Primjena pravila tržišnog natjecanja na odvjetničku profesiju teorijski i regulatorni aspekti, uz težište na pravu Europske unije i Republike Hrvatske

Transcription

1

2 Sveučilište J. J. Strossmayera u Osijeku Pravni fakultet u Osijeku Diplomski rad iz kolegija Pravo tržišnog natjecanja Primjena pravila tržišnog natjecanja na odvjetničku profesiju teorijski i regulatorni aspekti, uz težište na pravu Europske unije i Republike Hrvatske Autorica: Mentorica: doc. dr. sc. Dubravka Akšamović Komentor: doc. dr. sc. Zvonimir Jelinić Osijek, studeni 2013.

3 Sadržaj 1. Uvod Definicija slobodnih zanimanja i pravnih usluga Povijest odvjetničke profesije iz perspektive samoregulacije i posebnih restrikcija Od oratora i advokata, preko stjecanja statusa profesije, do udruživanja i posebnog reguliranja Razvoj odvjetničke profesije u Hrvatskoj Teorijski pogledi na tržište odvjetničkih usluga Tržišno natjecanje: slobodno tržište nasuprot protekcionizmu i elitizmu Protekcionizam na tržištu odvjetničkih usluga (teorija javnog interesa) Teorija privatnog interesa o elitističkom tržištu odvjetničkih usluga (stvaranje kvazikartela) Položaj pružatelja odvjetničkih usluga: savjetnici/povjerenici ili trgovci/poduzetnici? Priroda odvjetničkih usluga: diferencirani ili homogeni proizvodi? Regulatori odvjetništva Samoregulacija od strane odvjetničkih komora Vrste restrikcija na tržištu odvjetničkih usluga Ulazne restrikcije Restrikcije u poslovanju Kodeks odvjetničke etike Reklamiranje Pravno ustrojbeni oblik Određivanje cijena odvjetničkih usluga Odgovornost za povredu pravila tržišnog natjecanja Odgovornost profesionalnih samoregulatornih tijela Odgovornost države članice Europske unije Primjena pravila tržišnog natjecanja na regulaciju odvjetništva u Republici Hrvatskoj Regulatori odvjetništva u Republici Hrvatskoj Odgovornost Republike Hrvatske i Hrvatske odvjetničke komore za povredu pravila tržišnog natjecanja Osnovne restrikcije na tržištu odvjetničkih usluga u Republici Hrvatskoj Ulazne restrikcije Restrikcije u poslovanju Rad Europske unije na usklađivanju regulacije slobodnih zanimanja i odvjetničke profesije s pravilima tržišnog natjecanja Zaključak...49 Literatura...50 O autorici...53

4 1. Uvod U članku 49. Ustava Republike Hrvatske (RH) poduzetnička i tržišna sloboda postavljene su kao temelji gospodarskog ustroja. Država osigurava poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. U članku 50. određeno je da se poduzetnička sloboda može iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti RH, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi. U Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (UFEU) određeno je da je unutarnje tržište Unije visoko konkurentno socijalno tržišno gospodarstvo (članak 3.) Kako navedene odredbe ne bi ostale samo proklamirana načela neprimjenjiva u praksi, razrađuju se propisima o zaštiti tržišnog natjecanja. U EU postupke poduzetnika koji ograničavaju tržišno natjecanje sankcioniraju članci 101. i 102. UFEU, primjena kojih je zatim detaljnije razrađena brojnim uredbama i direktivama. U RH to je učinjeno Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja, donesenom 2009., a izmijenjenom i dopunjenom godine. Međutim, nekim se djelatnostima dopušta kršenje pravila o tržišnom natjecanju (pod određenim pretpostavkama). Tradicionalno, u tu skupinu pripadaju slobodna zanimanja, pa time i odvjetništvo. Pripadnicima slobodnih zanimanja jamče se brojna prava, poput ekskluzivnog prava pružanja usluga. Međutim, kao protuteža tim posebnim pravima, za pripadnike slobodnih zanimanja vrijedi posebna regulacija, nastala zajedničkim reguliranjem od strane države i samoregulatornih profesionalnih tijela, koja je najčešće stroža od regulacije koja se odnosi na ostale poduzetnike. Kršenje tih pravila može dovesti do zabrane obavljanja zanimanja. Zanimljivo je da su najviše regulirana zanimanja ona najstarija, uspostavljena u vrijeme gilda, poput liječnika, bilježnika ili odvjetnika. Regulacija koja se primjenjuje na ta zanimanja vrlo je slična onoj unazad nekoliko stoljeća te doživljava tek male izmjene s obzirom na opće promjene u društvu. S druge strane, nova zanimanja svakodnevno niču, također zahtijevaju etičnost, odnos povjerenja i poštivanje pravila struke, pa bi također mogla uživati ekskluzivna prava i restriktivnije uređenje, ali to nije slučaj, niti se to pokušava postići. Odgovor na pitanje zašto je restriktivnije tretiranje samostalnih zanimanja, pa time i odvjetništva, opravdano, daje nekoliko teorijskih objašnjenja, a radi se o kombinaciji argumenata s ekonomskom i socijalnom podlogom. Naravno, na tako kontroverznom polju ne izostaju ni protivnici sa svojim dokazima. Kao produženi uvod u ovaj rad, izložit će se osnovni teorijski aspekti regulacije slobodnih zanimanja, a time i odvjetništva. Problem u okviru Europske unije javlja se iz sljedećeg razloga: EU propisuje zaštitu tržišnog natjecanja, slobodu poslovnog nastana, kretanja radnika i pružanja usluga te zabranu diskriminacije među državama članicama, ali ne uvodi regulaciju slobodnih zanimanja, što znači da država članica, kao i u ostalim situacijama kada izostanu EU pravila, ima slobodu reguliranja slobodnih zanimanja. Zbog toga postoje velike razlike u regulaciji pravne profesije u različitim državama članicama EU. S obzirom na sadašnju regulativu EU i presude Europskog suda, u ovome radu nastojat će se dati odgovore na sljedeća pitanja: jesu li pravila tržišnog natjecanja primjenjiva na odvjetništvo? 1

5 ako jesu, koja regulacija odvjetništva predstavlja povredu pravila tržišnog natjecanja? ako postoji povreda pravila tržišnog natjecanja, tko je odgovoran: država ili samoregulatorna tijela (komore)? usprkos primjenjivosti pravila tržišnog natjecanja na odvjetništvo, u kojim se slučajevima restriktivna regulacija istog može izuzeti od primjene pravila tržišnog natjecanja i njihovih sankcija? Učinivši to, proučit će se regulacija odvjetništva u RH, odluke Ustavnog suda RH i mišljenja Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja, kako bi se ustanovilo eventualno postojanje povreda pravila tržišnog natjecanja ili slobode poslovnog nastana i kretanja usluga, što je konačna namjera rada. Početna hipoteza je da restrikcije nametnute odvjetnicima i dodijeljena ekskluzivna prava u RH predstavljaju povrede pravila tržišnog natjecanja, što u određenim slučajevima ne može biti opravdano javnim interesom, zaštitom klijenata ili struke. 2

6 2. Definicija slobodnih zanimanja i pravnih usluga Prilikom definiranja pravnih usluga, njihovih pružatelja i posebne regulacije na tržištu pravnih usluga, vrlo je bitno svrstavanje tih djelatnosti u širi okvir, a to su slobodna zanimanja. Taj se pojam može koristiti u različitim kontekstima: radi razlikovanja osoba koje su zaposlene kod određenog poslodavca i osoba koje su same sebi poslodavci, radi formiranja grupe koja će se oporezivati po posebnim pravilima, te radi razlikovanja profesija za koje je potrebno posjedovanje specifičnih stručnih kvalifikacija i onih za koje to nije nužno. Slobodna zanimanja pripadaju u skupinu samostalnih djelatnosti, a pod slobodnim zanimanjima podrazumijevaju se profesionalne djelatnosti fizičkih osoba, a osobito samostalne djelatnosti zdravstvenih djelatnika, odvjetnika, javnih bilježnika, revizora, arhitekata, poreznih savjetnika, književnika, novinara, umjetnika te druge slične djelatnosti. 1 Slobodna zanimanja mogu se podijeliti na dvije skupine: regulirana i neregulirana slobodna zanimanja. Za prvu skupinu vrijedi postojanje posebnih propisa koji ih uređuju i posebne deontologije koju određuju profesionalne institucije, i to najčešće u obliku kodeksa etike. U drugu kategoriju pripadaju većinom umjetničke ili intelektualne aktivnosti, za obavljanje kojih se može, a i ne mora, zahtijevati određena licenca. 2 Za ovaj rad najvažnija je skupina reguliranih slobodnih zanimanja. Direktiva 05/36/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o priznavanju stručnih kvalifikacija definira slobodna zanimanja kao ona zanimanja, koje osobe koje pružaju intelektualne usluge u interesu klijenta i javnosti, obavljaju osobno, neovisno i odgovorno na temelju odgovarajućih stručnih kvalifikacija. Europski je sud godine u presudi u slučaju Adam 3 dodijelio slobodnim zanimanjima sljedeće karakteristike: visok stupanj stručnosti, visoko intelektualni karakter, najčešće su podložne posebnim i strogim profesionalnim pravilima, važan je personalni element u pružanju usluge, pružanje zahtijeva visoki stupanj autonomije. U regulirana slobodna zanimanja svrstava se pružanje pravnih usluga, kao krovni naziv za nekoliko različitih djelatnosti, a za koje je nužno poznavanje pravnog sustava od strane pružatelja usluga, a u Republici Hrvatskoj to su sljedeća zanimanja: 1 čl Zakona o porezu na dohodak (NN 177/04, 73/08, 80/10, 114/11, 22/12, 144/12, 43/13, 120/13, 125/13) Case C-267/99 Adam v Administarion de l'enregistrement et des domains [2001] ECR I

7 - odvjetništvo, kao neovisna i samostalna služba koja osigurava pružanje pravne pomoći pravnim i fizičkim osobama u ostvarivanju i zaštiti njihovih prava i interesa, a osobito davanjem pravnih savjeta, sastavljanjem isprava, sastavljanjem podnesaka te zastupanjem stranaka; 4 - javno bilježništvo, kao neovisna i samostalna djelatnost službenog sastavljanja i izdavanja javnih isprava o pravnih poslovima, izjavama i činjenicama, službenog ovjeravanja privatnih isprava, primanja na čuvanje isprava, novca i predmeta od vrijednosti radi njihove predaje drugim osobama ili nadležnim tijelima, te obavljanja, po nalogu sudova ili drugih javnih tijela, postupaka određenih zakonom. 5 U drugim državama postoje, pored odvjetnika i javnih bilježnika, i druga pravna slobodna zanimanja (npr. privatni sudski izvršitelji, private bailiffs). Odvjetništvo je najbrojnija kategorija, a regulacija istog najčešće je podvrgnuta analizama u okviru prava tržišnog natjecanja, pa će stoga upravo odvjetnici i njihove usluge biti predmetom ovog rada. 4 čl Zakona o odvjetništvu (NN 9/94, 117/08, 50/09, 75/09, 18/11) 5 čl. 2. Zakona o javnom bilježništvu (NN 78/93, 29/94, 162/98, 16/07, 75/09) 4

8 3. Povijest odvjetničke profesije iz perspektive samoregulacije i posebnih restrikcija Razvoj odvjetničke profesije može se pratiti kroz povijest kroz nekoliko najvažnijih razvojnih točaka: 1. na početku postoji usputni rad koji nije izvor prihoda; 2. hobi postaje naplatni rad s punim radnim vremenom; 3. uspostavljaju se ustanove za obuku; 4. osnivaju se sveučilišta, čime rad postaje profesija; zahtijevaju se stručne kvalifikacije; 5. pripadnici struke udružuju se u profesionalna udruženja na lokalnoj razini; 6. profesionalna udruženja zadobivaju nacionalni karakter; 7. profesionalna udruženja uvode uvjete za licenciranje, pravila ponašanja i kodeks etike; 8. članstvo u profesionalnim udruženjima postaje obvezno; 9. država ovlašćuje profesionalna udruženja da donose obvezujuće akte za članove profesije Od oratora i advokata, preko stjecanja statusa profesije, do udruživanja i posebnog reguliranja Prvim odvjetnicima na svijetu mogu se smatrati starogrčki oratori, osobe izuzetnih govorničkih sposobnosti, koje su u početku samo pripremale obranu optuženika pred sudom, jer je bilo zabranjeno zastupanje, odnosno, svatko je morao sam braniti svoj slučaj. Ovo pravilo bilo je ukinuto u 4. stoljeću pr. Kr. Također, oratori nisu smjeli naplaćivati svoje usluge niti se prikazivati kao profesionalci, nego kao prijatelji koji pomažu prijateljima u nevolji. Iz istog razloga nisu se mogli udružiti u profesionalne organizacije. U starom Rimu pravne usluge pružali su advokati i iuris consulti. Lex Cinicia zabranjivala je naplaćivanje usluga. Praktički svatko se mogao nazivati advokatom ili pravnim savjetnikom i nije bilo drugog načina da se njegova sposobnost dokaže doli reputacije i prethodnog uspjeha. Zabranu naplaćivanja usluga ukinuo je u 1. stoljeću car Klaudije koji je legalizirao odvjetništvo kao profesiju, ali, i nametnuo maksimalnu cijenu od sestercija za uslugu, smatrajući da, ako bi odvjetnici smjeli naplaćivati koliko žele, javni aspekt pravne profesije bio bi izgubljen. Oko 4. stoljeća u Bizantskom carstvu odvjetnici su morali biti učlanjeni u komoru pri određenom sudu da bi mogli zastupati stranke pred njim, mogli su biti vezani samo uz jedan sud i postojala su ograničenja u broju odvjetnika po sudu. Godine 460. za odvjetnike je uvedena obveza podnošenja dokaza o obrazovanju, a od 6. stoljeća 5

9 zahtijevao se završetak četverogodišnjeg pravnog studija. Zadržana je maksimalna cijena usluge (sada 100 solida), koju su odvjetnici, međutim, vješto zaobilazili. 6 Tek pojavom prvih sveučilišta u 11. stoljeću na scenu stupaju profesionalni odvjetnici. Sveučilišta su preuzela funkciju potvrde sposobnosti odvjetnika, pa je samo osobama sa završenim pravnim fakultetom bilo dozvoljeno obavljati to zanimanje. Odvjetnici su se počeli udruživati u profesionalne organizacije kako bi stekli mogućnost pritiska na vlast da im dodijeli monopol vršenja službe. Takve organizacije pojavljuju se u Europi oko 13. stoljeća. Dok je u Firenci u to doba postojala zajednička gilda odvjetnika, bilježnika i sudaca, u Bologni javljaju se zasebne gilde. U Modeni su kandidati za primitak u gildu odvjetnika morali dokazati modensko građanstvo i završen pravni studij, platiti značajnu ulaznu naknadu te položiti dva ispita. Kada je Filip VI u 14. stoljeću u Francuskoj uveo obvezatnu naknadu za Bratstvo sv. Nikole (profesionalnu udrugu odvjetnika), koju su morali plaćati odvjetnici aktivni pred Parlamentom, članstvo u bratstvu postalo je obvezno. Formiranje organizacija bilo je popraćeno i usvajanjem kodeksa profesionalnog ponašanja i etike, što je doprinijelo izgradnji stava da se samo osobama koje pripadaju profesionalnoj organizaciji može vjerovati da će obavljati pravnu službu u skladu s etičkim standardima. U Francuskoj je u 13. stoljeću kralj Filip III zahtijevao od odvjetnika da polažu godišnju prisegu. Međutim, za razliku od ostalih profesionalnih (trgovačkih ili zanatskih) gildi, koje su igrale važnu ulogu u promicanju standarda ponašanja svojih članova, profesionalne organizacije odvjetnika nisu bile zainteresirane za uvođenje istih, već je formuliranje općih pravila ponašanja i etičkih standarda bilo većinom prepušteno javnoj vlasti, crkvenim stručnjacima, komentatorima i pravnim znanstvenicima. Crkvene vlasti ponajviše su inzistirale na prisegama odvjetnika, pa je godine na Drugom Lyonskom koncilu naređeno da svi odvjetnici pred crkvenim sudovima moraju položiti prisegu. Westminsterski statut iz godine smatra se prvom formalnom regulacijom engleskih odvjetnika, kojom je proveden niz pravnih reformi i uvedena pravila koja uređuju dužnosti prema klijentu (npr. povjerenje između odvjetnika i klijenta), ponašanje pred sudom te posljedice kršenja discipline. 7 Kodeksi etike i pravila ponašanja ticali su se i načina naplate pravnih usluga. Primjerice, već u 12. stoljeću na Siciliji bila je usvojena tarifa odvjetničkih usluga. Gotovo svuda je vladao konsenzus da odvjetnici trebaju primati naknadu tek po završetku posla zbog kojeg su angažirani. S naglašavanjem stručnog i tehničkog karaktera službe dolazi i inzistiranje da članovi profesionalne organizacije budu većim dijelom oslobođeni kontrole od strane bilo koga drugoga doli same te organizacije. 8 Sve do 18. stoljeća odvjetnike je regulirala država, a kao službenici suda bili su podložni pravilima ponašanja određenima i od strane suda. Kontrolu nad njima su također vršili redoviti sudovi, no, disciplinski postupci bili su rijetki. Do prenošenja regulatornih i nadzornih ovlasti na profesionalna udruženja odvjetnika došlo je dosta Andrews, C. R. (2004.): Standards of Conduct for Lawyers: An 800-Year Evolution, 57 SMU L. REV. 1385, 1442, n.428, str Brundage, J. A.: The Medieval Advocate's Profession, Law and History Review, Vol. 6, No. 2 (1988.), pp

10 kasno. Primjerice, u Velikoj Britaniji Society of Gentlemen Practisers in the Courts of Law and Equity, kao udruženje odvjetnika osnovano godine, tek je godine izradilo Vodič za profesionalno ponašanje odvjetnika (The Guide to the Professional Conduct of Solicitors). 9 U Sjedinjenim Američkim Državama prva je komora osnovana u Gradu New Yorku godine, a Američka odvjetnička komora godine. Komora je ubrzo izradila uniformna pravila ponašanja odvjetnika i preporučila ih sudovima, a zatim i uniformna pravila za primitak osoba u odvjetničku profesiju. Nadalje, godine regulirala je oglašavanje odvjetnika, izdavši pravila kojima je zabranila cirkularna pisma, osobne dopise i intervjue ako nisu zajamčeni osobnim odnosima. Jedini dopušteni oblik oglašavanja bile su tiskane poslovne kartice (bussiness cards). Komore u saveznim državama i Američka komora fokusirale su se na podizanje statusa prava kao profesije, djelomično u nadi da će samoreguliranje profesije spriječiti vanjske regulatore od tretiranja odvjetnika kao običnih trgovaca. Ti su napori kulminirali godine, kada je Američka odvjetnička komora usvojila Kodeks profesionalne odgovornosti sa skupom regulatornih ograničenja ponašanja odvjetnika. Sve savezne države usvojile su Kodeks kao zakon i počele ga koristiti kao disciplinarni mehanizam Razvoj odvjetničke profesije u Hrvatskoj Nakon dugotrajnog razdoblja običajnih propisa, prvi pisani zakoni o ovlastima i dužnostima odvjetnika u RH bili su doneseni i godine. Godine Odvjetnički red, koji je donijela austrougarska kraljevska vlada, stupio je na snagu propisujući da ministar pravosuđa imenuje odvjetnike i određuje njihovo sjedište. Nužni preduvjeti za imenovanje bili su doktorat iz područja prava, uspješno položen pravosudni ispit i tri godine odvjetničke prakse. Broj odvjetnika bio je ograničen. Također, navedenim su aktom utemeljeni Odvjetnički odbori, preteče lokalnih komora. Te prve odvjetničke komore bile su pod čvrstim državnim nadzorom. Dužnost odbora bila je nadziranje rada odvjetnika te njihovo prijavljivanje nadležnom disciplinskom tijelu (sudovima) u slučaju kršenja pravila odvjetničkog ponašanja. 11 Gotovo odmah nakon donošenja Odvjetničkog reda godine počela je borba odvjetnika za autonomiju - za odlučivanje o upisu novih odvjetnika, uređenje rada odvjetnika, disciplinske postupke te obrane slobode djelovanja odvjetnika. Autonomija je bila priznata Zakonom o advokaturi iz godine, kojim je odvjetništvo dobilo autonomiju. Godine na snagu je stupio i Statut Odvjetničke komore Hrvatske Andrews, C. R. (2004.): Standards of Conduct for Lawyers: An 800-Year Evolution, 57 SMU L. REV. 1385, 1442, n.428, str Zacharias, F. C. (2009): The Myth of Self-Regulation, 93 Minnesota Law Review, , str

11 4. Teorijski pogledi na tržište odvjetničkih usluga Razlozi reguliranja ili nereguliranja tržišta odvjetničkih usluga ovise o definiranju osnovnih elemenata tržišta, a to su ponuđači i ponuda, kupci i potražnja, roba, cijena, vrijeme i mjesto. Ovisno o tome kakva je tržišna struktura, postoje li određeni tržišni nedostaci, jesu li odvjetnici isključivo osobe od posebnog povjerenja ili djeluju i kao poduzetnici te koje su karakteristike pravnih usluga, koje ih svrstavaju ili u diferencirane proizvode ili u homogene proizvode, odlučuje se o tome kakva će regulativa vrijediti za odvjetnike i hoće li ona biti drugačija od regulative koja vrijedi za ostale tržišne sudionike Tržišno natjecanje: slobodno tržište nasuprot protekcionizmu i elitizmu Tržište se, po najširoj definiciji, smatra ukupnošću odnosa ponude i potražnje za određenim proizvodom ili uslugom na određenom prostoru i u određeno vrijeme. Ovisno o oblicima u kojima se javljaju elementi tržišta, njihovoj brojnosti te sposobnosti sudionika da utječu na njih, između subjekata na tržištu uspostavljaju se različiti oblici konkurencije. U odnosu na ponuđače i ponudu, razlikuju se tržišta savršene i nesavršene konkurencije. Kao obilježja tržišta savršene konkurencije navode se: veliki broj ponuđača, homogenost proizvoda i njihova savršena zamjenjivost (zbog čega nijedan ponuđač ne može podići cijene svog proizvoda iznad konkurencije bez da mu znatno opadne prodaja), preuzimanje tržišnih cijena od strane ponuđača kao zadanih (ponuđača je toliko mnogo da oni nemaju nikakav utjecaj na formiranje cijena) i nepostojanje ulaznih i izlaznih barijere. S druge strane, obilježja tržište nesavršene konkurencije su ograničen broj ponuđača, mogućnost određivanja cijena od strane ponude i potražnje, veća ili manja ograničenost ulaska i izlaska subjekata u granu. Postoji nekoliko stupnjeva nesavršenosti tržišta, pa u skladu s time i različite vrste nesavršene konkurencije: monopol, duopol, oligopol, koji se mogu otpisati kao nekarakteristični za tržište pravnih usluga, i tržište monopolističke konkurencije, koju obilježava veliki broj ponuđača s malim tržišnim udjelima, heterogeni proizvodi zbog čega ponuđači imaju izvjesnu slobodu u povišenju i sniženju cijena te male ili nikakve barijere ulasku i izlasku s tržišta, uklapa se u tu sliku. Kao izvori nesavršenosti tržišta ističu se troškovni uvjeti, odnosno mogućnost postizanja ekonomije razmjera, i postojanje zapreka slobodnom ulasku na tržište, što obuhvaća zakonska ograničenja te oglašavanje i diferencijaciju proizvoda. Prvi faktor nevažan je, a drugi faktor ključan za tržište pravnih usluga. 8

12 Proučavanjem obilježja ovih različitih tržišnih struktura, može se primijetiti da se tržište pravnih usluga ne može u potpunosti svrstati ni u jednu kategoriju, nego ispunjava pojedina obilježja različitih struktura. Tako se može reći da pripada u savršenu konkurenciju, zbog velikog broja ponuđača i nemogućnosti određivanja cijena od strane ponuđača zbog njihove reguliranosti tarifom, ali može pripadati i u monopolističku konkurenciju zbog mogućnosti ugovaranja nagrade za rad odvjetnika u određenim slučajevima (dakle, zbog određenog utjecaja na cijenu proizvoda/usluge), te zbog heterogenosti pravnih usluga, koja je rezultat različite kvalitete pravnih usluga različitih pružatelja (i, na primjer, njihove lokacije). Svakako, tržište pravnih usluga ispunjava i obilježje nesavršene konkurencije o barijerama ulaska i izlaska subjekata u granu, što je i predmet ovoga rada. Važno je istaknuti da su po teoriji tržišne konkurencije u savršenoj konkurenciji prodajne cijene jednake graničnom trošku, odnosno trošku proizvodnje dodatne jedinice proizvoda (što znači da kupac plaća koliko je prodavatelj na njega potrošio), te prosječnom trošku, što znači da su prihodi jednaki troškovima pa pružatelji usluga ne ostvaruju nikakvu ekonomsku dobit. Pri tome se ističe da samo kad su cijene jednake korisnosti i graničnim troškovima proizvoda, gospodarstvo može izvući maksimalnu količinu proizvodnje i zadovoljstva iz oskudnih resursa - samo tada je gospodarstvo učinkovito (Paretova učinkovitost). S druge strane, u monopolističkoj konkurenciji, a još više u ostalim, jačim, oblicima nesavršene konkurencije, cijena je iznad graničnih i prosječnih troškova, pa ponuđači ostvaruju dobit. Međutim, monopolističku konkurenciju karakterizira i sloboda ulaska na tržište, pa će, zbog profitabilnosti grane, novi ponuđači ulaziti na tržište i obarati cijenu na razinu prosječnih troškova (ali iznad graničnih troškova) i time eliminirati postojanje dobiti. 13 Budući da na tržištu odvjetničkih usluga cijena nije određena međudjelovanjem ponude i potražnje niti je slobodan ulazak u granu, cijena ne može biti oborena na razinu prosječnih ili čak graničnih troškova proizvodnje. Postavlja se pitanje da li tijela nadležna za određivanje cijene odvjetničkih usluga, odnosno tarife, određuju iste na razini prosječnih troškova (ravnotežna cijena) ili ne, odnosno, osiguravaju li dobit odvjetnicima, i ako da, u kojem obujmu i zašto. Također, postavlja se pitanje koje je opravdanje za tržišnu neučinkovitost i ograničavanje slobodne konkurencije, ako ona postoji Protekcionizam na tržištu odvjetničkih usluga (teorija javnog interesa) Iako se pojam protekcionizam najčešće koristi u kontekstu međunarodne trgovine, odnosno zaštite domaćeg gospodarstva od inozemne konkurencije, ipak se može vrlo dobro povezati s tržištem pravih usluga, budući da se teorijom javnog interesa tvrdi da reguliranje istog štiti (lat. protegere) klijente i donosi društvene koristi. 13 Samuelson, P., Nordhaus, W. (2007.): Ekonomija, 18. izdanje, MATE, Zagreb, str

13 Prema teoriji javnog interesa, ograničenje savršene konkurencije potrebno je kako bi se ispravili tržišni nedostaci koji se ne mogu riješiti međudjelovanjem ponude i potražnje, odnosno djelovanjem samog tržišta. Tu nastupa država (ili drugo regulatorno tijelo), kako bi utjecala na suboptimalno ponašanje tržišta, bilo s ekonomskog bilo sa socijalnog stajališta. Ekonomska se regulacija odnosi na mjere kojima se određuju cijene i količine dobara i usluga, pravila ulaska novih poduzeća i izlazak postojećih s tržišta (kontrola konkurencije). U socijalnom smislu, cilj regulacije je otklanjanje informacijske asimetrije i negativnih eksternalija (internalizacija eksternalija) te pružanje javih dobara koja imaju važnost za društvo u cjelini. Najprije slijedi objašnjenje informacijske asimetrije, odnosno nepotpune obaviještenosti kupaca dobara i usluga. Teorija nevidljive ruke i savršene konkurencije pretpostavljaju da su kupci potpuno informirani o dobrima i uslugama koje kupuju - oni poznaju kvalitetu i cijene. U pogledu tog kriterija, dobra i usluge mogu se podijeliti na 3 skupine: dobra/usluge čiju kvalitetu kupac može spoznati prije kupovine (search goods); dobra/usluge čiju kvalitetu kupac spoznaje nakon kupovine i potrošnje (experience goods); 14 dobra/usluge čiju kvalitetu kupac ne može spoznati, nego se mora pouzdati da ju dobro/usluga ima (credence goods); 15 Pravne usluge pripadaju u treću skupinu. Zbog nemogućnosti da spoznaju koju kvalitetu imaju proizvodi, kupci nisu spremni platiti visoku cijenu za visoku kvalitetu, što dovodi do toga da se kvalitetni i nekvalitetni proizvodi prodaju po istim, prosječnim cijenama. Tada se javlja daljnji problem informacijske asimetrije - moralni hazard. Budući da kupci ne mogu spoznati kvalitetu i nisu informirani, ponuđači nekvalitetnih proizvoda imaju veliki poticaj da prikažu svoj proizvod kao visokokvalitetan, naplate višu cijenu te eventualno prodaju dodatne, kupcu nepotrebne, proizvode ili usluge. Navedeni događaji u konačnici izbacuju ponuđače kvalitetnih proizvoda i na tržištu ostaju samo nekvalitetni. Nekoliko instituta može spriječiti informacijsku asimetriju i moralni hazard. Najčešći je garancija, kojom se kupcu određeno vrijeme jamči kvaliteta, a rizik nekvalitete prenosi s kupca na prodavatelja ili proizvođača. Zatim, marka ili ime proizvoda, kojima se postiže prepoznatljivost, pa će kupci u slučaju ponovljene kupovine znati razlučiti kvalitetne od nekvalitetnih proizvoda, odnosno sankcionirat će loše ponuđače. Daljnji instrument je certificiranje i licenciranje kvalitetnih ponuđača i proizvoda, što se koristi na tržištu pravnih usluga. 16 Informacijska asimetrija javljala bi se na tržištu pravnih usluga kad ne bi postojale barijere ulaska, osobito one koje se tiču potrebnog stupnja obrazovanja i stečenih kvalifikacija. Osim redovitih kupaca pravnih usluga, poput velikih poduzeća, ostali klijenti ne bi mogli razlučiti koji su pružatelji pravnih usluga kvalitetni, a koji ne, pa bi s tržišta bili istisnuti kvalitetni ponuđači i javio bi se moralni hazard. Čak ni nakon što je 14 Nelson., Ph. (1970.): Information and Consumer Behaviour, Journal of Political Economy, Vol. 78, No. 2, str Darby, M., Karni, E. (1973.): Free competition and the optimal amount of fraud, Journal of Law & Economics, Vol. 16, No. 1, 1973., str Akerlof, G. A. (1970.): The Market for "Lemons": Quality Uncertainty and the Market Mechanism, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 84, No. 3, str

14 pravna usluga izvršena, klijent ne bi mogao ustanoviti koja je pravna kvaliteta usluge, u pogledu toga je li odvjetnik dovoljno vremena posvetio njegovom slučaju, je li upotrijebio sve dostupne argumente prilikom zastupanja i sl. Kako bi se to spriječilo, koristi se instrument licenciranja pojedinaca za pružanje pravnih usluga nakon završenog potrebnog obrazovanja i profesionalne obuke te položenog pravosudnog ispita, što treba jamčiti određenu razinu kvalitete usluga, i uvodi kodeks odvjetničke etike te se komori dopušta izricanje disciplinskih mjera, čija je namjera spriječiti moralni hazard i osigurati integritet odvjetnika. Sljedeće opravdanje teorije javnog interesa za regulaciju tržišta pravnih usluga su negativne eksternalije, kao prelijevanje negativnih učinaka proizvodnje određenih dobara ili usluga na sudionike koji nisu sudjelovali u transakciji. Budući da se smatra da je pružanje pravnih usluga od javnog interesa, negativni učinci koje bi ono proizvodilo prelijevali bi se na društvo. Primjerice, loše sastavljena oporuka nema učinak samo na ostavitelja i odvjetnika (kao neposredne subjekte transakcije kojom odvjetnik ostavitelju pomaže sastaviti oporuku), nego i na nasljednike. Pravila o odgovornosti za štetu ili propuštanju dužne pažnje, odnosno nemaru, ne mogu u potpunosti internalizirati eksternalije, buduću da djeluju ex post, tj. ne preveniraju nastanak negativnih učinaka te ovise o tome je li oštećenik podnio zahtjev za naknadu štete i je li dokazana uzročnost. Stoga, ta pravila trebaju koegzistirati s posebnom regulacijom pravnih profesija, koja pružateljima pravnih usluga određuje ulazne zahtjeve (obrazovanje i obuka) i izlazne zahtjeve u pogledu kvalitete usluge (outputa). 17 Posljednji argument teorije javnog interesa za regulaciju tržišta pravnih usluga je proizvodnja javnih dobara, koja proizvode pozitivne eksternalije donoseći korist i subjektima koji nisu uključeni u transakciju pa i društvu u cjelini Teorija privatnog interesa o elitističkom tržištu odvjetničkih usluga (stvaranje kvazikartela) Nasuprot teoriji javnog interesa stoji teorija privatnog interesa, po kojoj (samo)regulacija slobodnih zanimanja prvenstveno štiti interese profesionalaca, a ne interese potrošača, odnosno klijenata. Udruživanjem u komore, profesionalci postaju moćne grupe za pritisak, što im omogućuje da postignu svoje ciljeve, dobiju veći stupanj samoregulacije i budu izuzeti od primjene zakona, osobito od primjene pravila o zaštiti tržišnog natjecanja. Po elitističkoj teoriji, pripadnici elite - grupe ljudi određenog podrijetla, intrinzičnih kvaliteta ili vrijednosti, većeg intelekta, bogatstva, obrazovanja, iskustva ili drugih razlikovnih obilježja - trebaju biti ti koji će imati veći utjecaj u društvu. Moćna elita stječe mogućnost utjecanja na vladu, te diktiranja uvjeta postajanja članom iste. Odvjetničke komore nerijetko se optužuju za elitističko ponašanje, zbog visokih upisnina u imenik odvjetnika, te samoregulacije (osobito određivanja cijena pravnih usluga). Također, u odsustvu oglašavanja i promoviranja, vrlo male šanse za uspjeh imaju odvjetnici koji s pružanjem pravnih usluga kreću ispočetka, otvaranjem novog 17 Competitive Restrictions in Legal Professions, OECD,

15 ureda, u usporedbi s obiteljima koje se nekoliko naraštaja bave tim zanimanjem - učinak je zatvaranje pravne struke u rukama ograničenog broja ljudi - određenog podrijetla i financijskih mogućnosti. Glavna teza kritičara elitističkog karaktera odvjetništva je da odvjetničke komore fiksiraju minimalne cijene pravnih usluga na razini iznad optimalne, ravnotežne, kako bi odvjetnicima osigurale ekonomsku dobit. Navode da je svrha minimalnih cijena poboljšanje dohotka odvjetnika, standardizacija naknada i obeshrabrivanje klijenata od "razgledanja" ponuda raznih odvjetnika, što je direktna povreda pravila tržišnog natjecanja 18 ("... odluke udruženja poduzetnika... koje kao cilj ili posljedicu imaju narušavanje tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu, a osobito one kojima se izravno ili neizravno utvrđuju kupovne ili prodajne cijene..." 19 ). S obzirom na to da na mnogim tržištima vlada suficit odvjetnika, kada ne bi postojala tarifa, cijene pravnih usluga bi padale. Nešto više o teoriji privatnog interesa bit će rečeno i u poglavlju o samoregulaciji odvjetništva, prilikom isticanja negativnih argumenata samoregulacije, te u poglavljima o pojedinim restrikcijama, kada će se analizirati njihovi pozitivni i negativni učinci Položaj pružatelja odvjetničkih usluga: savjetnici/povjerenici ili trgovci/poduzetnici? Svrstavanje odvjetnika u jednu od u naslovu navedenih kategorija (povjerenici ili poduzetnici) i, u skladu s time, određivanje kojoj skupini pripadaju uživatelji pravnih usluga (klijenti ili kupci) te definiranje odvjetničke djelatnosti kao profesije ili trgovine, od odlučne je važnost za određivanje primjenjivosti pravila tržišnog natjecanja na odvjetnike, budući da ista polaze od određivanja pojma poduzetnika. Predstavnici slobodnih zanimanja, pa tako i odvjetnici, tradicionalno su se izuzimali od primjene pravila tržišnog natjecanja, ističući da njihove aktivnosti nemaju ekonomski, trgovački, odnosno gospodarski karakter te da ih ne obavljaju s ciljem stjecanja dobiti. Naprotiv, tvrdilo se da se njihova djelatnost sastoji od služenja društvu kao cjelini. U presudi Europskog suda iz godine u slučaju Höfner 20 poduzetnik je definiran kao svaki subjekt uključen u gospodarsku djelatnost (a svaka djelatnost nuđenja dobara ili usluga na određenom tržištu je gospodarska djelatnost), bez obzira na pravni status, način financiranja i namjeru ili činjenicu ostvarivanja dobiti. Ta je definicija postavljena da bi se pokrio široki raspon djelatnosti, a pri ocjeni svakog pojedinog slučaja primjenjuje se funkcionalni kriterij koji uzima u obzir sve činjenične i gospodarske okolnosti slučaja. Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja preuzeo je tu definiciju poduzetnika pa njima smatra trgovačka društva, trgovce pojedince, obrtnike i druge pravne i fizičke osobe 18 Arnould, R. J. (1972.): Pricing Professional Services: A Case Study of the Legal Service Industry, Southern Economic Journal, Vol. 38, No. 4, str čl. 8. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja (NN 79/09, 80/13) 20 Case C-41/90 Höfner and Elser v Macrotron GmbH [1991] ECR I

16 koje obavljajući gospodarsku djelatnost sudjeluju u proizvodnji i/ili prometu robe, odnosno pružanju usluga, državna tijela i jedinice lokalne i područne samouprave, kada izravno ili neizravno djeluju na tržištu, kao i sve druge pravne ili fizičke osobe (udruge, sportske organizacije, ustanove, vlasnici autorskih i sličnih prava i ostali) koje djeluju na tržištu. Pravni oblik, način financiranja i namjera ili činjenica ostvarivanja dobiti, sjedište ili prebivalište u Republici Hrvatskoj ili inozemstvu, kao i činjenica obavlja li se djelatnost na tržištu izravno ili neizravno, trajno, povremeno ili jednokratno, nije od utjecaja na određivanje pojma poduzetnika. 21 Definicija iz presude u slučaju Höfner upotrjebljena je u slučaju Wouters godine, kada se pred Europskim sudom postavilo pitanje smatraju li se članovi odvjetničke komore poduzetnicima. Odvjetnici nude pravnu pomoć za određenu naknadu, snose financijski rizik poslovanja i sami nadoknađuju troškove koji nadilaze prihode. Stoga, odvjetnici obavljaju ekonomsku aktivnost pa se, usprkos javnom interesu za njihovu djelatnosti i koristi cjelokupnoj zajednici, smatraju poduzetnicima u smislu članaka 101., 102. i 106. UFEU. Tim člancima zabranjuju se sporazumi između poduzetnika, odluke udruženja poduzetnika i usklađena djelovanja koja bi mogla utjecati na trgovinu između država članica i koja imaju za cilj ili posljedicu sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu. Na temelju iznesenog moglo bi se zaključiti da su restrikcije nametnute odvjetnicima, ali i poseban položaj koji oni uživaju, suprotni tržišnom natjecanju. Međutim, navedene odredbe ne primjenjuju se bez iznimke - mogu se proglasiti neprimjenjivima u slučaju sporazuma, odluke udruženja poduzetnika ili usklađenog djelovanja koji doprinose poboljšanju proizvodnje ili distribucije robe ili promicanju tehničkog ili gospodarskog napretka, a istodobno potrošačima omogućuju pravedan udio u koristi koja iz njih proizlazi te koji tim poduzetnicima ne nameću ograničenja koja nisu nužna za postizanje ciljeva, te koja tim poduzetnicima ne omogućuju isključivanje konkurencije s tržišta s obzirom na znatan dio dotičnih proizvoda. Te su odredbe usvojene u hrvatskom Zakonu o zaštiti tržišnog natjecanja (čl. 8.). Također, u čl UFEU određeno je da poduzetnici kojima je povjereno obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa ili koja su po svojoj naravi monopoli koji ostvaruju prihod, podliježu pravilima sadržanima u Ugovorima, a osobito pravilima o tržišnom natjecanju i to u mjeri u kojoj primjena takvih pravila ne sprječava, de iure ili de facto, obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene. Neovisno o stavku 3. članka 101. UFEU, Europski Sud je u nekoliko presuda odredio dopuštenim restrikcije nametnute odvjetnicima od strane država članica ili odvjetničkih komora. U slučaju Wouters Sud je godine odlučio da zabrana mješovitih društava građanskog prava s odvjetnicima i računovođama, koju je donijela Nizozemska odvjetnička komora, predstavlja odluku udruženja poduzetnika u smislu čl UFEU, ali, usprkos restriktivnom djelovanju, ne predstavlja povredu tržišnog natjecanja budući da je donesena kako bi se osiguralo dobro obavljanje odvjetničkog zanimanja. Pri tome, ograničenje tržišnog natjecanje koje zadovoljava tzv. Wouters test, kojim se ocjenjuje je li objektivno opravdan i proporcionalan cilju 21 Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja (NN 79/09, 80/13), čl Case C-309/99 Wouters and others v Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten [2002] I

17 koji se želi postići, u svijetlu stvarnog i definiranog javnog interesa, ne mora zadovoljavati kumulativne pretpostavke iz čl st. 3. Dakle, s jedne strane zbog posebnih karakteristika odvjetništva kao slobodne profesije, koje ostali poduzetnici ne dijele, a osobito zbog potrebnih stručnih kvalifikacija, osobnog odnosa između klijenta i odvjetnika te interesa javnosti, a s druge strane zbog informacijske asimetrije i negativnih eksternalija, dopušteno je odstupanje od pravila tržišnog natjecanja prilikom reguliranja odvjetništva Priroda odvjetničkih usluga: diferencirani ili homogeni proizvodi? Proizvodi se mogu podijeliti na homogene i diferencirane, ovisno o tome postoje li razlikovna svojstva između proizvoda različitih proizvođača. Pri tome, homogeni proizvodi imaju istovrsna svojstva, bez obzira na to tko ih proizvodi ili prodaje. Često se nazivaju i robom. Daljnja obilježja tih proizvoda su potpuna ili djelomična zamjenjivost jednog proizvoda za drugi, univerzalna cijena na temelju odnosa ponude i potražnje (i u razini graničnih troškova) te nediferencirana marketing strategija, ako uopće i postoji. S druge strane, diferencirani proizvodi razlikuju se među sobom u kvaliteti, izradi, dizajnu ili boljoj usluzi, krojeni su prema potrebama svakog pojedinog kupca, cijene su im različite i najčešće nose premiju iznad marginalnih troškova. Tradicionalno, pravne se usluge svrstavaju u skupinu diferenciranih proizvoda. Međutim, ako se podrobnije promotre pojedine vrste pravnih usluga, može se ustanoviti da za neke od njih nije potrebna diferencijacija te da se lako mogu nuditi kao homogeni proizvodi, odnosno roba. Zastupanje stranaka ili davanje pravnih savjeta, koji naravno ovise o karakteristikama slučaja, vrlo je diferencirano. Međutim, sastavljanje isprava ili podnesaka često je rutinski rad pa je podložno komoditizaciji, odnosno standardizaciji procesa izrade i sadržaja. Komoditizacija (pretvaranje u robu široke potrošnje) je najčešće posljedica difuzije intelektualnog kapitala koji je potreban za efikasnu proizvodnju proizvoda i usluga. Ukoliko se taj proces zbiva na području pružanja pojedinih vrsta pravnih usluga, postavlja se pitanje je li potrebno odvjetnicima osigurati ekskluzivna prava pružanja tih usluga te nametati brojne restrikcije, poput zabrane reklamiranja usluga i fiksne cijene. Stoga, u određenim je državama provedeno razdvajanje različitih vrsta pravnih usluga: s jedne strane su one za koje su i dalje zaduženi samo odvjetnici i pružanje kojih će i dalje biti regulirano od strane profesionalnih tijela, a s druge strane usluge koje se smatraju standardiziranim proizvodom i koje mogu nuditi, primjerice, banke, poduzeća i, čak, supermarketi, s ciljem veće pristupačnosti, efikasnosti i kompetitivnosti pravnih usluga. To je dopušteno u Engleskoj i Walesu od godine donošenjem Legal Service Act-a, kada su pravne usluge podijeljene na reserved legal activities, koje mogu pružati samo na to ovlaštene osobe, i legal activities, koje mogu pružati i drugi subjekti Legal Services Act 2007, Chapter 29 (dostupno na: 14

18 5. Regulatori odvjetništva Kada državne vlasti ustanove da na određenom tržištu postoje nedostaci i potreba za regulacijom koja će otkloniti te nedostatke, sljedeći korak predstavlja donošenje odluku o tome tko će biti regulator i kakav će biti oblik regulacije. Pri tome, uzimaju se u obzir troškovi i koristi svakog alternativnog rješenja te kriterij razmjernosti i nužnosti regulacije. Kao regulatori odvjetništva javljaju se zakonodavac i samoregulatorno tijelo, odnosno odvjetnička komora. Postoji mogućnost da odvjetništvo regulira samo jedno od navedenih tijela, ali najčešće se radi o kombinaciji regulacije od strane javnih vlasti i samoregulaciji od strane komora (koregulacija). Pri tome, javne vlasti svojim aktima reguliraju odvjetničku profesiju i položaj i ovlasti samoregulatornog tijela. Argumenti za delegiranje regulatornih ovlasti mogu se izvesti iz teorije "principalagent". Principal (država) može racionalno zaključiti da će troškovi prikupljanja informacija potrebnih za izradu pravila, troškovi provedbe pravila i troškovi nadzora primjene pravila biti minimizirani ako se regulacija prepusti samoregulatornim tijelima (agentima) Samoregulacija od strane odvjetničkih komora Svjesnim delegiranjem ovlasti donošenja općih propisa sa zakonodavnog tijela na profesionalno tijelo ili agenciju, čije se članstvo potpuno ili djelomično sastoji od predstavnika struke koja se regulira, dolazi do stvaranja samoregulacije te struke. Profesionalno tijelo može donositi akte različite pravne snage: pravno obvezujuće za sve pripadnike profesije, čije nepoštivanje dovodi do sankcija javnog ili privatnog prava, pravila ponašanja koja se trebaju primjenjivati, osim ako navodni prekršitelj dokaže da se cilj regulacije mogao postići alternativnim ponašanjem, pravila koja dovode do nepravnih sankcija (društvene sankcije) te standardi čija je primjena u potpunosti dobrovoljna. 25 Argumenti za samoregulaciju su sljedeći: pripadnici struke posjeduju značajne informacije potrebne za reguliranje, čime se smanjuje trošak pribavljanja informacija za formuliranje etičkih standarda i standarda kvalitete te povećava brzina; trošak samoregulacije snose članovi komore, a javnog reguliranja svi porezni obveznici; troškovi provođenja pravila niži su kod samoregulacije, jer je članovima organizacije stalo da se zaštiti i poštuje standard ponašanja nametnut od 24 Ogus, A. (2000.): Self-Regulation, Encyclopedia of Law and Economics, Vol. 5: The Economics of crime and Litigation, Edward Elgar, str Ibid., str

19 same te organizacije, a nadziranje će biti jeftinije zbog boljeg raspolaganja informacijama potrebnim za kontrolu ponašanja članova; samoregulacija je fleksibilnija od regulacije od strane javnih vlasti pa će manje gušiti inovacije i prilagodbu novim uvjetima; pravila razvijena od strane profesionalnih organizacija podložna su tržišnom testu - ako ne funkcioniraju, bit će zamijenjena drugima. 26 Protivnici samoregulacije najčešće navode sljedeće: barijere i restrikcije uvode se radi stvaranja velikih profita članova - prema teoriji regulatornog zarobljavanja korist od regulacije imaju samo oni koji su regulirani. Nastoje vršiti učinak na regulatora kako bi postigli povoljan položaj - regulirani žele zarobiti svog regulatora kako bi postigli korist od regulacije. Samoregulacija smatra se krajnjim oblikom regulatornog zarobljavanja. Regulatori i regulirani postaju jedno te isto, a njihovo je kartelsko ponašanje legitimirano; samoregulatorna tijela često nisu odgovorna drugim tijelima; profesionalna samoregulatorna tijela ne uključuju ostale subjekte u proces donošenja pravila (nedostaje utjecaj klijenata/laika); qui custodiet ipsos custodes? - profesionalna tijela smatraju se čuvarima etičkih standarda profesije, ali postavlja se pitanje tko čuva čuvare od zloupotrebe ovlasti. Koristi samoregulacije doći će do izražaja samo ako komore koriste svoje ovlasti za održanje etičkih standarda pravnih usluga i kontrolu ponašanja odvjetnika koje bi moglo ugroziti javni interes i srozati kvalitetu usluga te percepciju javnosti o odvjetnicima, a ne za postizanje negativnih ciljeva - ograničavanje konkurencije i osiguranje visokih profita svojim članovima. Kako bi se maksimizirale koristi samoregulacije i minimizirali nedostaci, teoretičari samoregulacije preporučuju: kompetitivnu samoregulaciju, odnosno postojanje više različitih profesionalnih tijela koja su međusobno u konkurenciji. Tada će se komore međusobno natjecati za formuliranje pravila i standarda ponašanja koja najviše odgovaraju preferencijama korisnika usluga. Također, eliminirat će se često isticani monopolski karakter komora; konkurencija više profesionalnih tijela ex ante, prije dobivanja regulatornih ovlasti, čime bi se konkurentske komore prisililo da predlože režime koji su najviše u skladu s javnim interesom; potencijalni nedostatak ove dvije preporuke leži u tome što, kako bi se one mogle provesti u djelo, korisnici usluga moraju biti sposobni procijeniti kvalitetu alternativnih regulacija. 27 članovi regulatornog tijela trebali bi biti odvjetnici koji ne prakticiraju odvjetništvo, kako bi se razdvojile funkcije regulatora i adresata regulacija; stvaranje protuteža komorama u obliku udruženja klijenata ili tijela koje će zastupati njihove interese i sudjelovati u procesu stvaranja regulacija od strane samoregulatornog tijela (na primjeru udruga poslodavaca i sindikata); 26 Miller, J. C. (1985.): The FTC and Voluntary Standards: Maximizing the Net Benefits of Self-Regulation, Cato Journal, Vol. 4, No. 3, str Ogus, op. cit. (bilj. 17), str

20 razdvajanje regulatorne i reprezentativne funkcije profesionalnih tijela zbog potencijalnog sukoba interesa koji bi nastao kada tijelo predstavlja iste one osobe koje bi trebalo regulirati, što umanjuje povjerenje klijenata - uvedeno je Legal Service Act-om u Engleskoj i Walesu, kada je određeno da regulatori pravnih profesija (različita profesionalna udruženja barrister-a, solicitor-a itd.) moraju razdvojiti svoje regulatorne funkcije u ogranke odvojene od svih ostalih funkcija. osnivanje tijela ovlaštenog i dužnog nadzirati samoregulatorno tijelo - Legal Services Act-om je, također, uspostavljen Legal Services Board, a aktivan od godine, koji se brine da regulacija od strane samoregulatora bude u skladu s javnim interesom. 17

21 6. Vrste restrikcija na tržištu odvjetničkih usluga Restrikcije na tržištu odvjetničkih usluga mogu se podijeliti na: 1. ulazne restrikcije, kojima se određene osobe isključuju s tržišta zbog neispunjavanja određenih uvjeta; i 2. restrikcije u poslovanju, kojima se ograničava odvjetnike, odnosno one osobe koje su već ušle na tržište odvjetničkih usluga. Uz objašnjavanje pozitivnih i negativnih strana pojedinih restrikcija, navest će se glavne presude Europskog suda i odredbe prava Europske unije koje se tiču tih restrikcija Ulazne restrikcije Ulazna ograničenja mogu biti kvalitativna i kvantitativna. Kvalitativne restrikcije odvjetnicima osiguravaju isključivo pravo pružanja pravnih usluga, što je svojevrsna kompenzacija za nametnute restrikcije. Monopolska prava služe osiguranju kvalitete usluga i zaštiti klijenata. Kvantitativnu barijeru ulasku u odvjetničku profesiju predstavlja ograničenje broja odvjetnika demografskim ili geografskim kriterijem (numerus clausus). Takva se restrikcija gotovo redovito javlja kod javnih bilježnika, a rijetko kod odvjetnika (u RH je bila uvedena godine Odvjetničkim redom, prvim pisanim zakonom o dužnostima i ovlastima odvjetnika, i vrijedila je sve do godine 28 ). Kvalitativnim restrikcijama uskraćuje se pravo obavljanja odvjetničkih usluga osobama koje nisu ispunile točno definirane uvjete, a najčešći su: uvjeti vezani uz obrazovanje, odnosno završetak pravnog studija, pri čemu se priznaju diplome stečene na točno određenim faklutetima ovlaštenima od strane države ili komore; stečeno profesionalno iskustvo (vježbeništvo) u određenom trajanju; položen stručni ispit; osobne karakteristike, poput državljanstva, prebivališta, poznavanja jezika, nekažnjavanosti za kaznena djela koja ih čine nedostojnima odvjetništva...; članstvo u profesionalnom tijelu. Kao pozitivni učinci kvalitativnih restrikcija ističu se sigurnost klijenata u kvalificiranost odvjetnika za pružanje pravne pomoći i poštivanje pravila profesionalnog ponašanja. Kao negativne učinke najvažnije je spomenuti manji broj pružatelja pravnih usluga (od onoga koji bi postojao kad ulazak na tržište ne bi ograničavale kvalitativne restrikcije) što dovodi do smanjenja konkurencije i stjecanja dobiti pripadnicima struke, bez nužnog istodobnog povećanja kvalitete. Stoga, predlaže se ukidanje ili smanjivanje ulaznih restrikcija, koje se tiču obrazovanja, staža i položenog stručnog ispita, u slučajevima kada postoji mala