SISTEM MENADŽMENTA KVALITETOM U JAVNOJ UPRAVI QUALITY MANAGEMENT SYSTEM IN PUBLIC ADMINISTRATION

Transcription

1 SISTEM MENADŽMENTA KVALITETOM U JAVNOJ UPRAVI QUALITY MANAGEMENT SYSTEM IN PUBLIC ADMINISTRATION Jelena Viktorovi 1 Rezime: Javna uprava treba da isporu i usluge (i, u nekim slu ajevima, dobra ili kapital) na transparentan, demokratski, efektivan i efikasan na in da bi zadovoljila javne potrebe. Uopšteno, javna uprava je obojena tradicionalnim birokratskim procedurama (rigidnom, centralizovanom organizacionom strukturom, širokim obimom aktivnosti, privrženoš u rutini i ponavljaju im aktivnostima). Kao rezultat, aktivnosti javne uprave verovatnije ublažavaju probleme nego što ih rešavaju. Organi javne uprave bi trebalo da rade u skladu sa legitimnim o ekivanjima korisnika njihovih usluga. Ovakav model je teško precizno definisati sa strane zaposlenih u javnoj upravi, ali i sa strane gra ana, ali bilo kakav propust u funkcionisanju ovog modela bi e uo en sa obe strane. Uspostavljanje sistema menadžmenta kvalitetom u javnoj upravi bi trebalo da unapredi funkcionisanje javnih sektora i time olakša ostvarenje prava gra ana. "Kvalitetna javna uprava podrazumeva ostvarivanje najpoželjnijih rezultata na najbolji mogu i na in". 2 Klju ne re i: javna uprava, kvalitet javne uprave, poboljšavanje kvaliteta rada javne uprave Abstract: Public administration needs to deliver services (and, in some cases, goods or capital) in a transparent, democratic, effective and efficient way to meet public needs. In general, public administration has painted the traditional bureaucratic procedures (rigid, centralized organizational structure, wide scope of activities, adherence to routine and repetitive activities). As a result, activities of public administration likely alleviate problems than they solve. The public administration should work in line with legitimate expectations of users of their services. This model is difficult to precisely define the side of employees in public administration, but also with the citizens, but any failure in the functioning of this model will be observed on both sides. Establishing quality management systems in public administration should improve the functioning of public sector and thus facilitate the exercise of civil rights. "Quality public administration involves achieving the most results in the best possible way". Key words: Public Administration, The Quality of Public Administration, Improve the Quality of Public Administration 1 Jelena Viktorovi, Fakultet organizacionih nauka 2 Davini, Marko, "Pojam dobre uprave", Pravni život asopis za pravnu teoriju i praksu, Broj 10/2010, Tom II,

2 1. UVOD Kvalitet je kompleksan koncept koji je veoma bitan i razvijen u privatnom sektoru, a danas je sve uo ljivija potreba za uvo enjem kvaliteta i u javni sektor. Dok je kvalitet proizvoda i usluga vrlo teško odrediti (proceniti), još teže je odrediti kvalitet organizacije ili kvalitet politi kog programa i strategije. Kvalitet poslednjih godina postaje sve važniji u javnoj upravi. Upravljanje kvalitetom predstavlja skup principa, alata i procesa za rukovo enje i poboljšavanje javnih usluga. Tako e, uvo enjem kvaliteta i upravljanjem kvalitetom u javnim upravama, omogu ilo bi upravnicima da smanje troškove i unaprede svoje servise. Kvalitet može biti veoma privla an javnim upravama, jer pomaže razli itim sektorima da bolje razumeju potrebe svojih zajednica. Sistem kvaliteta je posebno bitan javnim upravama koje se suo avaju sa pove anom odgovornoš u, smanjenim prihodima i nepoverenjem i cinizmom javnosti u njihovim sposobnostima. Na in implementiranja sistema kvaliteta je razli it za svaku oragnizaciju posebno, a veoma specifi an za javne uprave. Naglasak u radu e biti na tome da poboljšanje kvaliteta može pove ati zadovoljstvo gra ana i korisnika usluga javne uprave, ali ne obavezno i poverenje u upravu, vladu i javne sektore. Da bi se pove alo poverenje u javnu upravu, potreban je mnogo širi koncept kvaliteta, koji procenjuje kvalitet interakcije itavih mreža javnih, volonterskih i privatnih organizacija koje pružaju javne usluge i rešavaju kolektivne probleme. Cilj ovog rada je istaknuti klju ne aspekte savremenog sistema kvaliteta, i njegov uticaj na organizacije, odnosno na promene koje nastaju u organizacijama primenom sistema kvaliteta, s posebnim naglaskom na primenu u javnim upravama. Tako e, bi e prikazan pokušaj uspostavljanja osnovnih koncepata i definicija koje mogu pomo i u boljem razumevanju kvaliteta u javnoj upravi. Malo je literature koja se bavi problematikom kvaliteta pružanja usluga u javnom sektoru i kvaliteta javnih uprava uopšte. U radu je prezentovan pokušaj da se doprinese poboljšanju rada u javnoj upravi u Republici Srbiji, primenom principa i koncepata sistema kvaliteta. Odre ivanje i procena kvaliteta javnog upravljanja, odnosno javne uprave, je verovatno najzahtevnija i veoma kompleksna oblast, zato u ovoj oblasti se tek sada po inje sa istraživanjima i radom. 2. JAVNA UPRAVA Javna uprava je pojam koji esto sre emo u svakodnevnom životu, a da zapravo i nismo sigurni šta taj pojam zna i i šta sve obuhvata. Javna uprava se bavi organizacijom politi kih programa vlada, njihovim sprovo enjem, kao i ponašanjem funkcionera i upravnika koji moraju biti odgovorni za svoje postupke. Postoje razli ita mišljenja oko definicije javne uprave: "javna uprava nema opšte prihva enu definiciju, jer je obim koji obuhvata javna uprava toliko velik i sporan, da je ovaj pojam lakše objasniti, nego definisati." 3 S druge strane, pojam javne uprave može se objasniti kroz zakone, odredbe i pravne akte jedne države. Org niz cioni sistem upr ve u jednoj zemlji se može ozn iti izr zom j vn upr. ine je drž vni org ni upr ve i upr vne org niz cije, s jedne str ne, i nedrž vni subjekti, s druge str ne. Drž vn upr, kojoj je ob vlj nje upr vnih i stru nih poslov osnovn del tnost, obuhv : org ne upr ve i upr vne org niz cije. "Org ni drž vne upr ve org nizov ni su k o: 1.minist rstv 2.org ni upr ve u s st vu minist rstv 3.posebne org niz cije Ovi org ni ob vlj ju slede e poslove drž vne upr ve: u estvov nje u oblikov nju politike Vl de, pr enje st nj, izvrš nje z kon, drugih propis i, inspekcijski n dzor, st nje o j vnim služb, r zvojni poslovi, ost li stru ni poslovi. - Minist rstvo se obr zuje z poslove drž vne upr ve u jednoj ili vise me usobno povez nih obl sti. - Org ni upr ve u s st vu minist rstv obr zuju se inspekcijske poslove koji z htev ju ve u most lnost od sektor u minist rstvu to su upr ve, inspektor t i direkcije, dok se - posebne org niz cije formir ju z stru ne i s njim povez ne izvršne poslove ve e most lnosti od org u s st vu. Vrste posebnih org niz cij su sekret rij ti i vodi." 4 Mesto javne upr ve u politi kom i ust vnom sistemu odre ujemo pojmovim polož j i ulog javne upr ve, pol ze i od princip podele vl sti, rl ment rizm i politi kog plur lizm. Poslove drž vne upr ve org ni mogu d vrše i v n svog sedišt, r di eg se formir ju upr vni okruzi. Ove poslove vrše drž vni službenici koje treb zlikov ti od politi kih i upr vnih funkcioner, i oni predst vlj ju osnovu upr ve. Z to je veom žno k ko funkcioniše službeni ki sistem i 3 Kernaghan, Keneth. "Public administration" in The Canadian Encyclopedia. August 20, "Zakon o državnoj upravi", Službeni glasnik RS, br. 79/2005.

3 poštov nje brojnih uvedenih evropskih st nd rd pr vnog ure enj ovog sistem. Prijem i pošlj nje službenik, njihov pr i dužnosti, o i odgovornost, n in prest nk službe gl vni su z k k drovskog sistem. Pove nje stru nog nivo i ljudskih kv litet upr vnih drov je put k postiz nju kr jnjih pozitivnih rezult kompletne javne upr vne. 3. USLUGE JAVNE UPRAVE vne usluge - je izr z koji se n eš e koristi bi ozn io usluge koje obezbe uje vl svojim gr nim bilo direktno kroz j vni sektor bilo kroz fin nsir nje priv tnog pruž nj uslug. vne usluge se sm tr ju onim uslug koje su od suštinske v žnosti z funkcionis nje modernog društv, t ko d r zlozi mor n žu njihovu univerz lnu dostupnost svim gr nim zbog eg se one mogu podvesti pod k tegoriju ljudskih pr. U modernim, r zvijenim zemlj poj m vnih uslug obi no obuhv : - obr zov nje - distribuciju elektri ne energije i g - štitu od pož - zdr vstvo - policiju - isto u - proizvodnju i distribuciju vode vne usluge mogu ponek d im ti kteristike j vnog dobr (s obzirom n njihovu nekonkurentnost i neisklju ivost), li su ugl vnom uslužn dobr koj predst vlj ju usluge koje se po preovl uju im društvenim norm sm tr ju nedovoljno z stupljenim n tržištu. 5 Rezultati usluga koje pruža javna uprava teško se mogu pripis ti odre enom individu lnom poru i teško ih je oceniti po kv litetu. One obi no podr zumev ju visok nivo obu enosti i obr zov nj z poslenih. N eš e privl e pojedince koje im ju ose j društvene odgovornosti i koji žele d svojim r dom doprinesu dobrobiti društv p su u tom n stoj nju spremni d r de duže r dno vreme, d budu nje pl eni. 6 5 Vidanovi, Ivan, "Re nik socijalnog rada", Tiroerc, Beograd, Galbrajt, Džon, Kenet, "Dobro društvo: humani redosled", Grme -Privredni pregled, Beograd, SISTEM MENADŽMENTA KVALITETOM U JAVNOJ UPRAVI Iako sistem kvaliteta predstavlja novi menadžment sistem u javnoj upravi, to ne govori da javna uprava nije bila orijentisana ka kvalitetu u prošlosti. Kvalitet je uvek igrao važnu ulogu u javnoj upravi, makar pre utno, ali se njegov zna aj vremenom promenio. Po Beltrami-ju (1992:770), možemo razlikovati tri faze u razvoju kvaliteta u javnom sektoru, i to: 1. kvalitet u smislu poštovanja normi i procedura; 2. kvalitet u smislu efektivnosti i 3. kvalitet u smislu zadovoljstva klijenata. U prvom slu aju, kvalitet zna i odsustvo proizvoljnosti, neophodna je formalna ispravnost. Naravno, u ovom slu aju, upu ivanje ka korisniku ili klijentu nedostaje. Ovo razumevanje kvaliteta u javnoj upravi odgovara ranijem pojmu kvaliteta, kada se kvalitet posmatrao samo kao tehni ka usaglašenost sa specifikacijama. Zna enje kvaliteta javnog sektora u Americi i Zapadnoj Evropi je pomenuto u kasnim 1960-tim kada je ciljno orijentisan menadžment postao popularan u javnoj upravi. U ranim 80-tim, koncept kvaliteta privatnog sektora je prenesen na javni sektor u Severnoj Americi i Zapadnoj Evropi, ine i zadovoljstvo klijenta ili ak oduševljenje klijenta referentnom ta kom za merenje dostignutog kvaliteta. Ipak, ovo ne zna i da sve zapadne zemlje koriste isti koncept kvaliteta u javnom sektoru. Iako su mnoge javne uprave do sada upoznate sa poslovnim konceptom kvaliteta, u mnogim zemljama se i dalje smanjuje kvalitet u skladu sa zakonom. Ovo je posebno karakterist no za kontinentalni deo Evrope i to u zemljama sa tradicijom upravnog prava. Vo eno je mnogo rasprava o tome da li je mogu e preneti sistem kvaliteta iz privatnog u javni sektor na smislen na in. I dok zagovornici sistema kvaliteta imaju tendenciju da govore da velike privatne kompanije i velike javne ustanove imaju iste birokratske probleme, eksperti koji kritikuju sistem kvaliteta kažu da privatni i javni sektor posluju pod razli itim uslovima. 7 Ipak, ini se da je ova rasprava postala u neku ruku apstraktna jer podela na javni i privatni sektor više ne postoji u toj meri u mnogim zapadnim zemljama. Kao rezultat uvo enja i upravljanja kvalitetom, javne usluge mogu da pružaju javne, 7 Halachmi, Arie; Bouckaert, Geert, "Public productivity through quality and strategic management", IOS Press, Amsterdam, 1995.

4 privatne i volonterske organizacije. Programi modernizacije javne uprave su stvorili mnoge organizacije sa mešanom javno-privatnom vlasni kom strukturom. Tako, granice izme u javnog, privatnog i volonterskog sektora su postale više nejasne. Drugim re ima, javni sektor više nije iste strukutre kao nekada. Javljaju se i dva problema koja zaslužuju dalju diskusiju: Jedan od problema prenosa sistema kvaliteta iz industrijskog (poslovnog) u javni sektor, ima veze sa prirodom usluga nasuprot kvalitetu proizvoda. Kada se posmatra evolucija sistema kvaliteta, prikazuju se koreni ovog sistema u industrijskom sektoru, i to u proizvodnji dobara (proizvoda), dok se usluge pominju dosta kasnije. Javne uprave uglavnom pružaju usluge (bilo direktno ili indirektno posredstvom ugovara a). U ve ini slu ajeva, menadžment sistema kvaliteta za odre ivanje vrednosti i obezbe enje kvaliteta proizvoda nije adekvatan za procenu kvaliteta usluga. 8 Ova neadekvatnost proizilazi iz osnovnih razlika izme u usluga i proizvoda, ovde e biti navedeni samo neki od kriterijuma prema kojima se pravi razlika: 9 1.Potrebe korisnik 2. (Ne)opipljivost 3.Redosled proizvodnje i konzumir nj 4.Prisustvo/odsustvo korisnik 5.Ul nje /k pit 6.Tr jnost rezult 7.Postoj nost kv litet. S obzirom d kv litet uslug n eš e z visi od onog ko ih pruž, njegov kompetentnost, fizi ko i psihološko st nje su opredeljuju i f ktori. Drugi problem prenosa sistema kvaliteta iz industrijskog (poslovnog) u javni sektor, mogu biti sektori javne uprave koji su orijentisani ka politici. Uvo enje sistema kvaliteta u razne javne agencije i ustanove pokazalo je da poslovno orijentisan sistem kvaliteta najbolje funkcioniše u javnim agencijama i ustanovama koje posluju pod tržišnim uslovima kao javna preduze a. U zapadnim zemljama sistem kvaliteta funkcioniše prili no dobro u javnim agencijama i ustanovama, pružaju i usluge pod odre enim stepenom tržišnog pritiska, kao što su lokalne vlasti. Me utim, ministarstva i drugi sektori javne uprave, sa jakim fokusom na kreiranju politi ke scene u odre enoj državi, jako teško sprovode i prihvataju sistem kvaliteta i uglavnom ne rade po principima istog. 8 Valarie, Zeithaml; Parasuraman, A;Leonard, Berry, " Delivering Quality Service", The Free Press, New York, Menadžment kvalitetom u uslužnim delatnostima, Jovan Filipovi Umesto da budu pokrenuti od strane klijenata i njihovih briga ili tržišnim šansama, podsticaji za uspostavljanje sistema kvaliteta u javnim upravama uglavnom proizilaze od menadžera sa srednjeg nivoa. Sistem kvaliteta se posmatra kao sredstvo da se poboljša slika javne uprave u javnosti, da se reše interni problemi ili da se unaprede karijere onih koji ga uvode. 5. POBOLJŠAVANJE RADA JAVNE UPRAVE Sistem kvaliteta se može definisati kao "skup me usobno povezanih ili me usobno deluju ih elemenata kojim se, koriste i razli ite resurse, postižu ciljevi vezani za kvalitet" 10 Upravljanje sistemom kvaliteta je sistemski pristup upravljanju koji ima za cilj da kontinualno unapre uje vrednost za korisnika/kupca projektovanjem i stalnim napredovanjem organizacionih procesa i sistema. Sistem kvaliteta i strategija i planovi organizacije su neodvojive komponenete integrativnog, celovitog, holisti kog pristupa organizaciji koja je okrenuta ka korisniku/kupcu. Poslovi i rad javne uprave bi trebalo da teže stalnom poboljšavanju kvaliteta pružanja svojih usluga, kao i poboljšavanju ukupnog kvaliteta javne uprave kao organizacije. Neophodno je stalno postavljati nove ciljeve i postepeno, kroz vreme, se tim ciljevima približavati. Na ovaj na in bi se poboljšala efektivnost i efikasnost organizacije, odnosno, celokupnog sistema. Sve ovo ini proces poboljšavanja kvaliteta u javnoj upravi. Potreba da se unapredi efektivnost i efikasnost u javnom sektoru i da se smanje javni rashodi, propra ena je paketom mera koje su imale karakter uvo enja tržišnih mehanizama u javni sektor. Iako uspeh varira od zemlje do zemlje, ovi principi se, ipak, mogu smatrati svetskim trendom. Taj trend je verovatno bio pod uticajem sistema vrednosti u ijoj izgradnji su zna ajnu ulogu imale i multilateralne organizacije, mediji i gra ansko društvo. Takav pristup se manifestovao slabim, ali iglednim opadanjem tradicionalnih struktura vlasti, redukovanjem hijerarhijskih nivoa i tendencijom da gra ani dobiju pravo glasa, pa i direktan uticaj na vršenje javnih poslova. Kako bi se poboljšao ukupan kvalitet javnih uprava, neophodno je da se one odlikuju slede im karakteristikama: 10 Filipovi, Jovan; uri, Mladen, "Sistem mendžmenta kvaliteta", FON, Beograd, 2010.

5 1. razdvajanjem strateške javne politike od operativnog upravljanja 2. brigom za rezultat, a ne za proces i procedure 3. orijentacijom ka potrebama gra ana, a ne interesima organizacije ili birokrata. 4. povla enjem iz oblasti direktnog pružanja usluga u korist uloge kormilarenja ili opunomo avanja (u estvovanje gra ana). 5. izmenjenom, menadžerskom(upravljackom) kulturom. 6. ZAKLJU AK Današnje okruženje zhteva veoma fleksibilne i prilagodljive organizacije, koje obezbe uju visoko kvalitetne proizvode i usluge, troše i svaki dinar na najbolji mogu i na in. Živimo u informacionom društvu u kom gra ani dolaze do informacija gotovo jednako brzo kao i njihovi politi ari. Živimo u ekonomiji baziranoj na znanju u kojoj obrazovani radnici ne trpe komandovanje i zahtevaju autonomiju u radu. Danas su potoroša i obrazovani, i sa sveš u o standardima kvaliteta proizvoda i usluga i mogu nostima izbora. U ovakovom okruženju birokratske organizacije, kako javne tako i privatne, sve više odaju utisak nepoverenja i kao takve teže opstaju. U poslednje vreme, naro ito reformom državne uprave i sve ve im pritiscima na efikasnost i uspešnost javne uprave, došlo je do promene u razmišljanju. Do nedavno državna uprava bila je birokratski aparat koji je pretežno bio namenjen sam sebi. Danas, cilj javnih uprava nije samo kreiranje javnih usluga za uravnotežen razvoj, ve je važan i kvalitet procesa, usluga i realizacija istih iji rezultat treba da bude zadovoljenje potreba korisnika javnim uslugama. Orjentacija ka sistemu menadžmenta kvalitetom u javnoj upravi je nastala je iz potrebe da se poboljša rad organa uprave, njihovih službenika i pove a zadovoljstvo gra ana. Kvalitet kao pojam u javnoj upravi ukazuje da je u pitanju dinami na kategorija koja se nalazi u neprestanom razvoju. Usled date razli itosti javnog i privatnog sektora, teorije nastale u privatnom sektoru treba prilagoditi radu javnog sektora. Istaknute su razlike izme u proizvoda i usluga, ove razlike su opisane, jer u javnom sektoru, ne možemo da primenjujemo iste pristupe klijentima, rukovo enju, uslugama i utvr ivanju kvaliteta kao u privatnom sektoru. Javna uprava treba da služi javnim potrebama pružanjem usluga na pouzdan, transparentan, efektivan i efikasan na in. Sistem javne uprave u Srbiji, još nosi teret strukture pre ozna en centralizacijom, hijerarhijom i nedostatkom transparentnosti, što je li no mišljenje. Koraci prema reformi javne uprave i prevazilaženje istorijskog tereta, uklju uju uspostavljanje eti kih standarda spre avanja korupcije, unapredjivanje interne komunikacije, koriš enje informacionih tehnologija i transparentno upravljanje ljudskim resursima usmereno na kvalitet rada. Zemlje treba da reformišu svoje javne uprave u pravcu dobijanja pristupa Evropskim fondovima i da predstavljaju interese svojih gradjana u evropskim integracionim procesima. Štaviše, nisu postojali i ne postoje još uvek formalni administrativni standardi usvojeni od strane EU. Na raznim evropskim forumima je diskutovano o dobroj praksi i metodama razvoja i/ili unapredjivanja upravljanja i uspostavljanja sistema kvaliteta u javnoj upravi, pa se u budu nosti može o ekivati uspostavljanje takvih standarda. Otuda je od ogromnog zna aja za javnu upravu da razume sebe ne samo kao servis koji obezbedjuje javna dobra i usluge, ve i kao nacionalno preduze e koje meri svoj uspeh, izmedju ostalog, preko zadovoljstva gra ana isporu enim javnim uslugama. To uklju uje njene sposobnosti koordinacije da formira i predstavi javni interes. LITERATURA [1] Davini, Marko, "Pojam dobre uprave", Pravni život asopis za pravnu teoriju i praksu, Broj 10/2010, Tom II, [2] Filipovi, Jovan; uri, Mladen, "Sistem mendžmenta kvaliteta", FON, Beograd, [3] Galbrajt, Džon, Kenet, "Dobro društvo: humani redosled", Grme -Privredni pregled, Beograd, [4] Halachmi, Arie; Bouckaert, Geert, "Public productivity through quality and strategic management", IOS Press, Amsterdam, [5] Kernaghan, Keneth. "Public administration" in The Canadian Encyclopedia. August 20, [6] Vidanovi, Ivan, "Re nik socijalnog rada", Tiro-erc, Beograd, [7] Valarie, Zeithaml; Parasuraman, A;Leonard, Berry, " Delivering Quality Service", The Free Press, New York, [8] "Zakon o državnoj upravi", Službeni glasnik RS, br. 79/2005.