PrekograniČna. saradnja

Transcription

1 PrekograniČna saradnja

2 PREKOGRANIČNA SARADNJA Autori: Gordana Lazarević Ivan Knežević Relja Božić Beograd,

3 4 Sadržaj PREDGOVOR 9 1. EVROPSKE POLITIKE U OBLASTI PREKOGRANIČNE SARADNJE Pojam i značaj prekogranične saradnje Istorijat prekogranične saradnje u Evropi Evropska okvirna konvencija o prekograničnoj saradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti (Madridska konvencija) Dodatak Okvirnoj konvenciji Protokoli uz Okvirnu konvenciju Dodatni protokol uz Okvirnu konvenciju Drugi protokol uz Okvirnu konvenciju Treći protokol Grupisanje saradnje evroregiona (ECG) Srbija i Madridska konvencija Evropska povelja o pograničnim i prekograničnim regionima USPOSTAVLJANJE PREKOGRANIČNE SARADNJE Inicijalno uspostavljanje saradnje Strateško planiranje razvoja i saradnje Upravljanje i implementacija programa saradnje FORME PREKOGRANIČNE SARADNJE Evroregioni nastanak i funkcionisanje Evroregioni u Srbiji Grupisanje teritorijalne saradnje u Evropi (European Grouping of territorial co-operation EGTC) 46 5

4 6 SADRŽAJ 3.3Udruživanje evropskih prekograničnih regiona i njihovo institucionalno predstavljanje na nivou EU Asocijacija evropskih pograničnih regiona (Association of European Border Regions AEBR) 47 4.PREKOGRANIČNA SARADNJA KAO DEO REGIONALNE POLITIKE EU INTERREG prvi program prekogranične saradnje EU (EZ) Načela i ciljevi ERDF-a i Inicijativa Zajednice Doprinos Inicijativa Zajednice INTERREG I INTERREG II INTERREG III PROGRAMI PREKOGRANIČNE SARADNJE U PERIODU PROŠIRENJE EVROPSKE UNIJE I NOVA SUSEDSKA POLITIKA GEOGRAFSKA, ISTORIJSKA I KULTURNA DIVERSIFIKACIJA Prioriteti Susedskih programa u tranzicionoj fazi Prva faza : uvođenje Susedskih programa Novi Susedski programi za spoljašnje granice EU preduzeti koraci Različite agende za različite regione Srbija i Susedski programi Programi prekogranične saradnje Evropske unije za period u kojima učestvuje Republika Srbija IPA Program prekogranične saradnje Mađarska Srbija IPA Program prekogranične saradnje Rumunija Srbija IPA Program prekogranične saradnje Bugarska Srbija IPA Program prekogranične saradnje Srbija Hrvatska IPA program prekogranične saradnje Srbija Bosna i Hercegovina IPA Program prekogranične saradnje Srbija Crna Gora Programi transnacionalne saradnje Evropske unije za period u kojima učestvuje Republika Srbija Program Jugoistočna Evropa Jadranski program EVROPSKI SUSEDSKI I PARTNERSKI INSTRUMENT (EUROPEAN NEIGHBOURHOOD AND PARTNERSHIP INSTRUMENT ENPI) Geografski obuhvat ENPI Osnovno o ENPI Ciljevi EU u evropskim Susedskim programima Indikativni budžet ENP po prioritetnim oblastima PREKOGRANIČNA SARADNJA U PERIODU ? Ciljevi kohezione politike u periodu Predložena poboljšanja kohezione politike Budućnost prekogranične saradnje IPA komponenta II LITERATURA 161 7

5 8 Predgovor Publikacija Prekogranična saradnja, koju je objavio Evropski pokret u Srbiji, uz podršku Fondacije Fridrih Ebert, predstavlja prvi sveobuhvatan prikaz oblasti prekogranične saradnje na srpskom jeziku. U ovom radu, autori su obradili sve važne pravne i finansijske, subnacionalne, nacionalne i nadnacionalne aspekte uspostavljanja, održavanja i razvoja prekogranične saradnje u Evropi. U publikaciji je, najpre, predstavljen istorijski pregled razvoja prekogranične saradnje na Starom kontinentu, uz detaljniji osvrt na značajne dokumente u ovoj oblasti, pre svega Madridsku konvenciju, kojom je pre više od trideset godina Savet Evrope pružio prvi pravni okvir za uspostavljanje i sprovođenje inicijativa prekogranične saradnje na međunarodnom nivou, a koju Srbija, iako članica ove međunarodne organizacije, i dalje nije potpisala i ratifikovala, što u velikoj meri otežava jačanje ove oblasti na prostoru zapadnog Balkana i utiče na to da potencijal prekogranične saradnje i mogućnosti poboljšanja uslova života stanovništva u pograničnim oblastima ostanu nedovoljno iskorišćeni. Uz detaljan opis procesa uspostavljanja i formi prekogranične saradnje, kao i prikaz do sada pokrenutih i realizovanih programa Evropske unije u oblasti prekogranične saradnje 9

6 10 PREDGOVOR u okviru regionalne politike, odnosno programa prekogranične saradnje do kraja aktuelnog finansijskog okvira , publikacija pruža i pregled programa prekogranične saradnje koje EU podstiče u okviru Evropske politike susedstva i politike proširenja, predstavljanjem dva važna finansijska instrumenta Evropskog susedskog i partnerskog instrumenta (ENPI) i Instrumenta za pretpristupnu pomoć (IPA). Kako bi svi oni kojima je ova publikacija namenjena predstavnici državne uprave, privatnog i civilnog sektora, akademske zajednice i medija, zaposleni u oblasti evropskih integracija, ali i šira javnost mogli da razumeju zašto je važan nastavak jačanja prekogranične saradnje u kontekstu sprovođenja reformi i integracije Srbije u Evropsku uniju, predstavljeni su i ciljevi kohezione politike EU za naredni finansijski period , kao i budućnost prekogranične saradnje, naročito za države kandidate i potencijalne kandidate za članstvo u EU. Evropski pokret u Srbiji ovom publikacijom nastoji da celokupnoj javnosti ukaže na značajnu, ali nedovoljno razvijenu oblast prekogranične saradnje, kao jednu od oblasti političkog, ekonomskog i društvenog života uopšte, kojom se povećavaju izgledi Srbije da ubrza razvoj institucionalnih, administrativnih i ljudskih kapaciteta i bolje iskoristi svoje razvojne lokalne, regionalne, nacionalne i nadnacionalne potencijale. 1. Evropske politike u oblasti prekogranične saradnje 1.1 Pojam i značaj prekogranične saradnje Prekogranična saradnja u proširenoj Evropskoj uniji ima veliki značaj. Danas oko 32 odsto stanovništva i 40 odsto teritorije koja čini proširenu Evropsku uniju živi u pograničnim regionima. 1 Sa druge strane, pogrаnične regione, generalno posmatrano, najčešće odlikuju i niska gustina stаnovništvа (75 stanovnika po kvаdrаtnom kilometru u proseku u pogrаničnim regionimа u odnosu na 145 stanovnika po kvadratnom kilometru u ostatku Unije), prirodna ograničenja (plаninska ili obаlna područjа), nerazvijena sаobrаćаjna infrаstruktura, nedostаtаk saradnje u uprаvljаnju prekogrаničnim ekosistemimа. S toga, Evropska unija uzima u obzir navedeno stanje stvari posmatrajući sve pogranične regione, kako na spoljnim, tako i na unutrašnjim granicama EU kao evropski prioritet, i obezbeđuje finansiranje njihovog razvoja kroz strukturne fondove i Kohezioni fond. Na taj način, proces evropskih integracija transformiše prethodnu perifernu poziciju mnogih pograničnih regija u središnju poziciju unutar proširene EU. 1 Train 4EU-MANUAL EU, In Went,Updated March,

7 12 1. evropske politike u oblasti prekogranične saradnje Prekogranična saradnja se može definisati kao više ili manje institucionalizovana saradnja između regionalnih i lokalnih vlasti u pograničnom području susednih zemalja. 2 Trebalo bi praviti razliku između prekograničnih inicijativa saradnje, imajući u vidu različite administrativne strukture, nivoe vlasti koji su uključeni u proces saradnje, kao i izvore i načine finansiranja prekograničnih inicijativa. Imajući to u vidu, prekogranična saradnja može biti definisana prema nekoliko kriterijuma. Prvo, kao glavni protagonisti prekogranične saradnje najčešće se pojavljuju regionalne i lokalne samouprave u različitim zemljama gde ovi akteri obično nisu pravna lica, u skladu sa međunarodnim pravom. Stoga im nije dozvoljeno da zaključuju međunarodne ugovore sa predstavnicima institucija iz strane zemlje, što je ključni razlog zašto je prekogranična saradnja često zasnovana na neformalnim aranžmanima između aktera saradnje. Kada je reč o sadržini, prekogranična saradnja obuhvata tzv. lokalne politike i, pre svega, bavi se praktičnim rešavanjem širokog spektra problema svakodnevnog života građana. Četvrto, prekogranična saradnja podrazumeva unapređenje odnosa sa partnerima u prekograničnom regionu i najčešće vremenom rezultira izgradnjom zajedničkih institucija. Ova definicija prekogranične saradnje je konkretnija od definicije koja je predložena međunarodnim pravnim instrumentom Saveta Evrope pod nazivom Evropska okvirna konvencija o prekograničnoj saradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti, tzv. Madridska konvencija, o kojoj će biti više reči u posebnom poglavlju. Konvencija definiše prekograničnu saradnju kao sve zajedničke aktivnosti usmerene na jačanje i negovanje dobrosusedskih odnosa između teritorijalnih zajednica i vlasti u nadležnosti strana ugovornica, kao i zaključivanje bilo kakvog sporazuma i aranžmana neophodnog za tu svrhu. Komitet regionа, kao savetodavno telo EU koji predstavlja regionalne i lokalne vlasti iz zemalja članica EU, usvojio je godine definiciju prekogranične saradnje i ona prevazilazi okvire Madridske konvencije definicijom da: Prekogrаničnа sаrаdnjа podrаzumevа bilаterаlnu, trilаterаlnu ili multilаterаlnu sаrаdnju između lokаlnih i regionаlnih vlаsti (ustanove i privаtni subjekti tаkođe mogu biti uključeni u prekograničnu saradnju), koji se nalaze u geogrаfski susednim oblаstima. To vаži i u slučаju područjа odvojenih morem. 3 Najnovijia definicija prekogranične saradnje je razvijena od strane Evropske komisije prili- kom definisanja ciljeva kohezione politike EU za period od do godine. Cilj 3 u okviru kohezione politike Evropske unije Evropska teritorijalna saradnja obuhvata tri različite oblasti: 4 Oblast A: prekogranična saradnja lokalnih vlasti u prekograničnom području, sa namerom da promovišu integrisani regionalni razvoj pograničnih regiona, uključujući i spoljne granice i pogranična područja na otvorenom moru. Oblast B: transnacionalna saradnja koja uključuje nacionalne, regionalne i lokalne vlasti sa ciljem unapređenja bolje integracije u okviru Unije kroz formiranje velike grupe evropskih regiona. Oblast C: međuregionalna saradnja, koja ima za cilj da poboljša efikasnost politike regionalnog razvoja i kohezionih instrumenata kroz razmenu iskustava između EU regiona. Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog pristupa upravljanja na više nivoa (nadnacionalni, nacionalni, subnacionalni) sa ciljem da se poboljša horizontalna teritorijalna kohezija širom ujedinjene Evrope. Međutim, treba naglasiti da je fokus prekogranične saradnje i dalje koncentrisan na saradnju između aktera različitih institucionalnih i funkcionalnih karakteristika (lokalne i regionalne vlasti, obrazovne, kulturne institucije, poslovne asocijacije i udruženja građana), koje deli granica u određenom prekograničnom području. 1.2 Istorijat prekogranične saradnje u Evropi Za lokalne i regionalne vlasti u zemljama članicama EU, angažovanje u prekograničnoj saradnji znači ulazak u polje aktivnosti koje je dugo bilo rezervisano za nacionalni nivo vlasti. 5 Kao što je već rečeno, prekogranična saradnja podstiče povezivanje subnacionalnih (nižih) organa vlasti u različitim državama koji, uglavnom, nemaju pravni subjektivitet u skladu sa međunarodnim pravom i samim tim nisu u mogućnosti da zaključuju međunarodne ugo- 2 Perkman, Markus, Cross-border Regions in Europe Significance and Drivers of Regional Cross-border Cooperation, European Urban and Regional Studies 10(2): str Train 4EU-MANUAL EU, InWent, Updated March Ibidem 5 Perkman, Markus, Cross-border Regions in Europe Significance and Drivers of Regional Cross-border Cooperation, European Urban and Regional Studies 10(2): str

8 14 1. evropske politike u oblasti prekogranične saradnje vore sa inostranim vlastima. Iako neke od prekograničnih inicijativa datiraju iz pedesetih godina dvadesetog veka, najveći porast u broju prekograničnih inicijativa i regiona širom Evrope dogodio se devedesetih godina dvadesetog veka. Može se reći da danas praktično ne postoje lokalne ili regionalne vlasti u graničnim oblastima koje nisu na neki način uključene u prekograničnu saradnju. Gledajući istorijski razvoj prekogranične saradnje, mogu se identifikovati brojni primeri saradnje u Evropi. Međutim, kroz istoriju, pitanja granica su u Evropi uglavnom bila predmet sukoba i razdvajanja. Pre Drugog svetskog rata, bilateralna prekogranična saradnja u Evropi uvek je bila pitanje zvanične spoljne politike i bilateralnih odnosa između država kao dominantnih aktera u međunarodnim odnosima u to vreme. Ova situacija se promenila posle Drugog svetskog rata, kada su se pojavili prvi oblici prekogranične saradnje susedskih gradova. Ovaj oblik prekogranične saradnje posle rata bio je rezultat politike pomirenja u Evropi sa ciljem da pretvori bivše neprijatelje u nove prijatelje. Prvi primer institucionalizacije prekograničnih inicijativa predstavlja prekogranična saradnja između Nemačke i Holandije osnivanjem prvog prekograničnog regiona, EUREGIO, godine. EUREGIO je prekogranični region na holandsko-nemačkoj granici, u oblasti Enshede u Holandiji i Gronau u Nemačkoj. 6 Od tada su se evroregioni i drugi oblici prekogranične saradnje razvili širom Evrope. U Skandinaviji, prekogranična saradnja je promovisana osnivanjem Nordijskog saveta. Sporazum o saradnji između Danske, Finske, Islanda, Norveške i Švedske (Ugovor iz Helsinkija) godine obezbedio je osnov za saradnju u oblasti kulture, socijalne i ekonomske politike, transporta i zaštiti životne sredine. Posle ovog uspešnog primera lokalnih inicijativa usmerenih na unapređenje prekogranične saradnje, tokom šezdesetih godina mnoge lokalne prekogranične inicijative u pograničnim regionima zemalja zapadne Evrope doživljavaju uspon. U to vreme nastaje i Asocijacija evropskih pograničnih regiona, sa ciljem koordinisanja različitih inicijativa i razmenu iskustava. Asocijacija evropskih pograničnih regiona i danas je još uvek najvažnija organizacija kada je u pitanju prekogranična saradnja u Evropi. Sedamdesete su obeležile zvanično priznavanje pitanja prekogranične saradnje od strane vlada zemalja zapadne Evrope. Sa ciljem definisanja zvaničnog okvira za ovu novu vrstu decentralizovane saradnje između lokalnih i regionalnih 6 Perkmann, Markus, Policy Entrepreneurship and Multi-Level Governance: A Comparative Study of European Cross-Border Regions. Environment and Planning C: Government and Policy, Vol. 25, No. 6, str , Available at SSRN: vlasti, zemlje zapadne Evrope su, u tom periodu, pitanja prekogranične saradnje definisale putem bilateralnih konvencija i osnivanjem državnih komisija na lokalnom nivou. Međutim, sa porastom broja prekograničnih inicijativa u Evropi, javila se potreba za uspostavljanjem zajedničkih standarda i osnovnih pravila za sprovođenje inicijativa prekogranične saradnje. Stoga je godine Savet Evrope usvojio Madridsku konvenciju, koja je snažno uticala na dalji razvoj prekogranične saradnje u Evropi. Pošto su navedene inicijative i pravni instrumenti doveli do razvoja osnovnih principa i zaključivanja brojnih sporazuma i aranžmana prekogranične saradnje, pitanje prekogranične saradnje se veoma dinamično razvija tokom devedesetih godina i dodatno menja tehnički i geografski opseg, pre svega zbog značajne podrške Evropske komisije preko programa INTERREG. Sa padom gvozdene zavese, povećao se i broj novih zemalja na spoljnim granicama tadašnje Evropske zajednice, što je dovelo do osnivanja brojnih novih evroregiona u novim pograničnim regionima u istočnoj i jugoistočnoj Evropi. Konačno, stvaranje jedinstvenog evropskog tržišta obezbedio je novi okvir za proširenje obima prekograničnih aktivnosti, a prekogranični regioni i saradnja postaju, na neki način, laboratorije za evropske integracije. Dva nadnacionalna tela Savet Evrope i Evropska unija bili su od posebnog značaja za poboljšanje uslova pod kojima su regionalni i lokalni nivoi vlasti u Evropi intenzivirali prekograničnu saradnju. Dok je Savet Evrope bio posebno aktivan na poboljšanju pravnog okvira za prekograničnu saradnju, Evropska komisija je pružala značajnu finansijsku podršku za prekogranične inicijative. 7 Savet Evrope je u procesu razvoja prekogranične saradnje u Evropi imao veliku ulogu u uspostavljanju odgovarajućih pravnih instrumenata koji su omogućili lokalnim vlastima da obavljaju prekogranične poslove u skladu sa svojim nacionalnim zakonima. Legalistički pristup Saveta Evrope imao je inicijative da se kreirani prekogranični regioni tretiraju kao formalni političko-administrativni entiteti, ali ovaj pristup je kasnije napušten u korist više pragmatičnog i ekonomski usmerenog pristupa u kontekstu regionalne politike EU. Međutim, osim unapređenja pravnog okvira za obavljanje prekogranične saradnje, Savet Evrope je imao veliku ulogu u promociji prekogranične saradnje i pružanje tehničke i pravne pomoći akterima prekogranične saradnje. Ispunjavanje pravne praznine sa ciljem smanjenja negativnih efekata granica među evropskim državama bio je jedan od preduslova za postizanje najvažnijih zadataka koje je pred sebe postavio Savet Evrope. Razlog za ovakav vid angažovanja Saveta Evrope nije posledica samo tehničkih i administrativnih, već i političkih i pravnih prepreka koje su tradicionalno postojale među evropskim državama 7 Ibidem 15

9 16 1. evropske politike u oblasti prekogranične saradnje usled nedostatka pravnih alata koji bi posebno odgovarali problemu granica, a pre svega zbog principa apsolutnog teritorijalnog integriteta domaćeg javnog prava 8. Uloga Saveta Evrope u ovoj oblasti opredeljena je zastupljenošću regionalnih i lokalnih vlasti u ovoj organizaciji još od godine u okviru najpre Evropske konferencije lokalnih vlasti (European Conference of Local Authoroties), zatim Stalne konferencije lokalnih i regionalnih vlasti Evrope (Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe), koja je četiri decenije kasnije zamenjena Kongresom lokalnih i regionalnih vlasti (Congress of Local and Regional Authorities of Europe CLRAE). Prva preporuka Saveta Evrope za prekograničnu saradnju, bila je polazna osnova za kasniju Madridsku konvenciju, sa idejom da pruži formu saradnje prilagođene potrebama teritorijalnih zajednica, pravnu osnovu za uspostavljanje sporazuma, odnosno da opremi države potpisnice širokim spektrom sredstava za nadzor i kontrolu poštovanja principa državnog suvereniteta, datira od godine 9. Pre toga, od godine, ova međunarodna organizacija je usvajala niz međunarodnopravnih instrumenata u vidu međunarodnih konvencija ili protokola, najviše u oblastima zaštite ljudskih prava, ekonomskih i socijalnih prava, kulture, ali i lokalne i regionalne uprave (upravljanja). Napor, uložen sa ciljem pronalaženja jedinstvenog pravnog okvira, koji bi na polju, najpre prekogranične, potom i transnacionalne i međuregionalne saradnje, bio primenljiv na sve države, prve rezultate pokazao je početkom šezdesetih i krajem sedamdesetih godina. 10 Primer država sa krajnjeg severa Evrope uticao je na zapadnoevropske države i njihove zvaničnike da počnu sa formalnim sastancima u okviru već ustanovljenih tela Saveta Evrope, koji bi imali za cilj usvajanje multilateralnog međudržavnog sporazuma koji bi omogućio svim državama SE podjednaku mogućnost i položaj u procesu prekogranične saradnje. 8 Pravnici koji se bave domaćim pravom uglavnom posmatraju granicu kao liniju, dok pravnici koji se bave međunarodnim pravom granicu posmatraju kao oblast, Francesco Gilioli, Cross-border cooperation in Ireland, its legal framework and Europe: A third party view, Queen s Papers on Europeanisation No 3/2005, str Recommendation 470 (1966) on the draft Convetion on European co-operation between local authorities, Consultative Assembly of CoE. 10 Prvi sporazum ovog tipa jeste Ugovor iz Helsinkija, potpisan 23. marta godine, a koji je pružio osnovu za pravnu, ekonomsku, društvenu saradnju, kao i saradnju u oblasti saobraćaja i životne sredine između Danske, Finske, Norveške, Švedske i Islanda, dok su sve osim potonje potpisale godine i Nordijski sporazum o prekograničnoj saradnji između opština, obavezavši se da će raditi na približavanju nacionalnog prava radi čime bi omogućile saradnju. 1.3 Evropska okvirna konvencija o prekograničnoj saradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti (Madridska konvencija) Današnji međunarodni okvir za prekograničnu saradnju je neuporedivo drugačiji. On je razvijan na osnovama i principima koje je utemeljila i efektima koje je proizvela Evropska okvirna konvencija o prekograničnoj saradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti 11 prvom pravnom instrumentu u oblasti prekogranične saradnje, usvojenom 21. maja godine. Usvajanju ovog dokumenta prethodio je predlog Komiteta ministara SE razrađivan godine, sa ciljem promovisanja saradnje lokalnih vlasti u brojnim lokalnim oblastima koje prepoznaju nacionalna zakonodavstva, uvođenja mogućnosti promena koje bi uklonile prepreke za prekograničnu saradnju lokalnih vlasti, odnosno uvođenja lakših administrativnih procedura, a ako je potrebno, i novih regionalnih prekograničnih komiteta i instrumenata prikladnih za ovu oblast. Namena Okvirne konvencije definisana je znatno pre njenog konačnog usvajanja, na konferenciji u Parizu godine, od strane evropskih ministara zaduženih za oblast lokalne uprave i ogleda se u stvaranju opšte, pravne i zajedničke osnove na kojoj bi bilateralna saradnja bila utemeljena u okvirima nacionalnih suvereniteta država. Dokument iz Madrida preambulom je odlučio da države takav oblik saradnje što je moguće više unaprede i tako doprinesu privrednom i društvenom napretku pograničnih područja i duhu partnerstva koji ujedinjuje evropske narode. Reč je formi mekog prava, koja nema snagu direktne primene, ali predstavlja okvir za uspostavljanje/jačanje bilatelarnih i trilateralnih oblika međudržavnih sporazuma sastavljenih od strane Saveta Evrope, čija je svrha lakša saradnja između teritorijalnih zajednica ili vlasti 12. Iz ovoga je jasno da konkretna primena odredbi Konvencije zavisi od pristupa teritorijalnoj saradnji za koji se države pojedinačno odluče. Značaj Madridske konvencije ogleda se u pružanju mogućnosti za sklapanje tipskih ugovora koji, sa jedne strane, štite poziciju centralnih vlasti, a sa druge strane, regionalnim i lokalnim akterima daju adekvatnu osnovu za dugoročno planiranje saradnje iz okvira svoje nadležnosti sa partnerima u susednim državama. Time je omogućena direktna saradnja pograničnih jedinica uz poštovanje teritorijalnog suvereniteta zemalja pogranične oblasti, 11 European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities. 12 Član 3, stav 1 Okvirne konvencije. 17

10 18 1. evropske politike u oblasti prekogranične saradnje postavljanjem čitavog seta praktičnih rešenja za regionalne i lokalne aktere u međusobnoj saradnji sa ciljem izbegavanja uplitanja međudržavnih spoljnih odnosa i dugih i komplikovanih procedura po kojima ministarstva rešavaju probleme u pograničnim regionima. Konvencija je prvi put omogućila teritorijalnim zajednicama da sarađuju preko nacionalnih granica, čime je postepeno smanjivan monopol država nad međunarodnom saradnjom, što otvara pitanje uloge/značaja jedne međunarodne organizacije i njene saradnje sa lokalnim nivoima vlasti sa tim ciljem 13. Namera Saveta Evrope bila je da ovom Konvencijom pruži pravni okvir za podsticanje saradnje između teritorijalnih zajednica ili vlasti u oblasti regionalnog, ruralnog i urbanog razvoja, zaštite životne sredine, poboljšanja rada javnih ustanova i preduzeća i omogućavanja brzog reagovanja prilikom prirodnih nepogoda ili nesreća. Učesnici saradnje u navedenim oblastima nisu samo nacionalne države već i lokalni i regionalni nivoi teritorijalnog organizovanja vlasti i samouprave, a uloga državnih vlasti jeste da garantuje i unapređuje neposrednu prekograničnu saradnju nižih nivoa vlasti. Inače, termini teritorijalne zajednice ili vlasti odnose se podjednako na federalne jedinice, države koje primenjuju sistem političkog regionalizma, kao i vlasti koje unutar država uživaju određeni stepen autonomije i ostale oblike nižih nivoa vlasti sa nadležnostima nad manjom oblašću od držav(n)e 14. Ovo podrazumeva određen stepen decentralizacije propisane ustavom, a ona se ogleda u definisanju statuta, geografske određenosti i ustanovama opština i viših regionalnih jedinica vlasti. Prekogranična saradnja u ovom dokumentu definisana je kao svaka zajednička radnja usmerena ka jačanju i podsticanju susedskih odnosa između teritorijalnih zajednica ili vlasti u skladu sa zakonodavstvom dve ili više ugovornih stana i zaključivanje sporazuma i aranžmana potrebnih za tu svrhu. Madridska konvencija predstavlja prvi korak ka uspostavljanju struktura za prekograničnu saradnju zasnovanih na javnom pravu (public law), a ne isključivo privatnom pravu (private law). Okvirna konvencija, ipak, nije mogla da pruži jedinstvene pravne uslove regionalnim i lokalnim partnerima kako unutar države, tako i između dve prekogranične ugovorne strane. Autori dokumenta u tekstu nisu predvideli spisak odgovarajućih oblika saradnje, niti bilo kakav upotrebljiv instrument za razvijanje 13 Konvencija je napisana tako da ne predviđa uključenje isključivo država članica SE, već i onih država koje unutar institucija ove međunarodne organizacije imaju status posebnog gosta. 14 Član 2 Okvirne konvencije objašnjava da se izraz teritorijalne zajednice ili vlasti odnosi na zajednice, vlasti ili organe koji vrše lokalne i regionalne funkcije, a tako su tretirani po domaćem pravu svake države. takve saradnje. Konvencija, dakle, ne sadrži operativne (izvršne, izvršilačke) odredbe, ali u svom Dodatku, nudi spisak modela međudržavnih sporazuma i okvirnih sporazuma, statuta i ugovora između lokalnih vlasti 15. U Dodatku Konvenciji, predviđen je niz modela saradnje kao sredstva, ali ne i obaveze potpisnicama, da ih koriste kao tekstove opšte vrste koji mogu da budu prilagođeni u različitim slučajevima. Naravno, države time nisu ograničene u pogledu oblika saradnje, a sama Konvencija ne stavlja van snage postojeće sporazume. Devedesetih godina dvadesetog veka potpisan je značajan broj sporazuma o prekograničnoj saradnji, zasnovanih na Madridskoj konvenciji. Isemburg-Anholt sporazum između Holandije i Nemačke iz godine, predstavlja primer međudržavnog sporazuma koji je omogućio najrazvijeniji oblik prekogranične saradnje pograničnih vlasti kroz zaključenje sporazuma na prekograničnom nivou na osnovama privatnog ili javnog prava, a zahvaljujući snažnoj političkoj posvećenosti na svim nivoima nacionalnom, regionalnom i lokalnom. Osim toga, sporazumom je predviđeno i formiranje posebnog udruženja kao foruma za donošenje odluka. Razlog za izdvajanje ovog sporazuma jeste okvir koji je on pružio za ratifikaciju posebnih sporazuma za upravljanje i sprovođenje INTERREG programa Evropske zajednice na nemačko-holandskoj granici. Pod određenim uslovima, regionalne vlasti mogu da budu ovlašćene da zaključuju međunarodne sporazume u okviru oblasti njihovih nadležnosti. Ipak, zbog položaja u međunarodnoj politici, nacionalne vlade vrše kontrolu i zadržavaju pravo veta. U Evropi, autonomija lokalnih ili regionalnih vlasti tradicionalno varira. U federalnim državama poput Nemačke i Švajcarske, jedinice vlasti (landers), odnosno kantoni, imaju ovlašćenje da zaključuju međunarodne sporazume sa inostranim vladama ili državama. S druge strane, kada je reč o unitarnim državama poput Francuske ili Mađarske, ovakvi sporazumi koji uključuju lokalne ili regionalne nivoe vlasti moraju da budu odobreni na najvišem nacionalnom nivou. Većina evropskih država se odlučila da uspostavi bilatelarna partnerstva (ugovore i sporazume) za razvoj i primenu Madridske konvencije. Pregledom do sada postignutih sporazuma pod okriljem Madridske konvencije, uviđamo brojne bilateralne ugovore između različitih nivoa vlasti (Sporazum između nemačke oblasti Baden-Virtemberg i Švajcarske), kao i ugovora zaključenih između evropskih regiona koji ne uključuju nacionalne vlade. 15 Trinaest predloženih modela i petnaest okvirnih sporazuma, statuta i ugovora dati su samo kao primeri i nemaju vrednost sporazuma. 19

11 20 1. evropske politike u oblasti prekogranične saradnje Ostali svetli primeri prekograničnih sporazuma pokrenutih u skladu sa principima Madridske konvencije kojima su prevaziđene razlike između političkih i administrativnih sistema i zakonodavstva lokalnih vlasti država potpisnica jesu: Sporazum između vlada Finske i Ruske Federacije (1992), Italijansko-austrijski, odnosno Italijansko-švajcarski okvirni sporazum (1993), Rimski sporazum Francuske i Italije (1993), Bajonski ugovor između Francuske i Španije (1995), Sporazum iz Majnca 16 između valonske regije, zajednice nemačkog govornog područja Belgije i oblasti Severne Rajne Vestfalije i Rajna-Palatnat (1996), Sporazum između Litvanije i Belorusije (1998), Briselski sporazum između Francuske, Belgije, francuske zajednice, Valonije i Flandrije (2002), i Sporazum iz Valensije između Španije i Portugala (2003) Dodatak Okvirnoj konvenciji Spomenuti Dodatak Madridskoj konvenciji nudi izlistan spisak i objašnjenje za oblike uspostavljanja prekograničnih partnerstava u vidu spiska modela međudržavnih sporazuma i okvirnih sporazuma, statuta i ugovora između lokalnih vlasti. Svrha predloženog sistema višestrukog izbora modela međudržavnih sporazuma od strane Saveta Evrope, kao i okvirnih sporazuma, statuta i ugovora između lokalnih vlasti, jeste da olakša i usmeri prekograničnu saradnju. Predloženi modeli sporazuma nemaju ugovornu vrednost, niti Konvencija obavezuje ugovorne strane da ih se pridržavaju ili čak u potpunosti primenjuju. Ovim dodatkom, državama i teritorijalnim zajednicama otvorena je mogućnost izbora širokog spektra oblika saradnje, koja njima najviše odgovara. Studija, koju je deceniju od usvajanja Konvencije sproveo Sekretarijat SE, pokazala je da nijedna država niti teritorijalna zajednica nije striktno primenjivala ove modele i okvire kakvi su opisani u dokumentu. Model međudržavnog sporazuma za unapređenje prekogranične saradnje, varijanta je spominjanih odredbi Konvencije koje su predložene državama koje nastoje da prošire njen sadržaj na bilateralnoj ili multilateralnoj osnovi. Ovaj model je istovremeno i osnov za sklapanje drugih vidova saradnje nižih nivoa vlasti. Tako se drugi model odnosi na regionalni 16 Ovaj sporazum predstavlja primer formalnog dokumenta o opštoj prekograničnoj saradnji, zaključen između regionalnih jedinica (federalnih vlasti) bez upliva centralnih nivoa vlasti. nivo, predviđajući formiranje regionalnih komisija ili komiteta, koji su uveliko primenjivani u praksi. Za ova dva modela nije neophodna posebna konvencija, koja bi državama omogućila takav oblik saradnje, ukoliko domaće zakonodavstvo to dozvoljava. Ipak, u nekim slučajevima, međunarodni sporazumi mogu da budu korisni za preciziranje pojedinih praktičnih ili pravnih aranžmana koji bi omogućili ovakve oblike saradnje. Ostala tri modela međudržavnog sporazuma odnose se na lokalnu saradnju u pogledu konsultacija, zaključivanja i potpisivanja ugovora ili formiranja posebnih organa za prekograničnu saradnju. Kada je reč o okvirnim sporazumima između teritorijalnih zajednica ili vlasti, dodatak Konvenciji izlistava različite oblike prekogranične saradnje nižih nivoa vlasti 17, od kojih je na prvo mesto stavljen Okvirni sporazum o formiranju konsultativne grupe među lokalnim vlastima, čime se obezbeđuje već spomenuta, za prekograničnu saradnju najvažnija, razmena informacija i permanentno konsultovanje. Zbog takve prirode, ovakvim grupama za razmenu nije potrebna posebna pravna osnova. Uz to, navodi se i mogućnost saradnje na području upravljanja prekograničnim javnim poslovima na lokalnom nivou, uspostavljanja prekograničnih udruženja, ali na osnovu privatnog prava, ili potpisivanja ugovora o (međusobnom) snabdevanju robama ili uslugama između lokalnih vlasti u graničnim oblastima na osnovu privatnog, ili javnog prava. Još jedan oblik saradnje vredan je spominjanja. Reč je o sporazumu kojim se formira organ prekogranične saradnje između lokalnih vlasti u formi konzorcijuma predstavnika lokalnih vlasti ili između javnopravnih organizacija, a koji dolazi nakon zaključivanja dokumenta na osnovama modela međudržavnog sporazuma o organima prekogranične saradnje lokalnih vlasti. Od usvajanja godine, Madridska konvencija je u tri navrata dopunjavana dodatnim protokolima. Za sada je važno da ukažemo na to da su promene učinjene ovim protokolima uglavnom bile usmerene na prevazilaženje problema dominantne kontrole države u procesu prekogranične saradnje, kao i na ograničavanje saradnje isključivo na susedne, prekogranične teritorijalne zajednice, odnosno unapređenje jedinstvenog pravnog okvira za uspostavljanje prekogranične saradnje. 17 Konvencija predviđa 16 tipova regionalnih ugovora kojima se regulišu pitanja relevantna za prekogranične oblasti saradnje: formiranje organa prekogranične saradnje; nabavka robe ili usluga; saradnja škola i lokalnih zajednica; korišćenje zemljišta uz prekogranične reke; ekonomska i društvena saradnja; prostorno planiranje; osnivanje i upravljanje prekograničnim parkovima; osnivanje konsultantskih grupa; upravljanje prekograničnim lokalnim javnim poslovima; osnivanje privatnih pravnih prekograničnih asocijacija; civilna zaštita i pomoć u slučaju katastrofa; statutarno regulisanje prekograničnog organizovanja sa statusom pravnog lica. 21

12 22 1. evropske politike u oblasti prekogranične saradnje Protokoli uz Okvirnu konvenciju Evropa s početka osamdesetih godina, kada je usvojena Madridska konvencija, i Evropa s kraja devedesetih godina nije bila ni približno ista, naročito ako uzmemo u obzir polovinu ovog puta, kada je jedna od, istorijski posmatrano, najznačajnijih barijera (granica) srušena. Događaj od 9. novembra godine, otvorio je (gvozdena) vrata saradnji sa novim državama kroz razvoj evropskog institucionalnog i političkog okvira. Od tada do danas, sve države Evrope postale su članice Saveta Evrope, osim jedinog preostalog diktatorskog režima Belorusije. Većina njih, među kojima nije Srbija, usvojile su, potpisale i ratifikovale Konvenciju, ali i prateće protokole koji su redom usvajani i godine, odnosno godine 18. U prvih 15 godina primene Konvencije, uspostavljeno je više od 70 prekograničnih regiona 19 u različitim oblastima država članica SE, a taj broj do danas je udvostručen. U tom periodu, Sekretarijat Saveta Evrope je razmatrao problem što Konvencija u sebi ne sadrži specifične obaveze država potpisnica da rade na olakšavanju, promociji i ohrabrivanju inicijativa koje predlažu teritorijalne zajednice ili vlasti, kao i to što niži nivoi vlasti nemaju pravno utemeljen okvir za zaključivanje prekograničnih sporazuma. Osim toga, nedostajale su odredbe o pravnoj snazi teritorijalnih zajednica ili vlasti i njihovih mera, odnosno formiranih prekograničnih tela, pre svega u odnosu na javno pravo. Sama Konvencija nije obavezivala države da dodele ovlašćenja lokalnim i regionalnim vlastima da zaključuju sporazume o prekograničnoj saradnji. Takođe, sastavljači ovog važnog dokumenta težili su da nađu rešenje za pravne posledice koje primena Konvencije proizvodi unutar nacionalnog prava. Rezultat svega bila je ideja o usvajanju Dodatnog protokola u kome bi bili opisani empirijski potvrđeni pravni instrumenti, čime bi se doprinelo ujednačavanju (usaglašavanju) osnovnih principa prekogranične saradnje. 18 Inicijalno potpisana od strane 20 evropskih država, Konvencija je pružila pravni okvir za postizanje bilatelarnih i multilateralnih sporazuma među necentralnim (nižim) organima vlasti. Do danas, od 47 članica Saveta Evrope, tekst Konvencije potpisalo je, ratifikovalo i primenjuje 37 država članica SE, dve nisu ratifikovale, dok je Ukrajina ratifikovala i primenjuje, ali još zvanično nije potpisala tekst Konvencije. Postojanje Okvirne konvencije ovim državama omogućilo je (pre)poznavanje i izvestan stepen normalizacije prekogranične saradnje kao oblika povezivanja regionalnih i lokalnih organa vlasti, sa jasno određenim granicama i teritorijalnim suverenitetom matičnih država. Osim Srbije, Konvenciju nisu potpisale niti ratifikovale Andora, Grčka, Kipar, Estonija, San Marino, Makedonija i Velika Britanija. 19 Pojam koji se odnosi na zajednice, njihove odnose i oblasti, podeljene na dva ili više delova državnim granicama, svaka sa različitim državnim suverenitetom, ali i zajedničkim interesom koji ih povezuje u određeni oblik prekogranične saradnje Dodatni protokol uz Okvirnu konvenciju Prvim protokolom, simbolično usvojenim 9. novembra godine, Konvencija je ponudila operativne odredbe, odnosno pravo regionalnim i lokalnim jedinicama u pogledu zaključivanja sporazuma o prekograničnoj saradnji sa teritorijalnim zajednicama ili vlastima drugih država, pod jurisdikcijom države, u ekvivalentnim oblastima odgovornosti, saglasno procedurama definisanim u njihovim oblastima u skladu sa nacionalnim pravom i to ukoliko su sporazumi u skladu sa međunarodnim obavezama ugovornih strana 20. Ovaj princip je deceniju ranije bio usvojen u okviru Evropske povelje o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope. Protokolom je definisana obaveza država da priznaju i poštuju to pravo. To, takođe, znači da je za zaključenje sporazuma neophodno da teritorijalne zajednice ili vlasti imaju odgovornost u vezi sa sadržajem sporazuma. Drugim rečima, niži nivoi vlasti prilikom zaključivanja sporazuma ne mogu da traže odgovornosti koje im nisu omogućene nacionalnim zakonodavstvom, kao ni da stvaraju novu kategoriju lokalnih vlasti. Ipak, ovaj dokument je oslobodio niže nivoe vlasti od oslanjanja na dobru volju država da olakšaju i jačaju saradnju, i dao im pravo da sami pre(d)uzimaju inicijativu. Promene koje su uvedene ovim protokolom, kao svojevrsni odgovor na novonastale političke okolnosti na Starom kontinentu, odnosile su se na prevazilaženje problema dominantne kontrole države u procesu prekogranične saradnje (sa čime su se posebno suočavale države centralne i istočne Evrope). Cilj je bio da se pruži pravo nižim nivoima vlasti da, pod određenim uslovima, zaključuju sporazume o prekograničnoj saradnji, koji će povlačiti sa sobom samo obaveze vlasti potpisnica sporazuma. Odluke donete u skladu sa ovakvim sporazumom sprovodiće teritorijalne zajednice ili vlasti u okviru njihovih nacionalnih pravnih sistema, u skladu sa njihovim nacionalnim pravom i sa istom pravnom snagom i dejstvom kakve imaju mere te zajednice ili vlasti u skladu sa nacionalnim pravnim sistemom. U izveštaju Komiteta ministara navedeno je da ovaj princip znači da takva odluka nema pravnu snagu niti efekte po sebi, već, da bi do primene u nacionalnim zakonodavstvima došlo, ona mora da bude usvojena u organima svake ugovorne strane. Budući da je usaglašenost sa nacionalnim zakonodavstvima obavezna, Protokol nije postigao cilj harmonizacije odredbi država potpisnica u jedinstven set direktno primenljivih pravila. 20 Član 1 Dodatnog protokola. 23

13 24 1. evropske politike u oblasti prekogranične saradnje Kompleksnost sistema prekogranične saradnja ogleda se i u izboru pravne forme novih tela i zakonodavstva koje će na to telo biti primenjivano. Sporazum, predviđeno je ovim Protokolom, može da definiše i osnivanje tela za prekograničnu saradnju sa statusom pravnog lica ili bez njega, a pod okriljem privatnog ili javnog prava. Prva mogućnost pokreće pitanje dvostruke pravne logike, budući da je predviđeno da telo i njen status budu rukovođeni pravom države u kojoj se nalazi njeno sedište. Drugo pitanje izbora odnosi se na pravni pluralizam. Tako, u slučaju da im nacionalno pravo dozvoljava, ugovorne strane mogu telu pripisati javnopravni subjektivitet, čime bi svaka mera tog tela imala istu pravnu snagu i efekte kao da je preduzeta od strane teritorijalnih zajednica ili vlasti potpisnica sporazuma 21. Teritorijalnim zajednicama ili vlastima je omogućeno da same sprovode te mere, naročito ako utiču na prava, slobode i interese pojedinaca. Ograničenje ovoj proviziji leži u mogućnosti osnivanja ovakvih tela pod okriljem multilateralnih ili bilateralnih ugovora koji ih stvaraju i zbog toga ne doprinose usklađivanju institucionalnih instrumenata saradnje. Bez obzira na to, zbog potencijalnih dalekosežnih implikacija, Nemačka, Francuska i Švedska, pioniri prekogranične saradnje, potpisale su Dodatni protokol bez člana 5 koji reguliše ovo pitanje. Na taj način, omogućeno je i preporučeno formiranje trajnih institucija za prekograničnu saradnju sa ovlašćenjem donošenja pravno obavezujućih odluka. Ono, ipak, nema pravo da preduzima mere koje će se generalno (opšte) primenjivati ili uticati na prava i slobode pojedinaca, odnosno da nameće dažbine fiskalne prirode. S druge strane, ovakva tela bez ikakvog pravnog subjektiviteta, imaće samo obavezu (odgovornost) donošenja odluka iste pravne snage poput mera koje niži nivoi vlasti preduzimaju u skladu sa svojim nacionalnim pravnim sistemom. Generalno posmatrano, Dodatnim protokolom omogućeno je adekvatno definisanje legalnosti partnerstava nižih nivoa vlasti u Evropi. Ipak, bez obzira na to, njegova primena je i dalje ograničena. Kao prvi razlog navodi se neophodnost prolaska vremena kako bi države bile detaljno upoznate sa njegovim sadržajem i potencijalnim dejstvom, odnosno to da će, kada takav sistem bude jednom uključen u nacionalnu legislativu, on zahtevati detaljne i specifične promene u okviru institucija i zakonodavstva konkretne države. Zbog toga, većina država koje su voljne da svojim regionalnim i lokalnim jedinicama vlasti pruže odgovarajući pravni okvir za razvoj prekogranične saradnje, dopunjavaju predstavljena pravila ograničenim bilateralnim i multilateralnim sporazumima usaglašenih sa konkretnim pravnim sistemom. 21 U Konvenciji Beneluks zemalja iz godine (dakle, pre usvajanja Dodatnog protokola) postoji takva odredba kojom je stvoren novi oblik prekogranične vlasti. Ograničavajući faktor Konvencije i pratećeg protokola jeste taj što predstavljeni sistemi i modeli nisu direktno primenjivi u praksi. Oba dokumenta predstavljaju okvir, ali ne i ugovor za prekograničnu saradnju. Primeri nekolicine regiona pokazuju da je neophodno potpisivanje dodatnih sporazuma između država za primenu Madridske konvencije, kojim bi omogućile regionalnim i lokalnim vlastima da se uključe u direktan oblik prekogranične saradnje Drugi protokol uz Okvirnu konvenciju Saradnja regionalnih i lokalnih jedinica vlasti nije ista u slučajevima kada među njima postoji granica, i kada su međusobno udaljeni više stotina ili hiljada kilometara. U okviru Okvirne konvencije i Dodatnog protokola, takav vid (prekogranične) saradnje je, ipak, i dalje bio opterećen nužnošću povezivanja, geografski posmatrano, (po)graničnih oblasti. U međuvremenu, pojavila se potreba za pravnim regulisanjem bliskih odnosa oblasti koje geografski nemaju dodirnu liniju razdvajanja. Širom Evrope vremenom su uspostavljeni sporazumi među regionima i gradovima Španije, Francuske, Italije i Belgije, i to na principu bratimljenja (twinning), koji je u ovom slučaju obuhvatao i one oblasti koje su tradicionalno bile izvan uobičajenih sporazuma o prekograničnom partnerstvu. Zbog toga je aktuelizovana dilema u vezi sa stvaranjem novog pravog odgovora za takve oblike saradnje na međunarodnom nivou. Komitet ministara je godine delegirao Upravnom odboru lokalnih i regionalnih vlasti (CDLR) zadatak da istraži pitanje pravne osnove za saradnju između nesusednih i regionalnih vlasti, i da pripremi nacrt dokumenta koji bi sledio primer Madridske konvencije. Taj posao je kasnije prosleđen Komitetu eksperata za prekograničnu saradnju CDLR, na osnovu koga je Komitet ministara SE odlučio da usvoji Protokol broj 2 uz Okvirnu konvenciju, i otvori ga za potpisivanje evropskim državama. Drugim Protokolom, usvojenim 5. maja godine, omogućeno je tumačenje termina prekogranična saradnja kao međuteritorijalna saradnja. U odnosu na definiciju predstavljenu u originalnom tekstu Madridske konvencije, drugim protokolom je omogućeno osim odnosa prekogranične saradnje susednih vlasti, zaključivanje sporazuma o saradnji sa teritorijalnim zajednicama ili vlastima drugih država. Time je konačno bila otvorena mogućnost za prevazilaženje ograničavanja saradnje isključivo sa susednim teritorijalnim zajednicama. Cilj 25

14 26 1. evropske politike u oblasti prekogranične saradnje je bio da se promoviše saradnja između lokalnih jedinica koje nisu u neposrednom susedstvu, ali imaju zajednički interes. Naravno, uz potrebne izmene, ugovorne strane drugog Protokola primenjuju Okvirnu konvenciju i na međuteritorijanu saradnju, odnosno izraz prekogranična saradnja sada čitaju kao međuteriotorijalna saradnja. Takav oblik saradnje, koji se isključivo nalazi u sferi međunarodnih odnosa regionalnih i lokalnih jedinica vlasti, ne ulazi u okvir međunarodnog prava. Takođe, predviđena je mogućnost, zapravo pravo teritorijalnih zajednica ili vlasti da se uključe u rasprave i spreme međuteritorijalne sporazume o saradnji, i to u okvirima zajedničkih obaveza ovih jedinica, u skladu sa procedurama iz njihovih statuta i nacionalnim pravom, odnosno ukoliko su sporazumi u skladu sa međunarodnim obavezama same države. Ovde bi trebalo još da ukažemo na odredbu kojom je predviđeno da se države potpisnice izjasne o pravnoj prirodi tela za međuteritorijalnu saradnju, o čemu je bilo reči prilikom predstavljanja Dodatnog protokola. Pošto je predviđena mogućnost izbora, neke od država, poput Albanije, Jermenije, Litvanije, Luksemburga, Holandije, Slovenije i Ukrajine, odlučile su se da primene i član 4 i član 5 Dodatnog protokola, dok su ostale potpisnice Konvencije izabrale prvi, koji se odnosi na davanje statusa pravnog lica ustanovljenom telu prekogranične saradnje Treći protokol Grupisanje saradnje evroregiona (ECG) Iako su Madridska konvencija i prateći protokoli razjasnili načine za uspostavljanje plodonosnih oblika saradnje teritorijalnih zajednica ili vlasti, strukturalna saradnja između istih teritorijalnih entiteta i dalje je bila suočena sa poteškoćama, prouzrokovanim razlikama u političkim sistemima, funkcionisanju i nadležnosti teritorijalnih zajednica ili vlasti, pravnim tradicijama, socio-ekonomskim standardom, jezikom, kulturom. Zbog toga je postojala potreba da se kreira novi dokument, najpre kao nova konvencija o evroregionalnoj saradnji, a potom u formi novog protokola koji bi ustanovio jedinstven model prekogranične saradnje primenjiv na sve oblike inicijativa za prekograničnu saradnju. Nagli porast broja evroregiona diljem Evrope zahtevao je uvođenje jasnog efektivnog pravnog okvira za institucionalizovane i efikasne oblike saradnje u okviru evroregiona, kroz izradu novog protokola o Grupisanju saradnje evroregiona Saveta Evrope (Euroregional Cooperation Groupings ECG) uz Madridsku konvenciju. Ovaj cilj je naglašavan u nekoliko navrata 22. Paralelno, i Evropska unija je razvijala koncept Grupisanja teritorijalne saradnje u Evropi (European Grouping of territorial co-operation EGTC) 23. Ovaj novi Protokol bi trebalo da pruži osnovne odredbe za uspostavljanje i funkcionisanje tela za prekograničnu i međuregionalnu saradnju, koje bi u potpunosti bile usaglašene sa regulativom EU 24. Treći protokol na Okvirnu konvenciju pripremio je Evropski komitet za lokalnu i regionalnu demokratiju Saveta Evrope, a državama je otvorena za potpisivanje od 16. novembra godine. Postojala je jasna potreba za stvaranjem pravnog instrumenta za tela za prekograničnu saradnju primenljivog sa obe strane granica evropskih država. Za razliku od Dodatnog protokola, koji je omogućio formiranje tela za prekograničnu saradnju, sa određenom državom domaćinom sa statusom pravnog lica ili bez njega, Treći protokol pruža rešenje uvođenjem sveobuhvatnog pravnog instrumenta koji bi državama omogućio da svojim regionalnim i lokalnim jedinicama vlasti ponudi standardizovan pravni dokument sa setom usaglašenih čvrstih pravila za uspostavljanje, članstvo, delatnosti i odgovornosti grupisanja, olakšavajući formiranje ECG-a. Time je moguće povećanje pravne sigurnosti entiteta koji čine ECG, bez obaveze za njegovim uspostavljanjem. Takođe, ovaj oblik grupisanja, kao i onaj predviđen regulativom EU o uspostavljanju Grupisanja teritorijalne saradnje u Evropi, međusobno nisu isključujući, a na državama je da se, na osnovu ciljeva saradnje, opredele za jedan od dva instrumenta. Za potpuno zadovoljenje uslova Protokola, države moraju da prilagode, promene ili usvoje zakone ili odredbe u ovoj oblasti. Protokol per se pretpostavlja formiranje zakonskih modela koje države mogu da usvoje u potpunosti ili preformulisane u skladu sa njihovim pravnim nasleđem. Naravno, ovakav pravni instrument je izbornog karaktera. Ukoliko se države odluče da ga primene, imaće status pravnog lica, a njegove odredbe biće kombinacija nacionalne legislative o upravljanju i nadgledanju regionalnih i lokalnih nivoa vlasti i samih grupisanja vlasti, uz primenu zakonodavstva države u kome se nalazi sedište takvog tela. Ovim protokolom, značajno je unapređena prekogranična saradnja uz uklanjanje prepreka koje su posledica različitih zakonski propisanih ovlašćenja regionalnih i lokalnih nivoa vlasti prilikom osnivanja preduzeća, udruženja i drugih oblika grupisanja. 22 Na sastancima resornih ministara u Budimpešti godine, kada je ukazano na to da je dobro upravljanje suštinski cilj koji treba da ostvare države članice kroz saradnju u okviru Saveta Evrope, odnosno na sastanku u Valensiji godine, na kome su definisani principi dobre demokratske uprave na lokalnom nivou. 23 Ovome je prethodio koncept Evropskog ekonomskog interesnog grupisanja (1985) kao pravni instrument komunitarnog prava za podsticanje privrednih aktivnosti. 24 Regulation (EC) No 1082/

15 28 1. evropske politike u oblasti prekogranične saradnje Protokol u sebi sadrži opšte odredbe za funkcionisanje ovakvog mehanizma. To se odnosi na nadležnosti delegirane od strane države, neprofitni status, principe budžetskog i finansijskog upravljanja, učešće privatnopravnih ili javnopravnih subjekata i obaveze da teritorijalne zajednice ili vlasti imaju većinu, statutom određenih, prava u okviru tog tela. Kao što je to bio slučaj do sada, praktična primena ovih odredbi pokazaće nivo ispunjenja zahteva teritorijalnih zajednica ili vlasti. Za potpisivanje, potvrđivanje i primenu dokumenta iz Madrida neophodna je politička volja donosioca odluka na nivou jedne države. Osim toga, okvirnu konvenciju mogu države članice SE potpisati i na preporuku ove organizacije, odnosno Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Evrope (CLRAE), kakav je bio slučaj, na primer, sa Slovenijom godine. Na kraju, kada je reč o procesu usvajanja, odnosno ratifikaciji, predviđena je procedura predlaganja i usvajanja Zakona o potvrđivanju Madridske konvencije Srbija i Madridska konvencija Konvencija iz Madrida, ponudila je konkretna rešenja za prevazilaženje glavnih prepreka teritorijalnoj prekograničnoj saradnji, pre svega za dilemu oko primene nacionalnog zakonodavstva domicilne ili druge susedne države, ali je ostavila i visok stepen diskrecionog prava državama članicama u odlučivanju o načinu na koji će je sprovoditi (primenjivati, koristiti). Od država u regionu zapadnog Balkana, jedino Bivša Jugoslovenska Republika Makedonija i Republika Srbija nisu potpisnice Madridske konvencije. Zbog toga su lokalne zajednice u Srbiji suočene sa ograničavajućim faktorom koji utiče na nedovoljan razvoj efikasnije i efektivnije prekogranične saradnje u ovom delu Evrope. Potpisivanje i ratifikacija ovog dokumenta bi doprineli kvalitativnom unapređenju prekogranične saradnje pograničnih regiona i lokalnih samouprava u Srbiji sa partnerima iz susednih država, naročito članica Evropske unije. Na taj način bi čitava socio-ekonomska situacija u ovim delovima Srbije mogla da bude znatno brže poboljšana. Za sada, Srbija je u mogućnosti da koristi instrumente prekogranične saradnje na bazi ad hoc projekata u okviru programa prekogranične saradnje Evropske unije, koji su otvoreni za pogranična područja Srbije i njenih suseda, u okviru druge komponente Instrumenta pretpristupne pomoći. Ovi programi su korisni za razvoj lokalnih zajednica u pograničnim regijama. Međutim, razvojni efekat bio bi vidljiviji i brže ostvaren ukoliko bi lokalne zajednice imale na raspolaganju instrumente koji su određeni Madridskom konvencijom. Oblasti u kojima bi jedinice lokalne samouprave mogle da razvijaju prekograničnu saradnju odnose se na regionalni, urbani i ruralni razvoj, zaštitu životne sredine, poboljšanje rada javnih ustanova i preduzeća, brže reagovanje prilikom nepogoda i katastrofa, a kroz formiranje tela za prekograničnu saradnju, saradnju obrazovnih ustanova, prostorno planiranje i upravljanje parkovima, odnosno koordinacije civilne zaštite i pomoći u slučaju nepogoda ili humanitarnih katastrofa. 1.4 Evropska povelja o pograničnim i prekograničnim regionima Nakon usvajanja Madridske konvencije došlo je do dalje ekspanzije procesa stvaranja prekograničnih regiona, o čemu svedoči i usvajanje Evropske povelje o pograničnim i prekograničnim regionima (European Charter for Border and Cross-Border Regions). Ovaj dokument je prvi put usvojen od strane Asocijacije evropskih pograničnih regiona, AEBR (Association of European Border Regions), godine, da bi kasnije bio usvojen i od strane evroregiona Pomeranija (Poljska/Nemačka) godine. Tekst Povelje dodatno je modifikovan nakon velikog talasa proširenja Evropske unije na istok godine. 25 Povelja je namenjena svim partnerima koji učestvuju u oblikovanju daljih procesa evropskih integracija, ali je naročito usmerena na same pogranične i prekogranične regione kao pokretače takvog razvoja. Modifikovana verzija Povelje iz godine nastoji da pozitivna iskustva, stečena putem prethodne praktične prekogranične saradnje građana na nivou Evropske unije i u okviru država članica Saveta Evrope, ponovo iskoristi, da bi se unapredila i intenzivirala saradnja među novim članicama, kao i saradnja starih i novih pograničnih područja Evropske unije sa njihovim istočnim i južnim susedima izvan evropskih granica. Povelja je u potpunosti u skladu sa vrednostima i ciljevima, utvrđenim u osnivačkim aktima Evropske unije i evropskom kohezionom politikom koja prekograničnu saradnju posmatra kao jedan od prioriteta Evropske unije. Uzimajući u obzir značaj pograničnih regiona, Evropska unija tretira sve pogranične regione (na spoljnim i unutrašnjim granicama) kao evropski prioritet 25 Ivan Knežević, Sonja Avlijaš, Vladan Jeremić, Prekogranična saradnja instrument razvoja, Fond za otvoreno društvo, Centar za primenjene evropske studije, Beograd,

16 30 1. evropske politike u oblasti prekogranične saradnje i obezbeđuje finansiranje njihovog razvoja kroz strukturne fondove i Kohezioni fond. 26 Pogranični regioni su tokom vremena, zbog svog perifernog položaja, postali strukturno nerazvijena područja na nedovoljnom stepenu razvoja u oblastima kao što su privreda, saobraćaj, kultura, a gustina naseljenosti uglavnom je bila u opadanju. Ovaj trend je postepeno doveo do gubitka identiteta sa obe strane granice, a naročito tamo gde je stanovništvo, uprkos novim državnim granicama, imalo vekovima zajedničke kulturne, jezičke, demografske i istorijske veze. Kao posledica toga, u Evropi se pojavilo mnoštvo pograničnih regiona koji su često pogođeni sličnim problemima i njihovo postojanje često predstavlja područja koja otežavaju dalji proces evropske integracije. Osim problema proisteklih iz postojanja administrativnih granica, mnogi pogranični regioni u Evropi često se suočavaju sa posebnim problemima, najčešće zbog nepovoljnih geografskih karakteristika samih regiona, kao što su reke, mora,okeani i planinski lanci. 27 Položaj pograničnih i prekograničnih regiona u Evropi, takođe, karakteriše čitav niz ekonomskih barijera i nejednakosti na unutrašnjim i spoljnim granicama Evropske unije i u samoj istočnoj Evropi. Privredni centri u pograničnim područjima često su odsečeni od dela svog prirodnog zaleđa preko granice, što onemogućava razvoj optimalne strukture trgovinske razmene. Prema odrednicama Povelje, intenzivniji razvoj prekogranične saradnje neophodan je kako bi se na najefikasniji način iskoristio širok spektar razvojnih mogućnosti sa obe strane granica u Evropi, kao i potencijal za rešavanje zajedničkih problema. Na taj način regioni bi se međusobno bolje povezali i preuzeli funkciju pokretača daljeg evropskog ujedinjenja i održivih susedskih područja na spoljnim granicama Evropske unije. Prekogranična saradnja, stoga, predstavlja prvi i najvažniji zadatak i politički cilj Evropske unije, koji je potrebno sprovesti na regionalnom i lokalnom nivou i u partnerstvu sa državnim vlastima. Prema Povelji, ciljevi prekogranične saradnje su sledeći: 1. Novi karakter granica mesta sastajanja; 2. Ublažavanje razlika graničnih područja u okviru evropske politike prostornog uređenja; 26 Ibidem 27 Ibidem 3. Prevazilaženje nedostataka pograničnog područja i ispitivanje njegovih mogućnosti; 4. Unapređivanje zaštite životne sredine i prirode prekograničnih područja; 5. Podsticanje prekogranične kulturne saradnje; 6. Ostvarivanje principa supsidijarnosti i partnerstava. 28 Tekst i značaj Povelje, kao i predstavljene Madridske konvencije, neophodno je smestiti u kontekst ostalih važnih dokumenata koji pružaju podršku regionalizaciji i decentralizaciji u Evropi sa pravnog aspekta: Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, koja je usvojena od strane zemalja članica Saveta Evrope u Strazburu godine, i predstavlja evropski standard za lokalne samouprave, kao osnovne institucije demokratskog sistema država članica Evropske unije, a čiji su ciljevi stvaranje efikasne i građanima bliske uprave na lokalnom nivou, u saglasnosti sa načelima demokratije i decentralizacije vlasti, usmeravanje na prekograničnu saradnju, jačanje susedskih odnosa i uklanjanje administrativnih i tehničkih barijera u prekograničnoj saradnji, postizanje višeg nivoa sporazumevanja na administrativnom planu, odnosno poštovanje principa demokratije, u smislu prava građana na učestvovanje u vođenju javnih poslova. Deklaracija o regionalizmu u Evropi, usvojena na zasedanju Skupštine evropskih regiona, u Bazelu godine, predstavlja ključni dokument koji definiše norme i standarde regionalnog razvoja i daje odrednice šta je sve neophodno uraditi kako bi jedan region postao značajan činilac u političkom sistemu Evropske unije. Nacrt evropske povelje o regionalnoj samoupravi, usvojen od strane Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Saveta Evrope godine, i Helsinška deklaracija o regionalnoj samoupravi, usvojena godine, zajedno predstavljaju ključne dokumente koji se direktno bave problemom regionalizacije u skladu sa evropskim standardima Ibidem 29 Detaljnije videti u: Ivan Knežević, Sonja Avlijaš, Vladan Jeremić, Prekogranična saradnja instrument razvoja, Fond za otvoreno društvo, Centar za primenjene evropske studije, Beograd, str

17 32 2. Uspostavljanje prekogranične saradnje Kao sto je već rečeno, proces evropskih integrаcija predstavlja najznačajniju pokretаčku snаgu uspostavljanja prekogrаnične sаrаdnje. Iskustva prekogranične saradnje u evropskim zemljama pokazuju da je, ponekаd, jedini motiv i cilj prekogrаnične sаrаdnje korišćenje fondova EU namenjenih za finansiranje projekata prekogranične saradnje. Takođe, brojna iskustva evropskih zemalja sugerišu da često početni entuzijаzаm prekogrаnične sаrаdnje opadne pre nego što saradnja počne da proizvodi konkretne rezultаte i to pre svega što prekogrаnična sаrаdnja predstavlja kompleksan proces za koji je potrebno mnogo više vremena dа se pojаve merljivi rezultаti u odnosu nа proces sаrаdnje lokalnih vlasti u okviru jedne zemlje. 30 Međutim, brojni projekti prekogranične saradnje imali su pozitivan uticaj na održivi razvoj pograničnih područja Evrope. Sa druge strane, analiza implementiranih projekata prekogranične saradnje pokazuje dominaciju tzv. mekih tema, kаo što su kulturа ili obrаzovаnje. Takođe, implementiran je veliki broj projekata male vrednosti usmerenih pre svega na kulturnu i društvenu saradnju u pograničnom području. Međutim, ovi projekti su imali velikog uticaja na uspostavljanje dugoročnih odnosa saradnje između organizacija civilnog društva, 30 Bufon, Milan, Markelj, Vesna, Regional Policies and Cross-border Cooperation> New Challenges na New Development Models i Central Europe, str , Objavljeno na internetu: 31. maj,

18 34 2. uspostavljanje prekogranične saradnje profesionalnih udruženja, obrazovnih institucija, sindikata i poslovne zajednice u prekograničnom područiju. Sa druge strane, dugoročne strаteške teme koje imaju za cilj rаzvoj ili poboljšаnje infrаstrukture relаtivno retko su zastupljene u prekogrаničnoj saradnji. Rаzlozi za takvo stanje leže u činjenici da se prekogrаničnа sаrаdnjа često doživljаvа kаo opciono rešenje od strane, pre svega, lokalnih i regionalnih vlasti s jedne strаne, dok sa druge strane prekogranična saradnja donosi neizvesnost i bojazan od zаstoja u pregovorima oko definisanja strateških projekata između prekograničnih partnera. Zbog toga su lokаlne i regionаlne vlasti neodlučne dа iniciraju pregovore o strаteškim temama u prekogrаničnom područiju, čаk i u slučajevima gde su prekogrаnična rešenjа izvodljivа i efikasna. 31 Prekogranična sаrаdnjа bi trebаlo dа bude zаsnovаnа nа pаrtnerstvu i supsidijаrnosti, uključujući sve one koji mogu dа doprinesu procesu saradnje. Uspešnа prekogranična sаrаdnjа zаhtevа pre svega snаžnu političku podršku i uključenost donosilaca odluka na svim nivoima, lokalnom, regionalnom i nacionalnom. U cilju efikasnog i efektivnog sprovođenja procesa prekogranične saradnje, osim političke odluke, neophodno je formirati stručni tim koji će upravljati procesom prekogranične saradnje. Međutim, osim uključivanja predstavnika vlasti i stručnjaka u proces prekogranične saradnje, od vitаlnog je znаčаjа dа prekogrаnična sаrаdnja bude dostupna svim grаđаnima na regionаlnom i lokаlnom nivou. Svaki proces prekogranične saradnje uobičajeno počinje sа jednokrаtnom аktivnošću, аli bi trebаlo obezbediti uslove da se ova aktivnost pretvori u dugoročnu sаrаdnju aktera u prekograničnom području. Na dugoročni karakter i održivost prekogranične saradnje odlučujući uticaj ima nekoliko faktora. Pre svega, to su pravni i ekonomski sistem u kome funkcionišu prekogranični partneri, zatim institucionalni oblici za sprovođenje procesa prekogranične saradnje i, na kraju, dostupnost finansijskih sredstava za finansiranje projekata prekogranične saradnje. 32 Proces uspostavljanja prekogranične saradnje može se posmatrati kroz nekoliko faza: 33 1) Inicijalno uspostavljanje saradnje 31 Ibidem. 32 Knippschild Robert, Potentials of Cross-border Cooperation for Strategic Urban Development in Border Regions Designing and Evaluating Informal Cooperation Processes, Izvor: knippschild_potentials-cbc.pdf. 33 AEBR and European Commission, Practical Guide to Cross-border Cooperation. Enschede: AEBR. (Third edition 2002). 2) Strateško planiranje razvoja i saradnje; 3) Uprаvljаnje i implementаcija programa saradnje. 2.1 Inicijalno uspostavljanje saradnje U prvoj fazi saradnje neophodno je sticаnje uzаjаmnog rаzumevаnjа učesnikа sa obe strаne grаnice i identifikovаnje problemа i аktivnosti od zаjedničkog interesа prekograničnih partnera. Ovo je prvа fаzа kаdа akteri prekogranične saradnje donose odluku o pokretаnju prekogrаnične sаrаdnje, uspostavljaju mehanizme komunikacije i definišu moguće oblаsti sаrаdnje. U ovoj fаzi, ranije uspostavljena sаrаdnja u oblasti kulture i obrazovanja od ključne je vаžnosti i često služi kаo osnovа zа produbljivanje sаrаdnje u oblasti ekonomije i pripremu i sprovođenje infrаstrukturnih projekаtа. Instrument koji se često koristi tokom ove prve fаze jesu postojeći forumi i mreže u regionima sa obe strane granice. Ovi mehanizmi služe za olаkšаvаnje sаrаdnje i prevаzilaženja postojećih kulturnih i jezičkih bаrijera. Međutim, sa ciljem unapređenja prekogranične saradnje neophodno je uspostaviti uprаvljаčku strukturu, kojа može jednostаvno dа bude u obliku neformаlnog upravnog odbora, sa redovnim sastancima i praćenjem napretka saradnje u sklаdu sa definisanim ciljevimа. Neformalna upravljačka struktura najčešće je sаstаvljenа od predstаvnikа lokalnih i regionalnih vlasti sa obe strane granice, ali može da uključi i druge aktere sa lokalnog nivoa (NVO, poslovna zajednica, privredne komore, agencije, instituti, sindikati, obrazovne institucije, itd.). Ovako uspostavljena upravljačka struktura se brine o efektivnosti prekogranične saradnje, ali u cilju efikasne prekogranične saradnje neophodno je da se prekogranični partneri dogovore o uspostavljanju i jednog tela koje bi se u formi tehničkog sekretarijata bavilo tehničkim aspektima saradnje. 34 Posle definisanih struktura neophodno je dogovoriti radne procedure kojima će se definisati raspored rotirаjućeg predsedаvаnja, učestаlost i mesto sаstаnаkа, izveštаvanje, itd). U ovoj fаzi uspostavljanja prekogranične saradnje nije potrebno dа se potpiše sporаzum o sаrаdnji, jer na početku procesa saradnje nije moguće sagledati sve aktivnosti koje prekogra- 34 Knippschild, Robert, Potentials of Cross-border Cooperation for Strategic Urban Development in Border Regions Designing and Evaluating Informal Cooperation Processes, Izvor: knippschild_potentials-cbc.pdf 35

19 36 2. uspostavljanje prekogranične saradnje nični partneri mogu obavljati zajedno. Zbog toga je poželjno definisati eventualno sporаzum tehničke prirode, i odrediti prаvilа kojа regulišu rad upravljačkih struktura Strateško planiranje razvoja i saradnje Posle definisanja potreba i prioriteta prekogranične saradnje sledi formulisanje zаjedničkih ciljeva i projekata koji zаdovoljаvаju identifikovane razvojne potrebe prekograničnih partnera. Međutim, treba imati na umu da strаteška rаzvojna sаrаdnjа zаhtevа dugoročаn pristup pre svega, jer je za definisanje zajedničke vizije razvoja i saradnje u prekograničnoj oblasti potrebno vreme. Stoga drugа fаzа razvoja prekogranične saradnje treba da bude posvećenа аnаlizi postojeće situаcije, prethodnog iskustva u prekograničnoj saradnji i potencijаla zа dаlju sаrаdnju. Informаcije dobijene analizom treba da posluže kаo osnovа zа definisаnje prioritetnih oblasti u kojoj će pojedini projekti biti sprovedeni. Takođe, ovа fаzа zаhtevа dа se definiše zаjedničkа vizijа formalizovana u obliku planskog dokumenta, koji će sadržati ciljeve i konkretne oblаsti delovаnjа, kаo i аkcione plаnove za sprovođenje. Ukoliko okolnosti u prekograničnom području to dozvole, onda je poželjno i da prekogranični partneri definišu skup projekаtа sа ciljevimа koje je moguće zajednički sprovesti, imajući u vidu trenutno dostupne administrativne ljudske i finаnsijske resurse. Sa ciljem obezebeđenja efikasnog i koordinisanog razvoja prekogranične oblasti, veoma je važno da dogovoreni prekogranični projekti budu uključeni i u relevаntne plаnske dokumente prekograničnih lokalnih i regionalnih vlasti. Posle početne fаze prekogranične saradnje, cilj sаrаdnje u ovoj fazi nije usmeren ka uvođenju dodаtnog nivoа vlаsti, već dа se polаko sa neformalne saradnje u prekograničnoj oblasti uspostavi sistem zаjedničkog uprаvljаnjа razvojem prekograničnog područja kroz implementaciju prekogrаničnih projekаtа. Iskustva su pokazala da se razvoj strategije može pokаzаti kao zahtevan poduhvat za prekogranične partnere. Razlozi leže u činjenici da je neophodno postići konsenzus prekogrаničnih partnera o načinima postizanja zajedničkih ciljeva, kao i o pitanjima koja su iz nekog razloga posebno osetljiva za nekog od partnera. Osim toga, treba uvažavati i činjenice da prekogranični partneri imaju različite kapacitiete i da deluju u različitim pravnim i ekonomskim sistemima, što dodatno opterećuje ovu fazu prekogranične saradnje AEBR and European Commission, Practical Guide to Cross-border Cooperation. Enschede: AEBR. (Third edition 2002). 36 Ibidem 2.3 Uprаvljаnje i implementаcija programa saradnje Faza uprаvljаnja i implementаcije projekata i programa prekogranične saradnje zаhtevа stаlnu prekogrаničnu organizacionu strukturu kojа će biti uključena i u prethodnu fazu izrade strаtegije prekogranične saradnje, kao i u proces praćenja implementacije. Organizaciona struktura za upravljanje i implementaciju projekata/programa prekogranične saradnje u ovoj fazi može biti u formi komisija, odborа, stаlnih rаdnih grupа ili prekograničnog tehničkog sekretarijata. Najprostiji organizacioni oblik strukturisane prekogranične saradnje predstavljaju prekogrаnični projektni timovi, koji se sаstoje od pojedinaca zaposlenih u institucijama učesnicama u procesu prekogranične saradnje, ili аngаžovаnog profesionalnog osobljа sa ciljem implementacije projekata prekogranične saradnje. Prekogrаničnа organizaciona strukturа može biti i formalno-pravno registrovana prema odredbama jаvnog ili privаtnog prаvа (evroregioni, EGTC). Međutim, prilikom formiranja institucija prekogranične saradnje, trebа voditi računa o zahtevima procesa prekogranične saradnje, kao i dа postoji jednаkа zаstupljenost aktera prekogranične saradnje sа obe strаne grаnice. Prekogrаničnа orgаnizаcijа može imаti rаzličite oblike, zаvisno od prirode uključenih pаrtnerа i njihovih ciljevа. Međutim, važno je znati da bilo koji od prekograničnih organizacionih aranžmana ne predstavlja novi nivo vlasti u prekograničnom području. Treba naglasiti da je u ovoj fazi prekogranične saradnje od suštinskog značaja da u proces implementacije budu uključeni svi oni koji mogu da doprinesu uspešnoj realizaciji programa i projekata prekogranične saradnje, bilo dа se rаdi o lokalnom i regionalnim nivoima vlаsti, socijаlnim pаrtnerima, rаznim udruženjima, itd. Uključivanje svih relevantnih aktera dovodi do stvaranja međusektorskih partnerstava, što u mnogome olakšava implementaciju prekograničnih projekata. 37 Pored ove tri fаze prekogranične saradnje moguće je preduzeti i niz drugih аktivnosti koje mogu da dovedu to trajnog uspostavljanja prekogranične saradnje: Pokretаnje pilot prekograničnih projekаtа; Obukа zа učesnike i podizаnje svesti o prekograničnoj saradnji između prekogrаničnih pаrtnerа; 37 Ibidem 37

20 38 2. uspostavljanje prekogranične saradnje Prezentаcijа prekograničnih projektа putem medijа. Praksa je pokazala da uspešna prekogranična saradnja ne zahteva nužno da prekogranični partneri prolaze kroz sve navedene fаze prekogranične saradnje. Ključna stvar kod uspešne prekogranične saradnje jeste zajedničko definisanje ciljeva prekograničnih partnera, dok stepen političke volje za rešavanje problema kroz projekte prekogranične saradnje određuje organizacioni oblik strukture prekogrаnične sаrаdnje, a domaći pravni sistem određuje upotrebu mogućih instrumenata i intenziteta odnosa između prekograničnih partnera. Pored uključenosti svih relevantnih aktera u raznim institucionalnim oblicima prekogranične saradnje, za konačan uspeh procesa prekogranične saradnje od suštinskog značaja su i finansijska sredstva neophodna za funkcionisanje prekograničnih institucija, ali i finansiranje projekata prekogranične saradnje. Finansiranje prekogranične saradnje je jedno od najzahtevnijih pitanja koje presudno utiče na održivost prekogranične saradnje. Većina prekograničnih projekata se finansira od strane samih učesnika prekogranične saradnje. Izvori za finansiranje prekogranične saradnje u ovom slučaju jesu budžeti lokalnih i regionalnih vlasti. U brojnim slučajevima nacionalni nivo vlasti, takođe, finansira određene projekte prekogranične saradnje, a i privatni sektor, kroz projekte javno-privatnog partnerstva. Na kraju, postoje i nadnacionalni izvori finansiranja prekogranične saradnje, među kojima najznačajniju ulogu igraju programi prekogranične saradnje Evropske unije Programi prekogranične saradnje implementiraju se sa obe strane granice zemalja učesnica i to pod jedinstvenim pravilima za sve učesnike u programu. Za svaki pojedinačni program prekogranične saradnje, svaka pojedinačna zemlja učesnica mora da uspostavi odgovarajuća operativna tela za koordinaciju i sprovođenje programa. Zadatak ovih tela je da blisko sarađuju u procesu izrade programa prekogranične saradnje, kao i tokom njegovog sprovođenja. Pored toga u cilju sprovođenja programa prekogranične saradnje formiraju se sledeće strukture: Zajednički nadzorni odbor (Joint Monitoring Committee - JMC), koji ima ulogu nadzora i praćenja sprovođenja programa; Zajednički upravni odbor (Joint Steering Committee - JSC), koji je odgovoran za izbor projekata; Direktorat (Managing Authority - MA), koji je odgovoran pred Evropskom komisijom za upravljanje i sprovođenje programa; Telo za sertifikaciju (Certifying Authority - CA), koji overava izjave o rashodima i zahteve za isplatu pre slanja Komisiji; Revizorsko telo (Audit Authority - AA), koje predstavlja funkcionalno samostalno telo Direktorata i Tela za sertifikaciju zaduženo za verifikaciju delotvornog funkcionisanja sistema upravljanja i kontrole; Zajednički tehnički sekretarijat (Joint Technical Secretariat - JTS), pomaže Direktoratu, Zajedničkom nadzornom odboru, Zajedničkom upravnom odboru i Nacionalnim telima u obavljanju njihovih dužnosti. Više o programima prekogranične saradnje videti u poglavljima 4, 5 i Forme prekogranične saradnje Kao što je već rečeno, proces razvoja prekogranične saradnje može biti manje ili više složen u zavisnosti od: veličine i formalno pravnog statusa partnera, broja partnera, vrste sporazuma, kulture, tradicije, etničke strukture i jezika, istorijskih prilika, postojećih problema i društvenih potreba u prekograničnom području. Različiti oblici prekogranične saradnje primenjuju se u različitim oblastima saradnje, tako da je veoma teško identifikovati model koji bi mogao biti univerzalno i jednako primenljiv, posebno imajući u vidu faze prekogranične saradnje od uspostavljanja preko postepenog razvoja i kasnijeg prilagođavanja saradnje širokom spektru geografskih, institucionalnih i socio-ekonomskih karakteristika različitih prekograničnih oblasti. Međutim, jedna od najčešćih podela prekogranične saradnje jeste podela na formalni i neformalni oblik saradnje 39. Formalizacija saradnje može da ima više oblika. Prvi oblik formalne saradnje podrazumeva najčešće sklapanje sporazuma o saradnji između prekograničnih partnera. U početnoj fazi kooperacije, prekogranični partneri obično u znak uspostavljanja 39 Joachim, Blatter, Explaining Cross Border Cooperation: A Border - Focused and Border External Aproach, Journal of Borderlands Studies, Vol. XII, Nos. 1&2, Spring and Fall,

21 40 3. Forme prekogranične saradnje saradnje i legalizacije njihovog partnerstva definišu skup zajedničkih ciljeva i aktivnosti u formi sporazuma, uz uvažavanje razlika među zemljama u pogledu administrativnih struktura i institucionalne strukture prekograničnih partnera. Sporazumi o saradnji, u zavisnosti od tipa, mogu da budu obavezujući ili neobavezujući. Većina sporazuma saradnje imaju oblik Memoranduma o razumevanju, u kome ugovorne strane definišu svoje obaveze po određenim pitanjima. Kod naprednijih nivoa prekogranične saradnje, prekogranični partneri mogu osnovati i zajedničke prekogranične institucije sa pravnim subjektivitetom i samostalnošću ili bez toga i a one imaju zadatak da implementiraju dogovorene prekogranične projekte/programe pod nadzorom svojih članova. 40 Uspostavljanje takvih zajedničkih organa postalo je moguće zahvaljujući kombinovanim efektima nekih domaćih zakona i međunarodnih ugovora, kao što su Dodatni protokol Madridske konvencije. Najčešće korišćena forma prekogranične saradnje koja uključuje osnivanje zajedničkih insitutcija jesu evroregioni (euroregions, euroregio), a u poslednje vreme i Grupisanje teritorijalne saradnje u Evropi (European Grouping of territorial co-operation EGTC). 3.1 Evroregioni nastanak i funkcionisanje U prethodnim poglavljima je već bilo reči o tome da prekogranična saradnja nudi nove mogućnosti za uspostavljanje i razvoj dobrosusedskih odnosa, toleranciju i razumevanje između susednih naroda, posebno tamo gde postoje manjine. Pogranični regioni svuda u Evropi imaju posebne socio-ekonomske karakteristike, koje su dodatno naglašene kroz prekograničnu dimenziju, u različitim oblastima kao što su transport, tržište rada, pružanje usluga, trgovina, migracije, kriminal, zaštita životne sredine, turizam, itd. Svi ovi procesi i rešavanje eventualnih problema u navedenim sektorima u prekograničnoj oblasti zahtevaju blisku saradnju između susednih država. Međutim, za razliku od vođenja politika u ovim oblastima u okviru jedne države, gde se regionalna saradnja odvija u okviru jedinstvenog pravnog, institucionalnog i finansijskog okvira, prekogranična saradnja se suočava sa izazovom upravljanja različitih političko-administrativnih sistema koji imaju poseban pravni osnov i, obično, karakterišu različite stepene vertikalne diferencijacije u pogledu administrativnih struktura, raspoloživih resursa i nadležnosti. 41 UGOVOR O SARADNJI FORMALNA PREKOGRANIČNA SARADNJA ZAJEDNIČKE INSTITUCIJE ZA SARADNJU (EVROREGIONI) NEFORMALNA U poslednjoj deceniji došlo je do porasta broja evroregiona kao oblika prekogranične saradnje, posebno u zemljama centralne i istočne Evrope. Termin evroregion jednostavno podrazumeva osećaj pripadnosti Evropi i spremnost lokalnih i regionalnih vlasti da aktivnije učestvuju u procesu evropskih integracija. Evroregioni predstavljaju prekogrаnične strukture za saradnju između jedinica lokalne ili regionalne vlade preko granice, sa ciljem promovisanja zajedničkih interesa i poboljšanja životnog standarda stanovništva sa obe strane granice. Analiza funkcionisanja većine evroregiona u Evropi upućuje na zaključak kako je zajednička polazna osnova njihovog osnivanja činjenica da pogranična područja u svojim zemljama po pravilu imaju geografski, a vrlo često i razvojno, perifernu poziciju. Ova područja svoju nepovoljnu geografsku poziciju kompenzuju povezivanjem sa susednim prekograničnim područjem, u uslovima integracije Evrope. Ima i primera u kojima integracija Evrope transformiše prethodnu perifernu poziciju mnogih pograničnih regija u središnju poziciju unutar Evrope. Radi efikasnog postizanja definisanih ciljeva, evroregioni najčešće osnivaju stаlni sekretаrijаt sa administrаtivnim osobljem, a ponekad se osniva i Skupština evroregiona. Važno je naglasiti da evroregoni ne predstavljaju novi oblik vlаsti nа prekogrаničnom nivou i Slika1. Forme prekogranicne saradnje 40 Ibidem 41 Perkmann, Markus, Policy Entrepreneurship and Multi-Level Governance: A Comparative Study of European Cross-Border Regions. Environment and Planning: Government and Policy, Vol. 25, No. 6, str , Available at SSRN: 41

22 42 3. Forme prekogranične saradnje njihov rаd je ogrаničen nа nаdležnosti lokаlnih i regionаlnih vlаsti koje ih čine. 42 Važno je istaći da zajedničkim aktivnostima kroz evroregione pogranične lokalne i regionalne vlasti između ostalog mogu: - uskladiti svoje planske dokumente (strateške planove lokalnog ekonomskog razvoja); - unaprediti ekonomske i kulturne veze uključenih područja; - usklađivati aktivnosti u izgradnji prekogranične saobraćajne infrastrukture; - zajednički raditi na programima zaštite životne sredine i prostornog planiranja; - preduzeti zajedničke aktivnosti kako bi područje evroregiona bilo privlačno potencijalnim investitorima; - uspostaviti veze između obrazovnih, naučnih i istraživačkih ustanova. ra u obliku tzv. Radnih zajednica (Working community) ili Stalnih konferencija za prekograničnu saradnju (West Vlaanderen/Vlaanderen-Dunkerque Côte d Opale (Francuska/Belgija)). Evroregioni koji deluju kao radne zajednice najčešće imaju ograničene ciljeve, kao što su promocija međunarodnog razumevanja i kulture, jačanje ekonomske saradnje. S druge strane, evroregioni koji se odlikuju složenijom strukturom imaju opšti cilj promovisanja zajedničkih interesa kroz prekograničnu saradnju. Sa druge strane, evroregioni koji su registrovani prema privatnom pravu i imaju status pravnog lica, najčešće imaju formu asocijacija (Regio TriRhena (Nemačka/Francuska/Švajcarska)) ili fondacija (Euregio Meuse-Rhine (Nemačka/Holandija/Belgija)). Takođe, evroregioni sa statusom pravnog lica mogu biti osnovani prema nacionalnom pravu jedne zemlje članice EU ili na osnovu međudržavnog sporazuma. Lokalne i regionalne vlasti sa teritorije prekogranične oblasti Evroregioni u praksi se mogu razlikovati po nekoliko kriterijuma. Prema složenosti prekogrаničnih аktivnosti koje sprovode, evroregioni se u praksi dele na evroregione koji su ograničeni na razmene informacija, konsultacija i izradu zajedničkih studija, dok drugi evroregioni imaju kapacitet za upravljanje i realizaciju konkretnih prekograničnih projekata. Sa aspekta razvijenosti prekogranične saradnje, razlikujemo evroregione u početnoj fazi saradnje, sa saradnjom srednjeg nivoa razvijenosti, i evroregione sa razvijenom saradnjom. Sa aspekta učesnika u procesu prekogranične saradnje, razlikujemo evroregione koji su osnovani od strane lokalnih i regionalnih vlasti sa teritorije prekogranične oblasti. Primer Karpatskog evroregiona pokazuje da su evroregion osnovale mađarske županije, ukrajinske Oblasti (regioni), poljski Voivodstva (pokrajine) i rumunski okruzi. Drugi primeri evroregiona pokazuju mešovite strukture. Primer je Euregio Mas-Rajne, gde holandske i belgijske pokrajine sarađuju, zajedno sa Regio Ahen (Asocijacija nemačkih opština) i nemačkom zajednicom u Belgiji. Drugi primer evroregiona je Euregio Sar-LOR-LUKS-Rajna, koja obuhvata, ne samo regione, već i države (Luksemburg). Primeri u Evropi pokazuju da evroregioni mogu biti registrovani u formi bez statusa pravnog lica (Euregio Steiermark/Styria-Slovenia (Austrija/Slovenija)). Ova vrsta evroregiona se formi- 42 Ibidem Vrste evroregiona Slika 2. Vrste evroregiona Učesnici u procesu saradnje Nivo razvoja saradnje Oblasti saradnje Nacionalne, regionalne i lokalne vlasti Početna faza Srednji nivo Razvijena saradnja Sve oblasti života građana uz učešće svih aktera saradnje Pojedinačni sektori uz učešće pojedinih aktera 43

23 44 3. Forme prekogranične saradnje Evroregioni u Srbiji Posle godine osnovan je i određen broj evroregiona, u kojima učestvuju opštine iz pograničnih regiona Srbije i susednih država. Primarni cilj stvaranja evroregiona bio je zajedničko rešavanje najvažnijih problema sa kojima se suočavaju određeni regioni, kao i korišćenje brojnih mogućnosti za saradnju na ekonomskom, kulturnom, obrazovnom planu, te za saradnju u borbi protiv kriminala, nelegalne trgovine i drugo. Veze stvorene unutar postojećih evroregiona između uključenih različitih lokalnih organa odlična su osnova za prekogranične inicijative i zajedničke projekte. 43 Evroregion Dunav Kriš Moriš Tisa (DKMT), koji čine Vojvodina i po četiri županije iz Mađarske i Rumunije, nastao je 21. novembra godine, kada je u Segedinu potpisan Protokol o saradnji. Od formiranja godine, glavna ideja bila je da se u okviru tog evroregiona razvija lokalna saradnja vlasti u ekonomskoj, obrazovnoj, naučnoj i sportskoj oblasti. Od svih evroregiona u kojima učestvuju pogranične regije Srbije, ovaj evroregion je najaktivniji u promovisanju prekogranične saradnje. Druga evroregija zove se Evrobalkan (ranije Niš Skoplje Sofija), koju je u oktobru godine, na inicijativu Saveta Evrope, osnovalo 30 opština iz Srbije, 20 iz Bugarske i 16 iz Makedonije, uključujući i dva glavna grada, Sofiju i Skoplje. Skupštine svih 30 opština na jugoistoku Srbije izglasale su svoje priključenje ovom evroregionu, čije su oblasti saradnje ekonomski razvoj, zaštita životne sredine, kultura, obrazovanje, mediji, infrastruktura i informacioni sistemi. Godine osnovan je evroregion Dunav 21, od strane osam opština iz Srbije, pet opština iz Rumunije i devet iz Bugarske. Svrha evroregiona Dunav 21 jeste da transformiše oblast u aktivnu zonu saradnje, slobodnog kretanja ljudi, dobara, usluga i informacija, kao i da promoviše ekonomski razvoj i da rešava zajedničke probleme tri pogranična regiona. U oktobru godine, evroregion Dunav 21 postao je punopravni član Asocijacije evropskih pograničnih regiona (AEBR). 43 Ivan, Knežević, Sonja, Avlijaš, Vladan, Jeremić, Prekogranična saradnja - instrument razvoja, Fond za otvoreno društvo, Centar za primenjene evropske studije, Beograd, Evroregion Morava Pčinja Struma osnovan je godine od strane Bugarske, Srbije i BJR Makedonije sa ciljem unapređenja prekogranične saradnje u oblastima komunikacije, razmene informacija i umrežavanja, ekonomske saradnje, transporta i infrastrukture, turizma, kulture, prenosa znanja, zaštite životne sredine. Evroregion Morava Pčinja Struma punopravni je član Asocijacije evropskih pograničnih regiona. Evroregion Drina Sava Majevica osnovan je godine od strane devet lokalnih samouprava zapadne Srbije i severoistočne Bosne i Hercegovine. Cilj osnivanja ovog evroregiona jeste da se unapredi prekogranična saradnja u privredi, poljoprivredi, graničnom i malograničnom prometu. Evroregion Stara planina osnovan je godine od strane 11 opština iz regiona zapadne Stare planine na teritorijama Bugarske i Srbije. Sa bugarske strane uključene su sledeće opštine: Belogradčik, Berkovica, Varšets, Georgi Damianovo, Godeč, Čiprovci i Čuprene. Opštine sa srpske strane: Dimitrovgrad, Knjaževac, Pirot i Zaječar. Osnovni cilj evroregiona Stara planina jeste ekonomsko i društveno oživljavanje regiona kroz razvoj ekološki prihvatljivog turizma, poljoprivrede, kulturne saradnje, saradnje u obrazovanju i sportu. Tokom godine započeta je izrada strategije razvoja evroregiona Stara planina, koja, između ostalog, treba da definiše najefikasnije mehanizme prekogranične saradnje, finansiranje aktivnosti, promocije, razmene informacija i izgradnju kapaciteta. Međutim, neophodno je naglasiti da i pored velikog entuzijazma prilikom osnivanja ovih evroregiona, oni nisu ispunili početna očekivanja učesnika u ovim asocijacijama. Pojedini evroregioni trenutno postoje samo na papiru bez konkretnih aktivnosti na terenu. Razlog za to leži u činjenici da efikasno funkcionisanje evroregiona zahteva institucionalnu sposobnost, ali i finansijske resurse kako bi se podržale prekogranične aktivnosti evroregiona. Razlozi zbog kojih evroregioni u Srbiji do sada nisu dali željene rezultate su sledeći: 44 prevelika očekivanja samih osnivača, pogotovo u kratkom roku; osim DKMT, nijedan od ostalih evroregiona nije uspostavio stabilne izvore finansiranja i stabilnu operativnu strukturu (kancelarija, sedište ili slično) za zaposlene kojima bi primarni posao bio unapređenje prekogranične saradnje; 44 Ibidem 45

24 46 3. Forme prekogranične saradnje evroregioni su zavisili od pojedinačne inicijative pojedinih predsednika opština osnivača evroregiona; česti izbori i različiti termini izbora u zemljama članicama dovodili su do toga da se sastav upravnih organa evroregiona stalno menja, da nema kontinuiteta i da se uvek počinje iz početka sa upoznavanjem i iznošenjem ideja, i utvrđivanjem prioriteta; različita partijska struktura osnivača i unutrašnje političke potrebe i odnosi ponekad otežavaju dogovaranje unutar opština jedne zemlje. 3.2 Grupisanje teritorijalne saradnje u Evropi (European Grouping of territorial co-operation EGTC) Sa ciljem prevazilaženja brojnih prepreka koje sprečavaju razvoj prekogranične saradnje, Evropska unija je godine usvojila novi pravni instrument za podsticanje prekogranične, transnacionalne i/ili međuregionalne saradnje između regionalnih i lokalnih vlasti. Za razliku od pređašnjih brojnih inicijativa za razvoj prekogranične saradnje nastalih uglavnom pod okriljem Saveta Evrope, novi instrument Evropske unije pod nazivom Grupisanje teritorijalne saradnje u Evropi (European Grouping of territorial co-operation, EGTC) predstavlja institucionalizovanu formu prekogranične saradnje na teritoriji Evropske unije. Pored zemalja članica Evropske unije, Uredba o osnivanju EGTC-a sadrži klauzulu po kojoj osim regiona iz zemalja članica Evropske unije u EGTC-u mogu da učestvuju i regioni iz tzv. trećih zemalja. Na taj način se unapređuje prekogranična saradnja na spoljnim granicama Evropske unije. 45 Program EGTC ima karakter pravnog lica i može biti osnovan od strane zemalja članica, regionalnih i/ili lokalnih vlasti, asocijacija i javnih institucija. Inicijativu za osnivanje EGTC-a pokreću njeni budući članovi koji moraju poticati sa teritorije najmanje dve zemlje članice Evropske unije. Svaki EGTC mora da ima skupštinu članova i direktora EGTC-a, a statutom je moguće osnovati i dodatne organe uprave sa jasno definisanim nadležnostima. Statut EGTC-a definiše naziv i sedište EGTC-a, listu članova, teritoriju koju pokriva, ciljeve, misiju i trajanje EGTC-a. 45 Ibidem Poslovi koje obavlja EGTC prevashodno se odnose na implementaciju prekograničnih programa i projekata sufinansiranih od strane Evropske unije kroz EFRR, ESF i Kohezioni fond. Statutom EGTC-a moguće je definisati i dodatne aktivnosti oko kojih se usaglase članovi EGTC-a. Specifičnost EGTC-a ogleda se u tome što on pruža mogućnost regionalnim i lokalnim vlastima zemalja članica Evropske unije da mogu da se udružuju i da razvijaju prekograničnu saradnju bez prethodnog potpisivanja međunarodnih ugovora i njihove ratifikacije u nacionalnim parlamentima. Osnivanje EGTC-a nije obavezujuće za zemlje članice, jer one mogu da razvijaju prekograničnu saradnju i preko ranije uspostavljenih instrumenata prekogranične i transnacionalne saradnje. Države članice moraju da odobre učešće potencijalnim članovima EGTC-a koji dolaze sa njihovih teritorija, ali mogu da spreče učešće u EGTC-u svojih regionalnih vlasti samo u slučajevima kada država ima dokaze da EGTC deluje suprotno nacionalnom zakonodavstvu ili javnom interesu. Funkcionisanje ETGC-a regulisano je pravom zemlje članice Evropske unije u kojoj se nalazi sedište EGTC-a. Prvi EGTC koji je osnovan jeste Lil Kortrejk Turne Eurometropola, osnovana u januaru godine, a inicijativa je potekla od gradova Lil (Francuska), Kortrejk (Belgija, region Flandrija) i Turne (Belgija, region Valonija). 46 Pored ovog u poslednje vreme su osnovana jos 2 EGTC-a i to između Mađarske i Slovačke u regionu Ister-Granum, i između Španije i Portugala na granici između Galicije i Norte. 3.3 Udruživanje evropskih prekograničnih regiona i njihovo institucionalno predstavljanje na nivou EU Asocijacija evropskih pograničnih regiona (Association of European Border Regions AEBR) 47 U proteklih šezdeset godina u Evropi su stvoreni različiti oblici regionalnog kontinentalnog udruživanja, koji su, pored nastojanja da poboljšaju upravljanje u regionalnim zajednicama, imali za cilj da utiču i na stvaranje atmosfere podrške produbljivanju evropskih integracija među regionalnim akterima, kao i na obezbeđivanje zastupljenosti različitih interesa regio- 46 Ibidem 47 Više o AEBR na 47

25 48 3. Forme prekogranične saradnje na u evropskim institucijama. U Evropi, danas, postoje brojne asocijacije evropskih regiona koje imaju za cilj unapređenje njihove međusobne saradnje, kao i zaštitu njihovih interesa na nivou Evropske unije. 48 Kao što je već rečeno u prethodnim poglavljima, inicijativa za osnivanje Evropske asocijacije pograničnih regiona nastala je još sredinom šezdesetih godina. Nekoliko pograničnih regiona tadašnje Evropske ekonomske zajednice (CIMAB, EUREGIO, Regio Basiliensis, Regio Rhein-Waal i dr.) sredinom godine osnovalo je Stalni komitet evropskih pograničnih regiona. U septembru iste godine u Bonu je osnovana Asocijacija evropskih pograničnih regiona. 49 Organi AEBR-a su: Generalna skupština; Izvršni odbor; 48 Prva asocijacija lokalnih vlasti koja je formirana u Evropi godine u Ženevi jeste Savet evropskih opština, koja od godine nosi naziv Savet opština i regiona Evrope (Council of European Municipalities and Regions CEMR), koji danas čini lokalnih i regionalnih vlasti u Evropi. Savet Evrope je godine osnovao i Evropsku konferenciju lokalnih vlasti (European Conference of Local Authoroties), koja je prerasla u Stalnu konferenciju lokalnih i regionalnih vlasti u Evropi (Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe), sa zadatkom da obezbeđuje podršku regionima u jačem evropskom povezivanju, kao i da ih obaveštava o toku procesa integracije. Kasnije, pomoć je bila usmerena zemljama u tranziciji u reformi sistema lokalne i regionalne uprave i decentralizacije, pripremi inicijativa namenjenih efikasnijem učestvovanju lokalnih vlasti u lokalnoj i regionalnoj demokratiji, zastupanju interesa lokalnih i regionalnih vlasti prilikom oblikovanja različitih evropskih politika, podsticanju prekogranične saradnje i osnivanju evroregiona. Tako je godine osnovan Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Evrope (Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe CLRAE), u kome je zastupljeno više od lokalnih i regionalnih vlasti. Pre toga, godine, osnovana je i Skupština evropskih regiona kao nezavisna asocijacija evropskih regiona i najvećih međuregionalnih organizacija, a koja danas reprezentuje približno 300 evropskih regiona iz 33 zemlje i 13 međuregionalnih organizacija. Paralelno sa procesom jačanja uloge regiona u okviru svih zemalja članica EU, vođeni ekonomskim i demokratskim razlozima, regioni su sve jasnije isticali zahteve za značajnije učešće u političkom procesu i u nadnacionalnom evropskom kontekstu. Kao posledica rastućih zahteva regionalnih aktera, Ugovorom iz Mastrihta godine osnovan je Komitet regiona preko kojeg je regionalnim i lokalnim akterima omogućeno učestvovanje u procesima odlučivanja u EU, jer se najveći deo evropskog zakonodavstva izvršava na regionalnom i lokalnom nivou. Detaljnije videti u: Ivan Knežević, Sonja Avlijaš, Vladan Jeremić, Prekogranična saradnja instrument razvoja, Fond za otvoreno društvo, Centar za primenjene evropske studije, Beograd, 2009, str Ivan, Knežević, Sonja, Avlijaš, Vladan, Jeremić, Prekogranična saradnja - instrument razvoja, Fond za otvoreno društvo, Centar za primenjene evropske studije, Beograd, Generalni sekretar. Generalna skupština bira predsednika i članove Izvršnog odbora, donosi odluke o prijemu i isključivanju članova, kao i o visini članarine koju plaćaju članovi asocijacije. Izvršni odbor se bira na period od dve godine, a glavni zadaci Odbora jesu da zastupa AEBR u javnosti u saradnji sa evropskim i nacionalnim institucijama, organizacijama i asocijacijama. Izvršni odbor postavlja generalnog sekretara, a AEBR u svom radu može da osniva i različite savetodavne odbore čiji članovi mogu da budu predstavnici raznih evropskih i nacionalnih političkih organa i asocijacija. Jedan od posebnih odbora jeste Naučni odbor za prekograničnu saradnju, koji se sastoji od naučnika i stručnjaka za pitanja prekogranične saradnje. Zadatak Odbora je da savetuje AEBR u vezi sa svim relevantnim pitanjima iz oblasti prekogranične saradnje. 50 Glavni ciljevi AEBR-a usmereni su na delovanje u ime evropskih pograničnih i prekograničnih regiona s namerom da zaštite njihove interese, da rešavaju njihove praktične probleme, te da koriste zajedničke mogućnosti. Takođe, AEBR predstavlja interese pograničnih regiona u nacionalnim i međunarodnim telima, organizacijama i asocijacijama. Poseban akcenat u delovanju AEBR-a stavljen je na iniciranje, podršku i koordinaciju zajedničke saradnje u celoj Evropi, kao i na razmenu znanja, iskustava i informacija s ciljem pronalaženja najboljih rešenja za zajedničke probleme. Kako bi postigao navedene ciljeve, AEBR implementira programe i projekte, organizuje različite događaje i kampanje koji se bave prekograničnim regionima. 51 Takođe, bavi se i informisanjem političkih tela u Evropskoj uniji i u Savetu Evrope o pitanjima prekogranične saradnje. Tokom svog dugogodišnjeg delovanja AEBR je bila nosilac nekoliko veoma značajnih aktivnosti, koje su imale velikog uticaja na unapređenje položaja prekograničnih regiona prilikom kreiranja regionalne politike Evropske unije. Osim toga, AEBR je tokom svog delovanja usvojila Evropsku povelju o pograničnim i prekograničnim regionima, što je doprinelo da se položaj prekograničnih regiona u okviru Evropske unije značajno unapredi Ibidem 51 Ibidem 52 Ibidem 49

26 50 3. Forme prekogranične saradnje U svom radu AEBR sarađuje sa Komitetom regiona Evropske unije, sa kojim je godine zaključen Sporazum o saradnji i to u oblastima regionalne politike i kohezije, inicijativa zajednice, institucionalnih pitanja, transporta, istraživanja, inovacija, itd. Što se tiče odnosa sa Savetom Evrope, AEBR sarađuje sa Parlamentarnom skupštinom Saveta Evrope. Takođe, AEBR je član Stalnog komiteta u Kongresu lokalnih i regionalnih vlasti Evrope (CLRAE), kao i Ekspertskog komiteta koji se bavi pitanjima pograničnih regiona Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU Jedan od načina (ili primera) koji omogućava da shvatimo višeslojnost Evropske unije, funkcionisanje ovog jedinstvenog nadnacionalnog mehanizma, odnosno sistema regionalnog upravljanja i procesa neprekidne integracije, jeste prikaz aktivnosti, principa i ciljeva koje je Unija razvijala u protekle tri decenije u oblasti prekogranične saradnje, što je od početka ugaoni kamen njene regionalne politike 54. Ideja o evropskoj uravnoteženoj i ujednačenoj teritoriji i njenom razvoju datira još iz perioda stvaranja Evropske zajednice i pisanja Ugovora iz Rima pedesetih godina dvadesetog veka, kada je godine osnovan i Evropski socijalni fond. Ipak, do godine, naročito finansijski gledano, nije se veliki značaj pridavao regionalnoj politici. Tek je od tada veliki deo 53 Ibidem 54 U literaturi se pojmovi koheziona i regionalna politika koriste kao sinonimi. Naziv regionalna politika je stariji, dok se naziv koheziona politika koristi od usvajanja Izveštaja o privredno i društvenoj koheziji, februara godine. 51

27 52 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU finansijskih sredstava uložen u pokušajima da se osnovni cilj dostigne, a pravu ulogu i značaj, naročito u oblasti prekogranične saradnje, regionalna politika dostigla je u poslednjih dvanaest godina dvadesetog veka. Možda i najznačajniji doprinos tome dao je Žak Delor u svom prvom petogodišnjem budžetskom paketu, kojim je gotovo udvostručio iznose opredeljene za strukturne fondove. Od tada se reforme u okviru regionalne politike po pravilu poklapaju sa reformama finansijske perspektive. Svrha regionalne politike, inače jedne od najznačajnijih politika Evropske unije, jeste pružanje pomoći manje razvijenim regionima u funkciji smanjivanja regionalnih razlika, kako bi bio olakšan razvoj regiona i obnova starih industrijskih oblasti, ali i razvoj teritorije čitave Evropske unije povećanjem kohezije i smanjenjem dispariteta. Regionalna politika, kao druga najskuplja politika Unije posle poljoprivredne 55, jeste protivteža udarima koji nastaju delovanjem u polju zajedničkog tržišta i monetarne unije ili sprovođenjem neke od zajedničkih politika, usled kojih dolazi do bržeg razvoja, već razvijenih, zapadnoevropskih regiona. Zbog toga, države imaju i različite stepene razvijenosti pojedinih regiona i zbog toga nisu u stanju da samostalno finanasiraju regione u okviru nacionalnih granica. Zadatak regionalne politike je da ispravlja tržišne rezultate, odnosno greške nevidljive ruke. Rečima Danute Hibner, predstavinice Evropske komisije zadužene za regionalnu politiku: Koheziona politika je vidljiva ruka tržišta, čiji je cilj uravnotežen i održivi razvoj uz paralelno podsticanje ekonomske integracije Evropske unije. Drugim rečima, regionalna politika pruža priliku svim regionima unutar i granica Evropske unije i na njima da se razvijaju, alocirajući optimalna sredstva kao izvor i instrument svog razvoja. Regionalna politika, ne samo da je imala (i nastavlja da ima) veliki uticaj na ujednačavanje kvaliteta života na teritoriji Evropske unije na čemu se insistira i u Ugovoru iz Lisabona, koji je na stupio snagu decembra godine već je postala conditio sine qua non unapređenja i jačanja prekograničnih odnosa u Evropi, doprinoseći nivelisanju velikog broja razvojnih problema u regionima na unutrašnjim i spoljnim granicama Evropske unije. U praksi i literaturi u oblasti regionalne politike Evropske unije, pažnja je posvećivana i razvoju pratećih ciljeva ove politike, bez čije analize ne možemo ni da razumemo mesto i značaj prekogranične saradnje u okviru regionalne politike EU. Prekogranična saradnja postala je važna, naročito u kontekstu globalizacije, koja usložnjava procese donošenja odluka, ne samo na evropskom, supranacionalnom nivou, veći i na regio-nalnom i lokalnom nivou, a mesto koje ovakav vid saradnje ima u okviru regionalne politike Evropske unije, omogućilo je da danas, osim navedenih, govorimo i o prekograničnom nivou upravljanja. Prekogranična i međuregionalna saradnja predstavljaju izuzetno važan segment i pretpostavku regionalnog razvoja, a EU je viđena kao bitan faktor zbog ukazivanja na važnost korišćenja granica, ne kao prepreka, već kao prilika, zbog povećanja zastupljenosti lokalnih jedinica vlasti na nadnacionalnom nivou EU. Fondovi Evropske unije predstavljaju najčešće korišćene instrumente za realizaciju ciljeva regionalne politike. Međutim, ostvarivanje ciljeva regionalne politike sprovodi se i kroz takozvane Inicijative Zajednice, koje je pokretala Evropska komisija. U proteklih dvadeset godina, sprovođenjem nekoliko različitih inicijativa od kojih je najvažnija Inicijativa Zajednice INTERREG prekogranična saradnja je postala prioritet Evropske unije. Sa jedne strane, inicijative i programi Zajednice povećale su mogućnosti za uspostavljanje ovakvih oblika saradnje i formiranje različitih oblika prekograničnih regiona, kao sastavnog dela administrativnog okvira u većini pograničnih područja u Evropi. Sa druge strane, programi podržani od strane Zajednice, doprineli su institucionalnoj saradnji nedovoljno razvijenih regiona. Ipak, regionalna politika može da ima uticaj na regionalni razvoj ukoliko je prekogranična saradnja sastavni deo aktivnosti stanovnika pograničnih oblasti, jer kvalitet života u pograničnim oblastima zavisi, iznad svega, od (stepena) angažovanosti ljudi u javnoj sferi. Nadalje, razvoj društvenog kapitala, bolji standard i razvoj infrastrukture u pograničnim oblastima doprinose uspešnoj primeni mera za regionalni razvoj. U nastavku ovog poglavlja biće predstavljena Inicijativa Zajednice INTERREG, koja je, možda, i najzaslužnija za to što je oblast prekogranične saradnje postala jedna od najvažnijih segmenata regionalne politike Evropske unije, i što danas, Unija ima glavnu ulogu u oblasti prekogranične saradnje, a ne Savet Evrope ili države članice preko sopstvenih programa. 55 Za poljoprivrednu politiku se u proseku izdvaja oko 45 odsto budžeta Unije, dok se za regionalnu politiku izdvaja oko 35 odsto sredstava budžeta EU. 53

28 54 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU 4.1 INTERREG prvi program prekogranične saradnje EU (EZ) Inicijativa 56 Zajednice INTERREG Pažnja koju je Savet Evrope posvetio jačanju koncepta prekogranične saradnje, pre svega sastavljanjem i razvijanjem Evropske okvirne konvencije o prekograničnoj saradnji iz godine, i pravni okvir koji je iz nje proistekao (zbog čega je često ova organizacija smatrana monopolistom u ovoj oblasti), nisu bili dovoljni da bi prekogranična saradnja bila u potpunosti uspešna i primenljiva. Ovakav pristup je vremenom padao u senku sve dominantnijeg pragmatičnog i ekonomski orijentisanog pristupa u okviru regionalne politike Evropske zajednice. Zbog toga je tek sa prvim sredstvima (fondovima), usmerenih na ovu oblast, prekogranična saradnja počela da dobija novi, ne samo pravni, već i, konačno, finansijski okvir. Najveći izazov, sa kojim se Unija suočavala u naredne dve decenije, bila je međunarodna priroda programa koje je pokretala u okviru regionalne politike, pre svega u oblasti prekogranične saradnje. Nedostatak jedinstvenog međunarodnopravnog okvira, primenljivog podjednako u svakoj državi prilikom uspostavljanja odnosa prekogranične saradnje, predstavljao je, i dalje, najveću prepreku unapređenju ovog koncepta u praksi. Kako je već u nekoliko navrata rečeno, nacionalno, odnosno administrativno pravo država, nije omogućavalo da regionalne ili lokalne jedinice uprave samostalno pokreću zajedničke inicijative, na primer u oblastima preduzetništva, životne sredine, infrastrukture ili turizma. Ipak, snažna podrška iz Brisela, i politička volja u državama članicama, značajno su pomogli prevazilaženju institucionalnih prepreka, mobilisali finansijska sredstva, podstakli privredne aktivnosti i omogućili stvaranje novih oblika saradnje. Zbog toga je podrška Zajednice od godine sukcesivno rasla, i kvantitativno i kvalitativno, kroz razvoj uslova Komisije, što je ukazivalo na njenu spremnost da radi na promociji razvoja prekograničnih oblasti 57. Sa prvim proširenjem EZ, godine, pojavila se potreba za boljom i koordinisanom, i što je najvažnije, finansijskom pomoći pojedinim oblastima, naročito u novim državama članicama Velikoj Britaniji, Irskoj i Danskoj. Od tada, prekogranična saradnja na nivou Evropske unije zastupljena je u okviru regionalne politike, odnosno fonda koji podstiče politike regionalnog razvoja Evropskog fonda za regionalni razvoj (European Regional Development Fund - ERDF), čiji je cilj bio otklanjanje regionalnih neravnoteža proisteklih iz različite zastupljenosti poljoprivredne proizvodnje u nacionalnim ekonomijama, zatim industrijskih promena i stopi nezaposlenosti. U poređenju sa Savetom Evrope, aktivnosti Zajednice na polju prekogranične saradnje prevashodno su finansijskog karaktera i usmerene su pre svega na uravnotežen razvoj teritorije Unije. Imajući u vidu periferni status i, shodno tome, slabu razvijenost pojedinih regiona, Evropska komisija je krajem osamdesetih godina 20. veka pokrenula posebnu Inicijativu Zajednice INTERREG, čiji je osnovni cilj bio promovisanje prekogranične saradnje u procesu ekonomskog razvoja i priprema pograničnih regiona za suočavanje sa svim prednostima i preprekama sve dubljeg procesa evropskih integracija 58. Važno je, pre svega, da se osvrnemo na politički kontekst u kome je ova inicijativa nastajala. Proširenje Zajednice na (siromašni) Mediteran (Grčka, Španija i Portugal) 59, čime su se dispariteti među regionima dodatno povećali, a potom i usvajanje Jedinstvenog evropskog akta, godine, kojim je, između ostalog, utvrđena osnova kohezione i regionalne politike (članovi 130 a e, pod naslovom Ekonomska i socijalna kohezija ) i povezanost cilja o skladnom i uravnoteženom razvoju sa instrumentima regionalne politike značajno su doprineli daljem razvoju regionalne, odnosno kohezione politike EU tokom osamdesetih godina dvadesetog veka, i uticali na razmišljanja o teritorijalnoj i prekograničnoj saradnji u 56 Programi koje je pokretala Zajednica, na osnovu smernica Komisije, nosili su naziv Inicijativa Zajednice (ili Komunitarna inicijativa), koja je mogla da se finansira iz različitih fondova. Inicijative su bile namenjene rešavanju zajedničkih problema određenih kategorija regiona, odnosno problemima u okviru sprovođenja politika EU koji su uticali na socio- -ekonomsku situaciju u više regiona. U početku je kontrolu nad sprovođenjem inicijative i nad trošenjem sredstava imala Komisija, koja je vremenom počela da dodeljuje ulogu u programiranju i sprovođenju programa Zajednice vladama država članica. Ovi programi podrazumevali su pripremu višegodišnjih razvojnih planova uz konsultacije sa nacionalnim, regionalnim i lokalnim vlastima o razvojnim prioritetima njihovog regiona, ali i pojedinačnih država. Kroz višegodišnje programe analizirana je aktuelna situacija u regionu, identifikovani su glavni razvojni ciljevi i strategije da se oni postignu, kao i procene o visini sredstava i fondu iz kojeg će se finansirati navedeni programi. Kada se jednom usvoji, realizaciju programa prate komiteti za praćenje na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou. 57 Ležaić, Kristijan, Cross-border cooperation as an instrument for Regional Policy of the EU, Institut Européen des Hautes Études Internationales, May 2010, str U prvoj deceniji primene INTERREG programa, razlike u prihodima među regionima su se proširile u svim državama članicama, osim u Holandiji. 59 Usled brige da će ugroženi regioni EZ u južnoj Italiji i Grčkoj trpeti zbog iberijskog proširenja, godine, postignut je dogovor o Integrisanim mediteranskim programima paketu pomoći mediteranskim oblastima u celoj Grčkoj, južnim delovima Italije i u Francuskoj, za razvoj poljoprivrede, malog i srednjeg preduzetništva i turizma. Ovi programi su utemeljili načine za korišćenje instrumenata regionalne politike. 55

29 56 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU Evropi 60. Osim davanja okvira za završetak programa jedinstvenog tržišta, JEA je promenama u strukturi i načinu odlučivanja omogućio Komisiji i da sprovede reformu u oblasti regionalne politike i njenih ciljeva, i, što je najvažnije, da se postavi kao najvažniji akter regionalne politike koji odobrava strateške programe, prati njihovo sprovođenje, aktivno učestvuje u pripremi programskih dokumenata i kontroli sprovođenja programa i trošenja sredstava. Komisija je, naime, još ranije, kao zastupnik i zaštitnik interesa Zajednice, uvidela potrebu i prednosti integracije nižih nivoa vlasti, ali i bolju komunikaciju između regionalnih i lokalnih vlasti država članica i institucija Zajednice, i zbog toga je od godine, počela da razvija koncept prekogranične saradnje u skladu sa članom 10, Evropske povelje o lokalnoj samoupravi o pravu na saradnju i udruživanje lokalnih vlasti, koje im država mora priznati. Međunarodna saradnja se posmatra kao pravo lokalne samouprave, a isto važi i za udruživanje, kojim se stvara novi institucionalni oblik saradnje (u vidu asocijacija, zajedničkih organa ili službi), sa ciljem zaštite i unapređivanja zajedničkih interesa. Prema tome, lokalne vlasti imaju pravo da, pod uslovima koji mogu biti propisani zakonom, sarađuju sa odgovarajućim lokalnim vlastima drugih zemalja 61. Posebnost Inicijative ogleda se u tome što grantovi EU nisu nužno dodeljivani odvojeno državama ili regionima, već su mogli da ih alociraju i specifične prekogranične strukture, poput euroregiona 62. Osnovu ove Inicijative činio je program prekogranične saradnje iz godine, euroregiona Meza-Rajna (Euregio Meuse-Rhine programme of cross-border action), koji je uključio pet regiona na teritorijama Belgije, Holandije i Nemačke. Prvi konkretniji koraci, počev od godine, od kada je uvedena praksa petogodišnjeg obnavljanja budžeta Evropske unije, rezultirali su formiranjem INTERREG programa 63. Prethodno pokrenuti projekti, namenjeni rešavanju strukturnih problema u pograničnim oblastima, bili su dobra osnova za konačno pokretanje ove Inicijative godine. 60 U okviru glavnih prioritetnih ciljeva, za šesnaest Inicijativa Zajednice alocirano je 5,3 milijardi ECU, odnosno 7,8 odsto ukupnog budžeta. U ovom periodu prvi paket tadašnjeg predsedika Komisije EZ Žaka Delora za period od do godine udvostručio je strukturalne fondove koji su činili tada 25 odsto budžeta. 61 Član 10, stav 3, Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, Savet Evrope, Strazbur Često se navodi da je pokretanje INTERREG programa predstavljalo novu eru upravljanja na više nivoa (multilevel governance). 63 Naredne, godine, pokrenuto je 14 pilot projekata za koje je bilo namenjeno 22 miliona evra iz Evropskog fonda za regionalni razvoj (ERDF) u skladu sa članom 10, koji podržava studije sa ciljem identifikacije potrebnih elemenata za uspostavljanje razvojnog okvira za unapređenje Zajednice. Projekti su bili usmereni na smanjenje problema u strukturnom razvoju u pograničnim oblastima. INTERREG je deo regionalne politike Evropske unije, i jedini je finansijski instrument Evropske unije koji pokriva oblasti prekogranične i transnacionalne saradnje i prostornog planiranja, ali je i ključni mehanizam za sprovođenje Evropske perspektive prostornog planiranja, o kojoj će više reči biti u okviru poglavlja posvećenom inicijativi INTERREG I. Reč je o setu finansijskih programa podržanih u okviru strukturnih fondova Evropske unije, pre svega, već pomenutog, Evropskog fonda za regionalni razvoj (ERDF), formiranog godine izvora finansijskih sredstava za sprovođenje regionalne i kohezione politike Evropske unije. ERDF 64 je glavni instrument regionalne politike EU, stvoren da bi smanjio razlike u razvijenosti i neravnotežu među regionima i ojačao ekonomsku i socijalnu koheziju u EU. Konkretna sredstva koja se izdvajaju za INTERREG inicijativu iz strukturnih fondova ipak nisu velika 65. U tekućem periodu, uloga Fonda ogleda se u podršci programima prekogranične saradnje usmerenih na regionalni razvoj, ekonomske promene, jačanje konkurentnosti i teritorijalnu saradnju kroz istraživanja, inovacije, zaštitu životne sredine i prevenciju rizika Načela i ciljevi ERDF-a i Inicijativa Zajednice U početku postojanja Fonda, regionalna politika je, i dalje, bila u nadležnosti konstitutivnih delova EZ, budući da je novac od strane Zajednice bio dodeljivan državama članicama za upotrebu prilikom sprovođenja regionalnih razvojnih projekata. Inače, i u samom dokumentu, kojim je ovaj fond regulisan, navodi se da Zajednica može jedan deo sredstava da usmeri na sprovođenje inovativnih programa, uz naglasak na pograničnim oblastima 66. Trebalo bi da naglasimo da fondovi zajednice nisu uvedeni da bi zamenili nacionalne fondove, već da bi ojačali njihovo sprovođenje u okviru politike regionalnog razvoja. Jedan od principa, značajnih na ovom mestu, jeste princip dodavanja, koji se odnosi se na sprečavanje država da koriste strukturne fondove umesto nacionalnih fondova, već isključivo kao doda- 64 Na francuskom jeziku, akronim za ovaj fond glasi FEDER (Fonds Européen de Développement Régional), što donekle opravdava i njegovu federalnu prirodu, imajući u vidu glavni cilj društvena i privredna kohezija postignuta uz uravnotežen razvoj svih oblasti i konverzije regiona u Evropi. 65 U proseku 2,3 odsto sredstava za ovu oblast izdvojeno je iz strukturnih fondova. Detaljnije videti: u Claire Colomb, The Added Value of Transnational Cooperation: Towards a New Framework for Evaluating Learning and Policy Change, Planning, Practice and Research, Vol. 22, No. 3, str , August, Član 5 regulacije o ERDF-u. 57

30 58 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU tak učešću Unije, a ono može da iznosi od 50 do 85 odsto u zavisnosti od vrste projekata 67. Ovo načelo u početku je nosilo naziv kofinansiranja, odnosno učešća koje je podrazumevalo da zemlje korisnice fondova kofinansiraju iz sopstvenih izvora, u određenom procentu od 15 do 50 odsto vrednosti projekta finansiranog od strane strukturnih i Kohezionog fonda. Kako bi sprečila da države zloupotrebljavaju sredstva iz fondova Zajednice, uvedeno je pravo Komisije da donese odluku o neisplaćivanju sredstava ukoliko države nisu podnosile dokumente o programiranju. Programiranje je, inače, prva faza projektnog ciklusa i odnosi se na izradu Nacionalnih strateških referentnih okvira u skladu sa smernicama Komisije, koji čine osnovu za izradu operativnih programa sa razvojnim prioritetima država članica. Da bi dobili sredstva iz fondova EU, države i regioni moraju da izrade strateški plan u formi Okvira za podršku Zajednici ili Dokumenta pojedinačnog programiranja. Pošto je Komisija odobrila sredstva za konkretne operativne programe, države članice i njihovi regioni imaju zadatak da sprovode, prate i ocenjuju programe putem pojedinačnih projekata. To sprovode takozvana upravljačka tela, koja se osnivaju u svakoj državi članici i regionu. Alokaciju fondova vrše Nadzorni odbori, sačinjeni od predstavnika lokalnih vlasti i predstavnika viših, regionalnih i/ili centralnih nivoa vlasti država koje sarađuju na konkretnim programima. Saradnja u inicijativi INTERREG-a ostvaruje se izradom projektne dokumentacije, sprovođenjem i finansiranjem zajedničkih aktivnosti prema definisanim područjima saradnje među pograničnim oblastima i regionima. Ostali osnovni principi u skladu sa kojim funkcioniše Fond, postavljeni su tokom opšte reforme (ekspanzije) strukturnih fondova godine, koncentracijom strukturnih fondova na nekoliko glavnih ciljeva, čime bi se pomoć ograničila na pet prioriteta, za koje je izdvojeno 64 milijardi evra. Kasnije, prilikom nove reforme strukturnih fondova za period od do godine, pred ERDF, odnosno u okviru regionalnih strukturnih politika, ponovo su postavljeni specifični ciljevi, kako se finansijska sredstva EU ne bi razvlačila na nedelotvoran način: Cilj 1 Razvoj i strukturno prilagođavanje zaostalih regiona koji su ispod 75 odsto BDPa po glavi stanovnika u odnosu na prosek EU (poput ruralnih oblasti u pograničnim oblastima Španije i Portugala, zatim kriznih oblasti između Irske i Severne Irske, urbane industrijske pogranične oblasti među zemljama Beneluksa i sa Nemačkom, odnosno po- 67 Od uvođenja ovog načela, države su pokušavale na različite načine da izostave njegovu primenu i da nacionalne fondove zamene, što više, sredstvima iz strukturnih fondova EU. morske oblasti između Korzike i Sardinije i francuski prekomorski departmani); 68 Cilj 2 Unapređenje ekonomske konverzije i modernizacija regiona u oblastima u kojima je industrija u opadanju, kroz pružanje pomoći malim i srednjim preduzećima; Cilj 3 Suzbijanje dugoročne nezaposlenosti, naročito kod mladih; Cilj 4 Suzbijanje nezaposlenosti pomaganjem zaposlenima u prilagođavanju industrijskim promenama i promenama proizvodnih sistema i integracija mladih u radnu snagu; Cilj 5a Modernizacija poljoprivrednih struktura; Cilj 5b Razvoj ruralnih sredina (regiona), uz tendenciju otvaranja novih radnih mesta izvan sektora poljoprivrede i ribarstva, odnosno u oblasti malog i srednjeg preduzetništva ili turizma; Cilj 6 Unapređenje razvoja udaljenih i slabo naseljenih regiona. 69 Izdvajanje ovih ciljeva je važno za razumevanje svrhe, ne samo INTERREG inicijative, već i celokupne regionalne politike EU, budući da su ove reforme imale ne samo ekonomske, već i političke implikacije, jer su principi koncentracije i partnerstva omogućili Komisiji da direktno sarađuje sa regionalnim i lokalnim vlastima, bez uplitanja centralnih, nacionalnih vlasti, a kasnije dolazi i do smanjenja broja ciljeva finansiranih iz strukturnih fondova 70. Slabljenjem uloge nacionalnih vlasti, jačali su podjednako i supranacionalni i subnacionalni nivoi upravljanja, čemu je Komisija stremila u okviru regionalne politike. 68 Za Cilj 1 bilo je izdvojeno 80 odsto sredstava ERDF-a. 69 Cilj 6 uveden godine, posle prijema Švedske i Finske u EU. Pojedini regioni na severu ovih država imaju svega osam stanovnika po kvadratnom kilometru (0,4 odsto populacije). 70 Princip koncentracije znači da bi sredstva trebalo da budu usmerena prostorno i po sektorima, a ne da budu raštrkana na mnoštvo projekata. Principom koncentracije uvodi se mogućnost ispravljanja regionalnih razlika ekonomskim i geografskim kriterijumima za sticanje prava na finansiranje manjeg broja programa iz strukturnih fondova koji su veći po obimu i po visini finansijskih sredstava. Pri tome, države moraju da se upravljaju interesima Zajednice, a ne nacionalnim interesima. Princip partnerstva, uz već spomenuto načelo programiranja, doprineo je slabljenju nacionalnog nivoa, budući da je omogućio da se uvaže i uvežu posebni interesi i lokalne i regionalne specifičnosti prilikom dodeljivanja sredstava. Ovaj princip je predstavljao ključ za uključivanje regionalnih i lokalnih nivoa vlasti, a ne samo nacionalnih vlasti, prilikom donošenja odluka. 59

31 60 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU Paralelno sa redefinisanjem strukturnih fondova i ciljeva ERDF-a, menjani su i okviri i ciljevi INTERREG inicijative, koja je pretrpela dve promene. Naime, svaki od INTERREG programa sadržao je proširen i finansijski i teritorijalni okvir. Cilj ove Inicijative bila je podrška ravnomernom, uravnoteženom i održivom razvoju pograničnih regiona unutar Zajednice i na njenim granicama kroz podsticanje prekogranične, transnacionalne i međuregionalne saradnje, uklanjanjem dispariteta u razvijenosti regiona. Pod okvirom ove inicijative, tri tipa rezultata bila su planirana: 1) programiranje i zajedničko sprovođenje programa i pojedinačnih projekata; 2) unapređenje protoka informacija preko granica; 3) uspostavljanje zajedničkih institucionalnih i administrativnih struktura sa ciljem podrške i podsticanja saradnje. Osim INTERREG-a, Zajednica je pokrenula i niz drugih inicijativa koje su takođe bile finansirane iz sredstava strukturnih fondova, a odnosile su se na oblast prekogranične i teritorijalne saradnje. Trebalo bi najpre spomenuti Inicijativu REGEN, pokrenutu godine, sa ciljem pružanja pomoći u popunjavanju nedostataka u transnacionalnim evropskim transportnim i energetskim mrežama putem projekata, koje je Komisija kasnije ocenila kao međuregionalne 71. U okviru ovog programa, podržano je šest projekata, pretežno u regionima u okviru Cilja 1. Osim toga, Brisel je nastojao da iskoristi pad gvozdene zavese pokretanjem dodatnih aktivnosti, najpre kroz ECOS-Ouverture program, koji je Komisija pokrenula godine, kao odgovor na političke, ekonomske i društvene promene u centralnoj i istočnoj Evropi. Iste godine, program Regioni i gradovi za Evropu RECITE, pokrenut je od strane Generalnog direktorata za regionalnu politiku i koheziju, sa ciljem podsticanja povezivanja 71 Stav Evropskog saveta i Komisije bio je da će ovakva inicijativa doprineti zaokruživanju jedinstvenog tržišta i jačanju ekonomske i društvene kohezije. Komisija je po okončanju ove inicijative, predložila da se projekti u okviru REGEN inicijative i dalje finansiraju, ali u okviru odvojenog dela nove INTERREG inicijative. Detaljnije pogledati u: The Future of Community Initiatives under the Structural Funds. Follow-up to the Green Paper., COM (94) 46 final/2, March gradskih centara i uspostavljanja mreža lokalnih i regionalnih vlasti unutar Zajednice. Ovaj program je kasnije doživeo malu promenu, ali je imao svoj nastavak u formi inicijative RE- CITE II. Osim toga, za razumevanje transevropske teritorijalne saradnje, važno je da napomenemo i program TERRA. On je, kao i prethodni, bio zasnovan na članu 10 regulacije Evropskog fonda za regionalni razvoj, koji predviđa podršku programima regionalnog razvoja na nivou Zajednice sa ciljem osnaživanja ekonomske i društvene kohezije i održivog razvoja teritorije EU i unapređenja saradnje u oblasti prostornog planiranja. Program TERRA bio je usmeren ka mrežama lokalnih i regionalnih vlasti (bilo je obuhvaćeno njih petnaest), odgovornih za prostorni razvoj putem sprovođenja međuregionalnih projekata kojima je promovisana saradnja i razmena iskustava između geografski uporedivih lokalnih vlasti, a sa ciljem zajedničkog rešavanja problema 72. Zajednica, kasnije Evropska unija, nastojala je da kroz ove Inicijative usmeri pažnju na konkretne evropske probleme i prilike u oblasti regionalnog razvoja, primenjujući nove pristupe i sprovodeći aktivnosti sa ciljem promovisanja mreža i saradnje među regionima preko nacionalnih granica. Ovakav pristup u uključivanju regiona i opština, ali i postojećih prekograničnih struktura može da se tumači i kao sredstvo za smanjenje uloge nacionalnih vlada i stvaranje sopstvenih planova na nižem nivou vlasti. Drugim rečima, Inicijative Zajednice pružaju priliku za razmenu informacija i razvoj različitih koncepata i ideja u pogledu prekogranične saradnje na horizontalnom nivou širom Evropske unije, među državama članicama i sa trećim državama, među regionima i lokalnim zajednicama i gradovima. Lokalnim i regionalnim akterima je omogućeno da, uspostavljanjem i razvojem prekogranične saradnje i posebnih struktura, koriste sredstva u okviru ovih programa. Sa druge strane, očekivanja i korist regiona koji su koristili sredstva u okviru Inicijativa Zajednice, jeste prevazilaženje posledica stanja u oblastima koje imaju status pograničnih regiona (najčešće smeštenih na periferiji nacionalnih teritorija država), korišćenjem prednosti okretanja ka susednoj oblasti sa druge strane granice i omogućavanjem efektnijeg i efikasnijeg rukovođenja aktivnostima u oblastima, poput socio-ekonomskog razvoja, društvene ko- 72 Iskustvo iz ovih programa, naročito TERRA, kasnije je uključeno prilikom razrade strukturalnih fondova EU za period od do godine, i u razradi ciljeva programa INTERREG IIIC, koji se odnosio na međuregionalnu saradnju. 61

32 62 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU hezije i zaštite životne sredine. Projekti, finansirani u okviru ovih Inicijativa, imali su zadatak da budu usmereni na aktivnosti koje države članice i regioni inače ne bi sprovodili, i koje bi imale značajan efekat alociranja novih sredstava iz drugih izvora. Devedesete godine, kada je pokrenuta Inicijativa, granice među državama članicama prostirale su se dužinom od ukupno šest hiljada kilometara, pogranične oblasti među državama članicama činile su 15 odsto ukupne teritorije EZ i 10 odsto njenog ukupnog stanovništva. Kasniji razlog za unapređenje ovakvih programa nije samo poboljšanje situacije na teritoriji EU, koja je krajem devedesetih godina imala 15 država članica, već i priprema za novi, najveći talas proširenja, ali i za saradnju sa trećim državama, pre svega onima koje su se po proširenju našle na spoljnim granicama EU. Zato je, pre samog proširenja, bilo važno da se razmotre specifični izazovi koje teritorija u svetlu proširenja donosi. Tako, danas, približno 60 odsto stanovnika pridruženih zemalja živi u pograničnim regionima, četiri puta više nego u poređenju sa EU petnaestorice. Multiplikatorski efekti ovog programa doprineli su da pogranične oblasti čine preko 60 odsto ukupne teritorije EU, odnosno više od 40 odsto ukupnog stanovništva. Osim toga, pre petog talasa proširenja godine, 68 miliona stanovnika (18 odsto) EU živelo je u regionima čiji je bruto društveni proizvod po glavi stanovnika bio ispod 75 odsto od proseka EU. Posle tog proširenja, čak 116 miliona ljudi je živelo ispod ove granice, ali je to tada činilo 25 odsto ukupne populacije EU, budući da je prosečan dohodak sa ulaskom dvanaest novih država znatno opao. Zbog svega toga, upravljanje ovim programima bilo je povereno Generalnom direktoratu za regionalnu politiku i Generalnom direktoratu za proširenje. Inicijalno, ovi programi prekogranične saradnje predstavljali su instrument regionalne politike Evropske unije za unapređenje dobrosusedskih odnosa i promociju prekogranične saradnje unutar njenih granica kroz smanjenje razlika u razvijenosti evropskih regiona. Međutim, četvrti i, naročito, peti talas proširenja EU, doneli su sa sobom i potrebu za kvalitetnijim odnosom sa trećim, novim susednim državama, što je rezultiralo uključenjem ovog instrumenta u okvir politike proširenja i politike susedstva EU. Tako, danas, govorimo o INTERREG-u kao programu čija spoljna komponenta podstiče, olakšava i, nadasve, ubrzava procese reformi, modernizacije, i, na kraju, evropske integracije država zapadnog Balkana u okviru politike proširenja, odnosno zemalja istočne Evrope u okviru politike susedstva, kroz dva nova instrumenta Instrument za pretpristupnu pomoć (IPA), namenjenog prvoj grupi zemalja koje imaju evropsku perspektivu članstva, i Instrument za evropsko susedstvo i partnerstvo (ENPI), namenjenog drugoj grupi zemalja, a o čemu će biti više reči u narednom poglavlju. Ovde bismo mogli da kažemo da projekte prekogranične saradnje, zajednički pripremaju i njima upravljaju nove države članice i njihovi susedi, odnosno da se deo projekta koji se sprovodi na teritoriji države članice finansira iz INTERREG-a, a da se onaj koji se odvija u susednim državama finansira iz instrumenta koji im je namenjen 73. Odlukom Evropske unije, državama Balkana omogućeno je da od godine koriste finansijsku pomoć u okviru INTERREG inicijativa 74. Ipak, kombinovanje sredstava iz Evropskog fonda za regionalni razvoj i pomenutih instrumenata pomoći trećim državama, zbog nedostatka programskog pristupa i različitih regulatornih okvira za sprovođenje u odnosu na INTERREG, pokazalo se nedovoljno funkcionalnim Doprinos Inicijativa Zajednice U prethodne dve decenije, regionalna politika Evropske unije uvrštena je među najviše procenjivane politike, što je rezultat izdvajanja finansijskih sredstava, ali i konstantnog pritiska(nja) država, podjednako za povećanje i smanjenje budžeta. Od prvih analiza uticaja i značaja Inicijativa Zajednica, podvlačena je njihova dodatna vrednost u početku bolja prekogranična, kasnije i međuregionalna i transnacionalna saradnja. Zbog svog širokog dejstva i različitih ostvarenih rezultata, ali i dominantnih empirijskih istraživanja, zasnovanih na programskom dokumentima i projektnim prijavama u okviru INTERREG-a, odnosno različitih pristupa u pogledu favorizovanja teritorijalnog pristupa ili sektorskih ciljeva ERDF-a prilikom evaluacije, teško je precizno odrediti doprinos ove inicijative evropeizaciji regiona. Najviše aktivnosti sprovele su institucije iz javnog sektora različiti nivoi vlasti (28 odsto) i javne agencije (22 odsto). Udruženja i fondacije su bile angažovane u 47 odsto slučajeva, dok su privatne kompanije bile angažovane na 3 odsto aktivnosti u okviru INTERREG inicijativa. Čini se da je INTERREG najviše doprineo regionalnim vlastima, budući da je većina projekata bila programirana na regionalnom nivou, čemu je Komisija i stremila. Analize su 73 U početku PHARE (Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies) i CARDS (The Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilization), odnosno MEDA (Mediterranean-European Development Agreement) i TACIS (Technical Assistance in Commonwealth of Independent States), a od godine IPA (Instrument for Pre-Accession Assistance), odnosno ENPI (European Neighbourhood Policy Instrument). 74 Regulation CARDS 5/12/

33 64 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU pokazale da je važan uslov sprovođenja ovakvih programa, naročito u oblasti prekogranične saradnje, stepen decentralizacije u konkretnoj državi i kapaciteti regionalnih jedinica vlasti za prekogranično upravljanje. Pomenuti napor i stremljenja Komisije postigla su najbolje i najvidljivije rezultate u tradicionalno visoko decentralizovanoj Kraljevini Španiji, gde su autonomne zajednice imale u potpunosti kontrolu nad sprovođenjem programa i projekata. Osim toga, dominantna pozicija nižih nivoa vlasti u procesu prekogranične saradnje, pre svega lokalnih vlasti, zapažena je u Nemačkoj, skandinavskim državama, ali i u Švajcarskoj. S druge strane, u Francuskoj, strukturni fondovi su i dalje slabo regionalizovani, dok je u Italiji regionalni nivo dominantan, usled slabe razvijenosti lokalnih jedinica vlasti 75. Jedan od značajnijih programa, finansiranih, takođe, iz sredstava ERDF-a, namenjenih analizi i ocenjivanju iskustva i dometa INTERREG inicijative u skladu sa principima evropske teritorijalne saradnje (cilja koji je uveden za budžetski period ) jeste INTE- RACT program (Interreg Animation Cooperation and Trasfer) svojevrstan vodič kroz primere dobre prakse u okviru INTERREG inicijative, kao instrumenta za prikupljanje i razmenu informacija i znanja o uspešnim načinima rešavanja lokalnih i regionalnih problema i jačanja prekogranične saradnje INTERREG I Pod okvirom Regulacije o koordinaciji strukturnih fondova EZ, i Komunikacije Komisije, godine, ustanovljen je prvi program Inicijative Zajednice INTERREG. Ovaj program zvanično je pokrenut jula godine, a do kraja godine sproveden je 31 operativni program prekogranične saradnje, i na unutrašnjim i na spoljnim granicama Evropske 75 INTERREG pruža dvostruki motiv: korišćenje sredstava EU i simboličko predstavljanje regionalnih jedinica koje deluju kao kvazisuverene države razvijajući svoju politiku kroz INTERREG. Države, poput Švedske, Irske i Grčke, posle reformi fondova godine, uvele su regionalne strukture kako bi mogle da koriste sredstva iz strukturnih fondova. 76 Primerom dobre prakse smatran je projekat, izabran na osnovu kriterijuma efikasnosti i efektivnosti, a koji je ostvario konkretne rezultate u skladu sa indikatorima, generisao dodatnu vrednost kroz ostvarivanje konkretnih rezultata ili davanjem pozitivnog efekta i mimo projekta, i nema finansijske i administrativne probleme. Uključeno je još nekoliko kriterijuma poput prekograničnog uticaja projekta, njihove inovativnosti, uspostavljanja prave prekogranične saradnje, odnosno sprovođenja aktivnosti koje podstiču integraciju novih država članica i uključuju najudaljenije periferne oblasti. Detaljnije videti u Luciano Vettoretto, A Preliminary Critique of the Best and Good Practices Approach in European Spatial Planning and Policy-making, European Planning Studies, unije, što je konkretno rezultiralo sprovođenjem više od dve i po hiljade projekata, uz finansijski okvir od miliona evra samo za projekte na unutrašnjim granicama Unije. U okviru ove inicijative, 24 operativna programa koja su se međusobno razlikovala po geografskoj pokrivenosti, sredstvima, prioritetima, stepenu uključenosi lokalnih i regionalnih aktera i društvenih partnera, obuhvatala su unutrašnje granice i regione, dok se ostatak odnosio na spoljne granice EZ. Prve je karakterisala zajednička priprema od strane uključenih država članica, što je imalo značajan doprinos u poboljšanju međuregionalne saradnje. Aktivnosti podržane u okviru INTERREG I inicijative pokrile su uglavnom najvažnije oblasti privrednog razvoja od transporta i komunikacija (45 odsto ukupnih sredstava), do podrške poslovnom i turističkom sektoru (28 odsto), životnoj sredini (10 odsto), ruralnom razvoju (6 odsto), odnosno obukama i ostalim aktivnostima (11 odsto). Najviše sredstava bilo je uloženo u regione u okviru Cilja 1 u Španiji, Portugalu, Grčkoj i Irskoj, ali su značajna sredstva bila izdvojena i za regione u srcu Zajednice, poput evroregiona koji je obuhvatao graničnu oblast između Nemačke i Holandije. Glavni ciljevi prve faze INTERREG-a odnosili su se na programiranje i sprovođenje zajedničkih projekata, pružanje pomoći za prevazilaženje problema usled isključenosti iz glavnih privrednih centara, protok informacija preko granica i uspostavljanje administrativnih struktura za podršku prekograničnim aktivnostima, ali i priprema regiona na rubovima Zajednice, kroz istraživanje mogućnosti za saradnju sa trećim državama usled uvođenja jedinstvenog tržišta. Naime, ova Inicjativa je, osim za države članice Evropske unije i treće države, imala veliki značaj i za dalji proces evropskih integracija, koji je ostvaren prelaskom na najviši stepen ekonomske integracije ekonomsku i monetarnu uniju, formiranjem jedinstvenog tržišta i uvođenjem jedinstvene evropske valute. Prioriteti koje je ovaj program postavio bili su zajedničko sprovođenje programa prekogranične saradnje, uvođenje mera za poboljšanje odnosa između javnih institucija, privatnih oganizacija i volonterskih tela u pograničnim oblastima i uspostavljanje zajedničkih institucionalnih struktura. Širok dijapazon akcija koje su podržane u okviru ove Inicijative odnosio se na razvoj i podršku malim i srednjim preduzećima, turizam i agroturizam, snabedevanje vodom, energijom i gasom, lokalnu telekomnikaciju, ruralni razvoj, zagađenje vazduha, transport, obuku, te mere za zapošljavanje. Interesantan uslov koji je Evropska zajednica ovim programom predvidela jeste vodeća uloga regionalnih i lokalnih vlasti prilikom planiranja i sprovođenja ovih programa, uz napomenu da je INTERREG budžet namenjen granicama, ne državama. 65

34 66 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU INTEREG je bio namenjen, pre svega, regionima na unutrašnjim i na spoljnim granicama Evropske unije koji su imali status NUTS III u okviru klasifikacije EU regiona, tzv. Nomenklature teritorijalnih jedinica za statističke svrhe, prema kojoj se celokupna regionalna politika EU orijentiše 77. Takvi regioni, u današnjoj Evropskoj uniji, sa dvadeset sedam članica, čine skoro 60 odsto ukupne teritorije ovog nadnacionalnog mehanizma, odnosno 40 odsto populacije EU, što je rezultat proširenja, naročito posle godine. Prilikom evaluacije 31 operativnog programa INTERREG inicijative, odnosno više od dve i po hiljade projekata, sprovedene od Evropske komisije, godine, primećen je bio snažan ekonomski uticaj u pogledu stvaranja novih poslova u sektoru industrije, ali bez čvrste garancije o njihovoj održivosti posle okončanja ovih programa. Pokretanje INTERREG I inicijative, predstavljao je važan korak u pravcu uspostavljanja novog sistema upravljanja na više nivoa. Reč je o potpuno novom obliku sadržaja decentralizovane teritorijalne kojim je omogućena direktna saradnja među regionima i opštinama. Fondovi zajednice nisu bili isključivo dodeljivani državama članicama ili njihovim lokalnim jedinicama, već su direktni korisnici ovih sredstava mogle da budu i uspostavljene prekogranične strukture, poput euroregiona. Kada je reč o strukturnim pristupima, programe možemo da svrstamo u dve kategorije. Prva kategorija je podrazumevala pristup odozdo-nagore, što se odnosilo na programe koji su se oslanjali na višegodišne iskustvo već postojećih prekograničnih struktura na nemačko-holandskoj granici. Sprovođenje i upravljanje regionalnim ili lokalnim programima obavljali su euroregioni u partnerstvu sa vlastima država članica. Druga kategorija je podrazumevala pristup odozgo-na-dole i programe koje su sprovodile nacionalne vlasti bez uključenosti prekograničnih struktura, iako je formiranje takvih struktura bilo predviđeno smernicama uz ovu inicijativu. Ovakav pristup nije uvek delotvoran, zbog čega je Komisija u periodu od godine proširila princip partnerstva na sve relevantne organizacije sa ciljem jačanja onih aktivnosti koje će najmanje uključivati političku elitu. Teritorijalno posmatrano, utvrđeno je da su programi prekogranične saradnje sa ciljem razvoja perifernih, slabo povezanih i nedovoljno privredno razvijenih regiona većinom bili upravljani od strane centralnih vlasti, uz minimalno učešće regionalnih i lokalnih predstavnika. Takođe, većina aktivnosti podrazumevala je infrastrukturne projekte, bez dugoročnog planiranja, prave prekogranične saradnje i učešća regionalnih i lokalnih nivoa vlasti 78. S druge strane, kada je reč o regionima sa industrijskom tradicijom i regionima u centralnom delu Evrope, detaljno razvijene i konkretne ideje o saradnji bile su mnogo prisutnije i izraženije, budući da su svoje programe zasnivali na strategiji i strukturi predstavljenoj u INTERREG-u. Zbog toga je veći broj regionalnih i lokalnih aktera bio uključen u sprovođenje ovih aktivnosti, ali je poteškoće predstavljala njihova udaljenost od centra, kao i prethodno utemeljena praksa monoekonomske strukture. Na kraju, prekogranična saradnja sa državama nečlanicama EU, koja je i inače razvijana sa državama Evropske oblasti slobodne trgovine (EFTA), značajno je oživela, naročito na istoku Evrope, pre svega kroz infrastrukturne projekte u nerazvijenim regionima i tamo gde su vlade bile zadužene za sprovođenje INTERREG programa. Sveukupno gledano, prva faza INTERREG programa bila je period tokom kojeg su se regioni navikavali na nove oblike saradnje. Ipak, čini se da je naznačajniji zaključak da je doprinos INTERREG-a u razvoju Evrope i intenziviranju dinamičnog razvoja prekogranične saradnje, sprovođenju principa supsidijarnosti i partnerstva, povećanju društvene kohezije i stvaranju osnove za buduće programe prekogranične saradnje. Komisija je, s toga, predložila ispitivanje statusa regiona u pogledu ciljeva u okviru strukturnih fondova, veću uključenost trećih država na spoljnim granicama, uravnoteženo planiranje vremenskih okvira i veće prisustvo privatnog sektora. Takođe, predloženo je i proširenje oblasti koje su bile predmet prekogranične saradnje na oblasti kulture i urbanog razvoja. Po okončanju INTERREG I inicijative, Komisija je predložila proširenje programa na one pomorske oblasti koje nemaju kopnene granice (ispostaviće se samo na one između Grčke i severne Italije i Irske i Velsa 79 ), naročito na inicijativu regiona u Velikoj Britaniji i Francuskoj. 77 Regionalna politika se odnosi prema utvrđenoj Nomenklaturi teritorijalnih jedinica za statističke svrhe (NUTS klasifikacija). NUTS klasifikacijom se utvrđuju ekonomsko-statističke teritorijalne jedinice u okviru država članica EU ili država kandidata ili potencijalnih kandidata. NUTS I odnosi se na oblasti koje naseljava između tri i sedam miliona stanovnika (federalne jedinice i teritorijalno veliki regioni), NUTS II između i tri miliona, odnosno NUTS III između i miliona stanovnika (gradovi i opštine). NUTS IV odnosi se na jedinice manje od gradova i opština. 78 Slučaj saradnje između španske Eksramadure i portugalskog Alentežua pokazao je da je svega 7,3 odsto ukupnih sredstava uloženo za prekogranične aktivnosti, dok je ostatak bio uložen u infrastrukturni i socio-ekonomski razvoj. 79 Ovo je opravdano sledećim razlozima: povećani problemi u saobraćaju usled oružanih sukoba na Balkanu, odnosno činjenica da je Irska jedina država članica koja nema kopnenu vezu sa Zajednicom. Zbog toga je došlo do povećanja ovih oblasti, sa 4 u okviru INTERREG I, na 17 u okviru INTERREG II A. 67

35 68 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU Ovo proširenje odnosilo se, kako na unutrašnje granice EZ između Nemačke i Danske, Korzike i Sardinije, tako i na spoljne pomorske granice. Nekolicini grčkih ostrva i Bornholmu u Danskoj, koji su već bili pokriveni prvom inicijativom, pridružiće se kasnije i pomorska granica između španskog Kadiza i Maroka, odnosno oblast između italijanskog Barija i Albanije. Osim proširenja na moru, predloženo je i širenje incijative na spoljne granice Zajednice, kroz saradnju sa trećim državama partnerima. Postavljeno je bilo i pitanje selekcije regiona, odnosno mogućnosti uključivanja širih teritorija i drugih regiona koji nemaju NUTS III status. Do toga, ipak, nije došlo, ali je nastavljena praksa primene fleksibilnosti u posebnim slučajevima. Takođe, praksa nepridavanja isključivog prioriteta nekim oblastima i merama, biće prisutna i u narednoj inicijativi. Na kraju, predložene su i nove oblasti koje bi pokrivale obrazovanje, medije, učenje jezika, prostorno planiranje, odnosno pružanje tehničke pomoći, aktivnosti monitoringa i evaluacije. Ipak, čini se da je najvažnije pitanje koje je Komisija postavila bilo pojednostavljivanje procedura upravljanja inicijativama i pravnog instrumenta na nivou EU, ali i uključivanje transnacionalne i međuregionalne saradnje u Inicijative Zajednice INTERREG II Tokom samita šefova vlada i država održanog godine u glavnom gradu Škotske, jednoglasno je usvojena odluka o nastavku sprovođenja INTERREG inicijative, dok je svoju potvrdu i detaljan plan za period od narednih pet godina dobila od predstavnika Komisija dve godine kasnije. Smernice za pripremu nastavka INTERREG inicijative za period od narednih pet godina, bile su značajno opredeljene ciljevima i rezultatima prethodne faze, ali i zaokruživanjem projekta stvaranja jedinstvenog tržišta na nivou Zajednice i otvaranjem država centralne i istočne Evrope. Ako su prijem mediteranskih evropskih država u Evropsku zajednicu i usvajanje prvog evropskog pravnog okvira posle Rimskog ugovora sredinom osamdesetih godina dvadesetog veka uticali na pokretanje ove Inicijative Zajednice, njenom razvoju doprineli su novi talas proširenja (ovoga puta sa zemljama kontributorima Austrija, Švedska i Finska), odnosno Ugovor o Evropskoj uniji iz Mastrihta, kojim je uspostavljen Kohezioni fond, ali i uveden princip supsidijarnosti, koji je uneo dosta novina u oblast teritorijalne saradnje Formulisanje i sprovođenje regionalne politike EU doprinelo je pojavi vladavine na više nivoa. Princip supsidijarnosti podrazumeva da bi odluke trebalo da se donose na nivou što je moguće bližem građanima, pri čemu neprestano mora da se vodi računa da li su zaista iscrpljene sve mogućnosti delovanja na nižem nivou. U ovom slučaju, to podrazumeva da bi regionalna politika EU trebalo da podržava aktivnosti koje ne mogu da ostvare lokalne, regionalne ili nacionalne vlasti. Takođe, prijemom novih država u članstvo, EU je dobila nove i unutrašnje i spoljne granice. Uz to, i sam budžet za oblast regionalne politike je za period od do godine znatno uvećan 81. Ovde je dovoljno da ukažemo na to da je, posle ujedinjenja Nemačke, stanovništvo na spoljnoj granici uvećano za 1,6 miliona ljudi, dok su neki regioni u Belgiji i Francuskoj dobili status opisan u Cilju 1 ERDF-a. Ciljevi ove inicijative bili su pružanje pomoći unutrašnjim i spoljnim pograničnim oblastima Evropske unije zarad prevazilaženja specifičnih problema u razvoju prouzrokovanim relativnom izolacijom u okviru nacionalnih privreda i Unije generalno, u interesu lokalnog stanovništva i zaštite životne sredine. Takođe, namera je bila da se promoviše stvaranje i razvoj mreža za saradnju preko unutrašnjih granica, pruži pomoć prilagođavanju spoljnih pograničnih oblasti novoj ulozi granične oblasti u kontekstu završetka formiranja jedinstvenog tržišta, i shodno tome odgovori novim izazovima prekogranične saradnje sa trećim državama. INTERREG II je imao za cilj i razvoj, kompletiranje odabranih energetskih mreža u okviru Inicijative REGEN i njihovo povezivanje sa širim evropskim mrežama. Ukupna sredstva namenjena drugoj fazi INTERREG-a iznosila su 3,5 milijardi evra, a u okviru potprograma koji se odnosio na prekograničnu saradnju (nastavak INTERREG I), sprovedeno je 59 operativnih programa, za koje je bilo izdvojeno čak 2,6 milijardi evra. Uz to, u 14 od 35 programa sprovedenih na unutrašnjim granicama EU, ugovorne strane su imale zajednički budžet kojim je upravljalo jedno telo. Takođe, vredi da ukažemo i na to da je u okviru INTERREG II bilo sprovedeno 16 operativnih programa koji su obuhvatali pomorske oblasti, što je četiri puta više u odnosu na prethodnu fazu. I ukupno, u ovoj fazi Inicijative, sprovedeno je četiri puta više projekata nego u prethodnoj fazi. Osim ove inicijative, za ovaj period, važno je da spomenemo i druge programe Komisije. Pre svega URBAN, namenjen ekonomskom i socijalnom oživljavanju urbanih sredina u krizi, i KONVER, koji je podsticao vojnu industriju da se uključi u civilne aktivnosti. Program INTERREG II, koji je realizovan u periodu između i godine, bio je podeljen na tri potprograma: 81 Za trinaest Inicijativa Zajednice izdvojeno je 14 milijardi evra, odnosno 8 odsto ukupnog budžeta. U periodu između do godine, strukturni fondovi bili su korišćeni za unapređenje četiri uža cilja 1, 2, 5b i 6. 69

36 70 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU a) INTERREG II A, namenjen prekograničnoj saradnji, koji je, u stvari, bio nastavak programa INTERREG I, ali uz znatno veća sredstva. Kao što smo videli, za ovu komponentu bilo je izdvojeno 2,6 milijarde evra, što je ovu Inicijativu Zajednice činilo najvećom. Uz to, sredstva koja su izdvojile nacionalne, regionalne i lokalne jedinice vlasti, kao i privatni fondovi, činila su zajedno sa sredstvima EU ukupan iznos od 4 milijarde evra usmerenih na programe prekogranične saradnje. Time je bilo omogućeno da svi pogranični regioni unutar granica Evropske unije i na njenim spoljnim granicama budu uključeni u programe prekogranične saradnje. Aktivnosti u okviru ovog programa odnosile su se uglavnom na ekonomske i socio-kulturne aktivnosti razvoj malih i srednjih preduzeća, turizam, energetiku i životnu sredinu, poljoprivredu i ruralni razvoj, saobraćaj i telekomunikacije. Osim toga, ovaj program je otvorio i nove oblasti saradnje obrazovanje, zdravlje, mediji i učenje stranih jezika. Najčešći vidovi saradnje, odnosno aktivnosti podrazumevale su zajedničko planiranje i sprovođenje prekograničnih programa, uvođenje mera sa ciljem poboljšanja protoka informacija i formiranje i rad u okviru zajedničkih institucionalnih i administrativnih struktura za podršku saradnji. Usled prijema tri nove države u EU i povećanog broja unutrašnjih i spoljnih granica, IN- TERREG II A uključila je sve pogranične regione na unutrašnjim i spoljnim granicama EU 35 programa odnosila su se na prve, dok je na prekograničnu saradnju na spoljnim granicama EU bilo usmereno 24 programa. Osim toga, značaj ove inicijative ogleda se i u uključivanju 16 pomorskih oblasti u programe prekogranične saradnje. U okviru ove i prethodne inicijative za programe prekogranične saradnje bilo je izdvojeno ukupno 6,5 milijardi evra. Programi su bili podeljeni u dve grupe na osnovu ključnih karakteristika stepena izolovanosti i finansijskih kapaciteta i veličine programa, a identifikovane su četiri vrste strateških pristupa: razvojne strategije, koje su prednost davale smanjenju izolovanosti i infrastrukturnim projektima u oblasti saobraćaja; strategije izbalansirane i integrisane prekogranične saradnje zasnovane na povezivanju u oblasti životne sredine, kulture i turizma; strategije visoko usmerene na prekograničnu saradnju u strateškim oblastima; i strategije usmerene na jačanje prekogranične saradnje, bez naglaska na neki od ciljeva ili ključnih problema. Prisustvo odgovarajuće strategije pokazalo se kao važan preduslov dostizanja značajnijih rezultata. Kada je reč o organizacionim aspektima razvoja i upravljanja programima u okviru INTERREG-a II A, možemo da napomenemo da je većina, čak dve trećine, unutrašnjih kopnenih granica imalo prekogranične koncepte, odnosno strategije i programe koje su zajedno razvijali regionalni i lokalni partneri. Takav je slučaj i sa većinom pomorskih oblasti, dok je na spoljnim granicama uključenost regionalnih i lokalnih aktera prilikom izrade prekograničnih koncepata i strategija bila na nivou konsultacija. Zajednička crta svih oblasti bilo je postojanje prekograničnih struktura, s tim što su se razlikovali u pogledu njihove prirode i kapaciteta. Na unutrašnjim granicama, u dve trećine programa ove strukture su bile aktivno uključene u prekograničnu saradnju, izradu strateških dokumenata, ali i u upravljanje, koje je uglavnom bilo opredeljeno zajedničkim aktivnostima. Značajniji rezultati u okviru INTERREG I A potprograma, bili su postignuti u okviru programa koji su pažnju posvetili saobraćaju i turizmu, dok su rezultati u ostalim oblastima, poput povezivanja privatnih sektora, bili ograničeniji. b) INTERREG II B, namenjen podsticanju međuregionalne saradnje, kroz finansiranje aktivnosti za završetak energetskih mreža i integraciju selektovanih mreža u Grčkoj, između Grčke i Italije i između Španije i Portugala, što je prethodno bilo sprovođeno kroz programe REGEN i ECOS-Ouverture. Ovakav oblik saradnje podrazumevao je razmenu iskustava, znanja i tehnologija između regiona, naročito između razvijenijih i manje razvijenih. Ukupan iznos sredstava predviđen za ovaj deo aktivnosti bio je 450 miliona evra. Strukture za međuregionalnu saradnju, uspostavljene u okviru ovog programa, nemaju pravnoobavezujuću prirodu, zbog nedostatka instrumenata za pravnu saradnju koji bi omogućili rešenje ovog problema. Ciljevi B komponente INTERREG-a II bili su ubrzanje stvaranja infrastrukture za prijem i prenos prirodnog gasa u perifernim oblastima gde ona ne postoji, i završetak mreže Zajednice, odnosno Evropske unije, za prenos i distribuciju gasa i, posebno, energije, kako bi se obezbedila međusobna veza perifernih regiona Zajednice i njenog ostatka. Projekti su imali zadatak da unaprede konkurentnost proizvodnih aktivnosti u industriji ovih regiona i da im omoguće da iskoriste sve prednosti jedinstvenog tržišta u oblasti energetike. Na taj način doprinosi se stvaranju neophodnih uslova za efikasno korišćenje energije i postizanje većeg stepena sigurnosti kada je reč o zalihama na nivou Zajednice, odnosno Unije, kao i smanjenje zagađenja okoline. Konkretno, Brisel je odabrao tri programa za koje je izdvojio 550 miliona evra za period od pet godina, i to za završetak 71

37 72 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU prenosne mreže u pojedinim delovima Portugala i Grčke, zatim završetak interkonekcije između energetskih mreža Italije i Grčke, odnosno uspostavljanje interkonekcije između sistema za prenos gasa Portugala i Španije. Ova sredstva su osnovi bila korišćena kao dodatna pomoć nacionalnim aktivnostima. c) INTERREG II C, namenjen transnacionalnoj saradnji u oblasti prostornog planiranja, pre svega upravljanja vodama (borba protiv poplava i ublažavanje suša), čime je prvi put takav oblik saradnje isproban kroz korišćenje zajedničkih organizacionih, administrativnih i finansijskih struktura 82. Ovaj program je pokrenut godine u skladu sa odredbom o ERDF-u za pilot akcije, sa ciljem doprinosa uravnoteženom regionalnom (prostornom) razvoju teritorije EU i promocije ekonomske i socijalne kohezije, odnosno pružanja pomoći državama i regionima da zajedno rade na rešavanju problema u oblasti upravljanja vodama i poboljšanja uticaja politike EU u ovoj oblasti. Generalno, cilj je bio postizanje bolje saradnje nacionalnih tela odgovornih za prostorno planiranje kroz razvoj odgovarajućih komunikacionih mreža i smanjenje razlika u razvoju. Značaj ovog dela programa ogledao se i u (političkom) trenutku kada je pokrenut. Naime, paralelno sa sprovođenjem prve dve komponente INTERREG-a II, ali i poplavama u severozapadnim državama Evrope, tekao je i proces pripremanja Evropske perspektive prostornog razvoja (European Spatial Development Perspective ESDP) prve strategije prostornog planiranja i pogodnog političkog okvira za sektorske politike na nivou EU, koja je usvojena dve godine kasnije na neformalnoj sednici Saveta ministara odgovornih za prostorno planiranje u Potsdamu za vreme nemačkog predsedavanja Evropskoj uniji 83. Bitno je da naglasimo da je ESDP dokument država članica EU koji nema nikakav status, dok je INTERREG kao Inicijativa Zajednice u isključivoj nadležnosti Brisela, odnosno Komisije. INTERREG II C bio je prepoznat upravo kao važan operativni mehanizam za 82 Transnacionalni programi obuhvataju oblasti transnacionalne saradnje u oblasti prostornog razvoja, migracije i prevencije poplava i suša. Za ove programe bilo je izdvojeno 413 miliona evra. 83 Tada je usaglašeno da završetak rasprave o Evropskoj perspektivi prostornog razvoja, usvajanje ciljeva i koncepta budućeg razvoja teritorije EU predstavlja važan korak ka evropskoj integraciji. Svrha ESDP-a jeste pružanje uputstva za politiku prostornog razvoja EU i razvoj policenričnog i uravnoteženog napretka teritorije EU, kao i uspostavljanje novih veza između gradova i ruralnih područja. Uz ESDP-e kasnije je osnovana i Evropska observatorija prostornog planiranja (ESPON) godine sa ciljem unapređenja informacija i znanja u vezi sa Perspektivom. Za tri osnovna cilja evropske politike prostornog razvoja podjednako u svim regijama Evropske unije navedena su ekonomska i socijalna kohezija, očuvanje i upravljanje prirodnim resursima i kulturnim nasleđem, odnosno uravnoteženija konkurentnost evropske teritorije. ESDP je pružio i politički okvir za sledeću Inicijativu Zajednice INTERREG III B. primenu Perspektive. Osim toga, prednost je bila davana programima koji su predviđali formiranje zajedničkih institucionalnih i administrativnih struktura među lokalnim i regionalnim jedinicama vlasti. Prethodno iskustvo je pokazalo da sprovođenje programa prekogranične saradnje karakteriše zajedničko planiranje i realizacija, uvođenje različitih mera za poboljšanje protoka informacija preko granica i u okviru pograničnih regiona, odnosno javnih agencija, privatnih i nevladinih organizacija, i, kao treće, uspostavljanje zajedničkih institucionalnih i administrativnih struktura sa ciljem održivog promovisanja saradnje. Inače, analize su pokazale da su one pogranične oblasti, koje su bile uključene i u prethodnu fazu INTERREG-a, iskoristile nastavak programa kako bi dodatno razvile sadržaj prekograničnih aktivnosti, dok su debitantski regioni novim programima značajno promenili situaciju na terenu i postavili temelje za dalji razvoj kulture prekogranične saradnje, koja se, uz formalne oblike prekograničnih partnerstava (poput Nadzornih komiteta, radnih grupa ili zajedničkih sekretarijata), ponovo pokazala neizostavnim segmentom uspešnosti i delotvornosti programa prekogranične saradnje. 84 Kao i u slučaju prethodne inicijative, teritorijalne oblasti na koje se INTERREG II odnosio, morale su da ispunjavaju kriterijume klasifikacije koju primenjuje Evropska unija. Aktivnosti na koje je stavljen naglasak odnosile su se na sledeće: izradu studija o planovima razvoja pograničnih oblasti kao integrisanih geografskih celina; pružanje pomoći investicijama i uslugama sa ciljem podrške i promocije razvoja malih i srednjih preduzeća, odnosno prekograničnih mreža komercijalnih kontakata među njima; razvoj turizma; upravljanje vodama, gasom i energetskim zalihama, lokalnim telekomunikacijama, razvojem obnovljivih izvora energije; borba protiv zagađenja, kontrola i racionalno korišćenje energije i upravljanje otpadom; programi ruralnog razvoja i odlaganje šumskog, ribarskog i poljoprivrednog otpada; unapređenje poljoprivredne proizvodnje i prekogranične trgovine; uvođenje mera za unapređenje kvaliteta poljoprivrednih proizvoda i procesa proizvodnje; uspostavljanje i razvoj trgovinskih organizacija, profesionalnih udruženja i grupa za planiranje i savetovanje; unapređenje infrastrukture u oblasti saobraćaja i komunikacionih sistema (uključujući i medije); promovisanje saradnje u oblasti visokog obrazovanja, između istraživačkih centara i univerziteta; mere obuke i zapošljavanja, naročito za ranjive grupe u pograničnim oblastima i nezaposlene, usled promena uzrokovanim stvaranjem 84 Ex-Post Evaluation of the Interreg II Community Initiative ( ), LRDP, London, 2003, str

38 74 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU jedinstvenog tržišta; mere saradnje u oblasti zdravlja; posebne mere za prevazilaženje pravnih i administrativnih prepreka i jezičkih barijera; mere za podršku pripremi i sprovođenju prekograničnog prostornog planiranja; mere protiv prekograničnog krijumčarenja. Dok je INTERREG I doprinosio razvoju regiona u okviru Ciljeva 1, 2 i 5b, odnosno pojedinim pomorskim pograničnim regionima, INTERREG II je uključio sve pogranične regio-ne na unutrašnjim i spoljnim granicama Evropske unije sa ciljem očuvanja duha Inicijative Zajednice. Do ove Inicijative, sredstva su bila dostupna isključivo državama unutar Evropske unije. Zbog toga je Komisija predložila da, u ovom periodu, sredstva Inicijativa Zajednice postanu prvi put dostupna i državama nečlanicama Evropske unije. Paralelno sa programom INTERREG II, godine, počeo je da se sprovodi program prekogranične saradnje PHARE (PHARE CBC) koji je sadržao dopunske pristupe inicijativama INTERREG II A i INTERREG II C, i imao je za cilj potpomaganje prekogranične i transnacionalne saradnje između država članica Evropske unije i država nečlanica pružanjem pomoći, pre svega državama centralne i istočne Evrope. Za ovaj program izdvojena je milijarda evra. Za razliku od INTERREG-a, koji je višegodišnji program, za PHARE CBC je bila neophodna potvrda Komisije na godišnjem nivou. Program je uglavnom podržao projekte u oblasti infrastrukture, saobraćaja, životne sredine i privrednog razvoja. U slučaju bivših država Sovjetskog Saveza, godine, pokrenut je program prekogranične saradnje TACIS (TACIS CBC), namenjen stvaranju graničnih mreža i prekograničnih olakšica. Ovom programu je nedostajao sistemski pristup i institucionalni okvir, što nije bio slučaj sa prethodna dva programa, zbog čega je upravljanje i praćenje programa bilo otežano. Osim toga, i bio je produžen i rad REGEN inicijative, a ukupan iznos izdvojenih sredstava bio je 550 miliona evra. U pogledu ocenjivanja efekata druge faze INTERREG inicijative, i ostalih programa u okviru regionalne politike, ovaj period je značajan zbog uvođenja nove prakse, budući da je u novembru godine objavljen prvi Izveštaj o privrednoj i društvenoj koheziji, dokument koji je predstavljen početkom naredne godine na Kohezionom forumu, koji je od tada sastavni deo prilikom usvajanja svakog izveštaja i mesto razmene iskustava među državama članicama i regionima. Za sve tri podgrupe INTERREG-a II programa opšta ocena efektivnosti bila je na visokom nivou, kvalitet upravljanja programima bio je unapređen, dok je uticaj programa ocenjen kao značajan, ali neujednačen. U pogledu dodate vrednosti programa, navedeno je da je INTERREG II omogućio prepoznavanje i finansiranje konkretnih problema na nacionalnim granicama i oblasti transnacionalne prirode, koji, da nije ove inicijative, ne bi bili uzeti u obzir na ovako uspešan način. Pravljenjem preseka postignuća INTERREG inicijative u prvoj deceniji primene, zaključeno je da je ona najveći doprinos u jačanju evropskih integracija, koheziji i privrednoj i društvenoj saradnji između regiona uz primenu principa partnerstva i supsidijarnosti. Na taj način je obezbeđeno direktno učešće lokalnih i regionalnih aktera i socio-ekonomskih partnera. Međutim, trebalo bi da napomenemo i da je stupanjem na snagu Ugovora iz Amsterdama godine, u odnosu na princip supsidijarnosti, veći značaj pridavan novoj klauzuli fleksibilnosti, koja je omogućila Uniji da, posle konsultacija sa nacionalnim parlamentima, određenom merom preduzme akciju radi ostvarivanja nekog od ciljeva za koje se izdvajaju i raspodeljuju sredstva. To je značilo da je Unija mogla da deluje čak i ako je delotvornije da to u konkretnom slučaju učine niži nivoi vlasti. Posebno je važan doprinos pripremi država centralne i istočne Evrope za članstvo u EU. Na kraju, u ovom periodu, tačnije godine, potpisivanjem Ugovora iz Amsterdama, svetlost dana ugledala je ideja, ujedno i jedan od ciljeva evropskih integracija iz pedesetih godina 20. veka Sporazum iz Šengena, kojim je omogućeno slobodnog kretanja ljudi, usluga, roba i kapitala, postao je deo komunitarnog prava, odnosno ušao je u okvir nadležnosti institucija Evropske unije. Ovo je značajan događaj, budući da je ovaj sporazum osnova svih propisa kojim se reguliše pitanje viza, azila, migracija i kontrole granica, što državljanima država članica potpisnica daje pravo da se slobodno kreću preko granica drugih država potpisnica, bez potrebe za pokazivanjem ličnih dokumenata na granicama. Ipak, bilo je jasno da Unija i dalje nije imala efikasan sistem nadzora i kontrole trošenja sredstava u državama članicama, naročito onih namenjenih strukturnim fondovima, što je postavilo zadatak jačanja sistema kontrole i obuhvatanje upotrebe sredstava iz ovih fondova čvrstim pravilima. Osim toga, prepreke INTERREG inicijativi, u postizanju značajnijeg transevropskog pristupa prilikom sprovođenja konkretnih programa, bile su i posledica odsustva pravnog instrumenta Zajednice za rešavanje institucionalnih poteškoća za sva tri oblika saradnje INTERREG III Iskustvo u primeni INTERREG programa pokazalo je da su programi i projekti efikasniji ukoliko se primenjuju principi partnerstva i supsidijarnosti i kada lokalni i regionalni partneri (na primer, socijalni partneri) imaju vodeću ulogu 85. Ulog u jačanje regionalne 85 Asocijacija evropskih pograničnih regiona (AEBR) u svojim preporukama, između ostalog, navodi da saradnja na vertikalnoj osnovi između različitih nivoa vlasti bude razvijana uz primenu horizontalnog (prekograničnog, međuregionalnog i transnacionalnog) partnerstva. 75

39 76 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU politike, Evropska unija je, zbog svega navedenog, rešila da dodatno uveća, ali uz prethodno ispunjenje tri uslova koje je Komisija predstavila. Pre svega, da programi i projekti u okviru INTERREG-a budu transnacionalne i prekogranične prirode. To je značilo da se INTERREG-om više ne pokrivaju aktivnosti za razvoj zaostalih regiona, već programima koji ulaze u okvir Cilja 1. Potom, sprovođenje programa bi trebalo da bude zasnovano na radu zajedničkih tela za saradnju upravljačkih tela, nadzornih komiteta i zajedničkih sekretarijata. Na kraju, vrednost i značaj pojedinačnih programa i projekata bila je procenjivana na osnovu prisustva pristupa odozdo-na-gore i učešća regionalnih i lokalnih predstavnika vlasti. Ovo se naročito odnosilo na saradnju sa trećim državama. Komisija je bila suočena sa različitim finansijskim i pravnim instrumentima za sprovođenje INTERREG programa Evropskim regionalnim razvojnim fondom, sa jedne, odnosno programima PHARE, TACIS i MEDA, sa druge strane. Zbog toga su šefovi vlada i država na samitu u Berlinu ukazali na potrebu za koordinacijom instrumenata spoljne politike i strukturnih fondova kako bi saradnja sa regionima van granica EU bila moguća u okviru INTERREG inicijative. Zbog toga je, osim o regionalnoj politici, Unija u budžetskom periodu od do godine morala da vodi računa o novom talasu proširenja, kada je deo evropske porodice postalo 10 zemalja centralne i istočne Evrope, koje su zajedno činile 28,3 odsto ukupnog stanovništva EU. Za razliku od četvrtog talasa proširenja, kada koheziona politika nije pretrpela velike promene (osim ustupaka Švedskoj i Finskoj, u pogledu Cilja 6), pa čak i u odnosu na mediteranske države, pristupanje zemalja centralne i istočne Evrope drastično su promenile sliku organizacije sa dvanaest zvezdica, budući da je broj stanovništva uvećan za 20 odsto, a BDP na nivou EU za svega 5 odsto. Kao što smo videli u uvodnom poglavlju, kao posledica nižeg stepena ekonomske razvijenosti (n)ovih država članica, gde su sve do jedne ispunjavale uslove finansiranja iz Cilja 1, potpuno je izmenjen geografski raspored bogatih i siromašnih regiona, broj stanovnika u unutrašnjim i spoljnim pograničnim područjima, a udvostručen je bio i broj stanovnika sa pravom na strukturnu pomoć. Izazovima pred kojima se našla evropska regionalna politika, Komisija je odgovorila u Agendi 2000 iz godine, predstavljanjem novih predloga za finansiranje i reformu ove oblasti pre samog proširenja Agenda 2000 sadržala je i predlog budžeta za period od do godine, kao i preporuke u vezi sa strategijom proširenja. Osim što je planirala da održi nivo finansiranja, Komisija je predložila i smanjenje broja ciljeva strukturnih fondova na tri: pojačani Cilj 1, namenjen razvoju i strukturnom prilagođavanju razvojno zaostalih regiona. Ovim ciljem pokriveno je oko 50 regiona i oko 22 odsto stanovništva EU, a pomoć je pružana iz sva četiri strukturna fonda osim ERDF-a, to su i Evropski socijalni fond (ESF), Evropski fond za upravljanje i garancije u poljoprivredi (EAGGF) i Finansijski instrument za smernice u ribarstvu (FIFG). Za ovaj cilj, koji je predstavljao spojene ranije ciljeve I i VI, bilo je odvojeno 70 odsto sredstava. redefinisani Cilj 2, namenjen pomoći regionima u opadanju i seoskim regionima. Reč je o podršci za privredne i socijalne reforme u područjima Španije, Francuske, Velike Britanije, Italije, Austrije, Finske, koja su suočena s različitim vrstama strukturnih problema u industrijskom sektoru ili sektoru pružanja usluga i tradicionalnih seoskih aktivnosti i raznih problema razvoja u gradovima, odnosno problema povezanih s ribarstvom, a pomoć se pružala iz ERDF-a i ESF-a. Za ovaj cilj (nekadašnji ciljevi II i Vb) bilo je odvojeno 11,5 odsto sredstava. novi Cilj 3, namenjen razvoju strategije ljudskih resursa i borbi protiv nezaposlenosti. Izdvajanjem 12,3 odsto od ukupnih sredstava, ovim ciljem (nekadašnji ciljevi III i IV) bila je pružana podrška prilagođavanju i modernizaciji politika i sistema obrazovanja, stručnog usavršavanja i zapošljavanja, putem sredstava iz ESF-a. Programi INTERREG inicijative morali su da budu komplementarni sa navedenim ciljevima strukturnih fondova. Na finansiranje programa u okviru kohezione politike izdvojeno je približno trećina godišnjeg budžeta Evropske unije. U periodu od do godine ukupna sredstva namenjena strukturnim fondovima iznosila su 213 milijardi evra, za Kohezioni fond u istom razdoblju predviđeno je 18 milijardi evra, za pretpristupnu pomoć (PHARE, ISPA i SAPARD) 21,8 milijardi evra, a za pomoć novim državama članicama posle pristupanja (1. maja godine) oko 40 milijardi evra. Naravno, i u ovom periodu, deo strukturnih fondova Evropska komisija je koristila za Inicijative Zajednice, programe koji su namenjeni sprovođenju politika Zajednice i rešavanju specifičnih razvojnih problema. Osim INTERREG inicijative, u periodu od do godine, Evropska komisija sprovodila je, podjednako važne, inicijative URBAN II, LEADER i EQUAL. Prva je i dalje imala za cilj ekonomsko i socijalno oživljavanje i pomoć urbanim regionima, pre svega kroz 77

40 78 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU planiranje i obnovu. LEADER inicijativa bila je namenjena razvoju ruralnih sredina, dok je EQUAL omogućila inkluzivan vid sprovođenja politika tržišta rada kroz mere za uklanjanje diskriminacije, kao i za jednakost polova i ljudi na radnom mestu. Doprinos potonje inicijative ogledao se i u tome što je pružila veliki doprinos sprovođenju, već navedenog, principa partnerstva, koji podstiče uključenost svih zainteresovanih strana prilikom rešavanja složenih problema, kao i principa transnacionalne saradnje i učenja na iskustvima drugih država članica. Za ove Inicijative Zajednice u razdoblju od do godine bilo je odobreno 5,35 odsto ukupnog budžeta strukturnih fondova, odnosno 11,5 milijardi evra. Iz ovoga vidimo da je, kao i prethodna dva, i treći deo Inicijative Zajednice INTERREG prevashodno finansiran od strane Evropskog fonda za regionalni razvoj, ovoga puta u iznosu od 5,1 milijardi evra. Najviše sredstava, 66 odsto, utrošile su Španija, Nemačka, Grčka, Italija, Francuska i Porugal, dok su nove države članice iskoristile 8 odsto budžeta 87. Ovim programom nastavljeno je sprovođenje ideje o uravnoteženom razvoju evropskih teritorija kroz transevropsku saradnju, a INTERREG III je dodatno pažnju posvetio teritorijalnoj integraciji sa državama kandidatima i potencijalnim kandidatima za članstvo, odnosno drugim susednim državama, kroz dostizanje veće ekonomske i društvene kohezije u Evropi. Ukupno je podržano 18 hiljada inicijativa u 62 pogranična regiona, 13 transatlantskih oblasti i 4 međuregionalne oblasti na teritoriji EU. Kada je reč o prioritetima i oblastima koje su realizovani projekti obuhvatili, najviše pažnje je bilo posvećeno saobraćaju, regionalnoj saradnji, turizmu i pomoći malim i srednjim preduzećima, odnosno, sveukupno posmatrano, privrednom rastu, zapošljavanju i konkurentnosti (20 odsto), inovacijama i istraživanju (19 odsto), kulturi i prekograničnoj društvenoj interakciji (18 odsto), odnosno životnoj sredini i kvalitetu života (17 odsto) 88. Inače, Lisabonska strategija iz godine je predvidela da će rast u privredi ubrzati povećanje malih i srednjih preduzeća kroz podsticanje inovativnih i preduzetničkih sposobnosti stanovništa. Bilo je planirano da se do kraja tekućeg finansijskog perioda omogući otvaranje ovakvih oblika preduzeća za samo nedelju dana, a sredstva za to su bila dostupna na nivou Zajednice i na nivou država članica. Ciljevi nove faze INTERREG-a bili su korišćenje saradnje za unapređenje i jačanje ekonomske i društvene kohezije u EU kroz promociju prekogranične, transnacionalne i međuregi- 87 Ognjen Mirić, Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja, Beograd, 2009, str Detaljnije u izveštaju Cross-Border Cooperation - Cross-Thematic Study of INTERREG and ESPON activities, (ESPON, 2007). onalne saradnje i uravnoteženog razvoja teritorije EU, ali i prostornog planiranja. Srž ove inicijative predstavljale su aktivnosti u pograničnim oblastima na unutrašnjim i spoljnim granicama EU. Pažnja je, dakle, posebno bila posvećena budućnosti proširenja i saradnji sa najudaljenijim oblastima EU, zbog čega je posebno bio važan princip koordinacije sa drugim instrumentima spoljne politike EU. Perspektiva proširenja uticala je na Uniju da poboljša i unapredi okvir prekogranične saradnje sa regionima na njenim granicama kroz usklađivanje INTERREG i PHARE CBC programa, kako bi se primenio što veći broj procedura IN- TERREG-a u novom programskom ciklusu od do godine. Ovo je uključivalo izradu i sprovođenje zajedničkih dokumenata za programiranje i rad u okviru zajedničkih komiteta, zatim usklađivanje pravila podobnosti, kao i veće uključivanje predstavnika regionalnih i lokalnih jedinica vlasti. Namera je bila da se kroz ove prekogranične programe uvedu pravila, koja inače važe za korišćenje strukturnih fondova i da se na taj način regionalne i lokalne vlasti kroz praksu uče procedurama koje ih očekuju kada postanu članice Evropske unije. Zbog toga je jedan od vodećih principa prilikom sprovođenja INTERREG III inicijative bila efektivnija saradnja sa instrumentima pomoći EU u okviru politike proširenja, kasnije i politike susedstva PHARE, TACIS, MEDA, EDF, ISPA, SAPARD i CARDS. Ovi programi su pripremili teren za naredni period programa prekogranične saradnje sa državama u okviru politike proširenja i politike susedstva. Program INTERREG III sprovodio se u periodu između i godine i bio je podeljen na tri potprograma: a) INTERREG III A, ostao je posvećen promovisanju integrisanog regionalnog razvoja i prekograničnoj saradnji između dve ili više država (u okviru koga su sprovedena 62 programa i dva specifična prekogranična programa Estonija Letonija Rusija i Letonija Litvanija Belorusija), kako na unutrašnjim granicama, tako i na granicama sa trećim državama i pomorskim oblastima. Naravno, oblasti na spoljnim granicama Unije, morale su da ispunjavaju kriterijume koji su važili i za države članice, odnosno da regioni obuhvaćeni predloženim programima Komisiji imaju status NUTS III. Ovaj potprogram, za koji je bilo izdvojeno 67 odsto sredstava Fonda, postao je važan deo politike proširenja EU, jer je INTERREG III predstavljao kanal za učešće zemalja kandidata za članstvo u programima prekogranične saradnje. Za dostizanje svih navedenih ciljeva regionalne politike i prilikom sprovođenja operativnih programa, upravljanje u okviru INTERREG III A inicijative bilo je karakterisano takozvanim hori- 79

41 80 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU zontalnim principima integrisanog pristupa i zajedničkog planiranja, programiranja i sprovođenja prekograničnih strateških i razvojnih programa, zatim partnerstva i usaglašnosti sa ciljevima strukturnih fondova, odnosno efektivne koordinacije, usaglašenosti i sinhronizacije sa instrumentima spoljne politike EU, naročito u oblasti politike proširenja. Sprovođenje ovog potprograma u skladu sa ovim principima zahtevalo je uspostavljanje prekograničnih partnerstava i formiranje ili razvoj zajedničkih struktura za ove programe, uz definisanje jasnih uslova, sporazuma i resursa koji bi bili finansirani u okviru programa. Za to je bio na raspolaganju i pravni instrument EU Evropsko ekonomsko interesno grupisanje (European Economic Interest Groupings EEIGs), koji, doduše, nije bio stvoren specifično za oblast prekogranične saradnje. Pokretanje ovakvog oblika prekograničnog partnerstva imalo je pred sobom širok spektar zadataka priprema programa i izbor aktivnosti, odnosno upravljanje, koordinacija i kontrola sprovođenja programa. Uspostavljanjem prekograničnih partnerstava i daljeg širenja učešća relevatnih aktera u lokalnim zajednicama radilo se na daljem razvoju saradnje na unutrašnjim granicama starih država članica, ali i na novim unutrašnjim, nekada spoljnim granicama EU. Naravno, naglasak je bio stavljen i na jačanje saradnje sa novim susednim državama. Ovaj deo treće faze INTERREG inicijative bio je usmeren na prevazilaženje izolacije, prouzrokovane zatvorenošću unutar nacionalnih ekonomija i Unije u celini usled postojanja granica koje su delove zajednica odvajali jedne od drugih, ne samo u privrednom, već i u društvenom i kulturnom svet(l)u i ometale i ugrožavale jedinstven i koherentan sistem upravljanja u oblasti životne sredine. Zbog svega navedenog, pažnja je bila usmerena na ograničen broj tema i mera, koje su uključivale predloženih osam prioritetnih oblasti : promovisanje urbanog, ruralnog i obalskog razvoja; podsticanje preduzetništva i razvoja malih i srednjih preduzeća i inicijativa za zapošljavanje na lokalnim nivou; promovisanje integracije tržišta rada i društvene uključenosti; razvoj ljudskih resursa, istraživanja i tehnologija; zaštita životne sredine i povećanje energetske efikasnosti i upotrebe obnovljivih izvora energije; poboljšanje saobraćajnih i komunikacionih veza i mreža; razvoj saradnje u oblasti prava i administracije i promocija privrednog razvoja i društvene kohezije i povećanje ljudskog i institucionalnog potencijala za prekograničnu saradnju. Većina programa je obuhvatila veliki broj ovih prioritetnih tema, a polovina njih je uključila pet ili šest navedenih oblasti. U skladu sa principom programiranja, države, odnosno regioni koji su uspostavljali saradnju morali su najpre da potpisuju međusobne sporazume, zatim da uspostavljaju zajedničke strukture i planove razvoja, saradnje i konverzije, odnosno da na kraju sprovedu evaluaciju aktivnosti i rezultata 89. Inače, investicije u oblasti infrastrukture, osim oblasti koje imaju status NUTS III, u pojedinačnim slučajevima mogle su da budu ulagane i u oblasti koje se nalaze ispod ovog nivoa (uslova), ali u one programe koji promovišu razvoj slabo naseljenih oblasti, prihvatljivih u okviru INTERREG III A potprograma. Upravo je takva karakteristika obuhvaćenih oblasti manjih u odnosu na potprograme B i C omogućila ovoj inicijativi da se pozabavi širokim opusom tema u okviru socio- -ekonomskog i socio-kulturnog razvoja, a istovremeno komplementarnim sa glavnim ciljevima regionalne politike EU. Prednost ovih programa bila je bliskost i lični kontakti ljudi koji su sarađivali, čime su, takođe, izbegnuti i troškovi transakcija za preduzeća. Ipak, ova inicijativa nije mogla da utiče na svakodnevne probleme, prouzrokovane jezičkim, administrativnim i pravnim barijerama. Jedan od značajnijih ograničavajućih faktora bila je i nejednaka, često i drastično različita, raspodela sredstava među oblastima od 700 hiljada evra za program Gibraltar Maroko, do čak milijardu evra za program Španija Portugal. Naravno, i drugi programi Zajednice, kao i nacionalne i lokalne politike sa ciljem teritorijalnog razvoja koje su bile sprovođene paralelno, značajno su uticale na ekonomski, društveni i razvoj životne sredine u prekograničnim oblastima. Generalno, analize rezultata i literatura u oblasti prekogranične saradnje pokazale su da kvalitet ovih programa u najvećoj meri zavisi od postojanja primenljivog pravnog okvira, kvaliteta partnerstva i određenog stepena institucionalizacije, pre svega zbog uspostavljanja prekograničnih struktura. b) INTERREG III B, kao naslednik INTERREG-a II C, bavio se, uz mnogo veći budžet, ujednačenom teritorijalnom integracijom širom Evropske unije i transnacionalnom saradnjom, sa ciljem podsticanja veza između većih grupisanih evropskih regiona i postizanja održivog, uravnoteženog i harmonizovanog razvoja i većeg stepena 89 Proces kontrole podrazumeva tri načina evaluacije: ex ante, ili prethodna evaluacija, koju sprovode vlasti država članica; srednjoročna evaluacija, a vrši je telo koje upravlja programom u saradnji sa Komisijom; ex post evaluacija, i obavlja je Komisija u saradnji sa državama i telima koja upravljaju programom. 81

42 82 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU integracije u EU, uključujući i države kandidate, potencijalne kandidate i susedne države. Izabrane mere imale su zadatak da odgovore zajedničkim izazovima i prilikama, odnosno da dovedu do konkretne koristi za transnacionalnu oblast. Ovo se pre svega odnosilo na podsticanje saradnje između pomorskih i ostrvskih oblasti, zapravo onih koje dele zajednički nedostatak, poput planinskih oblasti. Transnacionalna saradnja, za koju je bilo izdvojeno 27 odsto sredstava Fonda, uzimala je u obziri razvoj transevropske mreže, ali i preporuke za teritorijalni razvoj iz Evropske prerspektive prostornog razvoja. Oblasti na koje se ovaj potprogram odnosio bile su: predstavljanje strategija prostornog razvoja na transnacionalnom nivou, uključujući saradnju među gradovima i urbanih i ruralnih sredina, uz naglašavanje policentričnog pristupa i održivog razvoja; promovisanje efikasnih i održivih saobraćajnih sistema i poboljšanje pristupa informacijama; održivo upravljanje prirodnim resursima i kulturnim nasleđem; promovisanje integracije pomorskih regiona i integrisane saradnje međusobno najudaljenijih regiona. Za razliku od prethodnog programa, koji se odnosio isključivo na regione sa statusom NUTS III, ovaj program je obuhvatao sve regione EU, a njih je za pojedinačan program moralo da bude najmanje dva iz različitih država. Geografska grupisanja zasnovana su na oblastima koja su već obuhvaćena postojećim INTERREG II C programom i pilot akcijama u okviru člana 10, a on se odnosi na transnacionalnu saradnju. U ovom periodu podržano je 13 operativnih programa, uključujući i North-West Europe program. Značajna je i razlika između transnacionalnih i zajedničkih oblasti (tema), predstavljena u okviru ovog programa na severozapadu Evrope transnacionalne oblasti (teme) odnose se na one regione koji ne mogu da budu uključeni u saradnju na regionalnom ili lokalnom nivou, poput programa smanjenja zagađenja vazduha, dok su zajedničke oblasti (teme) obuhvaćene gradovima i regionima iz različitih mesta širom Evrope, i mogu da budu uključeni u saradnju na regionalnom ili lokalnom nivou, što će im pružiti više mogućnosti za nova i efikasna rešenja kroz razmenu iskustava i primere dobre prakse, ali i znanja, ekspertize i zajedničkih projektnih aktivnosti. c) INTERREG III C, koji je u periodu od do godine, bio namenjen međuregionalnoj saradnji svih država članica Evropske unije radi unapređivanja regionalnih razvojnih i kohezionih politika i tehnika kroz razmenu iskustava putem transevropskih mreža. Kao i u prethodnom, i u okviru ovog programa, čitava teritorija EU je obuhvaćena, ali su i sredstva bila fiksirana na 6 odsto od ukupnih sredstava. Time je bilo omogućeno uspostavljanje saradnje geografski nepovezanih regiona širom Evrope (što se odnosi i na saradnju sa trećim državama) za izgradnju institucionalnih kapaciteta na regionalnom i lokalnom nivou, razvoj malih i srednjih preduzeća, razvoj politike zapošljavanja, turizma, kulture i informacionog društva, kao i tehnički razvoj i zaštitu životne sredine. Međuregionalna saradnja se odvijala na panevropskoj osnovi, budući da je pokrivala i Švajcarsku i Norvešku. U okviru ovog potprograma, realizovano je 260 individualnih projekata. Kao i u prethodnim fazama, odgovornost za primenu ove inicijative imale su, u državama članicama i trećim državama, nacionalne i regionalne, odnosno lokalne vlasti. S druge strane, Generalni direktorat za regionalnu politiku bio je odgovoran na nivou Unije za tok realizacije programa u okviru Evropskog fonda za regionalni razvoj. U ovom periodu, saradnja između država članica i Komisije bila je ojačana uvođenjem dodatnih odredbi za finansijsku kontrolu i disciplinu. Naime, odgovornosti nacionalnih, regionalnih i lokalnih vlasti bile su precizirane, a upravljanje programima pojednostavljeno i ubrzano uvođenjem finansijske discipline i pravila n+2 90, koje u ovom slučaju, ukoliko se ne dostavi izveštaj u roku od dve godine, znači gubitak alokacije sredstava. U ovom periodu, uključenost država članica i regiona je bila veća i u procesu monitoringa i procenjivanja, uvođenjem prethodne (ex ante), srednjoročne i konačne (ex post) evaluacije. U Izveštaju o privrednoj i društvenoj koheziji iz godine, INTERREG je ocenjen kao odlučujući instument za postizanje uravnoteženog i harmonizovanog razvoja i integracije teritorije Evropske unije, koji podstiče saradnju u okviru različitih komponenti na prekograničnom, ali i transnacionalnom i međuregionalnom nivou. Iako su sredstva bila dosta ograničena (74 miliona evra po pojedinačnom programu), njihovo sprovođenje je privuklo dodatna sredstava i ulaganja u nove programe, koji ne bi bili pokrenuti bez INTERREG programa. Ex post analiza INTERREG III inicijative pokazala je poteškoće prilikom utvrđivanja dodate vrednosti i dostignuća programa saradnje, pre svega zbog toga što ciljevi većine programa nisu bili dovoljno jasni, i na evropskom i na programskom nivou. Međutim, ocenjeno je da teritorijalna saradnja ima potencijal za jačanje evropskih integracija. Dodata vrednost INTERREG-a bila je naglašena zbog doprinosa unapređenju integracije regiona, jačanju privredne i društvene kohezije, unapređenju tržišta rada, ali i povećanju vidljivosti intervencije Unije. Kada je reč o prekograničnoj saradnji, generalna ocena je da zrelost sarad- 90 Pravilo programiranja, koje podrazumeva da se stvarna realizacija programa koji se određuje za godinu n, očekuje u n+2 godini. 83

43 84 4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU nje značajno utiče i na njen kvalitet, zbog čega je važno da se budući rad temelji na stečenom iskustvu i usmerenosti ka dubljoj regionalnoj integraciji. Osim toga, ocenjeno je i da će nove države članice morati da se suočavaju sa važnim promenama, što je iziskivalo nove programe finansiranja ovakvih oblika saradnje. 5. Programi prekogranične saradnje u periodu Od do godine, tri generacije INTERREG inicijative razvijale su socio-ekonomsku i teritorijalnu koheziju kroz promociju prekogranične saradnje diljem teritorije Evropske unije, koja je u tom periodu znatno povećana. Za to vreme broj regiona čiji je BDP po glavi stanovnika ispod 75 odsto od proseka Evropske unije, opao je sa 78 na 70, a broj onih čiji je BDP po glavi stanovnika ispod 50 odsto od proseka EU, opao je sa 39 na O značaju ovih inicijativa govore mnoge analize, ali i izveštaji, pre svega oni koji se odnose na kohezionu politiku. U četvrtom Izveštaju o privrednoj i društvenoj koheziji iz godine, ocenjeno je da su programi prekogranične saradnje unapredili odnose među regionima, smanjujući fizičke i administrativne granice i tako olakšali protok ljudi, dobara, kapitala i usluga. 91 Inforegio PANORAMA, EU Cohesion Policy : Investing in Europe s future, June

44 86 5. Programi prekogranične saradnje u periodu Regionalna politika i njeni instrumenti u periodu od do godine, uz znatno povećana sredstva u odnosu na poljoprivrednu politiku, usmereni su na veći rast i zapošljavanje u svim regionima i gradovima Evropske unije. Za sprovođenje ovih prioritetnih ciljeva iz sredstava Evropskog fonda za regionalni razvoj, Evropskog socijalnog fonda i Kohezionog fonda izdvojena su sredstva u ukupnom iznosu od 302 milijarde evra. Za ovaj period, već je godine prihvaćeno 436 programa koji su obuhvatili sve regione Evropske unije, i čak četvrtina sredstava je predodređena za istraživačke aktivnosti i inovacije, dok je 30 odsto usmereno na životnu sredinu i mere za borbu protiv klimatskih promena. Ukupno gledano, udeo regionalne politke u ukupnom budžetu Evropske unije u godini iznosio je 35 odsto, dok je planirano da se trend rasta održi i godine dostigne nivo od 45 odsto. Napomenimo još i to da su do sada definisana načela regionalne politike svedena na tri dodavanje, proporcionalnost (zamenila dosadašnji princip koncentracije) i partnerstvo. Najveći izazov, do sada, za regionalnu politiku Unije, bilo je prikupljanje dodatnih sredstava, usled znatno povećanog broja siromašnijih i manje razvijenih država članica, kao i uključivanje svih regiona Evropske unije sa dvadeset sedam članica, sa ciljem ubrzanja rasta, poslova i inovacija. U takvoj Uniji, prema podacima iz godine, jedan od tri stanovnika Unije, odnosno 170 miliona ljudi ukupno, živelo je u najsiromašnijim regionima koji primaju pomoć u okviru novog cilja Konvergencije, koji je zamenio Cilj Zbog toga je rekordnih 81,7 odsto sredstava iz strukturalnih fondova i Kohezionog fonda bilo izdvojeno za aktivnosti u okviru ovog cilja. Uz to, više od 50 odsto kopnene granice EU nalazi se u državama koje su 2004, odnosno godine postale članice Evropske unije. Čak 37 odsto teritorije, što je 39 odsto stanovništva Unije koji žive u regionima veličine NUTS III, obuhvaćeno je ciljem koji se odnosi na razvoj najzaostalijih regiona. Za finansijski period od do godine, predviđeno je pretapanje svih dosadašnjih inicijativa (INTERREG, EQUAL i URBAN) u Evropski fond za regionalni razvoj. O važnosti prekogranične saradnje za EU u ovom periodu govori to što je Inicijativa Zajednice INTERREG postala jedan od tri prioritetna cilja regionalne politike EU za period od U vreme kada je pokrenuta regionalna politika, najveća razlika između dva regiona bila je 1:7 (Hambrurg u Nemačkoj i Kalabrija u Italiji). Sa novim talasom proširenja godine, ponovo su povećane razlike među regionima. Luksemburg je bio čak sedam puta bogatiji od Rumunije. Na lokalnom nivou, situacija je bila još drastičnija najbogatiji deo unutrašnjeg Londona imao je čak 290 odsto dohotka EU po glavi stanovnika, dok je najsiromašniji bio region na severo-istoku Rumunije, sa 23 odsto dohotka od proseka u EU. Detaljnije u: Inforegio PANORAMA, EU Cohesion Policy : Investing in Europe s future, June, do godine Evropska teritorijalna saradnja što nam govori i o spremnosti Brisela na neprestano eksperimentisanje u ovoj oblasti. Ipak, iako su očekivanja od programa saradnje bila velika, ona nisu preciznije prevedena u sam cilj. Saradnja je ostala ključna reč u nazivu cilja, što njegovu prirodu više vezuje za proces, a ne za rezultat. Zbog toga se danas govori o potrebi za pojašnjenjem cilja Evropske teritorijalne saradnje i njena tri sastavna dela, kao i pojašnjenje uloge ETS u kontekstu regionalne politike Evropske unije i novog strateškog dokumenta Evropa U aktuelnom finansijskom periodu, planirano je finansiranje 75 programa prekogranične saradnje (uključujući 23 na spoljnim granicama), zatim 13 transnacionalnih programa (od kojih su dva namenjena državama zapadnog Balkana Transnacionalni program saradnje jugoistočne Evrope i Mediteranski program) i jedan međuregionalni program (IN- TERREG IV C), odnosno tri programa umrežavanja i razmene iskustava (URBACT II 93, ESPON i INTERACT II), koji ispred sebe postavljaju ostvarenje tri nova cilja regionalne politike Evropske unije, definisani odredbama u dokumentu o Evropskom fondu za regionalni razvoj iz godine. Cilj 1: Konvergencija Ovaj cilj se finansira iz sredstava Evropskog fonda za regionalni razvoj, Evropskog socijalnog fonda i Kohezionog fonda, i odnosi se na promovisanje uslova i podršku razvoja i zapošljavanja u najsiromašnijim državama i regionima sa ciljem njihove stvarne konvergencije (uzajamnog približavanja). Osamdeset četiri regiona čiji je BDP po glavi stanovnika manji od 75 odsto proseka Unije sa statusom NUTS II u sedamnaest država članica ulazi u okvir ovog cilja. Osim ovih 154 miliona stanovnika, u okviru ovog cilja nalazi se i 16 miliona stanovnika sa dohotkom po glavi stanovnika malo iznad definisanog praga, što je rezultat statističkog efekta uvećanja Evropske unije. Tu se ubrajaju i slabo naseljeni regioni Finske i Švedske, koji su ranije bili u okviru Cilja 6. Ukupan iznos sredstava na raspolaganju je 282,8 milijardi evra, a prioritetne oblasti obuhvataju, u zavisnosti od specifičnosti država članica, sledeće: istraživanja i tehnološki razvoj, 93 Program razmene i učenja, koji obuhvata 300 gradova u 29 država i pet hiljada aktivnih učesnika. URBACT promoviše održivi urbani razvoj, omogućavajući gradovima da rade zajedno na razvijanju inovativnih rešenja za najvažnije izazove integracijom ekonomske, društvene i ekološke dimenzije. Finansira se iz sredstava ERDF-a u iznosu od 68 miliona evra. 87

45 88 5. Programi prekogranične saradnje u periodu inovacije i preduzetništvo, kao i unapređenje veze između malog i srednjeg preduzetništva, fakultetskog obrazovanja, istraživačkih centara i institucija, odnosno razvoj poslovnih mreža i privatno-javnih partnerstava; informaciono društvo i razvoj komunikacione infrastrukture; zaštitu životne sredine i upravljanje vodama; prevenciju rizika; turizam; investicije u kulturi i zaštita kulturnog nasleđa; transport i unapređenje tranevropske mreže; energetiku; obrazovanje i ulaganje u zdravstvenu i socijalnu infrastrukturu sa ciljem pružanja doprinosa regionalnom i lokalnom razvoju i unapređenju kvaliteta života. Cilj 2: Regionalna konkurentnost i zapošljavanje Drugi cilj u aktuelnom finansijskom periodu regionalne politike, odnosi se na podršku jačanju konkurentnosti, inovacijama, održivom razvoju i obukama u regionima sa statusom NUTS III. Razvojni programi pomažu ovim regionima da predvide i promovišu ekonomske promene, najpre kroz inovacije, promociju društva zasnovanog na znanju, i preduzetništva, odnosno stvaranje finansijskih instrumenata usmerenih ka istraživačkom i tehnološkom razvoju kapaciteta malih i srednjih preduzeća. Druga grupa oblasti odnosi se na zaštitu životne sredine kroz stimulisanje investicija za ozdravljenje životne sredine, proizvodnju energije iz obnovljivih izvora i razvoj upravljanja sistemima energetske efikasnosti, promovisanje čistog i održivog javnog prevoza i razvoja infrastrukture u skladu sa biodiverzitetom i investicijama u okviru programa NATURA Takođe, u ovu grupu ubrajaju se i aktivnosti sa ciljem prevencije rizika, kroz stvaranje razvojnih planova i mera i zaštitu prirodnog i kulturnog nasleđa. U okviru ovog cilja regionalne politike, uključeno je i poboljšanje pristupa transportnim i telekomunikacionim uslugama, kroz jačanje sekundarnih transpornih mreža i promovisanje pristupa i efikasnoj upotrebi informaciono-komunikacionih tehnologija malih i srednjih preduzeća. Osim toga, više kvalitetnijih poslova biće podržano prilagođavanjem radne snage kretanjima na tržištu rada i investiranjem u ljudske resurse. Sredstva se daju regionima sa stopom nezaposlenosti višom od proseka na nivou EU ili sa opadajućim nivoom zaposlenosti. Kriterijume za dobijanje pomoći namenjene ostvarenju ovog cilja ispunjava 168 regiona, sa ukupno 314 miliona stanovnika. Za ostvarenje ovog cilja namenjeno je iz sredstava ERDF-a i ESF ukupno 55 milijardi evra. U ovaj i prethodni cilj su sada uključeni i ranije realizovani programi URBAN II i EQUAL. Cilj 3: Evropska teritorijalna saradnja Za nas najvažniji cilj regionalne politike Evropske unije odnosi se na jačanje sve tri podgrupe INTERREG III inicijative i predstavlja rezultat dosadašnjeg iskustva u okviru IN- TERREG inicijative, koja se odnosi na podršku izbalansiranom razvoju teritorije Evropske unije putem prekogranične saradnje, kroz zajedničke lokalne i regionalne inicijative, transnacionalne saradnje, integrisani teritorijalni razvoj i međuregionalnu saradnju i kroz razmenu iskustava 94. Prvobitni cilj u okviru regionalne politike i Evropskog fonda za regionalni razvoj bila je podrška prekograničnoj saradnji i mapiranju nerazvijenih lokacija u pograničnim oblastima, izolovanih u okviru nacionalnih ekonomija. U tekućoj finansijskoj perspektivi, sredstva fonda usmerena su na otvaranje novih radnih mesta, razvoj infrastrukture i aktivnosti usmerenih na jačanje malih i srednjih preduzeća. Evropska teritorijalna saradnja, kao deo regionalne politike Evropske unije, prvenstveno je kao cilj povezana sa jednim od ciljeva Strategije Evropa 2020, usmerenim na inkluzivni rast. Ovaj cilj odnosi se na stanovnike EU koji žive u pograničnim regionima sa statusom NUTS III, a njihov broj se kreće oko 200 miliona, odnosno približno 40 odsto stanovništva EU. Ukupan iznos sredstava izdvojenih za aktivnosti u okviru ETS-a iznose 8,7 milijardi evra, približno onoliko koliko je u prethodnih petnaest godina uloženo u tri Inicijative Zajednice INTERREG-a. Ova sredstva su raspoređena tako da je za prekograničnu saradnju izdvojeno 6,44 milijardi evra, 1,83 milijardi evra za transnacionalne programe i 445 miliona evra za međuregionalnu saradnju. Kao i za prethodna dva cilja, i za ovaj EU daje od 75 do 85 odsto od potrebnih sredstava, u skladu sa načelom dodatnosti. Trebalo bi da napomenemo, da je broj ovih načela u okviru regionalne politike Unije u periodu posle godine sveden na tri osim pomenutog načela dodatnosti, to su i načelo proporcionalnosti (uključuje i koncentraciju, i znači da bi više sredstava trebalo dati za projekte koji se procene značajnijim) i načelo partnerstva. Fokus Evropske teritorijalne saradnje jesu modernizacija obrazovanja, obuke i politike zapošljavanja i podrška malim i srednjim preduzećima. Ovakvi oblici saradnje obuhvataju sledeće oblasti: istraživanja, razvoj, društvo zasnovano na znanju, demografske promene, 94 Za ostvarenje prvog cilja, koji se finansira sredstvima ERDF-a, ESF-a i Kohezionog fonda, planirano je da bude izdvojeno 81,7 odsto, za ostvarenje drugog cilja, koji se finansira sredstvima ERDF-a i ESF-a, 15,8 odsto, a za ostvarenje trećeg cilja, koji se finansira iz ERDF-a, 2,5 odsto ukupnog iznosa. 89

46 90 5. Programi prekogranične saradnje u periodu energetsku efikasnost, prevenciju rizika, upravljanje vodama, pronalaženje lokalnih rešenja za bolje funkcionisanje jedinstvenog tržišta, transportne i komunikacione mreže. Osim toga, teritorijalna saradnja ima i važnu ulogu u poboljšanju koordinacije sektorskih politika, aktivnosti i ulaganja u oblasti prekogranične i transnacionalne saradnje. Ona promoviše zajedničko upravljanje resursima i podržava razvoj inovativnih rešenja zajedničkih problema i izazova. Ipak, programe u okviru ovog cilja uglavnom karakteriše pristup zasnovan na lokaciji. Naime, saradnja je isključivo opterećena ovakvim pristupom u okviru potprograma posvećenom prekograničnoj saradnji. Fokus transnacionalne saradnje predstavlja mešavinu takvog pristupa i onog koji se vodi prioritetima EU, dok je međuregionalna saradnja zasnovana na prioritetima EU. Teritorijalna saradnja otvara mogućnosti i za razmenu znanja među evropskim regionima i državama članicama EU, ali i na spoljnim granicama, doprinoseći stabilnosti, sigurnosti i prijateljskim odnosima. 96 U okviru ovog cilja funkcioniše Evropska mreža observacije teritorijalnog razvoja i kohezije (European Observation Network, Territorial Development and Cohesion ESPON), čija je misija podrška politici razvoja u vezi sa ciljem teritorijalne kohezije i usaglašavanja razvoja evropske teritorije. ESPON pruža informacije, dokaze, analize i nacrte o dinamici teritorija, ali i o potencijalima za razvoj regiona i većih oblasti, tako doprinoseći evropskoj konkurentnosti, teritorijalnoj saradnji i održivom i uravnoteženom razvoju. ESPON uključuje sve članice Evropske unije, ali i države potpisnice Sporazuma o evropskoj zoni slobodne trgovine. U novom budžetskom periodu od do godine, jedan od prioriteta regionalne politike Evropske unije jeste upravo Evropska teritorijalna saradnja, koja je za nas najinteresantnija, ali za koju je ponovo izdvojeno svega 2,5 odsto ukupnih sredstava regionalne politike. Svi programi morali su da usaglase svoje ciljeve sa agendama iz Lisabona i Geteborga 97. Inače, svaki od programa u okviru ETS-a, mora najpre da sadrži analizu situacije u oblasti saradnje (SWOT analiza), strategiju rada i opravdanost izabranih prioriteta u odnosu na strateške smernice Zajednice. Potom, važno je da se odrede oblasti koje će biti uključene u prekograničnu saradnju, kao i specifični ciljevi. Na kraju, važno je da se napravi i finansijski plan, kao i plan upravljanja i sprovođenja programa. U okviru Evropske teritorijalne saradnje, predviđene su tri dimenzije: Slika 3. Programi prekogranične saradnje u EU Izvor: DG REGIO 1. Prekogranična saradnja pedeset dva podržana programa, u vrednosti od 5,6 milijardi evra, imaju za cilj pomoć razvoja regiona smeštenih na unutrašnjim granicama Evropske unije. Pažnja je usmerena na oblasti preduzetništva, naročito mala i srednja preduzeća, upravljanje prirodnim resursima, veze između urbanih i seoskih sredina, transportne i komunikacione mreže, zajedničku upotrebu infrastrukture, administrativnu i pravnu saradnju i izgradnju kapaciteta, zapošljavanje i jednake mogućnosti, kulturu i društvena pitanja. Među ovim programima je i euroregion Meza Rajna, koji je uključio pet regiona na teritorijama Belgije, Holandije i Nemačke, a bio je pokretačka sila za čitavu INTERREG inicijativu. 96 Prema dokumentu koji su pripremili učesnici u brojnim programima ETS, IPA-CBC i ENPI. INTERACT Position paper on the European Territorial Cooperation Objective, Consultation 5th Cohesion Report, January, Lisabonska agenda ima za cilj pozicioniranje EU kao najkonkurentnije ekonomije na svetu i postizanje pune zaposlenosti do godine. Geteborška agenda upotpunjuje prethodnu dodajući dimenziju zaštite životne sredine (klimatske promene, zdravlje, održivi transport i upravljanje resursima). 91

47 92 5. Programi prekogranične saradnje u periodu U okviru oblasti prekogranične saradnje, vredi izdvojiti i program INTERREG IV A, koji predstavlja nastavak programa INTERREG III A, sa naglaskom na pogranične regione na Britanskom ostrvu. Ovaj program, vredan 256 miliona evra, namenjen je Severnoj Irskoj i pograničnim regionima Irske i zapadne Škotske, čiji je cilj prevazilaženje ekonomskih i društvenih problema koji su posledica postojanja granica. Reč je o programu koji podstiče stratešku prekograničnu saradnju sa ciljem povećanja prosperiteta i održivog razvoja regiona. Neke od oblasti saradnje predviđene odeljkom INTERREG IV A (prekogranična saradnja) u okviru ovog cilja jesu: istraživanja i razvoj, unapređenje informacione tehnologije, saobraćajne i komunikacione infrastrukture, unapređenje zajedničkog upravljanja prirodnim resursima, podrška uspostavljanju veza između urbanih i ruralnih oblasti, prevencija rizika, kao i podsticanje preduzetništva i razvoja malih i srednjih preduzeća, turizma, kulture i prekogranične trgovine i poboljšavanje mogućnosti za zapošljavanje. 2. Transnacionalna saradnja trinaest podržanih programa, u vrednosti od 1,8 milijardi evra, imaju za cilj promovisanje saradnje među najrazvijenijim regionima Evropske unije, uključujući i one koje okružuju morski baseni (regioni Baltičkog i Severnog mora, Mediterana i Atlantskog okeana) ili planinske oblasti poput alpskog regiona. U početku, transnacionalna saradnja odnosila se na prevenciju rizika i ublažavanje posledica prirodnih katastrofa, uz naglasak na geografski aspekat regiona. Međutim, sada je reč i o saradnji zasnovanoj na istorijskim vezama među državama i narodima Evrope. Tako je transnacionalna saradnja postala osnova zajedničkog prostornog planiranja i platforma daljeg razvoja, uz usmerenost na sledeće oblasti: inovacije, životnu sredinu, pristupačnost prevoznih i telekomunikacionih usluga i održivi urbani razvoj, kroz širenje policentričnog razvoja na transnacionalnom, nacionalnom i regionalnom nivou, uz jasan naglasak na transnacionalnom učinku. Primer jednog programa u okviru ove dimenzije ETS-a je program INTERREG IV B, koji predstavlja program vredan 355 miliona evra, namenjen ekonomskom, društvenom i teritorijalnom razvoju severozapadne Evrope. Ovim sredstvima se finansiraju projekti koji maksimalno iskorišćavaju različitost teritorije u ovom delu Evrope kroz rešavanje zajedničkih problema putem transnacionalne saradnje. Prioriteti su razvoj partnerstva, koji bi unapredilo kapacitet regiona da sprovodi inovativne razvojne aktivnosti uz međusektorsku saradnju. Osim toga, projektne aktivnosti bi trebalo da budu isključivo u vezi sa teritorijalnim razvojem, ali da se ne odnose i na umrežavanje u okviru konkretnih poslovnih ili naučnih oblasti, što je pre svega obuhvaćeno komponentom koja se odnosi na međuregionalnu saradnju. Programi u okviru ove dimenzije bi, dakle, trebalo da podstiču urbani razvoj, saobraćajne i telekomunikacione koridore, međunarodno poslovanje i istraživanja. 3. Međuregionalna saradnja ili INTERREG IV C predstavlja program čija su sredstva u iznosu od 321 miliona evra namenjena međuregionalnoj saradnji širom Evropske unije, uključujući i Norvešku i Švajcarsku. Kao i prethodne dve dimenzije, i INTERREG IV se nastavlja na potprogram u okviru INTERREG III inicijative koji je obuhvatao ovu oblast saradnje, usmerenu pre svega na razmenu znanja. Cilj ovog programa jeste poboljšanje efektivnosti regionalnih politika i instrumenata putem projekata zasnovanih na razmeni iskustava među partnerima odgovornim za razvoj lokalnih i regionalnih politika. Kako je i naglašeno, najbolji način za razmenu iskustava predstavljaju aktivnosti umrežavanja, poput tematskih radionica, konferencija, okruglih stolova, istraživanja i studijskih poseta. Rezultat svake od podržanih aktivnosti bi trebalo da budu predlozi praktičnih politika, strateški i akcioni planovi. Dve grupe projekata su podržane u programu projekti regionalnih inicijativa, u okviru kojih partneri rade zajedno u razmeni iskustava na polju zajedničkih interesa i izazova globalizacija, demografske promene, energetsko snabdevanje i klimatske promene; projekti kapitalizacije koji se odnose na partnere sa već uspostavljenom dobrom saradnjom, i rade na prenosu primera dobre prakse u glavne programe u okviru strukturnih fondova EU kroz izradu akcionih planova i uključivanje relevatnih kreatora politike. Prioriteti ovog programa, usaglašenih sa agendama iz Lisabona i Geteborga, jesu: Inovacije i ekonomija znanja, odnosno omogućavanje da lokalni i regionalni predstavnici vlasti i ostali partneri poboljšaju praktičnu politiku, metode i kapacitete u oblastima inovacija i ekonomije znanja, kroz razmenu informacija, znanja i iskustava među regionima u EU. Dakle, veći je naglasak na oblastima istraživanja i razvoja, ljudskim resursima, inovacijama, usklađenostima obuke s potrebama tržišta rada, informatičkoj infrastrukturi, saradnji s privatnim sektorom u sufinansiranju i pripremi projekata, preduzetništvu i malim i srednjim preduzećima. Za ovaj prioritet je izdvojeno 55 odsto sredstava. Životna sredina i prevencija rizika, odnosno osnaživanje javnih vlasti i ostalih partnera na regionalnom nivou kako bi unapredili praktičnu politiku i razvili nove pristupe sa ciljem 93

48 94 5. Programi prekogranične saradnje u periodu unapređenja kvaliteta životne sredine, upravljanja otpadom i vodama, održivosti i sprečavanja prirodnih i tehnoloških rizika, odnosno očuvanja kulturnog nasleđa. Za ovaj prioritet je izdvojeno 39 odsto sredstava. Preostalih 6 odsto sredstava biće usmereno na tehničku pomoć. Inače, za razliku od prve dve grupe potprograma, koji se odnose na prekograničnu i transnacionalnu saradnju, gde je dovoljno da ovakav odnos uspostave dve države članice koje će sprovoditi zajedničke aktivnosti, u slučaju međuregionalne saradnje uslov je da u saradnju budu uključene tri države članice ili tri države od kojih su dve deo evropske porodice. Fondovi EU u ovom periodu dostupni su isključivo državama članicama i saradnji između regiona na unutrašnjim granicama Unije, mada su veću korist izvukle nove države članice, poput Poljske (čak 67 milijardi evra), Češke i Mađarske. Njima je pomoć povećana za više od 160 odsto, dok su stare države članice ostale uskraćene za gotovo trećinu finansijskih sredstava u odnosu na perethodni budžetski period. Inače, makroekonomske procene ukazuju na to da će investicije u okviru regionalne politike doprineti bruto društvenom proizvodu novih država članica u proseku čak 6 odsto. Osim toga, očekuje se da bi do godine moglo da dođe do otvaranja novih radnih mesta za 2 miliona ljudi, odnosno da će snažna usmerenost na istraživanja i inovacije otvoriti dodatnih 40 hiljada radnih mesta. Do svojih novih radnih mesta, većina ljudi će se kretati novim, prekograničnim i regionalnim putevima, čija će dužina dostići 25 hiljada kilometara druma, i više od sedam kilometara šina. Ulaganja u životnu sredinu i obnovljive izvore energije doprineće planiranom smanjenju zagađenja u pojedinim državama za 10 do 20 odsto. Doprinos Evropske teritorijalne saradnje ogleda se u pojednostavljivanju teritorijalne, društvene i privredne integracije i kohezije u oblastima saradnje, odnosno u uspostavljanju naprednijeg i bolje koordinisanog zajedničkog upravljanja. Za to je važna usaglašenost aktivnosti na lokalnom, regionalnom, nacionalnom, ali i prekograničnom, transnacionalnom i, konačno, evropskom nivou. Takođe, programi saradnje ne bi trebalo da budu kao što je to bio slučaj sa samim regionima i protiv čega se regionalna politika i bori izolovani u odnosu na ostale aktivnosti usmerene na ostvarivanje zacrtanih ciljeva u okviru novog strateškog dokumenta Evropske unije Evropa Ipak, analize pokazuju da tek nekolicina programa u okviru Evropske teritorijalne saradnje ima odvojena sredstva za ostvarenje ciljeva Strategije Evropa 2020, dok je većina sredstava za te svrhe izdvojena u okviru ciljeva 1 i 2 za tekući finansijski period. Na ovom mestu je važno da naglasimo razliku između prva dva cilja i ETS-a, pre svega kada je reč o upravljanju programima i njihovoj realizaciji. Programi prekogranične, međuregionalne i transnacionalne saradnje sprovode se na teritoriji više država (multi-country environment). Ovo zahteva pronalaženje efikasnih i efektnih kompromisnih rešenja između zahteva regulative Evropske unije i pravnih okvira uključenih država članica. Zbog toga je neophodno da se ukaže na specifičnost zahteva ETS-a unutar pravnog okvira regionalne politike i obezbedi adekvatna podrška i smernice za sprovođenje programa na nivou Evropske unije. U tom svetlu, podvlači se uvođenje fleksibilnosti u pogledu broja tela za sprovođenje programa saradnje koje bi trebalo uspostaviti, uz napomenu da bi zajednička tela mogla da poboljšaju efektivnost i efikasnost programa. Inače, upravo u novom budžetskom periodu između i godine osmišljen je i novi zakonski instrument koji bi trebalo da olakša i promoviše prekograničnu, transnacionalnu i regionalnu saradnju u Evropskoj uniji. Radi se o Evropskom grupisanju teritorijalne saradnje (EGTC), koja je na raspolaganju državama članicama ukoliko žele da takvom pravnom entitetu povere nadležnosti i odgovornost za upravljanje operativnim programima. U skladu sa prethodnim, naglašava se da bi EGTC regulativa trebalo da bude više prijateljski nastrojena prema ETS-u, kroz uvođenje odredbi o jednostavnijem i bržem uspostavljanju tela za sprovođenje programa 98. Do sada, grupisanja su bila uspostavljena za upravljanje prekograničnim projektima, odnosno rukovođenje prekograničnim i transnacionalnim teritorijama, a i za pružanje prekograničnih usluga, ali je i dalje neophodno pojednostavljivanje registracije i promena procedure. Zbog toga je Komisija predložila da unapredi proces strateškog programiranja koji će uspostaviti strukturnu pravnu osnovu za saradnju, uvođenjem programiranja na tri nivoa: zajednički strateški okvir za Kohezioni fond i strukturne fondove na nivou EU, ugovor o razvojnom i investicionom partnerstvu sa svakom državom članicom i operativni programi. Osim toga, da bi čitava procedura bila jednostavnija, predloženo je i da se ubuduće sredstva iz Fonda izdvajaju po granici/programu, odnosno da se stopa kofinansiranja odredi po programu uz individualne pregovore o programskim budžetima, ali i da učešće Evropske komisije bude određeno u svojstvu medijatora između često uskih interesa lokalnih, regionalnih i nacionalnih vlasti država članica, i mnogo širih interesa Evropske unije. U tu svrhu, predloženo je kombinovanje strukturnih pristupa odozgo-na-dole i odozdo-na-gore, razvijanih još za vreme prve INTERREG inicijative. Takođe, Komisija je u svojim Konsultacijama ukazivala i na mogućnost koncentracije odgovornosti za sprovođenje svih programa u okviru jednog akreditovanog tela koje bi imalo dužnost da se stara o upravljanju i kontroli 98 INTERACT Position paper on the European Territorial Cooperation Objective, Consultation 5th Cohesion Report, January,

49 96 5. Programi prekogranične saradnje u periodu operativnih programa u okviru Evropske teritorijalne saradnje. U zaključcima petog Izveštaja o privrednoj i društvenoj koheziji, navodi se da će regionalna politika nastaviti da podržava teritorijalnu dimenziju prekogranične, transnacionalne i međuregionalne saradnje, uz neophodno pojednostavljivanje procedura za uspostavljanje i unapređenje prekogranične saradnje, što se podjednako odnosi na unutrašnje i na spoljne granice Evropske unije. 6. Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija periodu do godine Susedski programi su obuhvatali samo severni deo EU i U primenjivali su se u regionu Baltika i sa Rusijom. Programima se upravljalo na dva različita načina: u zemljama članicama u skladu s pravilima strukturnih fondova a, u zemljama njihovim susedima u skladu sa finansijskim pravilima za pomoć EU van njenih granica. Odgovornost i kontrola sprovođenja programa, bila je podeljena isključivo između nadležnih delegacija EU. Mere u okvirima programa nisu podržavale bilo kakve akcije u vezi sa političkim okvirima odnosa EU sa susedima, a najveći broj projekata odnosio se na mere i aktivnosti koje su se sprovodile samo s jedne strane granice, bez jasno vidljivog i upečatljivog prekograničnog efekta. U periodu neposredno pred proširenje EU u 2004 godini, analize su pokazale da dolazi do bitne promene u karakteru novih spoljnih granica EU. One postaju duže, i najvećim delom obuhvataju nove zemlje udružene u Zajednicu nezavisnih država nastalu posle raspada So- 97

50 98 6. Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija vjetskog saveza. Takođe, imajući u vidu da je utvrđen i datum prijema Bugarske i Rumunije u EU, i zemlje zapadnog Balkana, u bliskoj budućnosti postajale su susedi 6 zemalja članica EU. Na jugu, u zoni Mediterana, EU je odlučila da se način pružanja pomoći ovim zemljama ujednači sa načinom na koji se pruža pomoć svim susedima EU. Nova istočna granica između EU i suseda od godine je na Barencovom moru na severu i prostire se 5000 kilometra preko kontinenta sve do Crnog mora i obuhvata regione sa vrlo različitim geografskim, ekonomskim i društvenim karakteristikama. Proširenja EU iz (10 zemalja) i (2 zemlje) godine, dalo je novi podsticaj EU za razvoj odnosa i zbližavanje sa 385 miliona stanovnika zemalja koje postaju nove kopnene i pomorske granice EU Rusija, zapadne zemlje Zajednice nezavisnih država i južni Mediteran. Oko 300 miliona ljudi na teritoriji EU živi u oblastima Susedske saradnje. Spoljne granice naglo dobijaju potpuno različit karakter i izrazitu raznolikost istorije, tradicije i nivoa dostignutog ekonomskog razvoja. Jaz između između bogatih i izrazito siromašnih zemalja suseda postaje izrazit i traži nove političke i finansijske odgovore Evropske komisije. Kulturne i istorijske veze postaju bogatije i raznolikije, mešavina brojnih etničkih grupa, samo je odraz duge istorije zajedničkog života duž granica koje su se, u prethodnim vremenima, menjale mnogo puta. Na jugoistoku spoljne granice EU su obuhvatile 5 zapadnobalkanskih zemalja, koje okružuje šest članica EU. Ove zemlje su imale istorijske veze tokom mnogih vekova. Sadašnja ekonomska razmena i iskustvo pravnog razvoja i procesi administrativnih reformi u zemljama u procesu pristupanja EU čine glavni zajednički interes za ovakvu vrstu prekogranične saradnje. Na jugu granica između Evropske unije i istočnomediteranskih i južnomediteranskih zemalja skoro je u celini pomorska i obuhvata osam zemalja članica i deset zemalja suseda. Ona je duga više od 5500 kilometra sa različitim morskim prelazima čija su razdaljine vrlo različite. Ovu granicu karakteriše izrazita razlika u stepenu razvoja između severa i juga, ali i istorijska bliskost, kulturne i ljudske veze. Da bi mogla da odgovori ovakvim raznovrsnim izazovima duž svojih novih granica, u godini EU je odlučila da proširi i ojača primenu Susedskih programa i na nove susede. Ujedno je napravila niz koraka kako bi ih prilagodila novim potrebama i otklonila neke od slabosti izraženih tokom primene u ranijim godinama. EU je donela Saopštenje o proširenoj Evropi 99 (Communication on Wider Europe) koje je dalo signal za početak priprema za primenu novog susedskog instrumenta. U ovom periodu prekogranični odnosi Turske i EU nisu razmatrani u svetlu novog Susedskog instrumenta, jer je konstatovano da su odnosi EU sa Turskom vrlo bliski i da daleko prevazilaze odnose između EU i njenih suseda koji nisu kandidati za članstvo u EU. Uključivanje novih država u ove programe imalo je za cilj da EU razvije zonu prosperiteta i dobrih susedskih odnosa, u kojoj će EU podsticati blisku miroljubivu saradnju. EU je u dokumentu Saopštenje o proširenoj Evropi, potvrdila da će u narednoj deceniji i dalje nastojati da Unija ojača svoju sposobnost da obezbedi sigurnost, stabilnost i trajnu saradnju svojim građanima i da će se ovi principi na isti način primenjivati ubuduće i na saradnju sa njenim susedima. Saopštenje o proširenoj Evropi postalo je osnova za stvaranje novog instrumenta za finansiranje Susedskih programa, a oslanja se na iskustva u podsticanju i unapređenju prekogranične saradnje iz prethodnih programa PHARE, Tacis i INERREG 100 fokusira se na obezbeđenje, nesmetano i bezbedno funkcionisanje programa susedske saradnje na budućim istočnim i mediteranskim granicama, podstiče održiv socio-ekonomski razvoj u pograničnim regionima i proširuje regionalnu i transanacionalnu saradnju. Susedski program, kao novi finansijski instrument EU, imao je za cilj da spreči nastanak novih čvrstih graničnih podela u Evropi i da promoviše stabilnost i prosperitet i preko granica EU. Saopštenje je takođe istaklo da prekogranične kulturne veze na ovaj način dobijaju veći značaj u kontekstu približavanja građana. Imajući u vidu ograničenost vremena tadašnjeg budžetskog okvira (2006), kao i ograničenja u koordinaciji tadašnjih finansijskih instrumenata prekogranične saradnje (INTERREG, PHARE, Tacis, CARDS i Meda), Evropska komisija je odlučila da Susedski programi imaju dvostepeni razvoj. U inicijalnoj fazi ( ) fokus bi bio na znatnom poboljšanju koordinacije između različitih finansijskih instrumenata koji su postojali u okviru tadašnjih 99 COM(2003) 104, 11 March, PHARE program je ustanovljen godine za pomoć zemljama u tranziciji Poljskoj i Mađarskoj, a kasnije je proširen na sve zemlje koje su bile u procesu pristupanja do godine. Tacis je bio program koji je podržavao susedske projekte EU u Rusiji i duž granice sa Finskom. INTERREG je finansijski instrument koji koristi pravila strukturnih fondova i podstiče prekograničnu, regionalnu i transnacionalnu saradnju među članicama EU. 99

51 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija propisa. U drugoj fazi, u periodu posle godine, Evropska komisija je imala nameru da predloži novi pravni instrument koji bi odgovorio na izazove identifikovane u prekograničnoj saradnji u periodu godine. EU je, stvarajući novi susedski instrument, ocenila da bi ubrzan rast novih članica EU samo još više produbio postojeći razvojni jaz duž granica i doveo do novih izazova, posebno u oblasti zaštite okoline i zdravlja, sprečavanju organizovanog kriminala i borbi protiv njega, kao i da će efikasno i bezbedno upravljanje granicama olakšati trgovinske veze i privatna putovanja. Mada se politički, ekonomski i društveni kontekst u mnogome razlikuju od granice do granice, ključni ciljevi saradnje i mere važe za sve. 6.1 Prioriteti Susedskih programa u tranzicionoj fazi U prvoj, tranzicionoj fazi do kraja godine Susedski programi su podržavali sledeće prioritete: 1. Unapređenje održivog ekonomskog i socijalnog razvoja u pograničnim oblastima Bliža saradnja između EU i njenih suseda trebalo je da pomogne ubrzanje ekonomskog i socijalnog rasta i smanjenja siromaštva u pograničnim oblastima kroz povećanje trgovinskih i investicionih tokova, povećanje prekogranične saradnje na pitanjima ekonomske i socijalne politike, unpređenju saradnje u oblasti saobraćaja, energije, i integracije susednih zemalja u mnogu širi i čvršći okvir evropske saradnje. 2. Udruženi napori na rešavanju zajedničkih problema u oblastima kao što je zaštita okoline, zdravstvena zaštita, sprečavanje i borba protiv organizovanog kriminala Kao što je navedeno u Saopštenju, pretnje zajedničkoj bezbednosti, bilo da imaju prekograničnu dimenziju ekološkog ili nuklearnog rizika, zaraznih bolesti, ilegalne imigracije, trgovine ljudima, organizovanog kriminala ili terorističkih grupa, zahtevaće zajednički pristup kako bi se na njih odgovorilo neophodnim merama. Šira međunarodna saradnja zahteva da se odgovori na mnoga od ovih pitanja i problema, i u tom smislu, regionalna ili prekogranična saradnja ima važnu ulogu i to se mora na specifičan način podržati u novom Susedskom instrumentu. 3. Efikasno obezbeđivanje bezbednosti granica Efikasno upravljanje granicama je od bitne važnosti za zajednički napredak i bezbednost. Od ključne važnosti biće olakšavanje trgovinskih tokova, a ujedno i obezbeđivanje evropskih granica od krijumačarenja i nedozvoljene trgovine, trgovine ljudima, organizovanog kriminala (uključujući i terorističke pretnje) i ilegalne imigracije (uključujući i tranzitorne migracije). 4. Promocija lokalnih aktivnosti tipa ljudi ljudima Imajući u vidu dugotrajne društvene i kulturne veze duž spoljnih granica EU, važno je da nova eksterna politika duž EU granica ne bude shvaćena kao prepreka, postojećim kontaktima i saradnji na lokalnom nivou. Ova vrsta saradnje ima dugotrajnu tradiciju, posebno duž kopnenih granica proširene EU. Stoga prekogranični kontakti na regionalnom i lokalnom nivou treba da budu ohrabrivani putem povećanja razmene i produbljivanja ekonomskih konatakata, društvenih i kulturnih veza, programa obrazovanja i saradnje između lokalnih zajednica. Ovaj Instrument treba da bude komplementaran i koherentan sa drugim relevantnim EU politikama i instrumentima, uključujući i instrumente kao što je Šengenska olakšica, EQUAL, TEMPUS, i dr. U periodu saradnja na spoljnim i budućim spoljnim granicama EU bila je podržana nizom različitih instrumenata. Ovim instrumentima se upravljalo po različitim pravilima, i stoga su projekti prikupljani, ocenjivani i finansirani pod različitim uslovima, što je implemetiranje značajnih zajedničkih projekata (tj. onih koji ostvaruju zajedničke ciljeve i sporovode se s obe strane granice u isto vreme) činilo izuzetno teškim. Ovakva raznolikost instrumenata i procedura imala je za rezultat slabosti u realizaciji, i kritike od strane Revizorskog suda, Evropskog parlamenta i Saveta bile su vrlo česte. EU instrumenti koji promovišu prekograničnu, međuregionalnu i transnacionalnu saradnju sa susedima u periodu bili su PHARE CBC, TACIS, CARDS i MEDA program. U okviru pretpristupnih instrumenata finansiranih iz sredstava PHARE programa u zemljama kandidatima, PHARE CBC 101 program podržavali su saradnju između zemalja članica 101 Commission Regulation (EC) No 2760/98 of 18 December,

52 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija i zemalja kandidata za EU članstvo. Do je prekogranična saradnja na spoljnim granicama zemalja kandidata finansirana iz nacionalnih sredstava PHARE programa. U periodu prostor koji je u geografskom smislu obuhvatao PHARE CBC bio je proširen kako bi uključio spoljne granice Bugarske i Rumunije. U zemljama Zajednice nezavisnih država TACIS CBC programi podržavali su prekograničnu saradnju na zapadnim graničnim regionima Rusije, Belorusije, Ukrajine, i Moldavije. Od posebnog značaja je, u kontekstu uvođenja novih susedskih programa, Olakšica za male projekte koja je omogućila povećanje podrške u prekograničnoj saradnji i drugim incijativama prekogranične saradnje sa INTERREG programima. Na zapadnom Balkanu CARDS je bio ključni instrument koji podržava čitav niz aktivnosti za Stabilizaciju i pridruživanje. CARDS pravila identifikuju ciljeve koji podržavaju regionalnu, transnacionalnu, prekograničnu i međuregionalnu saradnju između zemalja primaoca EU pomoći. Nijedan program prekogranične saradnje nije bio predviđen prvobitnim CARDS pravnim okvirom. Na Mediteranu, MEDA program obezbeđuje podršku regionalnoj saradnji u širem smislu između zemalja na južnoj i istočnoj obali Mediterana, ali još uvek nije finansirao direktnu saradnju sa zemljama članicama. Pravni okvir i procedure za ovu saradnju bile su vrlo različite u odnosu na sve druge programe, što je stvorilo brojne teškoće koje su ograničile uticaj saradnje duž ove spoljne granice. Ove poteškoće su proizašle iz funadamentalno različitih sistema koji su se primenjivali na finansijsko upravljanje Fondovima zajednice, što je podrazumevalo i različite uloge za Komisiju i nacionalne, regionalne i lokalne vlasti. Razlike su, posebno nastale u neodgovarajućem nivou fondova koji su se uparivali na projektima sprovedenim s obe strane granice, programskom procesu (razdvojno programiranje), izboru projekata (razdvojeno ocenjivanje projekata i procesa odlučivanja), u realizaciji projekata (različita pravila su regulisala interne i eksterne procedure nabavki), nadzoru nad projektima (različito izveštavanje, nadzor i evaluacioni postupak). Koncept novog Susedskog instrumenta ponudio je mogućnost da se razvije jedinstven pristup saradnji duž spoljnih granica Unije, a on treba da reši probleme s kojima se trenutno suočavamo. Međutim, uspostavljanje novog Susedskog instrumenta pokrenulo je niz značajnih pravnih i budžetskih pitanja koja se, posebno odnose na sadašnju razdvojenost između eksternih i internih procedura finansiranja. Ovo se nije moglo odmah rešiti. Treba dodati da je tadašnja finansijska perspektiva trajala još vrlo kratko vreme samo do kraja godine, kao i da su finansijske obaveze već bile utvrđene za neke od instrumenata, pa je, imajući u vidu ove činjenice, Komisija odlučila da primenu Susedskih programa nastavi u dve razdvojene faze: inicijalna, do 2006, koja će se realizovati u okviru postojeće pravne regulative i u tom je smislu preporučila da treba nalaziti pragmatičan i brz način za poboljšanje sadašnjih procedura kako bi se povećala efektivnost i vidljivi rezultati saradnje. Mnogo dalekosežnije rešenje, koje će uspostaviti novi Susedski instrument treba da se traži posle godine, prateći već iznete relevantne ocene o nizu pravnih i budžetskih pitanja, koja su do regulisala planiranje i implementaciju susedskih programa. 6.2 PRVA FAZA : uvođenje Susedskih programa Za period ključni cilj trebalo je da bude baziran na dostignućima i napretku načinjenom u koordinaciji različitih instrumenta, dok se izvršavaju postojeće obaveze i preuzimaju nove. Stoga je, kao prvi korak, Komisija predložila da se za ovaj period uvedu Susedski programi, koji bi obuhvatili spoljne granice proširene Unije. Ovi program bi bili zajednički predlagani od strane glavnih zainteresovanih sa obe strane granice. Susedski programi pokrivali bi veliki broj aktivnosti koje proizlaze iz napred opisanih ciljeva i mogu da se odnose, na primer, na infrastrukturu u sektorima transposrta, zaštite okoline, energije, graničnih prelaza, elektronskih komunikacija; investicija u ekonomsku i socijalnu koheziju (proizvodne investicije, razvoj ljudskih resursa, infrastrukture povezane sa poslovnim struktrurama, saradnja u oblasti tehnologije i inovacije); ljudi ljudima aktivnosti, kao što je kulturna saradnja i razmena i saradnja u oblasti obrazovanja;unapređenje upravljanja kretanjem ljudi i podrška izgradnji institucija (uključujući pravdu, unutrašnje poslove, graničnu i carinsku kontrolu i sastanke odgovarajućih institucija, kao i druge zajedničke izazove). U pripremi Susedskih programa, koordinacija sa tekućim programima i projektima koji se već sprovode, i puna koherentnost sa politikama releventnim za zemlju i regione, morala je biti ostvarena. Izmenjena pravila implementacije Susedskih program za period dozvolila su 103

53 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija jedinstven proces apliciranja, uključujući i jedinstven poziv za predaju projekata koji će se odnositi na obe strane granice i imaće zajednički process izbora projekata. Finansiranje ovakvih programa dolazilo je iz sredstava koja su već alocirana za postojeće programe, a formalan process odlučivanja ostao je isti kao i do tada. INTERREG programi se pripremaju u pograničnim oblastima kroz partnerstvo obuhvaćenih nacionalnih, regionalnih i lokalnih nivoa zemalja na koje se program odnosi. Kao takvi, oni su već decentralizovani i stoga mogu biti korisna baza podataka za Susedske programe. Geografski raspored INTERREG programa u godini biće odgovarajuća baza za geografski obuhvat Susedskih programa. Ovi program će uključivati kako bilateralne programe prekogranične saradnje, tako i programe saradnje (INTERREG A) i šire subregionalne i transnacionalne programe saradnje (INTERREG B). Ovi drugi takođe dozvoljavaju bilateralne projekte, ako se od njih očekuje da imaju širi transnacionalni uticaj. Tamo gde su već postojali programi (kao u slučaju Finska Rusija), oni su modifikovani u smislu da pokriju širu pograničnu oblast i odgovore pravilima Susedskih programa. Pristup Susedskih programa će imati kao rezultat jedinstvene projektne operacije na obe strane granice. Unutrašnja i spoljašnja komponenta svakog projekta stoga će biti implementirana istovremeno, rađe nego konsekutivno ili odvojeno. 6.3 Novi Susedski programi za spoljašnje granice EU preduzeti koraci Radi stvaranja Susedskih programa uključujući INTERREG, PHARE; CBC, Tacis, CARDS i Meda glavni koraci su uključivali sledeće: specifičnu finansijsku alokaciju, u okviru postojeće finansijke perspektive, koja je napravljena u okviru odgovarajućeg spoljnjeg instrumenta da bi se pokrio svaki od Susedskih programa. Finansiranje za zemlju(e) članicu biće određeno odlukom Komisije koja će uzeti u obzir elemente Strukturnih fondova u program; programski prioriteti uzeće u obzir neophodne ciljeve i aktivnosti na obe strane granice i ciljeve Saopštenja; pravila koja upravljaju programskim strukturama komiteta obezbediće balansirane članstvo sa obe strane granice, i uključiće odgovarajuće predstavljanje Komisije; jedinstven process prijavljivanja i jedinstven proces izbora primenjivaće se za svaki program koji obuhvata unutrašnje i spoljašnje elemente jedinstvenog projekta; procedure za konačnu odluku o eksternim i internim komponentama zajednički izabranih projekata, za ugovaranje i plaćanje ostaće one koje zahtevaju relevantne regulative usvojene za budžetski okvir EU procedure nadzora, izveštavanja i evaluacije biće harmonizovane za obe komponente. Razvoj sistema za redovnu razmenu najboljih praksi i iskustava na bazi rezultata različitih projekta biće podstican. Takav proces neće zahtevati nova finansijska pravila, pošto će se unutar EU poštovati pravila strukturnih fondova, a izvan EU pravila za eksterne fondove.to će dozvoliti izbor zajedničkih projekata (svaki sa internom i eksternom komponentom) od strane zajedničkog komiteta za izbor projekata u okviru Susedskog programa. Članovi komiteta su relevantni lokalni i nacionalni zvaničnici sa obe strane granice. Pravno, komponte ovih programa koje se odnose na aktivnosti u zemlji članici i dalje su ostale deo INTERREG programa, i stoga su u okviru strukturnih fondova. Spoljna komponta ovoga programa ostaje deo odgovarajuće regulative, i implementiraće odgovarajuću strategiju i indikatore, kao i akcione programe usvojene od Komisije, nakon konsultacija sa relevantnim upravljačkim komitetom. Međutim, sa stanovišta učesnika u programu, dve komponete programa će se realizovati kao jedinstven Susedski program. Mada su Susedski programi bili sprovođeni u okviru finansijske perspektive i programiranja za godine , važno je bilo da je obezbeđeno zadovoljavajuće finansiranje kako bi se omogućio realan uticaj i vidljivost ovih programa, i ohrabrile aktivnosti učesnika sa obe strane granice. Susedski programi su morali uzeti u obzir praktična pitanja upravljanja i upravljačkih kapaciteta i rešavati ih vrlo pragmatično. Bez prejudiciranja normalnog budžetiranja i programskog procesa, Komisija je predvidela da će u periodu godine biti moguće, da se u okviru postojećih instrumenata i finansijskih programa predloži ukupan obim finansiranja ovih programa u visini od 955 miliona evra, 105

54 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija od čega će 700 miliona biti u okviru INTERREG programa, 90 miliona iz PHARE, 75 iz Tacis, a po 45 miliona iz CARDS i Meda programa. 6.4 Različite agende za različite regione Sa stanovišta EU Susedski instrument za spoljne granice proširene EU logično da bi trebalo da bude povezan i koherentan sa različitim spoljnim politikama, agendama, i procesima i treba da uzme u obzir različite regionalne prioritete koji su već razvijeni. Na istoku, prekogranična dimenzija je od ključnog značaja, s obzirom na dužinu kopnenih granica. Međutim, Saopštenje o proširenoj Evropi, pominje da Nove inicijative koje će ohrabriti regionalnu saradnju između Rusije i zapadnih zemalja Zajednice nezavisnih država, takođe mogu biti razmatrane. To može dovesti do daljeg razvoja tzv. Severne dimenzije, koncepta koji bi imao mnogo inkluzivniji pristup u vezi sa susedskim odnosima na istoku EU. Na zapadnom Balkanu CARDS je omogućavao strategijski pristup pomoći zemljama i regionu i ima za cilj da podrži procese pristupanja EU, da postavi strategijski okvir za odnose sa EU. Kako je bilo definisano u CARDS regulativi regionalna, prekogranična, transnacionalna i interregionalna kooperacija mora imati ključnu ulogu u odnosu na proširenje i pomirenje. Na Mediteranu kopnene granice su od manjeg značaja, ali moreuzi mogu omogućiti česte i intenzivne veze između zemalja članica EU i južnih i istočnomediteranskih zemalja. Štaviše, zemlja EU su naglasile da bi dalja regionalna saradnja i integracija između zemlja južnog Mediterana bila dodatno podržavana i poticana. Pristup opisan u prethodnom delu predviđa pozitivno rešenje za mnoge prepreke koje su identifikovane, a odnose se na koordinaciju različitih instrumenata. Iako su susedski programi primenjivani kroz kompleksne procedure, odraz činjenice da su usvojeni u sredini budžetskog perioda, programiranje aktivnosti i priprema projekata i zainteresovanost partnera s obe strane granice bila je izuzetno velika i uspešna. To je dovelo do daljih modifikacija u načinu pripreme, programiranju, i implementaciji Susedskih programa, kao instrumenata prekogranične saradnje. Susedski programi, kao instrument prekogranične saradnje su u periodu posle 2006 godine koncentrisani isključivo na spoljne granice EU. Kada je reč o saradnji sa državama kandidatima i potencijalnim kandidatima, teritorijalna saradnja u periodu posle godine odvija se u okviru politike proširenja preko druge komponente novog fonda Instrumenta pretpristupne pomoći (Instrument for Preaccession Assistance IPA) namenjenog državama kandidatima i potencijalnim kandidatima. Ovaj instrument je zamenio fondove koji su u međuvremenu ukinuti, poput fondova PHARE i PHARE CBC, SAPARD, CARDS. Novina je u tome što se IPA CBC, koji trenutno obuhvata 10 operativnih programa, finansira i iz sredstava fondova namenjenih odnosima na spoljnim granicama i iz fondova regionalne politike u okviru Evropske teritorijalne saradnje, bivšeg INTERREG programa. S druge strane, pokrenuti su i programi u okviru politike evropskog susedstva preko novog finansijskog instrumenta planiranog kao dela strategije Unije za širu Evropu, Evropskog instrumenta susedstva i partnerstva (European Neighbourhood and Partnership Instrument ENPI), namenjenog državama na istoku Evrope, Bliskom istoku i severu Afrike, a koji trenutno obuhvata 15 operativnih programa prekogranične saradnje. Da bi korist ovih programa bila potpuna, pravni i operativni okvir za programe prekogranične saradnje, finansiranih iz ovih instrumenata, moraju da budu usaglašeni sa regulativom Evropskog fonda za regionalni razvoj. U narednom periodu, nesumnljivo je neophodno uključivanje ovih programa saradnje na spoljnim granicama u okvir Evropske teritorijalne saradnje, ali i dodatno finansiranje iz sredstava regionalne politike i strukturnih fondova, pre svega u oblasti prekogranične saradnje, kako bi njen potencijal bio još više iskorišćen i kako bi bio dostignut glavni cilj uravnotežen razvoj regiona unutar granica Evropske unije i na njima. 6.5 Srbija i Susedski programi Kroz CARDS program u periodu obezbeđena su finansijska sredstva za učešće državne zajednice Srbija i Crna Gora u aktivnostima u okviru prekograničnih programa Susedske saradnje. Samo granice Srbije bilo je moguće uključiti u ovu vrstu programa. Ukupan budžet za Srbiju u okviru CARDS Susedskih programa iznosio je 17,5 miliona evra u periodu godine 102. Za Susedske programe iz Srbije je prijavljeno 856 projekata, a 174 je dobilo finansiranje. Ukupno je bilo raspisano 13 poziva za prikupljanje projekata. 102 Izvor podataka je Ministarstvo finansija Republike Srbije studija pregled relaizacije CARDS Susedskih programa u Srbiji. 107

55 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija Predlagači projekata mogle su da budu samo neprofitne organizacije, nevladine institucije, privredne komore, agencije, univerziteti i druge obrazovne ustanove, institucije iz oblasti kulture. Finansirani projekti su pokrivali različite sektore, od ekonomskog razvoja (stvaranje mreža malih i srednjih preduzeća, obrazovanja preduzetnika, upoznavanja sa standardima i sl.), kulture, turizma, zaštite okoline i socijalnih potreba. Projekti su po vrednosti mogli da budu od 10 do 300 hiljada evra. Ugovoreno je 96% projekata, a iskorišćeno je 92% od raspoloživih sredstava. Relativno kratko vreme trajanja Susedskih programa i ograničena sredstva (neuporedivo manja od onih koje dobijaju zemlje partneri iz sredstva strukturnih i kohezionih fondova) nisu omogućila da se izmeri makroekonomski uticaj aktivnosti i projekata realizovanih u okviru prekogranične saradnje. Visoki broj podnosilaca projekata omogućio je da programi dobiju na značaju i da ih upozna veći broj građana. Takođe, izvesnost priliva novca uticala je da se mnogi projekti počnu pripremati i pre samog početka poziva. Visok nivo zaključenih ugovora pokazao je da su pripremne aktivnosti i obuka za pisanje projekata bili uspešni. Mađarska-Srbija Rumunija-Srbija Programi 1. Mađarska-Srbija 4,0 miliona evra 2. Rumunija-Srbija 5,6 miliona evra 3. Bugarska-Srbija 4,0 miliona evra 4. Jadranski 1,1 miliona evra 5. CADCES 2,8 miliona evra Ukupno 17,5 miliona evra Bugarska-Srbija Raspoloživa sredstva Tražena sredstva Slika 5. Raspoloživa sredstva u odnosu na tražena sredstva, Susedski programi Slika 4. Programi susedske saradnje u Srbiji, Adriatic Bugarska CADSES Mađarska Rumunija Svi akteri koji su učestvovali u javnim pozivima stekli su dragocena nova znanja o pripremi projekata, a oni koji su ih i realizovali, naučili su standardne procedure EU u upravljanju njenim sredstvima. Susedski programi podstakli su stvaranje trajnijih prekograničnih partnerskih odnosa i ojačali su saradnju tokom pripreme i realizacije projekta. Za mnoge građane sa srpske strane granice bilo je to prvi put da su osetili uticaj EU na njihove živote, da su razbili predrasudu da su odnosi sa EU isključivo pitanje visoke politike. Vrednosti izražene u milionima evra Najveći deo sredstava Susedskih program iskoristile su opštine, javna preduzeća, privredne komore, univerziteti i druge obrazovne institucije. 109

56 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija Agencija Privredna komora Ustanova kulture Obrazovna ustanova Lokalna vlast NVO Javno preduzeće Naučna ustanova Zemlje/ godina Ukupno (milioni evra) Hrvatska 9,688,225 14,725,726 15,898,570 16,216,542 16,540,872 16,871,690 89,941, Makedonija 4,158,387 4,077,999 5,571,501 5,682,932 5,796,590 5,912,521 31,199,930 Turska 2,097,280 2,874,703 9,399,347 9,587,336 9,779,081 9,974,664 43,712, Srbija 8,203,648 11,458,686 12,248,357 12,493,321 12,743,190 12,998,052 70,145,254 Kosovo prema rezoluciji UN ,760,202 2,815,406 2,871,714 2,929,148 11,376,470 Vrednosti izražene u milionima evra Slika 6. Raspodela sredstava po organizacijama Crna Gora 3,909,496 4,487,448 4,667,821 4,761,177 4,856,401 4,953,529 27,635,872 BiH 3,963,606 4,945,217 5,207,746 5,311,901 5,418,139 5,526,501 30,373,110 Albanija 6,681,210 8,582,244 10,282,921 10,488,579 10,698,350 10,912,317 47,824, Programi prekogranične saradnje Evropske unije za period u kojima učestvuje Republika Srbija Druga komponenta IPA programa pomoći zemljama u procesu pristupanja EU direktni je nastavak i dalji podsticaj jačanju saradnje sa zemljama zapadnog Balkana, kao kandidatima i potencijalnim kandidatima za članstvo u EU. Sredstva u okviru druge komponente IPA koriste se sa ciljem jačanja prekogranične saradnje kroz zajedničke lokalne i regionalne inicijative koje imaju za cilj unapređenje održivog privrednog i društvenog razvoja u brojnim oblastima, kao što su: životna sredina, prirodno i kulturno nasleđe, javno zdravlje, sprečavanje organizovanog kriminala i borba protiv njega, obezbeđenje efikasnih i bezbednih granica, kao i unapređenje zajedničkih akcija malog obima koje uključuju lokalne aktere iz pograničnih područja. Prema Višegodišnjem indikativnom finansijskom okviru za period godine, EU je za drugu komponentu izdvojila oko 350 miliona evra za zemlje kandidate i potencijalne kandidate za članstvo u EU. Od navedenog iznosa, Republika Srbija će za projekte u okviru komponente prekogrančne saradnje imati na raspolaganju oko 70 miliona evra. Tabela 1. Godišnja namena sredstava u okviru komponente II Instrumenta pretpristupne pomoći za period godine (u milionima evra 103 ). U periodu Republika Srbija ima mogućnost da učestvuje u 6 programa prekogranične saradnje sa susednim državama (Mađarskom, Bugarskom, Rumunijom, Hrvatskom, Bosnom i Hercegovinom, Crnom Gorom) i 2 programa transnacionalne i međuregionalne saradnje IPA Jadranskom programu i programu Jugoistočna Evropa. Navedeni programi prekogranične saradnje se sprovode kroz objavljivanje poziva za podnošenje predloga projekata. Predloge projekata mogu da podnose isključivo neprofitne organizacije/institucije kao što su: lokalna uprava i njeni organi, uključujući javna komunalna preduzeća, bolnice, medicinske i hitne službe; 103 Izvor: COM(2009) 543, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT - INSTRUMENT FOR PRE-ACCESSION ASSISTANCE (IPA) MULTI-ANNUAL INDICATIVE FINANCIAL FRA- MEWORK FOR , Brussels, planning-ipa_en.htm 111

57 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija škole, biblioteke, ustanove kulture, centri u zajednici, kulturne, istorijske ili sportske asocijacije, itd.; nevladine, neprofitne organizacije; organizacije za podršku biznisu kao što su privredne komore, poslovni centri, asocijacije, sektorske asocijacije, lokalne trgovačke asocijacije, itd. agencije za regionalni i lokalni razvoj; organi nadležni za zaštitu prirode ili upravljanje parkovima prirode i javna uprava; javna i privatna tela koja pružaju podršku radnoj snazi (centri za nova radna mesta, službe za razmenu poslova, itd.) škole, više škole i univerziteti iz regiona, uključujući ustanove za srednje stručno i zanatsko obrazovanje; euroregioni 104. Ograničenje za učešće se odnosi na to da navedene neprofitne organizacije/institucije moraju da budu registrovane i da posluju na području Republike Srbije koje je obuhvaćeno određenim programom prekogranične saradnje, kao i da imaju najmanje jednog prekograničnog partnera koji je registrovan na teritoriji susednih zemalja uključenih u taj isti program prekogranične saradnje. Slika 7. Programi prekogranične saradnje u kojima učestvuje Republika Srbija u periodu IPA Program prekogranične saradnje Mađarska Srbija Teritorija obuhvaćena programom Okruzi u Srbiji: Zapadnobački, Severnobački, Severnobanatski, Južnobački, Srednjebanatski (Južnobanatski region i Srem se tretiraju kao priključeni regioni, shodno pravilu o 20 odsto fleksibilnosti.) 104 Prekogranične ili transnacionalne strukture za saradnju i sprovođenje regionalnih i lokalnih programa. 105 Izvor: Sektor za programiranje i upravljanje fondovima EU i razvojnom pomoći Odeljenje za programe prekogranične saradnje, Ministarstvo finansija Republike Srbije. 113

58 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija Županije u Mađarskoj: Čongrad i Bač-Kiškun Cilj programa Opšti cilj programa je da se razviju i odaberu kvalitetni prekogranični projekti sa jasnom dodatom vrednošću i od strateškog značaja za oblast obuhvaćenu programom. Prioriteti i mere Prioritet 1: Infrastruktura i životna sredina Mera 1.1: Infrastruktura za fizičko povezivanje 1.1.1: Infrastruktura za granične prelaze, izgradnja i rekonstrukcija vodećih puteva 1.1.2: Planiranje transportnih pravaca i harmonizacija javnog transporta Mera 1.2: Zajednička odgovornost za životnu sredinu 1.2.1: Manje aktivnosti u vodoprivredi 1.2.2: Praćenje zdravlja stoke i manje akcije za poboljšanje životne sredine Mapa 1. Oblasti obuhvaćene programom prekogranične saradnje Mađarska Srbija Vrednost programa za Srbiju 107 Godina Iznos sredstava u evrima UKUPNO Izvor materijala (mape i podaci o programima) Sektor za programiranje i upravljanje fondovima EU i razvojnom pomoći Odeljenje za programe prekogranične saradnje, Ministarstvo finansija Republike Srbije. 107 Napomena: kod programa prekogranične saradnje koji se sprovode između zemalja članica EU i zemalja kandidata i potencijalnih kandidata u budžetskom periodu biće objedinjeni fondovi namenjeni potencijalnim podnosiocima projekata. Imajući to u vidu, navedeni iznos sredstava od evra za Republiku Srbiju iz IPA trebalo bi uvećati za iznos sredstava koji je namenjen za Republiku Mađarsku iz ERDF u iznosu od evra, tako da ukupan fond programa prekogranične saradnje Mađarska Srbija za period , za koji mogu da konkurišu organizacije iz Srbije i Mađarske, iznosi evra (IPA II alokacija za Srbiju uvećana za deo sredstava mađarskog ERDF-a namenjenog prekograničnoj sradnji sa Srbijom). Prioritet 2: Privreda, obrazovanje i kultura Mera 2.1: Simuliranje sinergične privrede, turizma i istraživanja i razvoja 2.1.1: Obuka za iznalaženje partnera za posao 2.1.2: Razvoj tematskih tura za obilazak kulturnog nasleđa 2.1.3: Koordinirane studije teritorijalnog i sektorskog razvoja regiona 2.1.4: Istraživanja orijentisana na proizvode, razvoj i inovacije Mera 2.2: Obrazovanje i kultura zajedničkog mišljenja 2.2.1: Saradnja u obrazovanju 2.2.2: Saradnja ljudi ljudima Prioritet 3: Tehnička pomoć Kriterijumi za izbor projekata i trajanje projekata: Detaljniji kriterijumi za izbor projekata su definisani u relevantnim uputstvima za dostavljanje ponuda i/ili pozivima za dostavljanje ponuda. Konkursna procedura i vremenski rokovi su poznati posle objavljivanja pojedinačnog javnog poziva na internet stranici evropa.gov.rs/evropa/publicsite/cbc/np_programme.aspx?id=39 115

59 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija IPA Program prekogranične saradnje Rumunija Srbija Teritorija obuhvaćena programom Okruzi u Srbiji: Severno-banatski, Srednje-banatski, Južno-banatski, Braničevski i Borski Županije u Rumuniji: Timiš, Karaš-Severin i Mehedinti Vrednost programa za Srbiju 109 Godina Iznos sredstava u evrima UKUPNO Cilj programa: Strateški cilj Prekograničnog programa Rumunija Srbija je da se, na osnovu zajedničkih prekograničnih projekata i zajedničkih akcija zainteresovanih rumunskih i srpskih strana, postigne izbalansiran i održivi socio-ekonomski razvoj pograničnog područja. Prioriteti i mere: Prioritet 1: Privredni i društveni razvoj Mera 1.1: Podrška lokalnoj/regionalnoj privrednoj i društvenoj infrastrukturi Mera 1.2: Razvoj sektora turizma, uključujući i jačanje regionalnog identiteta pograničnog područja kao turističke destinacije Mera 1.3: Podrška razvoju MSP-a Mera 1.4: Podrška povećanju nivoa istraživanja i razvoja i inovacije u pograničnoj oblasti Mapa 2. Oblasti obuhvaćene programom prekogranične saradnje Rumunija Srbija Prioritet 2: Zaštita životne sredine i spremnost na vanredne situacije Mera 2.1: Unapređenje sistema i pristupa za rešavanje prekograničnih problema, zaštite i upravljanja životnom sredinom 108 Ibid str Napomena: kod programa prekogranične saradnje koji se sprovode između zemalja članica EU i zemalja kandidata i potencijalnih kandidata u budžetskom periodu biće objedinjeni fondovi namenjeni potencijalnim podnosiocima projekata. Imajući to u vidu, navedeni iznos sredstava od ,00 evra za Republiku Srbiju iz IPA trebalo bi uvećati za iznos sredstava koji je namenjen za Rumuniju iz ERDF-a u iznosu od evra, tako da ukupan fond programa prekogranične saradnje Rumunija Srbija za period , za koji mogu da konkurišu organizacije iz Srbije i Rumunije, iznosi evra. 117

60 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija Mera 2.2: Razvoj i implementacija efektivnih strategija za upravljanje otpadom i otpadnim vodama Mera 2.3: Razvoj efektivnijih sistema i pristupa spremnosti na vanredne situacije Prioritet 3: Promovisanje razmene ljudi ljudima Mera 3.1: Podrška razvoju civilnog društva i lokalne zajednice Mera 3.2: Unapređenje lokalne uprave sa ciljem pružanja lokalnih usluga zajednicama u pograničnom regionu Mera 3.3: Poboljšanje obrazovne, kulturne i sportske razmene Mera 3.4: Pospešivanje društvene i kulturne integracije pograničnih oblasti Prioritet 4: Tehnička podrška Mera 4.1: Podrška implementaciji, sveukupnom upravljanju i evaluaciji programa Mera 4.2: Podrška publicitetu i informativnim aktivnostima Programa Detaljniji kriterijumi za izbor projekata su definisani u relevantnim uputstvima za dostavljanje ponuda i/ili pozivima za dostavljanje ponuda. Konkursna procedura i vremenski rokovi su poznati posle objavljivanja pojedinačnog javnog poziva na internet stranici evropa.gov.rs/evropa/publicsite/cbc/np_programme.aspx?id= IPA Program prekogranične saradnje Bugarska Srbija Teritorija obuhvaćena programom Okruzi u Srbiji: Borski, Zaječarski, Nišavski, Pirotski, Jablanički i Pčinjski Regioni u Bugarskoj: Vidin, Montana, Sofija, Pernik, Ćustendil i Sofija grad Mapa 3. Oblasti obuhvaćene programom prekogranične saradnje Bugarska Srbija Vrednost programa za Srbiju 111 Godina Iznos sredstava u evrima UKUPNO Ibid str Napomena: kod programa prekogranične saradnje koji se sprovode između zemalja članica EU i zemalja kandidata i potencijalnih kandidata u budžetskom periodu biće objedinjeni fondovi namenjeni potencijalnim podnosiocima projekata. Imajući to u vidu, navedeni iznos sredstava od evra za Republiku Srbiju iz IPA trebalo bi uvećati za iznos sredstava koji je namenjen za Bugarsku iz ERDF-a u iznosu od evra, tako da ukupan fond programa prekogranične saradnje Bugarska Srbija za period , za koji mogu konkurisati organizacije iz Srbije i Bugarske, iznosi evra. 119

61 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija Cilj programa Jačanje teritorijalnog jedinstva pograničnog regiona Bugarske i Srbije, konkurentnost teritorije, kao i održivost razvoja kroz ekonomsku i socijalnu saradnju, odnosno saradnju na polju zaštite životne sredine duž administrativne granice. ekonomskim karakteristikama) Mačvanski okrug Županije u Hrvatskoj: Osječko-baranjska, Vukovarsko-srijemska, dok u susedna područja spadaju Požeško-slavonska i Brodsko-posavska županija Prioriteti i mere Prioritet 1: Razvoj malih infrastruktura Mera 1.1: Fizička i informaciona infrastruktura Mera 1.2: Infrastruktura koja se odnosi na zaštitu životne sredine Mera 1.3: Pomoć za pripremanje projekata Prioritet 2: Unapređenje kapaciteta za zajedničko planiranje, rešavanje zajedničkih problema i razvoj Mera 2.1: Institucionalni, prosvetni i poslovni nivoi povezivanja Mera 2.2: Održivi razvoj, kroz efikasno korišćenje regionalnih resursa Mera 2.3: Akcije ljudi ljudima Prioritet 3: Tehnička pomoć Mera 3.1: Administracija, monitoring i evaluacija programa Mera 3.2: Informacije o programu i publicitet Detaljniji kriterijumi za izbor projekata su definisani u relevantnim uputstvima za dostavljanje ponuda i/ili pozivima za dostavljanje ponuda. Konkursna procedura i vremenski rokovi su poznati posle objavljivanja pojedinačnog javnog poziva na internet stranici evropa.gov.rs/evropa/publicsite/cbc/np_programme.aspx?id= IPA Program prekogranične saradnje Srbija Hrvatska Teritorija obuhvaćena programom Okruzi u Srbiji: Severnobački, Južnobački, Zapadnobački, Sremski, dok je susedno područje (koje se ne graniči sa Hrvatskom, ali je prihvatljivo prema geografskim, demografskim i Mapa 4. Oblasti obuhvaćene programom prekogranične saradnje Hrvatska-Srbija Vrednost programa za Srbiju: Godina Iznos sredstava u evrima UKUPNO Ibid., str

62 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija Ciljevi programa: Motivisanje prekogranične saradnje radi diversifikacije i poboljšanja regionalne privrede tako da ona bude socijalno i ekološki održiva, kao i unapređivanje dobrosusedskih odnosa duž granice; Izgradnja kapaciteta lokalnih, regionalnih i državnih institucija za upravljanje programima Evropske unije i njihova priprema za upravljanje budućim prekograničnim programima u skladu sa ciljem Evropske teritorijalne saradnje strukturnih fondova EU. Prioriteti i mere: Prioritet 1: Održivi društveno-ekonomski razvoj Mera 1.1: Privredni razvoj Mera 1.2: Zaštita životne sredine Mera 1.3: Aktivnosti ljudi ljudima Prioritet 2: Tehnička pomoć Mera 2.1: Administracija i sprovođenje programa Mera 2.2: Informisanje, publicitet i evaluacija programa Detaljniji kriterijumi za izbor projekata su definisani u relevantnim uputstvima za dostavljanje ponuda i/ili pozivima za dostavljanje ponuda. Konkursna procedura i vremenski rokovi su poznati posle objavljivanja pojedinačnog javnog poziva na internet stranici evropa.gov.rs/evropa/publicsite/cbc/np_programme.aspx?id= IPA Program prekogranične saradnje Srbija Bosna i Hercegovina Teritorija obuhvaćena programom Mapa 5. Oblasti obuhvaćene programom prekogranične saradnje Bosna i Hercegovina Srbija Vrednost programa za Srbiju Godina Iznos sredstava u evrima UKUPNO Okruzi u Srbiji: Sremski, Mačvanski, Zlatiborski i Kolubarski okrug Regioni u BiH: Sarajevski ekonomski region i Severoistočni ekonomski region 113 Ibid., str

63 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija Prioriteti i mere Prioritet 1: Društvena i privredna kohezija preko aktivnosti za poboljšanje fizičke, poslovne, društvene i institucionalne infrastrukture i kapacitete Mera 1.1: Poboljšanje produktivnosti i konkurentnosti privrednih i ruralnih resursa, kao i resursa životne sredine u programskoj oblasti. Mera 1.2: Prekogranične inicijative usmerene na razmenu ljudi i ideja sa ciljem poboljšanja građanske i društvene saradnje. Prioritet 2: Tehnička pomoć Mera 2.1: Rukovođenje programom i njegovo sprovođenje. Mera 2.2: Informisanje u vezi sa programom, publicitet i evaluacija. Detaljniji kriterijumi za izbor projekata su definisani u relevantnim uputstvima za dostavljanje ponuda i/ili pozivima za dostavljanje ponuda. Konkursna procedura i vremenski rokovi su poznati posle objavljivanja pojedinačnog javnog poziva na internet stranici evropa.gov.rs/evropa/publicsite/cbc/np_programme.aspx?id=33 Mapa 6. Oblasti obuhvaćene programom prekogranične saradnje Crna Gora Srbija Vrednost programa za Srbiju IPA Program prekogranične saradnje Srbija Crna Gora Teritorija obuhvaćena programom Okruzi u Srbiji: Raški i Zlatiborski okrug Opštine u Crnoj Gori: Pljevlja, Bijelo Polje, Berane, Rožaje, Plav, Andrijevica, Kolašin, Mojkovac, Žabljak, Plužine, Šavnik i Nikšić, dok susedne oblasti, u skladu sa članom 97. Uredbe o sprovođenju IPA, obuhvataju Podgoricu, Danilovgrad i Cetinje Godina Iznos sredstava u evrima UKUPNO Cilj programa Povezivanje ljudi, zajednica i privrede granične oblasti kako bi zajedno doprineli razvoju jedne oblasti u kojoj bi vladala saradnja, uz korišćenje njenih ljudskih, prirodnih, kulturnih i privrednih resursa i prednosti. 114 Ibid., str

64 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija Prioriteti i mere Prioritet 1: Obezbeđivanje socio-ekonomske kohezije putem zajedničkih aktivnosti, čiji je cilj poboljšanje fizičkih, poslovnih, društvenih i institucionalnih kapaciteta i infrastrukture. (Lombardija, Autonomna pokrajina Bolzano/Bozen, Autonomna pokrajina Trento, Veneto, Furlanija Julijska krajina, Emilia Romanja, Umbrija, Marke, Abruco, Molize, Pulja Bazilikata), Srbija, Crna Gora, Slovačka, Slovenija, Moldavija i pogranične regije Ukrajine (Černivetska oblast, Ivano-frankiviška oblast, Zakapartska oblast, Odesa). Mera 1.1 Unapređenje produktivnosti i konkurentnosti ekonomskih i ruralnih resursa, odnosno resursa životne sredine u oblasti obuhvaćenoj programom. Mera 1.2 Prekogranične inicijative za razmenu ljudi i ideja sa ciljem pospešivanja profesionalne saradnje i saradnje građanskog društva dveju država. Prioritet 2: Tehnička pomoć Mera 2.1 Administracija, monitoring i evaluacija programa Mera 2.2 Informacije o programu i publicitet Detaljniji kriterijumi za izbor projekata su definisani u relevantnim uputstvima i/ili pozivima za dostavljanje ponuda. Konkursna procedura i vremenski rokovi su poznati posle pojedinačnog objavljivanja javnog poziva na internet stranici Evropa/PublicSite/CBC/NP_Programme.aspx?Id= Programi transnacionalne saradnje Evropske unije za period u kojima učestvuje Republika Srbija Program Jugoistočna Evropa Teritorija obuhvaćena programom Transnacionalni program Jugoistočna Evropa (South East Europe SEE), predstavlja deo unutrašnje kohezione politike EU koji, pored zemalja članica EU, uključuje i zemlje koje nisu članice. Kao što je već navedeno, program uključuje 16 zemalja sa ukupno 200 miliona stanovnika i predstavlja jednu od najraznovrsnijih i najkompleksnijih oblasti saradnje u Evropi. U programu jugoistočne Evrope će učestvovati Albanija, Austrija, Bosna i Hercegovina, Bugarska, Rumunija, Hrvatska, BJR Makedonija, Grčka, Mađarska, delovi Italije Mapa 7. Oblasti obuhvaćene programom Jugoistočna Evropa Glavni izvor finansijskih sredstava za SEE program predstavlja Evropski fond za regionalni razvoj (ERDF) u iznosu od 206,7 miliona evra za period godine. U poređenju sa prethodnim programom CADSES godine, u okviru INTERREG III B inicijative, posvećene Susedskim programima, izdvojena finansijska sredstva su značajno uvećana. Ova sredstva iz ERDF-a namenjena su projektima koji se sprovode na teritoriji zemlje članice EU koja učestvuje u SEE programu. Finansijska sredstva namenjena učesnicima programa koji dolaze iz zemalja koje nisu članice EU obezbeđuju se iz druge komponente Instrumenta za pretpristupnu pomoć (IPA), kao i iz Instrumenta za partnerstvo evropskog susedstva (European Neighbourhood Policy Instrument ENPI). Evropska komisija na godišnjem nivou određuje iznos finansijskih sredstava koja će biti obezbeđena iz navedenih pretpristupnih instrumenata Evropske unije. 127

65 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija Vrednost programa za Srbiju Cilj programa Godina Iznos sredstava u evrima UKUPNO Opšti cilj SEE programa jeste razvoj partnerstava između zemalja učesnica programa po strateškim pitanjima, kao što su unapređenje procesa teritorijalne, ekonomske i socijalne integracije, zatim i doprinos koheziji, stabilnosti i konkurentnosti. Prioriteti i mere Prioritet 1: Podrška inovacijama i preduzetništvu Mera 1.1: Razvijanje tehnoloških i inovacionih mreža u okviru specifičnih polja Mera 1.2: Razvijanje povoljnih uslova za inovativno preduzetništvo Mera 1.3: Unapređivanje osnovnih uslova i stvaranje uslova za uvođenje inovacija Prioritet 2: Zaštita životne sredine Mera 2.1: Poboljšano integrisano upravljanje vodenim resursima i transnacionalna prevencija opasnosti od poplave Mera 2.2: Unapređivanje prevencije opasnosti po životnu sredinu Mera 2.3: Promovisanje saradnje u oblasti upravljanja prirodnim resursima i zaštićenim oblastima Mera 2.4: Promovisanje energetske efikasnosti i efikasne potrošnje resursa Prioritet 3: Pristup evropskim mrežama Mera 3.1: Unapređivanje koordiniranja u oblasti promovisanja, planiranja i funkcionisanja primarnih i sekundarnih saobraćajnih mreža Mera 3.2: Razvijanje strategija za suočavanje sa digitalnim jazom Mera 3.3: Unapređivanje okvirnih uslova za uspostavljanje multimodalnih platformi Prioritet 4: Održivi razvoj urbanih sredina Mera 4.1: Rešavanje najvažnijih problema koji utiču na gradske oblasti i regionalne sisteme naselja Mera 4.2: Promovisanje ravnomernog obrasca privlačnih i pristupačnih oblasti rasta Mera 4.3: Promovisanje upotrebe kulturnih vrednosti radi razvoja Prioritet 5: Tehnička pomoć Projektni partneri mogu biti državna tela, druga javna i pravna tela čiji je rad regulisan Zakonom o javnim i privatnim preduzećima, a koja nemaju industrijski ili privredni karakter. Prilikom pripreme predloga projekata na konkurs (tender) za finansijska sredstva u okviru SEE programa, neophodno je uspostaviti partnerstvo između aktera iz najmanje tri države učesnice programa, od kojih najmanje jedna zemlja mora da bude članica EU. Partneri obuhvaćeni programom mogu biti državni organi i agencije, kao i sva pravna lica koja imaju neprofitni karakter. Detaljniji kriterijumi za izbor projekata su definisani u relevantnim uputstvima za dostavljanje ponuda i/ili pozivima za dostavljanje ponuda. Konkursna procedura i vremenski rokovi su poznati posle objavljivanja javnog poziva na internet stranici Nacionalne razvojne agencije kao i na internet stranici rs/evropa/publicsite/cbc/np_programme.aspx?id= Jadranski program Teritorija obuhvaćena programom Italija, Slovenija, Grčka, Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Crna Gora i Albanija, dok Srbija ima mogućnost ograničenog učešća do godine. Učešće Srbije u novom programu za period godine biće smanjenog obima i ograničeno na učešće u okviru mera 1.1 i 1.4 prioriteta koji se odnosi na ekonomsku, socijalnu i institucionalnu saradnju. 129

66 Proširenje Evropske unije i nova susedska politika geografska, istorijska i kulturna diversifikacija Prioriteti i mere Prioritet 1 Ekonomska, socijalna i institucionalna saradnja Mera 1.1: Istraživanje i inovacije (Srbija može da učestvuje) Mera 1.2: Finansijska podrška za inovativna MSP-a Mera 1.3: Stvaranje društvenih, radničkih i zdravstvenih mreža Mera 1.4: Institucionalna saradnja (Srbija može da učestvuje) Prioritet 2 Prirodna i kulturna dobra i njihova zaštita Mera 2.1: Zaštita i unapređenje životne sredine u priobalju i lukama Mera 2.2: Upravljanje prirodnim i kulturnim dobrima i prevencija prirodnih i tehnoloških rizika Mera 2.3: Energetska efikasnost i obnovljivi izvori energije Mera 2.4: Održivi turizam Mapa 8. Oblasti obuhvaćene Jadranskim programom Ukupan budžet programa IPA Jadran za period godine iznosiće 128 miliona evra. Kao i prethodni transnacionalni program, i ovaj će se finansirati iz sredstava ERDF-a za učešće organizacija iz zemalja članica EU i iz druge komponente IPA fonda za zemlje kandidate i potencijalne kandidate za članstvo. Vrednost programa za Srbiju Godina Iznos sredstava u evrima UKUPNO Prioritet 3 Infrastruktura i transport Mera 3.1: Fizička infrastruktura Mera 3.2: Održivi saobraćajni sistemi Mera 3.3: Komunikacijska infrastruktura Prioritet 4 Tehnička podrška Projektne predloge mogu da podnose organizacije sa zvaničnim ili operativnim sedištem u zemljama učesnicima programa. Partneri obuhvaćeni programom mogu da budu državni organi i agencije, kao i sva pravna lica koja imaju neprofitni karakter. U okviru pojedinih mera korisnici mogu da budu i privatne kompanije i mala i srednja preduzeća, ali u okviru tih mera pravna lica iz Srbije ne mogu da učestvuju. Konkursna procedura i vremenski rokovi su poznati posle objavljivanja javnog poziva na internet stranici Zajedničkog tehničkog sekretarijata kao i na internet stranici gov.rs/evropa/publicsite/cbc/np_programme.aspx?id=4 Cilj programa Opšti cilj Jadranskog programa jeste jačanje održivih razvojnih mogućnosti regiona Jadranskog mora kroz zajedničke aktivnosti između partnera zemalja učesnica programa. 131

67 Evropski susedski i partnerski instrument (European Neighbourhood and Partnership Instrument ENPI) Pošto je već godine bilo jasno da će Susedski programi pretrpeti velike izmene, kako bi bili jednostavniji za primenu, i kako bi se povećao udeo zainteresovanih u procesu kreiranja prioriteta prekograničnih susedskih programa, u novoj budžetskoj perspektivi koja je počinjala godine trebalo je naći prostora za pojednostavljivanje pravila i rešavanje budžetskih ograničenja koja su postojala u prethodnom periodu. EU je instrument Susedskih programa pojednostavila u prvom koraku tako da je stvoren novi prekogranični instrument saradnje za zemlje zapadnog Balkana i Tursku. U okviru Instrumenta pretpristupne pomoći ustanovljena je posebna komponeta koja se bavi prekograničnom saradnjom, a za prekograničnu saradnju otvorene su i unutrašnje granice zemalja zapadnog Balkana. Za spoljne granice EU na istoku, Kavkazu i Mediteranu stvoren je novi instrument, Evropski susedski i partnerski instrument (European Neighbourhood and Partnership Instrument 133

68 evropski susedski i partnerski instrument (European Neighbourhood and Partnership Instrument ENPI) ENPI) 115. Zemlje obuhvaćene ENPI-em su Alžir, Jermenija, Azerbejžan, Belorusija, Egipat, Gruzija, Izrael, Jordana, Liban, Libija, Moldavija, Maroko, Palestinska administracija, Ruska Federacija, Sirija, Tunis i Ukrajina. 7.1 Geografski obuhvat ENPI ENPI je finansijski instrument Evropske unije u okviru politike susedstva (European Neighbourhood Policy), kao značajnog dela njene spoljne politike. Relevantni pravni okvir za saradnju EU i zemalja obuhvaćnih ENPI-em su Sporazumi o partnerstvu i saradnji (Partnership and Cooperation Agreements) sa istočnim susedima EU (Istočno partnerstvo), a Sporazumi o asocijaciji (Association Agreements) sa južnim susedima EU (Unija za Mediteran). Pojedinačni, zajednički dogovoreni akcioni planovi u okviru Evropske politike susedstva, između Evropske unije i ovih država, detaljno utvrđuju reformske agende. Ova partnerstva po meri (tailor-made) za reforme identifikuju prioritete u vrlo širokom rasponu od razvoja demokratije, vladavine prava, tržišno orijentisanih ekonomskih reformi, do jačanja odnosa između ljudi. Koliko duboko i brzo će se razvijati napredak u partnerskim odnosima sa EU zavisi od toga koliko je svaki partner politički spreman da primeni refome i kakvi su kapaciteti za njihovu implementaciju. U ovom regionu, EU trenutno ima važeće Sporazume o partnerstvu i saradnji sa Jermenijom, Azerbejdžanom, Gruzijom, Moldavijom, Ruskom Federacijom i Ukarajinom. Sa Belorusijom, jedinim preostalim nedemokratskim režimom na Starom kontinentu, proces ratifikacije Sporazuma je u toku. Sa Alžirom, Egiptom, Izraelom, Jordanom, Libanom, Marokom i Palestinskim vlastima (administracijom) i Tunisom na snazi su Sporazumi o asocijaciji (AA). Sa Sirijom su završeni pregovori o ovom sporazumu, ali nije potpisan. Na osnovu ovih sporazuma, EU finansijski i stručno pomaže sprovođenje dogovorenih prioriteta u skladu s potrebama svake pojedinačne zemlje. 115 European Neighbourhood Policy Strategy Paper, COM(2004) 373 final, 12. maj, Lista ENPI CBC Programa Programi duž kopnenih granica Kolarctic program - Finska /Rusija Karelia program Finska /Rusija SE Finska/Rusija Estonija/Letonija/Rusija Letonija/Litvanija/Belorusija Litvanija/Poljska/Rusija Poljska/Belorusija/Ukrajina Mađarska/Slovačka/Rumunija/Ukrajina Rumunija/Moldavija/Ukrajina Prekomorski programi (moreuzi) Španija/Maroko CBC Atlantski program Italija /Tunis Prekomorski programi (pomorski bazeni) Region Baltičkog mora Crno more Mediteran 135