Извјештај ревизије учинка УПРАВЉАЊЕ ЗАДУЖИВАЊЕМ И ДУГОМ У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ

Transcription

1 ГЛAВНА СЛУЖБА ЗА РЕВИЗИЈУ ЈАВНОГ СЕКТОРА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ Бања Лука, Вука Караџића 4 Република Српска, БиХ Тел: +387(0)51/ Факс:+387(0)51/ revizija@gsr-rs.org Извјештај ревизије учинка УПРАВЉАЊЕ ЗАДУЖИВАЊЕМ И ДУГОМ У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ Број: РУ Бања Лука, јули године

2

3 САДРЖАЈ ЛИСТА СКРАЋЕНИЦА... 1 ПРЕДГОВОР... 2 РЕЗИМЕ УВОД Позадина и мотиви ревизије Сврха ревизије и ревизорска питања Дизајн и методолошки оквир Обим ревизије и ограничења Извори ревизијских доказа Методе прикупљања и анализе доказа Критеријуми ревизије Садржај и структура ОПИС ПРЕДМЕТА РЕВИЗИЈЕ Опис предмета ревизије Правна регулатива карактеристична за област Улоге, надлежности и одговорности институција НАЛАЗИ Основне карактеристике и тенденције укупног задуживања и отплате дуга у РС Опште околности и ризици у којима се врши управљање задуживањем и дугом Стратешки и регулаторни оквир Тенденције укупног дуга, његове отплате и плаћених камата Исказана опредјељења и остварени показатељи задужености Планирање и реализација задуживања која чине дуг РС Планирање задуживања и управљања портфељом дуга Тенденције дуга РС, његове отплате и трошкова задуживања Задуживање за буџетску подршку код међународних финансијских институција и на домаћем финансијском тржишту Праћење, анализа и извјештавање о укупном дугу и сервиса укупног дуга РС Праћење задуживања и остварених ефеката Анализa дуга Јавна доступност, јасноћа и свеобухватност информација и података о дугу ЗАКЉУЧЦИ ПРЕПОРУКЕ ПРИЛОЗИ УЗ ИЗВЈЕШТАЈ... 58

4

5 УПРАВЉАЊЕ ЗАДУЖИВАЊЕМ И ДУГОМ У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске је, на основу Закона о ревизији јавног сектора Републике Српске, а у складу са ISSAI оквиром ревизије за јавни сектор, провела ревизију учинка Управљање задуживањем и дугом у Републици Српској. Основни циљ ове ревизије је био да се утврде кључни проблеми и њихови узроци у управљању задуживањем и дугом у Републици Српској и сходно томе укаже на могуће посљедице. Ревизија се бавила сагледавањем околности у којима се врши задуживање, тенденција у задуживању и отплати дуга, испитивањем активности планирања, спровођења, праћења и анализе задуживања и управљања дугом, те транспарентности извјештавања надлежних институција. Акценат у планирању и реализацији задуживања стављен је на дуг Републике Српске, конкретно на задуживања за буџетску подршку, као сегмент укупног дуга Републике Српске. Проведена ревизија је обухватила институције које имају кључне улоге, надлежности и одговорности у области управљања задуживањем и дугом у Републици Српској. Ревизија је примарно испитивала активности у надлежности Владе Републике Српске и Министарства финансија Републике Српске. Временски период обухваћен овом ревизијом је од до године. Резултати истраживања су приказани у овом Извјештају. Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске, у складу са одредбама Закона о ревизији јавног сектора Републике Српске, доставила је Нацрт извјештаја Генералном секретаријату Владе Републике Српске и Министарству финансија Републике Српске. На Нацрт извјештаја примједбе и коментаре је доставило Министарство финансија Републике Српске. Генерални секретаријат Владе Републике Српске није доставио примједбе на Нацрт извјештаја. Извјештај је коригован у односу на Нацрт извјештаја за основане примједбе Министарства финансија у функцији постизања квалитета и разумљивости Извјештаја. Извјештај је достављен свим институцијама којима се у складу са Законом о ревизији јавног сектора Републике Српске треба доставити. Извјештај је доступан јавности путем интернет странице Главне службе за ревизију јавног сектора Републике Српске, Извјештај садржи препоруке упућене Влади Републике Српске и Министарству финансија Републике Српске. Имплементацијом ових препорука могуће је унаприједити управљање задуживањем и дугом у Републици Српској. Главни ревизор Главне службе за ревизију јавног сектора Републике Српске донио је Одлуку да се проведе ова ревизија учинка. Ревизију је провео ревизорски тим у саставу Младенко Марковић, вођа ревизорског тима и Слађана Јагодић, члан ревизорског тима. Главни ревизор Др Душко Шњегота, с.р.

6

7 ЛИСТА СКРАЋЕНИЦА ISSAI INTOSAI РС БиХ СФРЈ ЕУ НС РС ГСРЈС РС ВРИ Влада РС ЈЛС ИРБ ФСС КЦ РЗС РС ПС БиХ ЦБ БиХ ММФ USAID IBRD IDA ЗЗДГ ДОБ ПЈИ БДП ХоВ SBA EFF DPL/DPO SDR КМ International Standards of Supreme Audit Institutions International Organisation of Supreme Audit Institutions Република Српска Босна и Херцеговина Социјалистичка Федеративна Република Југославија Европска унија Народна скупштина Републике Српске Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске Врховна ревизорска институција Влада Републике Српске Јединице локалне самоуправе Републике Српске Инвестиционо-развојна банка Републике Српске Фондови социјалне сигурности Републике Српске Универзитетски клинички центар Републике Српске Републички завод за статистику Републике Српске Парламентарна скупштина Босне и Херцеговине Централна банка БиХ Међународни монетарни фонд United States Agency for International Development/Агенција за међународни развој Сједињених Америчких Држава International Bank for Reconstruction and Development World Bank/ Међународна банка за обнову и развој, чланица групације Свјетске банке International Development Association World Bank/Међународна агенција за развој, чланица групације Свјетске банке Закон о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске Документ оквирног буџета Републике Српске Програм јавних инвестиција Републике Српске Бруто домаћи производ Хартије од вриједности Stand-By Arrangement/Стендбај аранжман Extended Fund Facility/Средства продуженог дејства Development Policy Loan/Operation/Зајам за програмску подршку Свјетске банке Special Drawing Rights/Специјална права вучења Конвертибилна марка Извјештај ревизије учинка РУ

8 ПРЕДГОВОР Према ISSAI оквиру ревизије, ревизија јавног сектора подразумијева три врсте ревизије: ревизију финансијских извјештаја, ревизију усклађености и ревизију учинка. 1 Ревизије учинка које проводе ВРИ су независна, објективна и поуздана испитивања владе, владиних и других институција јавног сектора односно програма, активности и процеса у надлежности владе и владиних институција у погледу економичности, ефикасности и ефективности. Принципи економичности, ефикасности и ефективности могу се дефинисати на сљедећи начин: 2 Принцип економичности подразумијева свођење трошкова ресурса на најмању могућу мјеру. Кориштени ресурси требају бити на располагању правовремено, у одговарајућој количини и уз одговарајући квалитет те по најбољој цијени. Принцип ефикасности подразумијева најбоље могуће искориштавање расположивих ресурса. Везан је за однос кориштених ресурса и излазних вриједности остварених у погледу количине, квалитета и рокова. Принцип ефективности односи се на испуњавања постављених циљева и постизање предвиђених резултата. Поред термина ревизија учинка, у теорији и пракси ревизије појављују се и други термини, као ревизија успјеха/ успјешности, ревизија економичности, ефикасности и ефективности (ревизија 3Е) и ревизија вриједности за новац. Поменути термини у ревизијској терминологији суштински имају исто значење. У основи, ревизијом учинка даје се одговор на сљедећа питања: да ли се раде прави послови; да ли се послови раде на прави начин. Ревизија ефективности даје одговор на питање да ли се раде прави послови, а ревизија економичности и ефикасности да ли се послови раде на прави начин. Основни циљ ревизије учинка је промоција економичности, ефикасности и ефективности. Она такође доприноси одговорности и транспарентности. ISSAI 300 Мандат ревизије учинка по правилу је регулисан законом који третира ревизију јавног сектора. Правни основ за провођење ревизије учинка садржан је у одредбама Закона о ревизији јавног сектора Републике Српске (у даљем тексту Закон). У одредбама закона регулисано је да је Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске обавезна да врши: финансијску ревизију; ревизију учинка; друге специфичне ревизије. У дијелу који се односи на ревизију учинка закон регулише сљедеће: 1 ISSAI 100 paragraf 22 2 ISSAI 300 paragraf 11 2 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

9 Главна служба за ревизију, у складу са овим законом и стандардима ревизије за јавни сектор, спроводи ревизију учинка, а на основу надлежности из члана 13. овог закона. Ревизија учинка је активност Главне службе за ревизију која подразумијева испитивање активности, програма и пројеката у надлежности Владе Републике Српске и институција јавног сектора у погледу економичности, ефикасности и ефективности. Резултате ревизије учинка Главна служба за ревизију презентује посредством коначног извјештаја о спроведеној ревизији учинка. Влада и ревидиране институције обавезни су да у року од 60 дана од дана пријема коначног извјештаја о спроведеној ревизији учинка сачине Акциони план за спровођење препорука ревизије учинка и да га доставе Главној служби за ревизију и надлежном скупштинском одбору ради праћења спровођења датих препорука. Одредбе закона које се односе на планирање и приступ ревизији, имплементацију ревизије, овлашћења за прикупљање података и информација и извјештавање о ревизији, примјењују се како на финансијску ревизију тако и на ревизију учинка. Институције јавног сектора (Влада РС, министарства, владине агенције, јединице локалне самоуправе, јавна предузећа, јавне установе и други) у извршавању основних функција утврђених законима и другим прописима ангажују расположиве ресурсе (персоналне, материјалне, финансијске и друге). Институције јавног сектора које извршавају повјерене им функције имају јавну одговорност за свој рад према Народној скупштини Републике Српске и јавности уопште. Јавна одговорност подразумијева да Народна скупштина Републике Српске и јавност имају право и потребу да буду информисани о раду институција јавног сектора. Народна скупштина Републике Српске, порески обвезници и јавност испољавају интересовање да ли су ресурси које су институције јавног сектора ангажовале обављајући основне функције, укључујући и буџетска средства, коришћени уз уважавање принципа економичности, ефикасности и ефективности. На овај захтјев Народне скупштине Републике Српске и јавности одговор не може у потпуности дати финансијска ревизија те је, у циљу испуњавања захтјева Народне скупштине Републике Српске и јавности, потребна ревизија учинка. Ова ревизија ће независно и професионално утврдити да ли се институције јавног сектора приликом извршавања основних функција придржавају принципа економичности, ефикасности и ефективности. Извјештаји ревизије учинка, као основни производ ревизијског процеса, су добра основа за промјeне у организацији, начину функционисања и управљању ресурсима, затим квалитетнијим и кориснички орјентисаним услугама, као и за подизање јавне одговорности на виши ниво. Извјештаји ревизије учинка су и у функцији промовисања доброг управљања и јавности рада институција јавног сектора. Управљање јавним сектором подразумијева и унапређење ефикасности и ефективности рада јавних институција. Ревизију учинка треба посматрати као институционални инструмент управљања јавним сектором. У условима када располажемо оскудним ресурсима и када је евидентан јаз између расположивих ресурса и потреба, а посебно у условима реформи у многим сегментима и структурама јавног сектора, ревизија учинка посебно добија на значају. Извјештај ревизије учинка РУ

10 РЕЗИМЕ Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске је провела ревизију учинка Управљање задуживањем и дугом у Републици Српској. Основни циљ ове ревизије је био да се утврде кључни проблеми и њихови узроци у управљању задуживањем и дугом у РС и сходно томе укаже на могуће посљедице. Ревизија се бавила сагледавањем околности у којима се врши задуживање, тенденција у задуживању и отплати дуга, испитивањем активности планирања, спровођења, праћења и анализе задуживања и управљања дугом, те транспарентности извјештавања надлежних институција. На основу проведене студије, најзначајнији налази ревизије су: РС има одређене отежавајуће околности и додатне ризике у контексту управљања задуживањем и дугом; РС не посједује стратешке акте којима су јасно дефинисани кључни правци и приоритети развоја, а који би били адекватан основ за управљање задуживањем и дугом; Област задуживања карактерише сложен, неусаглашен и недовољно јасан регулаторни оквир; Укупни дуг РС, у посматраном петогодишњем периоду, порастао је за више од 1/3 и достигао је готово 5,3 милијарде КМ на крају године. Отплата главнице дуга је значајно расла и удвостручила се у у односу на годину. По свим посматраним аспектима дуга, РС као крајњи корисник има доминантно учешће; Опредјељења надлежних институција у области управљања задуживањем и дугом су исказана кроз документе попут економске политике и ДОБ-а, али врло често без јасно дефинисаних циљева, резултата који се желе постићи, активности које треба предузети, неопходних ресурса и сл. Показатељи задужености и отплате дуга, у посматраном периоду, имали су растуће тенденције; Формални планови задуживања, као и планови управљања портфељом дуга РС, у посматраном периоду се нису доносили, нити је прописана таква обавеза; У периоду од до године, дуг РС као најзначајнија компонента укупног дуга порастао је за 565 милиона КМ. У истом периоду, по основу камата и других трошкова за задужења која чине дуг РС плаћено је преко 200 милиона КМ. Повлачење средстава по основу задужења за потребе буџета РС убрзано расте и од године чини више од половине укупно повучених средстава по основу задуживања у РС; Уговарање задуживања РС код међународних финансијских институција за подршку буџету је условљено обавезивањем на спровођење договорених реформских активности, а само повлачење средстава је често неизвјесно због кашњења или неспремности за спровођење истих на свим нивоима власти у БиХ. Задуживању на домаћем тржишту се приступило без јасне стратегије, уз ад хок приступ повезан са могућношћу задужења код међународних финансијских институција; У Министарству финансија РС није успостављена свеобухватна и функционална база података, већ се подаци о дугу евидентирају мануелно у великом броју сложених excel табела. Не постоји ни интерно упутство о начину прикупљања и евидентирања података, учесталости ажурирања података, праћењу и извјештавању. Ефекти остварени задуживањем се не прате на организован, свеобухватан и систематичан начин; 4 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

11 Анализе дуга које се врше у Министарству финансија РС нису довољне да би се могли изводити поуздани закључци о нивоу одрживости дуга у РС; Информације о задуживању и оствареним ефектима нису довољно јавно доступне, свеобухватне, јасне и учестале. Ревизија је на основу налаза закључила да: РС нема потпун и усаглашен стратешки и регулаторни оквир који би био јасна основа за управљање задуживањем и дугом; Задуживање РС има неповољне тенденције, а показатељи задужености се приближавају законом дефинисаним лимитима; РС нема системски приступ у планирању задужења и управљању дугом. Процес планирања задуживања у Министарству финансија РС није формализован, нити у вези с тим постоје интерне процедуре и/или упутства; Задужење на домаћем тржишту је, превасходно, резултат изостанка реализације задужења код међународних финансијских институција за подршку буџету, а не стратешког и планског приступа; Могућности задуживања РС за подршку буџету на међународном нивоу су ограничене; У Министарству финансија РС није успостављена свеобухватна, поуздана и функционална база података о дугу која би омогућила ефикасно и ефективно управљање задуживањем и дугом; Систем извјештавања није у функцији транспарентности и није оријентисан на извјештавање о учинку. Налази ревизије и дефинисани закључци указују на постојање значајног простора за унапређење у овој области. У складу са налазима и закључцима, ревизија нуди препоруке чије провођење би требало да обезбједи претпоставке за успјешније управљање задуживањем и дугом. Препоруке у овом извјештају су дате у складу са надлежностима институција којима су упућене. Препоруке за Владу Републике Српске Влада РС требала би: комплетирати и квалитативно побољшати постојећи стратешки оквир кроз доношење недостајућих, а потребних стратегија и оперативних проведбених аката; унаприједити регулаторни оквир у области задуживања и дуга; утврдити јасне, мјерљиве и реалне фискалне циљеве који ће бити усклађени са општим стратешким и развојним циљевима. Препоруке за Министарство финансија Републике Српске Министарство финансија РС требало би: успоставити свеобухватне и поуздане базе података о задуживању, стању и сервису дуга, како би се на тај начин створила поуздана основа за управљање задуживањем и дугом; формализовати процес планирања задуживања и на тај начин афирмисати плански приступ задуживању; унаприједити постојећи систем извјештавања у погледу правовремености извјештавања и квалитета извјештаја и информација; у складу са утврђеним општим, стратешким, развојним и фискалним циљевима, утврдити оперативне мјере и механизме који ће бити у функцији остваривања наведених циљева; изабрати и пратити одговарајуће показатеље одрживости дуга, полазећи од дефинисаних дугорочних циљева и опредјељења РС у овој области и општеприхваћених међународних препорука. Извјештај ревизије учинка РУ

12 1. УВОД 1.1. Позадина и мотиви ревизије Управљање дугом, као сегмент управљања јавним финансијама, 3 нарочито у условима глобалне финансијске и економске кризе, има све већи значај за економску политику бројних земаља. Овом проблематиком се баве, између осталих, и међународне финансијске институције и Међународна организација врховних ревизорских институција (у даљем тексту INTOSAI), те у вези са тим доносе различите приручнике, стандарде, водиче и сл. Јавни дуг је оправдан у условима када се средства прикупљена задуживањем користе за инвестиције и подстицање развоја инфраструктуре, у околностима ванредних потреба за јавним издацима, те у стабилизацијске сврхе.... Јавни дуг се рефлектује како на буџетске приходе тако и буџетске расходе и због тога је управљање јавним дугом питање које је уско повезано са ширим фискалним и економским оквиром. Како би се максимизирале користи, а штете свеле на најмању могућу мјеру, потребно је имати јасан законодавни оквир, ради контроле задуживања јавног сектора и добар систем управљања дугом. 4 И Република Српска (у даљем тексту РС) има потребе за преиспитивањем постојећег стања задужености, анализом потреба и могућности будућег задуживања, као и приоритета за задуживањем. Јавни дуг има своје позитивне и негативне конотације на привредни развој, а које ће од њих преовладати, зависи прије свега од висине дуга, његове структуре, сразмјере између иностране и домаће компоненте, те рочности јавног дуга. С тим у вези, потребно је обезбједити најбољи могући начин управљања јавним дугом, који ће максимизирати позитивне, а минимизирати негативне утицаје који он има на развој привреде. 5 Веома је важно имати у виду да задуживање, по правилу, има дугорочне посљедице, односно да садашњим одлукама о задуживању одређујемо чињенично стање у будућности. Треба бити веома опрезан по питању расподјеле терета и користи од задуживања између садашње и будућих генерација, јер висина јавног дуга, одражавајући одлуке претходних генерација, ограничава одлуке будућих. У претходном десетогодишњем периоду, укупан дуг РС порастао је за 1/2 и са крајем године премашио износ од 5 милијарди КМ 6. У истом периоду сервис дуга је порастао 5 пута. У години сервис дуга је износио око 600 милиона КМ, а очекује се да у години достигне готово 1 милијарду КМ 7. Укупан дуг и сервис тог дуга континуирано расту, а таква тенденција за сервис дуга се очекује и у будућем периоду. Посљедњих година, кретање кључних макроекономских показатеља, попут величине бруто домаћег производа, извоза, нето плата, пореских и непореских прихода и сл, указује на стагнацију у расту и развоју РС. 8 3 Јавни дуг је кумулатив прошлих буџетских дефицита и варијабла стања у односу на буџетски дефицит који се дефинише као варијабла тока - Rosen, H. i Gayer, T., (2009) 4 Политика задуживања Републике Српске, Приједлог, Бања Лука, април године 5 Политика задуживања Републике Српске, Приједлог, Бања Лука, април године 6 Прилог број 2 - Стање, план и пројекције дуга РС на крају године (период година) 7 Прилог број 3 Сервис, план и пројекције сервиса дуга на крају године (период година) 8 Прилог број 4 - Кретање кључних макроекономских показатеља у периоду година 6 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

13 РС је оптерећена наслијеђеним дуговима и дуговима који су резултат ратних дешавања (дио дуга бивше СФРЈ, стара девизна штедња, ратна материјална и нематеријална штета), а током године догодиле су се и катастрофалне поплаве. Глобална економска криза је, такође, утицала на додатне потребе за задуживањем. Неизбјежно је да се РС у будућности сусретне и са новим изазовима попут рјешавања проблема реституције. РС, као и друге земље у транзицији, има значајне потребе за инвестицијама које ће, због недовољне домаће акумулације, у будућности бити финансиране великим дијелом путем задуживања. Министарство финансија Републике Српске је током године затражило долазак мисије Свјетске банке за провођење свеобухватне процјене функција управљања дугом у РС. У сачињеном извјештају Оцјена учинка управљања дуга на под-државном нивоу за РС, мисија Свјетске банке је указала да, за значајан број димензија управљања дугом које су посматране, нису испуњени ни минимални захтјеви за дјелотворан учинак. 9 На бази овог извјештаја сачињен је, крајем марта године План реформе управљања дугом. Након тога је Министарство финансија РС упутило Свјетској банци захтјев за техничку помоћ за израду Анализе одрживости дуга у РС. У годишњим економским политикама, као један од циљева се наводи фискална стабилност, односно фискална консолидација, а наглашава се да је управљање јавним дугом један од важнијих аспеката владиних приоритетних политика 10. У том смислу, у документима оквирног буџета, а прије свега у економским политикама наводе се и одређене смјернице за задуживање и управљање дугом у будућем периоду. 11 Посланици Народне скупштине Републике Српске (у даљем тексту НС РС), стручна и професионална јавност, представници невладиних организација, као и знатан дио опште јавности исказују забринутост у погледу континуираног раста задужености и сервиса дуга, постојања одговарајућих анализа потреба и очекиваних ефеката од задуживања, те могућности сервисирања дуга, имајући у виду да висина буџетских прихода стагнира или незнатно расте уназад неколико година Сврха ревизије и ревизорска питања Ревизијски проблем којим се бави ова ревизија учинка јесте испуњеност, од стране надлежних институција, предуслова за успјешно управљање дугом, имајући у виду убрзан раст задуживања и посљедично висок ниво сервиса дуга и трошкова задуживања у условима стагнације економског раста и развоја РС. Ревизорски тим је утврдио да постоји изражен ризик, прије свега, неефикасног управљања задуживањем и дугом, али и остварења жељених циљева. Сврха ове ревизије је да се утврде кључни проблеми и њихови узроци у управљању задуживањем и дугом у РС и сходно томе укаже на могуће посљедице. Кроз доминантно проблемски приступ, ревизија се бавила сагледавањем околности у којима се врши задуживање, тенденција у задуживању и отплати дуга, испитивањем 9 Прилог број 5 - Оцјена учинка управљања дугом на под-државном нивоу (Република Српска) од стране Свјетске банке из априла године и План реформе управљања дугом Републике Српске 10 Економске политике РС за 2011, 2012, 2013, и годину 11 Прилог 6 Примјери опредјељења надлежних институција исказаних у Економским политикама РС у периоду година Извјештај ревизије учинка РУ

14 активности планирања, спровођења, праћења и анализе задуживања и управљања дугом, те транспарентности извјештавања надлежних институција. У том смислу, ова ревизија се бави сљедећим основним питањем: На који начин Република Српска управља задуживањем и дугом? У оквиру овог основног питања, ревизија је тражила одговор на сљедећа три питања: 1. Које су основне карактеристике и тенденције укупног задуживања и отплате укупног дуга РС? 2. Да ли постојећи начин планирања и реализације задуживања обезбјеђује потребне предуслове за успјешно управљање задуживањем и дугом РС? 3. На који начин надлежне институције прате, анализирају и извјештавају о укупном дугу и сервису укупног дуга РС? 1.3. Дизајн и методолошки оквир У овом дијелу извјештаја представљени су обим и ограничења ревизије, извори из којих су прикупљени подаци и информације, методе прикупљања и анализе података и информација и критеријуми ревизије за оцјењивање Обим ревизије и ограничења У овој ревизији учинка извршено је испитивање и прикупљање информација у Влади - министарствима, али и другим институцијама које имају одређене улоге и одговорности у вези са задуживањем. Детаљним испитивањима je обухваћено Министарство финансија Републике Српске које, прије свега у оперативном смислу, има доминантну улогу и надлежност у овој области. Током испитивања прикупљана су документа, информације и подаци којима располаже Генерални секретаријат Владе Републике Српске. Обављени су и радно-консултативни састанци у Правобранилаштву Републике Српске, Савезу општина и градова Републике Српске и Бањалучкој берзи а.д. Бања Лука, гдје су такође прикупљене одређене информације и подаци. Имајући у виду бројност задужења, комлексност поступака задуживања, различите намјене задужења и сл, одређени аспекти управљања задуживањем и дугом су сагледавани само на генералном нивоу. То се прије свега односи на сагледавање стратешког и регулаторног оквира и других околности у којима се врши задуживање. Такође, анализама тенденција у задуживању, сервису дуга и показатеља задужености обухваћен је укупан дуг РС. Поред тога, испитивано је како Влада Републике Српске и Министарство финансија прате укупно задужење и остварене ефекте и спроводе анализе одрживости сервиса укупног дуга, те како и колико су јавност и струка информисани о дугу и укључени у расправе о овој проблематици. Одређене фазе процеса задуживања, стање и структура дуга, отплата дуга, повлачење средстава по основу задуживања, извори и инструменти задуживања сагледавани су на нивоу дуга РС, превасходно код задуживања за буџетску подршку. Кључни разлог томе је све значајније учешће ове категорије дуга у укупном дугу РС, као и чињеница да задужења за буџетску подршку, у принципу, не доприносе развоју РС. Ревизија је управљање задуживањем и дугом посматрала у контексту овдје наведеног обима, свјесна сложености ове тематике, ограничених могућности, 8 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

15 надлежности и капацитета, те бројних утицаја изван самог система. Управљање задуживањем и дугом је само један дио управљања јавним финансијама и надлежне институције, свакако, треба да то посматрају са ширег, макроекономског аспекта. При томе, ревизија подстиче и подржава свеобухватан приступ надлежних институција овој проблематици. Ревизија је обухватила период од 5 година и то: 2011, 2012, 2013, и годину. По потреби је обухваћен и дужи временски период у циљу бољег сагледавања одређених проблема и давања јаснијих одговора на дефинисана питања Извори ревизијских доказа Потребни подаци, информације и документација су доминантно прикупљени из сљедећих извора: Министарства финансија Републике Српске, Генералног секретаријата Владе Републике Српске, законских и подзаконских прописа, економских политика, докумената оквирног буџета, буџета, извјештаја о извршењу буџета и других финансијских извјештаја и информација, званичних информација и података о дугу Републике Српске и БиХ, доступних званичних извјештаја, анализа, информација међународних финансијских институција, прије свега Међународног монетарног фонда и Свјетске банке, програма/планова рада и извјештаја о раду. Одређени подаци, информације и документација су прикупљени и из сљедећих извора: Правобранилаштва Републике Српске, Савеза општина и градова Републике Српске, Бањалучке берзе хартија од вриједности а.д. Бања Лука, студија, публикација, извјештаја и информација владиних, невладиних, међународних и других организација, а које су се бавиле овом тематиком, стручне литературе, научних и стручних радова Методе прикупљања и анализе доказа Потребне податке и информације ревизија је прикупљала примјеном сљедећих метода: прегледом документације, упитницима, интервјуима са представницима институција обухваћених ревизијом и других институција из којих су се прикупљали подаци, проучавањем законских и подзаконских прописа, проучавањем регулативе, искустава и пракси земаља окружења, проучавањем студија, публикација, извјештаја и информација, увидом у стратешко развојна акта, политике, планове и програме, увидом у буџете, извјештаје о извршењу буџета и друге финансијске извјештаје, студије случаја, увидом у евиденције о дугу. Извјештај ревизије учинка РУ

16 Анализа и вредновање података и информација вршени су примјеном сљедећих метода: методом анализе и синтезе, методом статистичке анализе, методом компаративне анализе, квалитативним анализама интервјуа, упитника, документације, података и информација, анализа студија случаја, анализом тренда и учесталости Критеријуми ревизије Критеријуми за оцјењивање испуњености предуслова за успјешно управљање задуживањем и дугом у РС су дефинисани како са аспекта кључних опредјељења надлежних институција и дефинисаног регулаторног оквира, тако и са аспекта принципа међународних финансијских и ревизорских институција у области управљања дугом и добре праксе примјењиве у околностима у којима се налази РС. Критеријуми: Постојање јасног и усаглашеног стратешког и регулаторног оквира важног за област задуживања и дуга; Опредјељења и циљеви исказани у стратешко развојним документима и економским политикама; Стандарди, смјернице, водичи, препоруке и сл. међународних финансијских и међународних ревизорских институција у области управљања дугом; Постојање јасно дефинисаних правила, поступака и процедура; Постојање поузданих евиденција и база података о дугу и сервису дуга, правовремених, свеобухватних и поузданих анализа и на њима заснованих извјештаја и информација; Транспарентност рада јавних институција и објављивања информација у вези са задуживањем и дугом Садржај и структура Овај извјештај ревизије учинка садржи сљедећа поглавља, у којима су представљени: 1. Увод основни разлози због којих се Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске опредијелила да проведе ревизију учинка која се односи на управљање задуживањем и дугом у РС. У овом поглављу представљена су и ревизорска питања, критеријуми ревизије, обим и ограничења ревизије, те извори и методе прикупљања података, као и методе коришћене за анализу података. 2. Опис предмета ревизије правна регулатива карактеристична за област управљања задуживањем и дугом, као и улоге, надлежности и одговорности институција у РС у управљању задуживањем и дугом. 3. Налази налази који дају одговоре на постављено основно и остала ревизорска питања. Налази ревизије подијељени су у неколико поглавља, у складу са ревизорским питањима. 4. Закључци закључци који су засновани на налазима ревизије. 5. Препоруке дате су препоруке чија имплементација би требало да обезбиједи претпоставке за успјешније управљање задуживањем и дугом у РС. На крају овог извјештаја ревизије учинка дати су прилози који детаљније приказују и објашњавају поједине налазе у извјештају. 10 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

17 2. ОПИС ПРЕДМЕТА РЕВИЗИЈЕ 2.1. Опис предмета ревизије Предмет ове ревизије учинка јесте испуњеност, од стране надлежних институција, предуслова за успјешно управљање задуживањем и дугом, имајући у виду убрзан раст задуживања и посљедично висок ниво сервиса дуга и трошкова задуживања у условима стагнације економског раста и развоја РС. У том смислу је сагледавано постојање јасног и усаглашеног стратешког и регулаторног оквира, дефинисаних критерија за одабир програма и пројеката који ће се финансирати задуживањем. Такође, сагледаване су тенденције у задуживању и отплати укупног дуга РС, по појединим категоријама дуга, имајући у виду исказана опредјељења надлежних институција и потенцијалне ризике у овој области. Законом о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске, са пратећим подзаконским актима, дефинисане су надлежности у задуживању, поступак задуживања, намјене задуживања, ограничења задуживања и сл. Кроз економске политике, документе оквирног буџета и сл. надлежне институције су исказивале своја генерална, а понекад и конкретна опредјељења у овој области. Дефиниције основних појмова 12 кориштених у овом извјештају су: Укупан дуг РС обухвата јавни дуг РС, дуг јавних предузећа (у даљем тексту ЈП), Инвестиционо-развојне банке Републике Српске (у даљем текст ИРБ РС) и институција јавног сектора. Под дугом ЈП, ИРБ РС и институција јавног сектора подразумијева се индиректни дуг РС у име и за рачуна ових корисника. Јавни дуг РС је дуг РС, дуг јединица локалне самоуправе (у даљем тексту ЈЛС) и дуг фондова социјалне сигурности (у даљем тексту ФСС). Индиректан дуг РС је дуг настао у име и за рачун дужника (ЈЛС, ФСС, ИРБ и фондова којима она управља, ЈП и институције јавног сектора), и враћа га РС из средстава која тај дужник уплати за свој дуг. Укупан спољни дуг РС је дуг настао по основу међународног уговора или међународног споразума, у складу са Уставом и законима РС и БиХ. Укупан спољни дуг се састоји од старог и новог дуга. Стари спољни дуг се односи на кредитна средства кориштена до године. Консолидација, репрограм, отпис старог дуга започет је послије рата и завршен године, осим за неколико кредитних аранжмана код којих процес консолидације и алокације на ентитете још увијек траје. Нови спољни дуг обухвата кредитна средства одобрена РС, ЈЛС, ЈП и ИРБ РС, након потписивања Дејтонског споразума године. Укупан унутрашњи дуг Републике Српске је дуг који није спољни дуг, а чине га: унутрашњи дуг РС ( пројектовани унутрашњи дуг РС, дуг настао емисијом трезорских записа РС, дуг настао емисијом дугорочних обвезница РС, дуг настао задуживањем путем кредитних споразума код домаћих финансијских институција, дуг настао активирањем гаранција РС), унутрашњи дуг ЈЛС (задужења ЈЛС на домаћем тржишту), унутрашњи дуг ФСС (директна и индиректна задужења ФСС на домаћем тржишту). 12 Дефиниције су у највећој мјери преузете из важећих законских прописа и званичних информација Министарства финансија Републике Српске, а одређене је ревизија дефинисала и прилагодила потребама овог извјештаја. Извјештај ревизије учинка РУ

18 Пројектовани унутрашњи дуг обухвата: опште неисплаћене обавезе буџета РС настале до 31. децембра године, обавезе по основу девизне штедње депоноване код банака на територији РС до 31. децембра године, обавезе по основу материјалне и нематеријалне штете настале у периоду ратних дејстава од 20. маја године до 19. јуна године. Дуг РС је дуг изражен у домаћој валути чији је зајмопримац Влада РС у име РС и не укључује индиректни дуг РС, дуг ЈЛС, дуг ФСС, дуг ЈП, дуг ИРБ РС и дуг институција јавног сектора РС. Наслијеђени дуг РС чини стари спољни дуг и пројектовани унутрашњи дуг, који се само отплаћује и по овом основу нема нових задужења. Нови дуг РС чине: нови спољни дуг РС, трезорски записи, дугорочне обвезнице, дугорочни кредити и активиране гаранције РС. Министарство финансија РС разврстава задужења према секторској дистрибуцији на инфраструктуру, јавну/буџетску потрошњу и привредне дјелатности. Унутар секторске дистрибуције врши се класификација према намјени на више области. У оквиру јавне/буџетске потрошње разликује: буџетску подршку, здравство, образовање, развој локалне заједнице, демобилизацију, запошљавање, разминиравање, реконструкцију и сл Правна регулатива карактеристична за област Област задуживања и дуга је регулисана бројним законским и подзаконским актима попут: Закона о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске, Закона о унутрашњем дугу Републике Српске, Закона о условима и поступку верификације општих обавеза Републике Српске, Закона о условима и начину измирења обавеза по основу рачуна старе девизне штедње емисијом обвезница у Републици Српској, Закона о фискалној одговорности у Републици Српској, Уредбе о условима и поступку директног задуживања фондова социјалне сигурности, Уредбе о индиректном задуживању Републике Српске, Упутства о прикупљању података и вођењу евиденција о укупном дугу и гаранцијама Републике Српске и сл. Низ других прописа има утицаја на ову област. 13 Основни пропис којим се регулише материја управљања задуживањем и дугом је Закон о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске, те подзаконски прописи донесени на основу овог закона. Овим прописима се дефинишу појмови у вези са дугом, обухват и врсте дуга, евиденције о дугу. Затим намјена дуга, ограничења дуга, форме дуга, овлашћења за задуживање, поступци задуживања, статус дуга. Уређују се и области хартија од вриједности РС, гаранција РС, те задуживање ЈЛС и ФСС Улоге, надлежности и одговорности институција Улоге, надлежности и одговорности институција РС у погледу задуживања регулисане су различитим прописима и подјељене су између институција РС на истим и различитим нивоима власти. Кључне улоге и надлежности су у институцијама на републичком нивоу, које су у контексту ове ревизије и испитиване, 13 Прилог број 1 - Листа референци 12 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

19 посебно са аспекта Закона о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске. Институције РС које имају примарну улогу у погледу задуживања су: Народна скупштина Републике Српске, Влада Републике Српске и Министарство финансија Републике Српске. Питање задуживања РС предмет је и Устава Републике Српске. Уставом Републике Српске у дијелу који се односи на надлежност Народне скупштине Републике Српске наводи се да је у надлежности Народне скупштине да расписује републички јавни зајам и одлучује о задуживању Републке. 14 У даљем тексту су наведене кључне надлежности и улоге институција у вези са истраживаном тематиком. Из Закона о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске произилазе и посебне надлежности Народне скупштине Републике Српске (у даљем тексту НС РС): одлучује о укупном краткорочном и дугорочном задуживању које може настати у току фискалне године, као и о његовој намјени; доноси одлуку о одобравању капиталне инвестиције, као и о максималном износу задужења за финансирање те инвестиције; разматра извјештаје о задужењу; даје сагласност о издавању гаранција РС, сагласност на пренос или уступање гаранције трећој страни, те именује овлашћеног потписника гаранције итд. Опште надлежности Владе Републике Српске прописане су Законом о Влади Републике Српске, а надлежности министарстава и других републичких органа управе прописане су Законом о републичкој управи. Надлежности Владе Републике Српске (у даљем тексту Влада РС) у погледу задуживања произилазе из Закона о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске: даје приједлог НС РС о укупном краткорочном и дугорочном задуживању које може настати у току фискалне године, као и о његовој намјени; разматра приједлог одлуке о задуживању и доставља га НС РС на усвајање; доноси подзаконске акте у овој области; разматра извјештај о задуживању и информацију о кредитном аранжману, намјени и прихватљивости услова задужења; закључком прихвата иницијативу за покретање поступка за задуживање и издавање гаранције, утврђује ставове, одређује састав делегације за преговоре и овлашћује лица за потпис записника са преговора; предлаже НС РС издавање гаранције, разматра информацију о гаранцији, намјени и прихватљивости услова за издавање гаранције итд. Надлежности и одговорности Министарства финансија у погледу задуживања произилазе из Закона о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске: доставља извјештај о задужењу Влади и НС РС; дужно је да обезбиједи ажурне, потпуне и тачне податке којима се доказује поштовање ограничења дуга; обавезно је да води потпуну, тачну и ажурну евиденцију о дугу, гаранцијама и индиректном дугу РС; 14 Члан 70. став 1. тачка 2. и 6. Устава РС Извјештај ревизије учинка РУ

20 спроводи активности у вези са хартијама од вриједности у складу са одлуком Владе и овлашћењима; планира средства у буџету за плаћање по гаранцијама, плаћа по гаранцијама на основу писаног захтјева корисника гаранције и сл; обавља комуникацију и информисање Министарства финансија и трезора БиХ у вези са задуживањем, када је то потребно; даје сагласност ЈЛС за задужење, односно издавање гаранције; даје сагласност на задуживање ФСС; заприма и евидентира у евиденцији дуга обавјештења ЈЛС и ФСС о кашњењу у испуњењу доспјелих обавеза, заприма и одобрава план ЈЛС и ФСС за отклањање будућег кашњења у отплаћивању дуга итд. У Закону о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске препознаје се и улога ресорних министарстава. Заједничка улога Министарства финансија и ресорних министарстава се огледа у сљедећем: Министарство финансија РС у сарадњи са ресорним министарством припрема приједлог одлуке о задуживању; Уколико се РС задужује индиректно за рачун дужника (ЈЛС, ФСС, ИРБ РС, ЈП и институција јавног сектора), ресорно министарство заједно са Министарством финансија или уз претходно прибављено мишљење ресорног министарства, разматра пројектну и кредитну документацију и подноси Влади РС информацију о кредитном аранжману, намјени и прихватљивости услова задужења; Министарство финансија РС је заједно са ресорним министарством одговорно за вођење преговора и спровођење процедура за закључивање кредитних споразума и информисање Владе РС о обављеним преговорима; Ресорно министарство заједно са Министарством финансија РС подноси Влади информацију о гаранцији, намјени и прихватљивости услова за издавање гаранције и информише Владу РС о обављеним преговорима; Ресорно министарство заједно са Министарством финансија РС врши надзор финансијске способности свих зајмопримаца за испуњење чијих обавеза је гарантовала РС гаранцијама издатим у складу са овим законом и може од њих да тражи све информације које су неопхпдне за вршење надзора итд. Одређене улоге, надлежности и одговорности имају ЈЛС, ФСС, ресорна министарства и сл. који, у контексту ове ревизије, немају кључни значај. 14 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

21 3. НАЛАЗИ Задуживање сваке земље може бити инструмент развоја, али може бити и кочница ако се њим не управља на одговарајући начин. Задуживање, по правилу има дугорочне посљедице и стога је веома битно за које намјене се врши задуживање. Задуживати се треба, прије свега, за инвестиционе пројекте који су приоритетно потребни, који доносе највеће економске и друштвене користи и на тај начин доприносе развоју једног друштва. Област јавног задуживања треба бити строго контролисана, правила поступања детаљно прописана и јасна. Доносиоци одлука морају имати поуздане, потпуне и правовремене информације код одлучивања о задуживању, али и касније, о реализацији и оствареним ефектима задуживања. Подаци о задуживању морају бити јавно доступни, свеобухватни и разумљиви за све заинтересоване учеснике. У даљем тексту су презентовани налази до којих је ревизија дошла током спровођења овог истраживања Основне карактеристике и тенденције укупног задуживања и отплате дуга у РС Веома је важно да се јавно задуживање врши на бази утврђених стратешких опредјељења, према јасним процедурама и приоритетима и уз строгу контролу и праћење нивоа задужености. У овом дијелу поглавља су презентовани налази који се односе на доношење аката битних за ову област, њихово постојање, узајамну повезаност, усаглашеност и јасноћу, те тенденције у укупном задуживању и отплати дуга у контексту генералних опредјељења надлежних институција, одређених показатеља раста и развоја РС, као и њихов утицај на управљање задуживањем и дугом у РС Опште околности и ризици у којима се врши управљање задуживањем и дугом РС има одређене отежавајуће околности и додатне ризике у контексту управљања задуживањем и дугом. Оне се односе, прије свега, на наслијеђени спољни дуг бивше СФРЈ, пројектовани унутрашњи дуг, огромне потребе за задуживањем као посљедице ратних разарања и ниског степена развијености, сложено уставно уређење БиХ, одсуство инструмената монетарне политике, неријешено питање реституције и сл. Дуг бивше СФРЈ, настао до године, алоциран је на РС у износу од 1.144,13 милиона КМ 15. Скоро половина главнице је отплаћена па стање дуга на дан године износи 583,3 милиона КМ. Унутрашњи дуг РС, Законом о унутрашњем дугу РС 16, утврђен је у износу 1.557,5 милиона КМ и обухвата: Опште неисплаћене обавезе буџета РС, настале до 31. децембра године, у износу 182,6 милиона КМ, 15 Прерачунато у КМ по курсној листи ЦБ БиХ курсна листа број 258 од године, а за SDR курсна листа број 002 од године 16 Закон о унутрашњем дугу РС (Службени гласник РС, број 1/12, 28/13, 59/13 и 44/14) Извјештај ревизије учинка РУ

22 Обавезе по основу девизне штедње депоноване код банака на територији РС до 31. децембра године, у износу 774,9 милиона КМ и Обавезе по основу материјалне и нематеријалне штете настале у периоду ратних дејстава од 20. маја године до 19. јуна године, у износу 600 милиона КМ. Наведене обавезе се дјелимично исплаћују у готовини, а највећим дијелом путем дугорочних обвезница РС. Стање дуга на дан године износи 937 милиона КМ. Према ПЈИ 17, пројекти у имплементацији у периоду до године са обезбјеђеним изворима финансирања износе 2,8 милијарди КМ, од чега је 76% из међународних средстава: 286 милиона КМ грантова и 1,8 милијарди КМ кредита. Идентификоване потребе без обезбијеђених извора финансирања износе 6,7 милијарди КМ. Дио процедуралних надлежности, а које се односе на процес уговарања и закључивања спољних задужења, је на нивоу БиХ. Реализација кредитних аранжмана са међународним финансијским институцијама за подршку буџету је често условљена провођењем реформи и испуњавањем постављених услова на свим нивоима власти у БиХ. БиХ у цјелини има веома ограничене инструменте монетарне политике, прије свега због прописаног валутног одбора. БиХ је једина земља која у процесу напуштања комунистичког/социјалистичког државног уређења није ријешила питања реституције и денационализације, а која представљају један од услова за приступање ЕУ у оквиру поглавља која се односе на људска права и слободе. Поједине процјене износа потенцијалне финансијске реституције се крећу од 1,6 до 2 милијарде КМ за цијелу БиХ Стратешки и регулаторни оквир РС не посједује стратешке акте којима су јасно дефинисани кључни правци и приоритети развоја, а који би били адекватан основ за управљање задуживањем и дугом. Стратегија развоја РС, као кључни документ којим се усмјерава будући развој, још увијек није донесена. Њено доношење је иницијално планирано и уговорено за период година. Иста је, у одређеној основној форми, израђена крајем године и упућена Влади РС на разматрање и усвајање. У међувремену, овај документ је више пута ажуриран, односно мијењан је период примјене стратегије. Влада РС није усвајала и достављала приједлог стратегије НС РС. Планирана је дорада постојећег документа и закључивање анекса уговора којим би се дефинисао нови период примјене стратегије, година. 19 У Информацији о стратешким и планским документима Републике Српске 20 наводи се да РС нема стратешке документе за 39 области. Поред горе поменуте области развоја РС недостаје и стратегија у области управљања јавним финансијама РС. Доношење Стратегије развоја јавних путева у РС тек је планирано за период година, иако је у ову област у посматраном периоду по основу спољног дуга уложено готово 280 милиона КМ. Такође, у већ споменутом ПЈИ предвиђено је 17 Програм јавних инвестиција РС за период година 18 Прилог број 7 Реституција у РС и БиХ 19 Детаљније видјети у Извјештајима ГСРЈС РС о ревизији финансијских извјештаја Генералног секретаријата Владе РС у периоду година 20 Информација о стратешким и планским документима Републике Српске, Влада РС, Министарство за економске односе и регионалну сарадњу, Бања Лука, фебруар године 16 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

23 улагање у путну инфраструктуру од 690 милиона КМ за шта су обезбијеђени извори финансирања 21, а 1,8 милијарди КМ за шта још нису обезбијеђена средства 22. Насупрот томе, РС има на десетине стратегија из различитих области чија је међусобна усклађеност упитна имајући у виду непостајање генералне стратегије развоја РС. НС РС је у јуну године, а након разматрања Информације о дугу РС са стањем дуга на дан године, донијела Закључак којим задужује Владу РС да, у року од три мјесеца, припреми и предложи политику задуживања РС, којом би, на систематичан и дугорочан начин, била уређена стратегија задуживања у наредним годинама. Политиком је требало процијенити: Потребе за задуживањем на нивоу Републике, укључујући ванбуџетске фондове, јавна предузећа у којима је гарант задужења Република, те локалне заједнице; Могућност даљњег задуживања Републике, у смислу износа, услова и ануитета отплате, Приоритете за задуживање, међу којима нарочито треба узети у обзир: а) потребе даљњег стамбеног збрињавања породица погинулих и ратних војних инвалида, б) потребе избјеглих и расељених лица, в) потребе просвјете и културе, г) потребе за крупне пројекте у инфраструктури (путеви, жељезнице, електрична мрежа, водозаштита, комунална предузећа и сл.), д) потребе мреже здравствених установа, ђ) потребе ванбуџетских фондова, друге потребе. Влада РС је, на основу наведеног закључка, на сједници одржаној године утврдила Приједлог политике задуживања РС и наредног дана га доставила НС РС ради разматрања и доношења. Поменути документ је године повучен од стране Владе, тако да није ни разматран на сједници НС РС. Ревизији није документован и образложен разлог повлачења, нити да је овај документ накнадно дорађиван, допуњаван и достављан Влади РС. Такође, није документовано да се на било који начин користи у контексту планирања и предлагања одлука о задуживању. Имајући у виду садржај овог документа и чињеницу да је у периоду од године дуг значајно растао, један документ овог типа могао је бити од користи за усмјеравање задуживања. Остало је непознато шта је у том документу било неадекватно, спорно и зашто се то није могло исправити и упутити НС РС. На својим сједницама НС РС није разматрала никакав приједлог политике задуживања РС. Влада РС је, на сједници одржаној године донијела Закључак којим је прихватила Стратегију управљања дугом Републике Српске за период година. Закључком се задужује Министарство финансија РС да усвојену Стратегију достави Министарству финансија и трезора БиХ у сврху обједињавања исте у јединствен документ Средњорочна стратегија управљања дугом Босне и Херцеговине. Такође се Министарство финансија РС задужује да реализује задатке дефинисане Стратегијом, континуирано прати имплементацију Стратегије и о њеном извршењу годишње извјештава Владу РС, те да објави стратегију на порталу Владе 21 Изградња аутопута Бањалука-Добој, од чега је до године повучено 98 милиона КМ унутар поменутих 280 милиона КМ 22 Изградња мреже аутопутева Бањалука - Млиништа (прва фаза Бањалука - Мркоњић Град у дужини од 60 километара) чија је вриједност 1,17 милијарди КМ, као и изградња дионице аутопута Добој - Вукосавље (коридор 5ц у дужини од 46 километара) у износу од 611 милиона КМ Извјештај ревизије учинка РУ

24 РС како би била доступна свим заинтересованим странама. Савјет министара БиХ је усвојио Стратегију управљања дугом БиХ, чији је саставни дио Стратегија управљања дугом Републике Српске за период година, на 53. сједници, одржаној године. Обавеза доношења стратегије управљања дугом у РС није прописана важећим (а ни претходним) законским прописима РС у области задуживања, али је потреба њеног доношења позната дужи низ година. Иста је услов за нове аранжмане са Свјетском банком и израђена је уз њену техничку помоћ. Стратегију није донијела НС РС, што није уобичајено када су у питању стратегије, а није ни упозната са доношењем исте. Област задуживања карактерише сложен, неусаглашен и недовољно јасан регулаторни оквир. Бројним прописима, на директан и индиректан начин, регулисана је област задуживања и дуга 23. Одређени прописи још увијек нису донесени, попут Закона о реституцији, чије доношење је већ планирано, а могу имати значајан утицај на ову област 24. Ревизија је уочила одређене неусаглашености важећег регулаторног оквира и то посебно у дијелу који се тиче дефиниција и обухвата дуга, те ограничења дуга 25. Бројне су, нејасне и међусобно неусаглашене дефиниције појединих категорија дуга које се на различит начин интерпретирају и употребљавају. Ограничења дуга су дефинисана на неконзистентан начин који оставља простор за њихова различита тумачења. Сам Закон о задуживању, дугу и гранцијама РС (у даљем тексту ЗЗДГ), као кључни закон у области задуживања, а који је био доминатно у фокусу ове ревизије, садржи бројне нејасноће које нарочито долазе до изражаја код његове примјене у пракси, посебно када је у питању овлаштење и начин одлучивања о задужењу 26. Уочава се интенција законодавца да НС РС одлучује, не само о задужењу већ и о његовим детаљима, док Влада РС према одредбама овог закона нема надлежности у доношењу одлука о задуживању. Сам Устав РС прописује да је одлучивање о задуживању у ингеренцији НС РС. 27 Пракса у области одлучивања се у посматраном периоду значајно мијењала, по правилу, у правцу давања ширег простора, па чак и овлаштења за дјеловање Влади РС и Министарству финансија РС. До године, Влада РС је предлагала, а НС РС доносила појединачне одлуке за сваку врсту и намјену задужења. Од године, када се кренуло са емисијом хартија од вриједности (у даљем тексту ХоВ) за финансирање буџетских издатака РС на домаћем финансијском тржишту, доносиле су се збирне годишње одлуке за њихову емисију, а за остале врсте и намјену задужења НС РС је доносила појединачне одлуке. Од године НС РС је на приједлог Владе усвајала годишње одлуке о дугорочном задуживању РС за потребе финансирања буџетских издатака гдје су наведени могући извори дугорочног финансирања (ММФ, Свјетска банка, емисија обвезница, домаће и иностране финансијске институције и друштва). НС РС је овим одлукама задужила Владу РС да са наведеним финансијским институцијама договори најповољније кредитне услове. Међутим, одлука о 23 Прилог број 1 - Листа референци 24 Прилог број 7 Реституција у РС и БиХ 25 Прилог број 8 Неусаглашеност и нејасноћа регулаторног оквира 26 Прилог број 8 Неусаглашеност и нејасноћа регулаторног оквира 27 Члан 70. став 1. тачка 2. и 6. Устава РС 18 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

25 дугорочном задуживању се односи на једну фискалну годину па остаје нејасно шта у случајевима када се средства од ових финансијских институција повлаче у више фискалних година, као што је случај са ММФ-ом и покушајем задуживања код америчког фонда Global Bancorp Commodities & Investments, Inc. У доле датој табели су приказане промјене у пракси одлучивања иако се прописани начин и поступак задуживања са аспекта овлаштења, у међувремену, суштински није мијењао. Табела број 1 Промјена праксе у одлучивању о задуживању РС Нови ЗЗДГ - прописана овлаштења за задуживање Измјена ЗЗДГ - нису мијењана овлаштења Нови ЗЗДГ - нису мијењана овлаштења Измјена ЗЗДГ - нису мијењана овлаштења Устав РС: НС РС доноси законе, друге прописе и опште акте, те расписује републички јавни зајам и одлучује о задужењу Републике! Годишња одлука НС РС о краткорочном задуживању Појединачне одлуке НС РС за сваку врсту и намјену задужења Годишња одлука НС РС о краткорочном задуживању РС емисијом трезорских записа Годишња одлука НС РС о дугорочном задуживању РС емисијом обвезница Појединачне одлуке НС РС о задуживању за финансирање инфраструктурних и привредних пројеката, те финансирање буџета од стране међународних финансијских институција Влада РС године донијела Уредбу о условима и критеријумима за реализацију текућих обавеза по основу подстицаја за развој пољопривреде и села путем финансијског посредовања 28 РС емисијом трезорских записа Годишња одлука НС РС о дугорочном задуживању РС у оквиру којих је Влада РС доносила појединачне одлуке о задужењу (нпр. DPO и амерички кредит) Појединачне одлуке НС РС о задуживању за финансирање инфраструктурних и привредних пројеката, те кредитних задужења код домаћих финансијских институција Влада РС и године донијела Уредбу о условима и критеријумима за реализацију текућих обавеза по основу подстицаја за развој пољопривреде и села путем финансијског посредовања 29 Извор података: Службени гласник РС У земљама окружења 30 законодавно тијело одлучује о задуживању кроз усвајање буџета државе у којем су побројане све ставке задужења, збирно (лимит) и 28 Уредба о условима и критеријумима за реализацију текућих обавеза по основу подстицаја за развој пољопривреде и села путем финансијског посредовања (Службени гласник РС, број 43/13) 29 Уредба о условима и критеријумима за реализацију преосталих обавеза из године по основу подстицаја за развој пољопривреде и села путем финансијског посредовања (Службени гласник РС, број 22/14) 30 Србија, Хрватска, Црна Гора и Словенија Извјештај ревизије учинка РУ

26 појединачно, који ће бити уговорени и повучени у датој буџетској години. Извршна власт има мандат да реализује буџетом утврђена задужења кроз закључивање споразума са кредиторима и избор инструмената задужења у области емисије ХоВ (врста ХоВ, појединачни износ и рок доспијећа). У ЗЗДГ постоји дефинисан поступак задуживања, али није јасно на која задуживања се поступак односи (директно и/или индиректно, капиталне инвестиције, буџет, у иностранству или на домаћем тржишту) и да ли се сва задуживања морају вршити у складу са овако дефинисаним поступком. Поред ЗЗДГ, поступак задуживања је дефинисан и одређеним подзаконским актима: Уредбом о индиректном задуживању РС, Уредбом о условима и поступку директног задуживања фондова социјалне сигурности. Емисија ХоВ је дјелимично регулисана у ЗЗДГ. Уредбом о условима, поступку емисије и елементима примарног тржишта трезорских записа је прецизније уређено задуживање путем трезорских записа, док сличан подзаконски акт за обвезнице не постоји. За задуживање путем обвезница примјењују се прописи из области тржишта ХоВ. Нејасно је у којим све случајевима задуживања је обавезна примјена Закона о јавним набавкама БиХ. Ове нејасноће се у великој мјери одражавају и на праксу појединих поступака задуживања. Нејасно је који од поступака задуживања наведених у закону се односи на задуживање код ММФ-а и код иностраних финансијских институција и друштава. ЗЗДГ дефинисана је намјена дугорочног и краткорочног задуживања, како за РС 31, тако и за ЈЛС 32 и ФСС. Намјене задуживања, на начин на који су дефинисане, су нејасне са аспекта практичног тумачења и документовања приликом конкретних задуживања. Додатну забуну уноси и термин који се користи у одлукама о краткорочном и дугорочном задуживању за финансирање буџетских издатака, а који није дефинисан у ЗЗДГ. Одредбама ЗЗДГ и подзаконских аката није јасно прописано из којих разлога, за које намјене, када и под којим условима се РС индиректно задужује за неког крајњег корисника. Према Уредби о индиректном задуживању РС, индиректно задуживање подразумијева задуживање РС на захтјев, у име и за рачун ЈЛС, ФСС, ИРБ РС, ЈП и институција јавног сектора, а дуг отплаћује РС из средстава која ЈЛС, ФСС, ИРБ РС, ЈП и институције јавног сектора уплате за сервисирање свог дуга. Ова одредба је, суштински непримјењива јер РС мора платити преузете обавезе без обзира да ли крајњи корисници њој уплате средства или не. Нејасно је када и за које сврхе се нпр. ЈП и ФСС задужују директно, а за које индиректно. Да ли је то повезано са намјеном конкретног задужења, захтјевима кредитора, цијеном задуживања и сл. Не постоје генерално прописан поступак или процедура под којим условима се врши прослијеђивање кредита крајњим корисницима, које све услове морају испунити са аспекта кредитне способности да би се на овај начин могли задужити. По правилу, у одлуци НС РС којом се одобрава задуживање утврђује се да ли је крајњи корисник РС или неко други, при чему се наводи да се преношење врши под истим условима. У години донесен је нови ЗЗДГ по редовној процедури, а у програму рада НС РС за ту годину била је предвиђена његова измјена. Измјена овог закона у години, након поплава, извршена је по хитном поступку. Важећи Закон о унутрашњем дугу РС је такође донесен у години по хитном поступку, а да није био предвиђен програмом рада НС РС. Све три измјене овог закона у и Члан 13. и 14. ЗЗДГ 32 Члан 66. ЗЗДГ, а слично вриједи и за ФСС према члану 80. ЗЗДГ 20 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

27 години такође су биле по хитном поступку. Ревизији није презентовано 33 да су рађене детаљне анализе приликом доношења ових закона, из којих би било видљиво шта су недостаци претходног, шта су предности и шта се жели постићи новим законским рјешењима. НС РС је у јуну године, истим закључком који се тиче и политике задуживања, задужила Владу РС да, у року од 6 мјесеци, предложи Закон о фискалној одговорности у РС. Доношење овог закона је било у програму рада НС РС за 2012, и годину, али не и за годину када је заиста донесен. Ревизији није презентовано постојање писаних интерних процедура и упутстава којима се описују послови у вези за задуживањем и дугом у Министарству финансија РС. Уочљива је распарчаност ових послова по различитим организационим дијеловима унутар самог Министарства финансија РС. Постојеће одредбе прописа, прије свега Закона о буџетском систему, којима се регулише расподјела прихода од индиректних пореза након издвајања дијела средстава за сервисирање спољног дуга РС, неповољно утичу на ЈЛС, односно њихове буџете. Имајући у виду да је овај приход доминантан у буџетима ЈЛС, а да сервис спољног дуга има тенденцију раста, која ће се, према садашњим пројекцијама, наставити и у будућности, јасно је да ће ова проблематика још више да ескалира. Графикон број 1 Утицај сервиса спољног дуга РС на ЈЛС Однос сервиса спољног дуга РС и дознаке ЈЛС из индиректних пореза, те износ сервиса спољног дуга РС који је пренесен на ЈЛС према садашњем моделу расподјеле у периоду од до године и пројекцијама за период године Сервис спољног дуга из индиректних пореза Дозначено ЈЛС Износ сервиса спољног дуга РС који је пренесен на ЈЛС Извор података: Консолидовани извјештај о извршењу буџета РС у периоду година, те ревидирани ДОБ за период година 33 Износи унтрашњег дуга утврђени су Законом о унутрашњем дугу из године са готово идентичним износима као и године у претходном закону. Ревизији није презентовано да су ови износи преиспитивани, провјеравани, нити да је процјењивана вјероватноћа њиховог остварења, на примјеру обавеза по основу материјалне и нематеријалне ратне штете гдје постоји велика вјероватноћа да ће износ процијењен у закону бити премашен због великог броја још увијек неријешених предмета по овом основу. Насупрот томе, за обавезе настале у поступку приватизације, у оквиру општих обавеза, још увијек није било измирења ни путем емисија обвезница ни готовинских исплата. Сам третман овог дуга је нејасан јер се он у ограничења дефинисана у ЗЗДГ рачуна у цјелости, а већ у Стратегији управљања дугом РС се третира као потенцијални дуг док се не изврши његова верификација. Извјештај ревизије учинка РУ

28 Када се упореди постојећи модел расподјеле гдје се након сервиса спољног дуга РС исти расподјељује између буџета РС и буџета ЈЛС и модел у којем би се расподјела индиректних пореза вршила прије сервиса спољног дуга РС, може се уочити да се пренос терета са буџета РС на буџете ЈЛС повећао са око 22 милиона колико је тај износ оквирно био на годишњем нивоу у периоду година на скоро 60 милиона КМ у години. Пројекције за период година најављују још неповољнији тренд, гдје би пренос терета могло да достигне и 86 милиона КМ за годину. Према пројекцијама из ревидираног Документа оквирног буџета (у даљем тексту ДОБ) за период година, од фискалне године отплата спољног дуга ће почети да превазилази износ који се у укупном износу дозначи ЈЛС из индиректних пореза. Према истим пројекцијама, у трогодишњем периоду година, износ отплате спољног дуга који је пренесен на ЈЛС, могао би достићи износ укупне годишње дознаке ЈЛС из индиректних пореза. Кумулативно, пренесени терет у периоду година могао би према садашњем моделу расподјеле индиректних пореза у РС и пројекцијама, премашити износ од пола милијарде КМ. Савез општина и градова РС је, приликом давања својих примједби и сугестија на радне верзије економских политика РС, указивао на ову проблематику. Такође је покренуо иницијативу за изузимање ЈЛС из сервисирања спољног дуга РС и писмено тражио од Владе РС и Министарства финансија РС измјену прописа којима је ова област уређена Тенденције укупног дуга, његове отплате и плаћених камата Укупни дуг РС, у посматраном петогодишњем периоду, порастао је за више од 1/3 и достигао је готово 5,3 милијарде КМ на крају године. Отплата главнице дуга је значајно расла и удвостручила се у у односу на годину. По свим посматраним аспектима дуга, РС као крајњи корисник има доминантно учешће. Графикон број 2 Стање укупног дуга РС Стање дуга у периоду година (у милионима КМ) УКУПАН ДУГ РС ЈАВНИ ДУГ РС Спољни дуг Унутрашњи дуг У посматраном периоду 34, истим интензитетом су порасле обје категорије укупног дуга, и спољни и унутрашњи (за по 37%), док је јавни дуг РС порастао за 29%. При томе је, у апсолутном износу, спољни дуг порастао за око 815 милиона, а унутрашњи за око 615 милиона КМ, што се може видјети на графикону поред. Извор података: Упитници ГСРЈС РС 34 Ревизија је користила података о стању дуга и на године јер у суштини представља почетно стање за годину. 22 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

29 Дуг свих група крајњих корисника (РС, ФСС, ЈП, ИРБ и ЈЛС), у посматраном периоду, је растао, али различитим интензитетом. Дуг РС, због свог доминантног учешћа, процентуално је најмање растао (19%), али у апсолутном износу је порастао највише (565 милиона КМ). При томе, нарочито је интензивно растао након године. Дуг осталих корисника је порастао од 1/2 код ЈЛС до преко 4 пута код ФСС (са Клиничким центром) и ИРБ-а, што је посљедица како убрзаног раста, тако и ниског почетног нивоа задужености. Уочљиво је да је код њих интензивнији раст био до године. Графикони број 3 и 4 Стање и структура дуга по групама крајњих корисника Стање дуга (на ) по крајњим корисницима, у периоду (у милионима КМ) Дуг РС Дуг ФСС и КЦ Дуг ЈП - индиректан дуг РС Дуг ИРБ-а - индиректан дуг РС Дуг ЈЛС 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Структура укупног дуга РС у % (на дан ) по крајњим корисницима Дуг ЈЛС Дуг ИРБ-а индиректан дуг РС Дуг ЈП - индиректан дуг РС Дуг ФСС и КЦ Дуг РС Извор података: Упитници ГСРЈС РС На сљедећим графиконима приказана је отплата главнице укупног дуга РС по његовим компонентама и јавног дуга, те структура отплате. Графикони број 5 и 6 Отплата главнице и структура отплате укупног дуга РС Тенденције у отплати укупног дуга РС - главница (у милионима КМ) УКУПАН ДУГ РС ЈАВНИ ДУГ РС Спољни дуг Унутрашњи дуг 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Структура отплате укупног дуга РС у % Унутрашњи дуг Спољни дуг Извор података: Упитници ГСРЈС РС Извјештај ревизије учинка РУ

30 Отплата главнице укупног дуга се повећавала са 269 милиона КМ у години на 583 милиона КМ у години, уз благи пад у години, а што је резултат мање отплате кредита према ММФ-у. У посматраном периоду отплаћено је више од 2,2 милијарде КМ главнице по основу укупног дуга РС. У структури отплате дуга, око 1/3 се односи на спољни, а 2/3 на унутрашњи дуг. Износ отплата дуга ЈЛС, у посматраном периоду, стагнира док код других група корисника отплата дуга значајно расте. Уочљиво је доминантно учешће отплате дуга РС у отплати укупног дуга, које се кретало у распону од 2/3 (2011. године) до 4/5 (2014. године). Графикони број 7 и 8 Отплата главнице и структура отплате укупног дуга РС по групама крајњих корисника Отплата укупног дуга РС по крајњим корисницима, у периоду (у милионима КМ) Дуг РС Дуг ФСС и КЦ Дуг ЈП - индиректан дуг РС Дуг ИРБ-а - индиректан дуг РС Дуг ЈЛС 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Структура отплате укупног дуга РС у % по крајњим корисницима Дуг ЈЛС Дуг ИРБ-а - индиректан дуг РС Дуг ЈП - индиректан дуг РС Дуг ФСС и КЦ Дуг РС Извор података: Упитници ГСРЈС РС РС је у посматраном периоду по основу укупног задуживања повукла средстава у износу 3,7 милијарди КМ. Генерално, у посматраном периоду дошло је до раста износа повучених средстава, али уз велике осцилације по годинама и уз постепену орјентацију на домаће финансијско тржиште, што је видљиво на наредним графиконима. Графикони број 9 и 10 Повлачење средстава по основу укупног дуга РС Повучена средства по основу задуживања (у милионима КМ) УКУПАН ДУГ РС ЈАВНИ ДУГ РС Спољни дуг Унутрашњи дуг Извор података: Упитници ГСРЈС РС 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Структура повучених средства у % по основу задуживања Унутрашњи дуг Спољни дуг 24 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

31 Посматрано по групама крајњих корисника, наглашена је тенденција пораста износа повучених средстава по основу дуга РС и његово све значајније учешће у структури (достигао готово 3/4). Код других корисника долази до пада у обиму повучених средстава по основу задуживања, нарочито код ЈП и ИРБ-а што може указивати на пад инвестиционе активности ЈП и подршци привреди преко ИРБ-а РС. Графикони број 11 и 12 Повлачење средстава и структура повучених средстава по основу укупног дуга РС по групама крајњих корисника Повлачење средстава по основу задуживања (у милионима КМ) према крајњим корисницима Дуг РС Дуг ФСС и КЦ Дуг ЈП - индиректан дуг РС Дуг ИРБ-а - индиректан дуг РС 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Структура повучених средстава у % по основу задуживања Дуг ЈЛС Дуг ИРБ-а - индиректан дуг РС Дуг ЈП - индиректан дуг РС Дуг ФСС и КЦ Дуг РС (буџета) Дуг ЈЛС Извор података: Упитници ГСРЈС РС РС је у посматраном периоду, за готово 1,5 милијарди КМ, више повукла средстава него што је отплатила главнице по основу задужења, а што је опет најизраженије код дуга РС (445 милиона КМ) и ФСС (460 милиона КМ). Све групе корисника су се више задуживале него што су отплатиле дуга у свим годинама посматраног периода, осим ЈЛС у години. Графикон број 13 Разлика отплате и повучених средстава по основу задуживања Разлика између отплате главнице дуга и повучених средстава по основу задуживања у РС (у милионима КМ) према крајњим корисницима Дуг РС Дуг ФСС и КЦ Дуг ЈП - индиректан дуг РС Дуг ИРБ-а - индиректан дуг РС Дуг ЈЛС -200 Извор података: Упитници ГСРЈС РС Извјештај ревизије учинка РУ

32 У периоду година 35, по основу укупног дуга РС плаћено је 292 милиона КМ камата, уз изражену тенденцију раста, коју диктира дуг РС. Износи плаћених камата по другим групама крајњих корисника стагнирају. У години укупно је плаћено 106 милиона КМ камате, од чега половина се односи на дуг РС. Графикони број 14 и 15 Плаћене камате и њихова структура Плаћене камате на дуг у периоду година (у милионима КМ) УКУПАН ДУГ РС Дуг РС Дуг ФСС и КЦ Дуг ЈП - индиректан дуг РС Дуг ИРБ-а - индиректан дуг РС Дуг ЈЛС Извор података: Упитници ГСРЈС РС 2% 9% Структура плаћених камата у % по основу укупног дуга РС у години 21% 19% Дуг РС Дуг ФСС и КЦ Дуг ЈП - индиректан дуг РС Дуг ИРБ-а - индиректан дуг РС Дуг ЈЛС 49% Исказана опредјељења и остварени показатељи задужености Опредјељења надлежних институција у области управљања задуживањем и дугом су исказана кроз документе, попут економске политике и ДОБ-а, али врло често без јасно дефинисаних циљева, резултата који се желе постићи, активности које треба предузети, неопходних ресурса и сл. Показатељи задужености и отплате дуга, у посматраном периоду, имали су растуће тенденције. Надлежне институције, у документима попут економске политике и ДОБ-а, су исказале низ опредјељења у вези са задуживањем и дугом, која се односе на потребу активног управљања дугом, избор кредитно способних крајњих корисника и њихово праћење, одабир приоритетних пројеката за које би се РС задужила, промовисање дужничких ХоВ РС и излазак на међународно финансијско тржиште, стабилизацију учешћа дуга у БДП-у, одржавање просјечне рочности доспјећа на постојећем нивоу и задржавање ниског учешћа краткорочног дуга, веће учешће задуживања по моделу гаранција и сл. 36 Ревизији није презентовано да су наведена опредјељења конкретизована кроз планске документе или друге документе из којих би било видљиво шта се жели постићи, у којим роковима, са којим ресурсима. 35 Министарство финансија РС посједује само збирни податак о плаћеној главници и камати ЈЛС за и годину, те стога нису могли бити исказани подаци о плаћеним каматама за цијели посматрани период 36 Прилог број 6 Примјери опредјељења надлежних институција исказаних у Економским политикама РС у периоду година 26 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

33 Уочљиво је да нека од исказаних опредјељења се континуирано понављају док се друга појављују повремено, па није јасно која од њих су трајног, а која привременог карактера, која су реализована, а од којих се одустало. Постојећим ЗЗДГ дефинисано је да краткорочни дуг РС не може бити већи од 8% износа редовних прихода остварених у претходној фискалној години, док је према претходном закону лимит био 5%. Претходним ЗЗДГ је било дефинисано да краткорочни дуг не може бити предмет рефинансирања или продужетка након истека те фискалне године, што важећим ЗЗДГ није предвиђено. Одлукама о краткорочном задуживању РС по основу емисија краткорочних ХоВ трезорских записа за и годину, одобрава се могућност максималног краткорочног задужења дефинисаног законом, што опет указује да опредјељење за задуживање са ниским учешћем краткорочног дуга не може бити резултат планског приступа. Ревизији није презентовано да постоје дефинисани јасни критерији за рангирање и одабир приоритетних пројеката који се финансирају из задуживања. Такође, уочљиво је одсуство свеобухватног рјешавања начина и услова преноса кредита по основу индиректног задуживања РС на крајње кориснике. Иако је, у посматраном периоду, генерално била пракса да РС преноси кредите крајњим корисницима под истим условима, због другачије праксе из претходног периода, практичног проблема да се пренос изврши под потпуно идентичним условима, као и због кашњења или неплаћања обавеза крајњих корисника кредита према РС, може се уочити значајан несклад између плаћања обавеза од стране РС према кредиторима и плаћања обавеза крајњих корисника према РС по основу индиректног задуживања РС. Посљедње три године, РС је по основу индиректног дуга плаћала више по 13 милиона КМ сваке године, што је видљиво у табели испод. Табела број 2 Проблематика рефундације индиректног дуга РС Р. бр. Крајњи корисници кредита Разлика између плаћених обавеза за главнице кредита од стране РС према кредиторима и крајњих корисника кредита према РС по основу индиректног дуга РС (у милионима КМ): ЈЛС 0,02 0,08 0,15-0,33-0,37 2 ФСС 0,00 0,00-0,71-1,69 1,57 3 ЈП -0,75-6,06-12,14-11,48-14,83 4 ИРБ 0,00 0,00 0,00 0,00 0,80 5 Инст. јав. сектора 0,00 0,00-0,22 0,22 0,17 Укупно -0,73-5,97-12,93-13,28-12,66 Извор података: Упитници ГСРЈС РС Надлежне институције су исказале опредјељење да ће, у циљу одржавања прихватљивог капацитета отплате дуга РС, наставити активно да управљају јавним дугом и прате кредитну способност крајњих корисника кредита како се не би угрозила законска ограничења која се односе на сервис дуга. 37 Овако дефинисано опредјељење је у складу са ограничењем задуживања дефинисаним у претходно важећем ЗЗДГ 38. Из овога би се могло закључити да ограничење сервиса дугорочног 37 Ово опредјељење је исказано у Економским политикама РС за 2011, и године, те на сличан начин и у ДОБ-овима донесеним у у посматраном периоду 38 Члан 6, став (4): Република Српска се може задужити само ако у периоду стварања дуга износ за сервисирање дугорочног дуга (унутрашњег и спољног), по предложеном дугу и Извјештај ревизије учинка РУ

34 дуга на 18% износа редовних прихода остварених у претходној фискалној години, обезбјеђује прихватљив капацитет отплате дуга. У новом ЗЗДГ из године, наведено ограничење више не постоји, па је нејасно шта је сада индикатор за оцјену прихватљивог капацитета отплате дуга. Наведени индикатор се кретао од 12,5 % у години да би се у години примакао дефинисаном лимиту, а након тога га и превазишао (у години је износио 19,4% и очекује се његов даљњи раст). Ревизији није презентовано да је у посматраном периоду рађена анализа кредитне способности крајњих корисника кредита. Поједина ЈП (Жељезнице РС и Путеви РС) не измирују своје обавезе по основу индиректног дуга РС, што има значајан утицај на буџет РС, будући да РС редовно отплаћује овај дуг, а средства не рефундира од крајњих корисника. И поред тога, у посматраном периоду РС је повукла 114 милиона КМ кредитних средстава по основу индиректног задужења за Жељезнице РС, као крајњег корисника. Ревизија је уочила различит приступ према крајњим корисницима. За ЈП која не измирују обавезе по основу индиректног дуга РС, обрачунавају се затезне камате, али ревизији није презентовано да су се примјењивали одређени инструменти принудне или неке друге врсте наплате обавеза према РС по основу индиректног дуга. Насупрот томе, ЈЛС које су касниле у измиривању обавеза, нису обрачунаване затезне камате (по правилу је то краћи период у којем су оне касниле у измирењу обавеза) и након позива за плаћање, вршена је обустава прихода од индиректних пореза уколико ЈЛС сама не измири своје обавезе. У посматраном периоду дуг РС се повећао за више од 1/3 и крајем године достигао је износ од 5,3 милијарди КМ 39. При томе учешће укупног дуга у БДП се повећало са 46,27% крајем године на 57,29% крајем године и приближава се у ЗЗДГ дефинисаном ограничењу од 60%. Сервис укупног дуга у односу на БДП порастао је са 2,8% у на 5,9% у години. Стање спољног дуга у односу на извоз је порасло са 100,85% крајем на 107,25% крајем године, док је сервис спољног дуга у односу на извоз порастао са 4,97% у на 9,83% у години. 40 Наведени показатељи су детаљније анализирани у дијелу извјештаја Анализа дуга Планирање и реализација задуживања која чине дуг РС Дуг РС је доминантан сегмент укупног дуга РС. По основу дуга РС повлаче се највећи износи средстава, највише отплаћује главница дуга, плаћа највећи обим камата на задуживања и сл. Са аспекта управљања, у ингеренцији је републичког нивоа власти, који има веће капацитете и свеобухватнији поглед у области задуживања у односу на друге групе крајњих корисника. У овом дијелу поглавља су презентовани налази који се односе на планирање и реализацију задуживања која се односе на дуг РС, са акцентом на задуживања за буџетску подршку. цјелокупном доспјелом неизмиреном постојећем дугу, у било којој наредној години не прелази 18% износа редовних прихода остварених у претходној фискалној години. 39 Упитници ГСРЈС РС 40 Информација о дугу РС са стањем на дан године 28 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

35 Планирање задуживања и управљања портфељом дуга Формални планови задуживања, као и планови управљања портфељом дуга РС, у посматраном периоду се нису доносили, нити је прописана таква обавеза. Не постоје одговарајући стратешки и други акти којима су дефинисани кључни правци развоја РС и јасно дефинисани критерији за одабир и рангирање приоритета у задуживању 41. Нису, на систематичан начин, дефинисани специфични, јасни и мјерљиви дугорочни фискални циљеви, праћени конкретним мјерама за њихово постизање, који би били полазна основа за планирање задуживања 42. У Одјељењу за план и анализу у Ресору за управљање дугом, постоји пракса израде незваничних и неформалних докумената о измирењу обавеза пројектованог унутрашњег дуга и емисији ХоВ. Из првог документа видљиво је, колико и у ком износу су извршене емисије обвезница и готовински измирено обавеза по основу пројектованог унутрашњег дуга, на одређени дан, те план за наредни период. Други документ је календар емисије ХоВ за трогодишњи период. Ради се о календару емисија обвезница и трезорских записа намијењених за финансирање потреба буџета, у којем су наведени датуми емисије, тип ХоВ, вриједности емисије, услови задужења, датуми доспијећа, евентуално валутна клаузула и сл. Ревизији нису презентовани документи који представљају одговарајуће улазне елементе за израду ових планова. Наведено одјељење израђује, такође неформалан, преглед повлачења средстава по кредитима који су у имплементацији за инвестиционе пројекте и буџетске кредите. Корисници кредита достављају планове повлачења средства за одобрене кредите, који су, по правилу били амбициозни, и по том основу Министарство финансија РС их је упозоравало да реалније планирају повлачење средстава. У принципу, ове планске активности се врше за потребе израде докумената попут буџета, ДОБ-а, економских политика, пројекција у вези са дугом и сл. У Одјељењу за спољни дуг постоје евиденције о кредитима који су у фази преговора, односно за оне кредите за које ово одјељење учествује у преговорима са кредиторима. Процес планирања задуживања у Министарству финансија РС није формализован, не постоје интерне процедуре и/или упутства: На који начин се врши планирање, шта су потребни улазни елементи, Ко су учесници у планирању и њихове улоге (ко доставља податке, ко израђује планове, ко одобрава или доноси планове), Који планови се доносе, у ком формату, за који период и сл. Ревизији није презентовано да постоји јединствен документ којим се планирају задуживања на нивоу дуга РС, било у форми годишњих и/или вишегодишњих планова. Влада РС, према одредбама Закона о унутрашњем дугу, доноси Акционе планове за измирење општих обавеза и ратне штете по правоснажним и извршним судским пресудама у вези са готовинским исплатама обавеза по основу унутрашњег дуга. Постоји пракса доношења годишњих одлука о краткорочном и дугорочном задуживању за финансирање буџетских издатака, које на приједлог Владе РС доноси НС РС. Наведене одлуке се припремају у Министарству финансија РС, а ревизији није презентовано да припрему ових одлука прате одређене анализе, повезивања са декларативним опредјељењима и сл. 41 У дијелу налаза под детаљније је анализирана проблематика стратешких аката 42 У дијелу налаза под детаљније су анализирана опредјељења надлежних институција Извјештај ревизије учинка РУ

36 Није презентовано постојање анализа потенцијалних извора финансирања (са аспекта могућности и извјесности задуживања, врсте задужења које потенцијални кредитор жели да финансира, могуће цијене, рокова, валуте задуживања и сл.). Ревизији није презентовано да су се у посматраном периоду доносили формални планови управљања портфељом дуга РС. Одређене смјернице у овој области се могу наћи прије свега у годишњим економским политикама РС, као нпр. активно управљање јавним дугом, одржавање просјечне рочности доспјећа на постојећем нивоу и задржавање ниског учешћа краткорочног дуга, увођење механизама заштите од валутног ризика, замјена инструмената краткорочног дуга инструментима са дужим роком доспијећа. Ревизији није документовано да су даље разрађиване смјернице, да ли су и које конкретне активности предузимане и какви су резултати остварени на бази овако дефинисаних смјерница. Није презентовано ни постојање детаљних анализа ризика којим је изложен портфељ дуга РС, те посљедица дјеловања тих ризика у посматраном периоду. Стратегија управљања дугом РС за период година, која је усвојена на самом крају године, садржи преглед и анализу највећег дијела портфеља дуга РС, индикаторе трошкова и ризика, циљеве управљања дугом, активности и задатке Министарства финансија РС, као и одређене циљне вриједности индикатора структуре дуга и обавезу њиховог праћења у будућем периоду Тенденције дуга РС, његове отплате и трошкова задуживања Дуг РС је у посматраном периоду порастао за 1/5, односно за 565 милиона КМ, али на начин да је наслијеђени дуг (стари спољни дуг и пројектовани унутрашњи дуг) смањен за 30%, а нови дуг РС (нови спољни дуг РС, трезорски записи, дугорочне обвезнице и дугорочни кредити) је повећан за готово 2,5 пута. Крајем године, дуг РС је премашио 3,5 милијарде КМ, што се види из табеле испод. Табела број 3 Стање и кретање дуга РС ОПИС Стање дуга на дан у милионима КМ Повећање/ смањење дуга у периоду % пораста/ смањења дуга (2015/ 2010) 1 Спољни дуг РС Стари спољни дуг РС Нови спољни дуг РС Унутрашњи дуг РС пројектовани унут. дуг трезорски записи дугорочне обвезнице дугорочни кредити Дуг РС "Наслијеђени" дуг РС "Нови" дуг РС Извор података: ГСРЈС РС 43 Како је Стратегија управљања дугом РС за период година, прихваћена од стране Владе РС тек године, суштински се односи на период који није обухваћен овом ревизијом. 30 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

37 Учешће новог дуга, у структури дуга РС, у посматраном периоду се удвостручило, са 28% на 57%. На графикону испод исказана је структура дуга по врстама/ инструментима дуга. Графикон број 16 Структура дуга РС по врстама/инструментима дуга 100% 80% 60% 40% 20% 0% 45 Структура дуга РС у % (на дан ) по врстама/инструментима дуга Дугорочни кредити Дугорочне обвезнице Трезорски записи Нови спољни дуг РС Пројектовани унутрашњи дуг Стари спољни дуг РС Извор података: Упитници ГСРЈС РС Износ отплата дуга РС по годинама, у посматраном периоду расте, а изузетак је година када није било значајније отплате кредита ММФ-у. Годишња отплата наслијеђеног дуга је била на приближно истом нивоу, док значајно расте отплата новог дуга и сходно томе и његово процентуално учешће (са једне четвртине у години на двије трећине у години). Графикони 17 и 18 Тенденције у отплати дуга РС Тенденције у отплати дуга РС (у милионима КМ) Дуг РС "Наслијеђени" дуг РС "Нови" дуг РС Извор података: Упитници ГСРЈС РС Тенденције у отплати дуга РС (у милионима КМ) Стари спољни дуг РС Нови спољни дуг РС Пројектовани унутрашњи дуг Трезорски записи Дугорочне обвезнице Дугорочни кредити Извјештај ревизије учинка РУ

38 Износ повучених средстава по основу задужења која чине дуг РС је значајно порастао у посматраном периоду. Са 237 милиона КМ у години, достигао је износ од 659 милиона у години, да би у години био на нешто нижем нивоу од 547 милиона КМ 44. Уочљиво је да нема стабилних тенденција у повлачењу средстава када се посматра по врстама, односно инструментима дуга, а у складу са тим значајно осцилира и њихово учешће по годинама, што се може видјети на графиконима испод. Графикони број 19 и 20 Тенденције у повлачењу и структура повучених средстава по основу дуга РС Тенденције у повлачењу средстава по основу дуга РС (у милионима КМ) Нови спољни дуг РС Трезорски записи Дугорочне обвезнице Дугорочни кредити Дуг РС Извор података: Упитници ГСРЈС РС 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Структура повучених средстава по основу дуга РС у % Дугорочни кредити Трезорски записи Дугорочне обвезнице Нови спољни дуг РС РС је, у посматраном периоду, по основу камата и других трошкова по основу задужења која чине дуг РС платила преко 200 милиона КМ, што се детаљније може видјети у табели испод. Табела број 4 Плаћене камате и остали трошкови задуживања по основу дуга РС ОПИС Плаћене камате и ост. трошк. задуживања (у мил. КМ) Спољни дуг РС Стари спољни дуг РС Нови спољни дуг РС Унутрашњи дуг РС Прој. ун. дуг обвез. (оо, сдш, рш) Трезорски записи Дугорочне обвезнице Дугорочни кредити Дуг РС "Наслијеђени" дуг РС "Нови" дуг РС Извор података: Упитници ГСРЈС РС 44 Сва повлачења средстава по основу задужења која чине дуг РС односе се на нови дуг РС. 32 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

39 Остали трошкови задуживања, које чине трошкови одобравања, комисиона провизија на одобрена, а неискориштена средства, сервисни трошак, разне накнаде и сл, у структури укупних трошкова учествовали су са мање од 4%. Међутим, далеко највеће учешће имају код новог спољног дуга гдје учествују са 11%. Континуирано расте учешће трошкова задуживања на домаћем тржишту. Такође, трошкови задуживања по основу новог дуга РС имају све значајније учешће (са 1/3 у на 2/3 у години) у односу на наслијеђени дуг. Наведено је видљиво из графикона приказаних испод. Графикони број 21 и 22 Структура трошкова задуживања за дуг РС 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Структура укупних трошкова задуживања у % - дуг РС Унутрашњи дуг РС Спољни дуг РС 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Структура укупних трошкова задуживања у % - дуг РС "Нови" дуг РС "Наслијеђени" дуг РС Извор података: Упитници ГСРЈС РС Када повучена средства по основу задужења која чине дуг РС посматрамо са аспекта секторске дистрибуције и намјене, уочљиво је доминантно учешће јавне/буџетске потрошње, а у оквиру ње буџетске подршке. Графикони број 23 и 24 Структура повучених средстава по секторској дистрибуцији и намјени Структура повучених средстава по основу дуга РС у % - секторска дистрибуција % 0 90% % 70% 60% 50% % 30% 20% 10% 0% Структура повучених средстава за јавну/буџетску потрошњу у % - намјена % % 60% 40% 20% 0% Привредне дјелатности Инфраструктура Јавна/буџетска потрошња Извор података: Упитници ГСРЈС РС Остало Здравство Образовање Буџетска подршка Извјештај ревизије учинка РУ

40 Структура дуга по намјени улагања је значајна јер може дати оцјену ефикасности улагања, између осталог, и у смислу подстицања укупног економског развоја РС 45. Повлачење средстава по основу задужења за потребе буџета РС убрзано расте и од године чини више од половине укупно повучених средстава по основу задуживања у РС. Графикони број 25 и 26 Намјена средстава по основу задуживања РС Повлачење средства у РС по групама у периоду (у милионима КМ) Укупан дуг РС Дуг РС Јавна/ буџетска потрошња Буџетска подршка 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Учешће повучених средстава за јавну потрошњу и буџетску подршку у укупно повученим средствима по основу задуживања РС 37% 34% 31% 26% 72% 62% 65% 56% 59% Јавна/ 58% буџетска потрошња Буџетска подршка Извор података: Упитници ГСРЈС РС Имајући у виду раст задужења за подршку буџету, значајне потребе за овим задуживањем у будућности, као и чињеницу да овај вид задужења, у принципу, не доприноси расту и развоју РС, ревизија је детаљно сагледала задужења за буџетску подршку. За потребе буџетске подршке РС је у посматраном периоду позајмљивала средства из двије групе извора. То су међународне финансијске институције: ММФ и Свјетска банка као један извор, те домаће финансијско тржиште као други извор Задуживање за буџетску подршку код међународних финансијских институција и на домаћем финансијском тржишту Уговарање задуживања РС код међународних финансијских институција за подршку буџету је условљено обавезивањем на спровођење договорених реформских активности, а само повлачење средстава је често неизвјесно због кашњења или неспремности за спровођење истих на свим нивоима власти у БиХ. Задуживању на домаћем тржишту се приступило без јасне стратегије, уз ад хок приступ повезан са могућношћу задужења код међународних финансијских институција. Међународне финасијске институције које су пружале помоћ буџетима на свим нивоима власти од закључивања Дејтонског споразума су били: ММФ, Свјетска банка и Европска комисија. 45 Информација о дугу РС са стањем на дан године 34 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

41 Једна од ММФ-ових 46 функција је да, на позив земље чланице, пружи финансијску помоћ за отклањање уочених средњорочних и дугорочних макроекономских неравнотежа. Помоћ је условљена спровођењем договореног програма структурних реформи у циљу отклањања поменутих неравнотежа изражених кроз усаглашено писмо намјере земље чланице 47 према овој институцији. Од почетка свјетске економске кризе, а на позив власти БиХ 48, ММФ је константно присутан у БиХ, односно РС у функцији пружања финансијске помоћи буџетима за спровођење договорених структурних реформи. Реформски програми који су били услов за подршку ММФ-а су се углавном понављали из аранжмана у аранжман 49 јер су власти БиХ исказале само декларативну спремност за испуњавање договорених реформских обавеза. Договорене реформе се често нису спроводиле, касниле су или су имале козметички карактер усљед чега ММФ у посматраном периоду није дозначавао средства у складу са планом. У посматраном периоду су била актуелна два стендбај аранжмана (у даљем тексту SBA), те су покренути разговори око одобравања новог аранжмана од стране ове институције. 46 Прилог број 9 Међународни монетарни фонд 47 Писмо намјере потписују чланови Фискалног савјета БиХ: предсједавајући Вијећа министара БиХ, предсједници/премијери влада РС и ФБиХ, министар финансија и трезора БиХ, министри финансија РС и ФБиХ и гувернер ЦБ БиХ. 48 Писмо намјере БиХ према ММФ-у од године за IV Stand-By аранжман: Економија Босне и Херцеговине (БиХ) је тешко погођена глобалном финансијском кризом. Валутни одбор (CBA) и фискална ограничења, као и мултилатерална финансијска подршка, укључујући Stand-by аранжман са ММФ-ом из године (SBA), ублажили су негативан утицај кризе и допринијели одржавању макроекономске стабилности и повјерења јавности Овим програмом ми ћемо: (i) смањити фискални дефицит и унаприједити средњорочну фискалну одрживост; (ii) ојачати улогу Фискалног вијећа у координацији фискалних политика; (iii) провести договорене фискалне реформе; (iv) побољшати припремљеност за кризу и планирање за ванредне ситуације; и (v) унаприједити структуралне реформе да би се побољшала вањска конкурентност Као подршку овим политикама, а на основу наших потреба из платног биланса, тражимо подршку ММФ-а кроз SBA у износу који је еквивалентан износу од 338,20 милиона SDR (200% квоте) у периоду септембар 2012 септембар 2014 Сматрамо да су политике описане у овом писму довољне за остварење циљева нашег економског програма, али смо спремни да по потреби предузмемо додатне мјере. Током трајања аранжмана, унапријед ћемо се консултовати са ММФ-ом око усвајања свих нових мјера, у складу са политикама ММФ-а које се односе на такве консултације. Надаље, ММФ-у ћемо достављати све затражене податке о провођењу политика и остварењу програмских циљева 49 Нпр. према додатном писму намјере од године, власти на свим нивоима БиХ су се обавезале на усвајање новог закона о раду који ће имати за циљ олакшавање креирања нових радних мјеста са роком за провјеру до краја децембра године. Иако је НС РС својим програмом рада планирала усвајање истог у години, због проблема у постизању споразума између социјалних партнера по овом питању, а неспремности власти да исти усвоје у предизборно вријеме, према Информацији Министарства финансија Влади РС о IV Stand-By аранжману са ММФ-ом од године, ММФ се сагласио да се реализацији ове мјере приступи након општих избора у години. Услијед неиспуњења између осталих и овог услова до истицања рока за повлачење аранжмана, 4 додатно одобрене транше нису повучене. НС РС је усвојила нови закон о раду године на 6. посебној сједници по хитном поступку без постигнутог договора између социјалних партнера по овом питању, а који је био и предуслов ММФ-а за постизање договора о новом аранжману. Извјештај ревизије учинка РУ

42 Од одобреног износа и броја транши III SBA, чија реализација је планирана у периоду година, је повучена само трећина 50. Разлог неповлачења средстава у и години је пост-изборна криза на нивоу институција БиХ и ФБиХ која је трајала скоро до краја истека рока за повлачење транши. Према одобреном износу (износ који је БиХ успјела повући у III SBA) и поклапању временског периода почетка повлачења IV SBA ( године) и почетка отплате III SBA ( године), може се констатовати да је IV SBA био у функцији рефинансирања III SBA. Одобрени износ је повучен у цјелости до године. На захтјев власти БиХ, ММФ је одобрио продужење аранжмана до године (9 мјесеци), те додатне 4 транше уз додатне реформске услове, а након мајских поплава у години и посебну додатну траншу за помоћ буџетима на свим нивоима у БиХ за ублажавање посљедица ове природне катастрофе. БиХ није повукла ове 4 додатно одобрене транше због недостатка напретка у спровођењу договорених реформи које су биле услов за њихово дозначавање, а што је мисија ММФ-а констатовала у 3 наврата до истека рока за повлачење овог аранжмана. У другој половини године се приступило договарању опсежног реформског пакета за нови аранжман са ММФ-ом који би у својој суштини представљао рефинансирање претходног (најављени износ новог аранжмана од стране ММФ-а 51 је чак и нешто већи од износа повучених средстава из IV SBA, а док завршетак отплате IV SBA у потпуности одговара завршетку повлачења новог аранжмана). Предмет преговора са ММФ-ом, за разлику од претходна 4 пута када је договорен SBA, овај пут су тзв. средства продуженог дејства (EFF - Extedned Fund Facility). Ову врсту аранжмана ММФ одобрава земљама за превазилажење средњорочних и дугорочних проблема у платном билансу са великим поремећајима који захтијевају озбиљне економске реформе. Земља се обавезује на спровођење обимних и структурних реформи у циљу да поврати макроекономску стабилност. Рокови повлачења и отплате EFF-а су значајно дужи у односу на SBA. НС РС је на приједлог Владе РС доносила одлуке о прихватању свих досадашњих задужења према ММФ-у. Међутим, Влада РС није предлагала НС РС одлуке о продужењима рокова повлачења и повећањима одобреног износа 52 унутар IV SBA. С обзиром да је од године промијењена пракса у одлучивању о задуживању РС кроз пренос овлаштења за исто са НС РС на Владу РС када је у питању финансирање буџетских издатака преко годишњих одлука о дугорочном задуживању РС 53, а и досадашњих тумачења Владе РС о својим овлаштењима која произилазе из тих одлука 54, поставља се питање који орган ће донијети одлуку о задуживању по новом аранжману код ове финансијске институције. 50 Писмо намјере БиХ према ММФ-у од године за III SBA: Због погоршања оштрог раста потрошње и слабог извршења индиректних прихода, потешкоћа у финансирању високог дефицита и пријетњи по фискалну одрживост у средњорочном периоду Прес извјештај ММФ-а о постизању договора о новом аранжману са БиХ, број 16/242 од године 52 У Информацији о стању дуга РС на дан године се за IV SBA на страни одобреног износа води иницијално одобрени износ од стране НС РС који је мањи од повученог износа овог аранжмана. 53 Начини за обезбјеђење средстава у одлукама о дугорочном задуживању РС: за годину, између осталог, кредит код ММФ-а на основу продужења и повећања постојећег стендбај аранжмана; за годину, кредит код ММФ-а на основу постојећег или новог аранжмана; за годину кредитно задужење код ММФ-а по основу новог аранжмана. 54 Примјер DPO кредита код Свјетске банке или задужења код америчког фонда Global Bancorp Commodities&Investments, Inc. 36 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

43 На сљедећем графикону је дат приказ повлачења и отплате средстава из III и IV SBA, те предвиђени период повлачења средстава по основу EFF аранжмана који је у фази преговора по кварталима у периоду година. Графикон 27 Временски период повлачења и отплате III и IV SBA, повлачења новoг аранжмана и емисије дугорочних обвезница РС за финансирање буџетских издатака Година Квартал III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III Повлачење (у милионима) Повучено III SBA 338,2 SDR Неповучено 676,4 SDR Повучено IV SBA 338,2+84,55 = 422,75 SDR Непов. 135,28 SDR EFF 422,75 SDR??? Отплата (у милионима) Отплата III SBA 338,2 SDR Отплата IV SBA 422,75 SDR Емисија обвезница РС Извор података: Извјештаји ММФ-а, ЦББиХ и Бањалучке берзе Исти указује на рефинансирање што је појашњено у претходним пасусима, као и окретање ка домаћем финансијском тржишту кроз емисије обвезница РС за финансирање буџетских издатака када није било повлачења средстава или закљученог аранжмана са ММФ-ом. Свјетска банка 55, између осталог, пружа подршку буџетима земаља чланица која је условљена спровођењем дефинисаних реформи, а које прате договорени рефомски пакет у оквиру аранжмана са ММФ-ом. Иако су се власти БиХ и РС у периоду година обавезале на трогодишњи програм реформи као услов за повлачење 3 зајма за буџетску подршку, реализован је само први јер није било спремности власти да проведу већину договорених реформи. Наредни зајам за буџетску подршку, у трогодишњем периоду , је реализован уз значајно кашњење 56 и двоструко мањем износу од предвиђеног. Износ је смањен управо због изостанка наставка реализације захтјева из претходно договореног програма реформи. Реализован је потпуно нови реформски пакет који је у то вријеме био прихватљив представницима свих нивоа власти у БиХ. Као један од услова за нову серију зајмова за буџетску подршку у Стратегији партнерства за БиХ фискални период Свјетске банке година је и усвајање средњорочне стратегије управљања дугом БиХ. За БиХ је престалa могућност повлачења најповољније врсте кредита код међународних финансијских институција, тзв. IDA 58 финансирање од године услијед премашивања критеријума Свјетске банке за њихову квалификацију 55 Прилог број 10 - Свјетска банка 56 Дуготрајни преговори око реформског пакета који су почели још године, спровођење реформи је ишло успореним темпом, те је зајам одобрен од стране Свјетске банке тек године. Међутим, на дозначавање средстава се чекало годину дана због застоја у одлучивању о истом на БиХ нивоу. 57 Фискална година Свјетске банке траје од до (нпр. фискална година траје од до године) 58 Кредити намијењени изузетно сиромашним земљама са ниским нивоом прихода, гдје је рок доспијећа истих максимално до 40 година, грејс период максимално до 10 година, по правилу без камате уз плаћање сервисног трошка од 0,75%. Извјештај ревизије учинка РУ

44 због достигнутог одређеног степена економског развоја. Истовремено је активирана и клаузула акцелерације 59 која подразумијева одабир 3 опције отплате већ одобрених и пласираних IDA кредита: убрзану отплату кроз удуплавање главнице, задржавање постојећег плана отплате уз плаћање додатне камате или хибридну опцију која подразумијева комбинацију претходне двије. Министарство финансија РС је, на основу понуђених опција за БиХ од стране Свјетске банке одабрало хибридну опцију 60, која подразумијева од до године задржавање постојећег плана отплате уз плаћање додатне каматне стопе од 1,97%, а од године примјену опције удвостручене отплате главнице. Поменуто је урађено без сачињене детаљне анализе понуђених опција, нити је сачињена анализа посљедица одабране опције. Претходно је Министарство финансија РС указало Свјетској банци на неспремност РС за престанак IDA финансирања и активирање клаузуле, а аргументи РС су били да би активирање клаузуле убрзане отплате IDA кредита значајно угрозило макроекономску стабилност и фискалну одрживост РС и да IDA средства представљају важан извор финансирања за РС јер она нема могућност задуживања на међународном тржишту капитала, а могућност унутрашњег задуживања је ограничена због ограниченог капацитета домаћег финансијског тржишта. О овој проблематици Министарство финансија РС није информисало ни Владу РС ни НС РС. Ревизији није документовано да су декларисана опредјељења за развој домаћег тржишта ХоВ преточена у конкретне стратешке и планске документе из којих би било јасно шта тај развој подразумјева, циљеви који се желе постићи, активности које се планирају предузети, нити да су на организован и систематичан начин приступило његовом развоју 61. Реализација задужења у посматраном периоду указује на неразвијеност, ограниченост и непредвидивост домаћег тржишта ХоВ, те недовољно широк спектар потенцијалних институционалних инвеститора. РС је емитовање ХоВ (обвезница и трезорских записа) за финансирање буџетских издатака на Бањалучкој берзи започела године, када су 11. маја први пут емитовани трезорски записи РС, што је уједно била и прва емисија трезорских записа у БиХ, а 18. новембра су емитоване и прве обвезнице. У посматраном периоду је извршено 12 емисија обвезница РС за финансирање буџетских издатака у износу од 576,3 милиона КМ. Прве три емисије су са једнократном отплатом главнице, остале ануитетне. При томе, у периоду од јула године до марта године није било емисије ових обвезница. У збирним и појединачним одлукама о задуживању путем емисије обвезница, наведено је да су исте намијењене за финансирање буџетских издатака, иако таква намјена није предвиђена ЗЗДГ, а који је дефинисао могуће намјене задуживања. Ревизији није презентована документација да су, било приликом доношења збирних или 59 Клаузула акцелерације се налази у свим уговорима о задужењу између земаља чланица и Свјетске банке од године. Ова клаузула се активира када БДП земље чланице пређе постављени праг и када постане квалификована за позајмљивање под комерцијалним условима/ibrd условима. БиХ је формално обавјештена о активирању ове клаузуле у марту године. Свјетска банка је РС од године до престанка IDA финансирања одобрила 60 кредита у износу од 377 милиона SDR, од чега њих 37 у износу од 270 милиона SDR потпада под клаузулу акцелерације. 60 Допис Министарства финансија РС Министарству финансија и трезора БиХ, број 06.08/ /13 од године о избору опције за убрзану отплату IDA кредита 61 Учесници на домаћем тржишту указују на нелогичности неких законских рјешења у РС које се тичу опрезивања прихода инвеститора по основу ХoВ РС 38 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

45 појединачних одлука, вршене анализе тржишта капитала и потенцијалних инвеститора. Такође, није презентована ни документација на бази чега су одабране наведене врсте обвезница, планирани износи сваке конкретне емисије, утврђена рочност и висина каматне стопе, као и о постојању везе појединачних емисија са законом дефинисаним намјенама задуживања. Табела број 5 Отплатни планови обвезница РС за буџетске издатке Како су прве три емисије обвезница са једнократном отплатом главнице, са отплатом главнице по емитованим обвезницама започело се у години, а највећи терет отплате за обвезнице емитоване у посматраном периоду се очекује у години, што се може видјети у табели поред. Каматне стопе на обвезнице РС у посматраном периоду су имале силазну путању са скоро 7% на 4% у посљедњој емисији. Графикон број 28 Купци обвезница РС за буџетске издатке Купци обвезница РС за буџетске издатке 0,8% 20,4% 9,1% Банке у БиХ Инвестициони фондови у БиХ ЈП РС 0,1% 6,9% 62,7% Осигуравајућа друштва у БиХ Фондови РС Физичка лица - резиденти Извор података: Упитници ГСРЈС РС Са аспекта вриједности емитованих обвезница РС, кључни купац на примарном тржишту су биле банке (63%), и то првенствено оне са сједиштем у РС, а као значајан купац (27%) појављује се и јавни сектор РС (фондови ИРБ-а, Пензијски резервни фонд РС, Гарантни фонд РС и ЈП). На остале купце односи се свега 10%, при чему није било купаца изван БиХ. Структуру купаца обвезница РС за буџетске издатке на примарном тржишту, према вриједности, у посматраном периоду приказана је на графикону поред. Упоређујући однос између планираних, понуђених и остварених износа емисије обвезница за буџетске издатке РС можемо констатовати да: једна аукција није реализована у планираном износу због недовољне заинтересованости инвеститора; једна аукција није реализована у планираном износу због неприхватљиве цијене коју су нудили инвеститори; Извјештај ревизије учинка РУ

46 заинтересованост потенцијалних инвеститора је осцилирала од аукције до аукције, а у 1/3 аукција тај интерес је био незнатно изнад планираних износа емисије (мање од 15 %); успјешност већег броја аукција је зависила од купаца из јавног сектора РС, при чему је упитно да ли је куповина ових обвезница нпр. од стране ИРБ-а у функцији реализације њене дефинисане улоге 62. Детаљнији подаци о наведеном су приказани на графикону и табели испод. Графикон број 29 План, обим понуде и остварени износ емисије обвезница РС за буџетске издатке Однос између планираних, понуђених и остварених износа емисије обвезница за буџетске издатке РС у периоду од до године у милионима КМ Планирани износ емисије у КМ Остварени износ емисије у КМ Извор података: Извјештаји Бањалучке берзе о резултатима аукција обвезница РС Табела број 6 Учешће јавног сектора у оствареним износима емисија овезница РС за буџетске издатке Емисија обвезница РС за буџетске издатке Остварени износ емисије у милионима КМ Купљени износ од јавног сектора у милионима КМ Учешће јавног сектора у оствареном износу емисије Извор података: Упитници ГСРЈС РС Износ пристиглих понуда I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII 120,0 23,5 6,5 65,0 40,0 30,0 50,0 60,0 56,0 45,0 45,0 35,3 7,7 13 6,5 48,0 8,0 0,0 1,5 28,0 0,7 28,0 0,0 16,1 6% 55% 100% 74% 20% 0% 3% 47% 1% 62% 0% 45% У посматраном периоду извршено је 37 аукција трезорских записа РС, односно 35 емисија у укупном износу од 722,9 милиона КМ. Може се уочити да: прихваћени износ од 711,2 милиона КМ је мањи од планираног за 66,3 милиона КМ или 9%. При томе, у 2 аукције емитован је већи износ трезорских записа од планираног (укупно за 32,2 милиона КМ), у 10 аукција је емитовано мање од планираног (за 3 није било довољне понуде, а за остале није била прихватљива цијена), а у 23 аукције је купљен планирани износ; 62 Члан 2. Закона о Инвестиционо-развојној банци Републике Српске (Службени гласник РС 56/06 и 28/13): Циљ оснивања Банке је подршка развојним пројектима ; Стратегија Инвестиционо-развојне банке Републике Српске, август године: Банка је професионални менаџер који управља средствима на нивоу Републике Српске, са циљем пружања подршке развојним и инвестиционим пројектима 40 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

47 Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске заинтересованост потенцијалних инвеститора, слично као и код обвезница, је значајно осцилирала од аукције до аукције, чак и у врло кратким временским периодима; двије аукције нису биле успјешне (6. и 25.). Детаљнији подаци о наведеном су приказани на графикону испод. Графикон број 30 План, обим понуде и остварени износ аукција трезорских записа РС Однос између планираног, оствареног и понуђеног износа за куповину трезорских записа РС у периоду од до године Планирани износ аукције Остварени износ аукције Укупан износ пристиглих понуда Извор података: Извјештаји Бањалучке берзе о резултатима аукција трезорских записа РС и Упитници ГСРЈС РС Присутна је тенденција пада каматних стопа на трезорске записе уз велике осцилације (са 4,2% у 13. до 0,81% у последњој 37. аукцији у 2015.). Графикон број 31 Кретање прихваћене каматне стопе у аукцијама трезорских записа РС 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 Кретање прихваћене каматне стопе у 37 аукција трезорских записа РС у периоду од до године Извор података: Извјештаји Бањалучке берзе о резултатима аукција трезорских записа РС и Упитници ГСРЈС РС Извјештај ревизије учинка РУ

48 Као и код обвезница, збирним и појединачним одлукама о задуживању путем трезорских записа и рјешењима о емисији наведено је да су исти намијењени за финансирање буџетских издатака, иако таква намјена није предвиђена ЗЗДГ. Ревизији није презентована документација да су било приликом доношења збирних или појединачних одлука вршене анализе домаћег финансијског тржишта и потенцијалних инвеститора. Такође, није презентована ни документација на бази чега су утврђени планирани износи сваке конкретне емисије, рочност и висина каматне стопе, нити зашто је у одређеним случајевима купљена мања, а у одређеним већа од планиране, те образложење конкретних емисија у контексту законом дефинисаним намјенама краткорочног задуживања. Табела број 7 Топ 10 ХоВ по промету на Бањалучкој берзи у години Учешће ХоВ РС у промету Бањалучке берзе 63 је у посматраном периоду постало доминантно. У години учешће емисије ХоВ РС у укупној примарној емисији реализованој на Бањалучкој берзи је износило 97%, а учешће у секундарном промету Бањалучке берзе ХоВ РС је износило 70%. У укупном промету Бањалучке берзе (и примарни и секундарни) 85% се односило на промет ХоВ РС, а од топ 10 ХоВ којима се трговало, 9 њих су биле ХоВ РС. Покушаји и опредјељења да се РС задужи код других извора, прије свега на међународном тржишту, у посматраном периоду се нису реализовала. У Економским политикама РС за и годину исказано је опредјељење за излазак на међународно финансијско тржиште. У вези са тим РС је ангажовала реномирану рејтинг агенцију Moody's Investors Service за израду самосталног кредитног рејтинга РС 64. Ревизији није документован конкретан план о томе када и на који начин се планира, нити да су рађене конкретне активности или покушаји задуживања на овај начин. Нису презентоване ни анализе у којима су сагледане реалне могућности и трошкови оваквог начина задужења. Стратегијом управљања дугом РС за период година оставља се могућност овог начина задужења крајем важења поменуте стратегије. РС се покушала задужити код америчког фонда Global Bancorp Commodities & Investments, Inc. Влада РС је донијела одлуку о задуживању, али исто није реализовано. 63 Прилог број 11 Учешће ХОВ РС у промету Бањалучке берзе 64 На основу закључка Владе из године предузете су потребне активности да РС добије самосталан кредитни рејтинг који би израдила нека од најпознатијих свјетских рејтинг агенција. Mеђународна рејтинг агенција Moody's Investors Service објавила је, почетком године, да је РС додијељен кредитни рејтинг B3 уз стабилне кредитне изгледе. Кредитни рејтинг B се описује као: Спекулативна кредитна способност, висок кредитни ризик. Овај рејтинг се сврстава у неинвестициони (спекулативни) ниво. Стабилни изгледи подразумијевају да се рејтинг вјероватно неће мијењати. БиХ има идентичан кредитни рејтинг. 42 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

49 3.3. Праћење, анализа и извјештавање о укупном дугу и сервиса укупног дуга РС Битан предуслов успјешног управљања, у свакој области, па и у области јавног задуживања, је посједовање потпуних, поузданих и правовремених података и информација. Траспарентност, како код одлучивања о задуживању, тако и у извјештавању је од посебне важности, имајући у виду да се јавни дуг на директан или индиректан начин тиче свих грађана. У овом дијелу поглавља су презентовани налази који се односе на праћење, анализу и извјештавање о укупном дугу и сервису укупног дуга РС Праћење задуживања и остварених ефеката У Министарству финансија РС није успостављена свеобухватна и функционална база података, већ се подаци о дугу евидентирају мануелно у великом броју сложених excel табела. Не постоји ни интерно упутство о начину прикупљања и евидентирања података, учесталости ажурирања података, праћењу и извјештавању. Ефекти остварени задуживањем се не прате на организован, свеобухватан и систематичан начин. Евиденција података о укупном дугу и гаранцијама РС врши се на основу података које посједује само Министарство финансија РС и података које Министарству финансија РС достављају 65 ресорно надлежна министарства, јединице за имплементацију пројеката у саставу ресорно надлежних министарстава, ЈЛС, ФСС, ИРБ, ЈП и институције јавног сектора у складу са Упутством о прикупљању података и вођењу евиденција о укупном дугу и гаранцијама РС. Евиденције се воде у Ресору за управљање дугом у excel-у, у виду великог броја сложених и обимних табела. Ову евиденцију не прати интерно упутство или инструкција о томе које све табеле постоје, које податке садрже, који документи су основа за евидентирање, у ком року се морају ажурирати подаци, како се чувају претходне варијанте евиденција итд. Одређене евиденције, прије свега о задужењима ЈЛС и ФСС се воде у Ресору за буџет и у Ресору за трезор Министарства финансија РС. Међутим, не постоји никакво интерно упутство у Министарству финансија РС из кога би било видљиво: који се конкретно подаци прикупљају и на који начин, на бази којих докумената се врши евиденција, постојање контролних механизама за провјеру података, ком ресору се достављају појединачни подаци, на који начин се врши размјена података и документације између ресора, у ком року се морају унијети у евиденције, који извјештаји се израђују и сл. Овакве околности подразумијевају да је за израду извјештаја и информација потребно значајно вријеме и ангажовање људских ресурса. Ревизија је усљед оваквих околности податке о задуживању и дугу прикупила у Министарству финансија РС на бази већег броја упитника Упутство о прикупљању података и вођењу евиденција о укупном дугу и гаранцијама РС (Службени гласник РС, број 113/13) 66 Упитници у Министарству финансија РС су попуњавани дуже вријеме уз значајно ангажовање запослених у више ресора и одјељења, а рађен је већи број корекција прије израде коначних варијанти које су биле прихватљиве ревизији за извођење поузданих закључака. И поред тога постоје одређена мања одступања између достављених података и Информација о дугу објављених у претходном периоду. Одређене податке који се тичу верификације пројектованог унутрашњег дуга тражене у упитницима, Министарство финансија РС није могло попунити иако су објављивани у годишњим информацијама о дугу РС, а није постојала могућност накнадног сагледавања и провјере ових података. Извјештај ревизије учинка РУ

50 Обим и садржај извјештаја 67 којима ЈЛС и ФСС извјештавају Министарство финансија РС о дугу и гаранцијама по форми и садржају није прилагођен стварним потребама, односно исти се не користе за анализе и предлагање мјера у циљу одређених измјена и побољшања. Наведени извјештаји се користе првенствено за потребе извјештавања о дугу и гаранцијама, те приликом давања сагласности Министарства финансија РС на задужења. Из појединих достављених извјештаја видљиво је да ЈЛС и ФСС нису у цјелости и/или на идентичан начин попуњавали поља у извјештајима. Одређени подаци, потребни Министарству финансија РС, су достављани иако нису предвиђени у прилогу 1 Упутства. С обзиром на учесталост извјештавања (мјесечно, квартално и са сваком измјеном), различитости у извјештавању, те одсуства одговарајућих софтверских рјешења, детаљна обрада и анализа података суштински није ни могућа. ЈЛС и ФСС имају обавезу 68 да обавјештавају Министарство финансија РС о кашњењу у испуњењу доспјеле обавезе по основу отплате главнице, камате и осталих трошкова, те да на одобрење Министарства финансија РС достављају план за отклањање будућег кашњења у отплаћивању дуга. Ревизији није презентовано, да је Министарству финансија РС достављано било какво обавјештење или план отклањања будућег кашњења, иако је таквих кашњења несумњиво било. Оваква обавеза није прописана за ЈП. Ревизији је презентовано да је Министарство финансија РС предузимало мјере принудне наплате, по основу индиректног дуга РС, обуставом прихода од индиректних пореза. Није презентовано да су предузимане одређене активности наплате према ФСС и ЈП у случајевима када су они каснили у измирењу својих обавеза. Видљиво је да Министарство финансија РС нема контролне механизме провјере правовремености и поузданости извјештавања о дугу ЈЛС и ФСС у контексту обавеза прописаних ЗЗДГ и подзаконским актима. Увидом у евиденције о дугу у Ресору за управљање дугом ревизија је утврдила да одређена кредитна задужења нису унесена у евиденције о дугу нити је о њима извјештавано у склопу годишњих информација о дугу иако су она уредно сервисирана из Буџета РС. Стање укупног дуга РС, по основу два кредита за Административни центар Владе РС, чија годишња отплата главнице задужења износи око 12,4 милиона КМ, на крају године је исказано мање за 41 милион КМ. Такође, задужења за исплату подстицаја за развој пољопривреде и села путем финансијског посредовања за и годину 69 нису обухваћени овом евиденцијом као и одређени краткорочни кредити ЈЛС. Поједина задужења су обухваћена евиденцијом дуга, али је упитно да ли требају бити, као нпр. задужења ЈЛС према Министарству пољопривреде, шумарства и водопривреде РС Фонд Партнер. Стање дуга ЈЛС, по овом основу, је око 1,5 милиона КМ на крају године. У информацијама о дугу нису обухваћена задужења попут робних кредита Фонда здравственог осигурања РС, о којима Фонд извјештава Министарство финансија РС на прописаном обрасцу евиденције о дугу. Нејасно је требају ли и бити, с обзиром да није јасно дефинисано која сва задужења су обухваћена евиденцијом о дугу. Министарство финансија РС је свјесно потребе унапређења управљања јавним дугом кроз кориштење нових аналитичких софтверских рјешења за управљање јавним дугом и побољшање документационе основе за управљање дугом, што је и 67 Извјештаји на основу Упутства о прикупљању података и вођењу евиденција о укупном дугу и гаранцијама РС 68 Члан 76. ЗЗДГ (Службени гласник РС, број 71/12 и 52/14) 69 Детаљније о наведеним аранжманима видјети у Извјештајима ГСРЈС РС о ревизији финансијских извјештаја Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде и Агенције за аграрна плаћања РС за и годину 44 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

51 наведено у Меморандуму о разумијевању између Мисије USAID у БиХ и Владе РС. Такође у Плану реформе управљања дугом 70, између осталог, се наводи потреба успостављања адекватног система за евидентирање и управљање дугом. Међутим, ова као и опредјељења из других аката нису обједињена у јединствен документ донесен од стране надлежних институција (прије свега НС РС и Владе РС), са јасним циљевима, резултатима, ресурсима, роковима, активностима, начином праћења, извјештавања и сл. Приједлози одлука о задуживању које Влада РС упућује НС РС нису праћени адекватним образложењима са јасно дефинисаним и мјерљивим резултатима и ефектима који се желе постићи, индикаторима којим ће се пратити, као и обавезом и начином извјештавања. У појединим одлукама је наведено да Министарство финансија РС и ресорна министарства извјештавају о реализацији, али није прецизирано кога. Обавеза информисања НС РС о реализацији пројекта је сасвим логична, имајући у виду да НС РС доноси одлуке о задуживању. У већем броју одлука није ни наведена било каква обавеза извјештавања. У години НС РС нису достављене на разматрање било какве интегралне информације о ефектима који су остварени задуживањем. Такође, нису јој достављене на разматрање ни информације о ефектима појединачних задужења, како за инвестиционе пројекте, тако и за подршку буџету. 71 Влада РС, такође, у години није разматрала свеобухватну информацију о реализацији и оствареним ефектима задуживања. 72 Разматрала је неколико информација о реализацији појединачних инвестиционих пројеката. Министарство финансија РС није презентовало ревизији да је у посматраном периоду сачињавало интегралне информације о реализацији и оствареним ефектима задуживања Анализa дуга Анализе дуга које се врше у Министарству финансија РС нису довољне да би се могли изводити поуздани закључци о нивоу одрживости дуга у РС. У контексту анализе одрживости дуга 74, Министарство финансија РС прати одређене показатеље у информацијама о стању дуга РС, у ДОБ-овима, те 70 План реформе управљања дугом; Ресор за управљање дугом, Министарство финансија, Република Српска, Босна и Херцеговина; Завршни извјештај, 31. март године, уз техничку помоћ Свјетске банке 71 Преглед дневних редова са сједница НС РС одржаних у години 72 Преглед дневних редова са сједница Владе РС одржаних у години 73 У информацијама о дугу РС се наводи да: Кредитна средства за улагања у пројекте имплементирају јединице за имплементацију или координацију пројеката основане у саставу ресорних министарстава или у саставу матичних предузећа, ИРБ-а, те појединих општина у које су уложена средства. Наведени имплементатори прате улагања и њихову ефикасност и о томе извјештавају Министарство финансија РС. 74 Циљ анализе одрживости дуга је да се оцијени способност владе да настави да сервисира свој дуг без неких нереално великих корекција у билансу прихода и потрошње. То значи да је, кроз вријеме, влада солвентна и да има довољно ликвидних средстава за испуњавање својих обавеза. - IMF Debt Sustainability Analysis, Introduction и План реформе управљања дугом, Ресор за управљање дугом, Министарство финансија, Република Српска, Босна и Херцеговина, Завршни извјештај, 31. март године, уз техничку помоћ Свјетске банке Извјештај ревизије учинка РУ

52 економским политикама РС 75. У наредној табели дати су индикатори за анализу одрживости дуга коју је Министарство финансија РС урадило са стањем на дан године. Табела број 8 Анализа одрживости дуга Министарства финансија РС на дан године Р. Стање на дан План Пројекција ОПИС бр Сервис спољног дуга/бдп (%) 1,3% 1,5% 1,8% 2,8% 3,0% 2,3% 3,0% 3,8% 4,0% Сервис унутрашњег дуга/бдп 2. (%) 0,6% 1,8% 2,9% 2,8% 3,8% 4,4% 4,9% 4,8% 5,6% 3. Сервис укупног дуга/бдп (%) 2,0% 2,8% 3,8% 4,8% 5,9% 5,8% 7,0% 7,8% 8,9% 4. Јавни дуг РС (%БДП-а) 40,12% 40,91% 43,92% 43,29% 46,36% 47,84% 46,57% 44,80% 41,45% 5. Укупан дуг РС (%БДП-а) 46,27% 48,94% 54,39% 53,70% 57,29% 60,21% 59,77% 58,47% 54,50% Јавни дуг РС (%БДП-а) који 6. под. зак. огр. 40,12% 41,11% 43,92% 43,29% 45,19% 46,47% 45,15% 43,41% 40,45% Укупан дуг РС (%БДП-а) који 7. под зак. огр. 46,26% 48,94% 54,39% 53,70% 56,11% 58,84% 58,35% 57,08% 53,50% 8. Стање спољног дуга (% БДП-а) 26,41% 27,60% 30,90% 30,54% 32,72% 35,79% 36,87% 36,92% 35,22% 9. Стање спољног дуга/извоз (%) 100,85% 93,56% 111,71% 102,74% 107,25% 113,16% 110,91% 105,65% 95,98% 10. Сервис спољног дуга/извоз (%) 5,02% 4,97% 6,40% 9,29% 9,84% 7,33% 8,97% 10,87% 10,80% Лим. за дуг. дуг пр. ст. ЗЗДГ 11. (18% буџ.пр.) Извор података: Министарство финансија РС 9,4% 12,5% 11,9% 17,1% 19,4% 19,0% 26,4% 32,3% 38,9% Индикатори до редног броја 3. су они који су постављени кроз Европско партнерство за БиХ за период година, од редног броја 4. до 7. су индикатори који се односе на законом прописана ограничења дуга, од редног броја 8. до 10. су индикатори које је Министарство финансија РС одабрало из међународних смјерница 76, а посљедњи индикатор представља ограничење сервиса дуга према претходном ЗЗДГ. Избор ових показатеља, осим законских ограничења, је нејасан као и њихова адекватност за РС имајући у виду ниво достигнутог развоја, степен задужености и сл. Нејасно је да ли пројекције индикатора за наредни период представљају пожељне вриједности, и ако је тако, којим мјерама се то треба постићи. Министарство финансија РС одређене индикаторе и податке није интерпретирало. У поменутим документима у који су дате оцјене одрживости дуга РС, уопште се не коментарише значај прекорачења индикатора који је постављен у Европском 75 У економским политикама РС исти су се пратили закључно са годином. Економске политике РС за и годину не садрже осврт и показатеље одрживости дуга РС 76 Наведени критеријуми се не налазе у документу The IMF - World Bank Guidelines for Public Debt Management који се наводи као извор ових критеријума у Информацији о дугу РС са стањем на дан године, већ се они налазе у фусноти документа Debt Sustainability Indicators - Heavily Indebted Poor Countries Capacity Building Programme (ревизија наведени документ није могла пронаћи на интернет страници Свјетске банке) у коме се наводи да Свјетска банка класификује земље тако да је земља ниско задужена уколико има однос између садашње вриједности дуга и БДП-а мањи од 48%, средње уколико се овај показатељ креће између 48% и 80%, а високо задужена преко 80%, затим да је ниско задужена уколико је однос између садашње вриједности спољног дуга и извоза мањи од 132%, средње уколико се овај показатељ креће у интервалу од 132% до 220%, а високо задужена уколико вриједност показатеља прелази 220%, те да је ниско задужена уколико је учешће сервиса спољног дуга у извозу мање од 10%, средње задужена уколико се овај показатељ креће у интервалу од 10% до 30%, а високо задужена када је он изнад 30%. Поменути критеријуми нису ни оквалификовали као критеријуми одрживости дуга. 46 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

53 партнерству за БиХ за период година, у којем се наводи да би се однос сервиса спољног дуга и БДП-а требао задржати до 2%. Интерпретације појединих индикатора у Информацијама о дугу РС су неадекватне и врло често се односе на претходни период. Тумачећи одабране индикаторе из међународних смјерница Министарство финансија сврстава РС у ред ниско и средње задужених земаља, која има прихватљиво стање капацитета отплате дуга, иако се ови индикатори не могу довести у директну везу са анализом одрживости дуга. Индикатор ограничења отплате дугорочног дуга РС до 18% редовних буџетских прихода се званично публиковао и тумачио до доношења новог ЗЗДГ. Након укидања овог ограничења Министарство финансија РС је наставило да прати овај индикатор у својим интерним табелама. 77 ММФ 78 и Свјетска банка, у својој заједничкој иницијативи 79, најчешће препоручују оквир који се састоји од пет индикатора за дугорочно праћење одрживости дуга који су дати у табели испод, првенствено за земље са ниским приходима које имају највећи ризик за појављивање проблема у отплати дуга, али се њихова примјењивост може проширити и на земље са средњим нивоом прихода у које је сврстана и БиХ и РС према оцјени Свјетске банке 80. Табела број 9 Препоручени индикатори за дугорочно праћење одрживости дуга од стране ММФ-а и Свјетске банке Квалитет политика и институција (WB CPIA/IRAI index) Слаб Средњи Јак Садашња вриједност јавног дуга/извоз (%) 100% 150% 200% Садашња вриједност јавног дуга/бдп (%) 30% 40% 50% Садашња вриједност јавног дуга/буџетски приходи (%) 200% 250% 300% Сервис дуга /извоз 15% 20% 25% Сервис дуга /буџетски приходи 18% 20% 22% 3,25<= Слаб / 3,25<= Средњи =>3,75 /Јак =>3,75; БиХ 3,6 Извор података: The Joint World Bank -IMF Debt Sustainability Framework for Low- Income Countries, September 2015 Поменути индикатори су постављени према нивоу квалитета политика и институција једне земље подијељених на 3 категорије: јак, средњи и слаб према CPIA/IRAI индексу Свјетске банке. Од зависности од вриједности индикатора се одређује и висина ризика одрживости дуга у будућем периоду, који се тумаче на сљедећи 77 У Информацију о дугу РС са стањем на дан године је наведено да ће вриједност поменутог индикатора да буде близу достизања граничне вриједности у години. Да наведено ограничење није укинуто, исто би било прекорачено већ године, дакле двије године након његовог укидања, а у наредним годинама се очекује да достигне и двоструку вриједност претходно важећег ограничења. 78 Public Debt Limits in IMF-Supported Programs, Modernising the Framework for Fiscal Policy and Public Debt Sustainability Analysis, IMF, The Joint World Bank -IMF Debt Sustainability Framework for Low-Income Countries, September Debt Sustainability Analysis (DSA), World Bank Извјештај ревизије учинка РУ

54 начин: мали ризик је када су сви индикатори испод критерија, умјерен ризик ако су испод, али тестови покажу да могу да превазиђу критерије у случају екстерних шокова или измјена у макроекономској политици, висок ризик ако су критерији премашени, али земља тренутно нема проблем у отплати дуга, те у проблемима ако су критерији превазиђени и земља има већ проблем у отплати дуга. Према поменутом индексу, БиХ 81 је оквалификована као земља која има средњи квалитет политика и институција. Праћење индикатора садашња вриједност јавног дуга/бдп од стране Министарства финансија РС је дефинисано у Стратегији управљања дугом РС, а ревизија је остале показатеље за и годину израчунала на бази садашње вриједности дуга за годину који су дати у табели испод. Табела број 10 Вриједност израчунатих индикатора за РС чије је праћење препоручено од стране ММФ-а и Свјетске банке ОПИС Стање Пројекција Садашња вриједност јавног дуга/извоз (%) 136% 128% Садашња вриједност јавног дуга/бдп (%) 41% 47% Садашња вриједност јавног дуга/буџетски приходи (%) 229% 262% Сервис дуга из Буџета РС/извоз 19% 24% Сервис дуга из Буџета РС/буџетски приходи 32% 49% Извор података: Подаци израчунати на бази индикатора из Стратегије управљања дугом РС за период година Према датој табели је видљиво да ће РС, на бази пројекција Министарства финансија РС, у години имати прекорачење 4 од 5 датих индикатора, од чега један значајно, што указује на могући висок ризик одрживости дуга. Пројекције стања и отплате дуга, као и основних макроекономских индикатора су основа за анализу одрживости дуга у будућем периоду. Наведене пројекције РС 82 нису биле поуздане у претходном периоду, нарочито оне БДП-а, које су по правилу биле прецијењене, те стања дуга и отплате дуга које су биле потцијењене. Посебно треба указати да уколико се пројекције раста БДП-а, извоза и буџетских прихода не остваре у наредном трогодишњем периоду, пројектоване вриједности за индикаторе које је досад пратило Министарство финансија РС, као и оне које предлажу Свјетска банка и ММФ, могу бити још неповољније по РС. Имајући у виду неизвјесност и условљеност позајмљивања код међународних финансијских институција, те ограниченост капацитета домаћег тржишта капитала постоји ризик немогућности прибављања потребних средстава, а у контексту великог раста потреба за финансирање Буџета РС идентификованим у ДОБ-у за наредни трогодишњи период. У наредних 10 година нас очекује отплата дуга из Буџета РС која на годишњем нивоу неће бити мања од пола милијарде КМ. 81 World Bank`s Country Policy and Institutional Assessment (CPIA) index/ida Resource Allocation index (IRAI) 82 Прилог број 12 Остварење пројекција кључних макроекономских показатеља РС 48 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

55 Табела број 11 Процјена отплате дуга из Буџета РС за период година Графикон број 32 Потребе за задуживањем РС у периоду година 800 Потребе за задуживањем РС у периоду година у милионима КМ Могућност прибављања??? Извор података: Буџети РС и ДОБ Пројекције отплате дуга из Буџета РС су се сваке године мијењале и по правилу значајно расле. На примјеру пројекција отплате дуга за годину можемо видјети да се износ са 325 милиона КМ у Информацији о дугу РС за повећао на 523 милиона у Информацији о дугу РС за годину. Још драстичнији примјер је пројекција отплате дуга за годину. Графикони број 33, 34 и 35 Остварење пројекција отплате дуга из Буџета РС Пројекције отплате дуга из Буџета РС према Информацијама о стању дуга ( ) у милионима КМ Инфо 2010 Инфо 2011 Инфо 2012 Пројекција отплате дуга РС из Буџета РС за годину према Информацијама о дугу РС у периоду од година у милионима КМ Инфо 2010 Инфо 2013 Инфо 2014 Остварено 276 Инфо Инфо Инфо 2011 Инфо Инфо Инфо Инфо 2013 Инфо 2014 Пројекција отплате дуга из Буџета РС за годину према Информацијама о дугу РС у периоду година у милионима КМ Инфо Извор података: Информације о дугу РС у периоду година Извјештај ревизије учинка РУ

56 Уколико анализирамо донесене Буџете РС у дужем периоду, можемо констатовати да је раст укупних буџетских издатака условљен, прије свега, великим растом издатака за отплату дугова што је приказано на првом графикону. Други графикон показује однос између издатака за отплату дугова и буџетских прихода РС, који има изузетно неповољан тренд. Према пројекцијама из ДОБ-а за период година, очекује се да године, издаци за отплату дугова достигну готово половину буџетских прихода. Графикони број 36 и 37 Кретање буџетских прихода, буџетских расхода, укупних буџетских издатака и издатака за отплату дугова из Буџета РС Кретање буџетских прихода, буџетских расхода, укупних буџетских издатака и издатака за отплату дугова из Буџета РС према усвојеним буџетима у периоду и пројекцијама из ДОБ-а за период година (у милионима КМ) % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Однос издатака за отплату дугова из Буџета РС и буџетских прихода у РС у % према усвојеним буџетима у периоду и пројекцијама из ДОБ-а за период година 15% 10% 5% 0% -5% Буџетски приходи Издаци за отплату дугова Буџетски расходи Укупни буџетски издаци Извор података: Буџет РС у периоду година и ДОБ за период година Графикони број 38 и 39 Кретање БДП-а, укупног дуга РС и дуга по глави становника РС Кретање реалне стопе раста БДП-а и стопе раста укупног дуга РС у периоду , план за 2015, пројекције за период година Реалне стопе раста БДП-а у % Стопе раста укупног дуга РС у % Извор података: Статистички годишњак РС, Информације о дугу РС У ширем макроекономском контексту јавне политике, треба настојати да су ниво дуга у односу на БДП и стопа раста јавног дуга одрживи, те да се јавни дуг може сервисирати уз адекватну стопу привредног раста. 83 Да би дуг био дугорочно одржив, економисти препоручују да стопа привредног раста буде већа од стопе раста дуга, а из графикона је видљиво да у посматраном периоду то није био случај КМ или 42% Раст дуга по глави становника РС у периоду године 83 Политика задуживања Републике Српске, Приједлог, Бања Лука, април године 50 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

57 Јавна доступност, јасноћа и свеобухватност информација и података о дугу Информације о задуживању и оствареним ефектима нису довољно јавно доступне, свеобухватне, јасне и учестале. Одређени подаци о дугу постоје у различитим врстама докумената, попут годишњих информација о дугу, годишњих економских политика, ДОБ-ова итд. Информације о дугу РС, као документ са највећим бројем података о дугу, нису биле 84 трајно јавно доступне. Генерално су, ограничено вријеме, биле доступне у склопу материјала за сједнице НС РС на интернет страници НС РС. О информацијама о дугу НС РС расправља у посљедњем кварталу текуће за претходну годину. Из прописа 85 није јасно до када информација мора бити достављена НС РС на разматрање, али у сваком случају је очигледно да су подаци од дугу НС РС и јавности доступни са значајним закашњењем 86. Треба напоменути да Информација о дугу РС са стањем на године није ни достављена, нити је исту НС РС разматрала. Претходним ЗЗДГ је била прописана обавеза објављивања података о дугу у Службеном гласнику РС до 31. маја за претходну годину. Ревизији није презентовано да је исто чињено, бар за и годину које су у обухвату ове ревизије. Информације садрже бројне квантитативне податке о дугу и гаранцијама, али знатно мање када се ради о квалитативним подацима. Информације не садрже детаљне анализе и објашњења тенденција у задуживању, остварени резултати се не доводе у везу са дефинисаним опредјељењима, плановима и пројекцијама у овој области, не образлажу се разлози одступања, остварени ефекти по основу задуживања и сл. Обавеза исказивања података о дугу у одлукама о задуживању које се предлажу НС РС прописана је ЗЗДГ 87, али на недовољно јасан начин. У сваком случају, уочљива је интенција законодавца да НС РС приликом доношења одлука има адекватне информације о дугу у контексту законом дефинисаних ограничења. Значајан број одлука, по правилу из ранијег периода који је посматрала ревизија, уопште не садржи никакве податке о дугу. У појединим одлукама постоје подаци о дугу, и то на начин да је приказано стање дуга и показатељ задужености на одређени дан из претходног периода 88. Међутим, они се не доводе у везу са конкретним задужењем, 84 Информације о дугу (од до г.) су доступне на интернет страници Министарства финансија collapsible0 од јуна године. 85 Чланом 17, тачка 6. важећег ЗЗДГ РС је прописано: Министарство финансија РС доставља извјештај о задужењу Влади и НС РС у складу са прописима који уређују буџетски систем РС, а чланом 51. важећег Закона о буџетском систему РС је прописано: Министарство финансија доставља Влади РС најкасније до 30. јуна текуће фискалне године информацију о дугу за претходну годину, коју Влада доставља НС РС. 86 ММФ, у свом документу Fiscal Transparency Code из године, а који представља међународни стандард у погледу објелодањивања информација о јавним финансијама, на страни 9. препоручује фискално извјештавање минимално квартално, а по могућности и мјесечно а што се тиче примјера пракси из окружења, Србија публикује мјесечне прегледе података о дугу, а исти се могу пронаћи на интернет страници Управе за јавни дуг Републике Србије 87 Одлука о задуживању, између осталог, према члану 7, став (4), тачка г) претходно важећег ЗЗДГ треба да садржи доспијеће и услове отплате главнице, камате и других трошкова, квантификацију у вези са дефинисаним ограничењима, а према члану 17, став (4), тачка г) важећег ЗЗДГ, треба да садржи доспијеће и услове отплате главнице, камате и других трошкова, коефицијент стања дуга у вези са ограничењима. 88 Подаци о дугу у одлукама су били стари од неколико мјесеци до годину и по дана. Извјештај ревизије учинка РУ

58 на начин да је видљиво какав ће оно имати утицај, ако буде одобрено, у контексту дефинисаних ограничења. С обзиром да постоји велики износ 89, одобрених, а неповучених средстава по основу задуживања, овакви подаци наведени у одлуци не дају доносиоцима одлука потпуну слику о дугу. С друге стране, не постоји прописана обавеза мјесечног и кварталног извјештавања и јавног публиковања података о дугу, одакле би заинтересовани могли црпити потребне податке. У Економским политикама РС за 2011, и годину презентовани су одређени подаци о дугу на сличан начин, али у знатно мањем обиму него у Информацијама. Формат Економских политика за и годину је измијењен и садржи знатно мање података о дугу. Постојећим прописима није прописана обавеза прикупљања и публиковања података о директном задуживању ЈП, ИРБ-а РС и институција јавног сектора. 89 Према Информацији о дугу РС са стањем на дан године, одобрена а неповучена средства по основу задуживања су износила око 1 милијарду КМ. 52 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

59 4. ЗАКЉУЧЦИ На основу налаза презентованих у претходном поглављу, ревизија је извела сљедеће закључке у вези са управљањем задуживањем и дугом у РС: 4.1. РС нема потпун и усаглашен стратешки и регулаторни оквир који би био јасна основа за управљање задуживањем и дугом. Управљање задуживањем и дугом се одвија у сложеним условима и околностима, у одређеном сегменту специфичним за РС и БиХ. Постојећи стратешки и регулаторни оквир није одговарајућа основа за системско и планско управљање задуживањем и дугом. Стратешки оквир је некомплетан и битно отежава планирање задуживања, утврђивање критерија и приоритета у задуживању, праћење и евалуацију орјентисану на учинак. Регулаторни оквир је комплексан, неусаглашен и недовољно јасан, и као такав утиче на ефикасност управљања. Промјене у регулаторном оквиру и управљачким праксама нису настале као резултат критичке анализе и преиспитивања ранијих рјешења и пракси, нити је сагледаван утицај тих промјена на управљање задуживањем и дугом. Усљед тога ни опредјељења надлежних институција у области задуживања и дуга нису систематично и свеобухватно исказана, са јасним, дугорочно утврђеним циљевима и начинима њиховог постизања Задуживање РС има неповољне тенденције, а показатељи задужености приближавају се законом дефинисаним лимитима. Укупан дуг РС је, у петогодишњем периоду порастао за 1,4 милијарду КМ (више од 1/3) и, крајем године, достигао је готово 5,3 милијарди КМ. Отплата главнице укупног дуга у години износила је 566 милиона КМ и двоструко је већа него у години. У посматраном периоду отплаћено је 2,2 милијарде КМ главнице укупног дуга РС. Само у години, РС је платила 106 милиона КМ камате по основу укупног дуга. Обим задуживања, односно повлачења средстава по том основу је све већи. У посматраном периоду повучено је 3,7 милијарди КМ, готово 1,5 милијарди више него што је отплаћено. Посебно је забрињавајуће све веће задуживање за подршку буџету, на коју се, посљедње три године, односи више од половине укупно повучених средстава у РС по основу задуживања. Дуг РС је доминантна компонента укупног дуга, са аспекта учешћа у стању, повлачења средстава по основу задуживања, отплате, али и плаћених камата РС нема системски приступ у планирању задужења и управљању дугом. Процес планирања задуживања у Министарству финансија РС није формализован, нити у вези с тим постоје интерне процедуре и/или упутства. Годишњи и средњорочни планови задуживања, као важан инструмент управљачког процеса и начин за утврђивање и мјерење успјешности, у Министарству финансија РС званично се не доносе. Нису формализована правила, поступци и процедуре које би се примјењивале у планирању задуживања, а који би подразумјевали утврђене врсте планова који се израђују, учесници у планирању, улоге, надлежности и одговорности учесника у планирању и извршавању планова, методологију планирања, а посебно релацију планова задуживања са стратегијама, економским политикама и ДОБ-овима. Извјештај ревизије учинка РУ

60 4.4. Задужење на домаћем тржишту је, превасходно, резултат изостанка реализовања задужења код међународних финансијских институција за подршку буџету, а не стратешког и планског приступа. Иако су у више докумената исказана опредјељења за развој домаћег финансијског тржишта, нејасно је шта се под тим заиста подразумијева. Присутна је све значајнија оријентација у задуживању ка домаћем тржишту, без детаљне анализе и сагледавања његових потреба и капацитета. У посматраном периоду, за потребе Буџета РС, извршено је 12 емисија обвезница РС у вриједности 576 милиона КМ. Најзначајнији купци ових обвезница су биле банке са сједиштем у РС и јавни сектор РС. Емисије обвезница, по правилу, су вршене у вријеме када нису реализована задуживања код ММФ-а. Извршено је, у посматраном периоду, 35 емисија ТЗ у вриједности око 723 милиона КМ, уз значајне осцилације у цијени и интересовању инвеститора Могућности задуживања РС за подршку буџету на међународном нивоу су ограничене. Задуживање на међународном нивоу за подршку Буџету РС своде се на уговарање задуживања код међународних финансијских институција (ММФ и Свјетске банке) која су условљена обавезивањем на спровођење договорених реформи, а само повлачење тих средстава је неизвјесно због кашњења или неспремности за спровођење истих на свим нивоима власти. РС све мање има приступ повољним, концесионим условима задуживања код тих институција. И поред опредјељења надлежних институција да се изнађу други извори задуживања у иностранству, у посматраном периоду, то није било успјешно У Министарству финансија РС није успостављена свеобухватна, поуздана и функционална база података о дугу која би омогућила ефикасно и ефективно управљање задуживањем и дугом. Постојеће евиденције нису одговарајућа основа за провођење правовремених и квалитетних анализа и на њима заснованих пројекција, планова, извјештаја и информација. Анализа одрживости дуга своди се на праћење одређеног броја показатеља од стране Министарства финансија РС, који су дефинисани законом или се за њих опредјелило Министарства финансија РС. Избор ових показатеља, осим законских ограничења, је нејасан као и њихова адекватност за РС имајући у виду ниво достигнутог развоја, степен задужености и сл. Стога изабрани показатељи нису довољно поуздана основа за извођење закључака о одрживости дуга, посебно имајући у виду негативне трендове у задуживању и недовољно поуздане пројекције макроекономских показатеља Систем извјештавања није у функцији транспарентности и није оријентисан на извјештавање о учинку. Приједлози одлука о задуживању који разматра НС РС нису праћени детаљним образложењима о циљевима и ефектима који се конкретним задужењем желе постићи, начину праћења и извјештавања о постигнутом. Извјештаји и информације о дугу РС се разматрају са значајним кашњењем, не садрже показатеље о успјешности, односно резултатима и ефектима који се постижу ангажовањем средстава од задуживања и утицај на остваривање стратешких и циљева утврђених економском политиком. На овај начин су доносиоци одлука, НС РС и Влада РС, ускраћени за информације о успјешности што се може рефлектовати на правовременост и квалитет донесених одлука. 54 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

61 5. ПРЕПОРУКЕ У овом дијелу извјештаја, а на темељу презентованих налаза и изнесених закључака, ревизија даје препоруке у циљу стварање предуслова за успјешније управљање задуживањем и дугом у РС. Препоруке су усмјерене ка Влади РС и Министарству финансија РС као институцијама које имају примарну надлежност и одговорност за успјешно управљање јавним финансијама и управљање задуживањем и дугом. Координисаним дјеловањем Владе РС, Министарства финансија РС и других институција јавног сектора РС на провођењу препорука могуће је унаприједити управљање задуживањем и дугом у РС. 5.1 Препоруке за Владу Републике Српске У циљу стварања предуслова за ефикасније и ефективније управљање дугом Влада РС би требала: Комплетирати и квалитативно побољшати постојећи стратешки оквир кроз доношење недостајућих, а потребних стратегија и оперативних проведбених аката, водећи рачуна о редослиједу њиховог доношења, периоду на који се односе стратегије, њиховој узајамној повезаности и усклађености, континуитету и конзистентности. Успостављањем потпуног и квалитетног стратешког оквира потребно је створити предуслове за успјешно управљање јавним финансијама задуживањем и дугом кроз системски и плански приступ, утврђивање јасних критеријума и приоритета за задуживање, праћење задуживања, евалуацију и извјештавање о постигнутим резултатима и ефектима задуживања Унаприједити регулаторни оквир у области задуживања и дуга, на начин да се преиспитају, поједноставе и ускладе постојећа законска рјешења, отклоне нејасноће са аспекта начина и надлежности у одлучивању, поступака задуживања, намјене задуживања, дефинисаних ограничења, кориштене терминологије и сл. У дизајнирању нових и измјенама и допунама постојећих законских рјешења имати у виду постојећа ограничења и ризике у економском, финансијском и фискалном систему како би исти били у функцији ефикасног управљања задуживањем и дугом. Јасан регулаторни оквир треба да омогући ефикасну контролу задуживања, а истовремено довољно простора извршној власти да одобрена задужења реализује правовремено, уз прихватљив ризик и цијену Утврдити јасне, мјерљиве и реалне фискалне циљеве који ће бити усклађени са општим стратешким и развојним циљевима. У складу са дефинисаним циљевима преиспитивати постојеће изворе и начине задуживања, те организовано и плански приступити развоју - изналажењу нових могућности задуживања на домаћем, а по потреби и на међународном финансијском тржишту, како би се минимизирали ризици у погледу остваривања стратешких, развојних и фискалних циљева. У складу са дефинисаним циљевима, процјенама могућих извора финансирања и објективних процјена могућности отплате дуга у наредном периоду, преиспитати могућности и потребу реструктурирања дуга на начин равномјерније отплате у будућности. Извјештај ревизије учинка РУ

62 5.2 Препоруке за Министарства финансија Републике Српске У циљу стварања предуслова за ефикасније и ефективније управљање дугом Министарство финансија РС би требало: Успоставити свеобухватне и поуздане базе података о задуживању, стању и сервису дуга, како би се на тај начин створила поуздана основа за управљање задуживањем и дугом. Формирање ове базе подразумијева и дефинисање обухвата и садржаја базе података, успостављање организованог начина прикупљања потребних података и информација, утврђивања улога, надлежности и одговорности, контролних и управљачких механизама. Успостављену базу користити за израду стратешких, развојних, планских и оперативних докумената, политика, пројекција, анализа, евалуација и на њима засновано извјештавање Формализовати процес планирања задуживања и на тај начин афирмисати плански приступ задуживању. Формализацијом процеса планирања утврдити врсте планова који се израђују, методологију планирања, потребне улазне елементе, улоге и надлежности свих учесника у планирању и реализацији планова, учесталост јавне објаве планова, начин праћења реализације планова, обавезу извјештавања о реализацији и сл. Планове задуживања довести у јасну везу са исказаним опредјељењима у области задуживања и дуга и дефинисаним фискалним циљевима. Планове задуживања користити као управљачки инструмент у управљању задуживањем и дугом Унаприједити постојећи систем извјештавања у погледу правовремености извјештавања и квалитета извјештаја и информација. Извјештаје и информације израђивати на основу свеобухватних, ажурних и поузданих база података, који ће поред општих квантитативних података, информација и показатеља садржавати и показатеље о постигнутим резултатима и ефектима ангажовања средстава од задуживања. Извјештавање према Влади РС и НС РС садржајно обогатити информацијама и показатељима успјешности како би доносиоци одлука имали довољне, релевантне и поуздане информације за одлучивање. Унапређењем система извјештавања унаприједити и транспарентност рада кроз јавност и доступност извјештаја и информација У складу са утврђеним општим стратешким, развојним и фискалним циљевима треба утврдити оперативне мјере и механизме који ће бити у функцији остваривања наведених циљева које ће подразумијевати организационе, функционалне, регулаторне и контролно надзорне мјере и механизме за провођење мјера. У оквиру ових мјера је и успостављање индикатора мјерења успјешности примјерених локалним условима и околностима. Креирање нових мјера и механизама подразумјева претходну анализу оперативне функционалности постојећих капацитета. Мјере које се односе на управљање дугом треба комбиновати и са мјерама пореске и буџетске политике, на тај начин дугорочно посматрано могуће је створити услове за промјену структуре дуга у погледу минимизирања задуживања за буџетску подршку Изабрати одговарајуће показатеље одрживости дуга, полазећи од дефинисаних дугорочних циљева и опредјељења РС у овој области и општеприхваћених међународних препорука. Показатеље је потребно пратити у дугом року, анализирати их у контексту утврђених циљаних вриједности и мјера које 56 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

63 се предузимају за њихово остварење. Обавеза избора и праћења ових показатеља треба бити прописана, као и правовремено и континуирано извјештавање о оствареним вриједностима и разлозима евентуалних одступања од циљаних вриједности. Континуирано вршити анализу и ширити базу потенцијалних кредитора, у циљу прибављања средстава уз прихватљив ризик и што повољнију цијену задуживања. Утврдити јасну политику преноса индиректних задужења РС на крајње кориснике, те континуирано пратити и анализирати њихову кредитну способност. Вођа ревизорског тима Младенко Марковић, с.р. Извјештај ревизије учинка РУ

64 6. ПРИЛОЗИ УЗ ИЗВЈЕШТАЈ Прилог број 1 Листа референци 1. Устав Републике Српске 2. Закон о задуживању, дугу и гаранцијама РС (Службени гласник РС, број 71/12 и 52/14) 3. Закон о задуживању, дугу и гаранцијама РС (Службени гласник РС, број 30/07 и 29/10) 4. Закон о унутрашњем дугу (Службени гласник РС, број 1/12, 28/13, 59/13 и 44/14) 5. Закон о условима и поступку верификације општих обавеза Републике Српске (Службени гласник РС, број 109/12) 6. Закон о условима и начину измирења обавеза по основу рачуна старе девизне штедње емисијом обвезница у Републици Српској (Службени гласник РС, број 1/08) 7. Закон о остваривању права на накнаду материјалне и нематеријалне штете настале у периоду ратних дејстава од 20. маја до 19. јуна године (Службени гласник РС, број 103/05, 1/09, 49/09 и 118/09) 8. Закон о републичкој управи (Службени гласник РС, број 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12) 9. Закон о Влади РС (Службени гласник РС, број 118/08) 10. Закон о локалној самоуправи (Службени гласник РС, број 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13) 11. Закон о буџетском систему Републике Српске (Службени гласник РС, број 121/12 и 52/14) 12. Закон о Инвестиционо-развојној банци Републике Српске (Службени гласник РС, број 56/06 и 28/13) 13. Закону о фонду солидарности за обнову РС (Службени гласник РС, број 52/14) 14. Закон о задуживању, дугу и гаранцијама БиХ (Службени гласник БиХ, број 52/05 и 103/09) 15. Закон о поступку закључивања и извршавања међународних уговора (Службени гласник БиХ, број 29/00) 16. Закон о уплатама на јединствени рачун и расподјели прихода (Службени гласник БиХ, број 55/04, 34/07 и 49/09) 17. Закон о измирењу обавеза по основу рачуна старе девизне штедње (Службени гласник БиХ, број 28/06, 76/06, 72/07 и 97/11) 18. Закон о фискалном савјету БиХ (Службени гласник БиХ, број 63/08) 19. Стратегија управљања дугом Републике Српске за период године 20. Стратегија управљања дугом БиХ за период година 21. Стратегија Инвестиционо-развојне банке Републике Српске, август године 22. Уредба о условима и поступку директног задуживања фондова социјалне сигурности (Службени гласник РС, број 57/13) 23. Уредба о индиректном задуживању РС (Службени гласник РС, број 57/13) 24. Уредба о условима, поступку емисије и елементима примарног тржишта трезорских записа (Службени гласник РС, број 25/11) 25. Уредба о праћењу повлачења ино-кредитних и грант средстава (Службени гласник РС, број 113/09) 26. Уредба о поступку верификовања потраживања и готовинских исплата по основу рачуна старе девизне штедње у Републици Српској (Службени гласник РС, број 102/06, 124/04, 17/07, 62/07, 105/07, 18/08, 20/09, 21/10, 93/11, 110/12 и 113/14) 27. Уредба о измирењу пореских обавеза путем обвезница Републике Српске (Службени гласник РС, број 74/12) 28. Уредба о начину и роковима верификације појединачних потраживања на основу материјалне и нематеријалне штете настале у периоду ратних дејстава од 20. маја до 19. јуна године (Службени гласник РС, број 107/12 и 103/13) 58 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

65 29. Уредба о условима и критеријумима за реализацију текућих обавеза по основу подстицаја за развој пољопривреде и села путем финансијског посредовања (Службени гласник РС, број 43/13) 30. Уредба о условима и критеријумима за реализацију преосталих обавеза из године по основу подстицаја за развој пољопривреде и села путем финансијског посредовања (Службени гласник РС, број 22/14) 31. Упутство о прикупљању података и вођењу евиденција о укупном дугу и гаранцијама РС (Службени гласник РС, број 113/13) 32. Упутство о форми и садржају потврде о извршеној верификацији рачуна старе девизне штедње и извјештаја о верификованим обавезама по основу рачуна старе девизне штедње које се извршавају емисијом обвезница (Службени гласник РС, број 17/09) 33. Упутство о спровођењу поступка поравнања у поступку остваривања права на накнаду материјалне и нематеријалне штете настале у периоду ратних дејстава од 20. маја до 19. јуна године (Службени гласник РС, број 9/06) 34. ISSAI стандарди број 100, 300, 5411, 5420, 5421, Оцјена учинка управљања дугом на под-државном нивоу, Завршна верзија извјештаја Свјетске банке, Република Српска, Босна и Херцеговина, април године 36. План реформе управљања дугом, Завршни извјештај, 31. март године, Ресор за управљање дугом, Министарство финансија, Република Српска, Босна и Херцеговина, уз техничку помоћ Свјетске банке 37. Политика задуживања Републике Српске, Приједлог, Бања Лука, април године 38. Информација о стратешким и планским документима Републике Српске, Влада Републике Српске, Министарство за економске односе и регионалну сарадњу, Бања Лука, фебруар године 39. Одлуке Народне скупштине и Владе Републике Српске о кредитним задужењима 40. Закључци Народне скупштине Републике Српске 41. Извјештаји о реализацији кредитних задужења упућени Влади Републике Српске 42. Економске политике Републике Српске за период година 43. Програм економских реформи Републике Српске година 44. Информације о стању јавне задужености БиХ за период година 45. Информације о дугу Републике Српске за период година 46. Буџети и ребаланси буџета Републике Српске у периоду година 47. Документи оквирног буџета Републике Српске у периоду година 48. Консолидовани извјештаји о извршењу буџета Републике Српске у периоду година 49. Извјештаји Главне службе за ревизију јавног сектора Републике Српске о ревизији финансијских извјештаја ревидираних субјеката у периоду година 50. Програми рада и дневни редови сједница Народне скупштине Републике Српске 51. Програми рада и дневни редови сједница Владе Републике Српске 52. Годишњи извјештаји Бањалучке берзе хартија од вриједности ад Бања Лука 53. Статистичке публикације Републичког завода за статистику Републике Српске 54. Годишњи извјештаји Централне банке БиХ 55. Стратегије, планови, извјештаји и препоруке Међународног монетарног фонда, Свјетске банке и Европске комисије 56. Регулатива земаља у окружењу из области задуживања и дуга Извјештај ревизије учинка РУ

66 Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске Прилог број 2 - Стање, план и пројекције дуга РС на крају године (период година) у милионима КМ ОПИС Стање дуга План Пројекција Спољни дуг Унутрашњи дуг ЈАВНИ ДУГ РС УКУПАН ДУГ РС (1+2) Стање, план и пројекције спољног, унутрашњег, јавног и укупног дуга РС на дан (у милионима КМ) Стање спољног дуга Стање унутрашњег дуга Јавни дуг РС Укупан дуг РС Извор података: За период година: Информација о дугу РС са стањем на дан године За период година: Информација о дугу РС са стањем на дан године План година, пројекције година: Информација о дугу РС са стањем на дан године 0 60 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

67 Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске Прилог број 3 - Сервис, план и пројекције сервиса дуга (главнице, камате, провизије и осталих трошкова) на крају године (период година) у милионима КМ План Пројекција Сервис дуга ОПИС сервиса сервиса Сервис спољног дуга Сервис унутрашњег дуга Сервис укупног дуга РС (1+2) Сервис спољног, унутрашњег и укупног дуга РС за период , план за 2015, пројекције за период (у милионима КМ) Сервис спољног дуга РС Сервис унутрашњег дуга РС Сервис укупног дуга РС Извор података: За период година: Информација о дугу РС са стањем на дан године За период година: Информација о дугу РС са стањем на дан године План година, пројекције година: Информација о дугу РС са стањем на дан године Извјештај ревизије учинка РУ

68 Прилог број 4 Кретање кључних макроекономских показатеља РС у периоду година БДП РС у милионима КМ у периоду година, текуће цијене Извоз РС у милионима КМ у периоду година Просјечна нето плата у РС у периоду година Порески и непорески приходи РС у милионима КМ у периоду година Извор података: Статистички годишњак РС 2015, саопштења РЗС РС за годину и Консолидовани извјештај о извршењу буџета РС у периоду година 62 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

69 Прилог број 5 - Оцјена учинка управљања дугом на под-државном нивоу (Република Српска) од стране Свјетске банке из априла године и План реформе управљања дугом РС I Оцјена учинка управљања дугом на под-државном нивоу (Република Српска) од стране Свјетске банке из априла године Свјетска банка је оцјенила учинковитост управљања дугом у РС кроз оцјењивање 33 димензије у оквиру 14 индикатора. Неки од индикатора су: законски оквир, управљачка структура, стратегија управљања дугом, евалуација операција управљања дугом, ревизија, планирање задужења, задужења итд. Сваки индикатор садржи једну или више димензија које детаљније описују шта је оцјењивано. Свакој димензији је додјељена одговарајућа оцјена односно скор (од А до Д). Скор за димензију Опис скора Број димензија Структура (%) А Здрава пракса 1 3 Б Између минималних захтјева и здраве праксе 3 9 Ц Испуњен минимални захтјев за дату димензију 8 24 Д Није испуњен ни минимални захтјев за дату димензију Н/А Није примјењиво 3 9 Укупно Структура додјељених оцјена по димензијама Н/А А Б 9% 3% 9% Д 55% Ц 24% Појашњење: Методологија за одређивање скора предвиђа оцјењивање сваке димензије и додјелу скора А, Б, Ц или Д у зависности од наведених критеријума. Ако минимални захтјеви постављени за скор Ц нису испуњени додјељује се скор Д. Скор Ц указује на то да је минимални захтјев за ту димензију испуњен. Минималан захтјев представља неопходан услов за дјелотворан учинак у оквиру конкретне димензије која се мјери. Скор Д, који указује на то да минималан захтјев није испуњен, представља сигнал озбиљног недостатка у учинку, који у нормалним условима захтијева спровођење приоритетних корективних мјера. Скор А одражава здраве праксе за ту конкретну димензију индикатора. Скор Б се налази између минималних захтјева и здраве праксе за тај аспект. Постоје и ситуације у којима се димензија не може оцијенити. То би могло бити изазвано сљедећим разлозима: (1) зато што није примјењиво, нпр. не користе се деривати. У таквом случају додјељије се термин "није примјењиво (Н/А)", или (2) зато што је, због недовољних информација, тешко или немогуће оцијенити, и у том случају се додјељује ознака Н/Р (без рејтинга или није оцијењено). Извјештај ревизије учинка РУ

70 II План реформе управљања дугом, Завршни извјештај, 31. март године, Ресор за управљање дугом, Министарство финансија, Република Српска, Босна и Херцеговина, уз техничку помоћ Свјетске банке План реформе управљања дугом проистекао je из уочених недостатака наведених у извјештају Свјетске банке Оцјене учинка управљања дугом на под-државном нивоу за Републику Српску из априла године. Исти је сачињен заједно са тимом Ресора за управљање дугом у Министарству финансија РС. Дефинисана су 4 усаглашена кључна подручја за реформу: 1. Организационе промјене (реорганизација Ресора, додјељивање одређених ресурса, усклађивање процедура са новом организацијом), 2. Унапређење аналитичких капацитета Ресора (припрема стратегије управљања дугом, обуке), 3. Аспекти управљања оперативним ризиком (избор и имплементација система за управљање дугом, припрема приручника за процедуре које ће описивати процесе управљања дугом), 4. Развој домаћег тржишта дуга (издавање календара аукција, састанци са учесницима на тржишту, интегрисање прогнозе готовинских токова са планом задуживања, унапређење система и процедура за задуживање, трговање и измирење, а у циљу њиховог усклађивања са стандардима ЕУ). Предложене су и одговарајуће активности које треба предузети, односно дате су препоруке и дефинисан акциони план. Ревизији није презентовано да је наведени план био предмет разматрања надлежних институција и да је усвојен. У том смислу се поставља питање да ли је као такав прихватљив за РС, те да ли је исти обавезујући за спровођење. Увидом у термински план уочљиво је да се касни у реализацији појединих активности чији је завршетак већ био предвиђен до краја године. Јасно је да ће реализација активности предвиђених планом захтијевати одређене ресурсе и ангажовање учесника изван Ресора за управљањем дугом па и Министарства финансија РС, због чега је статус плана као званичног документа веома важан. Извор података: Оцјена учинка управљања дугом на под-државном нивоу, Завршна верзија извјештаја Свјетске банке, Република Српска, Босна и Херцеговина, април године План реформе управљања дугом, Завршни извјештај, 31. март године, Ресор за управљање дугом, Министарство финансија, Република Српска, Босна и Херцеговина, уз техничку помоћ Свјетске банке 64 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

71 Прилог број 6 Примјери опредјељења надлежних институција исказаних у Економским политикама РС у периоду година Р. бр Опредјељења Економска политика РС за: Управљање јавним дугом остаје један од важнијих аспеката владиних приоритетних политика ДА ДА ДА ДА Политика Владе РС захтијева благовремено сервисирање доспјелих обавеза, као и обавеза насталих у ранијем периоду ДА ДА ДА ДА У циљу одрживости јавног дуга Министарство финансија РС континуирано врши анализу по сљедећим параметрима: стање дуга, однос стања дуга и БДП-а, сервис дуга у односу на БДП, стање и сервис спољног дуга у односу на извоз ДА ДА ДА У циљу одржавања прихватљивог капацитета отплате дуга РС ће наставити активно да управља јавним дугом и прати кредитну способност крајњих корисника кредита како се не би угрозила законска ограничења која се односе на сервис дуга ДА ДА ДА И даље је потребан опрез при будућем задуживању, у смислу уговарања нових задужења под повољнијим условима, прилагођавања распореда отплате обавеза висини очекиваних прихода у наредним годинама, одабира приоритетних пројеката за које би се РС задужила, те избора крајњих корисника који су кредитно способни ДА ДА ДА Влада РС је покренула преговоре за реструктуирање дуга, кроз наставак сарадње са ММФ-ом, с намјером добијања нових рокова отплате. Поред тога, промовисање дужничких ХоВ РС и излазак на међународно финансијско тржиште, омогућиће РС додатна финансијска средства ДА Основне смјернице задуживања и управљања дугом у наредном периоду ће бити: стабилизација учешћа дуга у БДП-у; одржавање просјечне рочности доспјећа на постојећем нивоу и задржавање ниског учешћа краткорочног дуга; континуиран развој и унапређење домаћег тржишта ХоВ; веће учешће задуживања по моделу гаранција ДА ДА Основне смјернице задуживања и управљања дугом у наредном периоду ће бити: увођење механизама заштите од валутног ризика, излазак на међународно тржиште ХоВ као један од алтернативних извора финансирања ДА... основни ризик повлачења средстава (од ММФ-а) представља неиспуњавање одређених услова које је поставио ММФ свим странама у БиХ. Имајући у виду претходно наведено, као алтернативни извор финансирања користиће се аукције трезорских записа и емисија дугорочних обвезница на домаћем тржишту и међународном тржишту... основни ризик повлачења средстава (од ММФ-а) представља неиспуњавање одређених услова које је поставио ММФ свим странама у БиХ. Као алтернативни извор финансирања користиће се аукције трезорских записа, емисија дугорочних обвезница на домаћем тржишту, те дугорочни кредити Поред примарне рестриктивне политике јавне потрошње, који спроводи Влада РС, додатна рестриктивна јавна потрошња ће бити континуирана активност свих актера буџетског система РС, односно и општина и градова и ванбуџетских фондова и јавних предузећа. На тај начин, доћи ће до смањења укупног дефицита система, те смањења јавног укупног дуга Републике. На тај начин, нови модел развоја подразумијева додатно смањење непродуктивне буџетске потрошње, уз истовремено ДА ДА ДА Извјештај ревизије учинка РУ

72 повећање инвестиционе потрошње, уз социјалну заштиту најугроженијих категорија друштва Један од циљева фискалне консолидације: смањење јавне потрошње.... Увођењем програмског буџетирања у наредном средњорочном периоду створиће се претпоставке за додатне уштеде. Јасним дефинисањем циљева, програма и активности јавна средства ће се усмјерити на реализацију постављених циљева са дефинисаним учинцима и резултатима који ће бити мјерљиви Новом политиком задуживања јасно ћемо дефинисати приоритетне области које ће моћи да буду финансиране из кредитних средстава, односно задужењем Републике. Кључни критеријум приликом одређивања приоритетних области биће утицај наведене инвестиције на привредни раст РС, те додатно запошљавање. У супротном, оставићемо могућност да одустанемо од неких пројеката за које закључимо да нам у овом моменту не доносе ефекте које смо првобитно очекивали или да нису довољно профитабилни ДА ДА Извор података: Економске политике РС за 2011, 2012, 2013, и годину 66 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

73 Прилог број 7 Реституција у РС и БиХ Питање враћања одузете имовине у БиХ и РС покреће се већ више година, било је и одређених покушаја да се ово питање законски регулише, тако да је БиХ/РС једина земља која у процесу напуштања комунистичког/социјалистичког државног уређења није ријешила питање реституције и денационализације. Након протека много времена од године до данас, реституција представља веома сложено питање, како правно тако и са становишта економских могућности унутар БиХ. Иако за сиромашну државу, у какве несумљиво спада и БиХ и РС, враћање у натури, натурална реституција има предност над осталим инструментима обештећење у другом објекту (замјена) или обештећење у новцу, могућности за ову опцију су увелико смањене због уништавања објеката током ратних дејстава, спроведене приватизације значајног дијела државне и друштвене имовине, живог послијератног промета непокретности, те изградње инфраструктурних, административних и осталих капацитета на одузетом земљишту. Финансијска реституција, без обзира каква она била (новчана или неновчана), значи додатно буџетско оптерећење. Тренутне економске прилике, у виду дугогодишње стагнације кључних макроекономских показатеља и раста стања и отплате дуга, не дају пуно простора за обештећење у новцу. Са све већим протоком времена, ово ионако компликовано питање се додатно усложњава јер за сваку непокретност која пређе из државног/општинског власништва, а може бити предмет реституције, рачун за њено обештећење ће се испоставити буџету, што може имати веома негативне посљедице на макроекономску и фискалну стабилност. Све земље које су пролазиле кроз овај процес, највећи дио реституције су провеле у натуралном облику, а оно што се није могло спровести на такав начин, већина је финансијску реституцију ријешавала путем емисије дугорочних државних обвезница. РС је још крајем године донијела Закон о враћању одузетих непокретности и Закон о враћању одузетог земљишта (Службени гласник РС, број 21/96). Модалитет враћања је подразумијевао или враћање одузете непокретности и земљишта или давања друге одговарајуће непокретности, а само у изузетним случајевима приликом немогућности постизања договора новчана надокнада. Рок за подношење захтјева је био пет година од дана ступања на снагу посебног закона који је требао да ближе регулише враћање у својину одузете имовине, а за то вријеме је био забрањен промет непокретности. Посебан закон није донесен, а ревизији није познато да ли је нешто урађено у пракси по основу ова два законска рјешења. РС је потом усвојила Закон о враћању одузете имовине и обештећењу године (Службени гласник РС, број 13/00), али је исти као и претходна два важећа закона суспендован одлукама Високог представника за БиХ Волфганга Петрича дана године 90, који је стао на становиште да ту област треба уредити јединствено на нивоу БиХ. Према поменутом закону уколико је био основан захтјев корисника реституције за враћање, а нису постојали услови за натуралну реституцију, кориснику реституције је припадало право на новчану накнаду. Обвезник накнаде је била РС, гдје је Министарство финансија РС требало да обезбиједи исплату уговорених или коначним рјешењем одређених новчаних накнада у року од 10 (десет) година у десет једнаких годишњих рата. У новембру године НС РС поново је расправљала о Нацрту закона о враћању одузете имовине и обештећењу, који је припремило Министарство правде РС, и тај 90 Одлуке високог представника у БиХ: Decision annulling the RS Law on Return of Seized Land Decision annuling the RS Law on Return of Seized Real Property Decision annuling the RS Law on Return of Confiscated Property and Compensation Извјештај ревизије учинка РУ

74 нацрт је упућен на јавну расправу. Према Програму рада Владе РС за годину, било је зацртано да Министарство правде РС припреми и да се у јулу године усвоји Приједлог закона о враћању одузете имовине и обештећењу, међутим исто није учињено. Програмом рада НС РС за годину (IV квартал), а затим и Програмом за годину (II квартал) је предвиђено доношење Закона о реституцији РС. Као предлагач је наведена Републичка управа за геодетске и имовинско-правне послове РС. До године, поменути закон се није нашао у скупштинској процедури. Ревизорском тиму су саговорници из неколико ревидираних институција изјавили да немају никаквих сазнања по овом питању, иако се исто наводи у економским политикама, ДОБ-у и информацијама о дугу РС као значајан ризик у управљању дугом РС. Према Информацији о стању јавне задужености БиХ на дан године се наводи да према Студији изводљивости реституције у БиХ, коју је израдио Економски институт из Сарајева (јул године) финансијска реституција се процијењује на потенцијални износ од 1,6 до 2 милијарде КМ за цијелу БиХ. Извор података: Службени гласник Републике Српске, Одлуке високог представника у БиХ, Програми рада Народне скупштине Републике Српске, Информације о дугу Републике Српске, Информације о стању јавне задужености БиХ 68 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

75 Прилог број 8 Неусаглашеност и нејасноћа регулаторног оквира ЗЗДГ изричито дефинише ограничења укупног (60% БДП-а) и јавног дуга (55% БДПа) РС, а Закон о фискалној одговорности у РС, као једно од фискалних правила наводи ограничење јавног дуга (идентично, 55% БДП-а), али са могућностима одступања од овог фискалног правила. У измјенама из године важећег ЗЗДГ, већ је дефинисано да се, изузетно, дуг РС настао по основу задуживања за финансирање санације штете од поплава из Јединственог регистра штета, прописаног у Закону о фонду солидарности за обнову РС, изузимају из ограничења дуга која су прописана за укупан и јавни дуг РС 91. Законом о фискалној одговорности као једно од општих фискалних правила дефинисано је правило о дугу 92 : Јавни дуг РС на крају фискалне године не може бити већи од 55% оствареног БДП-а у тој години. У истом закону се наводи 93 : Ако неко од општих фискалних правила не буде испоштовано, Влада је обавезна да припреми и достави Народној скупштини Програм фискалне консолидације, са мишљењем Фискалног савјета, којим ће дефинисати мјере и период за повратак у оквире правила која су прописана овим законом. Даље се наводи и да 94 : Народна скупштина може на образложен приједлог Владе донијети одлуку о одобравању привременог одступања неког од фискалних правила.... Народна скупштина одлуку из става 1. овог члана може донијети искључиво у сљедећим условима: 1) природне катастрофе, 2) економске рецесије и 3) реализације великих инфраструктурних пројеката. Дакле, оно што је према ЗЗДГ дефинисано као ограничење, то је према Закону о фискалној одговорности правило уз навођење могућности за одступање од тог правила. Такође, приликом измјене сета прописа којима се од године мијења статус Фонда пензијско-инвалидског осигурања РС (Закон о пензијско-инвалидском осигурању, Закон о буџетском систему, Закон о трезору и сл.), није извршена одговарајућа измјена прописа из области задуживања (ЗЗДГ, Уредбе о условима и поступку директног задуживања фондова социјалне сигурности, Уредбе о индиректном задуживању Републике Српске). Прописи из области задуживања Фонд пензијско-инвалидског осигурања дефинишу као један од ФСС, и у складу са тим прописују услове и поступке њиховог директног и индиректног задуживања. Насупрот томе измјенама сета закона у вези са Фондом пензијско-инвалидског осигурања РС исти је интегрисан у трезорски начин пословања, приходи Фонда постају приходи буџета као и обавезе. Сходно томе, одредбе прописа о задуживању које се односе на услове и поступке задуживања Фонда пензијско-инвалидског осигурања РС су непримјењиве од године. ЗЗДГ је прописао ограничења дуга ЈЛС која се примјењују и на фондове ФСС на начин да је дефинисан један критериј за дугорочно задуживање (отплата дуга максимално 18% редовних прихода остварених у претходној фискалној години), а други критериј за краткорочно задуживање (износ дуга максимално 5% редовних прихода остварених у претходној фискалној години). Насупрот томе у Уредби о условима и поступку директног задуживања ФСС је дефинисан један генерални критериј за задуживање ФСС (укупно тј. и дугорочно и краткорочно отплата дуга максимално 18% редовних прихода остварених у претходној фискалној години), те додатни критериј за краткорочно задуживање (износ дуга максимално 5% редовних прихода остварених у претходној фискалној години). Дакле, према ЗЗДГ је могуће 91 Јединствени регистар штета још увјек није успостављен, па самим тим нису ни испуњене законске претпоставке за изузимање задуживања за финансирање санације штете од поплава из законских ограничења иако је то учињено на примјеру Пројекта Свјетске банке Хитни опоравак од поплава и посебне транше ММФ-а за поплаве у години. 92 Члан 6, став (2) Закона о фискалној одговорности у РС 93 Члан 8, став (1) Закона о фискалној одговорности у РС 94 Члан 11, став (1) и (3) Закона о фискалној одговорности у РС Извјештај ревизије учинка РУ

76 краткорочно задуживање независно колика је отплата дуга на годишњем нивоу с тим да краткорочни дуг не смије бити већи од 5% редовних прихода, док према Уредби ни краткорочно задуживање није могуће ако отплата дуга прелази 18% редовних прихода. Из ЗЗДГ неспорно произилази да је одлучивање о задуживању РС у надлежности НС РС 95, међутим остаје нејасно колико и каквих одлука о задуживању треба донијети. Иако чланови 16. и 17. ЗЗДГ говоре о томе ко и како одлучује о задуживању, какве се одлуке доносе, шта је садржај одлука, практично је потпуно нејасно када и колико одлука, каквих одлука и са каквим садржајем НС РС треба доносити. Члан 16. ЗЗДГ каже: Буџетом Републике Српске утврђује се износ краткорочног и дугорочног дуга Републике Српске који може настати током буџетске године, члан 17, став (1): Народна скупштина Републике Српске, на приједлог Владе, одлучује о укупном краткорочном и дугорочном задуживању које може настати у току фискалне године, као и о његовој намјени, а члан 17, став (2): Народна скупштина доноси одлуку о одобравању капиталне инвестиције, као и о максималном износу задужења за финансирање те инвестиције. Ако члан 16. и члан 17, став (1) говоре о истим задужењима (о којима одлучује НС РС) потпуно је нејасно зашто је ово два пута дефинисано. Ако пак не говоре о истим задужењима, онда је неопходно да се појасни шта се подразумијава у првом, а шта у другом случају. Такође, у другом случају нејасно је да ли треба да се доноси једна, двије или више одлука, да ли су оне збирне (за сва задужења, по врстама инструмената, кредитора и сл.) или појединачне (за свако задужење), када се доносе и каква је њихова веза са буџетом. Дефинисано је одлучује о укупном краткорочном и дугорочном задуживању које може настати у току фискалне године, али је нејасно на коју врсту дуга се то односи (укупан дуг РС, јавни дуг РС, дуг РС). С обзиром да се помиње и намјена задуживања, а ЗЗДГ дефинише за шта се може задуживати, логично тумачење би било да се доноси појединачна одлука о сваком задужењу са дефинисаном намјеном. У оба случаја се говори о задуживању у једној фискалној години па се поставља питање шта у случајевима када се задужује (да није капитална инвестиција), а средства се повлаче у више фискалних година (примјер ММФ, америчког кредита). Додатну забуну изазива члан 17, став (2) који дефинише да Народна скупштина доноси одлуку о одобравању капиталне инвестиције (ревизија се није увјерила у постојање оваквих одлука у пракси), као и максималном износу задужења за финансирање те инвестиције, што би се могло тумачити да НС РС прво треба да одобри инвестицију, затим дефинише маскималан износ којим ће се финансирати из задуживања (не мора значити да ће се цијела инвестиција финансирати из задужења). Наредни ставови (3) и (4) члана 17. дефинише ко предлаже, а ко усваја одлуку о задуживању, те садржај одлуке, али је нејасно на коју конкретно се одлуку мисли (став (1) и/или став (2) истог члана). Из садржаја става (3), а посебно (4) члана 17. могло би се закључити да се ради о појединачним одлукама. Тачка г) у ставу (4) указује да свако (појединачно) задуживање треба посматрати у контексту његовог утицаја на показатеље задужености у складу са законом дефинисаним ограничењима задуживања. У ЗЗДГ постоји 12 дефиниција различитих категорија дуга. И поред тога не постоји нпр. дефиниција укупног спољног дуга РС и укупног унутрашњег дуга РС. С друге стране, Закон о унутрашњем дугу РС дефинише категорију унутрашњег дуга РС на другачији начин него у ЗЗДГ. Отуда се у самом извјештавању користе различита 95 Одређене надлежности у доношењу одлука о задуживању имају и скупштине ЈЛС и надлежни органи ФСС и институција јавног сектора, али те одлуке подлијежу додатном одлучивању и/или давању сагласности од стране НС РС, Владе РС и Министарства финансија РС, а што је уређено и другим прописима. 70 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

77 терминологија која може бити збуњујућа, нпр. пројектовани унутрашњи дуг је унутрашњи дуг по Закону о унутрашњем дугу РС и само је дио укупног унутрашњег дуга РС. Дуг РС се у извјештавању често наводи и као дуг буџета. Извјештај ревизије учинка РУ

78 Прилог број 9 Међународни монетарни фонд (ММФ) ММФ је јединствена финансијска институција, настала након Другог свјетског рата, која у свјетском финансијском систему врши двије функције: Функцију надзора која подразумијева редован свеобухватан надзор макроекономског система и савјетодавну помоћ свакој земљи чланици једном годишње и Функцију финансирања која се односи на пружање финансијске помоћи за отклањање средњорочних и дугорочних макроекономских неравнотежа на позив земље чланице која је условљена спровођењем договореног програма структурних реформи. Основна процедурална разлика између наведених функција ММФ-а је да је функција надзора обавезна и за ММФ и за чланицу, док се функција финансирања врши по потреби и по позиву чланице. Када се говори о функцији надзора ММФ-а, тада се под тим подразумијевају обавезне, билатералне и редовне консултације по члану IV Статута ММФ-а једном годишње. Значај билатералног надзора се огледа у континуираном и свеобухватном праћењу и анализи макроекономских показатеља, као и крајњем резултату консултација - извјештају и препорукама који се јавно објављују 96 за сваку земљу. Корисници објављених показатеља и информација су аналитичари са свјетских финансијских тржишта, агенције за одређивање кредитног рејтинга земаља чији резултати утичу на очекивања инвеститора и висину премије за кредитни ризик земље приликом одређивања цијене њеног дуга. Када се одређена земља - чланица суочи са фундаменаталном макроекономском неравнотежом, тада се у рјешење проблема, на њен позив, укључује ММФ. ММФ кроз преговоре са чланицом доноси оквирни програм структурних реформи - мјере и политике које чланица треба да усвоји и проведе, као и услове које земља треба да испуни како би ММФ одобрио одговарајућу финансијску помоћ. Под структурним реформама се подразумијевају свеобухватне промјене у структури и међусобном односу производа и потрошње земље, као и промјене међусобних односа осталих макроекономских варијабли. Финансијска средства одобрена од ММФ-а обично нису довољна за рјешење проблема, нарочито земаља у развоју, чиме се у рјешење проблема укључује Свјетска банка и друге финансијске институције. У пракси, често из редовних обавезних консултација по члану IV Статута ММФ-а проистекне договор да чланица позове ММФ да јој одобри финансијску помоћ за ублажавање макроекономских неравнотежа. Како за функцију надзора, тако и за функцију финансирања, ММФ формира посебну групу особља, тзв. мисију ММФ-а, која посјећује чланицу, врши потребне анализе, сачињава извјештаје и приједлоге, што се све доставља на одлучивање Извршном одбору ММФ-а. Стендбај аранжмани (SBA) су најчешће одобравана врста аранжмана, тј. стандардни кредитни производ ММФ-а. Постоје сљедећа финансијска правила за одобрен SBA: одобрава се фазно, или речено уобичајеним термином ММФ-а, у траншама; прва транша се одобрава непосредно по одобрењу SBA, док одобрењу осталих транши претходи долазак мисије особља ММФ-а које врши преглед испуњености зацртаних мјера и политика садржаних у Писму намјере, које се према потреби, констатно допуњава и модификује; свака транша доспијева након двије године и 96 Извјештаји о редовним конуслтацијама по члану IV Статута за сваку земљу чланицу доступни су на интернет страници ММФ-а 72 Извјештај ревизије учинка РУ003-15

79 Назив кредита Датум закључивања Датум истека рока за повлачење или отказивање Одобрени износ БиХ Повучени износ БиХ Број Сл. гласника РС Одобрени износ РС према Одлуци НС РС Повучени износ РС Стање дуга РС према ММФ на године Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске једног квартала од датума када је одобрена; свака доспјела транша се даље плаћа у осам једнаких рата квартално; постоји могућност да се првобитно одобрен SBA повећа у смислу одобрења додатног износа као и да се продужи рок трајања SBA. За превазилажење средњорочних и дугорочних проблема у платном билансу са великим поремећајима који захтијевају озбиљне економске реформе, ММФ земљи чланици одобрава аранжман под називом средства продуженог дејства (Extended Fund Facility - EFF). Земља се обавезује на спровођење обимних и структурних реформи у циљу да поврати макроекономску стабилност. Дужина EFF-а је од 3-4 године, a отплата је у року од 4 ½ до 10 година од повлачења. ММФ одобрава помоћ у специјалним правима вучења (Special Drawing Rights - SDRs), а која имају улогу новца Међународног монетарног фонда, као додатно средство плаћања у међународним финансијским трансакцијама. Првобитно се вриједност SDR-а дефинисала као вриједност од 0, грама злата, што је својевремено био еквивалент вриједности једног долара. Након колапса Беретонвудског система године, SDR је дефинисан као корпа валута која се састоји од америчког долара, евра, британске фунте и јапанског јена 97. Од 1. октобра године, корпа валута ће укључити и кинески јуан 98. Историја позајмљивања БиХ и РС од ММФ-а је дата у табели испод: Кредит за укључење БиХ у ММФ SDR I Stendby arrangement SDR II Stendby arrangement 2 SDR III Stendby arrangement 3 SDR IV Stendby Првобитни arrangement 4 износ Повећање Поплаве = Укупно SDR ЕFF Extended 2016? Fund Facility 5 SDR? SDR SDR SDR SDR SDR (првобитни износ Поплаве ) SDR 6/ ,67 SDR 60/ ,33 SDR 70/ SDR 84/ ,37 SDR SDR SDR ,33 SDR ,34 SDR ,34 SDR Извор података: ММФ, Одлуке НС РС, Информације о дугу РС, Упитници ГСРЈС РС ,34 SDR 1 ММФ је 29. маја године одобрио БиХ I SBA у износу 60.6 милиона SDR. У два наврата јуна и 30. марта године, повећан је износ SBA за по 16,91 милион SDR. Након повећања I SBA је укупно износио милиона SDR. 97 У посматраном периоду година омјер у корпи валута је био: USD 41,9%, EUR 37,4%, JPY 9,4%, GBP 11,3%. 98 У периоду важиће сљедећи однос у корпи валута: USD 41,73%, EUR 30,93%, JPY 8,33%, GBP 8,09%, CNY 10,92%. Извјештај ревизије учинка РУ

80 2 II SBA у износу 67,60 милиона SDR одобрен је 2. аvгуста године и требало је да буде искориштен до 1. новембра године. На захтјев БиХ, II SBA је продужен два пута. Први пут је продужен до 31. децембра године, а затим до 29. фебруара године. 3 Од предвиђених 12 транши III SBA, повучене су само 4 транше, од којих посљедња године непосредно након општих парламентарних избора у БиХ. Четврти преглед ММФ-а по овом аранжману у трајању од године је констатовао побољшање макроекономских пројекција, те најавио завршетак 4. мисије након разговора са новоизабраним представницима власти о договореним реформама како би се стекли услови за повлачење наредне транше. Међутим, тек након готово 15 мјесеци од општих избора формиран је Савјет министара БиХ ( године) због чега су цијелу годину институције БиХ функционисале на одлукама о привременом финансирању да би буџет за годину званично био усвојен у Парламентарној скупштини БиХ године. Буџет за годину је усвојен тек године непосредно пред датум истицања рока за повлачење средстава, а који су и основ за сервисирање вањског дуга, а самим тим и обавеза према ММФ-у. 4 IV SBA у износу 338,20 милиона SDR одобрен је 26. септембра године (у истом износу у којем је повучен III SBA и који је био намјењен његовом рефинансирању фискалне године у којима је вршена отплата III SBA су фискалне године у којима је повлачен IV SBA) и требало је да буде искориштен до 30. септембра године у 8 транши. На захтјев БиХ овај аранжман је продужен 31. јануара године за још девет мјесеци, односно до године, те повећан за 135,28 милиона SDR (за још 4 транше). Након мајских поплава године, а на захтјев БиХ, ММФ је поново повећао износ аранжмана за 84,55 милиона SDR, тако да је укупан износ IV SBA 558,03 милиона SDR. Седму и осму траншу овог аранжмана, као и увећање које је одобрио ММФ након поплава, БиХ је повукла године. До истека датума за повлачење мисија ММФ-а је долазила у 3 наврата ( ; и године) и констатовала да власти БиХ требају да спроведу активности које су договорене у програму реформи како би се створили услови за нови преглед мисије ММФ-а и повлачење наредне транше. С обзиром на недостатак напретка у спровођењу договорених реформи, након године није било дозначавања средстава из овог аранжмана од стране ММФ-а, па је додатни износ аранжмана који је ММФ одобрио године остао неповучен (4 додатне транше). 5 ММФ је 24. маја године објавио да су власти БиХ и мисија ММФ-а постигли споразум да се Извршном одбору ММФ-а предложи да подржи Програм економских реформи БиХ са 36-мјесечним EFF аранжманом у износу од 443,04 милиона SDR и да се очекује разматрање истог од Извршног одбора у јулу године. Преговарање и договарање реформског пакета као и износа ММФ подршке буџетима у БиХ, као и потписивање писма намјере према ММФ-у којим се власти обавезују на спровођење истог се одвија на нивоу Фискалног савјета БиХ (предсједавајући Вијећа министара БиХ, предсједници/премијери влада РС и ФБиХ, министар финансија и трезора БиХ, министри финансија РС и ФБиХ, у својству посматрача гувернер ЦББиХ и предсједник Владе Брчко Дистрикта), који је основан на захтјев ММФ-а 99 као јединствено тијело које врши координацију фискалне политике у БиХ и предлаже приоритете у унапређењу сектора јавних финансија у БиХ. Ресор за управљање дугом не располаже са документацијом нити је учествовао у вођењу преговора и закључивања аранжмана са ММФ-ом. Будући да нису имали никаквих информација о статусу новог аранжмана са ММФ-ом, нису ни рађене анализе у погледу утицаја истог на стање дуга, ограничења и валутни ризик. НС РС је на приједлог Владе РС доносила одлуке о прихватању претходна 4 SBA (након договора Фискалног савјета БиХ и ММФ-а и одлуке Извршног одбора ММФ-а), 99 Bosnia and Herzegovina: 2007 Article IV Consultation - Staff Report; Public Information Notice on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for Bosnia and Herzegovina, IMF, August 02, Извјештај ревизије учинка РУ003-15

81 али се није изјашњавала о продужавањима трајања истог (2 пута у II и 1 пут у IV), нити о повећањима одобреног износа од стране ММФ-а (2 пута у I и IV), нити о отказивању/неповлачењу истог (III и IV). Наведена намјена задужења у Одлукама НС РС о прихватању аранжмана са ММФ-ом подршка буџету је непозната ЗЗДГ РС. Поставља се питање ко ће донијети одлуку о новом аранжману са ММФ-ом с обзиром на уведену праксу годишњих одлука о дугорочном задужењу за финансирање буџетских издатака од године по којима Влада РС доноси посебне одлуке о задужењу, између осталог и код ММФ-а, у оквиру одобреног износа. Влада РС није достављала НС РС на изјашњавање договорене реформске програме за поменута три аранжмана, иако иста подразумијевају усвајање значајног броја аката у парламентарној процедури. Треба и констатовати значајну повезаност између реформских процеса у БиХ и РС са аранжманима за повлачење средстава за буџетску подршку од међународних мултилатералних кредитора, на челу са ММФом. У наставку текста дајемо преглед основних реформских захтјева који су пратили аранжмане са ММФ-ом, а који су били актуелни током периода који је посматрала ревизија. III SBA: oчување валутног одбора; ребаланс буџета свих нивоа; горње границе за неизмирене унутрашње и спољне обавезе; уговарање и преузимање дугова ЈП; строга контрола текућих расхода; нови закон о платама у јавном сектору складу са циљевима фискалне политике (обуздавање раста и строга контрола); повећање акциза на дуван, кафу и нафтне производе; ревизија бенефицираних пензија; акциони план реформе система трансфера по основу права (цивилних и борачких) на бази имовинског цензуса, без увођења нових права; усвајање стратегија реформе пензионог система и новог закона о пензијско-инвалидском осигурању у складу са стратегијом; доношење глобалног оквира од стране Фискалног савјета БиХ; успостављање сталне комисије за финансијску стабилност (ЦББиХ, Агенција за банкарство ФБиХ, Агенција за банкарство РС, Агенција за осигурање депозита) и потписати меморандум о разумијевању за финансијску стабилност и спремност за кризе банкарског сектора; унапређење статистике фискалног извјештавања. IV SBA : очување валутног одбора; ревизија права корисника ратних накнада, без увођења нових права; реформа пензијског система; елиминација заштите плате у јавном сектору измјена закона; нови закон о раду са циљем стварања предуслова за креирање нових радних мјеста; нови закон о банкама и другим кредитним институцијама; условљавање добијања пољопривредних субвенција са регистрацијом и плаћањем доприноса; хармонизација стопа акциза на дуванске производе и цигарете; аутоматска и неометана размјена података између пореских управа у БиХ; нови закон о јавним набавкама у складу са ЕУ стандардима; објава од стране Управе за индиректно опорезивање БиХ 100 највећих дужника, наплата дуговања; екстерна ревизија квалитета активе банака које су под интензивном присмотром агенција за банкарство у години, а стална комисија за финансијску стабилност да припреми план дјеловања у кризним ситуацијама. EFF Основа за преговоре Програм економских реформи РС : смањење пореског оптерећења рада; ново радно законодавство; план људских ресурса у јавном сектору; донијети стратегију запошљавања; закон о подстицајима запошљавања; редефинисање улоге Завода за запошљавање РС; повећање фискалне одговорности и унапређење система унутрашњих финансијских контрола у јавном сектору (доношење закона о фискалној одговорности, закона о унутрашњим Извјештај ревизије учинка РУ

82 финансијским контролама, формирање Фискалног савјета РС; сузбијање сиве економије; реформа здравственог система (анализа стања, извјештавање, нормирање мреже здравствених установа, увођење трезорског система, нови модели и извори финансирања; реструктуирање Жељезница РС; реиндустријализација (анализа стања, израда списка, програма реструктуирања и приватизације/ рјешавање неодрживих ЈП); нови законодавни оквир банкарског сектора РС (нови закон о банкама и агенцији за банкарство, имплементација Bazel-а II и III); успостављање регистра парафискалних намета; елиминисање препрека за пословање и инвестиције. Можемо констатовати да су се поједини захтјеви понављали из аранжмана у аранжман као основни услов за исте (нпр. очување валутног одбора), али и због неспремности власти да их изврше у аранжману у којем је постављен (нпр. нови закон о раду или нови закон о банкама). Извор података: Извјештаји и препоруке Међународног монетарног фонда, Информације о дугу РС, Упитници ГСРЈС РС, интервјуи ревизорског тима, писма намјере према ММФ-у, Програм економских реформи РС Извјештај ревизије учинка РУ003-15

83 Уговорена (1) Повучена (2) Отказана (3) Неповучена 4=(1-2-3) Отплаћена главница (5) Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске Прилог број 10 Свјетска банка Свјетска банка се посветила пружању финансијске и савјетодавне помоћи земљама у развоју, коју чини сљедећа група институција: Међународна банка за обнову и развој (IBRD), Међународна организација за развој (IDA), Међународна финансијска корпорација (IFC), Мултилатерална агенција за гарантовање инвестиција (MIGA) и Међународни центар за рјешавање инвестиционих спорова (ICSID). Свјетска банка доноси средњорочне стратегије партнерства са сваком својом земљом чланицом у којој се оквирно наводи које области и пројекте ће Свјетска банка, односно чланице њене групе подржавати у њој. Према Информацији о дугу РС на дан године, уколико се узима у обзир и стари и нови спољни дуг, Свјетска банка је највећи међународни кредитор у РС. Уколико се посматра само нови спољни дуг, онда се налази иза Европске инвестиционе банке и ММФ-а. Укупан спољни дуг РС Сви кредитори Свјетска банка На дан према Информацији о дугу РС у милионима КМ Стање дуга 6=(2-5) Укупан спољни дуг РС 5.817, ,08 608, , , ,19 Стари дуг 1.107, ,04 0,00 0,00 476,38 622,66 Нови дуг 4.710, ,04 608, ,58 757, ,53 1. Стари дуг - IBRD 494,65 494,65 0,00 0,00 258,76 232,80 2. Нови дуг 1.056,10 749,18 71,84 235,08 61,29 685, IBRD 176,60 99,45 5,04 72,11 0,00 99, IDA 879,50 649,73 66,80 162,97 61,29 586,27 Укупно (1+2) 1.550, ,83 71,84 235,08 320,05 918,52 Европска инвестициона Нови дуг 1.286,93 701,79 4,46 580,68 76,09 625,70 банка ММФ Нови дуг 1.208,65 779,10 526,24-96,69 391,00 384,80 Извор података: Информација о дугу РС са стањем на дан године Свјетска банка, између осталог, пружа подршку буџетима земаља чланица која је условљена спровођењем дефинисаних реформи, а које прате договорени реформски пакет у оквиру аранжмана са ММФ-ом. У посматраном периоду Свјетска банка је била предвидјела да пружи подршку буџетима у БиХ у спровођењу дефинисаних реформи кроз серију зајмова за програмску подршку (DPL/DPO). Серија DPL 1, 2 и 3 (Стратегија партнерства за БиХ FY08-FY11) је била планирана у периоду , од чега је реализован само DPL1, док остала два нису због неспремности власти да проведу договорене реформе. Свјетска банка је овај кредит одобрила 60% под IDA условима, а 40% под IBRD условима. Зајам DPO (Стратегија партнерства за БиХ FY12-FY15) је реализован уз значајно кашњење и двоструко мањем износу од предвиђеног. Износ је смањен управо због изостанка наставка реализације захтјева из претходне DPL серије. Реализован је Извјештај ревизије учинка РУ