na temelju osiguranja i drugih naknada (rast od 4,5% odnosno 2,9 milijardi kuna) 2. U ukupnim rashodima najveći udio ima socijalna zaštita (48,4 milijardi kuna, od toga najveći udio imaju mirovine u iznosu od 20,7 milijardi kuna) i zdravstvo (21,5 milijardi kuna). Porezni prihodi su najznačajniji izvor sredstava državnog proračuna. Trend poreznih prihoda za razdoblje od do godine pokazuje uglavnom manje promjene u samoj strukturi pri čemu je u ostvareno smanjenje prihoda od poreza na dobit i to za oko 17% odnosno 1,3 milijarde kuna u odnosu na prethodnu godinu. Nadalje, prema strukturi rashoda evidentno je da su najznačajnije socijalne naknade i rashodi za zaposlene koji ukupno čine oko 70% ukupnih rashoda. Trend rashoda u promatranom periodu pokazuje uglavnom manje promjene u samoj strukturi pri čemu je u ostvaren: rast financijskih rashoda (obveze za financijsku imovinu i zaduživanje središnje države) i to za oko 12% odnosno oko 1 milijarde kuna u odnosu na prethodnu godinu; rast pomoći za oko 36% odnosno 1,7 milijardi kuna; rast socijalnih naknada za oko 4,5% odnosno 2,9 milijardi kuna. 1 Odnosi se na uplate doprinosa Republike Hrvatske proračunu Europske unije. 2 Odnosi se na socijalne naknade, naknade po osnovi osiguranja i druge naknade građanima i kućanstvima iz državnog proračuna. Ova kategorija rashoda izvršena je u godini u iznosu od 67,2 milijarde kuna. Najveći dio rashoda u ovoj skupini odnosi se na mirovine i mirovinska primanja u iznosu od 36,1 milijardu kuna i naknade u sustavu zdravstva od 21,6 milijardi kuna. 6 od 29

7 Račun financiranja pokazuje kontinuiran rast ukupnih primitaka od financijske imovine i zaduživanja u razdoblju od do čime su financirani izdaci za financijsku imovinu i otplate zajmova te kontinuirani i rastući manjak državnog proračuna. Sektor opće države prema metodologiji ESA 2010 obuhvaća: državni proračun i korisnike državnog proračuna; izvanproračunske korisnike (HV, HC, FEUZO, HFP, AUDIO, CERP, DUUDI); javna poduzeća (HRT, HŽI, HAC i ARZ); lokalni proračuni i korisnici lokalnih proračuna; izvanproračunski fondovi (HZZO, HZMO i HZZ). Prema podacima DZS (2014.), deficit opće države za godinu prema metodologiji ESA 2010 iznosio je 17,3 milijarde kuna ili 5,3% BDP-a. Prema podacima Ministarstva financija (2013), glavnina manjka od 4,9% BDP-a zabilježena je na razini središnjeg proračuna, dok je na razini izvanproračunskih korisnika ostvaren manjak od 0,5% BDP-a. Proračun jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, koji po prvi puta uključuje 572 jedinice koje su u zadanom roku podnijele financijske izvještaje te županijske uprave za ceste, zabilježio je višak od 0,2% BDP-a. Iako ukupni manjak proračuna izvanproračunskih korisnika nema materijalno značajan udio u BDP-u (0,5%), njihov udio u deficitu proračuna konsolidirane opće države iznosi značajnih 10,3%. Dug opće države za godinu iznosio je 249 milijuna kuna ili 75,7% BDP-a. Potkraj godine intenzivirala su se zaduživanja države. Razlozi su: slabosti u planiranju proračuna, česti rebalansi i nemogućnosti uvida u stvarni razmjer izravnih i potencijalnih obveza države. Europska komisija je 5. ožujka objavila rezultate detaljnog preispitivanja za Hrvatsku u skladu s člankom 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011. U analizi Komisija zaključuje da u Hrvatskoj postoje prekomjerne makroekonomske neravnoteže za koje je potrebno posebno praćenje i snažno političko djelovanje. Političko djelovanje potrebno je posebno s obzirom na osjetljivosti koje proizlaze iz velikih vanjskih obveza, sve lošijih izvoznih rezultata, velike zaduženosti poduzeća i duga opće države koji se brzo povećava, a sve u kontekstu niskog rasta i loše sposobnosti prilagodbe. Europska komisija je i u ovoj godini u Country Report Croatia 2015, ocijenila da nema potrebe za pokretanjem korektivnog postupka protiv nijedne zemlje članice EU-a, pa tako ni protiv Hrvatske, u sklopu postupka za ispravljanje makroekonomskih neravnoteža. Europska komisija je uputila Hrvatskoj šest preporuka za ovu i sljedeću godinu, koje se kreću od mjera za smanjenje prevelikog deficita, obeshrabrivanja ranog umirovoljenja, usklađivanja sustava plaća s produktivnošću i makroekonomskim uvjetima, racionalizacije državnih agencija i smanjenja parafiskalnih nameta. Ostavljena je i mogućnost pokretanja korektivnog postupka za ispravljanje makroekonomskih neravnoteža, ako Komisija ocijeni nedovoljno ambicioznim mjere koje su te dvije zemlje najavile u svojim reformskim nacionalnim programima. Ove mjere predstavljaju gašenje požara i sigurno je da su potrebne s obzirom na stanje makroekonomske neravnoteže u kojoj se Hrvatska nalazi. Ipak, ORaH smatra da je prije svega potrebno eliminirati uzroke koj su doveli do problema s deficitom i posljedično, navedenom neravnotežom. Također, ORaH smatra da će provođenje svih navedenih mjera, ukoliko ih ne prate sustavne reforme proizvesti samo nove i dublje neravnoteže. 7 od 29

8 Strategija i ciljevi Strategija ORaH-ove politike proračuna i proračunskog nadzora je uspostaviti stabilan, uravnotežen i dugoročno održiv projektni proračun koji mora biti potpuno transparentan te potpuno razumljiv i zastupnicima koji ga usvajaju, i građanima na koje se odnosi. Zagovaramo transformaciju proračuna s tabličnog na projektni kako bi bio razumljiviji, ali i lakši u nadzoru njegova izvršenja. Proračunske stavke ne smiju biti razmrvljene i nepregledne, već se u jednostavnom, opisno projektnom proračunu treba na pregledan način predstaviti sve ključne projekte koje u nekoj godini planira realizirati neko tijelo javne vlasti s točno definiranim, ciljevima, nužnim ukupnim sredstvima, očekivanim ishodima te rokovima i dinamikom realizacije izvršenja. Iz projektnog proračuna mora se potpuno jasno i pregledno vidjeti ukupna politika Vlade u godini na koju se odnosi. Proračun mora biti temeljen na rezultatima jer je jedino tako moguće ostvariti učinkovitu alokaciju resursa, distribuciju dobara i usluga te stabilizirati ekonomiju u kratkom, srednjem i dugom roku. Hrvatskoj je potreban balans između prihoda i rashoda što podrazumijeva stvaranje uvjeta za povećanje gospodarskog rasta, a time i punjenja proračuna te smanjenje potrošnje, odnosno štednju. Poseban naglasak stavlja se na stvaranje fiskalnog prostora koji će potaknuti investicije i stvoriti prostor za sufinanciranje projekata koji su financirani iz EU fondova. Povezanost strategije i ciljeva (nadređenih i podređenih) prikazana je na sljedećoj slici. Ciljevi koji se planiraju postići provođenjem politike proračuna i proračunskog nadzora: a) poštivanje proračunskih načela; b) održivo upravljanje javnim dugom uz onemogućavanje daljnjeg rasta duga; c) fiskalna decentralizacija; d) jačanje proračunskog nadzora. Proračunska načela 3 definirana su Zakonom o proračunu, a ovom politikom stavlja se poseban naglasak na: 1. Načelo jedinstva i točnosti proračuna; 3 Načelo jedinstva i točnosti proračuna, načelo jedne godine, načelo uravnoteženosti, načelo obračunske jedinice, načelo univerzalnosti, načelo specifikacije, načelo dobrog financijskog upravljanja i načelo transparentnosti. 8 od 29

9 Poseban naglasak se stavlja na nužnost procjene fiskalnog učinka na proračun tijekom prijedloga uredbi, drugih propisa i akata planiranja (projekata, planova, programa, strategija, politika i sl.) koje donosi Vlada te prijedloga zakona i akata planiranja koje donosi Sabor. Projekcije proračuna nisu realne, a time ni održive. Proračunske projekcije za buduće razdoblje, koje su opisane u dokumentu Upute za izradu prijedloga državnog proračuna Republike Hrvatske za određeno razdoblje moraju sadržavati realne projekcije uz određenu maržu konzervativnosti koja mora u sebi sadržavati utjecaj recesije, minimalno desetgodišnji prosjek izvršenja proračuna, kvalitetu dostupnih podataka, simulacije izvršenja proračuna kojeg se stresira sa značajnim pogoršanjem makroekonomskih varijabli i drugo. 2. Načelo uravnoteženosti; Proračun mora biti uravnotežen odnosno ukupni prihodi i primici moraju pokrivati ukupne rashode i izdatke. Ako se tijekom proračunske godine, zbog izvanrednih nepredviđenih okolnosti, povećaju rashodi i izdaci, odnosno umanje prihodi i primici, proračun se mora uravnotežiti pronalaženjem novih prihoda i primitaka, odnosno smanjenjem predviđenih rashoda i izdataka. Načelo uravnoteženosti primijenit će se na proračun središnje i konsolidirane opće države (koja podrazumijeva uravnoteženost proračuna izvanproračunskih korisnika 4 ). 3. Načelo specifikacije Proračunska sredstva moraju se koristiti u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja, a posebno u skladu s načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti. 4. Načelo transparentnosti Načelo transparentnosti proračuna podrazumijeva objavu svih transakcija s državom u realnom vremenu (švedski model). Važnost transparentnosti je u tome što ono predstavlja sredstvo borbe protiv korupcije na svim razinama vlasti, uz naravno druge mjere pojedinih državnih institucija. Održivo upravljanje javnim dugom (podrazumijeva se unutarnji i vanjski dug) odnosi se na zaustavljanje njegovog rasta i uspostavljanje otplatnog plana duga temeljenog na dostupnim proračunskim prihodima. RH nema strategiju upravljanja javnim dugom, a postojeća nepovoljna zaduženja ukazuju na potrebu žurnog uvođenja upravljanja fiskalnim rizicima. Potencijalne obveze s kojima će se Vlada suočiti u narednom razdoblju sve su veće, a proizlaze iz rastućih obveza povezanih jamstva. Jedno od rješenja je i ugrađivanje gornjih granica deficita i javnog duga kao Ustavne odredbe. Fiskalna decentralizacija je sljedeći cilj ove politike. Načela koja služe kao putokaz za suvremeni sustav lokalne i područne samouprave u EU nalažu da sustav mora biti: učinkovit u izvršenju dodijeljenih mu funkcija; odgovarajuće financiran i fiskalno održiv; općenito po strukturi smatran pravičnim; transparentno proveden; jasno razumljiv te mora uživati potporu političkih tijela i šire javnosti. Cilj potpune fiskalne decentralizacije potrebno je provoditi paralelno s ORaH-ovom Politikom reforme javne uprave (koja ima za cilj samoodrživost lokalnih jedinica). 4 Kao što je već prethodno navedeno, deficit izvanproračunskih korisnika ima udio od 10,3% u općem proračunu konsolidirane države u godini. 9 od 29

10 Povjerenstvo za fiskalnu politiku 5 osnovano je i glavna mu je zadaća supervizija primjene Zakona o fiskalnoj odgovornosti. Cilj ove politike je jačanje uloge i neovisnosti Povjerenstva za fiskalnu politiku budući da sadašnja organizacija Povjerenstva ne opravdava njegovu svrhu tj. superviziju: zakonitog, namjenskog i svrhovitog korištenje sredstava te učinkovitog i djelotvornog funkcioniranja sustava financijskog upravljanja i kontrola u okviru proračunom, odnosno financijskim planom utvrđenih sredstava. Taktički alati Potpuna transparentnost 6 proračuna postići će se: a) uključivanjem građana i građanki u proces izrade proračuna na način da se: A. proračun učini transparentnim i razumljivijim građanima što je moguće postići transformacijom proračuna iz tabličnog u projektni (švedski model) B. javno objavljuju sva plaćanja na transakcijskoj osnovi i to na dnevnoj, mjesečnoj i godišnjoj razini kako bi se građanima i građankama omogućila javna kontrola trošenja financijskih sredstava i nefinancijske imovine; C. kontinuirano provodi educiranje na temu proračuna kako bi se povećala baza onih koji razumiju i potencijalno mogu doprinijeti dijalogu kod izrade proračuna; D. omogući pristup proračunu i onima koji nemaju internet, poput papirnatog izdanja u knjižnicama; E. omogući preuzimanje kompletne baze podataka o proračunu kako bi se samostalno vršile razne analize; F. pravovremeno provodi savjetovanje s građanima i građankama te svim ostalim zainteresiranim stranama i to od samog početka pripreme proračuna, a ne kad je proračun već donesen; G. proces izrade proračuna može pratiti u realnom vremenu (putem medija) te da su na internetu dostupne sve analize i podaci koji se koriste u svim fazama izrade proračuna. H. otvore anonimni komunikacijski kanali (putem telefona, elektronske pošte i dr.) tzv. 'vruće linije' putem kojih bi se prikupljali podaci o ilegalnom korištenju proračunskih sredstava te povratno informiranje o statusu rješavanja ovakve problematike. b) reforma metodologije izrade proračuna sa sadašnjeg tabličnog, prema projektnom proračunu tj. upravljanju proračuna temeljenom na rezultatima. Učinkovita alokacija proračunskih resursa za sobom povlači osobnu odgovornost političkih aktera. Neizmjerna važnost proračuna temeljenog na rezultatima proizlazi iz učinkovitog ostvarenja strateških prioriteta od strane Ministarstva financija te kontrole Ministarstva financija u ostvarenju tih strateških prioriteta. Radi se o metodološkom pomaku prikazivanja vrste i iznosa rashoda prema očekivanim ishodima i rezultatima putem mjerljivih indikatora učinkovitosti programa, aktivnosti i projekata. Organizacijski pogled na proračun i dalje dominira nad perspektivom programa što utječe na transparentnost proračunskih projekcija. Kasek i Weber (2009) navode šest uvjeta neophodnih za uspješnu primjenu proračuna temeljenog na rezultatima: - Unaprjeđenje programske klasifikacije proračuna koja bi mjerila uspješnost programa u smislu ekonomičnosti i učinkovitosti. 5 Narodne novine, br. 30/14. 6 Kodeks fiskalne transparentnosti objavljenog od strane Međunarodnog monetarnog fonda u kolovozu od 29

11 - Sustavno sastavljanje liste trenutno korištenih indikatora uspješnosti u državnim institucijama (FINA, Državni zavod za statistiku) te osmišljavanje novih mjera i indikatora kako bi se identificirali ključni indikatori uspješnosti za programe, aktivnosti i projekte. - Povećati razumijevanje ministara u svezi ključnih pokazatelja uspješnosti i njegovih sastavnica: ulaznih i izlaznih vrijednosti te strateških ciljeva. - Promjena u procesu sastavljanja proračuna, točnije u pregovorima oko proračunskih sredstava. Proračun se sastavlja u terminima rashoda prema organizacijskim dijelovima (tj. organizacijska klasifikacija proračuna) ne uzimajući u obzir kvalitativne pokazatelje temeljem benchmark analize uspješnosti i učinkovitosti organizacijskog dijela. - Informatičku podršku u obliku programskog rješenja kojeg nudi SAP (koji omogućuje upravljanje proračunskim klasifikacijama i kvalitetniji proces sastavljanja proračuna). - Političku podršku u reformi proračunske metodologije s naglaskom na pomak u sastavljanju proračuna od proračuna koji je sastavljen u korist određenih interesnih skupina prema proračunu koji omogućava vanjske kontrole od strane građana i građanki te omogućuje osobnu odgovornost za provođenje programa, aktivnosti i projekata. Na ovaj način, uz alate drugih državnih institucija, vrlo učinkovito se može smanjiti korupcija na svim razinama vlasti koja je jednim dijelom zaslužna za distorziju između rashoda i prihoda, uz istovremeno neučinkovito upravljanje financijama opće države i financijske nediscipline te pada gospodarstva. Uravnoteženje proračuna provodit će se smanjivanjem rashodne strane proračuna u postotku ne manjem od onog koji proizlazi iz fiskalnih pravila definiranih Zakonom o fiskalnoj odgovornosti 7 i Zakonom o izmjenama i dopunama zakona o fiskalnoj odgovornosti 8. Da budemo precizniji, sukladno usklađivanju sa zahtjevima EU vezano uz novi okvir za upravljanje ekonomskom politikom u EU, a koji je usmjeren na jačanje provedbe Pakta o stabilnosti i rastu, Zakon definira privremeno i trajno pravilo, odnosno: A. Privremeno ili prvo pravilo koje se sukladno Zakonu treba zadovoljiti u tekućoj godini obzirom na postojanje primarnog manjka općeg proračuna, odnosi se na smanjivanje rashoda iskazanih udjelom u bruto domaćem proizvodu za najmanje 0,5 postotnog boda godišnje. Srednjoročni proračunski cilj određuje se kao vrijednost strukturnog salda koja osigurava da manjak općeg proračuna ne prelazi 3% BDP-a, a javni dug 60% BDP-a. U pogledu održivog kretanja rashoda uvedena je i odredba da godišnji rast rashoda općeg proračuna ne smije prelaziti referentnu potencijalnu stopu rasta bruto domaćeg proizvoda koja je definirana od strane Europske komisije, uvećanu za očekivani porast cijena, pri čemu se dozvoljavaju izuzeća za pojedine kategorije rashoda. Također, Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o fiskalnoj odgovornosti definiraju se okolnosti u kojima se fiskalno pravilo neće primjenjivati, pod uvjetom da se time ne ugrožava 7Zakonom o fiskalnoj odgovornosti (NN 139/10) određuju se pravila kojima se ograničava državna potrošnja, jača odgovornost za zakonito, namjensko i svrhovito korištenje proračunskih sredstava te jača sustav kontrola i nadzora radi osiguranja fiskalne odgovornosti. Cilj Zakona o fiskalnoj odgovornosti je osiguranje i održavanje fiskalne odgovornosti, transparentnosti i srednjoročne i dugoročne održivosti javnih financija. To se postiže uspostavljanjem i jačanjem fiskalnih pravila i pravila za osiguranje fiskalne odgovornosti na temelju kojih Vlada Republike Hrvatske utvrđuje i provodi fiskalnu politiku. 8 Zakon o izmjenama i dopunama zakona o fiskalnoj odgovornosti (NN 19/2014) 11 od 29

12 fiskalna održivost u srednjoročnom razdoblju. Ove okolnosti ograničene su na slučajeve katastrofa i većih gospodarskih poremećaja koji imaju značajan financijski utjecaj na stanje općeg proračuna, što je u skladu s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Postojanje navedenih okolnosti utvrđuje Povjerenstvo za fiskalnu politiku. B. Drugo, ili uvjetno nazvano, trajno pravilo počinje od trenutka kada je prvo pravilo zadovoljeno, a odnosi se na održavanje nultog ili pozitivnog ciklički prilagođenog primarnog salda općeg proračuna. Primarni saldo predstavlja razliku prihoda i rashoda bez kamata. Održivo upravljanje javnim dugom temelji se na sljedećim aktivnostima: - provođenje hitnih mjera u pogledu zakonodavnog i institucionalnog upravljanja javnim dugom - izrada Strategije upravljanja javnim dugom; - zadovoljavanje financijskih potreba države samo iz dostupnih prihodovnih izvora odnosno podmirivanje dospjelih obveza iz ostvarenih prihoda poslovanja i primitaka od prodaje nefinancijske imovine bez novog zaduživanja; - promicanje razvoja domaćeg tržišta kapitala; - reprogramiranje dijela javnog duga s ciljem da se smanjivanjem kamatnih stopa i produljivanjem rokova otplate kratkoročno smanje obveze države po toj osnovi koje sada iznose 3,5% BDP-a temeljem plaćanja kamata te 7,5% BDP-a temeljem otplate glavnica. Kroz smanjenje rashoda po osnovi kamata oslobodila bi se sredstva za investicijski ciklus koji bi mogao povećati proračunske prihode i smanjiti deficit te omogućiti urednu otplatu javnog duga. Također, jedno od ovakvih posljednjih rješenja je i da Hrvatska narodna banka otkupi hrvatski javni dug. Međutim, iznimno je važno napomenuti da se na ovakve pristupe države 9 odlučuju u iznimnim okolnostima (pod iznimnim okolnostima se podrazumijeva situacija u kojoj država priznaje kreditorima da ne može više ispunjavati svoje obveze) kada ne postoje druga rješenja da se izbjegne bankrot pri čemu za ovakvo rješenje svakako mora postojati konsenzus svih interesnih skupina. - Nedostatak samih alata i transparentnosti u strategiji zaduživanja i upravljanju javnim dugom, te posljedično i konstantnom rastu javnog duga, dovodi do zaključka da je potrebno donijeti Zakon o javnom dugu u kojem će se propisati i obveza potpunijeg i pravodobnijeg izvještavanja te godišnjeg sastavljanja strategije i objave kalendara izdanja državnih vrijednosnica. Takav Zakon osigurao bi fleksibilnost te pružio potrebnu pravnu infrastrukturu za upravljanje dugom. U uvjetima kada Hrvatska ima dug veći od 250 milijardi kuna i jamstava od gotovo 30 milijardi kuna (što je više od 8o% BDP-a), potrebno je provesti hitne mjere u pogledu zakonodavnog i institucionalnog upravljanja javnim dugom. Fiskalna decentralizacija mora pratiti reformu javne uprave, a koja je jedan od osnovnih elemenata ovladavanja proračunom. Jedan od najvećih izazova je hitno uvođenje jednostavnog i učinkovitog sustava fiskalnog izravnanja između središnje države i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, utemeljenog na kvalitetnim kriterijima i fiskalnim instrumentima (pojednostavljena raspodjela poreza, alternativan način odnosno izbjegavanje dijeljenja poreza za rješavanje socijalnih i gospodarskih problema, dodjela pomoći temeljem izračuna fiskalnih kapaciteta, jasno razdvajanje fiskalnog izravnanja od 9 Države poput Argentine, koja je objavila da ne može ispunjavati svoje kreditne obveze te još uvijek nema pristup tržištu kapitala, i Grčke. 12 od 29

13 politike regionalnog razvoja, revidiranje statusa lokalnih jedinica u posebnom sustavu financiranja i dr.) Međutim, neučinkovitost naplate prihoda lokalnih jedinica (prihoda od imovine, komunalne naknade i doprinosa) kao ozbiljne prijetnje decentralizaciji, svoje uzroke pronalazi u slaboj suradnji porezne uprave i lokalnih jedinica, poreznoj tajni kojoj lokalne jedinice ne mogu pristupiti, slaboj usklađenosti evidencija i baze podataka te netransparentnosti. Uz sadašnju naplatu i proračunske deficite bez veće pomoći središnje države, jedinice lokalne samouprave ne mogu opstati. Nadalje, u Hrvatskoj ne postoji pa ga je potrebno uspostaviti jedinstveni registar imovine države. Središnji registar državne imovine (u izradi), Registar koncesija, Registar poljoprivrednog zemljišta, Registar kulturne baštine i sl. nužno je objediniti za kvalitetno evidentiranje, raspolaganje i razborito upravljanje državnom imovinom. Uspostavljanje ovakvog jedinstvenog registra neophodno je zbog razvoja tržišta nekretnina, ispunjavanja zahtjeva EU a (u kojem je utvrđivanje i zaštita prava vlasništva i jasno utvrđivanje imovinsko pravnih odnosa. Neophodna je procjena financijskog učinka prihoda i primitaka od imovine, a posebice procjena i analiza dobiti javnih društava, HNB a i prihoda od brojnih koncesija. Te informacije su značajne za planiranje proračuna i upravljanje rizicima dospijeća i financiranja državnih obveza. Sukladno načelu transparentnosti i visokom udjelu u javnom dugu, ostaje otvoreno pitanje o javnim društvima i njihovom transparentnom poslovanju. Suštinska pitanja koja se moraju riješiti su po kojim kriterijima društva dobivaju status strateškog, tj. društva od posebnog državnog interesa te u kojoj mjeri ta društva moraju voditi transparentno poslovanje podložno javnom nadzoru. Nije jasno iz kojih razloga reviziju nad ovim društvima ne obavlja Državni ured za reviziju (DUR-a), i zbog učinkovitije kontrole i zbog smanjenja troškova. Sadašnji rezultati poslovanja pokazuju da javna društva posluju s troškovima koji prijete fiskalnoj stabilnosti države i srozavaju kredibilitet države. Smatramo da su javna trgovačka i komunalna društva te regulatorne agencije jedan od suštinskih problema državnog proračuna te se njihovim kvalitetnim restrukturiranjem može ostvariti značajan doprinos reformi državne uprave i fiskalnoj stabilnosti države. Što se tiče jačanja proračunskog nadzora, Postojeći Zakon o fiskalnoj odgovornosti definira odgovornost za povredu odredaba Zakona na način da se mandat za obavljanje dužnosti stavlja na raspolaganje tijelu koje ga je imenovalo, sukladno propisima i imenovanju te kažnjava čelnik novčanom kaznom (od do kuna) u slučaju ako ne sastavi ne dostavi Izjavu o fiskalnoj odgovornosti te u slučaju nevjerodostojne dokumentacije. Zakon mora biti konzervativniji na način da novčano kažnjavanje povisi na iznos od kuna te da Povjerenstvo za fiskalnu politiku zaista provodi kažnjavanje. Također je potrebno propisati i kaznenu odgovornost Povjerenstva za neobavljanje svojih zakonskih obveza. Potrebno je ojačati njegovu neovisnost (dvojbena je njegova neovisnost jer njime predsjeda saborski zastupnik) od svih proračunskih tijela, proširiti njegove ovlasti (koje nisu precizne) osobito u pogledu praćenja svih fiskalnih pravila te ex ante i e post ocjene predviđanja makroekonomskih i proračunskih prognoza te osigurati odgovarajuće resurse i pravodoban pristup podacima. Ono što nije jasno i što se mora urediti da bi Povjerenstvo ostvarilo svoju funkciju jest način na koji će se donositelj Prijedloga proračuna očitovati o navedenim rizicima (zbog poreznih promjena, nedostatka investicija, probijanje rashodnih stavaka, neostvarenja prihoda od pomoći iz EU, podcjenjivanja rashoda posebno u segmentima plaća, kamata te izdataka vezanih uz programe EU) i nepravilnostima te kako će se uskladiti i ispraviti Prijedlog proračuna u skladu s rizicima navedenim od strane Povjerenstva. Zaključno, potrebno je pripremiti i donijeti izmjene i dopune Zakona o fiskalnoj dogovornosti ili novi Pravilnik o radu Povjerenstva koji bi uključio navedene ovlasti i odgovornosti Povjerenstva u zakonsku bazu. dopuniti Zakona o fiskalnoj odgovornisti s navedenim elementima. 13 od 29

14 Vremenski tijek aktivnosti Vremenski tijek aktivnosti kojima će se ostvariti definirani strateški ciljevi politike proračuna i proračunskog nadzora jest sljedeći: Poštivanje proračunskih načela planira se uspostaviti tijekom prve dvije godine ( ). Načelo jedinstva i transparentnosti proračuna planira se ispoštovati tijekom prve godine (2016.). Ciljevi podređeni načelu transparentnosti, odnosno uključivanje građana i građanki u proces izrade proračuna planira se provesti već tijekom prva dva kvartala dok se reforma metodologije izrade proračuna planira provesti do kraja Na načelu uravnoteženosti, specifikacije i dobrog financijskog upravljanja radit će se pune dvije godine ( ). Uspostavljanje održivog upravljanja javnim dugom trajat će sve do kraja 2018., isto kao i fiskalna decentralizacija. Na jačanju uloge Povjerenstva za fiskalnu politiku radit će se prva dva kvartala kako bi ono bilo spremno ispunjavati obveze koje je propisala Europska komisija. Financijski instrumenti Očekivani financijski instrumenti za ispunjenje ciljeva su sljedeći: 1. Proračunski prihodi (prvenstveno prihodi od poreza); 2. Financijska sredstva iz EU fondova; 3. Domaće i strane investicije; 4. Financijska sredstva Europske središnje banke i drugih financijskih institucija. Mjerenje učinaka Za evaluaciju uspješnosti politike proračuna i proračunskog nadzora dostupni su konkretni makroekonomski pokazatelji Hrvatske narodne banke, Državnog zavoda za statistiku i EUROSTATA. Raspodjela proračunskih sredstava proračunskim i izvanproračunskim korisnicima državnog proračuna, javnim poduzećima, korisnicima lokalnih proračuna te izvanproračunskim fondovima vršit će se, u skladu s ključnim indikatorima uspješnosti prijavljenih projekata/ programa/ aktivnosti temeljem kojih navedeni potraživati sredstava iz proračuna. 14 od 29

15 2) POREZNA REFORMA Analiza trenutne situacije u EU i RH EU U Europskoj Uniji je porezna politika u nadležnosti država članica i smatra se kako nema potrebe za centralizacijom ili potpunim ujednačavanjem poreznih sustava država članica. Ono što države članice moraju osigurati je poštivanje pravila Unije te uz taj uvjet mogu postaviti porezni sustav koji smatraju najprikladnijim. Međutim, ono što se u području poreznih politika u Europskoj Uniji traži je određena koordinacija radi izbjegavanja poreznih mjera koje bi mogle negativno utjecati na funkcioniranje unutrašnjeg tržišta. U tom smislu, jedno od načela kojim se države članice moraju voditi kod definiranja poreznih sustava je izbjegavanje poreznih ograničenja za prekograničnu gospodarsku aktivnost i poštivanje pravila tržišnog natjecanja. Također je bitno da postoji učinkovita komunikacija i koordinacija nacionalnih poreznih vlasti kako bi se osigurala dobra kontrola i spriječilo izbjegavanje plaćanja poreza. Posljednjih su godina države članice EU, posebno one kod kojih se stanje javnih financija pogoršalo uslijed financijske i ekonomske krize, mijenjale svoje porezne politike. Uglavnom se radi o mjerama u području poreza na dohodak, poreza na dodanu vrijednost i trošarina, te doprinosa za socijalno osiguranje. Države članice su povećavale porezne stope i proširivale porezne osnovice. Gotovo polovica država članica se odlučila na povećanje zakonskih stopa kod poreza na dohodak, manji dio je smanjio te stope, a gotove sve članice su na neki način mijenjale porezne osnovice ili porezne razrede. Osim toga, u pola država članica su povećane standardne i/ili snižene stope poreza na dodatnu vrijednost. Tako je danas najviša stopa PDVa u EU ona u Mađarskoj i iznosi 27%. Hrvatska, zajedno s Danskom i Švedskom, ima drugu najvišu stopu PDV-a u EU (25%). Gotovo sve države članice su u zadnje dvije godine povećale trošarine na alkoholna pića, duhanske proizvode i energiju. Tako npr. i RH za postupno usklađivanje trošarina na cigarete ima rok do kraja godine, do kada ima prijelazno razdoblje za dostizanje razina oporezivanja kakve su u EU. RH Recesija u RH obilježena je padom domaće potražnje i rastom nezaposlenosti, što je imalo posebno velik utjecaj na potrošnju i poreze povezane s dohotkom čiji je pad bio veći od pada ukupnog BDP-a u mnogim državama Europe. Hrvatska je povećala osnovnu stopu PDV-a s 23 na 25% i zamijenila nultu stopu 5-postotnom stopom, povećala je PDV s 10% na 13% za određene usluge u turizmu, što je kompenzirano smanjenjem doprinosa za obvezno zdravstveno osiguranje s 15% na 13%, ali samo djelomično (u stopa doprinosa vraćena je na 15%). Država je osigurala i određene olakšice za porez na dohodak, koje se pokrivaju novim porezom od 12% na dividende. Uvedeno je oporezivanje kamata na štednju stopom od 12%. Postrožena su pravila za priznavanje porezne olakšice za reinvestiranu dobit (odnosi se na dobit ostvarenu u u odnosu na 2012., i 2014.). Potiče se dakle financiranje vlastitim kapitalom umjesto financiranja zaduživanjem. Trošarine za duhan i energente su povećane, dok su uvedena izuzeća za pojedine energente iz prirodnih izvora za vlastite potrebe (kućanstva). Pojednostavljeno je porezno izvještavanje i pojačana kontrola (fiskalizacija). Osnovni porezni odbitak je uvećan i promijenjeni su porezni razredi kod poreza na dohodak. Intencija je na smanjenju poreznih tereta na rad (poreza na dohodak), istovremeno povećanje poreza na dohodak od kapitala (dividenda, kamata). Uvedene su značajne izmjene Općeg poreznog zakona u smislu jačanja porezne discipline, koje ozbiljno zadiru u osnovna načela poreznog prava te ugrožavaju pravnu sigurnost (dividende, zlouporaba.). Neke reforme su najavljene a nisu provedene, a neke su povučene u zadnji čas, kao npr. oporezivanje nekretnina. Naime, dugo najavljivan porez na nekretnine povučen je s 'dnevnog reda', zbog nepripremljenosti zemljišnih knjiga, otpora javnosti i drugih razloga. Vidljivo je da dubinska analiza prije najave ovog poreza nije provedena te je cijeli proces 15 od 29

16 djelovao neozbiljno, uzburkao porezne obveznike, a zasigurno je i neki potencijalni investitor odustao od ulaganja. Osim toga, u RH postoji već pet poreza i određen broj komunalnih naknada koje se vezuje uz nekretnine. Identifikacija ključnih čimbenika u RH otkriva sljedeće odrednice poreznog sustava: 1) Porezni kapacitet i porezni napor; Hrvatska ima najveći omjer neizravnih poreza i BDP-a među državama EU-a (18,8% neizravni porezi, a izravni 6,3%. Zemlje EU: neizravni porezi: 13,3% a izravni: od 6,3 do 13%). Ovdje je problem što se uspoređujući hrvatski udio poreza u BDP s prosjekom EU uspoređuju statistički različiti podaci te se dolazi do pogrešnih zaključaka. Samostalno korištenje BDP-a kao pokazatelja poreznog tereta, bez uzimanja drugih varijabli u obzir nije opravdano ako se uspoređuju porezni prihodi zemalja različite ekonomske strukture i razine dohotka. Kako bi se izbjegli ovakvi nedostaci, uzeli smo u obzir dopunsku metodu mjerenja poreznog kapaciteta (Le, Moreno-Dodson i Bayraktar). Prema analizi provedenoj na bazi navedene metode koja u procjenu poreznog kapaciteta i napora uključuje razne varijable kao što su: BDP per capita, stope ovisnosti starijeg stanovništva, otvorenost prema vanjskoj razmjeni, kvaliteta administracije i indeks korupcije, Hrvatska se nalazi u drugoj skupini (u okviru većine zemalja u razvoju). RH ima niži indeks poreznog napora od usporedivih zemalja u razvoju i on iznosi 1,18 (prosjek indeksa zemalja u razvoju je 1,31), ali je prema istom indeksu, porezni pritisak na porezne obveznike usporediv s razvijenim zemljama. Zaključak analize pokazuje da RH ubire, odnosno pokušava ubrati više poreza no što dopušta njezin porezni kapacitet. 2) Porezni teret; Hrvatska ima relativno nisko porezno opterećenje. Iako je porezno opterećenje u Hrvatskoj ispod prosjeka EU od 43 % BDP-a, relativno je visoko u odnosu na mnoge usporedive države po BDP-u per capita. Osim toga, u porezne podatke većine zemalja EU uključeni su iznosi naplaćenih i nenaplaćenih poreza, tj. porezi se prikazuju prema obračunskom načelu, a u RH prema gotovinskom načelu, što znači da se prikazuju naplaćeni porezi (krajem godine dugovi obveznika iznosili su 22 milijarde kuna). Usporedba poreznog opterećenja s prosjekom svih EU zemalja pokazuje da se Hrvatska nalazi ispod prosjeka te da bi stoga bilo mjesta povećanju poreza, dok ista usporedba sa zemljama uzevši BDP per capita dovodi do zaključka da ne postoji mjesto za dodatno porezno opterećenje jer zemlje koje su konkurentne Hrvatskoj, mnogo niže oporezuju građane i poduzeća. 3) Porezni jaz: Hrvatska bi prema zakonima (nominalno) trebala ubirati više prihoda no što se može zaključiti s obzirom na njezin gospodarski kapacitet, tj. Hrvatska ima relativno visok porezni napor, što je jedan od razloga visokog postotka nenaplaćenih javnih davanja. Razlika između zakonskog prihodovnog potencijala i stvarno ostvarenih prihoda (porezni jaz) dovodi do nepodmirenih poreznih obveza. 4) Porezno zakonodavstvo i učinkovitost javne uprave; Sporadične promjene poreznog zakonodavstva u njegovom materijalnom i postupovnom dijelu tijekom posljednjih par godina znatno su utjecale na pravnu sigurnost građana, domaćih poduzetnika i ulagača. Izmjene zakona 'na dolje pa na gore', intervencije Ustavnih sudova u odlučivanja o zakonitosti poreznih odredbi, agresivno ponašanje poreznih tijela prema investitorima, nekonzistentna postupanja poreznih tijela prema pojedinim poduzetnicima, a s druge strane, opraštanje poreznih dugova 'nekim drugim poduzetnicima' dovele su u pitanje osnovno načelo pravne države, načelo zakonitosti. Uvedene su mnoge norme postupovnog prava koje se odnose na jačanje porezne discipline poreznih obveznika, 16 od 29

17 međutim, istovremeno nisu uvođene mjere koje bi utjecale na učinkovitost javne, odnosno porezne uprave. Mišljenja smo da je hrvatski zakonodavac, sporadičnim zahvatima u materijalne, a naročito u postupovne propise, kojima se ozbiljno narušava pravna sigurnost poreznih obveznika, krenuo u pogrešnom smjeru. U tom kontekstu valja promatrati i promjene postupovnog poreznog zakonodavstva koje se odnose za uvođenje više instituta porezne discipline (npr. uvođenje zlouporabe prava ili proboj pravne osobnosti u OPZ-u). Analiza pokazuje da ukupnost mini poreznih reformi čini upitnim ostvarenje kratkoročnog cilja odnosno prikupljanja poreznih prihoda, već i onih važnijih dugoročnih ciljeva, a posebice izgradnju porezno-postupovnog okvira koji omogućuje razvoj povjerenja između sudionika porezno-pravnog odnosa, što predstavlja osnovu razvoja poreznog morala i porezne discipline. Hrvatska danas nije jedina država koja se suočava s problemima pri sprječavanju porezne evazije i različitih oblika zloporaba u gospodarskom poslovanju i jačanju fiskalne discipline. Međutim, iskustva drugih država pokazuju kako su one kvalitetnije pripremile porezne obveznike na zaokrete koji su neizbježni u izgradnji i reguliranju odnosa između poreznih obveznika i porezne administracije. Javna uprava koja se financira poreznim prihodima je relativno skupa i neučinkovita. Gore spomenuti iznos neplaćenog poreza od 22 milijarde kuna nije rezultat isključivo ponašanja jedne strane, odnosno poreznih obveznika, već je također rezultat neučinkovitosti porezne/javne uprave. Unaprjeđenje učinkovitosti javne uprave pokazalo se teško ostvarivim zbog raznih čimbenika. Jedan je visoka rigidnost u organizacijskim strukturama i sustavu nagrađivanja u javnoj upravi. Drugi je veliki broj jedinica lokalne i regionalne samouprave, koje su skupe, a nisu samoodržive, kao i sve veći broj agencija. Naposljetku, javna je uprava još uvijek vrlo politizirana što onemogućuje nastajanje profesionalnoga upravljačkog kadra. Zaključak analize je sljedeći: Sporadične i brze porezne kodifikacije koje dovode do pravne nesigurnosti, preveliko porezno opterećenje, visok porezni napor, netransparentno trošenje proračunskih sredstava, neefikasna državna uprava i veliki broj proračunskih korisnika te mala ukupna ekonomska snaga poreznih obveznika koji sve to konačno moraju financirati dovodi do tzv. 'efekta Robina Hooda', gdje povećanje ukupnog poreznog pritiska dovodi do smanjenja proračunskih prihoda, a porezni obveznici su skloniji evaziji i utaji poreza. Ciljevi i konkretne mjere za njihovu provedbu Cilj ORaH-a je provođenje reforme cjelokupne porezne politike uvođenjem poreznog sustava koji će biti jedan od značajnih faktora poticanja poduzetništva, rasta, razvoja i ulaganja u RH. Provođenje porezne reforme mora doprinijeti fiskalnoj stabilnosti, smanjenju nezaposlenosti i mora biti u potpunosti usuglašena s ostalim ekonomskim i ostalim politikama. Novi porezni sustav izgrađen na poreznoj reformi mora dovesti do povećanja priliva sredstava u Državni proračun te mora biti adekvatan da zadovolji potrebe društva za javnim rashodima. Provođenje porezne reforme kroz porezne kodifikacije mora se provoditi na osnovi povjerenja između poreznih obveznika i poreznih/upravnih tijela, a pravna sigurnost poreznih obveznika mora se podići na višu razinu i nikako ne žrtvovati radi postizanja kratkoročnih ciljeva kao u slučaju nekih dosadašnjih izmjena poreznih zakona. Opći ciljevi porezne politike će se postići kroz provedbu konkretnih mjera kao što su: A. Kontinuirani rad na smanjenju poreznog opterećenja pojedinog poreznog obveznika: Smanjenjem poreznog opterećenja pojedinog poreznog obveznika, posebice u smislu smanjenja poreza na rad/dohodak, povećat će se prostor za potrošnju, odnosno reinvestirane 17 od 29

18 ostvarene dobiti/dohotka. Kako bi se kompenzirao manjak priliva sredstava u državni proračun, istovremeno sa smanjenjem nominalnog opterećenja poreznih obveznika, treba: provesti smanjenje državne potrošnje kroz racionalizaciju državne uprave; proširiti poreznu osnovicu kroz povećanje broja poreznih obveznika poreza na dohodak i poreza na dobit, kroz mjere za poticanje zapošljavanja i samozapošljavanja, pojednostavljenje oporezivanja malih obrta (paušalno oporezivanje, pojednostavljene sheme oporezivanja), poticanje investicija kroz sveukupno olakšavanje poduzetničke djelatnosti, uvođenje novih formi obračuna poreza na dobit poput konsolidiranog oporezivanja na nivou grupe, poticanje financiranja kroz vlastita kapitalna ulaganja, umjesto kroz zaduživanje. Osim represivnih mjera (prekršaja, kazni, zatezne kamate) trebalo bi razmisliti i o uvođenju stimulativnih mjera za porezne obveznike koji uredno ispunjavaju svoje obveze (kroz sustav nagrada, rabata i sl.). Prije uvođenja bilo kakvih reformi, a naročito novih oblika poreza, (kao što je to bio slučaj poreza na imovinu u slučaju nekretnina), mora se osigurati zakonska i ekonomska platforma za provedbe tih reformi. Naime, porez na imovinu od nekretnina se uvodio bez potrebne reforme zemljišnih knjiga i zakonske podloge koja bi odredila parametre procjene tržne vrijednosti, koje su osnova za mogućnost takve reforme. Također, bitno je osigurati i ekonomsko-socijalnu podlogu za provedbu reformi. Ne mogu se uvoditi novi tereti poreznim obveznicima, dok se ne umanje postojeći ili osiguraju izvori dohotka, kojim bi porezni obveznici mogli snositi nove porezne terete (npr. prije uvođenja poreza na imovinu - stimulirati tržište nekretnina nekim mjerama, npr. smanjenjem poreza na promet nekretnina kod zamjene nekretnina samo na razliku u vrijednosti nekretnina, umanjenjem stope poreza na promet nekretnina kojim bi se pokušala stimulirati kupnja nekretnina, a tako i turizam i poljoprivreda (kao Španjolska i Portugal). B. Kontinuirani rad na pojednostavljenju u oporezivanju Smanjenje poreznih oblika: osim osnovnih poreza koji su uobičajeni u svim državama članicama EU (porez na dodanu vrijednost, porez na dobit, porez na dohodak, itd.), porezni obveznici u Hrvatskoj su opterećeni velikim brojem tzv. parafiskalnih nameta (lokalnih i državnih), koji podižu porezno opterećenje te bitno smanjuju preglednost i transparentnost poreznog sustava i usložnjava proces uplaćivanja tih nameta. Potrebno je pojednostaviti obvezu direktnog plaćanja na račune pojedinih proračunskih pozicija, uvesti distribuciju sredstava iz proračuna, odnosno lokalnog proračuna ( all in one ). Racionalizirati broj poreznih oslobođenja i olakšica. Trenutno su porezna oslobođenja i olakšice osim u poreznim zakonima, definirana i kroz nekoliko drugih zakona, što znatno otežava primjenu i smanjuje transparentnost. Racionalizacija broja olakšica dovela bi do pojednostavljenja izračuna poreza i povećanja priliva u državni proračun. Porezne olakšice trebaju u kratkoročnom i srednjoročnom razdoblju direktno poticati ulaganja (kroz financiranje kapitalom a ne dodatnim zaduživanjem), i zapošljavanja (posebno u 'zelene' proizvodne djelatnosti i za 'start up' razdoblja), pozitivno utjecati na demografsku i gospodarsku politiku (naročito na demografsku i gospodarsku obnovu manje razvijenih dijelova Hrvatske). C. Konzistentnost u provedbi Izmjene poreznih propisa trebale bi stupiti na snagu najranije s početkom sljedećeg poreznog razdoblja. Izuzetno, ako to zahtijevaju međunarodne obveze Hrvatske, 18 od 29