Напомена: Одлука о усвајању Стратегије од стране Народне скупштине РС је објављена у Службеном гласнику РС, број 28/12 од

Transcription

1 РЕПУБЛИКА СРПСКА Напомена: Одлука о усвајању Стратегије од стране Народне скупштине РС је објављена у Службеном гласнику РС, број 28/12 од године СТРАТЕГИЈА РЕГУЛАТОРНЕ РЕФОРМЕ И УВОЂЕЊЕ ПРОЦЕСА ПРОЦЈЕНЕ УТИЦАЈА ПРОПИСА У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ ЗА ПЕРИОД ОД ДО ГОДИНЕ Бања Лука, фебруар године

2 УВОД Прописи у својим бројним облицима, од закона до владиних уредаба, правилника и других подзаконских аката, као и општинских прописа, спадају у најважније инструменте одређене политике. Квалитетни, међусобно усклађени, логични, лако разумљиви и примјењиви прописи у свим областима друштвених односа су у функцији привредног развоја и ефикасног остваривања права грађана и пословне заједнице. Са проблемима који се односе на регулаторно окружење сусрећу се многе државе у свијету, а нарочито земље у транзицији. Посматрано кроз призму Европске уније, ради се првенствено о новијим државама чланицама, које су приступиле Европској унији и године, као и о онима које још нису чланице Европске уније, али су оријентисане ка европским интеграцијама. Будући да су то углавном бивше социјалистичке земље, правни и политички системи ових држава деценијама су почивали на потпуно другачијим принципима у односу на тзв. земље западне демократије. Стога се ове државе суочавају са двојаким изазовом. Оне, у циљу реформе система морају да спроводе веома интензивну законодавну активност, али су обавезне и да изврше хармонизацију њиховог унутрашњег законодавства са правним тековинама Европске уније (acquis communautaire). Међутим, усљед бројних фактора (нпр. притисак да се правни систем једне земље осавремени за релативно кратко вријеме, одсуство неопходне регулативе или пак присуство претјеране регулативe), постоји ризик да се доношењем закона или других прописа не остваре жељени и планирани циљеви. У пракси, већином ових земаља, нови прописи понекад могу да стварају само правну несигурност јер се често мијењају или се дешава да су нејасни и превише комплексни. Такође, дешава се да нови прописи не могу да се примјењују усљед недостатка институција које би требало да их спроводе или се догађа да прописи нису спроводиви, односно нису конзистентни са другим, постојећим прописима. У неким случајевима, нови прописи стварају непотребне трошкове пословном сектору и на тај начин смањују конкурентност привреде. Исто тако, и на нивоу Европске уније препозната је потреба за поједностављивањем прописа и процјеном њиховог утицаја, посебно на област малих и средњих предузећа и у том смислу су препоручени инструменти за процјену утицаја и праћење примјене прописа. Препоруке OECD-а су да свака земља треба да усвоји на нивоу владе стратегију регулаторне реформе која поставља јасне циљеве и оквире за примјену 1. ОЕCD сматра да је усвајање јасне стратегије од толиког значаја да... државе са експлицитним регулаторним стратегијама остварују бржи одрживи развој од земаља које такву стратегију немају. Што су потпунији и конкретнији принципи и акциони план, то су реформе потпуније и ефикасније 2. У циљу стварања што квалитетнијих прописа постоји потреба за увођењем нових инструмената и одређеном врстом регулаторне реформе. 1 OECD: Report on Regulatory Reform, Paris, OECD: Regulatory Policies in OECD Countries: From Intervention to Regulatory governance, Paris,

3 Регулаторна реформа се користи у оквиру рада ОЕCD-а за означавање промјена које доводе до побољшања квалитета регулативе, односно до унапређивања ефеката, исплативости или правног квалитета прописа. Регулаторна реформа може значити: ревизију појединачних одредаба, промјену и модернизацију комплетне регулативе и институција или побољшање процеса доношења регулативе и дерегулацију, која се односи на комплетно или дјелимично укидање регулативе у одређеним секторима, с циљем побољшања економских ефеката. 3 У претходном периоду Република Српска учинила је значајне кораке у смислу унапређивања квалитета прописа: гиљотина прописа на републичком нивоу, пилотпројекти процјене утицаја прописа гиљотина прописа у неколико општина Републике Српске итд. У циљу трајног увођења модерне праксе у процес доношења и праћења примјене прописа, као приоритет у спровођењу регулаторне реформе, намеће се потреба за примјеном ширег спектра регулаторних инструмената, а прије свега трајно увођење методологије процјене утицаја прописа у правни систем Републике Српске. I ЗНАЧАЈ РЕГУЛАТОРНЕ РЕФОРМЕ Студије које су протеклих година израђене од међународних институција указују на регулаторно окружење као једну од главних препрека за дугорочни и одрживи привредни развој свих земаља. Пословна заједница сматра да је правна сигурност и квалитетно законодавство један од кључних елемената у стварању повољног пословног амбијента. 3 ОЕCD: Report on Regulatory Reform, Paris,

4 Тако, аустријски инвеститори у БиХ, према анкети спроведеној године, истичу као најкритичније тачке за инвестирање: законодавство, правну сигурност, сузбијање корупције, политичку и економску сигурност, развој економије и инфраструктуру. Законодавство и правна сигурност, по значају утицаја на пословно окружење, налазе се на самом врху, док је задовољство овим елементима на доста ниском нивоу не само у БиХ/РС, него и у окружењу. Током посљедњих година Република Српска је учинила значајне кораке у погледу унапређења правног система и услова пословања. Највећи број публикација реферише само услове пословања у цијелој земљи, не анализирајући посебно услове пословања по ентитетима. У даљој анализи, неопходно је да се осврнемо на публикацију Свјетске банке (WB) Извјештај о лакоћи пословања за Југоисточну Европу за годину (Doing business in Southeast Europe 2011), која мјери лакоћу пословања између 22 града у региону, од којих су у БиХ: Бања Лука, Сарајево и Мостар. Бања Лука је године, уз Скопље, проглашена градом реформатором у претходне три године. Овај регионални извјештај прати четири теме, а то су: регистрација пословања, добијање грађевинских дозвола, регистрација власништва и извршење уговора (рјешавање привредних спорова). Први извјештај је објављен године. Извјештај о пословању у Југоисточној Европи за годину је други извјештај и генерално је констатовано да је регион био веома активан у унапређивању пословне регулативе у односу на годину, дјелимично и зато што је Извјештај о пословању у Југосточној Европи за годину дао препоруке за реформе у поменуте четири теме посматрања. Тако је Бања Лука по отпочињању пословања међу 22 града у региону сврстана на 18. мјесто, за добијање грађевинских дозвола на треће мјесто, за регистрацију власништва на 21. мјесто и за спровођење привредних уговора на 15. мјесто. Позитивно је то што је Бања Лука у односу на годину значајно одскочила од остала два града из БиХ у овом извјештају. У прилог наведеном, истичемо и да се у теми Покретање пословања у Извјештају Doing Business in South East Europe 2011 за Бању Луку наводи да се број потребних процедура смањио на десет у години (једна процедура мање у односу на годину), а да се број дана изузетно смањио са 51 дан у години на 21 дан у години. Ово значи да је потребно вријеме за покретање пословања сада краће за 30 дана. Ове реформе су још у току и када се окончају могу се очекивати знатно бољи резултати у овој области. У теми Добијање грађевинских дозвола, учињен је значајан напредак, јер је нови Закон о уређењу простора и грађењу спојио двије скупе и дуготрајне процедуре у једну (урбанистичка сагласност и грађевинска дозвола сада су једна формалност). Дошло је до значајног смањења времена за 78 дана. Тако је у години просјечно било потребно 306 дана за добијање грађевинске дозволе, а у години 228 дана. У теми Рјешавање привредних спорова, према Извјештају из године, Бања Лука је била на посљедњем мјесту (22. мјесто) и сада је значајно напредовала, јер је оснивањем специјалних привредних судова у РС, у односу на годину, вријеме рјешавања привредних спорова скраћено за 260 дана (са дана у години, смањено је на дана у години). Главни изазови су и даље реформе у области законодавства, које утичу на рад ових судова и које морају да се до краја спроведу. 4

5 У теми Регистрација имовине, у току је пројекат преноса земљишнокњижне администрације у електронски облик, те се конкретни резултати очекују у наредном периоду. Остале међународне институције, као што је Свјетски економски форум (SEF), Свјетска банка кроз документ Doing business in a more transparent world 2012, познати свјетски часопис Forbes на сличан начин (користећи сличне критеријуме) оцјењује услове пословања. Процјена је да све земље у региону битно треба да раде на унапређивању пословне климе, у чему добра регулативна има врло значајну улогу. Из наведених показатеља видимо да је за Републику Српску, од изузетног значаја да се у наредном периоду створи повољније пословно окружење, апострофирајући активности усмјерене ка поједностављењу и отклањању административних баријера за пословање, као и активности усмјерене на креирање боље регулативе. Усвајањем Стратегије регулаторне реформе и увођењем процеса процјене утицаја прописа (ПУП) у правни систем, Република Српска ће имати стратешки документ који ће представљати темељ за побољшање имиџа Републике Српске као дестинације повољне за улагање и представља документ којим се креће ка системском побољшању регулаторног оквира. II МЕЂУНАРОДНА ИСКУСТВА Међународна искуства указују на то да претјерана регулатива има негативан утицај на конкуренцију на тржишту, улагање и иновације, те да води до раста корупције и неформалног сектора, а све то има индиректан утицај на ефикасност и продуктивност привредних субјеката. Управо због ових разлога, побољшање квалитета регулативе представља један од приоритетних циљева и у развијеним земљама и у земљама у транзицији. На нивоу Европске уније, од године, овом проблему се посвећује више пажње. Тада је формирана Висока консултативна група за бољу регулативу, познатија као Манделкернова група. Извјештај Манделкернове групе, између осталог, укључивао је препоруке на нивоу влада земаља чланица, као и на нивоу Европске комисије за увођење метода процјене квалитета одређеног прописа, те је посебно нагласио потребу да се испоштују сљедећи принципи: 1) Разматрање релевантних опција носиоци политике треба да разматрају све могуће опције и да изаберу ону која највише одговара датим околностима, имајући увијек у виду да и у случајевимa када је усвајање регулативе најцјелисходније рјешење, она не треба да представља једину разматрану опцију. 2) Процјена утицаја прописа (ПУП) представља метод који на ефективан начин омогућава вођење политике на основу чињеница и обезбјеђује оквир за разматрање и рјешавање проблема. ПУП треба да представља интегрални дио процеса вођења политике, а не додатну бирократију. Он не замјењује политичку одлуку, већ омогућава да се такве одлуке доносе на основу претходно прикупљених доказа. 5

6 3) Консултације представљају инструмент којим се постиже јавност у процесу доношења прописа. Благовремене консултације са заинтересованим странама представљају неопходан елемент регулаторног процеса којим се побољшава квалитет доношења одлука и смањује могућност продужетка процеса усљед појаве противрјечности при крају процеса. 4) Поједностављење у свим системима постоји константна потреба за иновирањем и поједностављивањем правног система. Поједностављење није исто што и дерегулатива, већ представља систематску, јасно усмјерену и дуготрајну активност којом се остварује побољшање прописа, омогућава њихово лакше разумијевање, као и већа ефикасност. 5) Приступачност регулативе свим лицима на која се регулатива односи треба да се омогући једноставан приступ регулативи. Ова лица, такође, треба да буду у могућности да разумију регулативу. Кохерентност и јасноћа регулативе побољшава се путем консолидације регулативе (кодификација и измјена постојеће регулативе), док се лакши приступ регулативи остварује кориштењем нових технологија. 6) Организациона структура побољшање регулативе захтијева формирање одговарајућих структура које ће бити одговорне за спровођење стратегије за унапређивање регулаторног оквира. Најбољи начин да се то учини зависи од датих околности. Европска комисија је 25. октобра године дала препоруке Савјету, Европском парламенту, Европском економском и социјалном одбору за примјену Лисабонског програма кроз Стратегију за поједностављење регулаторног окружења, а године услиједио је Акциони програм за смањење административних оптерећења у Европској унији 4. Велики број земаља чланица Европске уније такође је предузео мјере да би се поједноставило регулаторно окружење и унаприједио рад државне управе. Стратегија регулаторне реформе усвојена је и у одређеном броју нових земаља чланица Европске уније. Влада Пољске је усвојила трогодишњи План регулаторне реформе, 19. августа године. Чешка Влада усвојила је Стратегију регулаторне реформе, године. И многе друге државе чланице ЕУ (Аустрија, Белгија, Кипар, Данска, Естонија, Литванија, Луксембург, Холандија, Португал, Словенија, Велика Британија) спроводе или намjеравају да спровeду анализу регулаторних трошкова, односно административних трошкова које намећу њихови закони. Спровођење ПУП у неким земљама (нпр. Чешка, Данска, Мађарска) толико је велики да се анализирају утицаји свих закона и кључних подзаконских аката. Један број земаља (нпр. Холандија, САД) разматра утицаје само кључних закона и кључних подзаконских аката, док се у некима (нпр. Њемачка), поред ових аката, анализирају утицаји административних процедура (формалности). Што се тиче области анализе, на примјер, Холандија је доскора спроводила анализу само на пословни сектор (Business Effect Analysis), док Белгија на примјер спроводи анализу у области здравства, безбједности и на заштиту животне средине. 4 European Commission: Communication of the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 25, October 2005 : Implementing the Community Lisbon programme: Strategy for simplification of regulatory environment (COM final) and Action program for reducing administrative burdens I the EU (COM final) 6

7 Европска унија је константно дограђивала своје захтјеве за квалитет регулативе и преусмјерила своје захтјеве са процјена базираних на једном сектору у смјеру системског приступа. У средишту европске регулаторне реформе је методологија о процјени утицаја прописа. Ово подразумијева мноштво повезаних, али различитих техника које помажу доносиоцима политичких одлука у процјени могућих ефеката њихових одлука на важне аспекте живота. Такође, упућује на алтернативна рјешења и мјерење њиховог ефекта, те пружа основу за доношење квалитетнијих одлука. У јануару године, Европска комисија објавила је најновије смјернице за ПУП које садрже детаљно описану методологију овог процеса која своју примјену налази у изради легислативе (директива, уредаба, одлука) у Европској унији. Дубина и аналитичка софистицираност тих процјена обично се разликује према нивоу и обиму мјера које треба да се уведу. У окружењу (Србија, Црна Гора, Македонија, Хрватска, на државном нивоу БиХ), такође, постоје активности на увођењу процјене утицаја прописа у правни систем. Република Србија анализу ефеката прописа спроводи кроз разне пилот-пројекте од године. Почетком године усвојена је Стратегија регулаторне реформе Републике Србије и формирана посебна организациона Јединица за СРП (Јединица за свеобухватну реформу прописа) у оквиру које се спровео пројекат Гиљотина прописа године) у Министарству економије и регионалног развоја Републике Србије и образован Савјет за регулаторну реформу. У децембру године ова организациоона јединица је значајно институционално ојачана и прерасла је у посебну организациону јединицу за анализу ефеката прописа. Македонија је почела спровођење ПУП године, у оквиру пројекта Изградња административних капацитета за ЕУ интеграције. ПУП је у овом пројекту претходила Гиљотина прописа, од 1. јануара године. Црна Гора спроводи активности ПУП у Министарству финансија у оквиру посебног одјељења и у оквиру Генералног секретаријата Владе, с тим да се од 1. јануара године у правни систем Црне Горе и формалноправно уводи ПУП. У Хрватској је након пројекта Хитрорез године, успостављена посебна Канцеларија за ПУП при Влади Републике Хрватске, која је егзистирала до године, када је укинута. Од фебруара ове године се у Уреду за законодавство уз помоћ Европске комисије раде твининг пројекти, да би се обновио процес ПУП у Хрватској, тако да је у августу већ усвојен Закон о процјени учинака прописа, који ће се примјењивати од 1. јануара године, а Стратегија о процјени учинака прописа је у процедури доношења. Од свих земаља, не само у Европи него и у свијету, Велика Британија има највиши ниво примјене ПУП. И поред координираних напора, и даље не постоји јединствена и најбоља методологија спровођења ПУП, те је свака држава уводи уважавајући специфичне карактеристике и околности свог правног система и привреде. Ипак ПУП у већини земаља OECD-а и ЕУ почива на истим принципима, којим се процјењују могући утицаји нових и постојећих прописа. У настојању да побољшају квалитет регулаторног окружења, и креатори политика у земљама ОЕCD-а све више користе и примјењују процес заснован на методологији процјене утицаја прописа. 7

8 III ПРОЦЈЕНА УТИЦАЈА ПРОПИСА (ПУП) 1. ПУП појам и важност Један од кључних инструмената у креирању добре регулативе јесте примјена методологије процјене утицаја прописа (ПУП) у процесу израде закона, подзаконских аката и других општих аката, као и приликом израде развојних стратегија. Процјена утицаја прописа (енг. Regulatory Impact Assesѕment RIА) јесте сет логичних корака у припреми прописа. ПУП представља метод којим се анализирају вјероватни ефекти нове регулативе, односно ефекти регулаторних промјена, али и постојеће регулативе. Овај метод подразумијева процес који се заснива на више мјера којима се на аналитички и систематичан начин даје одговор на питање да ли ће нова регулатива или измјена постојећих прописа имати позитиван или негативан ефекат. Током овог процеса идентификују се потенцијални кључни и споредни ефекти који прате предложене измјене, а у случају кад је то могуће квантификују се трошкови (вјероватни трошкови које ће сносити појединци и привредни субјекти и трошкови спровођења прописа од стране државних органа) и користи (нпр. уштеда на нивоу друштва од скраћивања или елиминисања административних процедура и слично). Кључне мјере ПУП: 8 1. Идентификовати и дефинисати проблем, узроке и посљедице, 2. Дефинисати циљеве, 3. Утврдити полазну основу (О-опција, енг. base line опис садашњег стања),; 4. Утврдити друге опције (рјешења проблема), 5. Процес консултација и прикупљање података (пожељно је да траје током читавог процеса), 6. Одабрати могуће опције које ће се разматрати и анализирати, 7. Изабрати дубину анализе екс анте, 8. Процијенити утицај сваке опције, 9. Извршити компаративну анализу опција и оцијенити могућност примјене, 10. Представити резултате поређења опција и у складу с тим дати препоруке за најповољнију опцију, односно рјешење проблема, 11. Израдити завршни извјештај ПУП са препорукама и упутити га Влади на усвајање и усвојени извјештај јавно објавити, 12. Извршити евалуацију и надзор над спровођењем, те омогућити поређење екс пост анализе са екс анте. ПУП је први пут спроведена у САД-у седамдесетих година 20. вијека, као механизам који је имао задатак да смањи административни терет наметнут законима, а тиме и трошкове који су настајали и утицали на економију. Ширу примјену је стекла након што је ОЕCD усвојио смјернице за ПУП и тако почео са промовисањем ове методе. Касније је и на нивоу Европске уније уведен систем ПУП. ПУП се не примјењује на нацрте/приједлоге прописа који не стварају трошкове или уштеде, или стварају занемарљиве трошкове или уштеде на економски сектор (поготово утицај на мала и средња предузећа, конкурентност и слично), социјални и на сектор животне средине. Примјена пуне методологије ПУП требало би да се усмјери

9 само на ону регулативу која би могла изазвати значајније утицаје на економију, друштво и животну средину. ПУП омогућава да се доносе прописи чија примјена друштву доноси веће користи него трошкове, односно да се усвоји оно алтернативно рјешење које проузрокује минималне трошкове. Дакле, предности ПУП видљиве су у сљедећем: боље разумијевање регулаторног утицаја, утврђивање других опција за остваривање циља, процјена опција, транспарентност у доношењу одлука, оправдавање користи у односу на трошкове. 9

10 2. Најбоља пракса као предуслов ефикасне процјене утицаја прописа ОЕCD нуди кратку контролну листу за доносиоце одлука о прописима, која би требало да се користи приликом процјене приједлога политике и израде прописа. Приказ 1. ОЕCD референтна листа питања за регулаторно доношење одлука 5 1. Да ли је проблем правилно дефинисан? Проблем који се рјешава треба да буде прецизно описан, да прикаже његову природу и значај и објасни узроке настанка (идентификујући мотив понашања групација изложених проблему). 2. Да ли је интервенција оправдана? Државна интервенција треба да буде заснована на експлицитним доказима да је таква активност оправдана, узимајући у обзир природу проблема, потенцијалне користи и трошкове од интервенције (који су базирани на реалној процјени ефикасности државне интервенције) и разматрању могућих других механизама за рјешавање проблема. 3. Да ли је регулација најбољи начин интервенције у рјешавању датог проблема? Регулаторна тијела треба да на самом почетку регулаторног процеса изврше поређење различитих регулаторних и нерегулаторних инструмената и размотре низ релевантних питања, као што су: трошкови, користи, дистрибутивни ефекти и административни захтјеви. 4. Да ли регулација има правни основ? Регулаторни процеси треба да буду структурирани тако да све регулаторне одлуке досљедно поштују владавину права. Ово подразумијева неизоставно постојање експлицитне одговорности да сви прописи имају законски основ и да су у складу са преузетим уговорним обавезама, као и са правним принципима тачности, пропорционалности и примјењивости прописаних процедура. 5. Који је адекватан ниво, односно који су нивои власти одговорни за предузимање активности? Регулаторна тијела треба да изаберу адекватан ниво власти који ће спроводити активности усљед регулаторних промјена, а ако је више нивоа власти у питању, да омогуће ефикасан систем сарадње. 6. Да ли користи проистекле регулацијом оправдавају трошкове? Регулаторна тијела треба да процијене укупне очекиване трошкове и користи предложених регулаторних промјена и могућих опција и да их представе на јасан начин доносиоцима одлука. Користи морају бити такве да оправдавају трошкове прије него што дође до интервенције. 7. Да ли је дистрибуција ефеката у оквиру друштва транспарентна? У мјери у којој интервенција има ефекте на расподјелу или на друштвене вриједности, регулаторна тијела морају учинити транспарентним трошкове и користи које би регулаторне промјене имале по различите друштвене групације. 8. Да ли су прописи јасни, конзистентни, разумљиви и доступни корисницима? Регулаторна тијела треба да процијене да ли ће потенцијални корисници разумјети правила и у складу са тим да преузму мјере којима се осигурава да текст прописа и његова структура буду што је могуће јаснији. 9. Јесу ли све заинтересоване стране имале прилику да изнесу своје ставове? Прописи треба да се припремају на јаван и транспарентан начин, уз примјену одговарајућих процедура за ефективно и благовремено добијање инпута од заинтересованих страна, попут предузећа која су предмет регулације, синдиката, осталих интересних групација и других државних органа. 10. Како обезбиједити примјену прописа? Регулаторна тијела треба да анализирају како прописи утичу на понашање субјеката који су предмет регулације, на институције које ће бити одговорне за примјену прописа, као и да припреме одговарајућу стратегију имплементације. Усвајање нових прописа и примјена ПУП почива на начелима добре регулаторне праксе, која су владе већине развијених земаља усвојила. Да би се побољшао квалитет и достигли високи стандарди регулативе у Републици Српској, потребно је дефинисати битна начела на основу којих ће се вршити израда и процјена утицаја прописа. Приликом израде, предлагања и усвајања, као и током примјене прописа, неопходно је да регулаторна тијела поштују сљедећа начела: 5 Препоруке Вијећа OECD о побољшању квалитета регулатива влада, Париз,

11 Начело неопходности подразумијева да: регулатива треба да буде сведена на најмању могућу мјеру, се пропис усваја само ако је његово доношење неопходно, пропис не може да садржи непотребне процедуре, које доводе до високих административних трошкова, се примјена прописа у пракси континуирано прати и анализира; Начело ефективности подразумијева да: прописом треба да се рјешавају конкретни проблеми, је пропис примјењив, пропис јасно дефинише улогу државних органа, организација и установа, пропис садржи прецизна овлаштења надлежних тијела да контролишу примјену прописа, су субјекти регулативе у могућности да поштују и примјењују пропис; Начело економичности подразумијева да: пропис на нивоу друштва узрокује већу корист од трошкова, се прописом остварују циљеви уз најниже трошкове, узимајући у обзир опције регулативи и различите облике регулативе; Начело пропорционалности подразумијева да: су оптерећења која субјектима регулативе намеће пропис сврсисходна и оправдана, се приликом израде прописа користи сврсисходан ниво процјене утицаја прописа; Начело конзистентности подразумијева да: је пропис конзистентан са другим прописима, пропис доприноси правној сигурности и предвидљивости; Начело одговорности, подразумијева да пропис јасно дефинише одговорност субјеката регулативе и органа који пропис примјењују, укључујући и органе надлежне за вођење поступака регулисаних прописом и органе надлежне за контролу и евалуацију спровођења прописа; Начело транспарентности подразумијева да: се јавности пружају све потребне информације о питањима која су предмет регулисања, о разматраним алтернативним рјешењима и о разлозима за усвајање прописа, је о пропису спроведена одговарајућа јавна расправа и консултације, је пропис разумљив и доступан јавности, је рад државних органа, организација и установа у вези са примјеном прописа транспарентан. 3. Процјена утицаја прописа у контексту европских интеграција Преузимање ЕУ законодавства у правни систем једне земље подразумијева врло сложену обавезу и има значајне ефекте њеног спровођења у привредном, институционалном, законодавном и другом смислу. Процјена могућих позитивних и негативних ефеката, трошкова и користи, те анализа могућих рјешења је неопходна. 11

12 Будући да се држава која приступа ЕУ мора прилагођавати законодавству ЕУ, могло би се закључити да примјена процјене утицаја увођења прописа није потребна. Међутим, постоје различити модалитети усклађивања законодавних оквира. На примјер, директиве се састоје од основних заједничких захтјева, који морају да се уграде у домаће законодавство, али начин на који то треба да се учини није утврђен. Према томе, примјена ПУП је неопходна у одлучивању о оптималном начину усвајања и спровођења директива ЕУ. Осим тога, ПУП је важна и при утврђивању временских приоритета усклађивања прописа, планирања буџета и односа државне управе према онима на које ће усклађивање прописа највише утицати. Примјеном ове анализе, законодавна тијела ће одабрати смјер и инструменте одлучивања, метод усклађивања и надгледање усклађивања, институционални оквир увођења инструмената и преговарачке стратегије са Европском унијом. У овом процесу главни задаци ПУП су сљедећи: процијенити најисплативији начин спровођења прописа ЕУ, процијенити трошкове спровођења и надгледања спровођења да би се могли узети у обзир при планирању буџета, осигурати одговарајуће информације пословним субјектима и другим групама на чије ће пословање утицати промјене које доноси прилагођавање прописима ЕУ и утврдити трошкове да би се олакшали преговори са ЕУ и, ако је потребно, затражили прелазни периоди. Будући да се процјена увођења прописа не може спровести за све директиве ЕУ, треба да се утврде приоритети за вредновање важнијих прописа. Критеријум за одабир прописа за које ће се исплатити процјена утицаја, могу укључивати природу и трошкове усвајања поједине политике ЕУ (за прописе чије спровођење претпоставља високе трошкове можда ће бити потребно тражити прелазни период), искуство других чланица ЕУ, искуство држава кандидата, мишљења представника ресорних министарстава, те мишљења синдиката и других заинтересованих група друштва. Дакле, циљ примјене процеса ПУП у контексту европских интеграција је да се смање трошкови усклађивања законодавства за владе, произвођаче, грађане, те да се помогне процес преговарања са ЕУ. У случају да се ПУП користи као помоћ у процесу хармонизације законодавства, не постоји широко позната и прихваћена методологија, али у овом контексту, методологија ПУП има нека посебна обиљежја. Тако, на примјер, опција не радити ништа није доступна због важећих међународних обавеза и споразума. У многим случајевима отворене су само двије опције: дјелимична хармонизација или потпуна хармонизација са значајним активностима одгађања и припреме. Ове опције треба пажљиво да се анализирају у сврху процеса адаптације свих интересних група, грађана, укључујући и владу и привредне субјекте. 12

13 IV РЕГУЛАТОРНА РЕФОРМА У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ У Републици Српској су кориштена два инструмента за уклањање административних баријера, и то кроз: 1. пројекат Гиљотина прописа који рјешава проблем залиха баријера за пословање кроз постојеће прописе и 2. процјену утицаја прописа (ПУП) која рјешава проблем тока кроз нацрте и приједлоге нових прописа. Ово су два основна инструмента за успостављање система регулаторног управљања, односно остваривање успјешне регулаторне политике и реформе. 1. Досадашња искуства у уклањању административних баријера у пословању Република Српска је већ направила значајан корак у обезбјеђењу квалитетног регулаторног оквира, тиме што је током године прва на Балкану спровела пројекат Гиљотина прописа на републичком нивоу, када су у питању формалности, а године спровела је једина у региону и гиљотину инспекцијских поступака и предмета контроле и том приликом је 60% инспекцијских контролних радњи елиминисано као непотребно. Економском анализом утврђено је да су пројектом Гиљотина прописа (која се односила на формалности) остварене уштеде од КМ на годишњем нивоу и то директне уштеде од КМ и индиректне уштеде од КМ. Економска анализа је обухватила промјене на таксама, накнадама и документацији (промјене на документацији су уједно довеле до промјене потребног времена које се директно односило на подношење захтјева вријеме потребно да се прикупе документа, копирају и овјере, те вријеме чекања у реду приликом подношења захтјева). Уштеде по пословни сектор на годишњем нивоу су добијене множењем уштеда остварених по свакој појединачној формалности са фреквенцијом те формалности у току једне године. Имајући у виду да је на локалном нивоу у задње двије године обављен значајан посао у поједностављењу регулативе и унапређењу пословног окружења, потребно је наставити систематично радити на овом процесу. Бања Лука, Бијељина, Добој, Вишеград, Модрича, Нови Град и Зворник су извршили процес поједностављења процедура и побољшања услуга за пословне субјекте и грађане кроз реализацију пројекта Гиљотина прописа на локалном нивоу. Економском анализом ове локалне гиљотине, утврђено је да су остварене уштеде од KM на годишњем нивоу у наведеним општинама. Активности на спровођењу овог пројекта су у завршној фази. Научене лекције и стечено знање треба практично да се искористе и у другим општинама у Републици Српској. У марту године на интернет страници објављен је Регистар одобрења у привреди. Овај јединствени пословни регистар у региону нуди свим заинтересованим субјектима информације о институцијама, о поступцима и формалностима (одобрењима, сагласностима, дозволама и сличним активностима) које су потребне у сврху обављања привредних дјелатности на републичком нивоу. У менију Регистра одобрења у привреди налази се и опција поставите питање, која 13

14 омогућава да сви заинтересовани субјекти дају своје коментаре и сугестије и директно постављају питања надлежним институцијама у вези са отпочињањем и обављењем привредних активности. Од године до данас упућено је више од 160 питања и сва су благовремено обрађена и на њих је електронски одговорено, у складу са Уредбом о регистра одобрења у привреди. Исто тако, у менију Регистра је постављен линк на интернет страницу Републичке управе за инспекцијске послове Републике Српске, Да би се благовремено реаговало на увођење нових и/или измјену постојећих формалности које се тичу пословања привредних субјеката, Влада Републике Српске је донијела Одлуку о поступку и критеријумима контроле и процјене утицаја закона, других прописа и општих аката на увођење нових, измјену и укидање постојећих формалности које оптерећују привредно пословање ( Службени гласник Републике Српске, број 61/09). Одредбе члана 17. став 1. тачка б) и члана 37. Пословника о раду Владе предвиђају обавезу обрађивача прописа да прибави мишљење Министарства за економске односе и регионалну сарадњу у складу са наведеном одлуком. Контрола из тачке I ове одлуке врши се у току израде нацрта и приједлога закона, других прописа и општих аката, а у сврху идентификовања формалности које негативно утичу на отпочињање и обављање привредне дјелатности. Обрађивачи прописа дужни су да се брину о реалним могућностима примјене прописа, те да приликом израде прописа имају у виду административна оптерећења привредних субјеката која ће пропис изазвати приликом примјене, водећи рачуна о четири критеријума: врста промјене, неопходност, повољност за пословање и економски критеријум. До сада је дато 142 мишљења на нацрте/приједлоге закона. Активности на реализацији пројекта Стоп пословним баријерама, који је Влада Републике Српске почела године, још интензивније ће се наставити у години, с циљем стварања што повољнијег пословног амбијента. 2. Досадашња искуства у примјени ПУП Република Српска је у потпуности реализовала два пилот-пројекта процјене утицаја прописа на пословно окружење, и то на Нацрту закона о бањама (Одлуку о покретању првог пилот-пројекта Влада Републике Српске је донијела године) и на Нацрту закона о туристичкој накнади (Одлуку о покретању другог пилотпројекта процјене утицаја прописа на пословно окружење Влада је донијела године). За спровођење ових пилот-пројеката именоване су радне групе, чији је задатак био спровођење проширеног процеса ПУП, а што је подразумијевало: процјену тренутне ситуације из различитих аспеката, прикупљање међународних искустава, консултације и јавне расправе са заинтересованим странама, предлагање регулаторних опција, учешће у изради економске анализе регулаторних опција и процјену њихових ефеката, компарацију опција, те израду завршног извјештаја са препорукама и достављање тог извјештаја Влади Републике Српске на усвајање. У сарадњи са USAID и WB/IFC током и године, одржане су многе обуке о теми поједностављења административних процедура за пословање, те значаја и улоге процеса процјене утицаја прописа. Ове обуке су прошли представници скоро свих министарстава, а у сарадњи са Привредном комором Републике Српске, обуке су одржане и представницима пословног сектора у свим регионалним привредним коморама. Током године у оквиру реализације UNDP пројекта Стратешко 14

15 планирање и развој јавних политика у процес обука лица задужених за развој политика у властитим институцијама, до сада је укључено шест министарстава у Републици Српској. Искуства су позитивна, у смислу прихватања и јачања капацитета у овој области. У циљу одржавања постигнутих резултата, као и преузимања власништва над процесом, у току су активности на институционализацији процеса процјене утицаја прописа. Ова институционализација подразумијева доношење одређених смјерница и методолошког приручника за примјену процеса ПУП који ће бити обавезујући за све обрађиваче прописа. 3. Унапређивање поступка идентификовања скупих административних процедура примјеном стандардног модела трошкова (Standard Cost Model) Уз подршку WB/IFC, извршене су процјене коштања и уштеда одређених формалности примјеном стандардног модела трошкова (енг. Standard Cost Model SCM) 6. У новембру године, Министарство за економске односе и регионалну сарадњу је прво у региону примијенило модел стaндардних трошкова, те обрачунало трошкове сваке формалности коју издају републички органи управе и констатовало да се трошкови пословања нису увећавали у периоду од окончања пројекта Гиљотина прописа до јула године. V ЦИЉЕВИ СТРАТЕГИЈЕ РЕГУЛАТОРНЕ РЕФОРМЕ У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ ОД ДО ГОДИНЕ Стратегија регулаторне реформе и увођење процеса ПУП у правни систем Републике Српске од до године спроводи се у сврху остварења општег циља унапређивање пословног амбијента. Дакле, општи циљ регулаторне реформе у Републици Српској је повећање конкурентности домаће привреде на европском и свјетском тржишту и побољшање међународног рејтинга Републике Српске у погледу квалитета пословног амбијента. 1. Стратешки циљ 1 Лакше и једноставније пословање у Републици Српској Оперативни циљеви су: 1. Уклањање административних препрека и поједностављење процедура за пословање на републичком нивоу, 2. Уклањање административних препрека и поједностављење процедура за пословање на локалном нивоу, 3. Смањење административних трошкова пословања. 6 Стандардни модел трошкова (енг. Standard Cost Model SCM) је методолошки приступ за систематско мјерење постојећих административних оптерећења, који има за циљ да се ублажи оптерећење привреде. Модел је развијен у Холандији. 15

16 С обзиром на то да је потребно ријешити проблем залиха прописа, посебно се фокусирајући на формалности које надлежне институције издају у сврху покретања, обављања и затварања привредних активности, предузеће се сљедеће: Уклањање административних препрека и поједностављење процедура за пословање на републичком нивоу Министарство за економске односе и регионалну сарадњу ће у сарадњи са осталим министарствима и другим републичким управама и управним организацијама, те пословном заједницом, радити на поједностављењу процедура за добијање разних формалности (потврда, сагласности, дозвола, лиценци и слично), да би се скратило потребно вријеме и смањили трошкови за пословне субјекте који морају да испоштују законске процедуре и обавезу прибављања разних формалности у сврху обављања одређене привредне активности. Уклањање административних препрека и поједностављење процедура за пословање на локалном нивоу Да би се стекли услови да се равномјерно унаприједи пословно окружење на читавој територији Републике Српске, потребно је и на локалном нивоу смањити процедуре и административна оптерећења. До сада је пројекат Гиљотина прописа окончан у Бањој Луци, Новом Граду, Зворнику, Модричи, Бијељини, Добоју и Вишеграду. Искуства ових општина би требало да преузму и остале општине. Смањење административних трошкова пословања Један од предуслова за стварање амбијента који погодује развоју привредних активности је постојање квалитетних, модерних и тржишно оријентисаних прописа, те одговарајуће институционалне инфраструктуре, потребне за њихово спровођење. Министарство за економске односе и регионалну сарадњу ће у сарадњи са ресорним министарствима и уз подршку WB/IFC периодично вршити обрачун трошкова формалности, према листи формалности садржаној у Регистру одобрења у привреди, те предлагати мјере за евентуално смањење трошкова појединих формалности, примјењујући стандардни модел трошкова. Мјере за реализацију циљева су: израда програма за поједностављење административних процедура које представљају препреке пословању у Републици Српској, у сарадњи са ресорним министарствима и пословном заједницом и његова реализација, израда упутства за примјену стандардног модела трошкова, који ће се користити у сврху идентификовања тзв. скупих формалности, односно формалности које узрокују непотребне трошкове у пословању, спровођење пројекта Гиљотина прописа у јединицама локалне самоуправе у Републици Српској које искажу интерес (користећи се подршком међународних организација или искуствима јединица локалне самоуправе које су прошле процес). 2. Стратешки циљ 2 Увођење процеса ПУП у правни систем Републике Српске Увођење ПУП у правни систем Републике Српске ће ријешити проблем тока нових законских рјешења, односно спријечиће се лоша регулаторна рјешења одређеног проблема у пракси. Примјеном овог процеса у пракси ће се унаприједити квалитет 16

17 регулативе, побољшати систем контроле, те постићи јачање законодавног оквира у складу са захтјевима ЕУ. Четири основна принципа која морају да се испоштују приликом спровођења ПУП су: Свака ПУП мора показати да су потенцијалне користи од увођења регулативе веће од њених трошкова, односно свака аргументација за нову регулативу у пословном сектору мора увјерљиво показати постојање потешкоћа и препрека у дјеловању слободног тржишта које треба да се отклони регулативом (недостатак конкуренције, асиметричне информације и негативни ненамјеравани утицаји економске активности); Свака ПУП мора да садржи референтне опције у процјени се упоређују различите опције, при чему мора да постоји полазна основа (енг. base line), која описује непромијењено садашње стање, односно случај да се регулација не уводи и да није потребна. Све остале опције, односно различити начини увођења прописа морају се упоредити са полазном основом; Свака ПУП треба да размотри три врсте трошкова: директне (трошкови спровођења регулативе), индиректне (трошкови поштовања регулативе) и трошкове регулацијске дисторзије (ненамјеравани утицаји који мијењају укупно понашање учесника у активностима, који нису директно повезани са регулативом); Свака ПУП мора поштовати принцип пропорционалности, који претпоставља да утрошак средстава за процјену треба да буде оправдан утицајима регулативе, те да ресурси буду концентрисани на квалитет процјене прописа са већим утицајем. ПУП понекад дјелује као компликован и сувишан процес, међутим, искуство развијених земаља је показало да је доносиоцима одлука у интересу да прописи остварују жељене резултате са што мање трошкова. Сходно томе, исцрпан ПУП је исплатив јер прописи не треба да се мијењају често, а посљедица овог процеса је значајна уштеда. Треба имати на уму да дубина процјене се разликује према нивоу и обиму мјера које треба да се уведу. Оперативни циљеви су: 1. Обавезна примјена кратке методологије процеса ПУП приликом израде прописа, 2. Примјена проширене методологије процеса ПУП, за оне законе за које Влада Републике Српске донесе одлуку. Обавезна примјена процеса кратке методологије ПУП приликом израде прописа Током године унаприједиће се постојећи правни оквир, тако што ће Влада Републике Српске усвојити нови акт који ће представљати Смјернице за поступање републичких органа управе у спровођењу процјене утицаја прописа (ПУП) у поступку израде прописа. Смјернице за примјену процеса ПУП ће представљати корак даље у правцу израде квалитетне регулативе, тако што ће: сви обрађивачи прописа бити дужни да, уз пропис који упућују на разматрање Влади Републике Српске, доставе и образац о процедури израде и припреме прописа примјеном кратке методологије ПУП, 17

18 обрађивачи закона/стратегија за које Влада Републике Српске донесе одлуку да се примијени проширена методологија ПУП, бити дужни да, у сарадњи са Министарством за економске односе и регионалну сарадњу, приступе процесу проширене (пуне) методологије ПУП. Примјена проширене методологије процеса ПУП, за оне законе за које Влада донесе одлуку Што се тиче спровођења проширене методологије ПУП, она би се спроводила само на оне нацрте закона/стратегија за које Влада донесе одлуку. Приликом предлагања прописа на којима ће се спроводити проширена методологија ПУП, водиће се рачуна да то буду системски закони који могу изазвати значајан негативан утицај на економију, нарочито на рад малих и средњих предузећа и конкурентност, те друштво и животну средину. Мјере за реализацију циљева су: Израда смјерница за поступање републичких органа управе у спровођењу процјене утицаја прописа (ПУП) у поступку израде прописа, Израда приручника за примјену процеса ПУП, Спровођење методологије пуне ПУП за оне прописе за које Влада Републике Српске оцијени потребним (за почетак две ПУП годишње) и Објављивање резултата ПУП на интернет страници Владе Републике Српске. 3. Стратешки циљ 3 Јачање институционалних капацитета за спровођење регулаторне реформе Оперативни циљеви су: 1. Јачање организационе јединице за процјену утицаја прописа у Влади Републике Српске, 2. Обуке државних службеника и осталих заинтересованих учесника о процјени утицаја прописа и 3. Координација на успостављању институционалне сарадње за спровођење Стратегије регулаторне реформе и увођење процеса ПУП у правни систем Републике Српске. Јачање организационе јединице за процјену утицаја прописа, које ће пратити процес регулаторне реформе Будући да ПУП представља сложен процес који захтијева одговарајући институционални оквир како би се задовољио, прије свега, ефикасан надзор над овим процесом, а ради остварења очекиваних резултата, неопходно је, у складу са динамиком одвијања ових активности и расположивим средствима у буџету Републике Српске, ојачати институционални оквир садашњег Одјељења за ПУП у Министарству за економске односе и регионалну сарадњу. 18

19 Задатак ове организационе јединице је: идентификовање административних баријера и трошкова за пословање и предлагање мјера за њихово отклањање у сарадњи са министарствима, осталим републичким органима управе и пословном заједницом; давање мишљења на нацрте и приједлоге закона, стратегија, уредаба, одлука и других прописа и општих аката у смислу процјене утицаја, контрола трошкова постојећих формалности примјеном стандардног модела трошкова, а у сврху идентификовања и поједностављења тзв. скупих формалности, које директно утичу на отпочињање, обављање и затварање пословних активности; предлагање закона и стратегија на којима ће се примијенити процес проширене методологије ПУП, а у складу са годишњим програмом рада Владе Републике Српске и уз сагласност ресорног министарства (Влада Републике Српске доноси одлуку о спровођењу проширене ПУП и рјешење о формирању радне групе); припрема завршног извјештаја у сарадњи са обрађивачем прописа који ће садржавати главни налаз и мишљење о утицају прописа са анализом трошкова и користи (енг. еx аntе) за оне прописе за које постоји одлука Владе о спровођењу проширене методологије ПУП; надзор над ПУП процесом; одржавање, ажурирање и унапређивање Регистра одобрења у привреди; изградња капацитета: размјена знања и практичних вјештина са заинтересованим странама, обуке државних службеника и других заинтересованих за процес ПУП, Разрада аката за регулаторну реформу : Израда смјерница за примјену процеса ПУП, Израда приручника о методологији ПУП, Израда упутства о примјени стандардног модела трошкова за формалности, у сврху идентификовања тзв. скупих формалности, Израда плана обука државних службеника за период Обуке државних службеника о ПУП Министарство за економске односе и регионалну сарадњу ће интензивно спроводити обуке о процесу ПУП, нарочито у почетном периоду реализације активности из ове стратегије, како би већина државних службеника, као и службеника осталих републичких органа управе, савладала на вријеме основна знања и вјештине у примјени ове методологије. У сврху стицања основних знања и вјештина за успјешну примјену процеса ПУП, Министарство за економске односе и регионалну сарадњу ће израдити план обука који би обухватао тренинге у првом реду за државне службенике у министарствима и осталим републичким органима управе. Ове обуке ће укључивати и остале заинтересоване субјекте у другим институцијама Републике Српске, као и заинтересоване представнике привредног сектора, представнике синдикалних и других организација. Обуке државних службеника ће организовати јединица за ПУП у сарадњи са Агенцијом за државну управу Републике Српске, а према Програму и плану обука за примјену процеса ПУП. Ове обуке ће омогућити да се до краја године формирају тимови службеника унутар министарстава и других републичких управа и републичких управних организација који ће посједовати неопходне вјештине и знања за спровођење процеса ПУП. Ове вјештине подразумијевају познавање основних 19

20 вјештина правне анализе, те економских концепата сложених техника анализе, познавање процеса консултација и прикупљања података, као и технику презентације анализе. Координација на успостављању институционалне сарадње за спровођење Стратегије регулаторне реформе и увођење процеса ПУП у правни систем Републике Српске има за циљ успостављање сарадње и промоцију методологије са широм јавношћу (регулаторним тијелима, Привредном комором, Унијом удружења послодаваца, Савезом синдиката Републике Српске, Економско-социјалним савјетом, али и са високообразовним институцијама). Мјере за реализацију циљева су: израда Програма и плана обука државних службеника за примјену процеса ПУП за период од до године, одређивање службеника унутар министарстава и других републичких управа и управних организација задужених за спровођења процеса ПУП, спровођење редовних консултација и, по потреби, обука о методологији ПУП са заинтересованим институцијама у циљу лакше примјене процеса (нпр. органима Народне скупштине, у циљу сагледавања утицаја амандмана на ефекте закона чије се усвајање предлаже), спровођење ПУП промовисати на републичком, али и на локалном нивоу, да би се осигурала кохерентност циљева на нивоу Републике Српске и њиховог остварења на локалном нивоу. 20

21 ЗАКЉУЧАК Приједлогом стратегије регулаторне реформе Републике Српске за период године утврђени су циљеви и мјере којима ће се настојати унаприједити, прије свега, пословно окружење у Републици Српској, са аспекта изградње механизама за бољу регулативу и правну сигурност. У Републици Српској су већ остварени значајни резултати у регулаторној реформи гиљотином прописа на републичком и локалном нивоу, пилот-пројекте процјене утицаја прописа, контролу увођења нових формалности, јединствени пословни регистар, створени почетни административни оквир и капацитети и слично. Док се гиљотином прописа рјешавају постојеће административне баријере, овај документ је усмјерен на рјешавање преосталих административних баријера, али прије свега на будуће прописе, првенствено увођењем процјене утицаја прописа, која се користи као главни катализатор за нове прописе који су у процедури доношења. Стратегијом су предвиђена три стратешка циља: стварање услова за квалитетније пословање кроз смањење административних баријера, увођење процјене утицаја прописа у правни систем Републике Српске, те јачање институционалних капацитета за спровођење регулаторне реформе. Кључни елемент ове стратегије јесте увођење процјене утицаја прописа, како би се анализирали вјероватни ефекти нове регулативе, односно регулаторних промјена те процијениле све опције за рјешење одређеног проблема. Послови процјене утицаја прописа су од значаја посебно у процесу усклађивања законодавства Републике Српске са добром праксом земаља чланица Европске уније. Република Српска је опредијељена да примјењује добре праксе развијених земаља у стварању квалитетне регулативе, те је ова стратегија корак ка томе. Реализација циљева Стратегије захтијева вријеме, административне капацитете, разумијевање и подршку свих учесника у процесу. 21