ANALIZA STRATEŠKOG PLANA RURALNOG RAZVOJA BIH

Transcription

1 BOS Politike okoliša za ekonomski ZELENE JAVNE razvoj NABAVKE BiH I ZELENI POREZI ANALIZA STRATEŠKOG PLANA RURALNOG RAZVOJA BIH Istraživanje Green Council tima Sarajevo, oktobar godine

2 Objavljuje Udruženje Savjet za zelenu gradnju Green Council Štampano u Bosni i Hercegovini, Sarajevo Autori: Slavica Ašonja Jakub Butković Slaviša Jovanović Sanela Klarić Ivica Sivrić Dizajn/Prijelom: Abdulmalik Begović Lektor: Lamija Subašić Štampa: Štamparija Fojnica D.D CIP - Katalogizacija u publikaciji Nacionalna i univerzitetska biblioteka Bosne i Hercegovine, Sarajevo (497.6) 2018/2021 ANALIZA strateškog plana ruralnog razvoja BiH : politike okoliša za ekonomski razvoj BiH / [autori Slavica Ašonja... [et al.]. - Sarajevo : Udruženje Savjet za zelenu gradnju - Green Council, str. : ilustr. ; 24 x 20 cm Bibliografija: str ISBN Ašonja, Slavica COBISS.BH-ID Politike okoliša za ekonomski razvoj BiH ANALIZA STRATEŠKOG PLANA RURALNOG RAZVOJA BIH

3 4 5 Sadržaj 10 O Projektu 10 Cilj analize 10 Ciljne grupe 10 Metode izrade analize 12 Uvod 15 Metodologija izrade dokumenta osvrt na trenutni dokument i preporuke za naredni ciklus programiranja 18 Pristup podacima i analitički osvrt osvrt na trenutni dokument i preporuke za naredni ciklus programiranja 21 EU zahtjevi u procesu EU integracija u sektoru i prethodni ne/ napredak BiH 21 Pristupni proces - opće informacije 22 Poljoprivreda i ruralni razvoj BiH u pristupnom procesu 23 Uloga Strateškog plana BiH u EU integracijama 25 Ciljevi, mjere i harmonizacija s EU-om i Zajedničkom poljoprivrednom politikom 25 Zajednička poljoprivredna politika zemalja EU-a 28 Ruralna politika zemalja EU-a 28 Ciljevi i priroda ruralne politike EU-a 29 Osnovna obilježja nove ruralne politike u zemljama EU-a 30 Politika ruralnog razvoja EU-a prema zemljama kandidatkinjama - pretpristupni fondovi za poljoprivredu i ruralni razvoj 33 Analiza strateškog dokumenta 33 Analiza pojedinačnih mjerā 38 Analiza finansijskog okvira 42 Analiza planiranih aktivnosti u vezi s provođenjem i nadgledanjem 46 Zaključak Razvojna perspektiva (pesimistični i optimistični scenarij, i pregled potencijalnih gubitaka) 48 Preporuke za prilagođavanje nakon Recenzije 52 Literatura

4 6 7 Pregled skraćenica i akronima List of Abbreviations and Acronyms BAM / KM Bosnian Convertible Mark / Konvertibilna marka BD BiH Brcko District of Bosnia and Herzegovina / Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine BiH Bosnia and Herzegovina / Bosna i Hercegovina BiH MAC BiH Mine Action Centre / Centar za uklanjanje mina u Bosni i Hercegovini CAP / ZPP Common Agricultural Policy / Zajednička poljoprivredna politika CSP Country Strategy Paper / Strateški dokument za zemlju DAFWM BD Department of Agriculture, Forestry and Water Management Brcko District / Odjel za poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu Brčko Distrikta DEI Directorate for European Integration / Direkcija za evropske integracije EC/EK European Commission / Evropska komisija EU European Union / Evropska unija EUR Official currency of Eurozone / Zvanična valuta eurozone FADN Farm Accountancy Data Network / Poljoprivredni računovodstveni sistem FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations / Organizacija za hranu i poljoprivredu Ujedinjenih naroda FAOSTAT Food and Agriculture Organization Corporate Statistical Database / Baza statističkih podataka Organizacije za poljoprivredu i hranu Ujedinjenih naroda USAID United States Agency for International Development Agencija za međunarodni razvoj Sjedinjenih Američkih Država Sweden FARMA II USAID/Sweden Fostering Agriculture Market Activity II Podrška USAID-a/Švedske aktivnostima za razvoj tržišne poljoprivrede II FBiH Federation of Bosnia and Herzegovina / Federacija Bosne i Hercegovine GLOBALG.A.P. GLOBAL Good Agricultural Practice / Globalni standardi za dobru poljoprivrednju praksu IPA Instrument for Pre-Accession Assistance / Instrument pretpristupne pomoći IPARD Instrument for Preaccession Assistance for Rural Development / Instrument pretpristupne pomoći za ruralni razvoj LAG Local Action Group / Lokalna akcijska grupa LEADER Liaison Entre Actions de Développement del Economie Rurale / Veza među aktivnostima za razvoj ruralne ekonomije LPIS Land Parcel Information System / Sistem za indentifikaciju parcela poljoprivrednog zemljišta MSP / SME Mala i srednja preduzeća / Small and Medium Enterprises MVTEO /MOFTER Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiH / Ministry of Foreign Trade and Economic Relations of BiH NMS New Member States / Nove države članice NUTS Nomenclature des Unités territoriales statistiques / Nomenclature of territorial units for statistics / Nomenklatura teritorijalnih statističkih jedinica OCD /CSO Organizacije civilnog društva / Civil Society Organizations OECD Organization for Economic Cooperation and Development / Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj PRR / RDP Program ruralnog razvoja / Rural Development Programme RPG/RK Registar poljoprivrednih gazdinstava / Registar klijenata RR Ruralni razvoj RS Republic of Srpska / Republika Srpska SAA / SPP Stabilization and Association Agreement / Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju SAPARD Special Accession Programme for Agriculture & Rural Development / Poseban pristupni program za poljoprivredu i ruralni razvoj SAPS Single Area Payment Sheme / Shema jedinstvenih plaćanja po površini SME / MSP Small and medium enterprises / Mala i srednja preduzeća SPP / SAA Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju / Stabilization and Association Agreement SPS Single Payment Sheme / Shema jedinstvenih plaćanja SWOT S - strenght, W - weaknesess, O oportunities, T - threats / Analiza snaga, slabosti, mogućnosti i ograničenja UNDP United Nations Development Programme / Razvojni program Ujedinjenih naroda ZAP / CAP Zajednička agrarna politika Evropske unije / Common Agriculture Policy EU ZOPE / CMEF Zajednički okvir za praćenje i evaluaciju / Common Monitoring and Evaluation Framework ZPP Zajednička poljoprivredna politika ZoPPRR Zakon o poljoprivredi, prehrani i ruralnom razvoju Bosne i Hercegovine

5 8 9 1 O projektu Osnovni cilj projekta jeste podizanje svijesti građana o važnosti sinergije djelovanja svih sektora koji imaju veliki utjecaj na klimatske promjene, a jedan od njih jeste sektor ruralnog razvoja za koji je trenutna bh. vlast usvojila strateški dokument u januaru godine. Projekat Politike okoliša za ekonomski razvoj BiH, s posebnim fokusom na analizu usvojenog Strateškog plana ruralnog razvoja BiH ( ) Okvirni dokument (u nastavku Strateški plan), osmislila je neprofitna organizacija Savjet za zelenu gradnju Green Council. Provedba projekta trajala je od marta do novembra godine. Projekat se realizira uz podršku Fondacije Heinrich Böll u BiH. Projekat treba da podrži formiranje koordinisane platforme koja bi omogućila povezivanje aktivnih učesnika u sektoru kroz dijalog, intervjue, formiranje stručnog tima nezavisnih stručnjaka iz ove oblasti, analizu usvojenog dokumenta Strategije, praćenje njenog provođenja te poređenja sa strategijama i standardima usvojenim i primijenjenim u Uniji i regionu Cilj analize Ova analiza predstavlja informativni dokument koji može pomoći razumijevanju važnosti politika ruralnog razvoja za sve građane BiH. Također, ukazuje na važnost uključivanja stručnjaka i svih zainteresovanih strana u njegovu izradu, odabira optimalne metodologije izrade te valjanih podataka, odabira argumentovanih prioritetnih ciljeva i mjera prema rezultatima analiza (a ne želja pojedinaca), održive odgovorne primjene i njenog praćenja. Na kraju je istaknuta važnost usaglašavanja dokumenta s potrebama BiH na putu integracija u EU za održivu i odgovornu viziju razvoja sektora ruralnog razvoja BiH. Pojedinačni ciljevi su: Sumiranje svih nalaza i preporuka koje će osigurati odgovornu i održivu strategiju ruralnog razvoja BiH u budućnosti; Stvaranje osnova za daljni razvoj akcionih planova i niza pratećih dokumenata koji će osigurati veću održivost provođenja postojeće strategije; Kreiranje boljeg razumijevanja i podrške svih stručnjaka, zainteresovanih strana, međunarodne zajednice i građana BiH za veću transparentnost i inkluziju; Povezivanje svih aktera koji imaju za cilj bolje informisanje, edukaciju i rad na ovim politikama u BiH, koje donose balansirani prosperitet svih građana; Stvaranje prepoznatljivih elemenata za inovacije i mogućnosti za zapošljavanje u realnom sektoru i smanjenje odliva mladih ljudi iz zemlje Ciljne grupe Direktne ciljne grupe kojima je ova analiza namijenjena jesu: Potencijalni i aktivni poljoprivredni proizvođači; Ruralne zajednice; Privredne komore te druga udruženja koja okupljaju predstavnike privrednika i investitora; Stručnjaci iz oblasti razvoja i drugih relevantnih sektora u vezi s ruralnim razvojem, cirkularnom ekonomijom i osiguranje kvalitetnijeg života u ruralnim zajednicama; Savjetodavne službe; Industrija; Banke; Predstavnici akademske zajednice; Predstavnici svih nivoa vlasti u BiH; Strateški partneri međunarodne organizacije, strani investitori, EU i sl.; Organizacije civilnog društva (OCD); Mediji. U indirektne ciljne grupe spadaju svi građani BiH, koji će imati višestruke koristi Metode izrade analize Analiza je rađena u periodu od marta do septembra godine. Proces izrade analize je vođen u fazama. Korišteni su kako primarni tako i sekundarni izvori informacija. Na samom početku intervjuisani su akteri u izradi Strateškog plana, prikupljeni su i analizirani slični važeći dokumenti u regionu i EU, postojeći izvještaji, studije o provođenju ZAP-a u EU. Informacije i saznanja, koja su dobivena u ovoj fazi, dali su ulazne podatke za terensko istraživanje. Prilikom terenskog istraživanja obavljen je značajan broj intervjua s predstavnicima institucija na različitim nivoima vlasti, domaćim i međunarodnim stručnjacima i organizacijama civilnog društva (OCD). Pored toga, konsultovana je najbolja praksa zemalja u regiji, posebno zemalja u EU. Nadalje, preliminarni rezultati istraživanja su predstavljeni tokom radionice održane u junu godine, na kojoj su akteri iz različitih oblasti 1, putem diskusije dolazili do okvirnih zaključaka i prijedloga preporuka. Temeljna načela, koja su se primjenjivala u procesu rada, su: saradnja s privrednicima; povezivanje sa drugim organizacijama iz oblasti poljoprivrede, zaštite okoliša, zdravstva, obrazovanja, privrede i drugih relevantnih oblasti; te usaglašavanje s EU zahtjevima i standardima, zakonima održivosti, cirkularne ekonomije, zapošljavanja, optimizacijom kvaliteta života građana, zelenih javnih nabavki i svih drugih zahtjeva održivosti. 1 Predstavnici akademske zajednice, organizacije civilnog društva, predstavnici vlasti u BiH, stručnjaci iz prakse, poljoprivrednici, kao i svi zainteresovani za problematike ruralnog i održivog razvoja Ova konstruktivna diskusija je poslužila da se testiraju rezultati analiza, predstave preliminarni rezultati i sagleda mišljenje šireg spektra zainteresovanih strana.

6 10 11 Uvod 2... Bosna i Hercegovina nema opću razvojnu politiku, odnosno državnu strategiju sa definiranim okvirom i ulogom poljoprivrede i ruralnog razvoja... Strateški plan ruralnog razvoja BiH ( ) Okvirni dokument, kao dokument državne politike, ne može se posmatrati izolovano a da se na prvom mjestu ne spomene njegova pozicija i značaj u kontekstu opće razvojne politike jedne države. U tom smislu, nesporno je da su institucije i pojedinci angažovani na izradi Strateškog plana imali nezahvalan zadatak da naprave dokument, koristeći tzv. pristup middle-up u pogledu njegove vertikalne integracije sa drugim razvojnim dokumentima, a da ipak ti dokumenti, ni nižeg ni višeg nivoa, ne korespondiraju sa ciljevima izrade strategije. Osnov za izradu strateškog dokumenta bile su entitetske strategije razvoja poljoprivrede i ruralnog razvoja, koje su metodološki, svrhom i ostalim elementima različito postavljene. S druge strane, Bosna i Hercegovina nema opću razvojnu politiku, odnosno državnu strategiju sa definiranim okvirom i ulogom poljoprivrede i ruralnog razvoja, odakle bi trebalo da ishode ciljevi politika ruralnog razvoja u korelaciji sa drugim makroekonomskim politikama. Međutim, u ovom uvodnom razmatranju želi se skrenuti pažnja na najveću nedorečenost Strateškog plana, a to je da se pojam ruralnog ni etimološki ni suštinski nije obradio na odgovarajući način. Zbog toga, Strateški plan, uz sve ostale manjkavosti koje su predstavljene dalje u ovom dokumentu, ne daje odgovore na izazove ruralnog razvoja u BiH. Strateški plan, u uvodnom izlaganju, govori o značaju poljoprivrede za ekonomiju BiH i kroz cijeli dokument učestalo stavlja znak jednakosti između poljoprivrede i ruralnog razvoja. Ruralni razvoj se neopravdano poistovjećuje sa razvojem poljoprivrede, posebno u BiH, gdje od poljoprivrede živi zanemariv procenat od 6,6% ruralnih domaćinstava 2. Pojam ruralnog razvoja, kako se danas shvata i tumači, inače je savremen koncept. U razvijenim se zemljama pojavio posljednjih nekoliko decenija kao pokušaj rješavanja kompleksnih 2 UNDP BiH. (2013). Ruralni razvoj u BiH: Mit i stvarnost. Sarajevo. problema ruralnih zajednica. Razlog za uvođenje ovog pristupa je neravnomjeran teritorijalni razvoj, koji se smatra osnovnim uzrokom siromaštva. Modeli ruralnog razvoja su u stalnom procesu evolucije, traženju optimalnih rješenja za zadovoljenje potreba ruralnog stanovništva. Postoje različite teoretske i etimološke rasprave o definiciji pojma i koncepta ruralnosti. Jedna od njih definira ruralnost kao proces kojim se unapređuje privredni, društveni, socijalni i politički život stanovnika određenog ruralnog područja, užeg (sela, manjeg mjesta) ili šireg (određene regije). U određivanju ruralnosti najčešće se kombinuju demografski pokazatelji (gustina naseljenosti) i ekonomski pokazatelji (veličina naselja, profesionalna struktura i dominantna proizvodnja jedne sredine). Zbog toga je nejasno zašto se u izradi Strateškog plana, koji u naslovu sadrži pojam ruralnosti, nije uložio bar minimalni napor da se da naznaka na koje ruralno u BiH cilja ovaj dokument. U BiH se pri karakterizaciji ruralnog prostora i bitnih obilježja ruralnog razvoja u obzir moraju uzeti historijske, političke, ekonomske, prirodno-geografske i društveno-socijalne karakteristike, koje su specifične za BiH. Sadašnje stanje u BiH je rezultat socio-ekonomskih i političkih promjena koje su se dešavale prvenstveno posljednjih dvadesetak godina (postratno društvo, tranzicija, političke krize). Osim ratnih dešavanja, koja su radikalno promijenila socijalnu i ekonomsku strukturu, u BiH još uvijek nije zvanično završen proces tranzicije. Zbog toga nije postignut konsenzus o pitanjima prioriteta koji se tiču održivog razvoja. Međutim, poljoprivreda i ruralni razvoj su još ranije doživjeli radikalne promjene, zbog čega je ruralni razvoj u BiH bio pod jakim utjecajem političkih odluka. Procesi urbanizacije, deagrarizacije i industrijalizacije započeti 50- ih godina prošlog vijeka promijenili su osnovna obilježja ruralnih područja. Radikalno se promijenila i osavremenila socijalna struktura tadašnjeg sela. S druge strane, nepovoljan položaj poljoprivrede i ideološke predrasude prema privatnom vlasništvu, ali i neprimjere-

7 12 13 Politika ruralnog razvoja u BiH treba da uvaži heterogenost uslova za privređivanje i uslova za život. na razvojna politika prema selu, doveli su do izrazite stagnacije (zaostajanja) mnogih ruralnih regija. Industrijalizacijom je bila obuhvaćena cijela BiH, tako da danas imamo mnoga ruralna mjesta sa neiskorištenim/napuštenim industrijskim objektima i ruralno stanovništvo, koje, usljed prekida s poljoprivrednom tradicijom u prethodnoj generaciji, nema naslijeđena znanja i vještine za efikasno bavljenje poljoprivredom. Većina ruralnog stanovništva živi od industrije, usluga, trgovine i naknada države. Ruralnost Bosne i Hercegovine je, također, u direktnoj vezi sa klimatskim, reljefnim i geografskim obilježjima. Uslovi života su povezani s prirodnim uslovima, pa tako u BiH imamo razvijenija područja u ravnici i kotlinama rijeka, gdje su formirana veća naselja i gradovi, te nerazvijeniji dio, kome pripada planinski dio BiH, koji čini 4/5 njene teritorije 3. 3 UNDP BiH. (2013). Ruralni razvoj u BiH: Mit i stvarnost, Sarajevo. Cilj politike ruralnog razvoja u BiH treba da bude i uravnotežen teritorijalni razvoj, odnosno smanjenje razlika između teritorija s povoljnim naspram teritorija sa nepovoljnim uslovima života. Politika ruralnog razvoja u BiH treba da uvaži heterogenost uslova za privređivanje i uslova za život. Kompleksnost i višedimenzionalnost ruralnog razvoja u BiH u svakom slučaju prevazilazi kapacitete koji su bili na raspolaganju prilikom izrade Strategije, te se linijom manjeg otpora odabrala najlagodnija opcija, a to je da se napravi prosti zbir entitetskih strategija poljoprivrede, koje su u krajnjem izrazu dobile epitet strateškog plana ruralnog razvoja. Metodologija izrade dokumenta - osvrt na trenutni dokument i preporuke za naredni ciklus programiranja Strateški plan ruralnog razvoja BiH je usvojen početkom godine. Usvajanje strateškog plana trebalo je da bude prvorazredna vijest za cjelokupnu javnost iz razloga što predstavlja platformu za transformaciju i unapređenje prirodnih, ekonomskih i društveno-socijalnih karakteristika u zemlji sa dominantno ruralnim karakterom, kakva je BiH. Međutim, usvajanje strateškog plana postalo je udarna vijest zbog posve drugog razloga, a to je činjenica da se na njegovo donošenje čekalo gotovo deset godina. Naime, iako je Zakonom o poljoprivredi, prehrani i ruralnom razvoju BiH (ZoPPRR 4 ) iz godine, između ostalog, propisana i izrada Strateškog plana ruralnog razvoja Bosne i Hercegovine (član 12. Zakona o poljoprivredi, prehrani i ruralnom razvoju BiH), Strateški plan je usvojen tek godine. Spomenutim članom, Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih 4 Zakon o poljoprivredi, prehrani i ruralnom razvoju Bosne i Hercegovine. odnosa BiH je zaduženo da u saradnji sa nadležnim entitetskim ministarstvima u roku od godine dana od stupanja na snagu Zakona izradi Strateški plan ruralnog razvoja BiH. Strateškim planom BiH utvrđuju se ciljevi ruralnog razvoja, identificiraju programi, mjere i druge aktivnosti za postizanje tih ciljeva, uspostavljaju se mehanizmi za praćenje i ocjenjivanje, te okvirno utvrđuju potrebna finansijska sredstva i procedure za njihovo korištenje. Također je definirano da: Strateški plan BiH osnova je za usmjeravanje svih planova i programa ruralnog razvoja donesenih na svim razinama vlasti u BiH 5. U praksi je ovo značilo da na osnovu Strateškog plana ruralnog razvoja BiH niži nivoi vlasti izrađuju operativne programe ruralnog razvoja ( Nadležna entitetska i tijela Brčko Distrikta BiH pripremaju programe ruralnog razvoja i dostavljaju ih na usvajanje zakonodavnim tijelima 5 Član 12. stav (2) Zakona o poljoprivredi, ishrani i ruralnom razvoju BiH ( Službeni glasnik BiH broj 50/08). 3

8 14 15 Kad Vijeće ministara formalno usvoji dokument (u ovom slučaju Strateški plan), dokument se šalje u Parlament, te nakon usvajanja u parlamentarnoj proceduri, objavom u Službenom glasniku BiH dokument stupa na snagu. entiteta i tijelima Brčko Distrikta BiH ) 6. Na ovaj je način trebalo osigurati logički slijed programiranja. Pored toga, donošenjem okvira za definiranje mjera poljoprivredne i ruralne politike, što je po ZoPPRR-u BiH nadležnost Ministarstva vanjske trgovine i ekonomskih odnosa (MVTEO), osigurao bi se visok nivo usklađenosti poljoprivredne i ruralne politike u BiH. Metodologija izrade dokumenta, kao što je Strateški plan (iz sektora s podijeljenim nadležnostima), podrazumijeva da se formiraju radne grupe sačinjene od predstavnika nadležnih institucija. Radne grupe se dijele na tehničke timove (ako je potrebno) i zadužene su za tehnički dio izrade dokumenta. Ovakav pristup izradi osigurao bi da se svi oni koji imaju nadležnosti, ali i odgovornosti, u sektoru uključe i daju svoj doprinos. Kada radna grupa izradi dokument, nastupa faza usaglašavanja te se dokument šalje nadležnim institucijama koje o njemu u razumnom roku treba da daju svoje mišljenje. Nakon prikupljanja svih mišljenja, nadležno ministarstvo šalje dokument, zajedno sa mišljenjima, Vijeću ministara radi usvajanja. Kad Vijeće ministara formalno usvoji dokument (u ovom slučaju Strateški plan), dokument se šalje u Parlament, te nakon usvajanja u parlamentarnoj proceduri, objavom u Službenom glasniku BiH dokument stupa na snagu. 6 Član 12. stav (6) Zakona o poljoprivredi, ishrani i ruralnom razvoju BiH ( Službeni glasnik BiH broj 50/08) Nažalost, zbog političkih problema, ne samo u slučaju Strateškog plana, procedura nije išla predstavljenim tokom. Samo usvajanje Zakona o poljoprivredi, prehrani i ruralnom razvoju, koji regulira i oblast ruralnog razvoja na državnom nivou, proteklo je u dosta nategnutoj atmosferi: dok su jedni (predstavnici RS-a) tvrdili da je poljoprivreda u isključivoj nadležnosti bh. entiteta, EU kao i FBiH i BD su bili ZA donošenje zakona na državnom nivou. Prvobitni Prijedlog zakona, koji je bio izuzetno kvalitetan, naknadnim kompromisima je poprilično oslabljen. Sporenja oko nadležnosti nastavljena su i nakon donošenja Zakona, a najočitiji primjer je Strateški plan. Iako je MVTEO Sektor za poljoprivredu, kao nadležni sektor za poslove poljoprivrede i ruralnog razvoja, u nekoliko navrata potencirao aktivnosti na početku izrade Strateškog plana, sve se uglavnom završilo na imenovanju predstavnika institucija u radne grupe. Daljne aktivnosti se nisu poduzimale. U međuvremenu je RS uradila svoju Strategiju ruralnog razvoja, što je bilo u suprotnosti s odredbama ZoPPRR-a BiH. S obzirom da izrade državnog dokumenta nije bilo na vidiku, Federacija BiH je počela izradu vlastitog programa ruralnog razvoja FBiH, a u skladu sa ZoPPR-om BiH. Program je urađen i trenutno je u fazi usvajanja. Znači, umjesto da se prvo uradi dokument na nivou BiH, urađeni su dokumenti na nivou entiteta, i to u formi Strategije u RS-u i Programa u FBiH. Novi pristup EU-a u vezi s uključivanjem pojedinih sektora u programiranje pretpristupne pomoći, te srednjoročni pregled IPA instrumenta, koji je bio prijelomna tačka hoće li se poljoprivreda uopće naći u Programu pomoći do 2020., izvršio je pritisak na domaće vlasti da izradu Strateškog plana ruralnog razvoja ponovo aktueliziraju. Tokom godine pokrenuta je kampanja za izradu ovog dokumenta, te je dobivena i saglasnost za to (mada je Zakonom jasno propisano ko i na koji način pravi strateški plan, te da nije potrebno dobiti nikakvu saglasnost). Međutim, izradu Strateškog plana su ponovno uslovljavali predstavnici RS-a, koji su insistirali da se pravi tzv. okvirni dokument, koji bi podrazumijevao da se već postojeći dokumenti praktično uvežu u jednu cjelinu i da se to predstavi kao strateški plan ruralnog razvoja BiH. Na ovaj način bi bili ispunjeni uslovi Evropske komisije (EK) u vezi s uvrštavanjem poljoprivrede kao područja za finansiranje, ali bi kvalitet samog dokumenta bio vrlo upitan. Brojna upozorenja da metodološki nije moguće na ovaj način uraditi kvalitetan dokument nisu uvažena te je na kraju, uz finansijsku pomoć USAID-a (projekta FARMA II), počela izrada tzv. okvirnog dokumenta. Inače, praksa izrade tzv. okvirnih dokumenata, s ciljem dobijanja pomoći iz instrumenta IPA II, nije bila novina. Takvi su dokumenti bili već urađeni za Sektor za okoliš i Sektor za transport, a poslije Sektora za poljoprivredu, usvojena je i Okvirna energetska strategija. Paradoks izrade dokumenata na ovaj način najbolje oslikava slučaj iz Transportne strategije, gdje je pukim spajanjem entitetskih strategija dobijena situacija da putni pravci završavaju sa granicama entiteta, tj. ne nastavljaju se dalje u teritorij drugog entiteta. Slična situacija je i u Sektoru za poljoprivredu. Upravo je cilj ovog dokumenta da predstavi neke od nedostataka ovog Strateškog plana, ne samo da bi ga prosto kritikovao nego, upravo suprotno, da bi u srednjoročnom pregledu dokumenta, te izradi novog, bh. institucije uradile bolji posao. Upravo je cilj ovog dokumenta da predstavi neke od nedostataka ovog Strateškog plana, ne samo da bi ga prosto kritikovao nego, upravo suprotno, da bi u srednjoročnom pregledu dokumenta, te izradi novog, bh. institucije uradile bolji posao.

9 Pristup podacima i analitički osvrt - osvrt na trenutni dokument i preporuke za naredni ciklus programiranja Pregled ključnih izvora Strateškog plana i aktuelnost podataka u tim izvorima. Izvor: Vlastiti prikaz autora Svaki proces planiranja počinje sagledavanjem trenutne situacije i projektovanjem mogućih razvoja događaja, uz interne i eksterne utjecaje ili bez njih. Da bi se pak sagledala trenutna situacija, neophodno je raspolagati podacima, primarnim ili sekundarnim, koji jasno oslikavaju tu situaciju kao početnu poziciju. Raspolaganje kvalitetnim podacima je sve značajnije u današnje vrijeme, kada zbog brzih promjena u razvoju pojedinih sektora, te tržišnim turbulencijama koje potresaju i velike ekonomije, planiranje se vremenski sve više ograničava na manje periode, a podaci moraju biti što svježiji, ako ne i dnevno ažurirani. Zbog sezonskih ciklusa koji su zastupljeni u poljoprivredi, podaci u ovom sektoru uslovno ne moraju biti aktuelni kao na primjer u finansijskom ili informatičkom sektoru, ali raspolaganje podacima koji su stari godinu ili više već može stvarati probleme u planiranju razvoja poljoprivrede. Strateški plan ruralnog razvoja BiH ( ) Okvirni dokument je zamišljen da se konzervativno ograniči na zvanične podatke i dokumente ključnih institucija u ovom sektoru, sa svim nedostacima koje to nosi, a koji su i istaknuti u pojedinim dijelovima dokumenta. Najveće ograničenje tog pristupa je zastarjelost te nedosljednost podataka. * Sektorska analiza za šumarstvo je publikovana godine, ali koristi podatke aktuelne do godine. Ovdje treba istaknuti da su podaci za Brčko Distrikt (BD) veoma oskudni, i u većini poglavlja gotovo nepostojeći. BD nema svoju strategiju, a većina podataka koji su u dokumentu je izvučena iz registra poljoprivrednih gazdinstava i klijenata, koji može dati podatke samo za lica koja su ostvarila podršku u pojedinoj godini. Ako uzmemo da je ova Strategija pripremana godine, a da se u pogledu aktuelnosti podataka desio veliki broj promjena u agrarnom sektoru (tržišne turbulencije, velike sezonske oscilacije u proizvodnji, štete od klimatskih katastrofa, pojačane migracije lokalnog stanovništva itd.), teško je očekivati da ovako aktuelni podaci mogu odgovoriti izazovima koje nose nadolazeće godine. Dokument dosta koristi i podatke domaćih institucija nadležnih za statistiku, međutim, ovi podaci se veoma često uzimaju s rezervom, jer praksa pokazuje da često ne oslikavaju realno stanje. Osim toga, iako su ovi podaci dosta aktuelni (dokument koristi podatke za godinu, i na pojedinim mjestima za godinu), dostupni podaci se uglavnom odnose na općenite pojmove i fakte, dok specifični podaci uglavnom dolaze iz uzoraka (npr. Anketa o radnoj snazi) i često su u koliziji sa drugim izvještajima ovih institucija. Zanimljivo je da dokument koristi i podatke FAOSTAT-a, a koji su u trenutku izrade dokumenta bili dostupni do godine, iako bi trebalo da su domaće institucije ažurirale ove podatke i omogućile pristup. Dokument se vrlo oskudno poziva na podatke koji ne dolaze iz javnih institucija. Mali broj korištenih izvora potječe od UNDP-a (podaci za period ) i USAID-a / švedskog projekta FARMA (podaci za godinu). Svježi podaci su bili dostupni kod Vanjskotrgovinske komore BiH (potencijalno najvjerodostojniji podaci sa kojim domaće institucije trenutno raspolažu), a relativno ažurni podaci prikupljeni su i od BiH MAC-a o površinama koje su sumnjive zbog potencijalnog prisustva mina. Svakako bi trebalo uzeti u obzir formiranje strukture koja bi sakupljala, analizirala i uvrštavala u korisne izvore informacije sve publikacije koje redovno ili vanredno izrađuju različite organizacije ili institucije u BiH. Ti podaci nisu zvanični, ali daju precizniju sliku o pojedinim oblastima agrara u BiH. Podaci koji su od ključnog značaja za ovaj dokument, a koji se odnose na strukturu poljoprivrednih gazdinstava, dostupni su veoma ograničeno, i čak se referiraju na godinu. Pilot-popis poljoprivrede, koji je proveden godine na oko 1000 farmi u pet općina, samo se spominje, dok nastavak tih aktivnosti nije nigdje jasno preciziran. Nadalje, gotovo svi dostupni podaci o strukturama poljoprivrednih farmi uglavnom ne razlikuju gazdinstva po intenzivnosti poljoprivrednih aktivnosti, već agregiraju intenzivne i ekstenzivne aktivnosti u sumirane podatke. Bez pribavljanja preciznih i ažurnih podataka o samim proizvođači-

10 18 19 ma i njihovim aktivnostima, svako planiranje u narednim godinama bi samo ponovilo greške iz prošlosti, u smislu kreiranja ciljanih intervencija i postizanja značajnih razvojnih efekata. Upravo stoga, ključna preporuka u ovom dijelu dokumenta odnosi se na jačanje kapaciteta i alata za redovno i kontinuirano prikupljanje podataka, posebno podataka koji se odnose na ciljnu grupu obuhvaćenu intervencijama preciziranim u dokumentu kao što je Strateški plan. Koraci u ovom smjeru bi bili definiranje profila korisnika podrške/intervencije (poljoprivredna proizvodnja/ruralno preduzetništvo), definiranje neophodnih ulaznih podataka za njihovu evaluaciju i praćenje efekata podrške, te provođenje poljoprivrednog (pilot-) popisa. Ovu aktivnost bi trebalo završiti do početka izrade dokumenta za naredni vremenski period (od 2022.). Definiranje profila korisnika je neophodno kako bi se jasno segmentirali korisnici kod kojih se postiže dodatna vrijednost stimuliranjem. Veoma često se sva gazdinstva, koja se bave poljoprivredom (komercijalno ili nekomercijalno), jednako sagledavaju u analitikama sličnih dokumenata (uključujući analizirani dokument), a isto tako se i podaci intenzivne i ekstenzivne proizvodnje agregiraju dajući veoma neprikladne prosjeke poljoprivredne aktivnosti, koji se uzimaju za zvaničnu sliku bh. proizvođača. Ista situacija je i sa ruralnim preduzetnicima. Definiranje podataka, koji bi se prikupljali od ciljanih profila, ne bi trebalo biti problem, ako se uzme u obzir da je već rađen jedan pilot-popis godine. Također, zemlje u okruženju, sa sličnim poljoprivrednim prilikama, su to već uradile. S obzirom da bi naredni dokument trebao imati razvojni karakter, na temeljima komercijalne i ekonomski isplative proizvodnje, fokus bi svakako trebao biti na registrovanim poljoprivrednim gazdinstvima, a prikupljanje podataka bi bilo nadgradnja na podatke koji su već dio registra. Osim toga, ozbiljno prikupljanje podataka od kritične mase poljoprivrednih proizvođača će unaprijediti i potencijalno ubrzati proces uspostave drugih registara kao što su FADN, LPIS i sl. Bez pristupa kvalitetnim podacima, i kvalitetne analitike, nije moguće definirati efikasne intervencije, a samim tim izostaju i očekivani rezultati. Planiranje na bazi nedovoljnih, nepreciznih ili netačnih podataka može napraviti više štete nego nepostojanje planskog dokumenta. EU zahtjevi u procesu EU integracija u sektoru i prethodni ne/napredak BiH 5.1. Pristupni proces - opće informacije Proces pristupanja Evropskoj uniji je dugačak i kompleksan politički i ekonomski proces, gdje se mogu razlikovati različite faze od potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, do samog provođenja Pristupnog ugovora (Accession Treaty). Ovakav ciklus pridruživanja, odnosno faze u pridruživanju nisu se bitno mijenjale od prvih proširenja do danas. Svaka zemlja kandidatkinja koja želi da se pridruži klubu EU-a mora ispuniti svaku od navedenih faza. Pristupne faze, kao i vremenski okvir za realizaciju svake, prikazane su u tabeli ispod. Strateški cilj Bosne i Hercegovine kako ekonomski tako politički je članstvo u Evropskoj uniji. Ovaj politički i ekonomski cilj prema relevantnim anketama podržava više od 75% građana BiH. Ipak, za razliku od građanstva, jedan određeni dio političara EU integracije podržava samo deklarativno ali ne i suštinski. Izostanak prave opredijeljenosti i podrške EU integracijama razlog su veoma sporog puta naše zemlje ka članst- Vremenski okvir pristupnog procesa, ocijenjen na osnovu ranijih proširenja. 5 Izvor: Evropska komisija

11 20 21 vu u Uniji. Najbolji primjer je vremenski jaz između prve i druge faze - dok su druge zemlje ovu fazu prošle za godinu ili dvije, BiH je trebalo gotovo deset godina poslije potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (engl. Stabilisation and Association Agreement SAA) da formalno zakorači u drugu fazu procesa. Ako bi se retroaktivno posmatrale faze procesa prikazane u tabeli 1., u slučaju BiH to bi izgledalo na sljedeći način. BiH je svoj put ka Uniji započela godine, tj. započeli su pregovori o SAA-u. Sporazum je potpisan godine i na snagu je stupio Privremeni sporazum o trgovini. Rezultat toga je da tek godine BiH prelazi formalno u drugu fazu u kojoj dobija Upitnik, koji je i završen tokom iste godine. Aplikacija za članstvo je formalno podnesena, ali EU još uvijek nije donijela odluku o tzv. kandidatskom statusu. 7 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju je stupio na snagu godine, odnosno nešto više od sedam godina nakon potpisivanja bilo je neophodno da Sporazum konačno stupi na snagu Poljoprivreda i ruralni razvoj BiH u pristupnom procesu Kada je u pitanju poljoprivredni sektor, situacija je dosta slična. Naša zemlja je, kao i ostale zemlje regiona, već od uspostave IPA-e iz godine, korisnik ovog pretpristupnog programa. Ipak, BiH, zbog statusa zemlje potencijalne kandidatkinje, te zbog nepostojanja tzv. decentraliziranog sistema implementacije EU fondova, nije mogla koristiti sredstva iz svih pet komponenti IPA-e, pa tako i komponente za poljoprivredu i ruralni razvoj, tzv. komponente IPARD. Sredstva za tehničku pomoć, koja su bila na raspolaganju kroz prvu komponentu, korištena su za pomoć izgradnji kapaciteta neophodnih za preuzimanje poljoprivredne politike EU-a. Ipak, većina EU projekata, koji su crpili ova sredstava, nije realizovana na očekivani način. Zbog problema i opstrukcija predstavnika iz RS-a, većina projektnih zadataka nije realizirana. Zbog toga nisu uspostavljeni ni ključni elementi za implementaciju sredstava iz IPARD-a, tzv. IPARD-ova struktura. Kao rezultat neuspješnog kreiranja ove strukture, EU je tokom godine prvo suspendirala, a kasnije i ukinula sredstva tehničke pomoći za sektor poljoprivrede. Nakon ovoga, sektor je praktično bio bez ikakve tehničke podrške naredne četiri godine. U međuvremenu, EU je donijela novi set regulativa za drugi ciklus IPAe 8. Novim pravilima ukinut je politički uslov (status zemlje kandidatkinje) za dobijanje sredstava iz IPARD-a II, ali tehnički preduslov, tj. uspostava IPARD-ove strukture, i dalje je na snazi. Novina je bila i tzv. sektorski pristup, koji je podrazumijevao da se programirani projekti zasnivaju na strateškim dokumentima sektora. Zbog nepostojanja strategije ruralnog razvoja BiH, sektor poljoprivrede nije se mogao uvrstiti kao područje intervencije u CSP-u (engl. Country Strategy Paper) 9. Usvajanjem ovog dokumenta stvorene su pretpostavke za povlačenje EU sredstava tehničke pomoći za poljoprivredu i ruralni razvoj. Tokom godine urađeni su i tehnički dokumenti Sektorski planski dokument: Poljoprivreda i ruralni razvoj za period te Akcioni dokument, a očekuje se da se EK o ovim dokumentima očituje u oktobru tekuće godine Uloga Strateškog plana BiH u EU integracijama Strateški plan ruralnog razvoja BiH prvi je dokument, ili bolje rečeno, prvi u nizu uslova koje država treba ispuniti kada su u pitanju pretpristupna 8 Krajem godine 9 Strateški dokument za zemlju sredstva EU-a za poljoprivredu i ruralni razvoj. Svi, koji su malo više upoznati u način funkcioniranja EU-ove ruralne politike, znaju da je programiranje jedna od ključnih stvari u politici ruralnog razvoja EU-a. Ciklus programiranja počinje izradom sveobuhvatnog programskog dokumenata, tj. strategije, nakon čega se nastavlja programskim dokumentima niže razine, tzv. programima ruralnog razvoja. Ovim operativnim dokumentima podrobnije se razrađuje podrška ruralnom razvoju sa svim elementima koji je čine. Slična hijerarhija se traži i u zemljama kandidatkinjama za članstvo u Uniji, s tim što su planovi ruralnog razvoja nešto skromnije verzije nego kod članica i često prefiksom vezani za pretpristupni dokument iz koga crpe sredstva za podršku. U periodu to su bili programi SAPARD, zatim u sljedećem programskom periodu bio je to program IPARD i sl. Proces strategijskog programiranja naročito je postao aktuelan sa tekućom IPA-om II i njenom perspektivom, kada je od zemalja kandidatkinja traženo da za sve sektore, koji su planirani za finansiranje iz IPA-e II, postoje strateški dokumenti. Nažalost, kako je već rečeno, BiH nije imala strateški dokument u oblasti poljoprivrede te je sektor ostao bez planiranih sredstava. Da bi ublažila posljedice, Evropska komisija (EK) je ostavila mogućnost domaćim vlastima da usvoje strateški dokument do srednjoročnog pregleda IPA-e II, koji je bio planiran za godinu, kako bi se i sektor poljoprivrede mogao uključiti u finansiranje. Upravo ovo je bio razlog što su domaće vlasti ozbiljnije nego do tada shvatile da je neophodno donijeti strateški plan i, upravo radi sred-... Nažalost, kako je već rečeno, BiH nije imala strateški dokument u oblasti poljoprivrede te je sektor ostao bez planiranih sredstava. Da bi ublažila posljedice, Evropska komisija (EK) je ostavila mogućnost domaćim vlastima da usvoje strateški dokument do srednjoročnog pregleda IPA-e II...

12 22 23 Usvajanjem Strateškog plana otklonjena je prva prepreka na putu prema EU fondovima u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja. stava iz EU fondova, ovaj dokument je na kraju i usvojen. Nakon objave usvojenog Straškog plana EK je otvorila mogućnost pristupa sredstvima za poljoprivredu, tako da je tokom godine, nakon više od pet godina, konačno moglo početi programiranje projekata za finansiranje u poljoprivredi. S obzirom da BiH, zbog ranije spominjanih razloga, nije uspjela koristiti ni jednu shemu finansiranja poljoprivrede i ruralnog razvoja kroz grantove EU-a, Komisija je odobrila da se iz tzv. paketa IPA 2018 planiraju direktni grantovi poljoprivrednim proizvođačima. EU planira izdvojiti sredstva od 16 miliona EUR-a za unapređenje konkurentnosti poljoprivrednika i prehrambene industrije, koja bi trebalo da budu operativna sredinom godine. Ovo će biti prvi put da poljoprivredni proizvođači i drugi akteri u ruralnim sredinama u BiH počnu koristiti grantove EU-a za poljoprivredu i ruralni razvoj i upravo je ovo najveće dostignuće usvajanja Strateškog plana ruralnog razvoja BiH, bez obzira ne sve njegove mane i nedostatke. Usvajanjem Strateškog plana otklonjena je prva prepreka na putu prema EU fondovima u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja. Naredni je korak na ovom putu, u smislu programskih dokumenata, izrada IPARD-ovog plana za BiH, koji će bliže definirati sektore, mjere i uslove korištenja sredstava iz IPARD-a. Što se institucionalnog dijela tiče, glavni uslov je i dalje uspostava i akreditacija IPARD-ove strukture u BiH. Iako su sve prilike da BiH neće koristiti sredstva iz IPARD-a II, bilo bi vrlo značajno da se ova dva spomenuta zadatka počnu rješavati što je prije moguće, naročito zbog vrlo kompleksne procedure akreditacije IPARD-ove strukture. Treba imati na umu da region, uz dosta izdašnije budžete za podršku svojim poljoprivrednicima i drugim akterima u ruralnim sredinama, te bolje definirane vanjskotrgovinske politike, uveliko koristi i sredstva iz IPARD-a. Možemo reći da su na ovaj način bh. poljoprivrednici, i drugi akteri u ruralnim sredinama, oštećeni te u podređenom položaju u odnosu na konkurente iz regije. Kako bi se sektor učinio konkurentnijim, ali i riješila brojna druga pitanja ruralnog razvoja, neophodno je što brže riješiti probleme koji onemogućavaju korištenje sredstava IPARD-a u BiH. Ciljevi, mjere i harmonizacija s EU-om i Zajedničkom poljoprivrednom politikom 6.1. Zajednička poljoprivredna politika zemalja EU-a Zajednička poljoprivredna politika zemalja EU-a predstavlja jednu od temeljnih politika EU-a. Visok nivo regulacija poljoprivrednog tržišta, posebne sheme budžetske podrške, kao i veoma složen aparat implementacije, čine ovu politiku veoma kompleksnom. Upravo spomenuta obilježja čine poljoprivredu jednim od najtežih poglavlja u procesu pregovaranja sa EU-om. Harmonizacija sa Zajedničkom poljoprivrednom politikom EU-a zahtijeva obimne i korjenite reforme sektorske politike, legislative, te institucija zaduženih za provođenje poljoprivrednih politika. Uslijed različito definiranih politika te ograničenih budžeta ovo predstavlja izazov za zemlje koje teže članstvu u Uniji. Dodatno, reforme u osjetljivom sektoru, kao što je poljoprivreda, često su veoma nepopularne i neophodno ih je veoma oprezno provoditi. Stoga se postavlja pitanje kako i na koji način odgovoriti izazovima EU integracija u poljoprivredi, a u isto vrijeme ispuniti već definirane strateške ciljeve sektora (Erjavec et al. 2009). Proces integracije u ZAP sastoji se od harmonizacije zakonodavstva, izgradnje i jačanja institucija i reforme politike (Erjavec, 2004): a) Harmonizacija zakonodavstva. Zemlja kandidatkinja mora biti sposobna da po pristupu primjenjuje cjelokupnu pravnu regulativu u određenom području. b) Institucionalna izgradnja. Visoki standardi modernih javnih politika ugrađeni su u sistem implementacije ZAP-a. Agencije za plaćanje, sistem informativno-administrativne kontrole i druge institucije i aktivnosti moraju biti izgrađene do pristupa, što zahtijeva i značajne administrativne, finansijske i kadrovske promjene. c) Reforma politike i podrška prestrukturiranju. Cilj je uspješnog prilagođavanja da se smanje negativni, a pojačaju pozitivni učinci EU integracija. U pravilu, u svakoj zemlji znatan dio 6

13 jasno je da zemlje koje se pripremaju za preuzimanje i provedbu EU politika moraju, pored formalne opredijeljenosti, imati i resurse te političku spremnost za promjene zakonodavstva. mjera nije kompatibilan sa ZAP-om, pa bi njihovo zadržavanje do samog pristupa davalo pogrešne signale korisnicima. Uzimajući sve pobrojano, jasno je da zemlje koje se pripremaju za preuzimanje i provedbu EU politika moraju, pored formalne opredijeljenosti, imati i resurse te političku spremnost za promjene zakonodavstva. Što se tiče BiH i harmonizacije sa ZAP-om EU-a, možemo reći da je BiH u početnoj fazi po ovom pitanju. Vrlo malo zakonskih i podzakonskih akata je u potpunosti ili djelimično harmonizirano s pravnom stečevinom iz oblasti poljoprivrede. Najveći doseg na ovom polju učinjen je u sektoru hrane (veterinarstvo, zaštita bilja i sigurnost hrane), djelimično radi ostvarenja uslova za izvoz na EU tržišta. Drugi dio institucije za provođenje politike i harmonizacija mjera podrške su još u najranijoj fazi. Ne može se reći da nije urađeno ništa, ali s obzirom na značajan broj godina, koji je prošao od formalne opredijeljenosti za članstvo, to je ipak vrlo skromno. Konkretno uspostavljeni su fragmenti platnog sistema, u smislu da su formirani registri poljoprivrednih klijenata i gazdinstava. Problem je i dalje replikacija podataka na državni nivo. Registar životinja je formalno uspostavljen ali nefunkcionalan. Sistem za identifikaciju zemljišnih parcela (LPIS) bio je planiran kao pilot-projekat, ali, kao i ostali dijelovi informacionog sistema, ukinut je suspenzijom projekata iz godine. U okviru sistema plaćanja, kako je već ranije rečeno, nije urađeno gotovo ništa. IPARD-ova platna agencija, koja je preteča pravih platnih agencija, nije uspostavljena. Dodatno nije ispoštovan zahtjev EU-a niti preporuke stručnjaka u BiH da se osnuje jedinstveno ministarstvo za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj BiH sa nadležnostima za kreiranje, razvoj i koordinaciju agrarnih/ poljoprivrednih politika i za postavljanje strateških ciljeva poljoprivrede i ruralnog razvoja BiH (kreiranje mjera strukturnih poljoprivrednih politika; tržišno-cjenovnih, carinskih i vanjskotrgovinskih mjera; zemljišnih, poreznih i mjera podrške za poljoprivredu u skladu sa EU-ovim standardima; druge dogovorene nadležnosti u vezi s poljoprivredom, veterinarstvom, zdravljem bilja, sigurnosti hrane, šumarstvom, vodoprivredom i ruralnim razvojem), koje bi preuzelo jaku ulogu upravljačkog tijela u IPARD-ovoj strukturi 10. Također, prateći sistemi u smislu savjetodavnih službi ili garantnih fondova nisu uspostavljeni ili su uspostavljeni na jednom dijelu teritorije, dok drugdje nisu. Mjere podrške su dijametralno suprotstavljene shemama koje su na snazi u EU-u. Dok se u BiH podrška poljoprivrednicima uglavnom pruža iz budžeta, i po shemama koje su uglavnom u vezi s proizvodnjom (razni oblici premiranja proizvodnje, plaćanja po grlu i hektaru, a za koje se traži proizvodnja, regresi za varijabilne inpute), dotle je u Uniji na snazi podrška, usvojena Reformom u (tzv. The Fischler Reform), po kojoj je, jednostavno rečeno, najveći dio podrške odvojen 10 Green Council Cost benefit analiza uspostave ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja Bosne i Hercegovine. od proizvodnje, tj. najveći dio podrške odlazi na sheme koje se zovu Single Payment Sheme (SPS) i Single Area Payment Sheme (SAPS), s tim da je jedan dio podrške i dalje ostao za proizvodnju (plaćanja na bazi ostvarenog, tržišne intervencije, plaćanja za varijabilne ulazne troškove i sl). Treba naglasiti da je dio podrške koja je u vezi s proizvodnjom dosta manji u odnosu na dio podrške za koji se ne traži nikakva vrsta proizvodnih aktivnosti na farmama. (Ilustracije radi, na direktna plaćanja poljoprivrednicima u Evropskoj uniji odlazi oko 70% ukupnog poljoprivrednog budžeta. Od tih 70% podrške na odvojena (engl. decoupled) plaćanja, odnosno plaćanja koja nisu vezana za proizvodnju iznose 90%, ostalih 10% čine druga plaćanja, koja su vezana za proizvodnju). Već je naglašeno da se sistem ovakvih plaćanja (decoupled) odvija po SPS-u (za stare članice i neke nove, dok su SAPS sheme u najvećoj mjeri za nove države članice - NMS 11 ). 11 NMS (New Member States) nove države članice

14 Ruralna politika zemalja EU-a 7.1. Ciljevi i priroda ruralne politike EU-a Ruralna politika EU-a nastala je kao rezultat transformacije ZAP-a EU-a i težnje za jačanjem regionalne politike. Premda su prvi obrisi ove politike naznačeni davnih sedamdesetih godina prošlog vijeka, kada su uvedene prve mjere koje potpadaju pod plašt današnje ruralne politike, svoju pravu ekspanziju ova politika doživljava s Agendom 2000, kada je i zvanično promovirana kao drugi stub ZAP-a EU-a (Bajramović.S., Butković. J. 2009). Od ove godine, ruralna politika je praktički neodvojivi dio ZAP-a EU-a. Ciljevi i metodi evoluiraju, ali u suštini ostaju manje-više slični. Politika prati takozvanu Finansijsku perspektivu, koja se donosi na period od sedam godina. Nova ruralna politika EU-a kreirana je za period Proces razvijanja takve nove politike ruralnog razvoja EU-a podržan je u okviru velike javne rasprave o budućnosti ZAP-a. U svom saopćenju ZAP u susret 2020., Evropska komisija je predstavila tri osnovne političke opcije za budućnost ZAP-a, koje su usko povezane sa Strategijom rasta Evropa Kako bi se povećala usredotočenost na ciljeve ove Strategije, predviđena je veća integracija EU politika u ruralnim područjima. U skladu s Evropom 2020., te ukupnim ciljevima ZAP-a, glavna misija politike ruralnog razvoja EU-a u periodu može se definirati kroz tri dugoročna strateška cilja, koji treba da doprinesu: Konkurentnosti poljoprivrede; Održivom upravljanju prirodnim resursima i klimatskim mjerama; Prostorno uravnoteženom razvoju ruralnih područja. Navedeni ciljevi slični su onima koji su oblikovali postojeću politiku ruralnog razvoja. Za potrebe upravljanja provedbom politike, kroz programe ruralnog razvoja nakon godine, prethodno opisane okvirne dugoročne ciljeve zovemo prioritetima programa ruralnog razvoja. Prioritetima programa ruralnog razvoja odgovaraju određena područja djelovanja. Pri- oriteti programa ruralnog razvoja i područja djelovanja bit će osnova za pružanje podrški ruralnim područjima EU-a. Također će se koristiti za postavljanje brojčano određenih ciljeva programa ruralnog razvoja, koje definira Komisija i Upravljačko tijelo pojedinog programa ruralnog razvoja. Važno je napomenuti da se teme kao što su poticanje inovacija, doprinos ublažavanju i prilagođavanju utjecaju klimatskih promjena te briga o okolišu smatraju zajedničkim ciljevima za sve prioritete i područja djelovanja programa ruralnog razvoja. Kao i ranije, mjere koje se odnose na primjenu programa ruralnog razvoja određene su zakonodavstvom EU-a. Regulatorni okvir za implementaciju podrške ruralnom razvoju u periodu uspostavljen je Uredbom EU-a br. 1305/2013 o podršci ruralnom razvoju. Prijedlozi Komisije za mjere politike ruralnog razvoja u razdoblju nakon godine promišljeno nadograđuju stara i uvode nova rješenja. Mjere koje su se potvrdile kao uspješne u proteklom razdoblju preuzimaju se i ažuriraju kako bi bile učinkovitije te još bolje održavale prioritete politike ruralnog razvoja, kao i zajedničke teme inovacija, klimatskih promjena i brige o okolišu. Na popisu se također pojavljuju i neke potpuno nove mjere. Broj mjera za programe ruralnog razvoja u periodu manji je od onog u periodu U mnogim su slučajevima spojene mjere, koje su se primjenjivale u programskom periodu , kako bi države članice mogle odabrati način provedbe prilagođen njihovim potrebama Osnovna obilježja nove ruralne politike u zemljama EU-a Komisija, kao i do sada, donosi ménī mjera, sa kojega zemlje članice u skladu sa svojim potrebama biraju one koje najbolje odgovaraju njihovim potrebama. Novina je da su određene mjere obavezne za uvrštavanje u planove. Države članice i regije izrađuju svoje programe ruralnog razvoja. Broj programa nije ograničen (mada je bilo pokušaja ograničavanja početkom programskog razdoblja). Međutim, svaka članica mora imati jedan program u kome su sublimirane osnove svih programa. Države članice i regije izrađuju svoje programe ruralnog razvoja na temelju potreba svojih područja, radeći pritom na rješavanju bar četiri od sljedećih šest zajedničkih prioriteta EU-a (DG AGRI): poticanje prijenosa znanja i inovacija u poljoprivredi, šumarstvu i ruralnim područjima jačanje isplativosti i konkurentnosti svih vrsta poljoprivrede te promicanje inovativnih poljoprivrednih tehnologija i održivog upravljanja šumama promicanje organizacije lanca opskrbe hranom, dobrobiti životinja te upravljanja rizikom u poljoprivredi obnavljanje, očuvanje ekosistema povezanih s poljoprivredom i šumarstvom promicanje učinkovitosti resursa te poticanje pomaka prema gospodarstvu s niskom razinom ugljika otpornom na klimatske promjene u poljoprivrednom, prehrambenom i šumarskom sektoru promicanje društvene uključenosti, suzbijanja siromaštva i gospodarskog razvoja u ruralnim područjima.

15 28 29 Tabela 3: Planirani izdaci za mjere ruralne politike EU-a za period (EU-28) u milionima EUR-a Izvor: Izvor: Budžet Evropske komisije, Finansijsko programiranje i budžet, Finansijski okvir od do Ovih šest strateških ciljeva će se ostvariti putem provođenja jedanaest širih strateških mjera, uz konkretnu implementaciju kroz odgovarajuće podmjere. Kao i ranije, mjere koje se odnose na primjenu PRR-a određene su zakonodavstvom EU-a. Treba naglasiti da se nove mjere s obzirom na PRR definiraju uglavnom prema vrstama potpore i korisnicima. Prijedlozi EK za mjere politike ruralnog razvoja u razdoblju nakon promišljeno nadograđuju stara i uvode nova rješenja. Mjere, koje su se potvrdile kao uspješne, u trenutnom se razdoblju preuzimaju i ažuriraju kako bi bile učinkovitije te još bolje odražavale prioritete politike ruralnog razvoja, kao i zajedničke teme inovacija, klimatskih promjena i brige o okolišu. Svaka od pojedinih članica Unije donosi zaseban program ruralnog razvoja. Najvažniji sadržaji programa ruralnog razvoja su sljedeći: provedba analize snaga, slabosti, prilika i prijetnji (SWOT) s obzirom na područje obuhvaćeno programom, postavljanje brojčano određenih ciljeva s obzirom na nove prioritete PRR-a i njihova područja djelovanja, koristeći dosljedne ciljne pokazatelje sadržane u Zajedničkom okviru za praćenje i evaluaciju (ZOPE). Pokazatelji PRR-a moraju uvrstiti ono što je naučeno iskustvom u primjeni 2. stupa ZPP-a. Pokazatelji i polazni podaci treba da su tačni i dovoljno obuhvatni, kako bi se iz njih mogla dobiti smislena predodžba o ruralnom razvoju, ali i dovoljno specifični da se može jasno izmjeriti doprinos djelovanja u okviru PRR-a u odnosu na veliku skupinu vanjskih čimbenika, za svaki prioritet, objašnjenje modaliteta koji omogućuje uzimanje u obzir zajedničkih tema inovacije, okoliša, ublažavanja i prilagodbe klimatskim promjenama, odabir kombinacije mjera koja će se primjenjivati na prioritete i zajedničke teme kako bi se ostvarili pojedinačni zacrtani ciljevi. Finansijska sredstva predviđene za provedbu ruralne politike EU-a za period prikazana su u tabeli Politika ruralnog razvoja EU-a prema zemljama kandidatkinjama - pretpristupni fondovi za poljoprivredu i ruralni razvoj Pretpristupni fondovi su programi pomoći EU-a namijenjeni državama kandidatkinjama u procesu pristupanja u Evropsku uniju. Cilj pretpristupnih fondova je podrška državama kandidatkinjama u ispunjavanju kriterija za članstvo, posebno u usklađivanju zakonodavstva države kandidatkinje sa zakonodavstvom Evropske unije te za njihovo osposobljavanje da kao članice EU-a mogu efikasno ispunjavati svoje obaveze (DEI). Sve države, koje imaju za cilj članstvo u Evropskoj uniji, moraju usvojiti i učinkovito implementirati pravnu stečevinu EU-a (Acquis). S druge strane, u zemljama kandidatkinjama poljoprivreda/poljoprivredna politika kao i prateće institucije nisu ni blizu stanja u EU-u. Imajući u vidu kompleksnost neophodnih procesa, EU pruža pomoć državama kandidatkinjama kako bi uspostavile neophodne strukture te se adekvatno institucionalno osposobile za implementaciju pravne stečevine nakon članstva. Pomoć se pruža kroz tzv. pretpristupne fondove za poljoprivredu i ruralni razvoj. Do sada su kreirana ukupno tri ciklusa ovih fondova, počevši od SAPARD-a ( ), zatim IP- ARD-a ( ), te na kraju IPARD-a II ( ), koji je još uvijek aktuelan. Pretpristupni fondovi EU-a imaju dva glavna cilja: restrukturiranje sektora kroz različite oblike investicionih ulaganja, sa ciljem jačanja konkurentnosti kako bi se mogli nositi sa konkurencijom na zajedničkom tržištu. Drugi cilj je pripremiti administraciju, ali i poljoprivrednike, na uslove finansiranja iz EU fondova nakon ulaska u EU. Na ovaj način se treniraju kapaciteti kako bi se povećala apsorpcija, jer su pretpristupna sredstva praktično vježba za mnogo ozbiljnije fondove nakon članstva u Uniji. Dobar primjer je susjedna Hrvatska koja je tokom pretpristupnog razdoblja imala ograničena sredstva IPARD-a (približno 200 miliona EUR-a za sedmogodišnji period), da bi nakon članstva na raspolaganju imala fond od približno od milijardi EUR-a za politiku ruralnog razvoja za period Ako se ovome dodaju sredstva za direktna plaćanja u iznosu od oko 450 miliona EUR-a godišnje, onda je jasna korist Hrvatske od članstva u Evropskoj uniji. Za period , podrška poljoprivredi i ruralnom razvoju zemalja kandidatkinja planirana je kroz tzv. IPARD II. Definirani ciljevi ovog fonda su: unapređenje održivosti i konkurentnosti gazdinstava koja se bave poljoprivrednom i primarnom proizvodnjom hrane i njihovo progresivno usklađivanje s EU standardima, očuvanje i poboljšanje ekosistema koji zavise od poljoprivrede i šumarstva, promocija društvene i ekonomske inkluzije, smanjenje siromaštva i balansiran teritorijalni razvoj u ruralnim područjima, povećana primjena znanja i inovacija Grafikon 1: Alokacija IPARD II sredstava po zemljama korisnicama. Izvor: DG Enlargement, IPA, Indicative Country Strategy Papers

16 30 31 Evidentno je da su sve zemlje iz regije na popisu zemalja potencijalnih korisnica sredstava iz fonda IPARD II. Nažalost, sredstva iz ovog fonda nisu planirana za Bosnu i Hercegovinu zbog neispunjavanja tehničkih preduslova na poljoprivredu, šumarstvo i ruralna područja, jačanje kapaciteta administracije u implementaciji programa ruralnog razvoja. Iz fonda IPARD II, sredstva su planirana za šest zemalja pristupnica, i to: Tursku, Crnu Goru, Srbiju, Albaniju, Kosovo i Makedoniju. Navedenim zemljama je za period godine na raspolaganju ukupno 1.45 milijardi EUR-a. Alokacija sredstava po zemljama korisnicama iz fonda IPARD II predstavljena je grafikonom 1. Evidentno je da su sve zemlje iz regije na popisu zemalja potencijalnih korisnica sredstava iz fonda IPARD II. Nažalost, sredstva iz ovog fonda nisu planirana za Bosnu i Hercegovinu zbog neispunjavanja tehničkih preduslova. Razlog je nepostojanje dogovora o IP- ARD-ovoj operativnoj strukturi. Naime, regulatornim okvirom EU-a 12 za IPARD II (a i za ranije instrumente) Evropska komisija je kreirala jedinstven pravni okvir te uvela jedinstvena pravila, prava i obaveze u vezi s implementacijom pretpristupnih sredstava EU-a. Ova pravila bez iznimke važe za sve zemlje kandidatkinje za članstvo u EU-u. Na bazi ovog regulatornog okvira, zemlje pristupnice razvijaju sisteme za implementaciju IPARD-a, te uspostavljaju neophodne strukture. Nažalost, i pored brojnih pokušaja za uspostavu odgovarajuće IPARD-ove strukture u zemlji, rješenje nije nađeno. Vjerovatno će ista 12 Uredba EU-a br. 231/2014, te implementaciona Uredba 447/2014, finansijska Uredba 236/2014. situacija i stavovi biti i u narednom periodu, bez obzira što se gube prijeko potrebna sredstva iz EU-a za poljoprivredu i ruralni razvoj. Procjene su da su sredstva otprilike u visini od 170 do 220 miliona EUR-a za sedmogodišnji period ( ), koja su se mogla početi koristiti kao sredstva fonda IPARD II. Glavna kočnica uspostavi funkcionalnog sistema za IPARD jesu predstavnici iz RS-a, koji insistiraju da se u BiH, bez obzira na odredbe regulativa EU-a, formira više IPARD-ovih struktura. Ove prijedloge je EK nekoliko puta odbila i za sada najveću štetu trpe domaći poljoprivrednici. Sve su zemlje regiona, uključujući Kosovo, ispred BiH kada je u pitanju korištenje sredstava fonda IP- ARD II. Tako su Hrvatska, Turska i Makedonija koristile i IPARD I, zadnje dvije zemlje i IPARD II. Srbija i Crna Gora već koriste fondove IPARD II, s tim da su već ranije koristile i fond IPARD like, kao prethodnicu IPARD-a. Albanija je u visokoj fazi pripreme i vjerovatno će naredne godine početi koristiti sredstva. Kosovo je već u pripremi za korištenje fonda IPARD like i vjerovatno će završiti ciklus koristeći sredstva iz ovog fonda. Bosna i Hercegovina je pod upitnikom. Ako se nastavi insistiranje na nemogućim scenarijima koji su u koliziji sa regulativama EU-a, vjerovatno ćemo ostati bez prilike da koristimo obimnija sredstva za poljoprivredu i ruralni razvoj. Analiza strateškog dokumenta S obzirom na resurse Projekta, kao i na vrijeme u kome je trebalo završiti rad, jasno je da se nije mogla uraditi sveobuhvatna i duboka analiza dokumenta Strateški plan ruralnog razvoja BiH. Umjesto toga, projektni tim je odlučio da se fokusira na analizu ključnih aspekata Strateškog plana, tj. mjerā koje su predložili autori Strategije. Cilj analize je pokazati u kojoj su mjeri predložena rješenja na tragu onoga što je na snazi u Uniji, kao i šta su osnovni nedostaci predloženih rješenja, uz komparaciju sa rješenjima u Uniji. Stoga se analiza mjerā fokusirala na tri ključne tačke: definicija i cilj mjere, implementacija i monitoring mjere, i finansijski aspekt mjere. Cilj analiza nikako nije samo kritički osvrt nego ukazivanje na one dijelove koje su autori Strategije propustili te pokušaj da se ova rješenja i preporuke ugrade u naredni dokument Analiza pojedinačnih mjerā Direktna podrška poljoprivrednim proizvođačima (mjera 6.1. u Strategiji) Mjera ne pripada grupi mjera iz spektra podrške ruralnom razvoju, bilo u Uniji bilo u drugim zemljama. Razlog zašto se ova grupa mjera našla na listi mjera u okviru Strategije je vjerovatno pokušaj autorâ da se, uslijed nedostatka strategije razvoja poljoprivrede na državnom nivou, obuhvate i nešto širi aspekti politike podrške. Ipak, s obzirom da se našla u dokumentu biće predmet analize, kao i ostale mjere, naravno uz preporuku da se ove vrste mjera ubuduće ne planiraju u strateškim dokumentima za ruralni razvoj. Kada je u pitanju grupa Mjere direktne podrške poljoprivredi treba reći da najveći dio poljoprivrednih budžeta ide ovoj grupi. Ovo i ne čudi, jer su u grupi najpopularnije mjere podrške poljoprivrednicima, poput direktnih plaćanja po grlu/hektaru, zatim premiranja proizvodnje, plaćanja za inpute i sl. Sve tri pobrojane mjere nisu na snazi u sve tri administrativne jedinice koje pružaju podršku poljoprivrednicima u BiH. Tako u BD-u, u okviru ove grupe, postoji samo plaćanje po grlu/ha, u U nedavno donešenom Zakonu o energijskoj efikasnosti Federacije Bosne i Hercegovine, konačno se ugrađuju odredbe koje direktno normativno uređuju poštivanje principa energetske efikasnosti u procesu javnih nabavki te na taj način ugrađuju tržišni mehanizmi zaštite okoliša u domaću legislativu. 8

17 32 33 Federaciji BiH nema regresa za inpute, dok su u RS-u prisutne sve tri mjere. Ipak, analizirajući dokument, ali i strategije poljoprivrede gdje su ove mjere podrobnije opisivane, jasno je da su strateška opredjeljenja u obje jedinice, Federaciji BiH i Republici Srpskoj, ali i u Brčko Distriktu BiH, da se postepeno s direktnih plaćanja po jedinici inputa i outputa pređe na direktna plaćanja po jedinici površine i po uslovnom grlu. To je već realizirano u Brčko Distriktu BiH, a u Federaciji BiH i Republici Srpskoj je odgođeno dok se ne ispune pretpostavke koje će omogućiti ispravnu distribuciju i efikasnu kontrolu dodijeljenih sredstava. Osim osiguravanja i stabilnosti dohotka, sigurnosti poslovanja i izjednačavanja uslova poslovanja domaćih u odnosu na proizvođače iz okruženja, uvođenje direktnih plaćanja po jedinici površine ima za cilj i postepeno prilagođavanje regulativama EUa, odnosno korak ka harmonizaciji poljoprivredne politike u BiH sa ZPP-om. Podmjere u okviru grupe su: Direktna plaćanja u stočarstvu i ribarstvu; Direktna plaćanja u biljnoj proizvodnji; Direktna plaćanja po jedinici inputa i outputa; Direktna plaćanja za druge poljoprivredno-prehrambene proizvode. Krajnji korisnici mjere su fizička i pravna lica upisana u RPG/RK. Glede administrativne procedure te kriterija odabira, njih je, kao i kod ostalih mjera, potrebno donijeti putem podzakonskih akata (pravilnika koji će se naknadno donositi) Podrška investicijama poljoprivrednih preduzeća, proizvođačkih grupa i prerađivača (mjera 6.2. u Strategiji) Ova mjera, zajedno sa mjerom 6.3. Podrška stručnom usavršavanju, razvoju znanja i osiguranju savjeta i informacija, doprinosi ostvarenju II strateškog cilja Jačanje konkurentnosti poljoprivrede, šumarstva i ruralnih područja kroz povećanje nivoa investicija i unapređenje prenosa znanja i promovisanje inovacija. Po definiciji, mjera direktno korelira sa II stupom Zajedničke poljoprivredne politike EU-a (ZAP EU), odnosno mjerama ruralnog razvoja koje se odnose na unapređenje konkurentnosti u poljoprivrednom i šumarskom sektoru. Mjera sadrži osam podmjera, od kojih se sedam direktno odnosi na investicije, dok se dio sedme mjere i osma mjera odnose na marketing i promociju poljoprivrednih proizvoda. Što se tiče usklađenosti sa strategijama entiteta, podmjere su preslikane iz Strateškog plana razvoja poljoprivrede i ruralnih područja RS-a ( ), tj. terminološki su identične, dok su sa Srednjoročnom strategijom razvoja poljoprivrednog sektora u FBiH ( ) slične. Zbog ciljeva entitetskih strategija, kako strateških tako i ciljeva izrade dokumenta, ova grupa mjera nije međusobno usaglašena, odnosno korelira sa Strategijom RSa, dok sa Strategijom FBiH ima dodirnih tačaka, utoliko što se radi o klasičnoj mjeri II stupa ZPP-a. Međutim, kada se mjere postave u kontekst ostvarenja strateških ciljeva, one u na nivou RS-a spadaju u grupu mjera koje su po funkciji politike restrukturiranja poljoprivrede a ne politike ruralnog razvoja. S obzirom da se pri izradi Strategije pribjeglo prepisivanju mjera iz jednog entitetskog dokumenta, nelogično je da Indikativni akcioni plan sadrži institucionalne nadležnosti FBiH za provedbu mjera koje nisu obrađene u Strategiji FBiH (npr. podmjera 2.4. Podrška izgradnji infrastrukture za navodnjavanje, odvodnjavanje i zaštitu od poplava) Podrška stručnom usavršavanju, razvoju znanja i osiguranju savjeta i informacija (mjera 6.3. u Strategiji) Ova mjera, zajedno sa mjerom 6.2., čini paket mjera usmjeren na ostvarenje II strateškog cilja. Mjera sadrži tri podmjere namijenjene tehničkoj podršci kroz unapređenje i jačanje sistema savjetodavne podrške i istraživanja u poljoprivredi, a što bi trebalo biti u funkciji ruralnog razvoja. Mjera se odnosi na jačanje institucionalnih kapaciteta za praktičnu provedbu politika ruralnog razvoja i poljoprivrede. Ovako definirana mjera ne korelira s entitetskim strategijama, niti ZAP-om EU-a, jer predstavlja horizontalnu mjeru, odnosno, kada je ZAP u pitanju, šest je zajedničkih prioriteta (od kojih svaka država članica mora raditi na rješavanju bar četiri kroz svoje programe ruralnog razvoja). Što se tiče usklađenosti sa strategijama entiteta, u Strategiji RS-a nije definirana kao mjera već je u okviru 6. strateškog cilja Sistemska podrška razvoju sektora poljoprivrede i ruralnih područja, a u Strategiji FBiH je u okviru III stupa - Opće usluge u poljoprivredi. Problem u implementaciji ove mjere odnosi se na činjenicu da je postojeći sistem savjetodavne podrške različito organiziran i na različitim nivoima razvoja i kapaciteta u RS-u u odnosu na FBiH. U kratkom roku, tj. periodu implementacije Strategije, nemoguće je harmonizovati sistem i dovesti ga do ciljanog (poželjnog) stanja, kako je opisano u Strategiji. S obzirom da je savjetodavna služba horizontalna institucija u sistemu IPARD-a, a da je Strategija napravljena u cilju ispunjavanja uslova za povlačenje sredstava iz pretpristupnih fondova, sistem savjetodavstva (ne samo javnog već i privatnog) potencijalno je najslabija karika u implementaciji ove Strategije, jer postoji ogroman jaz između trenutnog stanja i poželjnog, odnosno potrebnog nivoa kapacitiranosti savjetodavnih službi Podrška razvoju ruralne infrastrukture i poboljšanju dostupnosti usluga seoskom stanovništvu (mjera 6.4. u Strategiji) Ova mjera, kojoj je svrha unapređenje dostupnosti usluga i općih uvjeta života u ruralnim područjima, dio je 5. strateškog cilja. Mjera ima samo četiri podmjere, te bi se moglo konstatirati da je usklađena s entitetskim strategijama. Razlika je u tome što su mjere u Strateškom planu razvoja poljoprivrede i ruralnih područja RS-a (u strateškom cilju 5. Uravnotežen inte-

18 35 gralni ruralni razvoj je dvanaest mjera u tri specifična cilja) razrađenije u odnosu na mjere u Srednjoročnoj strategiji razvoja poljoprivrednog sektora u FBiH , koja ih samo dotiče u II stupu Ruralni razvoj kao sažetak Programa ruralnog razvoja FBiH (koji još nije usvojen). Mjere u sklopu tih strategija su više orijentirane i usklađene sa stavovima EU-a prema zemljama kandidatkinjama, koje su u tranziciji, i podrškom putem pretpristupnih sredstava EU-a, a ne prema trenutnim prioritetima same EU za period U samom dokumentu, tj. u njenom dijelu Analiza postojećeg stanja u sektoru, problematika vezana za ovu mjeru je spomenuta, jer je cijeli dokument zapravo fokusiran na poljoprivredni sektor, a ne na integralni ruralni razvoj Bosne i Hercegovine. To je vidljivo i u samom nazivu mjere, gdje je fokus na seosko a ne sve ruralno stanovništvo. Problem je što nositelji tih strategija, resorna ministarstva za poljoprivredu, nemaju ingerenciju nad provedbom većine aktivnosti, koje su u nadležnosti drugih ministarstava i lokalnih uprava, a nisu dovoljno razvijeni mehanizmi koordinacije između institucija koji bi povećali efikasnost djelovanja u ruralnom razvoju Podrška diversifikaciji u ruralnim područjima (mjera 6.5. u Strategiji) Svrha ove mjere je ispunjavanje 5. strateškog cilja, ali, kao što se spominje u opisu mjere, opet joj je fokus na razvoju nepoljoprivrednih djelatnosti ili neke druge uslužne djelatnosti, koja će stvoriti manju zavisnost prihoda gazdinstava od samo poljoprivredne proizvodnje. Ova mjera ima pet podmjera, za koje se može reći da podržavaju dvije različite grupe aktivnosti. Prve tri podmjere podržavaju direktnu podršku diversifikaciji i podršku razvoju MSP-a, dok ostale dvije imaju za cilj podršku društvenim organizacijama i uslugama, te podršku lokalnim inicijativama i LAG-ovima. Slično kao u mjeri 6.4., ova mjera je djelomično usklađena s entitetskim strategijama. Razlika je u tome što su mjere u Strateškom planu razvoja poljoprivrede i ruralnih područja RS-a (u strateškom cilju 5. Uravnotežen integralni ruralni razvoj je sedam mjera u dva specifična cilja) razrađenije u odnosu na mjere u Srednjoročnoj strategiji razvoja poljoprivrednog sektora u FBiH , koja ih samo dotiče u II stupu Ruralni razvoj (RR III/1 Diversifikacija ekonomskih aktivnosti u ruralnim sredinama; RR III/3 LEADER projekti i pomoć uspostavi LAG infrastrukture). Podmjere se uglavnom oslanjaju na definirane potrebe u EUu, ali samo u segmentu diversifikacije proizvodnje na poljoprivrednim gazdinstvima, ali ne i diversifikacije proizvodnje u ostalim privrednim sektorima putem razvoja inovativnosti, uvođenja novih tehnologija itd. I u ovoj mjeri su problem nedovoljno razvijeni mehanizmi koordinacije između institucija u čijoj su ingerenciji ove aktivnosti Podrška razvoju javne infrastrukture kvaliteta i usluga u poljoprivredno-prehrambenom sektoru (mjera 6.6. u Strategiji) Ova mjera je dio 3. strateškog cilja, a sastoji se od devet podmjera, koje ciljaju harmonizaciju legislative s EU-om, podršku uvođenju standarda, te uspostavljanje kontrolnih mehanizama i infrastrukturu kvaliteta. Mjera je usklađena sa strateškim dokumentima entiteta. Ono što je uočeno kod mjere je da sadrži dvije vrste podmjera: podmjere opće ili sistemske podrške stvaranju povoljnog ambijenta u poljoprivredi, te podmjere direktne podrške poljoprivrednim subjektima. Grupisanje ovih podmjera nije slučaj ni kod entitetskih strategija, ali ni u EU, gdje se zbog specifičnosti mjere posmatra Republika Hrvatska. Stoga, preporuka je da se ove aktivnosti razdvoje, te da prate logiku ili EU zemalja kao što je Hrvatska ili, pak, da uzmu dobar primjer Republike Srbije, koja je sve intervencije grupisala u četiri oblasti: direktna podrška, ruralni razvoj, opće usluge te institucionalni razvoj. Nadalje, administrativni nivoi učešća, koji su definirani za svaku podmjeru, u pojedinim slučajevima nisu logični, u smislu da je izostavljen bh. nivo, gdje bi trebalo da bude koordinacija na državnom nivou, ili pak pojava bh. nivoa u slučajevima gdje entiteti imaju nadležnost. Jedna od podmjera se posebno mora istaknuti. To je Podrška proizvođačima da certificiraju integralnu proizvodnju. Iako je jasno o kakvoj podršci se radi, nije jasno na osnovu čega vršiti certifikaciju uzimajući u obzir da integralna proizvodnja nije standard, a da na entitetskim ili bh. zvaničnim nivoima ne postoje posebni pravilnici koji uređuju ovaj koncept proizvodnje Podrška sistemima i uslugama u veterinarskoj i fitosanitarnoj oblasti (mjera 6.7. u Strategiji) Ova mjera je također dio 3. strateškog cilja, a sastoji se od deset podmjera koje ciljaju harmonizaciju legislative s EU-om, izgradnju kapaciteta i sistema unutar institucija te izradu registara i razvojnih programa. Mjera je u svojoj postavci i tematici veoma slična prethodnoj mjeri, te bi čak bilo prikladnije da su ove dvije mjere objedinjene u jednu. Mjera je usklađena s entitetskim dokumentima, s tim da se za nivo FBiH može reći da je okvirno usklađena, jer dokumenti na nivou tog entiteta nisu dovoljno precizirali relevantne mjere za animalni sektor te se taj dio uzima sa rezervom. Slično prethodnoj mjeri, i ovdje su administrativni nivoi kod pojedinih podmjera izostavljeni, a prvenstveno se misli na bh. nivo. Kada su u pitanju podmjere, uočeno je da se sve one prema indikativnom akcionom planu provode do kraja validnosti Strategije, što ne bi trebao biti slučaj za pojedine podmjere, već bi one trebalo da su kompletirane i prije isteka validnosti. Također, ova pojava dovodi do zaključka da je neophodno ili drugačije postaviti podmjere ili, pak, definirati prekretnice tokom provedbe (milestones), kako bi se prilikom nadgledanja moglo utvrditi u kojoj fazi je koja podmjera/mjera. U pogledu harmonizacije, kao i prethodna mjera, ova mjera bi bila prikladnija i bolje usklađena s EU-ovim strateškim postavkama da je dio unapređenja općih usluga u poljoprivredi.

19 Podrška organskoj proizvodnji, zaštiti okoliša i smanjenju utjecaja klimatskih promjena (mjera 6.8. u Strategiji) Ova mjera doprinosi dostizanju 4. strateškog cilja kroz šest podmjera, koje ciljaju podršku organskoj proizvodnji, očuvanju zemljišta, definiranju manje povoljnih područja, očuvanju genetskih resursa te smanjenju utjecaja klimatskih promjena. Mjera je okvirno usklađena s entitetskim dokumentima, gdje u slučaju Republike Srpske nije nađena poveznica sa jednom podmjerom. U samoj postavci ove mjere, najviše pažnje privlači organska proizvodnja kao njen sastavni dio. Naime, nije pogrešno da segment organske proizvodnje bude dio ove mjere, međutim, s obzirom na strukture drugih podmjera, bilo bi prikladnije da je organska proizvodnja ili dio trenutne mjere 6.6., gdje su obuhvaćeni drugi standardi u proizvodnji, ili da je postavljena kao zasebna mjera po uzoru na mjere ruralnog razvoja u EU-u, odnosno na primjeru Republike Hrvatske. Nadalje, jedna od podmjera je i Izrada i provedba pilot-programa za razvoj i zaštitu područja s prirodnim ograničenjima. U skladu sa rezultatima pilota, u narednom strateškom periodu razvojne mjere za manje povoljna područja ili područja s prirodnim ograničenjima bi trebalo da budu posebna mjera. Isto važi i za mjeru podrške očuvanju i održivom korištenju genetskih resursa. Ako se stave nastranu spomenute podmjere, ostaje ih veoma mali broj unutar ove mjere koje zaista doprinose svome cilju. Čak, podmjera i nema jasnu poveznicu s entitetskim dokumentima, a, s druge strane, bh. nivo uopće nije pozicioniran kao nadležan za nju Analiza finansijskog okvira Ruralna politika u Bosni i Hercegovini, u obliku kakav je na snazi u EU, praktično ne postoji. Ipak, ova politika je prisutna u nešto jednostavnijoj formi i u našoj zemlji. Mjere koje su zastupljene u okviru domaće ruralne politike identično su podijeljene kao i mjere u Evropskoj uniji. U okviru svake osovine prioriteta su sadržane mjere koje treba da doprinesu ostvarivanju općeg cilja ose. U Evropskoj uniji broj mjera i podmjera je velik, što je i logično s obzirom na stepen razvijenosti politike te visinu budžeta za podršku. S druge strane, u Bosni i Hercegovini je dosta manji broj mjera po osama, što opet ne iznenađuje s obzirom na relativno nov model podrške, ali i nedostatak budžeta za neke šire akcije. Ipak, grafikon 2. pokazuje koliko su izdvajanja za politiku ruralnog razvoja još uvijek varijabilna. Ono što još više obeshrabruje je da se iz godine u godinu izdvaja sve manji iznos sredstava za mjere ruralnog razvoja. Tako, iz budžeta Federacije BiH od do godine nisu izdvajana sredstva za mjere ruralnog razvoja. U RS-u je tendencija pada izdvajanja za ove mjere, dok je BD-u manje-više na istom nivou. Činjenica da je ova grupa mjera tokom posljednjih nekoliko godina pala na treće mjesto po visini izdvajanja dovoljno govori o opredijeljenosti za ovu politiku. Negativan trend se nastavio i u godini. Podrška ruralnom razvoju smanjila se u odnosu na godinu ranije. Realizirano je 7,03 miliona KM, odnosno 4,28% od ukupnog budžeta za podršku poljoprivredi i ruralnom razvoju. Navedeni iznos podrške u godini je za 1,7 miliona KM ili 19,49% manji u odnosu na godinu ranije. S druge strane, Strateški plan ruralnog razvoja BiH daje jednu veoma optimističnu projekciju (grafikon 3.). Potrebna sredstva za provedbu aktivnosti predviđenih Strategijom ruralnog razvoja BiH definirana su okvirnim finansijskim i strateškim dokumentima nadležnih institucija, koji uključuju i budžetska i vanbudžetska sredstva (donatorska, kreditna). Mjere iz Strategije ruralnog razvoja, koje su usaglašene sa mjerama iz strateških dokumenata entiteta FBiH i RS-a, finansiraju se iz budžeta entiteta. Mjere koje se odnose na Brčko Distrikt finansiraju se iz budžeta Distrikta. U nastavku je data finansijska analiza pojedinačnih mjera iz Strateškog plana ruralnog razvoja Bosne i Hercegovine. Grafikon 2: Realizirana sredstva za ruralnu politiku u Bosni i Hercegovini (KM) Izvor: Ured za harmonizaciju i koordinaciju sistema plaćanja u poljoprivredi, prehrani i RR-u BiH Grafikon 3: Sredstava za ruralni razvoj (ciljevi od 2. do 5.) u Bosni i Hercegovini planirana Strateškim planom ruralnog razvoja Bosne i Hercegovine Izvor: Strateški plan ruralnog razvoja BiH * U grafikonu su računata sredstva samo za ruralni razvoj, i to prema Finansijskom planu iz Strateškog plana, što obuhvata ciljeve od 2. do 5.

20 38 39 Mjera 6.1. Direktna podrška poljoprivrednim proizvođačima Direktne podrške poljoprivrednim proizvođačima se finansiraju kroz 1. strateški cilj: Osiguranje stabilnosti dohotka i izjednačavanje uslova poslovanja s okruženjem. Za ove mjere je planirana alokacija sredstava od KM u periodu godine. Navedeni iznos predstavlja 56% od ukupnih sredstava koja će se alocirati za planiranih šest ciljeva. U strukturi učešća u budžetu, Federacija BiH učestvuje sa 38,8%, a zajedno sa kantonima 49,5%. Republika Srpska učestvuje sa 45%, a Brčko Distrikt sa 5%. Mjera 6.2. Podrška investicijama poljoprivrednih preduzeća, proizvođačkih grupa i prerađivača i mjera 6.3. Podrška stručnom usavršavanju, razvoju znanja i osiguranju savjeta i informacija Mjere 6.2. i 6.3. zajedno se obrađuju jer su budžetske alokacije izvršene po ciljevima, a ne mjerama. S obzirom da se za mjere 6.2. i 6.3. može utvrditi direktna povezanost sa 2. strateškim ciljem, data je zajednička finansijska analiza. Pri izradi budžeta za ovu Strategiju primijenjena je logika imanentna gotovo svim razvojnim strategijama u BiH, a to je da se na početku precijeni vlastiti budžet, a nedostajući dio prognozira na osnovu neizvjesnih donatorskih sredstava. Kada je u pitanju finansiranje mjera iz Strategije, problem se generalno odnosi na budžetske alokacije po ciljevima, iz kojih se ne vidi jasna alokacija po mjerama, posebno što mjera 6.3. u entitetskim strategijama ulazi i u dio administrativnog budžeta (kroz finansiranje savjetodavne službe). Drugi problem se odnosi na činjenicu da u Strategiji FBiH nema finansijske alokacije po podmjerama. S obzirom da su entitetske strategije u godini donošenja Okvirne strategije bile na polovini implementacije, minimalno se pri izradi budžeta trebalo kritički pristupiti, jer se ni entitetske strategije nisu implementirale u predviđenom finansijskom okviru, niti po obimu sredstava niti po strukturi. Naime, na primjeru RS-a, grupa mjera koja se odnosi na povećanje konkurentnosti kroz investiciona ulaganja planirana je da učestvuje sa 25% u odnosu na ukupan budžet, dok je u implementaciji učešće manje od 5%. Dalje, također na nivou RS-a, vlastito finansiranje je planirano na nivou zakonskog izdvajanja od 6% plus sredstva iz IPA-e II (koja se ne koriste). S druge strane, FBiH je uvrstila, osim vlastitih sredstava, kreditna sredstva, IPARD, ostale donatore, ostale projekte i ambiciozno prestruktuiranje budžeta u korist mjera ruralnog razvoja, na teret direkte podrške. Već u godini bilo je planirano da će 30% budžeta se usmjeriti na ruralni razvoj (II stub), a implementirano je 0%. Precijenjeni budžeti za implementaciju umanjuju nivo podrške mjerama ruralnog razvoja iz entitetskih budžeta u korist mjera direktne podrške. Što se tiče finansiranja mjere 6.3., s obzirom da se radi o horizontalnoj mjeri u RS-u, odnosno grupi općih mjera u FBiH, nemoguće je identifikovati finansijsku vezu s entitetskim strategijama, odnosno njihovim budžetima. Mjera 6.4. Podrška razvoju ruralne infrastrukture i poboljšanju dostupnosti usluga seoskom stanovništvu i mjera 6.5. Podrška diversifikaciji u ruralnim područjima U ovom dijelu analize mjere 6.4. i 6.5. se zajedno obrađuju, jer je raspored budžeta u dokumentu izvršen po strateškim ciljevima, a ne po samim mjerama i podmjerama. S obzirom da se za mjere 6.4. i 6.5. može utvrditi direktna povezanost sa 5. strateškim ciljem, data je zajednička finansijska analiza. Obje mjere finansijski su prikazane u okviru 5. strateškog cilja, za koji je predviđen ukupni iznos od KM za četverogodišnji period, što čini samo 7,5% ukupnog proračuna. Kao dodatni izvori finansiranja, ali bez jasnog preciziranja, stavljeni su procenti iz privatnog sektora (25-30%) i donatorskih sredstava (10-15%). Po projekciji alokacija u četiri godine, iznos treba da se udvostruči, ali kada se pogleda iz kojih dijelova vidi se da je to na osnovu povećanja sredstava iz FBiH i kantonâ, dok je neznatno povećanje iz RS-a. Ovo rezultira učešćem institucija iz FBiH sa 81,7%, RS-a 16,8%, BD-a 1,5%, dok sredstva sa državnog nivoa nisu planirana za ostvarivanje ovog strateškog cilja. Vrlo je teško pronaći uporište ovim iznosima u entitetskim strategijama, a jedan od razloga je taj što proračun za ovaj strateški cilj nije razdvojen za svaku podmjeru. Osim toga, entitetske strategije su na polovini svoje implementacije, pri čemu se nije ispoštovalo njihovo finansijsko provođenje, a uvršteno je u ovaj dokument. Nadalje, u dokumentu ne postoji nikakvo uporište u analizi postojećeg stanja na koji način su definirani procenti učešća iz privatnog sektora i donatorskih sredstva. Udio proračuna za ovaj strateški cilj je svega 7,5%, što je daleko ispod prosjeka u Uniji, gdje je na osnovu Uredbe EC 1698/2005) definirano da se od ukupnog iznosa za ruralni razvoj za treću grupu mjera ili tzv. Osovinu (unapređenje kvaliteta života u ruralnim područjima i diversifikacija ruralne ekonomije) mora izdvojiti minimalno 10%, a za LEADER pristup najmanje 5%. Mjera 6.6. Podrška razvoju javne infrastrukture kvaliteta i usluga u poljoprivredno-prehrambenom sektoru i mjera 6.7. Podrška sistemima i uslugama u veterinarskoj i fitosanitarnoj oblasti Ove mjera dijele finansiranje kroz budžet za 3. strateški cilj, za koji je predviđeno alociranje od KM, uz dodatnih 10-15% od donatora (bez preciziranja na koje aktivnosti), te 3-6% privatnih sredstava (bez preciziranja, pretpostavka je da se odnose na sufinansiranje uvođenja standarda). U strukturi učešća u budžetu, najveće učešće ima FBiH sa 70,2% (bez kantonalnog nivoa), zatim RS sa 19,0% te UzV sa 10,8%. Zanimljivo je da BD nema planirano nikakvo učešće u budžetu, iako naprimjer svake godine sufinansira uvođenje standarda GLOBALG.A.P. kod firmi registrovanih na njegovoj teritoriji. Budžet za 3. strateški cilj, pa time i za spomenute mjere, čini tek 5,5% ukupnog budžeta za strateški period, što je veoma skromno, ako se uzme u obzir

21 40 41 da predviđene mjere i njihove podmjere ciljaju kako kreiranje povoljnog ambijenta za aktivnosti u poljoprivredi tako i direktnu podršku implementaciji infrastrukture kvaliteta. Što se tiče samog koncipiranja budžeta, nedostaje segmentacija alokacija po mjerama i podmjerama, a posebno isticanje mjera i podmjera gdje se očekuje učešće donatora i privatnih sredstava. Mjera 6.8. Podrška organskoj proizvodnji, zaštiti okoliša i smanjenju utjecaja klimatskih promjena Ova mjera se finansira kroz budžet za strateški cilj 4., za koji je predviđeno alociranje od KM, uz dodatnih 10-15% od strane donatora (bez preciziranja na koje aktivnosti). Zanimljivo je da sredstva iz privatnih izvora nisu planirana, iako u sklopu mjere postoji podmjera koja cilja direktnu podršku u uvođenju (standarda) organske proizvodnje gdje je inače praksa da se ta aktivnost sufinansira od strane korisnika podrške. U strukturi učešća u budžetu, najveće učešće ima RS sa 88% dok FBiH učestvuje sa tek 12% (bez kantonalnog nivoa). BD uopšte nema alokaciju za ovaj cilj i mjere. Na ovaj cilj i njegove mjere se generalno posvetila mala pažnja, a to se vidi i po ukupnom učešću budžeta cilja 3. u ukupnom budžetu strateškog dokumenta, sa tek 3%. Kao i kod prethodne mjere, nedostaje segmentacija alokacija po mjerama i podmjerama, a posebno isticanje mjera i podmjera gdje se očekuje učešće donatora Analiza planiranih aktivnosti u vezi s provođenjem i nadgledanjem Nadgledanje i procjena kao dio procesa strateškog planiranja vrše se na osnovu kvantificiranih podataka, bilo u apsolutnom ili relativnom iznosu, tzv. indikatora. U ovoj Strategiji, što je spomenuto na više mjesta, nedostaju kvalitetni ulazni (bazni) podaci, a nedostatak za mjerenje napretka je to što nigdje nije određena bazna godina. Također, nigdje nisu određene ciljane vrijednosti, kako na nivou rezultata (engl. output) tako ni na nivou ishoda (engl. outcome) niti utjecaja (engl. impact). Po mjerama su definirani indikatori, koji po opisu uglavnom čine indikatore rezultata (broj, vrijednost itd.), s tim da nisu kvantificirani. Osnova strateškog planiranja temelji se na logičkoj matrici, gdje su u hijerarhiji povezani rezultati mjera sa ciljanim ishodima i utjecajem na nivou strateških ciljeva. U strateškom dokumentu ta logika nije primijenjena i ne može se prepoznati. Institucionalna nadležnost za implementaciju mjera je definirana Indikativnim akcionim planom, a način implementacije je opisan u okviru svake mjere. Osnovni nedostatak implementacije se ogleda u nenadležnosti MVTEO-a za mjere u kojima nema budžetsku alokaciju, tako da MVTEO koji je odgovoran za implementaciju ove Strategije, u okviru mjera 6.2. i 6.3., učestvuje samo u podmjeri 2.8. Promocija poljoprivredno-prehrambene trgovine i izvoza uključujući prisustvo na međunarodnim sajmovima. Način implementacije za obje mjere je opisan esejistički, odnosno za mjeru 6.2., s obzirom da je prepisana iz Strategije RS-a, opis je skoro identičan opisima u Strategiji RS-a. Za mjeru 6.3. implementacija je preambiciozno postavljena s obzirom na stanje i kratak rok za postizanje definiranih ciljeva. Generalno se ne može utvrditi logika intervencije za implementaciju strateških mjera, koja kreće od nepotpune analize, zatim SWOT analize koja nema uporište u analizi stanja niti općim informacijama i, na kraju, mjerama koje nisu direktno povezane sa ciljevima. Implementaciju mjera, koje su definirane Strateškim planom ruralnog razvoja BiH, izvršavaju Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, Federalno ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva zajedno sa kantonalnim ministarstvima poljoprivrede, Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede Republike Srpske i Odjel za poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu Vlade Brčko Distrikta BiH. Kao što se može vidjeti, najveći dio implementacije rade resorna entitetska ministarstva i Odjel za poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu Vlade Brčko Distrikta. Spomenuta ministarstva donose jednogodišnje programe utroška sredstava namijenjenih za podsticanje poljoprivrede i ruralnog razvoja, i ovi programi su podložni stalnom mijenjanju. Ovaj način implementacije mjera nije zastupljen u Evropskoj uniji, jer tamo implementaciju rade odvojena tijela, odnosno akreditovane platne agencije, koje nisu pod direktnim utjecajem ministarstava (aktuelne politike), koja bi trebalo da kreiraju poljoprivredne politike. Mjera 6.1. Direktna podrška poljoprivrednim proizvođačima Kako je već rečeno, mjera nije u kategoriji mjera za ruralni razvoj, tako da se nadgledanje i procjena mjere nemaju sa čime komparirati. Ovdje su dati samo indikatori, koji su predloženi u okviru Strateškog plana, a koji su: broj korisnika mjere, broj zasijanih hektara, broj grla stoke za koja je isplaćena premija, količine otkupljenih premiranih proizvoda, isplaćen iznos podsticajnih sredstava (po pojedinim podmjerama), rast obima i vrijednosti proizvodnje. Svi navedeni indikatori su relativno jednostavni za implementaciju, jer su podaci o njima dostupni kroz različite forme statističkih podatka. Ono što je problem je valjanost i pouzdanost samih statističkih podataka u Bosni i Hercegovini. Popis poljoprivrede kao osnova za reviziju statističkih podataka u sektoru je više nego neophodan, a bez ove akcije svaka priča o analizi ili nadgledanju bilo da se radi o poljoprivredi ili ruralnom razvoju pada u vodu.

22 42 43 Mjera 6.4. Podrška razvoju ruralne infrastrukture i poboljšanju dostupnosti usluga seoskom stanovništvu Sama provedba ove mjere je veoma šturo opisana i u osnovi objašnjava da će se voditi računa o uravnoteženom teritorijalnom rastu, te da će se to uglavnom finansirati putem bespovratnih sredstava. Kada se pogleda Indikativni akcijski plan za ovu podmjeru, uočljivo je da nosilac Strateškog plana nema nikakve odgovornosti za ovu mjeru. Ostala entitetska ministarstva učestvuju u svim podmjerama, prema nadležnostima. BD daje podršku dvjema podmjerama (4.2. Javnoj infrastrukturi i 4.3. Pijacama). Indikatori praćenja su uopćeni, nemaju polaznu osnovu niti su kvantitativno označeni efekti, tj. ciljevi, koji se žele dostići provedbom mjera. Navedeni indikatori čak ne pokrivaju sve podmjere. Osim toga, nema naznačenih prekretnica koje bi služile kao odrednica za nadgledanje i evaluaciju izlaza, rezultata i učinaka, na osnovu kojih bi se radile određene izmjene/poboljšanja. Mjera 6.5. Podrška diversifikaciji u ruralnim područjima I u slučaju ove mjere, kao i prethodne, implementacija je veoma šturo opisana i u prvom dijelu daje naglasak na poljoprivredno gazdinstvo i mlade poljoprivrednike, a tek naknadno se dotiče diversifikacije i podrške ostalim MSP-ima, ženama, dok ostale socijalno ugrožene grupe ruralnog stanovništva uopće ne spominje. Ponovo, kao i u prethodnoj mjeri, kada se pogleda Indikativni akcijski plan za ovu podmjeru, uočljivo je da nosilac Strateškog plana nema nikakve odgovornosti za ovu mjeru. Ostala entitetska ministarstva učestvuju u svim podmjerama, što je u njihovoj nadležnosti. BD ne daje podršku podmjeri Podrška investicijama za razvoj ruralnog turizma. Indikatori praćenja su opet uopćeni, nemaju polaznu osnovu niti su kvantitativno označeni efekti, tj. ciljevi, koji se žele dostići provedbom mjera. Navedeni indikatori čak ne pokrivaju sve podmjere koje su navedene, dok pojedini indikatori obuhvaćaju više podmjera. Ni u sklopu ove mjere nema naznačenih prekretnica koje bi služile kao odrednica za nadgledanje i evaluaciju izlaza, rezultat i učinka, na osnovu kojih bi se radile određene izmjene/poboljšanja. Mjera Podrška razvoju javne infrastrukture kvaliteta i usluga u poljoprivredno-prehrambenom sektoru Kao i kod drugih mjera, Indikativni akcioni plan je generalno postavljen tako da se gotovo sve aktivnosti, u skladu sa nadležnostima, implementiraju od početka do kraja trajanja strateškog dokumenta. Kod ove mjere, izuzetak je jedino prva podmjera koja se odnosi na harmonizaciju zakonodavstva, gdje u posljednjoj godini implementacije Brčko Distrikt ne implementira podmjeru. Implementacija mjere i podmjera u svakog godini na svakom relevantnom nivou je razumljiva za intervencije direktne podrške, kao što su to kod ove mjere njene podmjere od 3. do 6. (podrške uvođenju standarda). Međutim, određene druge mjere ne bi trebalo da su postavljene kao neograničene, već treba da imaju jasan početak i kraj, kao naprimjer podmjera 8.: Jačanje kapaciteta za upravljanje kriznim situacijama u sigurnosti hrane kapacitetima za odgovor i upravljanje hitnim slučajevima. Ono što bi sigurno pomoglo kako u planiranju provedbe tako i u nadgledanju aktivnosti je definiranje prekretnica ili tački napretka (milestones) za svaku od intervencija. Tada bi se u svakom trenutku moglo utvrditi u kojoj je fazi pojedina intervencija. Kod ove mjere, uglavnom je za svaku podmjeru dodijeljen po jedan indikator praćenja. Međutim, u ovim indikatorima nema nikakvog kvantificiranja, odnosno nema ni početnih ni ciljanih vrijednosti praćenja. To nikako ne bi smjelo biti na isti način definirano u narednom dokumentu. Mjera Podrška sistemima i uslugama u veterinarskoj i fitosanitarnoj oblasti Ponovno, Indikativni akcioni plan definira za skoro sve podmjere implementaciju u svim godinama validnosti dokumenta, uz izuzetak podmjere 8., gdje je vjerovatno greškom izostavljen bh. nivo u godini, te BD u godini. Jedan od mogućih razloga što su sve podmjere postavljene kao neograničene je generalizovanje i ukrupnjavanje obuhvata mjera, pa tako naprimjer podmjera 8., koja se odnosi na program podrške za zaštitu bilju uključuje i pripremu programa i provedbu programa. Bez tački prekretnica, praćenje provedbe ovakvih intervencija je veoma izazovno, jer bez preciziranja nije jasno kada završava jedan dio intervencije i kada započinje njen drugi dio. Zanimljivo za ovu mjeru je i to da, za razliku od prethodne gdje je svaka podmjera imala bar jedan indikator praćenja, to nije slučaj ovdje. Najmanje tri mjere uopće nemaju indikator, dok pojedine mjere dijele određene indikatore. Sami indikatori, osim što nisu kvantificirani, dosta su uopćeno postavljeni, kao npr. Broj obučenih inspektora (bez bliže odrednice na koje se to inspektore odnosi). Dobri primjeri indikatora se mogu preuzeti kako iz relevantnih strateških dokumenata Republike Srbije tako i Republike Hrvatske. Mjera Podrška organskoj proizvodnji, zaštiti okoliša i smanjenju utjecaja klimatskih promjena Indikativni plan i u ovom slučaju predviđa implementaciju u svim godinama validnosti dokumenta. Također, četiri od šest podmjera predviđaju intervencije koje podrazumijevaju i pripremu i implementaciju, ali bez jasne naznake koliko traje pripremna faza. Stoga, još jednom se potvrđuje da se intervencije ili moraju drugačije koncipirati ili definirati tačke prekretnice za njih. Za 2. podmjeru uopće nije definiran indikator, dok su tri indikatora postavljena za podmjeru 1. Indikatori također ispoljavaju iste slabosti kao i kod ranijih mjera, uz dodatak da su pojedini indikatori suvišni, odnosno nemaju efektivni značaj, kao naprimjer: Broj poljoprivrednih gazdinstava, udruženja ili zadruga koje ispunjavaju uslove za ovu vrstu podrške. Preporuka je da se, kao i kod prethodne mjere, iskoriste primjeri dobrih indikatora u relevantnim dokumentima susjednih zemalja.

23 44 45 Zaključak Razvojna perspektiva (pesimistični i optimistični scenarij, i pregled potencijalnih gubitaka) usvojena te, ako ovaj dokument ispuni svrhu da se BiH pomjeri bar korak naprijed u pretpristupnom procesu (prije svega ka sredstvima IPARD-a), uveliko će premašiti domet ostalih strategija i ispuniti svrhu svog nastanka. 9 Strateški plan ruralnog razvoja Bosne i Hercegovine usvojen je nakon dugogodišnjeg razvoja isprekidanog različitim zastojima, što je veoma pozitivan korak za BiH. Sa svim svojim manama i nedostacima ovaj dokument trenutno predstavlja osnovu za programiranje tehničke pomoći EU-a za poljoprivredni sektor i sektor ruralnog razvoja u BiH. Nadalje, usvajanjem Strateškog plana otvorene su mogućosti rješavanja drugih prioritetnih pitanja za sektor, poput kreiranja i usvajanja plana za IPARD i uspostave IPARD-ove strukture u Bosni i Hercegovini. Sve su ovo pozitivni efekti ispunjavanja jednog od uslova EK za ponovno uvrštavanje poljoprivrede u CSP BiH. S druge strane, analizirajući slične dokumente u regionu ili u Evropskoj uniji jasno je da ovim dokumentom nisu u potpunosti obuhvaćeni svi elementi, koji čine slične dokumente u regiji i Uniji. Iz pročitanog i urađene analize stječe se dojam da je dokument, ipak, donesen pod političkim pritiskom te da je urađen da se zadovolji forma na osnovu EU-ovih zahtjeva, a ne da stvarno dovede do poboljšanja i promjena u ruralnom razvoju BiH i dobrobiti njenih građana. Vrlo je teško, i nezahvalno, uraditi analizu dijelova ovakvog dokumenta, čije je uporište u strategijama entitetskih ministarstava za poljoprivredu i BD-a. Pogotovo kada je poznato da je ovo politički dokument. Sâm sadržaj dokumenta, njegov koncept i elementi su rezultat nekvalitetnog i ad hoc pristupa rješavanju problema radi zadovoljavanja forme, a ne radi postizanja efekata njegovom implementacijom. Kada se uzmu u obzir okolnosti pod kojima je izrađen i usvojen Strateški plan ruralnog razvoja u BiH, dolazi se do zaključka da se na prvom mjestu radi o političkom dokumentu, koji je bio možda najprihvatljivija opcija u tom momentu. Činjenica da je u BiH poslije višegodišnjeg pregovaranja došlo do bilo kakvog zajedničkog dokumenta u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja može se smatrati izvjesnim napretkom. U BiH je većina strategija uglavnom neprovediva, skupo plaćena ili čak nije ni

24 Preporuke za prilagođavanje nakon 2020 Preporuke za izradu sljedeće strategije se mogu sažeti i dati kao u nastavku ovog teksta. Cilj nove strategije bi trebalo da budu realna i konkretna poboljšanja života u ruralnim dijelovima BiH. Neophodno je odmah početi pripremu samog procesa izrade dokumenta, tj. pripremu akcionog plana za izradu strategije ruralnog razvoja BiH, i definiranje metodologije izrade dokumenta. To prvenstveno znači da bi se trebao riješiti problem podataka koji nedostaju, odnosno kvalitetnijeg prikupljanja statističkih podataka. To, prije svega, znači provođenje popisa poljoprivrede. Na osnovu novih i pouzdanih podataka moći će se uraditi kvalitetnije analize trenutnog stanja, a samim time i doći do pouzdanih rezultata. U izradu strategije neophodno je od samog početka uključiti sve ključne aktere, koji imaju utjecaj na život i razvoj u ruralnim područjima. Počevši od svih nivoa vlasti, svih značajnijih resora, te značajnijim uključivanjem predstavnika privatnog i civilnog sektora, kako bi se zajednički definirali problemi i stvorila određena prioritizacija za njihovo prevazilaženje. Kao novina predlaže se angažiranje eksperata iz EU-a (u svojstvu tehničke pomoći), koji imaju iskustvo u programiranju ruralnog razvoja. Ugovoreni tim konsultanata bi nadzirao proces izrade strategije. Preporuke, koje se mogu dati nakon analize dokumenta, mogu se sublimirati na ovaj način: Napraviti regionalizaciju države na osnovu klasifikacije NUTS, što će biti osnov za kvalitetnije sakupljanje statističkih podatka, kvalitetniju analitiku stanja i tačnije definiranje problema; Izvršiti popis poljoprivrede, ili sveobuhvatnu analizu registrovanih poljoprivrednih gazdinstava, do izrade narednog strateškog dokumenta; Pratiti, analizirati i uvažiti podatke iz istraživačkih i analitičkih dokumenata koji nužno ne dolaze od javnih institucija; Značajnije uključiti sve ostale institucije u pripremu i izradu dokumenta (od samog početka, radi prikupljana što relevantnijih podataka, definiranja problema i zajedničkog prijedloga mjera). Zaštita okoliša, klimatske promjene i cirkularna ekonomija kao zajednički fokus u radu. Definirati ruralna područja u Bosni i Hercegovini, prema općeprihvaćenim EU-ovim kriterijima; Izvršiti diferenciranje intenzivno i ekstenzivno orijentisanih poljoprivrednih gazdinstava i njihovih aktivnosti sa fokusom na intenzivna/komercijalna gazdinstva i njihove intenzivne aktivnosti u službi tržišta u skladu sa najboljim EU-ovim praksama očuvanja biodiverziteta i okoliša; U analizi stanja i u ostalim dijelovima plana precizno definirati realna očekivanja od privatnog sektora i donatora; Jasno definirati profile korisnika podrške, kako iz poljoprivredno-proizvodno-prerađivačkog ogranka tako i iz ruralnog razvoja; Na bazi sveobuhvatne analize postaviti strateške i operativne ciljeve; Svaka mjera mora imati uporište u analizi stanja i doprinositi ispunjavanju barem jednog cilja; Rasporediti mjere, podmjere i intervencije u skladu sa logikom ZAP-a EU-a, što će omogućiti lakše praćenje harmonizacije sa EU-om, ali i IPARD-ovim dokumentima i shemom; Jasno razdvojiti mjere direktne podrške, mjere ruralnog razvoja, te ostale opće i/ili administativne mjere. Mjere direktne podrške ne tretirati u strateškim dokumentima za ruralni razvoj; Kvalitetnije definirati podmjere koje su sada grupirane, tj. povećati im broj zbog njihove specifičnosti; Prioritizirati mjere i podmjere u sklopu svakog cilja, te segmentirati prema izvorima finansiranja: BiH, EU/IPARD ili treće; Razložiti budžet po mjerama i podmjerama; Poveća(va)ti ukupne iznose po mjerama i podmjerama prema smjernicama EU-a; Precizno navesti koje će se mjere i u kojem iznosu finansirati iz različitih izvora (budžet, privatni sektor, donatori, projekti); Jasno precizirati intervencije kod kojih se očekuje/planira učešće privatnih sredstava, i tačno koliko; Unaprijediti postavku indikatora, posebno kroz dobre primjere susjednih zemalja; Detaljnije razraditi i definirati indikatore po podmjerama; kvantificirati indikatore gdje god je moguće, te definirati početne i ciljane vrijednosti, odnosno očekivane kvantitativne skale promjene; Detaljnije razraditi plan implementacije mjera/podmjera sa detaljnijim vremenskim okvirom i konkretnim nositeljima implementacije; Ključne aspekte metode implementacije treba kvalitetnije i konciznije napisati; Napraviti plan za praćenje (monitoring), uključujući i definiranje prekretnica, kao plan evaluacije dostignutih rezultata (u tačkama prekretnice i na kraju perioda); S obzirom da savjetodavne službe postaju neodvojivi dio mjera ruralne politike EU-a, koristiti tu praksu u BiH; Posebno njegovati politike zaštite okoliša i zelenih javnih nabavki te cirkularne ekonomije; Na kraju, ali možda i najvažniji zadatak, kroz administrativno jačanje i uspostavu institucija obavezno insistirati na uspostavi funkcionalne strukture za IPARD u BiH.

25 Recenzije Svaki pisani rad bez obzira u kojoj formi on bio ima veći ili manji utjecaj na naše vrijednosti, način razmišljanja, ponašanja, i djelovanja. Strateški dokumenti imaju posebnu specifičnu težinu budući da je njihova osnovna svrha potaknuti organiziran odgovor društvene zajednice radi prilagođavanja promjenama u okruženju, odnosno radi postizanje ciljeva koje društvo smatra važnim za svoj prosperitet i napredak. U tom kontekstu treba promatrati i Strateški plan ruralnog razvoja BiH godine, koji je ne samo strateški dokument kojim nastojimo unaprijediti stanje ruralnog prostora unutar BiH, nego stvara i temeljne pretpostavke za ispunjavanje važnih ciljeva u procesu EU integracija. Zbog iznimne važnosti Strateškog plana i njegovog snažnog utjecaja na naš ruralni prostor i ruralnu populaciju neophodno je zadržati dozu opreza, pa možda čak i kritike, s obzirom na sve korake kroz koje je prošao proces njegove izrade. Naime, kao i sve drugo, i Strateški plan je proizvod našeg podneblja, svih njegovih prednosti a osobito ograničenja. Skupina naših mladih, ali itekako kompetentnih stručnjaka, uočila je potrebu za preispitivanjem tog procesa, ne zbog kritike radi kritike, nego zbog stvaranja većeg stupnja svijesti o potrebi profesionalnog i stručnog provođenja procesa strateškog planiranja, a naročito radi unapređenja tog procesa u nadolazećem razdoblju. Ovaj pristup potreban je i na ostalim područjima naše djelatnosti, tako da je dobrodošao i može poslužiti kao dobar i inspirativan primjer. mr.sci. Pejo Janjić Rukopis pod navedenim naslovom Politike okoliša za ekonomski razvoj BiH - ANALIZA STRATEŠKOG PLANA RURALNOG RAZVOJA BIH grupe autora predstavlja značajan doprinos, koji u budućnosti može služiti kod analiza i kreiranja politika u BiH, prije svega politika koje se odnose na poljoprivredu i ruralni razvoj. U tom smislu autori ovog rukopisa-analize su uz pozitivan kritički pristup pokušali, a u tome u dobroj mjeri uspjeli, da na jedan sveobuhvatan način u vrlo sažetoj i jasnoj formi ukažu na sve manjkavosti ne samo dokumenta Strateškog plana ruralnog razvoja, nego i složenosti sistema u BiH kada je u pitanju donošenje jedinstvenih, harmoniziranih politika, strateških dokumenata, mehanizama za njihovo implementiranje, monitoringa i ocjenjivanja uspješnosti njihove implementacije. Također, autori su uspjeli u ovom rukopisu da uz komparacije sa Zajedničkom evropskom poljoprivrednom politikom, procedurama i praksama koje važe u zemljama članicama EU, kao i obavezama zemalja u pretpristupnom procesu na putu EU integracija, analitički prikažu gdje je BiH na tom putu, gdje su i šta su slabe tačke u našem sistemu i na koji način trebamo raditi na popravci sistema, kako bi u budućnosti politike u BiH, strateški dokumenti, ciljevi, mjere i sl. bili što kompatibilniji sa istim koji važe u EU. Sadržaj teksta ove publikacije predstavljen je kroz jedanaest poglavlja i to: Poglavlje o projektu, Uvod, Metodologija izrade dokumenta, Pristup podacima i analitički osvrt, EU zahtjevi u procesu EU integracija u sektoru i prethodni ne/napredak BiH, Ciljevi, mjere i harmonizacija sa EU i Zajedničkom agrarnom politikom, Ruralna politika zemalja EU, Analiza strateškog dokumenta, Zakljucak- Razvojna perspektiva, Preporuke za adaptaciju nakon 2020 i Literatura. Rukopis sadrži 37 stranica kucanog teksta normalnog proreda, sa nekoliko tabela i grafikona koji korespondiraju sa tekstom vezanim za navedena poglavlja. Navedena poglavlja sadrže sistematičan pristup u izlaganju činjenica na jedan prihvatljiv, razuman i izuzetno poučan način. Svako poglavlje je tako interpretirano da predstavlja zasebnu, ali i strukturno funkcionalnu cjelinu. Autori teksta po poglavljima ispoljavaju primjerenu jasnoću u stručnom, jezičnom i konceptualnom smislu, zavidnu vještinu u analizi, pojašnjenjima i preporukame za izradu sljedećeg Strateškog plana ruralnog razvoja BiH. Želim da vjerujem da će ovaj rukopis biti novi izvor literature i informacija budućim autorima kod pisanja budućih Strateških planova ruralnog razvoja u BiH, te da se po aktuelnosti, konceptu, sadržaju i načinu interpetacije može svrstati u red odličnih stručnih publikacija. Neka ovo publikacija bude vodilja svim njegovim korisnicima i neka ih ono orijentiše u pravcu uspješne i prosperitetne poljoprivredne proizvodnje i razvoja ruralnih sredina. Autori su uložili respekta vrijedan trud i ponudili čitateljstvu ovu publikaciju kao vrijedan i razumljiv izvor informacija. Na osnovu izloženih činjenica, preporučujem da se recenzirani tekst pod naslovom Politike okoliša za ekonomski razvoj BiH - ANALIZA STRATEŠK- OG PLANA RURALNOG RAZVOJA BIH autora: Slavica Ašonja, Jakub Butković, Slaviša Jovanović, Sanela Klarić, Ivica Sivrić štampa kao stručni rad-brošura. Prof. dr. Hamdija Čivić, direktor Ureda za harmonizaciju i koordinaciju sistema plaćanja u poljoprivredi, ishrani i ruralnom razvoju Bosne i Hercegovine.

26 50 51 Literatura 8. Klarić, S. (2017). Urgency of the adaptation for the Strategy for Rural Development BiH, Proceedings of International Conference on Economic and Socia Studies, ISSN , Sarajevo, May Klarić, S., Zametica, M., Klarić, E., (2017). Tržišni mehanizmi zaštite okoliša u BiH Zelene javne nabavke i zeleni porezi, Green Council, www. green-council.org 2 1. Bajramović, S.; Butković, J. (2010). Jačanje politike ruralnog razvoja u funkciji prilagođavanja BiH zajedničkoj agrarnoj politici EU, Radovi Poljoprivredno-prehrambenog fakulteta Univerziteta u Sarajevu, Godina LV, Broj 60/1, Sarajevo. 2. Bajramović, S., Butkovic, J., Nikolic, A. (2010). Analysis of Budgetary Transfers in Agriculture Sector of Bosnia and Herzegovina Using OECD Indicators, Agro-knowledge Journal, Vol. 11, No. 1, Faculty of Agriculture University of Banja Luka, Banja Luka. of the Faculty of Agriculture and Food Sciences University of Sarajevo, Volume LV, No 60/1, Sarajevo. 5. European Commission. (2003). Treaty concerning the accession of the Czech Republic, the Republic of Estonia, the Republic of Cyprus, the Republic of Latvia, the Republic of Lithuania, the Republic of Hungary, the Republic of Malta, the Republic of Poland, the Republic of Slovenia and the Slovak Republic to the European Union. Official Journal of the European Union, OJ L236 VVol. 46, September. 10. UNDP BiH. (2013). Ruralni razvoj u BiH: Mit i stvarnost. Sarajevo. 11. Zakon o poljoprivredi, prehrani i ruralnom razvoju Bosne i Hercegovine. ments/bs_home/ostale_stranice/pol- JOPRIVREDA,_PREHRANA,_%C5%A0U- MARSTVO_I_RURALNI_RAZVOJ/ Zakoni_i_drugi_propisi_za_poljoprivredu,_prehranu,_%C5%A1umarstvo,_ruralni_razvoj/bs_zakon-o-poljoprivredi--prehrani-i-ruralnom-razvoju-bosne-i-hercegovine.pdf 3. Erjavec, E. (2004). The role of institutions in the negotiations for accession to the European Union. V: Role of institutions in rural policies and agricultural markets. Edited by Guido van Huylenbroeck, Wim Verbeke, Ludwig Lauwers. Boston: Elsevier, p Erjavec, E., Rednak, M., Bajramovic, S. (2010). Common Agricultural policy of EU and Challenges that expect Bosnia and Herzegovina, Works 6. Green Council. (2013). Ministarstvo poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja u BiH kao put ka ekonomskom napretku u procesu europskih integracija. publications/ 7. Green Council. (2014). Ministarstvo poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja u BiH Cost Benefit analiza.

27

28