Uloga analize rizika u sprječavanju

Transcription

1 Uloga analize rizika u sprječavanju PDV prijevara Ana Dorić Škeva i mr. sc. Goranka Ramljak Uloga analize rizika u sprječavanju PDV prijevara 1. UVOD Najviše država članica EU-a usredotočene su na analizu rizika 1 kao jedan od osnovnih poslovnih procesa, kako bi spriječile porezne prijevare i smanjile gubitke s osnove PDV-a. PDV je za svaku članicu najveći dio prihoda proračuna, te im je u interesu da gubici za proračun budu što manji. Stoga najčešće utvrđuju rizična područja i planove za ciljane ad hoc operativne aktivnosti što ih provode ustrojstvene jedinice. Pomno se npr. ispituje zahtjeve za dodjelu PDV identifikacijskog broja (PDV IB). Pritom su u svih članica slični podaci temeljem kojih se pokreće proces analize rizika, a najzastupljeniji su izvori za otkrivanje rizičnih obveznika zbirne prijave obrasci VIES, Eurofisc, SCAC 2 i nacionalne baze podataka. Gubitke EU-a za što se odnose na PDV procjenjuje se na otprilike 135,5 mlrd. U studiji za analizu poreznog jaza 3 u procijenjeni su gubici prihoda od PDV, što obuhvaća i prijevare, na 193 mlrd. 4 S obzirom da su u porezni jaz uračunani gubici i od prijevara, svaka članica nastoji razviti najbolje postupke i metodologije postupanja u borbi protiv prijevara s PDV-om, te gubitke svesti na minimum. Najbolji primjer borbe protiv prijevara, napose kružnih, dale su Belgija i Nizozemska. Belgija je smanjila gubitke zahvaljujući primjeni analize rizika uz primjenu tzv. hibridnoga modela otkrivanja, što obuhvaća nekoliko analitičkih tehnika kakve su se pokazale vrlo uspješnima u otkrivanju poreznih prijevara, a postoje i mehanizmi brze reakcije što utječu na naplatu. Hrvatska je nova članica EU-a koja je prije pristupanja, u sklopu projekta IPA 2009 pod nazivom Jačanje administrativnog kapaciteta Porezne uprave u području nadzora 1 Analiza rizika u širem smislu obuhvaća procjenu rizika, obilježja, upravljanja rizicima i politike što se odnose na rizik. 2 VIES VAT Information Exchange System (Sustav razmjene informacija o PDV-u) omogućuje provjeru valjanosti PDV IB-a te isporuke obveznika iz drugih država članica hrvatskim obveznicima. EUROFISC je sustav ciljane razmjene informacija država članica radi brzog otkrivanja prijevara s PDV-om. SCAC Standing Committee on Administrative Co-operation (Stalni odbor za administrativnu suradnju) namijenjen je razmjeni zahtjeva kada se posumnja na prijevare te provjeri općih informacija u vezi s PDV-om. 3 Porezni jaz (tax gap) čini razliku mogućih i stvarno prikupljenih prihoda države Mick Thackray, Fiscal Affairs Department. IOTA, lipanj Chris Perryman, Europol, IOTA VAT Fraud Forum (Forum za borbu protiv prijevara s PDV-om). ULOGA ANALIZE RIZIKA U SPRJEČAVANJU PDV PRIJEVARA 35

2 PDV-a«, educirala inspektore za borbu odnosno suzbijanje prijevara s PDV-om. Porezna uprava više se usmjeruje na provođenje fiskalizacije i naplatu dugova, što omogućuje povećanje poreznih prihoda (osobito od PDV-a) i uvođenje reda u poslovanju većeg dijela obveznika koji posluju s gotovinom, što je otvorilo slobodan prostor za djelovanje lažnih poduzetnika unutar zajednice (MTIC fraud) 5, radi čega organizacijske promjene omogućuju osnivanje novih ustrojstvenih jedinica za borbu protiv prijevara. Ministarstvo financija prepoznalo je i problem organiziranih poreznih prijevara, te se na osnovi Uredbe o izmjenama i dopunama Uredbe o unutarnjem ustrojstvu 6 osniva Samostalni sektor za otkrivanje i sprječavanje poreznih prijevara (SSOPP) kao središnju nacionalnu jedinicu. Uzajamnom suradnjom i brzim djelovanjem Samostalnog sektora za otkrivanje poreznih prijevara i ustrojstvenih jedinica Porezne uprave očekuje se učinkovito sprječavanje i suzbijanje prijevara te onemogućivanje izravne štete za proračun i tržište. Kako? Upravo tako što se cijeli proces analize i upravljanja rizicima, poglavito obuhvativši rizik prijevara, dijeli na dva potprocesa: analizu i pripreme, te postupanja sukladno propisanu upravnom postupku. Od ulaska u EU Porezna uprava, temeljem međunarodne razmjene informacija (zahtjevi Eurofiscu, SCAC-u), uspjela je ukloniti dio nestajućih trgovaca (MTIC) ukidanjem PDV IB-a, kako bi spriječila daljnju štetu proračunu. Uz potporu Središnjeg ureda Porezne uprave Službe za međunarodnu razmjenu informacija i kontakt-osoba za CLO 7 u područnim uredima, uspješno se je rješavalo međunarodne zahtjeve za razmjenu informacija u vezi s prijevarama. Temeljem primljenih informacija iz drugih članica, uspješno je otkriven dio obveznika sudionika u prijevarama s PDV-om, te je uloga informacija dobivenih putem obrazaca SCAC i Eurofisc za Hrvatsku od velike važnosti, jer hrvatska Porezna uprava još nema softverski alat kakav bi omogućio sveobuhvatnu analizu rizika. Važna je novost nakon osnivanja SSOPP-a bio upravo razvoj alata za analizu rizika, kako bi se Hrvatska što uspješnije suprotstavila prijevarama, te osigurala potporu ustrojstvenoj jedinici za borbu protiv prijevara. U nastavku je prikaz analize rizika što ju je izradio radni tim IOTA-e, 8 Eurofisca, prikaz analize rizika u pojedinih članica te hrvatska iskustva u razvoju analize rizika u području suzbijanja prijevara. 2. RIZICI Članice EU-a godinama se susreću s različitim vrstama prijevara, te s obzirom na iskustva, u nastavku donosimo popis prepoznatih rizika 9 : rizični poslovni sektori (građevinarstvo, trgovina sekundarnim sirovinama, zlatom, elektroničkom opremom, karbon kreditima trgovina certifikatima za emisiju CO 2, energetskim certifikatima i dr.), 5 MTIC, Missing Trader Intra-Community (nestajući trgovac unutar zajednice). 6 NN 32/12. do 154/14. 7 CLO Central Laison Office (Služba za međunarodnu razmjenu informacija) 8 IOTA Intra-European Organisation of Tax Administration (Europska organizacija poreznih uprava) potiče suradnju poreznih uprava kako bi unaprijedile rad poreznih administracija. To je neprofitna međuvladina organizacija s ukupno 46 punopravnih članica, a Porezna uprava RH članicom je od IOTA VAT Registration Guide, Pre and post registration VAT controls (PDV vodič za registraciju, prije i poslije registracijska PDV kontrola, 2010, str. 22) 36 POREZNI VJESNIK 11/2015.

3 društva bez imovine i s malim osnivačkim kapitalom, društva bez trgovačkih dozvola nužnima za određene vrste trgovanja (npr. trgovina energetskim certifikatima), društva bez stalne adrese, odnosno društva poštanski sandučići«, crne liste adresa (adrese na kojima je registrirano više trgovačkih društava), vrlo mlade ili stare osobe što se pojavljuju kao osnivači i odgovorne osobe, već kažnjavane osobe za određena kaznena djela i porezne prijevare, prijašnja uključenost u društva nad kojima je otvoren stečaj, članovi uprave i direktori strani državljani, promjena članova uprave, sumnjivi predstavnici, prijašnji porezni dugovi ili nepotpuna porezna plaćanja, prijašnja uključenost u kružne prijevare unutar zajednice (MTIC VAT Fraud), 10 prijašnje porezne i kaznene istrage, prepoznavanje trostranih transakcija ili trgovina s trećim zemljama, nepodnošenje izvješća o PDV-u u prošlosti, nema zaposlenika, nejasne informacije o naravi poslovanja, teškoće u doticajima s obveznicima, mjesto poslovanja poklapa se s mjestom stanovanja, mjesto poslovanja nije prikladno za obavljanje poduzetničke djelatnosti, jedan ili više članova uprave u poreznim su oazama, promjena vlasništva i promjena sjedišta pravnih osoba, savjetnik poznat poreznoj upravi kao sumnjiv ili nepouzdan, nema adrese, telefonskog broja i web-stranice, plaćanje partnera u gotovini, jednake adrese, telefonski brojevi, računi i podnositelji pri registraciji obveznika PDV-a, rođaci ili već znane povezane osobe već su bili počinitelji prijevara. Nisu, međutim, svi nabrojeni rizici pogodni za automatsku, elektroničku unakrsnu provjeru ili za data-mining. 11 Važnije informacije valjalo bi klasificirati, a za otežano primjet ne trebalo bi napomenuti gdje su dostupne (tick-box). Porezne uprave primjenjuju računalne programe za analizu različitih vrsta podataka i donošenje odluka o daljnjim aktivnostima. IT alat KONTROLU primjenjuje poljska Porezna uprava, što omogućuje odabir obveznika prije nadzora, pri čemu su pokazatelji rizika sljedeća mjerila: zahtjevi za povrat PDV-a, obveznici koji ne plaćaju poreze i slično. IT alat KONTROLA uporabljuje se pri analizi i usporedbi podnesenih poreznih izvješća, prijavljenog dohotka i dr. Poljaci imaju bazu subjekata u kojih su primijećene nepravilnosti (npr. sumnjiva društva uključena u prijevarne aktivnosti u vezi s trgovinom sekundarnim sirovinama). 10 MTIC VAT Fraud, Missing Trader Intra Community Value Added Tax Fraud (nestajući trgovac unutar zajednice kružne prijevare) 11 Data-mining = rudarenje podataka ili proces analize podataka s različitih motrišta i kako bi se izvuklo korisne informacije. ULOGA ANALIZE RIZIKA U SPRJEČAVANJU PDV PRIJEVARA 37

4 Baze su podataka na raspolaganju Poreznoj upravi Poljske, kako slijedi: CEPIK 12 Središnja baza za sve vrste cestovnog prijevoza i vozačke dozvole, KCIK 13 Nacionalni registar kaznenih predmeta (osuđene osobe, ovršni postupci, prekršajni postupci), VIES 14 Sustav razmjene informacija o PDV-u, CZM 15 akti građanskog prava (baza podataka o transakcijama u vezi s nekretninama i donacijama) te Evidencije registri što sadrže različite podatke Glavne su funkcije alata elektroničkih KONTROLA sljedeće: izvor općih informacija o obvezniku (osobni podaci, adresa, bankovni račun, porezne obveze, povezane osobe, ovlašteni predstavnici, podaci iz poreznih izvješća i dr.), odabir poreznih obveznika za nadzor, planiranje rasporeda rada Sektora za nadzor u poreznim uredima, priprema i dokumentiranje nadzora i izrada izvješća i usporedba. 16 Uzimajući u obzir hitnost rokova primjene i ograničene resurse, za otkrivanje rizičnih podataka, SSOPP uglavnom primjenjuje rezultate obrada u excelu, te analitičke tehnike kombiniranja različitih izvora informacija, a završna je faza razvoja primjena gotova računalnog rješenja. Iako valja uvijek imati na umu kako je ljudski faktor presudan, napose pri unosu i pravodobnu ažuriranju tzv. ručnih signala kakve nijedan sustav ne može prepoznati i automatizmom označiti. Zato je educiranost, kreativnost i usredotočenost radnoga tima jedan od ključnih preduvjeta za dobro postavljanje pravila za dodjelu ocjene rizičnosti i buduće postupanje. Iskustva su pokazala kako su prijevarna društva redovito korak ispred poreznih tijela, radi čega gubici na području PDV-a u EU dosegnu godišnje otprilike 100 mlrd. eura, prema objavljenim podacima posljednjih istraživanja. 3. EUROFISC Eurofisc omogućuje ciljanu razmjenu informacija država članica u borbi protiv prijevara, osobito kružnih (Direktiva Vijeća EU 904/2010). Eurofisc obuhvaća četiri radna područja, kako slijedi: 1. WF1 1. MTIC nestajući trgovci u zajednici kružne prijevare, 2. WF2 2. na automobili, plovila i zrakoplovi, 3. WF3 3. carinski postupak 42 i 63 i 4. WF4 4. novi trendovi u prijevara s PDV-om 12 CEPIK Central database of all means of road transport and driving licence (Središnja baza za sve vrste cestovnog prijevoza i vozačke dozvole) 13 KCIK National Register of Criminal Cases (Nacionalni registar kaznenih predmeta) 14 Isto, bilješka CZM Act in civil law 16 Zbigniew Wilinski, Poland The Use of IT Tools in Evaluting Companies, Information Gathering, Tax Scams of Risk Assesments. (IOTA Sastanak tematske grupe sprečavanje i otkrivanje PDV prijevara, Helsinki, Finland 2012) 38 POREZNI VJESNIK 11/2015.

5 EUROFISC Predsjednik Radno područje 1 Radno područje 2 Radno područje č 3 Radno područje 4 Koordinator Koordinator Koordinator Kordinator Koordinator Hrvatska je aktivna članica svih četiriju radnih područja, ali je u drugomu i trećem, gdje je bila promatrač, djelatna od 30. travnja Eurofisc je ustvari prethodna analizu rizika u članicama, s obzirom da razmjenjuju rizične elektroničke informacije temeljem kakvih se poduzima daljnje aktivnosti. Podatke se razmjenjuje u obliku tablica (excel) radi ranoga upozorenja kako bi se svaka članica što prije suprotstavila mogućim prijevarama. Društva pod monitoringom (rizična) u Eurofiscu najčešće udovoljavaju sljedećim kriterijima: odnos isporuka i stjecanja ima raspon 2 do 5%, velik broj primljenih zahtjeva SCAC-a, osnovane nove kompanije, nove kompanije s velikima početnim transakcijama i trgovina rizičnom robom (najčešće velike vrijednosti, a lako prenosiva npr.: video-igrice, čipovi, konzole, zlato, iako svaka roba, u pravilu, može biti podložna prijevari). Obveznici sudionici kružnih prijevare djelatni su u lančanim transakcijama te najčešće prikazuju velika stjecanja uza sljedeća obilježja: malen broj zaposlenih, malen broj transakcija, ne plaćaju PDV, sve transakcije obavljene su prema nultoj stopi, nema isporuka unutar zemlje i isporuka u EU dobara nabavljenih od fiktivnih društava. Takvi su obveznici podvrgnuti pojačanu praćenju (monitoring) u Eurofisc kao moguća društva provodnici (conduit company). 17 U RH je česta pojava društava provodnika (conduit) koji, nasuprot nestajućim trgovcima (missing traders), kakvi su nedostupni Poreznoj upravi, najčešće surađuju s poreznim tijelom, dostavljaju dokumentaciju i prividno su uredni obveznici. Uglavnom ne moraju plaćati PDV, jer kupuju u jednoj državi članici, a prodaju robu u drugoj, ponekad u obliku trostranih poslova. Često izbjegavaju platiti druge porezne obveze (npr. porez na dobit), vlasnici i direktori su stranci, a s obzirom da nemaju imovine, nastale porezne obveze Porezna uprava nema iz čega naplatiti. Takva društva sudjeluju i u lančanim prijevarama na području nekoliko članica, te je vrlo teško dokazati porezne prijevare bez suradnje s 17 Trgovačko društvo utemeljeno u vezi s planom za zakonito izbjegavanje poreza (avoidance), Porezni leksikon. Institut za javne financije, Zagreb 1999, str. 74. ULOGA ANALIZE RIZIKA U SPRJEČAVANJU PDV PRIJEVARA 39

6 drugim zemljama. Jedan je od mehanizama kontrole takvih društava pokretanje postupka multilateralnih kontrola. Kada su posrijedi treća područja Eurofisca, na nužnu razmjenu informacija upućuju sljedeći rizični parametri: neuobičajeno kretanje robe, trgovci visokog rizika, trgovci su već sudjelovali u prijevarnim aktivnostima, roba visokog rizika, nepotpune ili netočne informacije u carinskim prijavama i nepodnošenje zbirnih prijava u zemlji članici koja primjenjuje carinski postupak Nakon što Carinska uprava pusti robu u slobodan promet, vrlo ju je teško pratiti do krajnjeg odredišta. U zakonitu postupku, roba i dokumentacija trebala bi ići na jednako područje, tj. mjesto isporuke, ali se često događa da roba stigne u neko drugo odredište. U postupka 42 (CP42) bitna je suradnja Porezne i Carinske uprave tako da se u rizičnih obveznika zahtijeva pojačano praćenje (crvena ruta umjesto zelene ili žute), 19 kako bi se robu pri ulasku na područje RH potanko pregledalo (vrsta i količina, prijevoznička dokumentacija, odredište i sl.). Posljedicom je zlouporabe CP42 slobodan promet robe bez plaćanja PDV-a što prouzročuje gubitak prihoda u proračunu, jer je takva roba u prodaji često jeftinija od regularne«te pošteni trgovci više nisu konkurentni, radi plaćanja obveznih davanja državi. 20 U radnom području 3 Eurofisca razmjenjuje se informacije o mjesečnim transakcijama većima od ,00 eura. Nakon primljenih informacija, provjerava se obveznika na terenu (najčešće putem Obavijesti o činjenicama bitnima za oporezivanje), kako bi se utvrdilo je li PDV plaćen u zemlji odredišta. Radno područje 3 trenutno je najbolji instrument u borbi protiv prijevara na području CP42, ali znači i podršku država članica razvoju najbolje prakse, što obuhvaća: suradnju Carinske i Porezne uprave, analizu rizika, povratne informacije i mjere u slučaju zlouporabe 21. Prva tri radna područja Eurofisca razmjenjuju operativne podatke u područjima prijevara, dok četvrto područje prati nove oblike prijevara s PDV-om te razvija tehnike u borbi protiv novih trendova SCAC razmjena informacija na području PDV-a Hrvatska je od ulaska u EU primila znatno veći broj ulaznih zahtjeva za administrativnu pomoć negoli izlaznih. U taj se omjer mijenja, pa uz veći broj ulaznih zahtjeva djelatnici Porezne uprave, nakon iscrpljivanja svih informacija u tuzemstvu, počinju 18 CP42 postupak 42 puštanje je u slobodan promet uz oslobođenje od plaćanja PDV-a, jer je roba namijenjena drugoj članici (Uputa Carinske uprave br. 76/13, klasa:011-02/13-03/76, ur. broj: / , od 28. lipnja Crvena ruta obuhvaća podroban pregled robe i dokumentacije na granici, žuta obuhvaća pregled dokumentacije, a zelena da nema kontrole. Narančasta ruta razumijeva kontrolu robe i dokumentacije metodom slučajnog odabira za obveznike koji iskorišćuju zelenu rutu. 20 Michael Hribernigg, EUROFISC, Radno područje 3 Sastanak tematske skupine IOTA za otkrivanje i sprečavanje prijevara s PDV-om, Malmö rujna Michael Hriberingg, Tax Tribune 2012 Izazov (42 je li radno područje 3 Eurofisca odgovor, str. 54) 22 Alma Olofsdottir, Drugi sastanak OECD-ova foruma za borbu protiv prijevara s PDV-om, Japan POREZNI VJESNIK 11/2015.

7 slati i veći broj zahtjeva u vezi s prijevarama u druge članice. Statistika ulaznih i izlaznih zahtjeva SCAC 23 u što se uvršćuje i zahtjeve u vezi s prijevarama s PDV-om izgledala je kako slijedi: Vrsta zahtjeva Ulazni zahtjevi Izlazni zahtjevi 0 84 UKUPNO Izvor: CLO FISCALIS 2020 WORKING VISIT Fight against VAT Fraud, January 2015, Zagreb (Služba za međunarodnu razmjenu informacija, FISCALIS 2020 RADNI POSJETI, Borba protiv PDV prijevara, Zagreb 22. do 23. siječnja 2015) Svaki zahtjev SCAC, bila to opća razmjena informacija ili razmjena radi sprječavanja prijevare, služi kao inicijalni input za odabir mogućih rizičnih društava i transakcija. Analiza primljenih zahtjeva u RH danas pokazuje kako su zajedničke osobine obveznika za koje je stigao upit iz drugih članica, što se odnose na možebitne prijevare, sljedeće: društva sa dugovima i društva u mirovanju koja nemaju poslovne aktivnosti, nova društva bez imovine, često osnovana s minimalnim temeljnim kapitalom 10,00 kn, društva u vlasništvu stranih osoba (iz drugih članica i trećih zemalja) koja inzistiraju da društvo pribavi PDV IB prije kupnje, društva koja nisu nađena na adresi sjedišta, društva bez zaposlenih i bez osoba za kontakt, društva poštanski sandučići, društva s već poznatim sumnjivim direktorima koji su sudjelovali u poreznim prijevarama i društva koja trguju rizičnim dobrima (sekundarne sirovine, zlato, kompjuterske igrice, konzole, mobiteli, elektronička oprema i dr.). U praksi se je, radi zaustavljanja djelovanja takvih poduzetnika«najčešće primjenjivalo sljedeće mjere: suspenzija PDV identifikacijskog broja 24 i mjere osiguranja naplate 25 što ih se može poduzeti radi naplate neutvrđene svote porezne obveze, ako obveznik ne vodi poslovne knjige i ne podnosi porezne prijave. Izmijenjen Zakon o PDV-u uveo je suspenziju PDV IB-a, što potanje uređuje Pravilnik o PDV-u te je jedan od uvjeta za suspenziju PDV IB-a sumnja da obveznik sudjeluje u prijevarama s PDV-om 26. Ukidanje PDV IB-a najčešće se temelji na primljenim informacijama iz zemalja članica koje su poslale zahtjev za razmjenu informacija na području PDV-a. 23 SCAC Standing Committee on Administrative Cooperation (Stalni odbor za administrativnu suradnju Odbor pri EK-u, kako bi se olakšalo administrativnu suradnju na području PDV-a. Osnovni je pravni akt što uređuje administrativnu suradnju u vezi s PDV-om Uredba Vijeća EU br. 904/10. o administrativnoj suradnji i borbi protiv poreznih prijevara na području PDV-a, više hr/eu_vanjski_poslovi/documents/ _2.pdf 24 Članak 77. st. 8. Zakona o PDV-u (NN 73/13. do 143/14) 25 Članak 158. st. 4. OPZ-a (NN 147/08. do 26/15) 26 Pravilnik o PDV-u (NN 79/13. do 157/14), čl. 156a. st. 5. toč. g) ULOGA ANALIZE RIZIKA U SPRJEČAVANJU PDV PRIJEVARA 41

8 S obzirom da je suspenzija PDV IB-a na snazi od prosinca (NN 143/14), dotad su ukidani rješenjem, kada bi se posumnjalo na prijevare s PDV-om. Suspenziju PDV IB-a ne smatra se ukidanjem, te se obvezniku omogućuje u roku godinu dana dostaviti dokaz kako bi uklonio razloge suspenzije. Ako to ne učini u zadanome roku, Porezna uprava ukinut će suspendirani PDV IB, o čemu će donijeti rješenje VIES VIES 28 je sustav razmjene informacija o PDV-u što sadrži podatke zbirnih prijava svih članica EU-a. Tu se može provjeriti PDV IB stranih, a odnedavno i hrvatskih obveznika (replika podataka RPO), što je novost, s obzirom da se je PDV IB hrvatskih obveznika provjeravalo u Informacijskom sustavu Porezne uprave ili na stranicama EK-a. 29 Da bi se hrvatskom obvezniku isporuku priznalo kao neoporezivu jedan je od osnovnih uvjeta valjanost PDV IB-a njegova poslovnog partnera. Prije svakog trgovanja s poslov nim partnerima drugih članica hrvatski obveznik treba provjeriti valjanost PDV IB-a, kako bi se isporuku oslobodilo plaćanja PDV-a, što je moguće i na web-stranicama EK-a: customs/vies/ Kad obveznik, osim valjanosti PDV IB-a, želi provjeriti naziv i adresu poslovnog partnera, može se obratiti Središnjem uredu Porezne uprave Sektor za europske poslove i međunarodnu razmjenu informacija (Služba za međunarodnu razmjenu informacija) na adresi elektroničke pošte: provjera-valjanost@porezna-uprava.hr S obzirom da sustav VIES sadrži podatke zbirnih prijava stranih isporučitelja, a u info- -sustavu Porezne uprave dostupni su podaci o stjecanjima (obrasci PDV S hrvatskih obveznika), pojavila su se određena odstupanja odnosno razlike što ih je trebalo upariti. Primijećene razlike slalo se je na obradu nadležnim ispostavama, kako bi se uskladilo podatke. Po primitku takvih podataka nadležne ispostave provjeravale su podatke tako što su uspoređivale podatke iz VIES-a s iskazanim stjecanjima. Po potrebi se je kontaktiralo obveznike da objasne razlike isporuka stranih obveznika i stjecanja. Neke su bile opravdane, a u nekih su otkriveni sumnjivi obveznici. Prve provjere obavljalo se na godišnjoj razini (za u 2014), iako je preporuka uspoređivati ta dva izvora podataka na mjesečnoj osnovi, barem za obveznike koje se smatra rizičnima (npr. novi obveznici bez imovine, bez zaposlenih, osnivači/direktori stranci, veliki prometi preko žiro-računa nakon osnivanja, promjene odgovornih osoba i osnivača i sl.), radi pravodobna otkrivanja prijevare. Za tako označene obveznike nužno je pojačano praćenje obrazaca PDV i PDV S te podataka iz baze VIES-a, što je važan alat za otkrivanje obveznika koji sudjeluju u poreznim prijevarama. Kad obveznik niječe stjecanje, a iscrpljene su sve raspoložive informacije u tuzemstvu, treba poslati Zahtjev za međunarodnu razmjenu informacija (upit SCAC) ili spontanu informaciju (kad naš obveznik ima prijavljeno stjecanje, a stranac nije prijavio isporuku), kako bi se utvrdilo zašto su nastale razlike, kakve se mogu pojaviti i kao različite svote isporuka i stjecanja, što treba uskladiti u nadležnoj ispostavi, jer je primijećena pojava da isporuku prijavi obveznik iz jedne zemlje članice te prijavi stjecanje u sljedećemu obračunskom razdoblju i obrnuto, što znači kako se radi o vremenskom raskoraku, a ne o prijevari. U VIES-u se evidentira svaku provjeru za pojedinog obveznika. Ima i obveznika koji provjeravaju svaki dan, što je također pokazatelj rizičnosti, pa ga se provjerava jer očito 27 Pravilnik o PDV-u (NN 79/13. do 157/14), čl. 156a. st. 6. i VIES, VAT Information Exchange System (Sustav razmjene informacija o PDV-u) POREZNI VJESNIK 11/2015.

9 postoji nepovjerenje u poslovne partnere, radi čega i Porezna uprava treba provjeriti takvog obveznika. Obveznici kadšto provjeravaju valjanost vlastitoga PDV IB-a svakog dana kako bi provjerili je li ukinut. Takvog se obveznika može smatrati rizičnim i mogući je kandidat za multilateralnu kontrolu. Koji su obveznici često provjeravali PDV IB hrvatskog obveznika pokazuje sljedeća aplikacija: VIES statistički podaci poruka sa stranim zahtjevima 6. ANALIZA RIZIKA u RH Hrvatska se je nakon ulaska u EU sučelila i s problemom kružnih prijevara na području PDV-a. Propisi su, na jednoj strani, pojednostavnili osnivanje društava, pa je radi olakšavanja početka gospodarske aktivnosti moguće osnovati društva j.d.o.o. 30 s početnim kapitalom«10,00 kn. Naravno da je to bilo zeleno svjetlo i za nestajuće trgovce (Missing Trader Intra-Community MTIC), tampon društva, brokere, društva provodnike za sudjelovanje u lančanim prijevarama, jer su osnivali društva bez imovine i zaposlenih, s minimalnim temeljnim kapitalom. Pritom je najviše kružnih prijevara primijećeno među lažnim trgovcima zlatom, sekundarnim sirovinama te u području kompjuterskih igrica, konzola, mobitela i ostale elektroničke opreme. Iako neke članice EU-a imaju različite alate za otkrivanje poreznih prijevara (osobita računalna rješenja), Ministarstvo financija RH uhvatilo se u koštac s tim problem osnivanjem SSOPP-a i razvojem sustavne analize rizika u Poreznoj upravi usmjerenim na prijevare s PDV-om, što je znatan korak naprijed u suprotstavljanju prijevarama i očuvanju proračunskih prihoda. 7. CRMS Compliance Risk Management System (Sustav za upravljanje rizicima) Jedan je od najpoznatijih i najčešće rabljenih alata za ovladavanje i upravljanje rizicima tzv. CRMS alat. Riječ je o automatiziranomu računalnom rješenju što je prilagođen svakome poslovnom korisniku tako što ga se prema određenim skupinama pravila, dodjeljuje portfelju subjekta ocjenu rizičnosti, kakva naposljetku najčešće dijeli ukupnu aktivnu osnovu obveznika na one u crvenomu«, žutom«i zelenom«. To je, naravno, početni ko rak, jer nakon dodjele ocjene rizičnosti moraju postojati propisani poslovni procesi što s određenim obveznikom i u kolikome roku to valja odraditi. Ukupan financijski sektor oslanja se, prema pravilima i kriterijima upravljanja te aktivnim portfeljem, upravo na ocjene rizičnosti svakoga plasmana. Na tome je tragu i razvoj analitičkog alata u davno pokrenutome projektu Porezne uprave, što ima omogućiti izoliranje ljudskog čimbenika barem u dijelu dodjele stupnja rizičnosti za ukupne obveznike. Nužno je, naime, uključiti službenike u edukativne aktivnosti i razvoj projekta, jer upravo način kombiniranja pokazatelja rizičnosti, čemu moraju prethoditi procesi data capture 31 i data quality 32, te učinak kvalitetnoga brain- 30 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o trgovačkim društvima (NN 111/12) 31 Data capture = početni unos minimalnog seta podataka 32 Data quality = ispitivanje i potvrda ispravnosti unesenih podataka te onih što će ih se uporabiti u obradi ULOGA ANALIZE RIZIKA U SPRJEČAVANJU PDV PRIJEVARA 43

10 storminga u procesu nakon početne dodjele rizičnosti, s vremenom treba doživjeti fine tunning. 33 Što to znači? Upravo i samo kako projekt CRMS nije statična, već aktivna osnova kakvu, ovisno o zakonskim promjenama, promjenama tržišta i granica, treba prilagođavati i stalno pratiti. Malo koji računalni alat, napokon, može posve zamijeniti kvalitetu ljudskog čimbenika, pa i ovdje valja voditi računa da čovjek službenik na izvoru informacija dobivene rezultate, nakon CRMS-a, uspoređuje sa stvarnim razvojem događaja i činjenicama u vezi s određenim obveznikom te ima ključnu ulogu u daljnjoj doradi«temeljnih mjerila. U svih zemalja koje su uspostavile i svakodnevno primjenjuju automatizirane sustave procjene rizika, spoznalo se kako su najteže i najzahtjevnije faze projekta bile upravo odrediti kvalitetu podataka što ulaze u obradu i njihova analiza: a krajnji su ciljevi povećati dobrovoljno ispunjenje poreznih obveza, pri čemu će obveznici uvidjeti kako dodjela ocjene rizičan«ili visoko rizičan«može utjecati na poslovanje i suradnju s poreznim tijelima, te pravodobno spriječiti namjerno izbjegavanje plaćanja obveza odnosno poreznu evaziju. O važnosti i veličini projekta, gledajući od trenutka donošenja odluke do ispitivanja i uvođenja (stvaranja) sustava procjene i upravljanja rizicima, dovoljno govori i činjenica kako je i u državnomu i u privatnom sektoru, uvijek riječ o strateškoj odluci, onoj, dakle, što će utjecati na osnovne poslovne procese i poslovanje društva te državnog tijela radi ispunjenja jednoga od strateških ciljeva. Uvođenje cjelovite analize i upravljanja rizikom na svim razinama znači i uvođenje jednoobraznosti u procesima rada, kako bi se u najmanje razmjere svelo odstupanja od skladna ponašanja. Tako i obveznici postaju svjesni vlastitoga položaja naspram Porezne uprave, jer bi se ukupne doticaje s drugim tijelima (npr. u javnih natječaja, zahtjeva za programe poticaja, subvencija ) dugoročno odredilo ovisno o ocjeni rizika, što bi i njima do određenih granica bilo na raspolaganju. 8. ISKUSTVA DRŽAVA ČLANICA Belgija Belgija je, uz primjenu različitih procesa otkrivanja prijevara uspjela vratiti«milijarde na tome području. 34 Za borbu protiv prijevara s PDV-om odgovorna je Agencija ISI 35 u sastavu Ministarstva financija koja zapošljava 500 do 600 stručnjaka. Pitanje je kružnih prijevara stavljeno pod kontrolu zahvaljujući primjeni naprednih analitičkih tehnika, tzv. hibridnog modela otkrivanja. Tvrdi se kako je Belgija, radi takva pristupa, uštedjela milijardu eura godišnje. Gubici od prijevara s PDV-om, 2002, bili su 1,1 mlrd. godišnje, a u godini 18,5 mil. eura, što je u usporedbi s zanemarivo. Shvatilo se, naime, kako je napredna analiza rizika nužna za sužavanje uzoraka rizičnih obveznika i usmjerivanje pozornosti na bît prijevare (npr. zajednička obilježja, obveznik već poznat poreznom tijelu, primljene informacije iz inozemstva, neprijavljene transakcije i sl.). 33 Fine tunning = podešavanje 34 Jerome Bryssinck, 13. listopada ISI Special Tax Inspectorate (Posebna porezna inspekcija) 44 POREZNI VJESNIK 11/2015.

11 Količina je informacija vrlo velika, pa je za sustavnu analizu nužna primjena naprednih tehnika. Analiza rizika uz uporabu naprednih rješenja u IT-u znatno je pridonijela smanjenju prijevara u nastavku je grafički prikaz uporabe različitih analitičkih tehnika: Izvor: Jerome Bryssinck, 13. listopada Podaci o sumnjivim osobama dostupni u svima područnim uredima diljem zemlje, a obveznicima ih se PDV IB briše ako podnose podnose izvješća s ništicom i nemaju ekonomskih aktivnosti. Nizozemska Nizozemska je jedna od najnaprednijih država EU-a i uspješno se suprotstavlja prijevarama već godinama. Alat je što ga, uz ostalo, Porezna uprava primjenjuje u otkrivanju rizičnih obveznika tzv. Social Network Analysis 36 (Analiza društvenih mreža), gdje se u sustav unosi različite podatke te otkriva bitne poslovne informacije (npr. jedna osoba osniva više društava, a osnivač je osoba bez imovine, informacije o sumnjivim društvima iz drugih izvora: mediji, liste drugih ustanova i tijela, povezana društva). Prednost je u jednostavnosti i brzini automatske obrade u usporedbi s ručnom obradom pokazatelja rizika. Jedinica za borbu protiv PDV prijevara u Nizozemskoj poznata je kao FIOD. 37 Djeluje kao vladina agencija i trenutno ima 1250 zaposlenih. Osim borbe protiv prijevara s PDV-om, FIOD se bavi i istragama u gospodarskima, fiskalnim i financijskim prijevarama. U povijesti je bila poznata kao FIOD-ECD, 38 a mijenja ime u FIOD. Svako od pet glavnih ministarstava u Nizozemskoj (ministarstva financija, gospodarstva, pravosuđa, zdravstva 36 Tehnika usmjerena na prepoznavanje i usporedbe. 37 FIOD Fiscal Information and Investigation Service (Služba za istrage i fiskalne informacije) 38 FIOD/ECD Fiscal Intelligence and Economic Investigation Service (Služba za ekonomske istrage i fiskalnu inteligenciju) ULOGA ANALIZE RIZIKA U SPRJEČAVANJU PDV PRIJEVARA 45

12 te zapošljavanja i sporta), posumnja li na prijevaru, može dostaviti zahtjev da se po krene istragu. Sjedište je FIOD-a u Utrechtu, a podijeljen je u šest do devet timova. Temeljne su zadaće FIOD-a: istrage u području, fiskalnih, financijskih, ekonomskih i carinskih prijevara, prikupljanje i obrada podataka te davanje informacija o porezima i carinama te doprinos borbi protiv organiziranoga kriminala 39. Službenici FIOD-a usmjeruju istražne aktivnosti na sljedeća područja: stabilnost financijskih tržišta, borba protiv sprječavanja pranja novca, PDV prijevare, krijumčarenje droge i zlouporaba vlasništva. Odgovorni su za unutarnje istrage korupcije u Poreznoj i Carinskoj upravi. Osim provođenja vlastitih istraga, FIOD pomaže policiji i državnom odvjetništvu, napose kad je u pitanju prosljeđivanje i analiza (financijskih) informacija. U nastavku se organizacijski ustroj FIOD-a: Izvor: Matthijs Alink&Victor Van Kommer, The Dutch Approach, Description of the Dutch and Customs Administration, Second Revised Edition, IBFD, January Nizozemski pristup Opis Porezne i carinske uprave Nizozemske. drugo izdanje, IBDF, siječanj Iskustva Hrvatske Nakon pristupanja EU, u edukaciji hrvatskih službenika za borbu protiv prijevara s PDV-om sudjelovali su stručnjaci poreznih uprava Bavarske i Nizozemske, kako bi naši službenici stekli vještine i znanja što su preduvjet uspješna otkrivanja prijevara i primjene Grafički prikaz potječe iz razdoblja prije spajanja FIOD-a iecd-a, ali je ustroj ostao jednak kao u različit je samo naziv Agencije. 46 POREZNI VJESNIK 11/2015.

13 već uhodanih hodograma postupanja u određenim scenarijima«(u čemu spomenute države imaju višegodišnje iskustvo). Usporedbom propisana djelokruga i metodologije rada SSOPP-a vidi se da postoje određene sličnosti sa FIOD-om, iako je SSOPP prema broju zaposlenih neusporedivo manja jedinica. SSOPP je novi sektor u sastavu Ministarstva financija koji je počeo djelovati u prvom tromjesečju ustrojen kao središnja nacionalna služba za prikupljanje, kontrolu, analitičku obradu i razmjenu podataka. Cilj je njegova operativnog postupanja otkrivanje rizičnih obveznika sudionika organiziranih poreznih prijevara, posljedicom kakvih su velike porezne utaje, osobito u međunarodnim prijevarama u području PDV-a (kružne i lančane transakcije, fiktivne isporuke i sl.), otkrivanje fizičkih osoba koje posjeduju imovinu znatne vrijednosti, stečenu nezakonito bez pokrića u zakonitim primicima te otkrivanje imovine poreznih dužnika neobuhvaćene mjerama ovrhe ili je radi onemogućivanja naplate poreznog duga prenesena na druge osobe. Važan je djelokrug rada i suradnja s tijelima kaznenog progona u otkrivanju kaznenih djela povezanih s gospodarskim kriminalom i utajama poreza i drugih javnih davanja, jer samo zajedničko djelovanje svih nadležnih služba osigurava uspješnu borbu protiv poreznih prijevara i evazije. Dugoročnije djelovanje sektora i mapiranje slučajeva«i obrazaca ponašanja pri počinjenju poreznih prijevara, stvorit će preduvjete za razvoj prevencijskog sustava i sprječavanje poreznih utaja prije nastanka štete za proračun. 9. ZAKLJUČAK Prijevare s PDV-om ozbiljan su problem i za države članice EU-a i za RH, jer prouzročuju gubitak najvećeg dijela prihoda proračuna država. Stoga je i Ministarstvo financija RH, uz već postojeće službe u sastavu Porezne uprave, ustrojilo Samostalni sektor za otkrivanje poreznih prijevara kao službu koja će u žarištu interesa imati upravo prijevare s PDV-om. Uloga je SSOPP analitička, sveobuhvatna, svojevrsna nadgradnja uobičajenih upravnih postupaka što su prošlosti bili odveć spori i nedostatno analitični, što je često znalo obezvrijediti učinke napora da se spriječi štetu za proračun, jer se podatke u sustav nije unosilo kako bi bili prepoznatljivi obrasci budućih pojava i ponašanja ili upozorili na nužnost pokretanja hitnog postupka. Centralizacija, praćenje i analiza na jednome mjestu na nacionalnoj razini, uz točno propisane ovlasti poreznog tijela, već poboljšava učinak, pa je npr. SSOPP dosad u stotinjak otkrivenih rizičnih društava predložio mjere kakve su onemogućile sudionike kružnih prijevara, kako slijedi: suspenzija PDV IB-a, dostava pisma upozorenja rizičnim obveznicima, radi primjene čl Zakona o PDV-u 41, monitoring rizičnih društava koji trenutno djeluju kao društva provodnici, stavljanje društava pod monitoring u EUROFISC, pokretanje poreznih nadzora u obveznika kad postoji opravdana sumnja na utaju, bolja predregistarcijska kontrola dodjele PDV IB-a (preoblikovan predregistracijski upitnik), ispis iz sustava PDV-a, 41 Isto, bilješka 32. ULOGA ANALIZE RIZIKA U SPRJEČAVANJU PDV PRIJEVARA 47

14 radni pos jeti obveznicima (jer se ne bi smjelo događati da se u roku tri do šest mjeseci ne posjeti novoosnovano društvo), pa i u suradnji mobilnima carinskim jedinicama i dr., pojačano carinsko praćenje rizičnih obveznika. Određene teškoće u praksi i dalje postoje te ih se mora postupno otklanjati: nestajući trgovci nakon ukidanja PDV IB-a ostaju u Registru trgovačkih društava, veći broj društava ima jednoga osnivača, koji je u prošlosti sudjelovao u poreznim prijevarama, osobitu pozornost valja usmjeriti stalnoj izobrazbi poreznih službenika, djelatnika u ispostavama i inspektora o prijevarama s PDV-om (napose kružnima), jer je to područje vrlo složeno i teško prepoznatljivo, najvažnija je dobra suradnja služba na svim razinama središnjega praćenja, s obzirom da svi težimo jedinstvenome cilju smanjenje proračunskih gubitaka. 48 POREZNI VJESNIK 11/2015.