JAVNO PRIVATNO PARTNERSTVO UPRAVLJAČKA REFORMA I INOVATIVNI ALAT KOJI MOŽE UNAPRIJEDITI PRUŽANJE JAVNIH USLUGA. Prof. dr. sc.

Transcription

1 JAVNO PRIVATNO PARTNERSTVO UPRAVLJAČKA REFORMA I INOVATIVNI ALAT KOJI MOŽE UNAPRIJEDITI PRUŽANJE JAVNIH USLUGA Prof. dr. sc. Dejan Kružić

2 JAVNO PRIVATNO PARTNERSTVO UPRAVLJAČKA REFORMA I INOVATIVNI ALAT KOJI MOŽE UNAPRIJEDITI PRUŽANJE JAVNIH USLUGA SADRŽAJ Svaki monopol je sladak izazovi javnog menadžmenta Reaktualizirano značenje JPP Teškoće izbora: javni vs. privatni interes Tipologija/modeli JPP Najčešće pogrešne teze o pojmu i učincima JPP JPP kao upravljačka reforma i inovativan alat Kritične komponente za uspješno JPP Prednosti/ograničenja JPP Odabrani primjeri JPP: Kanada i Australija Ruke dalje od naših cesta nije primjer iz Hrvatske!!! Hrvatska: primjer iznimno uspješno ugovorenog JPP Hrvatska: primjer iznimno neuspješne realizacije JPP

3 JPP: SURADNJA JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA Javno privatno partnerstvo (JPP) je česta politička, ekonomska, medijska i općedruštvena tema, kako u svijetu tako i u Hrvatskoj. Jedno od pitanja je: Kakva je percepcija JPP u RH? Zašto? Zelena knjiga o JPP u (2004) određuje JPP kao oblik suradnje između javne vlasti i privatnog poduzetnika koji ima za cilj osiguranje financiranja, izgradnju, obnovu, upravljanje i održavanje javne infrastrukture ili pružanje javnih usluga. JPP u zakonodavstvu Hrvatske, Europske unije i ostalih država nije jednoznačno definirano: ono obuhvaća čitav spektar različitih oblika suradnje javnog i privatnog sektora kojima je cilj povećati kvalitetu i učinkovitost pružanja javnih usluga. U brojnim razvijenim državama, ali i onima koje prolaze procese tranzicije, infrastrukturni objekti kao što su: ceste, željeznice, luke, aerodromi, zatvori, škole bolnice, sportski objekti, objekti sveučilišta, uredi za potrebe javnog sektora, vodovodni sustavi, sustavi odvodnje, sustavi zaštite okoliša i sl., se realiziraju primjenom nekog od oblika JPP.

4 JAVNI MENADŽMENT SVAKI JE MONOPOL SLADAK Ideja JPP nije nova. Primjena JPP je naročito intenzivirana početkom 80 tih godina proteklog stoljeća, pored ostalog i kao odgovor javnog sektora na opravdane kritike da koristeći svoj monopol pokazuje odsustvo bilo koje želje za povećanjem konkurentnosti svojih usluga što rezultira smanjenjem ponude javnih usluga, odsustvom inovacija u pružanju javnih usluga i izloženosti političkom uplitanju i djelovanju. Privatni je sektor značajno INOVATIVNIJI od javnog sektora, a NEPOSTOJANJE KONKURENCIJE jedan je od najčešćih razloga NEUČINKOVITOSTI JAVNE UPRAVE. Kada je javni sektor jedini ponuđač javne usluge ponaša se monopolistički. Budući da ne postoji alternativni ponuđač, nije moguće ocijeniti da li je ovaj način isporuke javne usluge optimalan. No, ako javni sektor definira standarde isporuke javne usluge i temeljem tih standarda pozove privatni sektor da on ponudi isporuku javne usluge, ponuđači iz privatnog sektora će se nadmetati kako bi njihova ponuda bila najprihvatljivija. Oni će upravljajući ekonomičnošću, produktivnošću, efikasnošću uporabe resursa i sl. nastojati postići optimalan odnos između uloga, troškova i dobiti (Juričić, 2011, 21).

5 REAKTUALIZIRANO ZNAČENJE JPP a Očekivanja stanovnika rastu kao što raste i njihova potražnja za što boljim javnim uslugama, po što nižoj cijeni veoma je čest slučaj da povjerenje stanovništva u svoju vladu i njene lidere ovisi u velikoj mjeri o kvaliteti usluga koje one pružaju. Potrebe za bržim društvenim/lokalnim razvojem u stalnom su porastu a njihovo zadovoljavanje zahtijeva kako novčana sredstva, materijalne resurse tako i, naročito, znanje, inovativne pristupe upravljanju, što nije moguće uvijek realizirati obzirom na ograničenost resursa (ne samo novčanih, već često i "samo" ljudskih resursa) javnog partnera. Iskustva brojnih država, ne samo razvijenog svijeta, pokazuju da je ograničenost resursa centralnih/lokalnih jedinica moguće prevladati uvođenjem privatnog sektora (njegovog znanja, vještina, kapitala, materijalnih resursa) u partnerske, suradničke aranžmane s javnim sektorom koristeći pri tom poduzetnički duh privatnog sektora koji generira kako realizaciju svojih ciljeva tako i opće društvenih koristi.

6 GLAVNA OBILJEŽJA JPP Uvođenje privatnog partnera u realizaciju javnih projekata i pružanje javnih usluga omogućava da javni partner definira (1) javnu uslugu i (2) standarde njezine isporuke (izlazne karakteristike), a da privatni partner (1) preuzme financiranje, rizike izgradnje i raspoloživosti, te (2) upravljajući projektom dugi niz godina ostvaruje svoju korist (Juriči 2011). JPP predstavlja kooperaciju javnog i privatnog sektora sa sinergijskim učincima (Osborn 2000), Programi JPP nude dugoročno održiv pristup unapređenja javnih usluga i javne infrastrukture uključivo i povećanje raznolikosti poslovnih aktivnosti (Montanheiro; 2000). JPP doprinosi boljem tržišnom valoriziranju javne imovine i povećanju efekata pri trošenju novca poreznih obveznika (Akintoye; 2003), sve s ciljem postizanja javno korisn svrhe. JPP omogućava da se u određenom procesu isporuke proizvoda ili usluge postigne javn cilj, a da se javni sektor ne uključuje u sve faze koje taj proces obuhvaća. JPP dovodi do oslobađanja sredstava u javnom sektoru, veće vrijednosti za porezne obveznike (VfM) i brojnih koristi za ekonomiju.

7 TEŠKOĆE IZBORA: JAVNI VS PRIVATNI INTERES Javna vlast određuje ciljeve projekta JPP vodeći pri tom računa o javnom interesu i kvaliteti usluga, a privatni partner (najčešće) projektira, osigurava financiranje, gradi, održava, upravlja, objektom, snosi većinu rizika...; Svoj interes privatni partner ostvaruje ulaskom u novo područje djelovanja i naplati usluga od krajnjeg korisnika (javnog partnera ili stanovništva);

8 POGREŠNE TEZE O POJMU I UČINCIMA JPP Postoji nerazumijevanje koncepta JPP upravo od strane onih kojima JPP može omogućiti stvaranje dodane vrijednosti a to je, prije svega, javni sektor. Najčešće POGREŠNE teze o pojmu i učincima JPP a su (Canada 1999 Juričić, 2011,8): 1. JPP je isto što i privatizacija, 2. Ulaskom u JPP javni sektor gubi kontrolu nad isporukom javnih usluga, 3. Osnovni interes javnog sektora za JPP om je izbjegavanje zaduživanja, 4. Kod JPP a kvaliteta javne usluge pada, 5. Radnici su kod JPP a u nepovoljnijem položaju, 6. Troškovi javne usluge narast će kako bi se isplatio profit privatnog sektora, 7. Javni se sektor može zaduživati po povoljnijim uvjetima od privatnog sektora.

9 TIPOLOGIJA/MODELI JPP-a Osnova na kojoj počiva JPP nije privatizacija. Privatizacija predstavlja transfer javnog vlasništva i odgovornosti u privatni sektor u cijelosti, a JPP je uvođenje privatnog sektora u izgradnju, modernizaciju, financiranje i upravljanje javnim uslugama (i infrastrukturom) uz obostran interes i javnog i privatnog sektora prema dugoročnim ugovorima kojima javni sektor zadržava kontrolu i odgovorno za funkcioniranje sustava. JPP se temelji na podjeli rizika, troškova i koristi među partnerima. U JPP se pojavljuju brojni modeli partnerstva, od kojih financiranje javnog sektora uključivanjem privatnog partnera predstavlja tek jedan dio. Ostali dijelovi na kojim počiva JPP najčešće su: projektiranje, izgradnja, korištenje, upravljanje i održavanje javne infrastrukture i usluga. Ne postoji univerzalni model ili standard podoban za JPP. Svako JPP je: posebno, specifično, u kojem je potrebno uzeti u obzir brojne faktore i parametre, a naročito: spremnost partnera na suradnju i dogovornu alokaciju rizika.

10 TEMELJNI OBLICI REALIZACIJE JPP Oblik JPP Vlasništvo Izvedba i održavanje Kapitalna ulaganja Komercijalni rizici Trajanje Ugovori o upravljanju i pružanju usluga Javno Privatno Javna Javni 3 5 godina Ugovori o najmu/ zakupu Zajednička ulaganja Koncesijski ugovori Privatna financijska inicijativa Javno Privatno Privatna Privatni 7 15 godina Javno/ Privatno Privatno /Javno Privatno/ Javno Privatno Javno/ Privatno Javno/ Privatno Akt o osnivanju Privatno Privatna Privatni (50) godina Privatno Privatna Privatni (50) godina Ugovori BOO, BBO Privatno Privatno Privatna Privatni i više godina

11 JPP: UPRAVLJAČKA REFORMA I INOVATIVAN ALAT Rasprostranjen pristup JPP po kojem je partnerstvo suvremeni model financiranja javnog sektora kojim javna vlast pomoću privatnog partnera prevladava jaz u financiranju većih kapitalnih ulaganja nije potpun, budući da partnerstvu prilazi samo kao obliku u kojem je jedino pitanje financiranja dominantan problem. Ovakav pristup JPP kao modelu financiranja javnog sektora značajno je uži nego što JPP po svojoj suštini predstavlja osim financiranja tu su projektiranje, izgradnja, korištenje, održavanje, upravljanje javnim objektom i preuzimanje rizika. U JPP moguće je uočiti sljedeće bitne karakteristike (Built Spiering, Dewulf; 2006): JPP je upravljačka reforma, JPP doprinosi pomicanju rizika (sukladno ugovorenoj alokaciji rizika) ali i raspodjeli moći između javnog i privatnog sektora, JPP je inovativan alat koji može unaprijediti pružanje javnih usluga, JPP je način rješavanja problema pružanja javnih usluga s ciljem povećanja njihove kvalitete i smanjenja cijene javne usluge. Pojam partnerstva naglašava novu kvalitetu odnosa između DRŽAVE/LOKALNE VLASTI I PODUZETNIKA, koja je znatno više uravnotežena putem podjele rizika i nagrada u odnosu na klasične ugovorne odnose iz područja javne nabave.

12 PREDNOSTI/OGRANIČENJA JPP a Prednosti JPP a: dugoročnost ugovora traju dulje od političkih mandata manja osjetljivost na izborne rezultate, povećanje kvalitete objekata i smanjenje ukupnih životnih troškova objekta, rasterećenje tekućeg zaduživanja javne vlasti; javni partner brojne rizike prenosi na privatnog, naplata za usluge počinje se realizirati tek kad je objekt u funkciji javni partner ne mora osigurati značajna financijska sredstva za realiziranje investicije. privatni partner odgovara za performanse i funkcionalnost objekata, odnosno javni partner dobiva kvalitetu za plaćenu uslugu (value for money VfM). Ograničenja JPP a: dugotrajnost procesa odabira partnera; složenost procedure; nepostojanje standardnih uvjeta ugovora, postojanje nepovjerenja i nerazumijevanja među partnerima; nepostojanje širokog iskustva u kreiranju uspješnih partnerskih odnosa. Kritične komponente za uspješno JPP: Politička volja i vodstvo; Podržavajuća pravna i institucionalna okolina; Javno mišljenje i uključeno javnosti. Otvorena komunikacija sa svim sudionicima partnerstva; Konstantno praćenje performansi projekta. I ono najvažnije za uspješno JPP bitno je odabrati pravog partnera.

13 ODABRANI PRIMJERI: KANADA I AUSTRALIJA KANADA: (10 Year Economic Impact Assessment of PPP in Canada, , The Canadian Council for PPP & InterVistas, 2013) 121 projekt JPP ( ) kojim je generirano: radnih mjesta ( direktnih); 92,1 milijarde $ pruženih usluga, 48,2 milijarde $ GDP; 9,9 milijardi $ uštede u troškovima (VfM). AUSTRALIJA: (Performance of PPPs and Traditional Procurement in Australia, final report, The Allen Consulting Group, University of Melburne, usporedba 21 JPP i 33 projekta s tradicionalnim financiranjem : od 4,9 milijardi $ JPP projekata prekoračenje troškova je iznosilo 58 milijuna $ (1,2%), od 4,5 milijardi $ tradicionalno financiranih projekata prekoračenje troškova je iznosilo 673 milijuna $ (14,9%), kod tradicionalno financiranih projekata prosječno probijanje roka izgradnje je oko 23,5% a kod JPP projekata oko 1,1%.

14 RUKE DALJE OD NAŠIH VODA, ZDRAVSTVENE SKRBI, NAŠIH CESTA I STANOVANJA Toronto, U Torontu je 21. veljače održan Forum za borbu protiv privatizacije. Taj je događaj nastavak višedesetljetne borbe sindikata, aktivista i zainteresiranih građana protiv privatizacije i za zaštitu javnih usluga. Fokus je na područjima od naročitog značenja, a to su zdravstvo, javni prijevoz, stanovanje. Privatizacija je posvuda, u našim gradovima, regijama, diljem zemlje, a prodaju se javna dobra, resursi, usluge. Javni projekti se financiraju putem JPP a, a javnost se onemogućuje u kontroli i nadgledanju procesa u programima koji su nam od vitalnog značaja. Privatizacija javnog sektora prijeti transformacijom našeg zdravstvenog sustava, obrazovanja, energije, prometa u privatno vlasništvo od kojeg će imati koristi samo 1% onih koji će ubirati profit. ZAGREB: OTKRIVAMO PRAVI UZROK SUKOBA (Jutarnji list, ) XXX traži INU, HEP, JANAF, HRVATSKE VODE, HRVATSKE ŠUME.. U YYY šokirani nama je to apsolutno neprihvatljivo. To bi značilo da bi nama od većih poduzeća pripali samo Hrvatske ceste i autoceste te HŽ.

15 ODABRANI PRIMJER: HRVATSKA Obzirom na dobro razvijenu pravnu, regulatornu i institucionalnu infrastrukturu JPP, Hrvatska je rangirana na 1. mjesto od 25 država Istočne Europe (EBRD, ). Ugovoreni i odobreni projekti JPP: ,00 kuna Namjera provedbe JPP: ,00 kuna UKUPNO JPP: ,00 kuna (AIK; ožujak 2016.)

16 INOVATIVAN MODEL JPP NA PRIMJERU SPORTSKO POSLOVNOG KOMPLEKSA U SPLITU: JAVNI I PRIVATNI INTERES Zemljište površine oko m 2 na kojem se gradi Sportskoposlovni kompleks vlasništvo je Republike Hrvatske i Grada Splita. Više od 50 godina na tom se prostoru ne obavlja nikakva djelatnost. Javni partner - Grad Split ostvaruje svoj javni interes u zadovoljenju potreba građana na području sporta, rekreacije, kulture i, naročito, prometa u mirovanju, budući da u cijeloj sportskoj i industrijskoj zoni nema javnih garaža. Daljnji interes javnog partnera je realizacija velike gradske investicije koja će generirati veću zaposlenost poduzetničkog sektora i gradskih komunalnih društava, otvaranje novih radnih mjesta i promjenu strukture gradskog gospodarstva. Privatni partner ostvaruje svoje privatne interese putem dobivanja prava građenja na atraktivnoj gradskoj lokaciji, očekivanog zapošljavanja vlastitih kapaciteta u izgradnji i korištenju objekata, kao i realizaciji dobiti od kontinuiranog korištenja izgrađenih sadržaja, samostalnog korištenja ili davanja u zakup komercijalnih sadržaja i naplate mjesečne zakupnine za zakup dvorane od strane javnog partnera.

17 ŠTO JE UGOVORENO A. Dvorana kapaciteta oko posjetitelja ( ) B. Garaža na 8 etaža s oko parkirnih mjesta ( ) C. Hotel kapaciteta 200 soba; restorani; uredski prostori i kongresna dvorana ( ) D. Trgovački centar površine oko m2 ( )

18 UGOVOR O JPP OBVEZE PRIVATNOG PARTNERA Privatni partner će financirati i izgraditi Dvoranu i komercijalne prostore, ishoditi uporabne dozvole, upravljati radom i održavati i koristiti Dvoranu i komercijalne prostore u roku od 30 godina i nakon toga ih prenijeti u vlasništvo javnog partnera; Privatni partner će: koristiti vlastita sredstva odnosno, jamstva bez financijskog sudjelovanja i jamstva Grada, snositi kompletan rizik građenja i rizik raspoloživosti i uporabe Dvorane, te snositi rizik eksploatacije Dvorane i komercijalnih prostora; MATRICA ALOKACIJE RIZIKA (155 rizičnih aktivnosti) Rizik definiranja projekta Rizik natječajnog procesa Rizik financijskog zatvaranja Rizik realizacije građevina Rizik pružanja usluga Financijski rizik Opći rizici Rizik je uglavnom podijeljen Rizik je uglavnom na javnom sektoru Rizik je na privatnom sektoru Rizik je uglavnom na privatnom sektoru Rizik je na privatnom sektoru Rizik je na privatnom sektoru Rizik je uglavnom podijeljen 18

19 UGOVOR O JPP OBVEZE JAVNOG PARTNERA Javni partner će: izgrađenu Dvoranu koristiti 52 dana u godini, te redovito plaćati ugovorenu mjesečnu zakupninu i to tijekom 348 mjeseci. Zakup Dvorane koji će plaćati Grad, sadrži dobit i sve troškove Izvršitelja, uključujući i troškove upravljanja i održavanja Dvorane i to je jedina naknada koju će za svoj ulog i rad primati Izvršitelj od javnog partnera. Komercijalnu eksploataciju Dvorane i komercijalnih prostora (garaže, hotela, trgovačkog centra) će Izvršitelju tijekom trajanja Ugovora plaćati krajnji po njemu odabrani korisnici izgrađenih građevina, Istekom razdoblja od 30 godina, Izvršitelj vraća zemljište u posjed Gradu te predaje Dvoranu i izgrađene komercijalne prostore U POSJED i VLASNIŠTVO GRADA BEZ NAKNADE. 19

20 UGOVORENI MODEL JPP U SPLITU Ukupna investicijska ulaganja iznose 147 mil. EUR (97 mil. EUR gradnja i 50 mil. EUR komunalnih doprinosa, opremanja građevine, priključaka,isl.).ukupni životni troškovi projekta procjenjuju se na oko 440 mil. EUR, na razini 30 godina. Projektiranje 2% Izgradnja 22% Komunalni doprinos 4% Ostali troškovi projekta u građenju 5% Troškovi održavanja 7% Bankovni troškovi projekta 41% Ostali životni troškovi projekta 19% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

21 KOMPARACIJA SPLITSKOG JPP SA SLIČNIM JPP U RH Grad Predmet ugovora o JPP Rok u god. Cijena s PDV -om godišnje (u EUR) Zagreb Dvorana kapaciteta oko posjetitelja Varaždin Dvorana kapaciteta oko posjetitelja SPORTSKO-POSLOVNI KOMPLEKS LORA: A. Dvorana kapaciteta oko posjetitelja SPLIT B. Garaža na 8 etaža s oko 1500 park. mjesta C. Hotel kapaciteta 200 soba; restorani; uredski prostori i kongresna dvorana D. Trgovački centar površine oko m

22 STUPOVI ZAŠTITE INTERESA JAVNOG PARTNERA Ugovor o JPP (ukupnog obujma oko 230 stranica) uključuje brojnu zaštitu javnog partnera - dominiraju TRI STUPA ZAŠTITE INTERESA JAVNOG PARTNERA: 1. Članak 13.6.: Ukoliko izvršitelj (privatni partner) ne osigura financiranje Komercijalnih prostora (Garaže, Hotela i Trgovačkog centra) do početka uporabe Dvorane, Izvršitelj je suglasan da Grad Split plaća Mjesečnu zakupninu na poseban račun, a Izvršitelj ne može raspolagati uplaćenim sredstvima mjesečnih zakupnina sve dok ne osigura adekvatno financiranje za gradnju Komercijalnih prostora ili ne izgradi Komercijalne prostore. 1. Članak 10.1.: Izvršitelj će predati Naručitelju neopozivo jamstvo za dobro izvršenje obveza iz ugovora - Garanciju Banke. na iznos do ,00 kuna. 1. Članak 10.4.: Osim garancije banke Izvršitelj će predati Naručitelju Garanciju Matične tvrtke kojom se osnivači Izvršitelja (DPN) obvezuju Naručitelju da će po prvom pisanom pozivu nadoknaditi svu štetu, gubitke i troškove koje je ovaj imao zbog Izvršiteljevog neispunjavanja ili neurednog ispunjavanja obveza iz Ugovora. Garancija Matične tvrtke u formi OVRŠNOG JB akta uključuje: (1) NEOPOZIVU I BEZUVJETNU GARANCIJU za ispunjenje svih ugovorenih obveza i odgovornosti Izvršitelja i (2) Obvezu po kojoj Ako Izvršitelj propusti ispuniti sve svoje obveze u izgradnji, sukladno Ugovoru o JPP OBEŠTETIT ĆEMO I NADOKNADITI GRADU SPLITU SVE ŠTETE, GUBITKE I TROŠKOVE koji će nastati kao posljedica propusta za koje je Izvršitelj odgovoran zaključen je Ugovor o JPP u

23 PROCJENA UTJECAJA JPP NA GRADSKI PRORAČUN (VfM) Redni broj Vrste poreznih i neporeznih prihoda Grada Očekivani broj novozaposlenih osoba Porez i prirez na dohodak (godišnje) Komunalna naknada (godišnje) Ukupni efekt od poreza i prireza na dohodak i komunalne naknade (godišnje) a. Ukupni efekt od poreza i prireza na dohodak i komunalne naknade (za 30 godina) Komunalni doprinos (ukupno za investiciju) Sveukupni efekt na lokalni proračun (za 30 godina) (3.a. + 4.) U KUNAMA Sveukupni efekt na lokalni proračun u EUR (za 30 godina - tečaj 1 EUR = 7,40 kuna) Ulaganja Grada Splita u kompleks Lora u EUR Napomena: Republika Hrvatska i Grad Split sklopili su Sporazum o zajedničkom financiranju zakupnine u visini od EUR godišnje, svaki po 50% iznosa, na rok od 29 godina. Sukladno omjeru snošenja troškova, svaki od sudionika stječe 1/2 suvlasništva nad Gradskom sportskom dvoranom, garažom, komercijalnim sadržajima te hotelsko uredskim sadržajima.

24 ŠTO JE REALIZIRANO OD UGOVORENOG? ŠTO I KAKO DALJE? Privatni je partner prestao s izvršavanjem obveza iz JPP Ugovora. Privatni partner nije izgradio tri komercijalna objekta koja predstavljaju predmet ugovora!!! Postupak nije okončan. Kako je do toga došlo? Zašto Grad nije aktivirao instrumente zaštite javnih interesa i svojih potraživanja? Što je moguće očekivati u daljnjoj realizaciji?

25 UMJESTO ZAKLJUČKA PREPORUKE JPP nije čudotvorno rješenje za javni sektor ALI može znatno poboljšati dostupnost, kvalitetu, inovativnost i cijenu javne usluge. Javno privatnim partnerstvom ne mogu se riješiti svi problemi nedostatnosti sredstava i proračunskih ograničenja javnog sektora ALI se može osigurati veći broj izgrađenih građevina i javne infrastrukture i brže zadovoljavanje potreba javnog standarda. Uz korištenje inovativnosti privatnog sektora moguće je putem JPP a generirati brojne koristi razvoj novih djelatnosti, otvaranje novih radnih mjesta i povećanje prihoda javnog i privatnog partnera.

26 JPP UPRAVLJAČKA REFORMA I INOVATIVNI ALAT KOJI MOŽE UNAPRIJEDITI PRUŽANJE JAVNIH USLUGA HVALA NA POZORNOSTI!