FINANCIJSKO UPRAVLJANJE I KONTROLA U JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE

Transcription

1 SVEUČILIŠTE U RIJECI EKONOMSKI FAKULTET SANDRA JURČEVIĆ FINANCIJSKO UPRAVLJANJE I KONTROLA U JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE DIPLOMSKI RAD Rijeka, 2015.

2 SVEUČILIŠTE U RIJECI EKONOMSKI FAKULTET FINANCIJSKO UPRAVLJANJE I KONTROLA U JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE DIPLOMSKI RAD Predmet: Računovodstvo proračuna i neprofitnih organizacija Mentor: prof.dr.sc. Davor Vašiček Studentica: Sandra Jurčević Financije i bankarstvo Rijeka, 2015.

3 Sadržaj 1. Uvod Problem i predmet istraživanja Hipoteze Svrha i cilj istraživanja Znanstvene metode Struktura rada Financijsko upravljanje i kontrola u javnom sektoru Pojam i područje financijskog upravljanja i kontrole Karakteristike financijskog upravljanja i kontrole Upravljačka odgovornost čelnika Upravljačka odgovornost čelnika korisnika proračuna Upravljačka odgovornost čelnika unutarnjih poslovnih jedinica Zakonske regulative Temeljni zakoni Ostala zakonska regulativa Komponente financijskog upravljanja i kontrole Kontrolno okruženje Etika, integritet i zaposlenici Rukovođenje Planiranje poslovanja Upravljanje rizicima Kontrolne aktivnosti Pravila za kontrolne aktivnosti Vrste kontrolnih aktivnosti Informacije i komunikacije Računovodstveni sustavi Državna riznica Pohranjivanje i čuvanje dokumenata Komunikacije Praćenje i procjena sustava... 35

4 4. Fiskalna odgovornost Fiskalna odgovornost Fiskalna pravila Jačanje fiskalnih pravila Primjena zakona o fiskalnoj odgovornosti u proračunu Izjava o fiskalnoj odgovornosti Upitnik o fiskalnoj odgovornosti Plan o otklanjanju slabosti i nepravilnosti Unutarnja revizija Pojam i svrha unutarnje revizije Obveznici unutarnje revizije Planiranje i izvješćivanje Financijsko upravljanje i kontrola te fiskalna odgovornost u Općini Ravna Gora Obilježja i organizacijska struktura Općine Ravna Gora Financijsko upravljanje i kontrola Izjava o fiskalnoj odgovornosti Upitnik o fiskalnoj odgovornosti Plan za otklanjanje slabosti i nepravilnosti Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima Zaključak Literatura Popis slika... 84

5 1. Uvod Javni sektor ima veliku odgovornost s obzirom da dobiva proračunska sredstva na korištenje. Za upravljanje sredstvima odgovoran je načelnik i rukovodstvo uprave. Načelnici preuzimaju na sebe odgovornost za ostvarivanje zadanih programa, aktivnosti i projekata. Odgovornost je samim time veća što postoji i zakon o proračunu koji nalaže načelnicima zakonito, svrhovito, učinkovito i ekonomično raspolaganje sredstvima. Pojavom financijske krize i recesije sredstva počinju biti ograničena i potrebno je uvesti dugoročno i disciplinirano upravljanje. Budući da smo zemlja članica Europske unije koristimo sredstva iz strukturnih i Kohezijskih fondova, ali sve o ovisi o uspješnom upravljanju. Kako vrijeme prolazi tako i sustav financijskog upravljanja i kontrole dobiva sve veće značenje. Sustav financijskog upravljanja i kontrole je pravna stečevina donesena od strane Europske unije. Financijska kontrola u zemljama Europske unije dolazi od engleske riječi PIFC: public javna ( javni sektor), internal-unutarnja ( unutarnja organizacija), financijal-financijska (financijska sredstva) te control-kontrola. U Republici Hrvatskoj do razvoja dolazi godine kada je donijeta prva strategija. Daljnji razvoj sustava potaknuo je načelnike da povećaju svoju odgovornost. Načelnici svoju odgovornost mogu prenijeti i na druge osobe, ali u konačnici su ipak oni odgovorni. Ako se načelnik ne pridržava zadanih pravila može doći do nedjelotvornog i neučinkovitog korištenja sredstva te neće moći ostvariti zadane aktivnosti i ciljeve godine donesen je Zakon o fiskalnoj odgovornosti čime se nastoji dodatno učvrstiti odgovornost načelnika. U nastavku slijedi problem, predmet i objekt istraživanja, hipoteze, svrha i cilj istraživanja, korištene znanstvene metode i struktura rada. 1

6 1.1. Problem i predmet istraživanja Načelnici su odgovorni za pokretanje aktivnosti i programa te na taj način omogućuju ostvarenje ciljeva i raspoređivanja sredstava što je bolje moguće. Za ostvarenje navedenog potrebno je imati razvijeni sustav za financijsko upravljanje i kontrolu. Izostanak ovakvog sustava rezultirao bit povećanje korupcije na svim razinama što bi dovelo do smanjenja povjerenja u javnu upravu. Sredstva bi se trošila u svrhe za koje nisu namijenjene. Načelnici bi ponekad zanemarivali svoju odgovornost. Upravo uvođenje i razvijanje ovakvog sustava i kasnije nadopunu možemo navesti kao problem istraživanja. Iz problema istraživanja jasno se očituje predmet istraživanja, a to je financijsko upravljanje i kontrola te kasnije primjena Zakona o fiskalnoj odgovornosti Hipoteze Na temelju prethodno navedenog problema i predmeta istraživanja donesena je hipoteza koja glasi: Financijsko upravljanje i kontrola koje se nužno uspostavljaju u sustavu proračuna omogućuje da se proračunska sredstva koriste učinkovito i djelotvorno u svrhu ostvarenja svojih ciljeva. Uz glavnu hipotezu donose se i pomoćne hipoteze: Računovodstveno informacijski sustav proračuna temeljna je ishodišna točka provođenja financijskog upravljanja i kontrole. Spoznaja o komponentama financijskog upravljanja i kontrole neophodne su kako bi se utvrdilo pravo značenje i važnost financijskog upravljanja i kontrole. Izučavanjem fiskalne odgovornosti i njene primjene u Općini Ravna Gora potkrijepili smo teorijski dio dijelom iz stvarnog života gdje je vidljivo da ona pridonosi povećanju odgovornosti načelnika. 2

7 1.3. Svrha i cilj istraživanja Nakon utvrđivanja problema, predmeta i hipoteze određena je svrha i cilj istraživanja. Svrha istraživanja je sagledati, objasniti i analizirati zakonski i teorijski okvir te praktičnu implementaciju financijskog upravljanja i kontrole u sustavu proračuna. Cilj istraživanja Cilj istraživanja je ukazati da financijsko upravljanje pridonosi učinkovitijem i djelotvornom poslovanju, zaštiti proračunskih sredstava od lošeg upravljanja i jačanju odgovornosti te potvrđivanje kroz analizu uspostavljanja i djelovanja ovog sustavu u Općini Ravna Gora Znanstvene metode U ovom radu korištene su slijedeće znanstvene metode: analiza i sinteza, klasifikacija, deskripcija, studiji slučaja te specijalizacija i generalizacija Struktura rada Ovaj diplomski rad sastoji se od šest međusobno povezanih dijelova. Prvi dio naziva se UVOD. On ukazuje na problem i predmet istraživanja, hipoteze, svrhu i cilj istraživanja. Autor navodi koje znanstvene metode su korištene i samu strukturu rada. Drugi dio pod nazivom FINANCIJSKO UPRAVLJANJE I KONTROLA U JAVNOM SEKTORU definira područje i karakteristike financijskog upravljanja i kontrole, upoznaje sa temeljnim zakonima i ostalom zakonskom regulativom te upravljačkom 3

8 odgovornošću čelnika korisnika proračuna i upravljačku odgovornost čelnika ustrojenih unutarnjih jedinica. Treći dio KOMPONENTE FINANCIJSKOG UPRAVALJNJA I KONTROLE objašnjava strukturu financijskog upravljanja i kontrole koja se sastoji od: kontrolnog okruženja, upravljanja rizicima, kontrolnih aktivnosti, informacija i komunikacija te praćenje i procjene sustava. FISKLANA ODGOVRONST je naziv četvrtog dijela gdje je objašnjena fiskalna odgovornost, fiskalna pravila i njihova jačanja. Prezentira se sadržaj i primjena Zakona o fiskalnoj odgovornosti, Izjava te Upitnik o fiskalnoj odgovornosti, Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti te unutarnja revizija. Peti dio pod nazivom FINANCIJSKO UPRAVLJANJE I KONTROLA TE FISKALNA ODGOVORNOST U OPĆINI RAVNA GORA predstavlja organizacijski ustroj Općine Ravna Gora, sustav financijskih kontrola te fiskalnu odgovornost. Prikazuju Izjavu i Upitnik o fiskalnoj odgovornosti, Plan uklanjanja slabosti i nepravilnosti te Izvješće o otklanjanju slabosti i nepravilnosti. U ZAKLJUČKU se navodi do kojih spoznaja se došlo prilikom istraživanja te da se potvrđuju navedene hipoteze. 4

9 2. Financijsko upravljanje i kontrola u javnom sektoru U drugom poglavlju opisuje se sam pojam financijskog upravljanja i kontrole, karakteristike, zakonske regulative te upravljačka odgovornost načelnika. Financijsko upravljanje i kontrola s vremenom dobiva sve veće značenje te je potrebno povećati njegovu kvalitetu Pojam i područje financijskog upravljanja i kontrole Pojam financijskog upravljanja i kontrole Financijsko upravljanje i kontrolu čini sustav unutarnjih kontrola koje donose i za koje su odgovorni čelnici korisnika proračuna, a pritom se osigurava da će se u ostvarenju ciljeva proračunska i druga sredstva koristiti pravilno, djelotvorno, učinkovito, ekonomično i etično (Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola, 2012). Financijska kontrola javnog sektora je sustav financijskih i drugih kontrola. Donosi ih čelnik proračuna da bi mogao uspješno upravljati i ostvarivati zadaće korisnika. Odnosi se na kontrolu imovine, obaveza, prihoda i rashoda koji su u vlasništvu države. Ne smije izostati niti sustav unutarnje kontrole u javnim institucijama (Ministarstvo financija, 2012.). Kratko i jasno rečeno financijsko upravljanje i kontrola je sustav u kojem se kontroliraju financijska poslovanja korisnika proračuna kako bi se pridonijelo realizaciji ciljeva. Iz prethodno navedenih definicija izvodi se zaključak kako financijsko upravljanje i kontrola imaju slijedeću svrhu (Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola, 2006.): 1. poslovi se moraju obavljati na način koji omogućuje da budu pravilni, etični, ekonomični, učinkoviti i djelotvorni 2. načelnici postaju odgovorniji za ostvarenje cilja 3. ne dozvoljava se loše upravljanje i neopravdani troškovi 4. poslovanje mora biti u skladu kako je to utvrđeno propisima, pravilima, planovima i slično 5

10 5. financijska izvješća potrebno je sastaviti u vrijeme određeno zakonom. Financijsko upravljanje mora osigurati da se sredstva troše sukladno zakonu. Pri tome se misli na sprječavanje nezakonitog i neprimjerenog trošenja novca. Uložena sredstva moraju dati novu vrijednost, ostvariti novi zahtjevi bez prethodnog povećanja vrijednosti sredstava. Područje financijskog upravljanja i kontrole Područja kojima se financijsko upravljanje i kontrola bavi su (Ministarstvo financija, 2012.): 1.prihodi 2. rashodi 3. natječajne procedure i ugovaranja 4. povrat neopravdanih i nezakonito utrošenih sredstava 5. imovina i obaveze. Prilikom donošenja odluke ili izvođenju aktivnosti uvijek su prisutni financijski učinci. Razlika je samo u tome što su neki vidljivi odmah, a neki kasnije. Sustav se odnosi na cjelokupno poslovanje od početne do zaključne faze, ali najvažnija su prethodno navedena područja jer su u njima jasno iskazani učinci financijskog poslovanja. Ako detaljnije promotrimo sustave oni se odnose i na financijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru, 2011.): (Pravilnik o provedbi 1. planiranje 2. programiranje 3. financijski planove 4. realizaciju planova 5. računovodstvo i izvješćivanje. Učinkoviti sustavi omogućuju bržu i bolju prilagodbu novonastalim situacijama. 6

11 2.2. Karakteristike financijskog upravljanja i kontrole Osnovne karakteristike kvalitetnog sustava su (Središnja harmonizacijska jedinica, 2012.): - upravljanje po načelu vrijednost za novac - upravljačka odgovornost - sustavni pristup. Upravljanje po načelu vrijednost za novac Javni sektor pruža usluge građanima i bavi se mnogim aktivnostima te mora zadovoljiti standard kvalitete, ali na način da se potroši što manje novaca i pritom poveća kvaliteta. Radi utvrđivanja dali je stvarno tako, potrebno je odgovoriti na slijedeća pitanja ( Ministarstvo financija, 2012.): a) nakon što smo uložili sredstva, što možemo očekivati b) dali se iste usluge mogu učiniti, a da pritom troškovi budu manji c) kako postupiti, a da usluge budu maksimalne. Odgovori na pitanja zahtijevaju analizu svih troškovi i prihodi. Postoje mnoga pitanja na koje javni sektor traži odgovore (Ministarstvo financija, 2012): a) cijena usluga i aktivnosti b) prilikom novih ulaganja određuje se odnos prihoda i troškova c) koliko je cijena alternativnih usluga d) kako će se nove usluge i aktivnosti ponašati u duljem vremenskom razdoblju. Traženje odgovora zahtjeva kvalitetan računovodstveni sustav koji posjeduje informacije o prihodima, rashodima, imovini i obavezama. Upravo je zbog toga složena njegova primjena u stvarnosti. 7

12 Upravljačka odgovornost Rukovoditelji donose odluke koje su uvijek vidljive te su odgovorni za njih. Ostvarenje ciljeva zahtjeva njihovo jasno postavljanje. Upravljačka razina mora ostvariti svoje ciljeve, predvidjeti rizike koji bi mogli nastati te ako nastanu upravljati njima. Posjeduje potrebne podatke o prihodima, rashodima i rezultatima poslovanja te temeljem toga odlučuje (Ministarstvo financija, 2012.). Uloga voditelja financijskog upravljanja je (Sektor za harmonizaciju unutarnje revizije i financijske kontrole, 2012.): a) organizacija financijskog vodstva b) savjetovanje drugih rukovoditelja o raspoređivanju potrebnih financijskih sredstva c) planiranje i izrada financijskih planova d) ispitati i podržati donositelja odluka u vezi financijske održivosti e) izabrati osobu koja je odgovorna za prihode i rashode f) dostaviti informacije u pravo vrijeme i u pravi trenutak g) osigurati djelotvorno i odgovorno izvršenje proračuna h) pravovremeno pružiti financijske izvještaje. Razvoju upravljačke odgovornosti treba prethoditi: organizacijska struktura s dovoljnim kapacitet za planiranje, jednako raspoređena sredstva na svim razinama upravljanja, evidencija pravovremenih informacija, mjere odgovornosti jasne svima te usluge prilagođene novonastalim situacijama. Sustavni pristup Svi sustavi financijskog upravljanja i kontrole povezani su slijedeće komponenti ( Tušek i suradnici, 2014.) : a) kontrolno okruženje b) upravljanje rizicima c) kontrolne aktivnosti 8

13 d) informacije i komunikacije. Navedene komponente potrebno je razumjeti i odrediti im značenje. Prilikom uspostavljanja kontrole potrebno je proučiti okruženje koje je prisutno. Upravljanje rizicima je proces gdje se prati, proučava i upravlja rizicima. Kontrolne aktivnosti su pisana pravila, postupci i procedure za ostvarenje cilja i svođenja rizika na minimum. Informacijski sustavi osiguravaju korisniku financijske i druge informacije (Tušek i suradnici, 2014.) Upravljačka odgovornost čelnika Upravljačka odgovornost čelnika sastoji se od upravljačke odgovornosti čelnika korisnika proračuna i upravljačke odgovornosti čelnika unutarnjih jedinica. Čelnici bez obzira na razinu upravljanja moraju biti svjesni da upravljanjem, donošenjem i provođenjem odluka realiziraju financijske učinke. Financijski učinci su vidljivi prije ili kasnije te odgovaraju za njih. U tom slučaju odgovorni su i za financijsko upravljanje i kontrolu. U ovoj definiciji čelnik može biti ministar, ravnatelj, državni tajnik, direktor, župan, načelnik, gradonačelnik, najviše rukovodstvo koje se bavi upravljanjem ministarstvima, jedinica lokane i područne samouprave i drugih institucija. ( Stepić i suradnici, 2012.) Svi čelnici koje se bave poslovanjem, donošenjem odluke, ostvarenjem ciljeva, provedbom programa i aktivnosti odgovorni su za provođenje poslovanja i za financijske učinke koje su posljedica toga. Naravno da čelnici svoje ovlasti mogu prenijeti i na druge osobe, ali moraju biti svjesni da u konačnici snose odgovornost Upravljačka odgovornost čelnika korisnika proračuna Upravljačka odgovornost čelnika određuje se Zakonom o proračunu, Zakonom o sustavu unutarnjih financijskih kontrola te Zakonom o fiskalnoj odgovornosti. 9

14 Čelnik proračuna odgovoran je za (Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru, 2006.): a) osnivanje djelotvornog i učinkovitog sustava b) osmišljavanje i provođenje strateških i drugih planova c) zakonito i svrhovito korištenje proračunskih i drugih sredstava d) upravljanje rizicima e) ostvarenje ciljeva f) poslovanje zaposlenika g) prenošenje ovlasti na druge h) čelnik unutarnjih ustrojenih jedinica odgovara čelniku korisnika proračuna za financijsko upravljanje i kontrolu. Osim čelnika za financijsko upravljanje i kontrolu odgovorni su (Parać i suradnici): a) voditelji za financijsko upravljanje i kontrolu te b) koordinator za financijsko upravljanje i kontrolu. Voditelj za financijsko upravljanje i kontrolu odgovaran je za provedbu, uspostavu i razvoj sustav financijskog upravljanja i kontrole. Imenuje ga čelnik. Voditelj je odgovoran za izradu planove i metodologiju te provedbu plana u roku od šest mjeseci ( Parać i suradnici, 2007.). Koordinator za financijsko upravljanje i kontrolu koordinira uspostavu i razvoj sustava, ali ne provodi kontrolne aktivnosti. Za kontrolne aktivnosti zaduženi su ( Kozina, 2007.): a) financijski kontrolor- osoba za provjeru zakonitosti i pravilnosti financijskih odluka, može ih dopustiti ili osporiti ako se krše načela ekonomičnosti i djelotvornosti b) osoba zadužena za naknadnu kontrolu sa zadaćom da nakon što se obave transakcije provjeri jesu li sredstva pravilno korištena te dali se njima ostvario rezultat. 10

15 Prema svemu prethodno navedenome može se zaključiti da je čelnik odgovoran za (Smjernice za upravljačku odgovornost 2012.): - financijsko upravljanje i kontrolu - izradu izvještajnog sustava - sustav koji omogućava povratne informacije o funkcioniranju sustava, ako nastanu slabosti da upozori na njih i predloži rješenje problema. Iako čelnik proračuna snosi krajnju odgovornost za sve postignuto to ne znači da mora potpisati sve dokumente koje proizlaze iz poslovanja. Ako bi se čelnik bavio potpisivanjem dokumenata ne bi stigao (Smjernice za upravljačku odgovornost, 2012.): - proučiti strateška pitanja - provesti nadzor i kontrolu - ponekad donošenje odluka zahtjeva znanja koja čelnik ne posjeduje pa je u tom slučaju otežano donošenje odluka. 11

16 Slika 1. Prijenos ovlasti i odgovornosti ČELNIK STRATEŠKO PLANIRANJE Prijenos ovlasti Realizacija RUKVODITELJI CILJEVI, PROGRAM Izvor: vlastita izrada studenta prema Priručniku za financijsko upravljanje i kontrolu, str. 35 Čelnik se nalazi na prvom i posljednjem mjestu prilikom sagledavanje sheme odgovornosti. Na kraju odgovara za ostvarenje ciljeva, jeli poslovanje obavljenu u skladu sa zakonom i slično. Čelnik ima glavnu odgovornost te je zadužen za strateška pitanja. U procesu prijenosa odgovornosti rukovoditelj preuzima odgovornost prema čelniku za onaj dio poslovanja za koji je zadužen. Rukovoditelj svoje poslovanje usklađuje s pravilima koja su mu dodijeljena ( Ministarstvo financija, 2012.). 12

17 Upravljačka odgovornost čelnika unutarnjih poslovnih jedinica Čelnici unutarnjih ustrojenih jedinica potrebni su za ostvarenje uspješnog upravljanja i kontrole. Predstavljaju razina koja svoj rad obavlja u skladu sa dodijeljenim odgovornostima. Pravilnik o unutarnjem radu opisuje njihovo poslovanje. Čelnici unutarnjih jedinica odgovorni su za ( Ministarstvo financija, 2012.): - ciljeve u njihovoj ovlasti - pokazatelje uspješnosti - ostvarenje ciljeva - nadzor aktivnosti te projekcija - upravljanje rizicima na njihovoj razini - upravljanje materijalnim resursima - upravljanje financijskim resursima - upravljanje ljudskim resursima - posjedovanje znanja iz područja troškova - zaposlenike - realizaciju poslova za koje su odgovorni i slično. Najuspješniji rukovoditelj je onaj koji ostvaruje vrijednost za novac. Da bi to ostvario mora imati određene informacije. Proučavajući upravljačku odgovornost u praksi, problemi koji se pojavljuju su ( Smjernice za upravljačku odgovornost, 2012.): - rukovoditelji ne mogu stići odobriti svu dokumentaciju - nedovoljno razvijen sustav prijenosa odgovornosti - pogrešno postavljenja organizacija - neprecizni ciljevi. Radi izbjegavanja gore navedenih problema potrebno je jasno definirati ciljeve, posjedovati kvalitetnu organizacijsku strukturu, imati jasnu suradnju i slično. 13

18 2.4. Zakonske regulative Zakonske regulative podijeljene su u dvije velike cjeline, temeljni zakoni i ostala zakonska regulativa Temeljni zakoni Temeljne zakone čine: Zakon o proračunu, Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru i Zakon o fiskalnoj odgovornosti. Zakon o proračunu Državni proračun je strogo podijeljen pregled državnih prihoda i troškova koji se sastavlja unaprijed za svaku godinu, predstavlja neprekoračivu granicu Vladi prilikom njezina poslovanja ( Radić, 1995.). Proračun je plan prihoda i rashoda koje određuje javno pravno tijelo i donosi se za određeno razdoblje, najčešće godina dana ( Jelčić, 1980.). Državni proračun ima veliku ulogu u financijskom i političkom smislu. Ministarstvo financija upoznaje građane s ciljevima proračuna, ali i količini novca koji državi stoji na raspolaganju. Tri funkcije proračuna ( Ott i suradnici, 2009.) : a) ukazivanje na ciljeve države b) državni instrument c) sustav kontrole. Proračun pokazuje kako država planira gospodariti narednom godinom, hoće li smanjiti prihodi ili povećati rashodi. Proračunom se kontrolira prikupljanje i trošenje državnog novca tijekom jedne fiskalne godine. Postoji i naknadna kontrola koju obavlja Državni ured za reviziju. 14

19 Zakon o proračunu odnosi se na (Zakon o proračunu, 2014.): - planiranje i izvršenje proračuna - kontrolu imovine i dugova - rukovođenje javnim dugom, zaduživanjem i jamstvima država te jedinica lokalne samouprave - računovodstvo - proračunske odnose - nadzor poslovanja i slično. Izvršna tijela odgovaraju predstavničkom tijelu za planiranje i izvršenje proračuna te ga izvještavaju na način propisan zakonom. Osobe odgovorne za lokalne i područne samouprave, proračunske i izvanproračunske korisnike odgovorne su za zakonito i pravilno planiranje i izvršenje proračuna. Proračunska načela (Zakon o proračunu, 2014.) su: - načelo jedinstvenosti i točnosti- svi državni i lokalni prihodi, primici, rashodi i izdaci prikazuju se prema bruto načelu - načelo jedne godine- vremensko razdoblje od 12 mjeseci, počinje 1. siječnja, a završava 31. prosinca, proračun se donosi za proračunsku godinu i vrijedi za tu godinu - načelo uravnoteženosti- proračun mora biti uravnotežen, ukupni prihodi i primici služe za podmirenje rashoda i izdataka. U nekim slučajevima dolazi do povećanja rashoda i izdataka tj. smanjenja prihoda i primitaka te u takvim slučajevima mora doći do ravnoteže na način da se povećaju prihodi ili smanje rashodi - načelo obračunske jedinice- prihodi, rashodi, primici i izdaci iskazuju se u kunama, financijski izvještaji također - načelo univerzalnosti- prihodi i primitci koriste se za pokrivanje rashoda i izdataka 15

20 - načelo specifikacije- prihodi i primici iskazuju se prema ekonomskoj klasifikaciji i prema izvorima, a rashodi i izdaci prema proračunskim klasifikacijama - načelo dobrog financijskog upravljanja- proračunska sredstva moraju biti u skladu s dobrim financijskim upravljanjem - načelo transparentnosti- u Narodnim novinama objavljuju se sve izmjene i dopune proračuna i projekcija, također potrebno je objavljivanje i u službenim novinama lokalne i područne samouprave. Proračun se sastoji od općeg i posebno dijela, a lokalne i regionalne samouprave imaju i razvojne planove. Opći dio proračuna čini Račun prihoda i rashoda i Račun financiranja. Posebni dio proračuna sastoji se od plana rashoda i izdataka proračunskih korisnika. Plan razvojnih programa čine planovi razvojnih programa proračunskih korisnika utvrđeni dokumentom o planu razvitka (Ott i suradnici, 2009.). Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola Sustav unutarnjih financijskih kontrola odnosi se na financijske i druge kontrole koje donose i provodi čelnik korisnika proračuna s ciljem ostvarenja zadaće korisnika proračuna. Sastoji se od dva dijela, financijskog upravljanja i kontrole te unutarnje revizija ( Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru, 2006.) Zakon omogućuje čelnicima proračuna preuzimanje odgovornost koja proizlazi iz zakona o proračunu, osiguranje uspješnog provođenje zakona te sprječavanje rizika, prevara i nepravilnosti ( Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru, 2006.) Oba zakona obavezuju čelnika na zakonito, svrhovito, učinkovito, ekonomično i djelotvorno korištenje proračunskih i drugih sredstava. Zakon unutarnjih financijskih kontrola nema prekršajne odredbe, ali korištenje na krvi način može dovesti do nezakonitog i nepravilnog korištenja proračunskih sredstava te kršenje Zakona o proračunu koji ima prekršajne odredbe. Neučinkoviti sustavi kasnije dovode do nemogućnosti potpisivanja Izjave o fiskalnoj odgovornosti. 16

21 Zakon o fiskalnoj odgovornosti Zakon o fiskalnoj odgovornosti donesen je godine od strane Hrvatskog sabora. Taj zakon nalaže izdavanje Izjave o fiskalnoj odgovornosti koju potpisuju čelnici proračunskog i izvanproračunskog državnog proračuna i proračuna lokalne i regionalne samouprave. Izjava se odnosi na svrhovito korištenje sredstva te djelotvorno i učinkovito funkcioniranje sustava financijskog upravljanja i kontrole. Uz Izjavu se prilaže Upitnik o fiskalnoj odgovornosti, Plan o otklanjanju slabosti i nepravilnosti te Izvješće o otklanjanju slabosti i nepravilnosti ( Zakon o fiskalnoj odgovornosti, ) Ostala zakonska regulativa Zakon o proračunu, Zakon o financijskom upravljanju i kontroli te Zakon o fiskalnoj odgovornosti su glavni zakoni kojima se uređuju načela, standardi, pravila i slično. Međutim postoje i brojni drugi koji se odnose na etična pitanja, organizacijski ustroj, javnu nabavu i slično. Ostalu zakonsku regulativu čine: Etika a) Etički kodeks državnih službenika ( Narodne novine br.40/11 i 13/12) - ukazuje na pravila ponašanja državnih službenika te etična načela koje primjenjuju državni službenici b) Zakon o sprječavanju sukoba interesa (Narodne novine br. 26/11,12/12,124/12,48/13) ovaj zakon sprječava sukob privatnog i javnog interesa kod javnih poslova c) Kodeks strukovne etike unutarnjih revizora u javnom sektoru ( Narodne novine br. 141/06)- pravila i načela koje poštuju ovlašteni revizori, oni koji polažu ispit za revizore te osobe zadužene za poslovanje u unutarnjoj reviziji Ova regulativa je vezana za etiku, uređivanje etičkih vrijednosti te pravila i načela državnih službenika. 17

22 Ljudski resursi Zakon o državnim službenicima ( Narodne novine br. 92/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11,150/11,34/12, 49/12,37/13,38/13,01/15)- ravnopravan odnos između državnih službenika i države, reguliranje zapošljavanja u javnim službama, stručno usavršavanje i slično. Regulativa ljudski resursi uređuje odnose državnih službenika te njihov rad u upravi. Strateško planiranje Zakon o proračunu a) Zakon o regionalnom razvoju Republike Hrvatske ( Narodne novine br.147/14)- ovaj zakon određuje ciljeve i načela kod upravljanja regionalnim razvojem u Republici Hrvatskoj, ocjenjuje razvijenost lokalnih i regionalnih samouprava, određuje upravljačka tijela b) Pravilnik o obveznom sadržaju, metodologiji izrade i načinu vrednovanja županijskih razvojnih strategija ( Narodne novine, br. 53/2010.)- pravilnik uređuje sadržaj, metodologiju te način vrednovanja strategije Regulativa strateško planiranje odnosi se na strateško planiranje na lokalnoj razini. Organizacijska struktura a) Zakon o sustavu državne uprave ( Narodne novine br.150/ 11, 12/13)- državni poslovni odnose se na provedbu zakona, donošenje propisa te obavljanje nadzora b) Uredba o načelima za unutarnje ustrojstvo tijela državne uprave ( Narodne novine br. 154/2011 i 17/2012)- odnosi se na načela koje primjenjuju ministarstva, državni uredi, organizacije, način upravljanja, vrste unutarnjih jedinica, planiranje, radno vrijeme te vrijeme rada s građanima 18

23 c) Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj ( Narodne novine br. 86/06, 125/06)- odnosi se na područno ustrojstvo RH te gradove, županije, općine, njihova sjedišta, nazive i slično d) Zakon o lokalnoj i područnoj ( regionalnoj) samoupravi ( Narodne novine br. 33/01, 60/01,109/07, 125/08,36/09, 150/11, 142/12, 19/13)- odnosi se na jedinice lokalne i regionalne samouprave, njihov rada, nadzor nad radom i drugo Ovom regulativom određene su sve važne značajke vezane za organizacijske strukture. Javna nabava a) Zakon o javnoj nabavi ( Narodne novine br.110/07, 125/08, 13/14)- opis postupka javne nabave u kojem dolazi do sklapanja ugovora između naručitelja i ponuditelja javnih radovima, govori o nabavi robe i javnim uslugama. Uključuje i pravnu zaštitu. b) Uredba o objavama javne nabave ( Narodne novine br. 90/ 2011.)- određuje se vrijednost europskih pragova, uvjeti i načini objave te izgled i sadržaj obrasca za nabavu c) Uredba o nadzoru nad provedbom zakona o javnoj nabavi ( Narodne novine, br.10/ 12) - ovlasti središnjih tijela državne uprave Ovom regulativom detaljno je razrađeno poslovanje javne nabave. Računovodstvo i financijsko izvješćivanje a) Pravilnik o proračunskom računovodstvu i računskom planu ( Narodne novine br. 124/14) - određuje knjigovodstvene isprave i poslovne knjige, organizaciju knjigovodstva te sadržaj Računskog plana b) Pravilnik o proračunskim klasifikacijama ( Narodne novine br. 26/10,120/13)- određuju se proračunske klasifikacije prema vrstama, sadržaju, pojam te primjena klasifikacija 19

24 c) Pravilnik o financijskom izvještavanju u proračunskom računovodstvu( Narodne novine, br. 3/15)- oblik i sadržaj financijskih izvještaja, razdoblje i rok podnošenja Ova regulativa odnosi se na proračunska računovodstva i kontne planove. Dokumentiranje i arhiviranje a) Uredba o uredskom poslovanju ( Narodne novine,br. 7/09)- odnosi se na uredsko poslovanje u državnoj upravi b) Uredba o načinu izrade i postupanje s dokumentacijom za nadmetanje i ponudama ( Narodne novine, br.10/2012.)- ukazuje na sadržaj, način izrade, rad s dokumentacijom i druga slična pitanja, minimalnu sposobnost, javno otvaranje ponude, sadržaj zapisnika i slično c) Pravilnik o vrednovanju te postupci odabiranja i izlučivanja arhivskog gradiva (Narodne novine, br. 63/04) - odnose se na kriterije vrednovanja arhivskog gradiva, kategorizacije, izrade popisa, čuvanje te način uništenja Regulativa dokumentiranje i arhiviranje opisuje uredsko poslovanje, postupanje sa dokumentacijom kao i postupke arhiviranja. Analizirajući regulativu zaključeno je da financijsko upravljanje i kontrola ima široku primjenu u praksi. Poboljšanje regulative uzrokuje uspješnije financijsko upravljanje i kontrolu. 20

25 3. Komponente financijskog upravljanja i kontrole Financijsko upravljanje i kontrola sastoji se od pet dijelova ( Kapac, 2008.) : 1. kontrolno okruženje 2. upravljanje rizicima 3. kontrolne aktivnosti 4. informacije i komunikacije 5. praćenje i procjena sustava Korisnici proračuna moraju dobro poznavati sve prethodno navedene dijelove kako bi mogli obavljati svoje svakodnevne aktivnosti te moraju razumjeti njihovu međusobno povezanost Kontrolno okruženje Kontrolno okruženje odnosi se na okruženje, okolinu ili uvjet u kojem se provodi kontrola. Kontrolno okruženje čini: etika, integritet i zaposlenici, rukovođenje, planiranje poslovanja i organizacija. Polazišna je točka za daljnji razvoj sustava ( Ministarstvo financija, 2012.) Etika, integritet i zaposlenici Niti jedan sustav ne može započeti sa radom ako ne postoje ljudski resursi. Ljudi su kreatori sustava. Da bi postali kvalitetni odlaze na stručna usavršavanja, stalno uče, prilagođavaju se novoj okolini. Svi zaposlenici koji napreduju moraju biti nagrađivani kako bi ih se motiviralo za daljnji napredak. 21

26 Upravljanje ljudskim resursima ima osnove u ( Pržulj, 2002.): a) psihologiji- motivacija, učenje, ponašanje, međusobni odnosi među zaposlenicima i nadređenima, odnosi između službenika u javnom sektoru i građanima kao korisnicima usluga b) organizaciji-okvir upravljanja ljudskim resursima c) ergonomije- odnos između čovjeka i rada d) ekonomije-upravljanje ljudskim resursima, ima korijenje u ekonomskoj teoriji sa svrhom povećanja efikasnosti i učinkovitosti e) sociologiji- socijalni sustav f) antropologiji-fizičke osobine čovjeka g) medicini rada- fizički i psihički zdravi ljudi h) pravu- odnos zaposlenika i voditelja reguliran zakonom o radu. Upravljanje ljudskim resursima je važan faktor u javnom sektoru te se mora podržati tržišni model ponašanja ( Hood, 1991.). Prema tome ljudski resursi u javnom upravi sagledavaju se kroz strategijsku i funkcijsku dimenziju. Strategijska dimenzija odnosi se na dugoročna razdoblja. Započinje obrazovanjem i obukom javnog sektora u sadašnjosti. Ljudski resursi moraju biti usklađeni sa vizijom, misijom te planom javne uprave ili jedinicama lokalne i područne samouprave. Funkcijska dimenzija se odnosi na izvršenje planova i aktivnosti na svim razinama. Zadovoljni zaposlenici uspješno savladavaju radne zadatke te pridonose boljem izvršenju vizije i misije. U javnom sektoru nema nagrađivanja zaposlenika kroz plaću, ali mogu dobiti slobodne dane, dodatne edukacije, putovanja, plaćanje studija za napredovanje i slično. Učenje treba ( Ministarstvo financija, 2012): a) povećati kvaliteta usluga b) povećati vrijednost c) smanjiti pogreške d) usavršiti poslovne procese e) povećati uspješnost f) povećati produktivnost g) iskoristi nove prilike. 22

27 Sposobni zaposlenici razvijaju nove ideje i stvaraju nove vrijednosti te su ključni resurs u javnom sektoru. U svakom slučaju neizostavan je pojam etike. Etika je znanost o moralu koja istražuje smisao i ciljeve moralnih normi, osnove kriterije za moralno vjerovanje kao i izvore morala. Etika pripada filozofiji koja se bavi ljudskim ponašanjem ( Wikipedija, 2013.) Etički kodeks opisuje način ponašanja državnih službenika i etička pravila prilikom obavljanja rada. Državni službenici moraju poštovati integritet i dostojanstvo građana bez obzira na dob, spol, nacionalnost, spolnu orijentaciju, političko ili vjersko opredjeljenje. Moraju biti zaštićeni od bilo kakvog uznemiravanja odnosno verbalnog ili neverbalnog napada. Državni službenici zaduženi su za čuvanje osobnog i ugleda državnih službi. Ne smiju koristiti službene oznake ili autoritet državnih službi ( Zakon o državnim službenicima, 2011.) U praksi postoje propisani standardi etičkog ponašanja, ali njima nisu definirana pravila postupanja u situaciji neetičnog ponašanja Rukovođenje Sustav financijskog upravljanja i kontrole ovisi o načinu rukovodstva korisnika proračuna. Proaktivno upravljanje utječe na zaposlenike na način da veću pozornost usmjere na dugoročne ciljeve, rješavanje rizika, definiranje pokazatelja uspješnosti, poduzimanje kontrolnih aktivnosti i slično Planiranje poslovanja Planiranje poslovanja zahtjeva jasnu definiciju vizije i misije. Analizirajući prethodna i sadašnja stanja tj. pregledom svih slabosti, prilika, prijetnji i snaga postavljaju se strateški ciljevi. Za ostvarenje strateških planova potrebno je donijeti operativne planove koji služe kao nadzor svakodnevnog poslovanja. Ne smiju izostati niti kontrola 23

28 nad rizicima koji su mogući u takvim situacijama. Potrebno je nadzirati i realizaciju cilja ( Šeparović, 2006.). Strateško planiranje Proces strateškog planiranja ( Šeparović, 2006.) čini: 1. planiranje strateškog plana- početak procesa gdje se opisuje kako razviti strateški plan. Sastoji se od šest glavnih funkcija kojima se ističe obaveze vrha prema strateškom planu koji je instrument za poboljšanje, izvođenje i koordinaciju programa i aktivnosti 2. misija- opis viziju u budućnosti. Utvrđivanje zadaća koje opisuje svrhu poslovanja. Usmjerena je prema okolini ili konačnom cilju 3. ciljevi- opis općih rezultata te ishod koji organizacija namjerava ostvariti. Ponekad ciljevi nisu ostvarivi, ali ipak su važni jer ukazuju na smjer ostvarenja cilja. Ciljevi su mjerljivi, iako se ne mjere. Primjer je broj liječenih alkoholičara. Cilj je mjerljiv, ali ne ukazuje na broj ljudi koji treba izliječiti. 4. vrijednost- prikaz onog što je za poslovanje važno 5. utvrđivanje potreba okoline- sve što je izvan kontrole poslovanja, ali utječe na poslovanje i ostvarenje ciljeva. Utvrđuje se SWOT analiza ( snaga, slabost, prilika, prijetnja) 6. strateški zadaci- pismeno prikazani opisi namjeravanih ishoda. Slični su zadaćama i ciljevima jer opisuju rezultate, ishode i utjecaj organizacije na korisnika 7. mjerilo ishoda- predstavljanje standarda za uspješno ostvarenje strateškog zadatka. Svaki strateški zadatak praćen je mjerilom ishoda koji je izražen kao i sam zadatak. Kod javnog sektora pojavljuje se problem jer ne postoji zajednički nazivnik za uspjeh, a to je novac. 8. utvrđivanje strateških prioriteta- rang strateških zadataka poredanih prema važnosti. Bitan je za strateško planiranje jer utvrđuju prioritete kod donošenja proračunskih odluka. 24

29 9. Strategija- objašnjenje raspoložive mogućnosti za ostvarenje strateških ciljeva. Strateški zadaci ostvaruju se na više načina pa se može provesti rangiranje s obzirom na troškove. To je osnova za taktičko planiranje. 10. prosljeđivanje informacija- usporedba ostvarenog s planiranim te korištenje takvih informacija u slijedećem planskom procesu. Svrha je opskrbljivanje informacija koje daju pogled u budućnost. Strateške planove obvezni su izradili sva ministarstva i druga državna tijela prema organizacijskoj klasifikaciji. Izgled strateškog plana određuje se Uputama koje se objavljuju na stranicama Ministarstva financija. Svi čelnici dužni su potpisati strateški plan. Od godine strateško planiranje provodi se sustavno donošenju Zakona o proračunu i Zakona o regionalnom razvoju Republike Hrvatske. Prethodni sustavi zahtijevali su strateške dokumente, ali nedostatak je bio u povezivanju ciljeva i financijskih sredstva. Vijeće Europske unije preporučilo je Vladi Republike Hrvatske izradu Plana provedbe specifičnih preporuka. Plan predstavlja polazište za definiranje reformskih mjera u okviru strateških planova za razdoblje od do Taj dio strateških planova ne sastavljaju svi obveznici strateškog planiranja već samo oni koji provode reforme u skladu s Vijećem Europske unije za Republiku Hrvatsku. To se odnosi na ( Ministarstvo financija, 2015.): a) javne financije stabilnost i dugoročnost javnih financija, mirovinskih i zdravstvenih sustava, fiskalnih okvira.. b) financijski sektor- nekretnine te mala i srednja poduzeća c) tržište rada, obrazovanje i socijalne politike- zaposlenost, porezno opterećenje, nezaposlenosti d) rast i konkurencija- usluge i industrijska politika e) modernizacija javne uprave- javne uprave i pravosuđe Budući da Europska unija zahtjeva pripremu planskih dokumenta za povlačenje sredstva iz njihovih fondova važno je da izrađeni lokalno strateški dokumenti bude u skladu s ciljevima. 25

30 Programsko planiranje Programsko planiranje počelo se primjenjivati u Republici Hrvatskoj godine. Proces je utvrđivanja programa, njihovih ciljeva i pokazatelja uspješnosti. Programski proračun bavi se planiranjem sredstva potrebnih za ostvarenje ciljeva. Daje odgovore na pitanja što se želi postići i kolika je cijena. Programski proračun predstavlja instrument za ostvarenje rezultata. Jasno je vidljiva prihodna i rashodna strana, na primjer koliko se sredstva izdvaja za (Ministarstvo regionalnog razvoja i fonda Europske unije, 2012.) : a) plaće i troškovi gradske uprave b) gospodarstvo c) komunalne usluge d) nekretnine e) kulturu f) zdravstvenu i socijalna skrb g) vatrogasce. Programski proračun sastoji se od niza programa. Svaki program predstavlja skup aktivnosti povezanih u organizacijske jedinice u županijama, gradovima, općinama. Na primjer strateški cilj unaprjeđenje brige o djeci i mladima u sebi sadrži niz programa: obrazovanje, zdravstvo, kultura i sport te mora imati razvijeni sustav za aktivno sudjelovanje svih zaposlenih u gradu ili županiji (Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije, 2012.). Operativno planiranje Operativno planiranje je instrument koji omogućuje bolju efikasnost poslovanja te predstavlja sredstvo komunikacije. Omogućuje predviđanje skore budućnosti. Cilj planiranje je projekcija budućih aktivnosti. ( Očko, 2013.) Operativnim planiranjem nastaje operativni planski dokument. U operativne planske dokumente ubrajamo: plan nabave, plan zapošljavanja, investicijski plan, plan izobrazbe i slično. Takvi planovi donose se za godinu dana. 26

31 Organizacijska struktura Organizacijska struktura mora biti takva da organizira realizaciju temeljnih funkcija korisnika proračuna te ciljeve. Uredba o načelu za unutarnje ustrojstvo državne uprave donijela je načela kojih se trebaju pridržavati proračunski korisnici (Zakon o sustavu državne uprave, 2011.): 1. načelo racionalizacije- ekonomična organizacijska struktura sa što manje troškova 2. načelo funkcionalnosti- organizacija tijela tako da se poslovi dodjeljuju određenim jedinicama 3. načelo horizontalne i vertikalne povezanosti- sve linije su jasno određene 4. načelo harmonizacije temeljnih elemenata- ujedinjenje temeljnih standarda koje se odnose na vrstu i naziv unutarnjih jedinica, opseg i sadržaj posla, uvjete ustrojstva 5. načelo fleksibilnosti- mogućnost utvrđivanja različitih unutarnjih ustrojenih jedinica od onih utvrđenih Uredbom 6. načelo dostupnosti- zadovoljavanje potreba građana. Organizacija javnog sektora podložna je promjenama koje uzrokuje više čimbenika. Državna uprava se mora prilagođavati na pritisak javne potrošnje, traženje veće kvalitete usluga i pritiske konkurencije. Objektivni čimbenici koji utječu na javni sektor su: promjena opsega djelatnosti, promjene djelatnika, centralizacija i decentralizacija, kadrovske promjene te globalizacija (Flynn, 1995.). Za razvoj financijskog upravljanja i kontrole potrebno je imati adekvatnu organizacijsku strukturu koja osigurava ( Ministarstvo financija, 2012.) : a) jasno definiranje ovlasti u organizaciji b) prikladna razrada ovlasti c) ažuriranje organizacije prema promjenama u poslovanju koje su rezultat promjene regulative ili slično. Sa organizacijskom strukturom moraju biti upoznati svi zaposlenici. 27

32 3.2. Upravljanje rizicima Rizik je neizvjesni događaj koji se može dogoditi i ima utjecaj na ostvarenje cilja. Pojavljuje se u svakodnevnom radu te korisnici proračuna moraju odrediti razinu njegove prihvatljivosti. Upravljanje rizicima definira se Zakonom o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru te uzima u obzir ciljeve korisnika proračuna i radnje. Rizici s kojima se susreću korisnici proračuna su (Uprava za harmonizaciju unutarnje revizije i financijske kontrole, 2009.): a) nezakonito poslovanje b) nedjelotvorno i neučinkovito upravljanje sredstvima c) nesposobnost reagiranja na promjene d) nesposobnost u promijenjenim okolnostima. Nedjelotvorni sustav za upravljanje rizicima uzrokovati će trošenje sredstva za uklanjanje štete. Prednosti upravljanja rizicima (Uprava za harmonizaciju unutarnje revizije i financijske kontrole, 2009.): a) bolje odlučivanje- svaka odluka u sebi sadrži određenu neizvjesnost, upravljanje rizicima omogućuje rukovoditeljima donošenje odluke sukladno realnoj procjeni planiranih i neplaniranih konačnih rezultata b) povećanje učinkovitosti- optimalno korištenje sredstava c) bolje predviđanje i optimalizacija raspoloživih sredstava- glavni rizici s kojima se korisnik proračuna suočava d) jačanje povjerenja u javnim službama- uređuje se proces planiranja s istovremenim kontinuitetom prilikom pružanja usluga e) razvoj pozitivne organizacijske kulture- ne stvara odbojnost prema rizicima. Čelnici korisnika proračuna daju određenu sigurnost korisniku proračuna da će se ciljevi proračuna ostvariti ako djelotvorno upravlja rizicima. 28

33 Aktivnosti i koraci u procesu upravljanja rizicima (Služba za financijsko upravljanje i kontrolu, 2012.): 1. korak utvrđivanje rizika a) određivanje cilja i aktivnosti b) određivanje kontrolnih ciljeva c) određivanje rizika d) objašnjenje rizika (prednosti i nedostaci) 2. korak-procjena rizika i rangiranje prema prioritetima a) procjene rizika b) procjena vjerojatnosti rizika c) procjena ukupne izloženosti riziku d) procjena djelotvornosti kontrole 3. korak- odabir odgovora na rizik i način postupanja s rizicima a) određivanje postupanja s rizicima b) popunjavanje Registra rizika c) izrađivanje akcijskih planova 4. korak- praćenje a) praćenje djelotvornosti kontrolnih aktivnosti b) kontinuirano praćenje rizika 5. korak- izvješćivanje a) izvješćivanje o rizicima. Proces upravljanja rizicima sastavni je dio upravljanja i provodi se prilikom izrade strateškog, financijskog i godišnjeg plana s ciljem unaprjeđenja poslovnog procesa Kontrolne aktivnosti Kontrolne aktivnosti sastoje se od mjera i postupaka kako bi se smanjio rizik i realizirali postavljeni ciljevi poslovanja. Glavna svrha je kontrola zakonitog i pravilnog poslovanja, pravilno rukovanje prihodima, rashodima, imovinom i obavezama. To nije samostalna cjelina već je povezana sa ostalim komponentama. 29

34 Sustav financijskog upravljanja i kontrole omogućuje (Maletić i suradnici, 2011.): a) osiguranje dodatnih provjera svih transakcija b) odgovorne osobe koje su zadužene za nadzor sustava. Ministarstva, jedinice lokalne i regionalne samouprave i ostala tijela koja uplaćuju sredstva krajnjim korisnicima zahtijevaju kontrolu. Subvencije, dotacije i pomoći ne smiju se isplatiti bez kontrole Pravila za kontrolne aktivnosti Kontrole aktivnosti nalaze se u pisanim pravilima i procedurama. Neke su sadržane u zakonskim propisima, ali zbog kvalitetnije kontrole potrebno je izraditi interne procedure. Interni akt treba sadržavati (Pravilnik o provedbi financijskog upravljanja i kontrola u javnom sektoru, 2011.) : 1. proces izrade i realizaciju strateškog plana- nositelji izrade, sudionici, nadležni i odgovorni za strateške ciljeve 2. proces izrade i realizacije financijskog plana- sudionici, rokovi, ovlasti i odgovornost za izradu financijskog plana 3. proces evidencije poslovnih događaja i transakcija- određivanje evidencije poslovnih događaja i transakcija, obrada dokumenata, kontrolne aktivnosti te arhiviranje i čuvanje dokumentacije 4. proces nabave i ugovaranje- sudionici, rokovi, ovlasti i odgovornosti, evidencije obaveza, izvješćivanje proces upravljanja imovinom- upravljanje materijalnom i nematerijalnom imovinom 6. proces naplate vlastitih prihoda- evidencija i naplata potraživanja 7. proces povrata neopravdano utrošenih ili pogrešno isplaćenih proračunskih sredstva- opisuje se postupak povrata neopravdanih ili pogrešno isplaćenih sredstva. 30

35 Korisnici proračuna jedinica lokalne samouprave također imaju proces kontrole kod obaveza, ugovaranja, evidentiranja računa i slično Vrste kontrolnih aktivnosti Postoji dvije vrste kontrolnih aktivnosti, a to su prethodna i naknadna kontrola. Prethodne kontrole Prethodne kontrole odnose se na zakonite i pravilne financijske odluke. Prisutne su u svima fazama poslovnog procesa prije nastanka poslovnog događaja. Postoje kontrole sadržane u poslovnom procesu i one koje se provode za transakcije ili poslovne procese s velikim stupnjem rizika. U prethodnim kontrolama pojavljuje se financijski kontrolor (Kozina, 2007.). Financijski kontrolor je osoba zadužena za nadzor zakonitosti, ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti poslovnih transakcija prije donošenja konačnih odluka. Naknade kontrole Naknadne kontrole odnose se na uočavanje pogrešaka, nepravilnosti i prijevara. Provode se nakon završetka poslovnog događaja. Naknadnu kontrolu ne može provesti osoba koja je uključena u prethodnu kontrolu. Provjerava se da li su sredstva korištena zakonito i u skladu s preuzetim obavezama te jesu li se očekivani rezultati i ostvarili ( Kozina, 2007.) Kontrolne aktivnosti osiguravanju ostvarenje ciljeva i upravljanje rizicima. Potrebno je njihovo povezivanje s općim ciljevima korisnika proračuna Informacije i komunikacije Informacije i komunikacije promatrane su kao cjelina povezna s ostalim komponentama. Informacije su bitne prilikom donošenja odluka. Točne, pravovremene, 31

36 pouzdane i relevantne informacije omogućuju donošenje kvalitetnih odluka. Cjelina informacije i komunikacije sastoji se od: računovodstveni sustavi, riznice, komunikacije te pohranjivanje i čuvanje dokumenata Računovodstveni sustavi Računovodstveni informacijski sustavi pripadaju upravljačkom sustavu. Kvaliteta sustava ovisi o kvaliteti informacija koje izravno ovise o kvaliteti ulaznih podataka i samom procesu obrade podataka. Područja u kojima se primjenjuju računovodstveni sustavi ( Vašiček, 2007.): a) podloga za planiranje proračuna i praćenje njegovog izvršenja te njeno usklađivanje sa zakonskim ograničenjem b) informacijski sustavi za upravljanje i nadzor poslovanja državnih subjekata, makroekonomsko upravljanje državom u cjelini. Upravljačko računovodstvo i računovodstvo troškova pripadaju internom računovodstvu. Računovodstvo troškova odnosi se na ( Vašiček i suradnici, 2011.): a) obradu podataka za planiranje i kontrolu b) podatke za kojima postoji potreba u svakodnevnom odlučivanju c) aktivno sudjelovanje u donošenju i provedbi plana d) razvoj sustava za troškove e) evidenciju troškova prema odjelu i proizvodu. Upravljačko računovodstvo predstavlja dio računovodstva, usmjereno je na sustave evidencija i izvještaje za potrebe čelnika, osobito za potrebe planiranja i donošenja odluka (Stepić i suradnici, 2012.) 32

37 Državna riznica Riznica ili trezor je riječ koja označava blagajnu ili pretinac u kojoj su pohranjene skupocjene stvari kao na primjer novac ili nakit. Državna riznica bavi se poslovima vezanim za pripremu i izvršenje proračuna, državnim računovodstvom i javim dugom. Riznica je informacijski sustav koji upravlja financijama povezujući prihode i rashode te tako pridonosi efikasnom korištenju javnih resursa. Ciljevi državne riznice su ( Vašiček, 2007.): a) zakonito izvršenje proračuna b) financije vezane za rashode c) djelotvorno korištenje resursa d) informacije vezane za državu e) kontrola trošenja sredstva f) ubrzanje poslovanja g) smanjenje troškova poslovanja h) kvalitetnije donošenje odluka. Državna riznica je podrška suvremenom informacijskom sustavu. Svi korisnici proračuna nalaze se u jednom financijskom- informacijskom sustavu preko kojeg se obavljaju transakcije. Riznica omogućuje ostvarenje glavnih ciljeva upravljanja javnim financijama: fiskalno upravljanje, alokacija sredstva, koncept vrijednost za novac. Riznica brine za upravljanje imovinom, obavezama, zaduživanjem i fiskalnim rizicima. Procjenjuje učinak odluke, ali i same alternative prije nego što je odluka donesena te smanjuju transakcijske troškove (Maletić& Jakir-Bajo, 2006.). Funkcije riznice jesu (Sever,1995.): a) blagajnička-novčana sredstva za podmirenje javnih izdataka b) bankarska funkcija- pravna tijela koja pokrivaju proračunski manjak c) novčana i financijska kontrola- praćenje i nadzor novčane mase. 33

38 Državna riznica u konačnici pridonosi učinkovitom upravljanju državnim novce i sve se više unaprjeđuje Pohranjivanje i čuvanje dokumenata Pohranjivanje dokumenata Tijekom poslovanja potrebno je imati dokumentirani tijek financijskih i drugih transakcija od početka do kraja kako bi se omogućio pregled svih aktivnosti i njihovih odobrenja. Sve odluke i njihove provedbe moraju se temeljiti na vjerodostojnim dokumentima. Uvodi se ISO certifikat koji predstavlja podlogu za dokumentiranost sustava. Uvođenje ISO-a ne rješava se problem cjelokupnog sustava financijskog upravljanja i kontrole. Nejasno postavljeni ciljevi, nejasna svrha i neučinkovitost obavljanja poslovnog proces dovodi do toga da ISO sustav pruža loše usluge i ne ostvaruje najbolju vrijednost za novac ( Ministarstvo financija, 2012.). Čuvanje dokumenata Arhivska i registrirana gradiva izvan arhive jesu ona u posjedu fizičke i pravne osobe koja nisu namijenjena arhivskim djelatnostima. To su svi zapisi i dokumenti, službene i poslovne evidencije i dokumentacije koje su nastale, prikupljanju se ili se koriste u radu pravnih ili fizičkih osoba bez obzira na oblik, vrstu izvora i način stjecanja (Pravilnik o zaštiti i čuvanju arhivskog i registriranog gradiva izvan arhiva, 2004.) Komunikacije Postoje razne vrste komunikacija u javnom sektoru ( Ministarstvo financija, 2012): - komunikacija između rukovoditelja i zaposlenika- rukovoditelji ukazuju zaposlenicima što se od njih očekuje - komunikacija između ustrojenih jedinica- učinkovita i bolja razmjena informacija 34

39 - komunikacija s proračunskim korisnicima- komunikacija o planiranju, rizicima, poteškoćama i slično - komunikacija s građanima- upoznavanje građana s misijom, vizijom i ciljevima poslovanja. Komunikacija je bitan dio kod financijskog upravljanja i kontrole. Pomaže boljem razumijevanju javnog sektora te uklanjanju poteškoća Praćenje i procjena sustava Rukovoditelji moraju imati razvijene sustave koji omogućavaju dobivanje izvješća o sustavu. Izvješća se prvenstveno odnose na učinkovitost i djelotvornost sustava, kvalitetnu organizacijsku strukturu te funkcioniranje sustava financijskog upravljanje i kontrole. U tom slučaju dolazi do pojave unutarnje revizije ( Maletić i suradnici, 2011.). Postoje tri vrste praćenja i procjene sustava (Ministarstvo financija, 2012.): a) stalno praćenje b) samoprocjena c) aktivnosti unutarnje revizije. Stalno praćenje odnose se na redovne aktivnosti upravljanja i nadgledavanja zaposlenika te poduzimanje mjera za rješavanje slabosti i poteškoća (Ministarstvo financija, 2012.). Samoprocjena financijskog upravljanja i kontrole provodi se ispunjavanjem Upitnika o fiskalnoj odgovornosti i upitnika o Godišnjem izvješću o sustavu financijskog upravljanja i kontrole (Ministarstvo financija, 2012.). Unutarnja revizija izdvaja se kao zasebna cjelina te je izravno odvojena od čelnika korisnika proračuna. Odvojenost je važna zbog osiguranja neovisnog i objektivnog nadzora poslovanja (Ministarstvo financija 2012.). 35

40 4. Fiskalna odgovornost U poglavlju Fiskalna odgovornost biti će riječi o fiskalnoj odgovornosti, fiskalnim pravilima te primjeni Zakona o fiskalnoj odgovornosti u proračunu. Upoznati će se čitatelje sa pojmom Izjave o fiskalnoj odgovornosti, Upitnikom o fiskalnoj odgovornosti te samim Planom o otklanjanju slabosti i nepravilnosti. Na samom završetku poglavlja objašnjava se pojam Unutarnje revizije Fiskalna odgovornost Djelotvorno upravljanje je bitan segment u javnim financijama. Pojava financijske krize i smanjenje javnih sredstva razvili su potrebu da se uvede fiskalna odgovornost koja će potaknuti ravnotežu prihoda i rashoda te brži oporavak gospodarstva. Fiskalna odgovornost znači da se sredstva koriste ograničeno te se poveća odgovornost načelnika za zakonito i svrhovito korištenje proračunskih sredstva. Fiskalna odgovornost treba omogućiti transparentnost rada te srednjoročne i dugoročne javne financije. Odnosi se na jedinice lokalne i regionalne samouprave, proračunske i izvanproračunske korisnike. U Republici Hrvatskoj donesena je godine Zakonom o fiskalnoj odgovornosti, a stupila je na snagu 1.siječnja (Zakon o fiskalnoj odgovornosti, 2010.) Fiskalna pravila Fiskalna pravila su zakonske odredbe koje se odnose na makroekonomske i fiskalne parametre npr. limit na fiskalni deficit. Pojavljuju se u različitim oblicima, ali svima je zajedničko da nadmeću određene norme. Te norme su proračunska ravnoteža, državni prihodi i javna potrošnja (Rosan, 2013.). 36

41 Fiskalna pravila nisu jednaka u svim zemljama. Najčešće se određuje gornja granica za dug, potrošnju, proračunski saldo ili niži limit na poreze. Pravila se primjenjuju tijekom nekoliko godina ili se mijenjati iz godine u godinu. Postoje nacionalna pravila kao u Hrvatskoj gdje je donesen Zakon o fiskalnoj odgovornosti, a neka su i nadnacionalna kao Fiscal Compact Act u zemljama Europske unije ( Rosan, 2013.) Jačanje fiskalnih pravila Fiskalno pravilo glasi: Ukupni rashod općeg proračuna izražen udjelom u procijenjenom BDP-u godišnje će se smanjiti za 1 postotni bod do trenutka kada će se primarni fiskalni saldo općeg proračuna u nominalnom iznosu biti nula ili pozitivan. Vlada smjernicama ekonomske i fiskalne politike određuje visinu deficita i neto zaduživanje za tri godine. Ako proračunski korisnik jedinca lokalne samouprave ostvari obavezu iznad planirane visine u tekućem proračunu će se smanjiti financijski plan u slijedećoj godini. Ministarstvo financija vrši financijsku kontrolu za zakonito i namjensko korištenje proračunskih sredstva (Alibegović, 2011.). Ostala pravila za jačanje fiskalne odgovornosti prema Zakonu o fiskalnoj odgovornosti jesu ( Zakon o fiskalnoj odgovornosti, 2010.): a) prijedlozi, zakoni, uredbe i drugi propisi od strane Vlade ne mogu se donijeti tj. utvrditi prije nego Ministarstvo financija da mišljenje o Iskazu na procjenu fiskalnog učinka b) Ministarstvo financija obavlja financijsku kontrolu za zakonito i namjensko korištenje proračunskih sredstva kod proračunskih korisnika državnog proračuna i krajnjeg korisnika. Kontrolu obavljaju osobe ovlaštene od strane ministarstva c) prethodno navedene odredbe odnose se i na Jedinice lokalne i područne samouprave. Pravila vezana za procjenu fiskalnog učinka važna su za dobro fiskalno upravljanja. U mnogim zemljama nalaze se u zakonima fiskalne odgovornosti. U Republici Hrvatskoj dobila je na važnosti godini kada stupa na snagu Odluka o obrascu standardne metodologije za procjenu financijskog učinka. 37

42 Iskaz o procjeni financijskog učinka izrađuje se prema slijedećim koracima ( Poslovnik Vlade Republike Hrvatske, 2000.) : 1. predlagatelj ispunjava obrazac i predaje ga MF 2. Ministarstvo financija razmatra Iskaz i unosi svoje primjedbe 3. Predlagatelj dostavlja odgovor na mišljenje MF 4. konačna odluka Ministarstva financija dolazi do promjene naziva u Iskaz o procjeni fiskalnog učinka i proširuje se opseg procjene učinka. Za procjenu učinka potrebno je izraditi akt planiranja budući da takvo poslovanje ima utjecaj na rad Vlade Primjena zakona o fiskalnoj odgovornosti u proračunu Zakon o proračunu određuje proračunske procese i odnose između sustava proračuna. Zakonom se određuju granice za zaduživanje jedinica lokalne i područne samouprave, jamstva te ključna proračunska načela. U nekim zemljama ono što je bilo regulirano Zakonom o proračunu sada je određeno Zakonom o fiskalnoj odgovornosti. Proračunska načela određuju osnovna pravila fiskalne odgovornosti. Načelo jedinstvenosti i točnosti određuje da se prihodi i rashodi iskazuju prema bruto načelu. Sredstva se koriste za financiranje rashoda, funkcija i programa državnih tijela te jedinica lokalne samouprave. Ako su potrebna dodatna sredstva potrebno je priložiti Iskaz koji zahtjeva procjenu fiskalnih posljedica provedbom propisa ili akta. Načelo jedne godine odnosi se na proračun koji se donosi za razdoblje jedne godine, a projekcija se radi za slijedeće dvije godine. Korisnici proračuna preuzimaju obavezu samo do visine utvrđene u proračunu. Načelom obračunske jedinice prihodi i primici, rashodi i izdaci iskazuju se nacionalnom valutom. Načelo univerzalnosti kaže da se prihodima i primicima podmiruju rashodi i izdaci. Načelom specifikacije rashodi i izdaci raspoređuju se po nositeljima i korisnicima. Načelom dobrog financijskog upravljanja minimalna sredstva ostvaruju maksimalni rezultat. Načelo transparentnosti omogućuje uvid javnosti i svih zainteresiranih u trošenje sredstva ( Maletić i suradnici, 2011.). 38

43 Posebna pravila za upravljanje proračunom su (Maletić i suradnici, 2011.): a) preuzimanje obaveza na teret proračuna- kontrola buduće potrošnje je bitna odrednica, bez suglasnosti izvršnog tijela korisnici državnog proračuna i lokalne samouprave ne mogu sklopiti ugovor o nabavi b) investicijski projekti- ocjenjuje se isplativost i opravdanost ulaganja u projekte c) primici od prodaje dionica i udjeli- koriste se za otplatu duga ili nabavu financijske i nefinancijske imovine d) stjecanje nefinancijske dugotrajne imovine- kupnjom ili u obliku kapitalne donacije ili pomoći e) sredstva od prodaje nefinancijske imovine za održavanje ili kupnju nefinancijske imovine. Primjena fiskalnih pravila kontinuirano se prati i o tome polugodišnje i godišnje izvještava. Fiskalna pravila moraju biti vjerodostojna kako bi se mogla ostvariti fiskalna prilagodba Izjava o fiskalnoj odgovornosti Izjava o fiskalnoj odgovornosti je godišnja izjava kojom čelnici proračunskog i izvanproračunskog korisnika državnog proračuna i proračuna lokalne samouprave potvrđuju zakonito, namjensko i svrhovito korištenje sredstva te učinkovito i djelotvorno funkcioniranje sustava financijskog upravljanja i kontrole (Maletić i suradnici, 2011.). Obveznici sastavljanja Izjave jesu ( Zakon o fiskalnoj odgovornosti, 2010.): 1. jedinice lokalne samouprave 2. proračunski i izvanproračunski korisnici državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne samouprave. 39

44 Ti korisnici utvrđeni su u Registru proračunskih i izvanproračunskih korisnika (Zakon o fiskalnoj odgovornosti, 2010.). Izjava o fiskalnoj odgovornosti predaje se zajedno sa ( Zakon o fiskalnoj odgovornosti, 2010.): 1. Upitnikom o fiskalnoj odgovornosti 2. Planom za uklanjanje slabosti i nepravilnosti 3. Izvješćem o otklanjanju slabosti i nepravilnosti 4. mišljenjem unutarnjih revizora o sustavu financijskog upravljanja i kontrole za revidirano područje u prethodnoj godini. Rok za predaju gore prethodno navedene dokumente je 28. veljače za čelnike proračunskih i izvanproračunskih korisnika, a za načelnike, čelnike i županije je 30. ožujka (Zakon o fiskalnoj odgovornosti, 2010.) Upitnik o fiskalnoj odgovornosti Upitnik o fiskalnoj odgovornosti služi za provjeru procesa, procedura i kontrola po proračunskim područjima. Služi kao potvrda da se sredstva koriste učinkovito, zakonito i svrhovito te da postoji kvalitetan sustav financijskog upravljanja i kontrole. Upitnik sadrži pitanja o cjelokupnom proračunskom procesu od planiranje proračuna/ financijskog plana, izvršenja, izvještavanja,javne nabave i računovodstva ( Maletić i suradnici, 2013.). Provjera se vrši tijekom cijele godine. U Upitniku se odgovara potvrdno, djelomično potvrdno i negativno. Potvrdni odgovor potvrđuje da se potrebni dokumenti ili interni akti primjenjuju u najmanje 98% poslovnih aktivnosti. Negativni odgovor pojavljuje se kada se potrebni dokumenti ili interni akti primjenjuju manje od 90%. Djelomično potvrdni odgovori odnose se na pitanja na koje se ne odgovara niti sa da niti sa ne. Svi odgovori se testirati uzorkom (Maletić i suradnici, 2013.). 40

45 4.4. Plan o otklanjanju slabosti i nepravilnosti Plan o otklanjanju slabosti i nepravilnosti odnosi se na planove za uklanjanje slabosti i nepravilnosti iz Upitnika. Plan se sastoji od slijedećih dijelova (Maletić i suradnici, 2013.): -opis slabosti i nepravilnosti tijekom postupka popunjavanja Upitnika -akcijski plan s popisom aktivnosti koje se poduzimaju za rješavanje uočenih slabosti i nepravilnosti -očekivani datum otklanjanja slabosti i nepravilnosti s podacima o odgovornim osobama za otklanjanje slabosti i nepravilnosti. Plan se izrađuje na posebnom obrazu i sadrži svaki dio Upitnika u kojem su uočene slabosti i nepravilnosti. Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima ukazuje dali su aktivnosti sadržane u Planu o otklanjanju slabosti i nepravilnosti izvršene, a za djelomično ili neizvršene aktivnosti određuje se novi datum otklanjanja slabosti i nepravilnosti (Maletić i suradnici, 2013.) Unutarnja revizija Revizija dolazi od latinske riječi revidere što u prijevodu znači ponovo vidjeti. U Engleskoj se koristi riječ audit što znači onaj tko sluša Pojam i svrha unutarnje revizije Revizija je proces prikupljanja i stvaranja dokaza o ekonomskim događajima i rezultatima s ciljem stvaranja usklađenosti između postojećih izvještaja o poslovanju i unaprijed postavljenih kriterija te se prezentira zainteresiranim korisnicima (Tušek i suradnici, 2014.). 41

46 Unutarnja revizija je dio financijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru te je ( Linzbauer, 2007.): a) aktivnost kojom se daje mišljenje i savjet s ciljem poboljšanja poslovanja korisnika proračuna b) pomoć korisniku proračuna za ostvarenje ciljeva primjenom discipliniranog pristupa vrednovanja i poboljšanje procesa upravljanja rizicima, kontrola i gospodarenja. U ostvarenju cilja unutarnja revizija pruža pomoć korisniku proračuna ( Veža, 2015.): a) na temelju objektivne procjene rizika izrađuje strateške i godišnje planove unutarnje revizije b) procjenjuje prikladnost i djelotvornost financijskog upravljanja i kontrole u odnosu na: - upravljanje rizicima - usklađivanje sa zakonima i drugim propisima - pouzdanost financijskih i drugih informacija - učinkovitost, djelotvornost i ekonomičnost - imovinu - ostvarenje ciljeva - preporuke. Kod proračunskih korisnika koji koriste sredstva Europske unije, unutarnja revizija svojim mišljenjem pomaže zaštiti interesa Europske unije (Veža, 2015.) Obveznici unutarnje revizije Prema pravilniku o unutarnjoj reviziji korisnika proračuna jedinice za unutarnju reviziju obaveznu su ustrojiti ( Linzbauer, 2007.) : a) ministarstva b) državna tijela razine organizacijske klasifikacije koje imaju više od 50 zaposlenih i godišnje rashode i izdatke veće od ,00 42

47 c) izvanproračunski korisnici državnog proračuna koji imaju više od 50 zaposlenih i godišnje izdatke i rashode veće od ,00 d) županije e) gradovi i sjedišta županija s više od 50 zaposlenih f) gradovi s više od stanovnika. Proračunski korisnici koji nisu obveznici revizije prema prethodnim kriterijima obavljaju unutarnju reviziju na slijedeći način ( Linzbauer, 2007.): a) angažiranje ovlaštenog revizora ugovorom b) osnivanje samostalne jedinice za unutarnju reviziju ili imenovanje vlastitog revizora c) sporazum s mjerodavnim ministarstvom, institucijama te jedinicama lokalne i regionalne samouprave. Sadašnji zakoni ne dopušta angažiranje ovlaštenog revizora ugovorom, ali daje mogućnost osnivanja zajedničke jedinica unutarnje revizije i obavljanje revizije na temelju sporazuma Planiranje i izvješćivanje Unutarnja revizija zadužena je za planiranje i pripremu aktivnosti te za njihovo izvršenje. Strateškim planiranjem uočavaju se rizici zajedno sa ciljevima i njihovim podređenim operativnim procesima u regionalnoj razini. Strateški plan revizije izrađuje Pročelnik Službe unutarnje revizije kao trogodišnji plan revizije te ga podnosi Županu na odobravanje (Veža, 2015.). Temeljem strateškog plana donosi se Godišnji plan za fiskalnu godinu koji obuhvaća ( Veža, 2015.): a) ciljeve b) opseg revidiranja dovoljan za ispunjenje ciljeva koji se žele postići revizijom c) metodologiju d) raspored resursa za obavljanje revizije. 43

48 Postoji mogućnost za nepredviđene (ad hock) revizije koje se obavljaju po nalogu Župana. Revizorska izvješća predstavljaju sredstvo komunikacije unutarnjeg revizora s čelnikom korisnika proračuna. Načelnik proračuna ima mogućnost odrediti putem kojih vrsta izvješća želi primati informacije i podatke od unutarnje revizije kao i rokove. Ako drugačije nije određeno čelniku se podnose godišnja i periodična izvješća o radu i aktivnostima unutarnje revizije ( Veža, 2015.). 44

49 5. Financijsko upravljanje i kontrola te fiskalna odgovornost u Općini Ravna Gora U ovom poglavlju biti će riječi o razvoju Ravne Gore, organizacijskom ustroju te financijskom upravljanju i kontroli u Općini. Detaljno je razrađena primjena Zakona o fiskalnoj odgovornosti kroz Izjavu i Upitnik o fiskalnoj odgovornosti te Planom i Izvješćem o otklanjanju slabosti i nepravilnosti Obilježja i organizacijska struktura Općine Ravna Gora Ravna Gora nalazi se u Gorskom kotaru na prosječnoj nadmorskoj visini od metara. Površina iznosi 82,06 ha. Sastoji se od slijedećih naselja: Kupjak, Leskova Draga, Ravna Gora, Stari Laz i Stara Sušica. Prema podacima iz popisa stanovništva u Ravnoj Gori je godine živjelo stanovnika. Ravna Gora je dobila ime po visoravni na kojoj je smještena. U prošlosti je cijelo to područje bilo prekriveno gustom šumom i brdima. Ravna Gora je nastala prije izgradnje Karolinske ceste i to u Vrhu koji je i danas dio mjesta. Ravna Gora je u prošlosti jako stradala od Turaka te o tome postoje pisani dokumenti. Najteža stradavanja su zabilježena poslije bitke na Krbavskom polju. Stanovnici su bili ubijeni ili odvedeni u roblje, a dio se spasio bijegom preko Kupe u Sloveniju. Crkvica u Staroj Sušici je potpuno uništena, ali stari frankopanski dvorac je ostao. Nakon tih zbivanja Ravna Gora je postala pusta i nenaseljena. U 17. stoljeću dolaze ljudi iz Slovenije i Primorja koji su pobjegli pred Turcima. U naseljavanju im je pomagao i ogulinski kapetan Frankopan. Dolazi do osnivanja Vojne Krajne. U to vrijeme naseljavaju se Slovenci, Nijemci i Česi te dolazi do razvoja posebnog govora, danas poznatog kao kajkavsko narječje i Lepold II i Franjo II. potvrđuju povlastice Općini te je ona izjednačena s ostalim općinama. Povelja se prevodi na hrvatski jezik te se čuva u općini. Za vrijeme Prvog svjetskog rata Ravnogorci su bili siromašni, glavna hrana su im bile bobice koje su uspijevale na brdima. (Herljević, 1965.) 45

50 Nakon završetka Prvog svjetskog rata Ravna Gora je imala: školu, šumariju, poštu i župni ured osnovana je Banovina u kojoj je vladala kriza, nezaposlenost i emigracije dolazi do osnivanja Narodnooslobodilačke vojske. Osnovana su dva bataljuna Talijanska vojska dolazi u Ravnu Goru i ostaje određeno vrijeme. Na temelju zamolbe stanovnika Ravne Gore, Stare Sušice i Starog Laza općina Ravna Gora se izdvaja iz Vrbovskog i ulazi u sastav Delnica te se općina premješta u Skrad. U Ravnoj Gori je osnovan Mjesni narodni odbor Općina Ravna Gora postaje samostalna općina. U Ravnoj Gori je bilo ( Statistički ljetopis Primorsko- goranske županije): 163 registrirane pravne osobe 67 registriranih subjekata u obrtu i ostalim profesijama Ukupno 935 zaposlenih a) 761 kod pravnih osoba b) 174 kod fizičkih osoba 117 nezaposlenih. Drvna industrija za izradu namještaja zapošljava već broj stanovnika. Organizacijski ustroj Općina Ravna Gora je samostalna u procesu odlučivanja u poslovima iz svog djelokruga prema Ustavu Republike Hrvatske i Zakonu o lokalnoj i područnoj samoupravi. Bavi se poslovima lokalnog značenja, a to su (Statut Općine Ravna Gora, 2013.): a) uređenje naselja b) prostorna i urbanistička planiranja c) komunalna gospodarstva d) briga za djecu e) socijalna skrb f) zdravstvo g) osnovna škola 46

51 h) kultura, šport i tjelesna kultura i) potrošači j) zaštita okoliša k) civilna zaštita l) promet m) poslovi u skladu s posebnim zakonima. Prethodno navedeni poslovi obavljaju se u skladu s posebnim zakonima. Detaljnije se uređuju odlukama Općinskog vijeća i općinskog načelnika. Tijela Općine čine: a) Općinsko vijeće b) Općinski načelnik. Općinsko vijeće predstavlja tijelo građana i tijela lokalne samouprave koji donose odluke i akte u okviru Općine. Sastoji se od jedanaest članova, a zaduženo je za ( Statut Općine Ravna Gora, 2013.) : a) donošenje statuta b) donošenje odluka i akata koji se odnose na samoupravu Općine c) donošenje poslovnika Općinskog vijeća d) donošenje proračuna, odluka o izvršenju proračuna te polugodišnje i godišnje izvješće e) dokumente prostornog uređenja f) ustrojstvo i djelokrug Jedinstvenog upravnog odjela g) utemeljenje javnih ustanova i drugih pravnih osoba h) raspisivanje referenduma za područje Općine i) biranje i razrješenje predsjednika i potpredsjednika Općinskog vijeća j) donošenje kriterija i postupaka prilikom dodjeljivanja javnih priznanja i nagrada k) donošenje odluka i općih akata l) donošenje odluka o privremenom financiranju m) donošenje odluka o promjeni granica n) potpisivanje sporazuma s drugim jedinicama lokalne samouprave 47

52 o) pomaže donijeti odluku kod davanja suglasnosti za zaduživanje pravnim osobama koji su osnovane od strane Općine p) dionice ili udjele koji su u vlasništvu Općine, Općinsko vijeće ima pravo predlagati članove nadzornog odbora trgovačkog društva. Općinsko vijeće čine predsjednik i potpredsjednik koje biraju članovi vijeća temeljem glasovanja. Stalni odbor Općinskog vijeća čine ( Statut Općine Ravna Gora, 2013.) : a) mandatni odbor b) odbor za izbor, imenovanje i dodjeljivanje povelja c) odbor za statutarno-pravna pitanja d) odbor za mjesnu samouopravu. Općinsko vijeće može osnovati i druga povremena radna tijela. Općinski načelnik zastupa Općinu, nositelj je izvršne vlasti te ima jednog zamjenika. Bira se na neposrednim izborima u skladu sa zakonom. Općinski načelnik obavlja slijedeće poslove (Statut Općine Ravna Gora, 2013.): a) pripremanje prijedloga općih akata b) donošenje općih i pojedinačnih akata c) izvršenje akata d) predlaganje proračuna, odlučivanje o izvršenju proračuna e) upravljanje nekretninama, pokretninama, i imovinskim pravima f) upravljanje prihodima i rashodima g) upravljanje novčanim sredstvima h) predlaganje izrade prostornog plana i) zaključivanje ugovora j) nadziranje zakonitosti rada tijela mjesnog odbora k) obavljanje poslova u skladu sa Statutom l) donošenje odluka o raspisivanju natječaja za komunalne djelatnosti m) sklapanje ugovora o koncesiji za komunalne usluge 48

53 n) donošenje odluka o objavama prikupljenih ponuda o komunalnim djelatnostima i sklapanje ugovora o) sudjelovanje u donošenju cijena komunalnih usluga p) odlučivanje o uređenju prometa i parkiranja q) briga za zaštitu od požara r) nadzor nad zakonitošću rada mjesnog odbora. Općinski načelnik odgovoran je za zakonito obavljanje poslovanja. Dva puta godišnje podnosi polugodišnje izvješće o svom radu Općinskom vijeću. Općinski načelnik u svom radu ima pravo ( Statut Općine Ravna Gora, 2013.): a) obustaviti opći akt Općinskog vijeća ako utvrdi da je došlo do kršenja zakona ili drugih propisa b) obustavit akt Mjesnog odbora ako utvrdi da je suprotan zakonu, statutu ili općem aktu. Načelnik obavljanje poslovanja može prenijeti na svog zamjenika, a on je dužan pridržavati se njegovih uputa. Općinski načelnik svoje poslovanje mora obavljati profesionalno. U sklopu Općine utemeljeni su mjesni odbori radi neposrednog sudjelovanja stanovnika u odlučivanju o lokalnim poslovima koji imaju utjecaj na njihov svakodnevni život. Mjesni odbori donose se za pojedino naselje ili više međusobno povezanih naselja ili za dijelove naselja koji čine zasebnu razgraničenu cjelinu, na način i po postupku propisanom zakonom, Statutom i posebnom odlukom Općinskog vijeća kojom se uređuje postupak i način izbora tijela mjesnog odbora ( Statut Općine Ravna Gora, 2009.). Na području Općine Ravna Gora djeluju tri mjesna odbora: a) Mjesni odbor Kupjak ( Kupjak, Leskova Draga i Šije) b) Mjesni odbor Stara Sušica c) Mjesni odbor Stari Laz. 49

54 Područje i granice Mjesnog odbora te njihove promjene i sjedišta određuju se posebnom odlukom Općinskog Vijeća Financijsko upravljanje i kontrola U Općini Ravna Gora postoji razvijeni sustav financijskog upravljanja i kontrole. Odnosi na kontrolu imovine, obaveza, prihoda i rashoda koji su u vlasništvu Općine. U Općini Ravna Gora financijsko upravljanje i kontrola koja se odnosi na stvaranje obaveza ima slijedeći redoslijed događanja ( Općina Ravna Gora, 2013.): 1. Sastavljanje prijedloga za plan nabave koji sadrži slijedeće stavke: a) uredski materijal b) literatura c) sredstva za čišćenje d) energija e) poštanske, komunalne i usluge telefona f) materijal i usluge za održavanje g) zakupnina i najamnina h) intelektualne i računalne usluge i) oprema.. 2. Za izvršenje je odgovoran zaposlenik ili voditelj Odsjeka, a rok za izvršenje je do 5. rujna tekuće godine 3. Popratni dokument koji služi kao dokaz su interni obrazi za davanje prijedloga za sastavljanje prijedloga plana nabave. 4. Sastavljanje prijedloga plana nabave- na temelju prijedloga nabave sastavlja se prijedlog plana nabave za slijedeću godinu. Za izvršenje je odgovoran voditelj odsjeka te ima rok od 10 dana po prikupljenim prijedlozima. Popratne dokumente čini popunjeni interni obrazac za davanje prijedloga 5. Sastavljanje plana nabave- primljeni prijedlog nabave se korigira uzimajući u obzir financijska očekivanja te prioritete Općine. Za izvršenje je odgovoran 50

55 općinski načelnik u suradnji s pročelnikom Jedinstvenog upravnog odijela. Rok za podnošenje je prije nego se donese financijski plan. 6. Iniciranje nabave za uredski materijal i materijal za čišćenje- sklapanje ugovora s dobavljačem na rok od godine dana, pod uvjetom da je dio ugovora cjenik koji se može mijenjati. U tom slučaju narudžbenice mogu imati samo naziv i količinu. Narudžbenica se sastavlja u svim elementima ako ugovor nije sklopljen. Za izvršenje je odgovoran voditelj odsjeka ili pročelnik, a rok je mjesec dana, dva tjedna, tjedan ili dan zavisi o načinu organizacije. Kao dokaz služi ugovor ili narudžbenica. 7. Iniciranje nabave električne energije, plina, lož ulja, telefona, komunalnih usluga- ugovor se može sklopiti kod početka korištenja usluga ili na temelju javne nabave ako prelazi ,00 kn pa se sklapa godišnji ugovor. Za izvršenje je odgovoran voditelj odsjeka ili pročelnik. Rok za izvršenje je početak korištenja usluga ili godišnje ako postoji postupak javne nabave. Dokaz čini sklopljen ugovor. 8. Iniciranje nabave materijala i usluge za održavanje i popravke- za učestalo održavanje npr. grijanje ili održavanje softvera sklapaju se ugovori bez narudžbenica, ali na temelju radnih naloga kojim se prati poslovanje. Ako uslijedi kvar ili održavanje izdaju se ovjereni radni nalozi ili ponuda koja služi kao izdana narudžbenica. Za izvršenje je odgovoran voditelj odsjeka ili pročelnik, u roko ovisno o potrebni li jednom godišnje. 9. Iniciranje nabave intelektualnih usluga- sklapanje ugovora ili popunjavanje narudžbenice. Za izvršenje je odgovoran voditelj odsjeka ili pročelnik, u roku od mjesec dana, tjedan ili dvotjedno ovisno o organizaciji. 10. Iniciranje nabave opreme- popunjavanje narudžbenice ili prihvaćanje ponude. Za izvršenje je odgovoran voditelj odsjeka ili pročelnik, u roku od mjesec, tjedan ili dvotjedno ovisno o organizaciji. 11. Odobravanje nabave ( provjera zakonitosti)- provjera se usklađivanje nabave s proračunom i planom nabave. Ako postoji javna nabava provjera se dali je tehnička i natječajna dokumentacija u skladu s propisima. Za izvršenje je odgovoran voditelj odsjeka za proračun i financije te općinski načelnik ili 51

56 pročelnik. Rok ovisi o primljenim prijedlozima ugovora ili narudžbenice. Kao dokaz služi ugovor ili narudžbenica. 12. Odobravanje nabave (sklapanje ugovora ili narudžbenice te prihvaćanje ponude)- načelnikov potpis ili potpis ovlaštene osobe koji znači da se odobrava nabava. U slučajevima kad Općina ima primljene predračune i ponude one zamjenjuju ugovor ili narudžbenicu pa ne postoji potreba za naknadnim pisanjem narudžbenice. Na ponudama i predračunima te računima izdanim po ponudama i predračunima nije potreban broj narudžbenice kao ni na gotovinskim računima. Ne postoji pravilo da narudžbenica mora biti isključivo pisana na obrascu iz bloka narudžbenica. Narudžbenica može biti poslana elektronski ili popunjena prema prijedlogu dobavljača, ali mora sadržavati sve elemente koji su potrebni (Općina Ravna Gora, 2013.). Prilikom stalnog i kontinuiranog poslovanja moguća je kupnja u gotovini, bez prethodne narudžbenice, ali u tom slučaju osoba zadužena za kupnju dobije parafom odgovorne osobe u računovodstvu i financijama koji dokazuje da su sredstva osigurana u financijskom planu te parafom načelnika koji odobrava kupnju u gotovini do maksimalnog iznosa navedenog na zahtjevnici (Općina Ravna Gora, 2013.). Na temelju iznesenoga može se zaključiti da stvaranje obaveza ima redoslijed događanja te se provjerava zakonitost poslovanja. Prilikom odobravanja javne nabave provjera se dali je dokumentacija tehnički i natječajno ispravna. Svojim potpisom načelnik preuzima na sebe odgovornost. Proces primanja i provjere računa odvija se na slijedeći način ( Općina Ravna Gora, 2013.): a) Zaprimanje računa- odsjek za opće poslove prima račune te ih evidentira u Knjigu zaprimljene pošte. Zapisuje se datum i potpis voditelja te se udara pečat. Odgovorna osoba za izvršenje je voditelj Odsjeka istog dana. 52

57 b) Suštinska kontrola računa- kontroli se dali roba/ usluge odgovaraju svemu što je navedeno u ugovoru ili narudžbi. Odgovorna osoba je zaposlenik ili voditelj koji inicira narudžbu u roku od tri dana od zaprimanja narudžbe. c) Računovodstvena kontrola- kontrolira se formalna i računska ispravnost sadržaja računa. Upisuje se datum i paraf kao dokaz da je kontrola obavljena. Za izvršenje je odgovoran računovodstveni referent ili voditelj Odsjeka za proračun i financije u roku od jedan dan po zaprimanju računa. d) Odobrenje računa za plaćanje i evidentiranje- upisuje se datum odobrenja i paraf te je za izvršenje odgovoran općinski načelnik. e) Obrada- upis u knjigu ulaznih računa za što je odgovoran računovodstveni referent ili voditelj Odsjeka za proračun unutar mjesec dana. f) Kontiranje i knjiženje računa- računi se raspoređuju prema vrstama, rashodima, programima te izvorima financiranja, unose se u računovodstveni sustav za što je odgovoran računovodstveni referent ili voditelj Odsjeka u proračunu unutar mjesec dana. g) Plaćanje računa prema dospijeću- priprema naloga za plaćanje od strane voditelja Odsjeka za proračun i financije prema dospijeću. h) Evidentiranje plaćanja- upis datuma plaćanja i broj izvoda od strane voditelja Odsjeka za proračun i financije prema dospijeću. Prema prethodno navedenim stavkama može se zaključiti da Općina Ravna Gora vrši kontrolu računa te plaćanje Postoje suštinske i računske kontrole kojima je zadaća utvrditi odgovaraju li ugovori stvarnom stanju te dali postoji formalna i računska ispravnost. Također ovim kontrolama se sprječava zlouporaba, a načelnik na sebe preuzima odgovornost stavljajući svoj potpis Izjava o fiskalnoj odgovornosti Izjavu o fiskalnoj odgovornosti u Općini Ravna Gora sastavlja načelnik kojom ukazuje da je u poslovanju svrhovito i zakonito koristio sredstva te potvrđuje djelotvornost sustava financijskog upravljanja i kontrole. 53

58 U nastavku je objavljenja Izjava o fiskalnoj odgovornosti za 2014.godinu. Slika 2. Izjava o fiskalnoj odgovornosti Izvor: Općina Ravna Gora Ovom izjavom načelnik Općine ukazuje na uočavanje nepravilnosti i slabosti u području izvršenja proračuna, ali to nema utjecaj na zakonito i svrhovito korištenje sredstava te djelotvornost sustava financijskog upravljanja i kontrole. 54

59 Načelnik Općine Ravna Gora obavezan je do 31. ožujka tekuće godine za prethodnu godinu dostaviti Izjavu o fiskalnoj odgovornosti Ministarstvu financija zajedno sa ostalom potrebnom dokumentacijom. Prilikom donošenja Izjave o fiskalnoj odgovornosti načelnik Općine je uzeo u obzir: a) Upitnik o fiskalnoj odgovornosti koji se popunjava prije Izjave b) raspoložive informacije c) rezultate koje je donijela unutarnja revizija d) vlastite prosudbe i procjene. Izjava o fiskalnoj odgovornosti traži od načelnika preuzimanje odgovornosti za poslovanje javnim sredstvima te njihovo povezivanje sa strateškim dokumentima i pokazateljima uspješnosti ostvarenja pojedinih programa. U daljnjem budućem razdoblju zahtjeva se utemeljenje pokazatelja uspješnosti prilikom planiranja, trošenja i praćenja općih i posebnih ciljeva Upitnik o fiskalnoj odgovornosti Upitnik o fiskalnoj odgovornosti sadrži 69 pitanja. Temeljem pitanja određuje se samoprocjena procesa, procedura i kontrola po proračunskim područjima radi potvrde da se sredstva koriste namjensko, zakonito, svrhovito i učinkovito (Općina Ravna Gora, 2014.). Upitnik o fiskalnoj odgovornosti sadrži slijedeću grupu pitanja: a) planiranje proračuna b) izvršenje c) javna nabava d) računovodstvo e) izvještavanje. 55

60 Prilikom popunjavanja Upitnika o fiskalnoj odgovornosti načelnik može odgovoriti potvrdno, djelomično potvrdno ili negativno. Budući da je Općina Ravna Gora manja Jedinica lokalne samouprave postoje pitanja na koje ne može dati odgovor jer to ne primjenjuje pa odgovara sa NIJE PRIMJENJIVO- N/P. Prilikom usvajanja potrebnih procesa, procedura i kontrola te ako Općina ima sve potrebne pisane dokumente ili akte koji se primjenjuju u najmanje 98% poslovnih aktivnosti daje se potvrdni odgovor. Ako se procesi, procedure i kontrole ne provode niti u jednoj poslovnoj aktivnosti ili ako se primjenjuju u manje od 90% poslovnih aktivnosti te ako nema pisanih dokumenata i akata daje se negativan odgovor. U tom slučaju sastavlja se Plan za otklanjanje slabosti i nepravilnosti u kojem se iznose sve slabosti i nepravilnosti. Djelomično potvrdni odgovor odnosi se na sva ona pitanja na koje se nije odgovorilo niti potvrdnim niti negativnim odgovorom te se unose u Plan za otklanjanje slabosti i nepravilnosti. Za sve odgovore postoji testiranje uzorkom (Općina Ravna Gora, 2014.) Slika 3. Pitanja vezana za područje planiranja proračuna / financijskog plana 56

61 57

62 Izvor: Općina Ravna Gora Upitnik o fiskalnoj odgovornosti započinje pitanjima vezanim za područje planiranja proračuna/ financijskog plana. Postoji 15 pitanja iz tog područja. 1. Općina ne sastavlja strateške planove i nema njihove objave na web stranicama te odgovara sa Nije primjenjivo. Strateške planove najčešće sastavljaju ministarstva i druga državna tijela prema Zakonu o proračunu. Strateški plan kao dokument sadrži 58

63 slijedeće dijelove: viziju, misiju, opće i posebne ciljeve, djelokrug ministarstva, način ostvarenja te pokazatelje uspješnosti. 2. Na pitanje Programi iz financijskog plana povezani su s ciljevima iz strateškog plana također se odgovara sa Nije primjenjivo. Ovo pitanje odnosi se na ministarstva i druga tijela državne uprave. Strateški plan nije ostvariv bez sredstva te je potrebno povezivanje financijskog plana sa strateškim. 3. Na pitanje Upravno tijelo nadležno za financije jedinice lokalne i područne samouprave je nakon primitka upute za izradu proračuna jedinica lokalne i područne samouprave Ministarstva financije izradilo upute za izradu proračuna jedinica lokalne i područne samouprave s limitima i dostavilo iz proračunskim i izvanproračunskim korisnicima jedinice lokalne i područne samouprave koje u svojoj nadležnosti imaju proračunske i izvanproračunske korisnike načelnik je odgovorio potvrdno. Ministarstvo financija sastavlja Upute za izradu proračuna jedinicama lokalne samouprave. Upute se odnose na (Maltetić i suradnici, 2011.): ekonomska ishodišta te prijedloge za izradu proračuna, opis planiranih politika, projekciju prihoda i rashoda, primitaka i izdataka za tri godine, prijedlog iznosa navedenog u financijskom planu, pripremu i terminski plan za izradu proračuna te šifre i nazive zajedničkih programa i aktivnosti. 4. Budući da Općina Ravna Gora nije ministarstvo, na pitanje da li je ministarstvo nakon primitka uputa za izradu prijedloga državnog proračuna od Ministarstva financija izradilo i dostavilo upute s limitima proračunskim korisnicima iz svoje nadležnosti, načelnik je odgovorio Nije primjenjivo. 5. Općina Ravna Gora nema financijske planove proračunskih korisnika državnog proračuna. 6. Na pitanje Financijski plan proračunskog korisnika jedinice lokalne i područne samouprave sadrži prihode i primitke po vrstama te rashode i izdatke prema proračunskim klasifikacijama te obrazloženje financijskog i razvojnog plana načelnik je odgovorio Nije primjenjivo. 59

64 7. U sedmom pitanju gdje bi načelnik trebao obrazložiti financijski plan proračunskih korisnika (sažetka rada korisnika, ciljevi, pokazatelji, ocjena potrebnih sredstava, izvještaji) također je odgovorio Nije primjenjivo. 8. Na osmo pitanje koje se odnosi na financijski plan izvanproračunskih korisnika državnog proračuna i jedinica lokalne i područne samouprave načelnik je odgovorio Nije primjenjivo. Ovo pitanje donosi se na izvanproračunske korisnike državnog proračuna npr. Hrvatske ceste, Hrvatske vode, Agencija za upravljanje državnom imovinom 9. U devetom pitanju gdje se spominje usklađeni prijedlog financijskog plana ministarstva načelnik je odgovorio Nije primjenjivo. Ovakva vrsta pitanja odnos se na ministarstva koja imaju proračunske korisnike u svojoj nadležnosti. Proračunski korisnici su vidljivi u Registru proračunskih i izvanproračunskih korisnika. 10. Načelnik je potvrdno odgovorio na pitanje da uz opći i posebni dio proračuna Općina ima sastavljen i plan razvojnih programa. Plan razvojnih programa odnosi se na planirane rashode vezane uz provođenje investicija, ali i davanje kapitalne pomoći i donacija. Dokaz je preslika razvojnog plana ili referenca. 11. Budući da je načelnik Općine Ravna Gora uputio prijedlog proračuna i projekciju za i Predstavničkom tijelu u potrebnom vremenskom razdoblju odgovorio je potvrdno na ovo pitanje. Dokaz su preslike ili reference. 12. Proračun je također objavljen u službenom glasilu jedinica lokalne samouprave. Kao dokaz je naveden naziv i broj službenog glasila. 13. Prilikom donošenja proračuna Općine Ravna Gora za iduću proračunsku godinu donesene su i projekcije za slijedeće dvije. Broj i naziv službenog glasila kao i datum objave služi kao dokaz. 14. Načelnik dostavlja proračun te izmjene, dopune i odluke o izvršenju proračuna Ministarstvu financija i Državnom uredu za reviziju u roku od 15 dana od stupanja na snagu. Kao dokaz služi referenca ili preslika dopisa upućenih Ministarstvu financija i Državnom uredu za statistiku. 60

65 15. Budući da se Općina nije zaduživala niti je davala suglasnosti za zaduživanje ili jamstvo, odgovor na ovo pitanje je Nije primjenjivo. Pitanja iz područja izvršenja proračuna Dio Upitnika o izvršenju proračuna sadrži 14 pitanja iz područja izvršenja proračuna. Taj dio služi za ocjenjivanje funkcioniranja sustava financijskog upravljanja i kontrole ( namjenska isplaćivanja i korištenje donacija, pomoći, subvencije, provjera prilikom isporuke opreme/ izvođenje radova i nabava nefinancijske imovine.) Slika 4. Pitanja iz područja izvršenja proračuna 61

66 62

67 Izvor: Općina Ravna Gora 16. Načelnik je potvrdno odgovorio na pitanje jasno definirane i dostupne procedure stvaranja ugovorenih obaveza. Procedure su dostupne svim zaposlenicima, objavljene su na oglasnoj ploči te Internet stranicama Općine Ravna Gora. 17. U Općini Ravna Gora nema preuzetih obaveza po ugovorima koji zahtijevaju plaćanje iz proračuna u slijedećoj godini uz suglasnost Vlade Republike Hrvatske pa je odgovor na ovo pitanje Nije primjenjivo. 18. Na pitanje vezano uz obaveze po investicijskim projektima koje se preuzimaju isključivo ako su predviđene u proračunu i projekcijama, financijskom planu i po provedenom stručnom vrednovanju, ocjeni opravdanosti i učinkovitosti investicijskih projekata odgovoreno je djelomično. Prema uzorku od najviše 10 projekata postoji povezanost s proračunom i projekcijama tj. s financijskim planom te se prilaže preslike. 19. U Općini nije bilo preraspodjela u skladu s odlukom o izvršenju proračuna pa je odgovor na ovo pitanje Nije primjenjivo. 63

68 20. U Općini su provedene sve mjere za potpunu naplatu prihoda i primitaka te uplate u proračun. Kao dokaz navodi se slijedeće: Na uzorku od 10% dospjelih nenaplaćenih potraživanja postoje dokazi o poduzetim radnjama za naplatu. 21. U Općini su svi namjenski prihodi i primici te vlastiti prihodi proračunskih korisnika uplaćeni u proračun te postoji dokaz o uplati u nadležni proračun. 22. Budući da ne postoji praćenje namjenskih prihoda i primitaka te vlastitih prihoda proračunskih korisnika, načelnik je na ovo pitanje odgovorio Nije primjenjivo. 23. U Općini se sredstva troše u skladu s proračunom. Postoji izvještaj o izvršenju proračuna koji ukazuju da nije utrošeno više sredstva nego što je odobreno. 24. Isplata se temelji na vjerodostojnoj dokumentaciji, a kao dokaz su nasumično izabrane najmanje pet isplata po svakoj vrsti rashoda te se donosi potvrdni odgovor. 25. Prilikom donošenja odluka na pitanje dali se pratilo i kontroliralo namjensko isplaćivanje donacija, pomoći, subvencija i drugih transfera uzeti su u obzir slijedeći odgovori na potpitanja: a) U Općini su dostupne preslike/ reference ugovora koji su dokaz za isplate b) vršene su provjere na licu mjesta na uzorcima krajnjih korisnika c) sačuvani su izvještaji od krajnjih korisnika. Načelnik donosi potvrdni odgovor na gore navedeno pitanje te podnosi preslike ili reference kao dokaze. 26. U Općini su tijekom isporuke opreme obavljene sve potrebne provjere u vezi ugovora, vremenskih rokova, količine i kvalitete, lokacije, opisa, nacrta, analize, modela i uzorka te načelnik daje potvrdni odgovor. 27. Načelnik se pridržavao propisanih procedura zaprimljenih računa te njihove provjere i pravovremenog plaćanja i daje potvrdni odgovor u vezi toga. 28. Svi ugovori se čuvaju i arhiviraju prema pravilima o čuvanju arhivskog gradiva te se daje potvrdni odgovor na ovo pitanje. 64

69 29. Načelni je imenovao osobu za nepravilnosti sukladno propisima. Pitanja iz područja javne nabave Ovaj dio Upitnika obuhvaća 14 pitanja iz područja javne nabave. Tim pitanjima se želi smanjiti rizik od nepravilnosti u postupku javne nabave te rizik od korupcije. Nastoji se spriječiti sukob interesa. Slika 5. Pitanja iz područja javne nabave 65

70 Izvor: Općina Ravna Gora 30. Budući da Općina nema zaključene ugovore o nabavama velike vrijednosti koji su ugovoreni instrumentom za osiguranje odgovor na ovo pitanje je Nije primjenjivo. 31. Ugovaranje o javnoj nabavi vrši se sukladno uvjetima koji se nalaze u dokumentaciji za nadmetanje i odabranom ponudom te se daje potvrdni odgovor. 66

71 32. U Općini se za sve predmete nabavne vrijednosti jednake ili veće od ,oo kn odnosno za nabavu radova jednakih ili većih od ,00 kn vrijednosti provode postupci javne nabave prema Zakonu o javnoj nabavi te se daje potvrdni odgovor na ovo pitanje. 33. Provedba postupka javne nabave u Elektroničkom oglasniku javne nabave vrši se sukladno zakonu o javnoj nabavi. Općina se pridržava slijedećih koraka prilikom javne nabave: poziv na nadmetanje, poziv na natječaj, prethodne obavijesti o namjeri sklapanja ugovora, prethodne obavijesti, obavijesti o objavljivanju podataka, obavijesti o sklapanju ugovora, obavijesti o rezultatima natječaja, obavijest o mjeri davanja koncesije za javne radove, obavijest o namjeri sklapanja ugovora o radovima koncesionara te obavijest o dodatnim informacijama. 34. Na internetskim stranicama objavljen je popis gospodarskih subjekata s kojima je obveznik u sukobu interesa prema popisu javne nabave te se navodi adresa internetskih stranica gdje se objavljuje popis. Sukob interesa pojavljuju se ako naručitelj obavlja upravljačke poslove gospodarskih subjekata ili ako je naručitelj vlasnik poslovnog udjela, dionica ili slično. 35. Općina donos plan javne nabave sukladno propisima te kao dokaz navodi adresu internetske stranice gdje se nalazi plan nabave. 36.Prilikom pripreme i provedbe javne nabave postoji najmanje jedna ovlaštena osoba koja ima važeći certifikat u području javne nabave te načelnik daje potvrdni odgovor na ovo pitanje. 37. Načelnik daje potvrdni odgovor i na pitanje vezano za pripremu tehničke specifikacije u kojoj su sudjelovale osobe različite od ovlaštenih osoba. 38. Također potvrdni odgovor se daje i na pitanje dali su ovlaštene osobe koje imaju prijedlog za odluku različite od osobe koje provode ugovor. 39. Naručitelj vodi registar ugovora o javnoj nabavi te ugovor sadrži slijedeće: predmet, evidencijski broj nabave, vrstu provedbe postupka nabave, iznos, datum i rok sklopljenih ugovora, naziv ponuditelja, konačni datum isporuke te konačni iznos kojeg je naručitelj isplatio. Načelnik daje potvrdni odgovor na ovo pitanje. 67

72 40. U Općini se sva dokumentacija vezana za javnu nabavu čuva najmanje 4 godine od završetka postupka javne nabave te se daje potvrdni odgovor na ovo pitanje. 41. U Općini se ne provode ugovori o nabavi javnih usluga iz Dodatka II. B te je odgovor na ovo pitanje Nije primjenjivo. 42. Općina podnosi izvješće o javnoj nabavi do 31. ožujka tijelu koje je nadležno za sustav javne nabave te daje potvrdni odgovor na ovo pitanje. 43. Načelnik daje potvrdni odgovor kojim ukazuje da donosi akt kojima se uređuje pitanja vezana za javnu nabavu robe i usluga te nabavu radova prema Zakonu o javnoj nabavi. Pitanja iz područja računovodstva Dio Upitnika koji se odnosi na računovodstvo sadrži 20 pitanja iz područja računovodstva. Provjerava se najčešće uzorak od 1% do 5%. Najčešći problemi koji se pojavljuju su bili vezani za evidentiranje poslovnih događaja u poslovnim knjigama i evidentiranje poslovnih događaja nije bilo temeljno na vjerodostojnim, istinitim i prethodno kontroliranim knjigovodstvenim ispravama ( Maletić i suradnici, 2013.). Slika 6. Pitanja iz područja računovodstva 68

73 Izvor: Općina Ravna Gora 44. U glavnoj knjizi rashodi se prikazuju na temelju nastanka poslovnog događaja i u izvještajnom razdoblju te se daje potvrdni odgovor na ovo pitanje. Kao dokaz služi uzorak od 1% svih dokumenata, a najviše 100 komada takvih dokumenta. 69

74 45. Kod narudžbenice je jasno vidljivo tko je nabavu zahtijevao, tko odobrio, koju vrstu robe i usluga te specifikacija sa jasnim jedinicama mjere, količine i jediničnim cijenama. Načelnik daje potvrdni odgovor, a kao dokaz služi uzorak od 1% narudžbenica do najviše 100 komada. 46.U Općini je prilikom potpisivanja ugovora s dobavljačima/ pružateljima usluga/ izvršiteljima radova jasno i detaljno određena vrst robe/usluga/radova te se daje potvrdni odgovor. 47. Načelnik je potvrdno odgovorio na pitanje koje kaže da su primke, otpremnice i drugi dokumenti potpisani od strane skladištara provjereni prilikom preuzimanja robe ( količina, kvaliteta i stanje). Kao dokaz je naveden uzorak od 5% svih primki, otpremnica i drugih dokumenata. 48. U Općini se čuvaju izvještaji o obavljenoj usluzi ili neka druga vrsta odobrenja koja potvrđuje obavljanje usluga pa se daje potvrdni odgovor. Kao dokaz služe preslike ili reference. 49. Načelnik daje potvrdni odgovor da su izvedeni radovi sukladno proceduri te da postoji konačna obračunska situacija. Kao dokaz služi preslika ili referenca ( brojčane oznake pod kojim se čuva). 50. Potvrdni odgovor daje se na pitanje da su na svim računima navedeni svi zakonski elementi računa. Time se ujedno kontrolira i funkcioniranje osnove računovodstvene kontrole u praksi ( uzorak od 1% svih zaprimljenih računa). 51. Načelnik daje potvrdni odgovor da zaprimljeni računi sadrže referencu na broj narudžbenice temeljem koje se isporučuje roba ili usluge. Time se uvodi kontrola potrošnje u odnosu na plan. 52. Potvrđuje se odgovor da računi sadrže detaljnu specifikaciju robe/ usluga koje odgovaraju opisu i specifikaciji robe/ usluga definiranih narudžbenicom. Ovo je bitno prilikom praćenja namjenskog korištenja sredstava. 53. U Općini se obavlja i matematička kontrola ispravnosti svakog iznosa naznačenog na računu. Matematička kontrola upućuje na ispravnost i točnost evidentiranja. 70

75 54. Načelnik potvrđuje da je provjereno postojanje žiga ili neke druge oznake koja označava da je račun odobren za plaćanje. Provjerom se potvrđuje realnost prikazivanja poslovne promjene te istinitost isprave. 55. Računi o nabavi robe i dokumentacija obavljenih usluga evidentira se po proračunskim klasifikacijama u glavnoj knjizi te se daje potvrdni odgovor. Pravilnik o proračunskim klasifikacijama nalaže da se računovodstveno evidentiranje obavlja primjenom proračunskih klasifikacija. 56. Potvrdni je odgovor da se prihod evidentiraju u glavnoj knjizi prema tome kad su postali raspoloživi i mjerljivi. Dokaz je 1% svih uplata, a najviše Na pitanje Prihodi i rashodi za donacije nefinancijske imovine evidentiraju se prema procijenjenoj vrijednosti imovine, a međusobni prijenos nefinancijske imovine preko promjena u obujmu imovine načelnik daje odgovor Nije primjenjivo. 58. Načelnik je imenovao povjerenstvo za popis te je odredio datum obavljanja popisa, rokove te dostavljanje izvještaja s priloženim popisnim listama i daje potvrdni odgovor. Pritom je bitno da imenovane osobe budu stručne te da postoji jamstvo u vezi kvalitete i kvantitete informacija o imovini i obavezama. 59. Povjerenstvo za popis dostavilo je u Općinu popis imovine i obaveza te je sastavilo izvještaj na temelju popisa i daje se potvrdni odgovor. Povjerenstvo je odgovorno za točnost stanja, pravilnost sastavljanja lista, pravovremeno obavljanje popisa te vjerodostojnost i točnost izvještaja. 60. U Općini se poslovne knjige i računovodstvene isprave čuvaju prema rokovima sadržanim u Pravilniku o proračunskom računovodstvu i računskom planu te se daje potvrdni odgovor. Dnevnik i glavna knjiga pohranjuju se na rok od najmanje 11 godina, pomoćne knjige najmanje7 godina, obračunske isprave ( plaće ili analitička evidencija plaća) trajno, isprave koje služe za unos podataka u dnevnik i glavnu knjigu 11 godina te isprave koje služe za unos u pomoćne knjige 7 godina. 61. Budući da u Općini postoji razvijeni sustav računovodstvene evidencije kojom se prati korištenje sredstava po izvorima i programima načelnik daje potvrdni odgovor. 71

76 62. Načelnik daje potvrdni odgovor da je uspostavljena evidencija svih ugovora. Postoje razne vrste evidencija, od tablica u excelu do web aplikacija. 63. U Općini se vodi analitička evidencija dugotrajne imovine, nefinancijske imovine te se usklađuju s glavnom knjigom pa se daje potvrdni odgovor na ovo pitanje. Pitanja iz područja izvršenja Ovaj dio Upitnika sadrži 6 pitanja iz područja izvještavanja. Ne može se odgovoriti sa djelomično nego samo sa DA, NE ili NIJE PRIMJENJIVO. Slika 7. Pitanja iz područja izvještavanja 72

77 Izvor: Općina Ravna Gora 64. Načelnik daje potvrdni odgovor da su poštovani rokove i način predaje financijskih izvještaja utvrđeni prema Pravilniku o financijskom izvještavanju u proračunskom računovodstvu. 65. Općina nije imala zaduživanja niti suglasnosti za zaduživanja o kojima bi trebala obavijestiti Ministarstvo financija pa odgovara sa Nije primjenjivo. 66. Na pitanje dali je Općina dostavila izvještaj o utrošenim sredstvima resornom ministarstvu na propisan način i u rokovima koji su utvrđeni Uredbom o načinu izračuna pomoću izravnanja za decentralizirane funkcije odgovor je Nije primjenjivo. 67. Općina je poštovala rokove i odredbe za predaju polugodišnjih i godišnjih izvještaja proračuna te daje potvrdni odgovor. 68. Načelnik daje potvrdni odgovor kojim ukazuje da su godišnji izvještaji o izvršenju proračuna dostavljeni Ministarstvu financija i Državnom uredu za reviziju u roku od 15 dana od donošenja predstavničkog tijela. 73

78 69. Načelnik daje potvrdni odgovor o provedbi suštinske i formalne kontrole dostavljenih Izjava o fiskalnoj odgovornosti. Analizom Upitnika o fiskalnoj odgovornosti zaključuje se da Općina Ravna Gora zakonito, svrhovito i namjensko koristi sredstva te ima učinkovit i djelotvoran sustav financijskog upravljanja i kontrole. Od 69 pitanja na samo je jedno odgovoreno sa djelomično. To pitanje odnosi se na Obaveze po investicijskim projektima preuzimaju se isključivo ako su predviđene u proračunu, projekcijama i financijskom planu. U vezi toga sastavlja se Plan za otklanjanje slabosti i nepravilnosti, a nakon toga i Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima Plan za otklanjanje slabosti i nepravilnosti Plan za otklanjanje slabosti i nepravilnosti sadrži planove otklanjanja slabosti i nepravilnosti za svaki dio Upitnika u kojem su uočene slabosti i nepravilnosti. Slika 8. Plan za otklanjanje slabosti i nepravilnosti 74

79 Izvor: Općina Ravna Gora Načelnik Općine sastavio je Plan za otklanjanje slabosti i nepravilnosti u vezi 18. pitanja na koje je odgovor bio djelomično. Opisana je slabost i nepravilnost koja je uočena prilikom popunjavanja Upitnika. Odnosi se na investicijske projekte koji su planirani u proračunu, ali nisu bila provedena vrednovanja. Plan sadrži očekivani datum otklanjanja nepravilnosti, a to je tijekom godine. Odgovorna osoba za otklanjanje slabosti i nepravilnosti je načelnik Općine Ravna Gora Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima Izvješće sadrži podatke jesu li aktivnosti iz Plana za otklanjanje slabosti i nepravilnosti izvršene. Slika 9. Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima 75