POZICIJA I PERSPEKTIVE LOKALNE SAMOUPRAVE U BOSNI I HERCEGOVINI "POSITION AND PERSPECTIVES OF LOCAL GOVERNMENT IN BOSNIA AND HERZEGOVINA"

Transcription

1 POZICIJA I PERSPEKTIVE LOKALNE SAMOUPRAVE U BOSNI I HERCEGOVINI "POSITION AND PERSPECTIVES OF LOCAL GOVERNMENT IN BOSNIA AND HERZEGOVINA" Mirza Čaušević, mag.iur direktor Centra za kvalitetu Sveučilišta Sveučilište/Univerzitet Vitez Vitez Poslovni centar 96-2 mirza86causevic@hotmail.com Milena Sajević, dipl.iur glavna tajnica Sveučilišta Sveučilište/Univerzitet Vitez Vitez Poslovni centar 96-2 milena.sajevic@yahoo.com Sažetak: Autori u radu prvenstveno ukazuju na vaţnost ustavne regulacije lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, te potenciraju na personificiranju zadataka, karaktera i uloge lokalne samouprave na nivou entiteta (Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske). U skladu s tim, pozicije i perspektive lokalne samouprave predstavljaju temeljni sukus teorijskopraktičnog istraţivanja ustavnopravne osnove lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini. Dakle, samim tim moţe se zaključiti da na naučno-stručnoj osnovi koncepta, nadleţnosti i organa lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, autori primarno postuliraju i stigmatiziraju perspektivu europeizacije lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, s jedne strane, te uspješno elaboriraju trenutne postulate zakonsko-pravne osnove postojećih instituta lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, s druge strane. Shodno tome, prezentiran je karakter, uloga i značaj decentralizacije u Federaciji Bosne i Hercegovine i dekoncentracije u Republici Srpskoj, komparirajući implementaciju zakonodavnih rješenja po pitanju lokalne samouprave iz aspekta Europske Unije. Dakako, europska vizija i strategija razvoja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini mora u potpunosti biti utemeljena na postulatima Europske povelje o lokalnoj samoupravi, što je ujedno i predstavljeno kroz postuliranje stavova i prijedloga za funkcionalnije i djelotvornije organiziranje svih segmenata lokalne samouprave u Bosni i

2 Hercegovini. Stavovi i prijedlozi razvoja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini prezentirani su kroz strategiju razvoja, koja je ujedno usvojena od strane Saveza općina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske. Ključne riječi: lokalna samouprava, decentralizacija, dekoncentracija, Europska povelja o lokalnoj samoupravi i Savez općina i gradova u FBiH i RS. Summary: The authors primarily highlight the importance of the constitutional regulation of local selfgovernment in Bosnia and Herzegovina, and to emphasize the personalization tasks, nature and role of local government at the entity level (the Federation of Bosnia and Herzegovina and the Republic of Serbian). Accordingly, the position and perspective of local government represent a fundamental essence of theoretical and practical study constitutional bases of local government in Bosnia and Herzegovina. So, therefore, it can be concluded that on the basis of scientific and professional concepts, competence and authority of local self-government in Bosnia and Herzegovina, the authors postulate primary and stigmatize perspective Europeanization of local government in Bosnia and Herzegovina, on the one hand, and successfully elaborated current postulates legally basis of the existing institute of local selfgovernment in Bosnia and Herzegovina, on the other hand. Accordingly, presented the character, role and importance of decentralization in the Federation of Bosnia and Herzegovina and devolution in the Republic of Serbian, comparing the implementation of legislative solutions in terms of local government from the point of view of the European Union. Of course, the European vision and strategy for development of local self-government in Bosnia and Herzegovina must be fully justified on the principles of the European Charter of Local Self-Government, which is also represented by the postulation of views and proposals for functional and efficient organization of all segments of the local government in Bosnia and Herzegovina. The views and proposals of development of local self-government in Bosnia and Herzegovina are presented through development strategy, which is also adopted by the Association of Municipalities and Cities of the Federation of Bosnia and Herzegovina and the Republic of Serbian. Keywords: local government, decentralization, deconcentration, the European Charter of Local Self-Government and the Union of Cities and Municipalities of the FBiH and the RS

3 1. Uvodna razmatranja Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u granicama zakona, reguliraju i rukovode znatnim dijelom javnih poslova, na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva. (članak 3. Europske povelje o lokalnoj samoupravi). Opisom i analizom navedenog pojma, moţemo utvrditi da pojam lokalne samouprave definira sadrţaj lokalne samouprave, kao pravo i osposobljenost jedinica lokalne samouprave da reguliraju i upravljaju odreďenim javnim poslovima u domenu zakonom utvrďenih nadleţnosti. To znači da pravo na lokalnu samoupravu jedinicama lokalne samouprave omogućava regulatornu i upravljačku aktivnost kada su u pitanju javni poslovi dati zakonom u nadleţnost jedinicama lokalne samouprave. Slijedom navedenoga, jedinice lokalne samouprave donose opće i pojedinačne akte kojim reguliraju ili upravljaju poslovima iz svoje nadleţnosti. U pogledu navedene odredbe, evidentno je kako lokalna samouprava udruţuje dvije komponente pravno sistemsku komponentu lokalne samouprave i sociološku lokalnu zajednicu. Organizaciju, razvoj i stanje lokalne samouprave u Bosni Hercegovini moţemo promatrati samo kroz drţavno pravno ureďenje i organiziranje drţavne vlasti. Prema dejtonskom Ustavu, koji je veoma kratak i ima sve dvanaest članaka, Bosna i Hercegovina je sloţena drţava. Sloţenost Bosne i Hercegovine proizilazi iz činjenice da je to drţava s dva entiteta, tri konstitutivna naroda, tri različite konfesije, veliki broj ţupanija i veliki broj općina. Entiteti koji sačinjavaju Bosnu i Hercegovinu kao drţavu jesu Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska. Ustavom nije dana definicija entiteta, niti njihova eventualna ravnopravnost, ali se kroz sustav institucija političkog sustava moţe zaključiti veća vaţnost Federacije Bosne i Hercegovine, koju čine dva konstitutivna naroda, obzirom da je sustav tih institucija vlasti predviďen u omjeru dva naprema jedan u korist Federacije. (Ţepić, 2000). Prema tome, lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini razvija se kroz dva odvojena i u izvjesnoj mjeri različita subsistema onaj u Republici Srpskoj i onaj u Federaciji Bosni i Hercegovini. MeĎutim, pošto se entiteti Bosne i Hercegovine meďusobno veoma razlikuju, to i lokalna samouprava ima donekle različit tretman u Republici Srpskoj i Federaciji Bosni i Hercegovini. Osnova za ovakav stav, ogleda se i u različitim nadleţnostima koje ustavi i zakoni povjeravaju općinama kao jedinicama lokalne samouprave, u različitom stupnju u kojem općine ostvaruju povjerena im ovlaštenja i u različitom odnosu općina s višim nivoima vlasti. Oba modela lokalne samouprave u entitetima, iako vrlo slični, imaju svoje prednosti i

4 nedostatke, a osnovni problem kod oba modela je nedovoljna autonomija lokalne samouprave, koja se odraţava na njezino normalno funkcioniranje. (Mujakić, 2010.) Nadalje, veoma je značajno odreďenje načina na temelju koga su jedinice lokalne samouprave duţne upravljati javnim poslovima iz svoje nadleţnosti, a sukladno članku 3. Europske povelje o lokalnoj samoupravi, duţni su to činiti na osnovu vlastite odgovornosti i u zadovoljavanju interesa lokalnog stanovništva. I u takvim situacijama veoma značajna je obveza razvijanja osjećaja odgovornosti i ostvarivanja puno bolje komunikacije sa stanovništvom, kako u procesu pripremanja, tako i prilikom donošenja i provoďenja odluka. Na izvjestan način, lokalna samouprava predstavlja veći stupanj demokratičnosti u pogledu upravljanja javnim ovlaštenjima. TakoĎer, suradnja lokalnog civilnog društva i političkih institucija predstavlja značajan preduvjet demokratskog razvoja lokalne zajednice. Drţava u čijem ustavnom ureďenju dominiraju načela pravne drţave ima za obvezu stvoriti uvjete za nesmetano funkcioniranje lokalne zajednice. MeĎutim, iako se lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini nalazi izvan nadleţnosti središnje drţavne vlasti, time se ni najmanje ne umanjuje politički značaj ovog dijela lokalnog sustava. Potpisivanjem Europske povelje o lokalnoj samoupravi, Bosna i Hercegovina se obvezala u roku naredne dvije godine počev od ratificiranja načela Povelje provesti i u svoje zakonodavstvo. Iako Bosna i Hercegovina nije uskladila ustavna i zakonska rješenja, budući da članak 2. Europske povelje o lokalnoj samoupravi ne insistira da odredbe o lokalnoj samoupravi budu ugraďene u ustave drţava potpisnica princip lokalne samouprave bit će utvrďen zakonodavstvom zemlje potpisnice i gdje je to moguće ustavom, dakle ona je samim potpisom u pravnom smislu obvezuje. 1. Koncept, nadležnosti i organi lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini Imajuću u vidu prethodno, iznesene činjenice u vidu karakteristika i sloţenost lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini koje proizilaze iz njene sloţene organizacione i funkcionalne strukture sačinjene od dva entiteta i Distrikta Brčko, s visokim stupnjem samostalnosti i nadleţnosti u funkcioniranju drţavne uprave. S obzirom na to da se lokalna samouprava kao javna uprava izvršava u granicama ustava i zakona, institut lokalne samouprave jeste zasnovan na principu legaliteta. Dakle, lokalnu samoupravu provode tijela jedinice lokalne samouprave i graďani, u skladu s relevantnim ustavima, zakonima i statutom jedinice lokalne samouprave.

5 Lokalna samouprava u Federaciji Bosni i Hercegovini svoj pravni status temelji na Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi, Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine, Ustavu ţupanija, te Zakonu o lokalnoj samoupravi F BiH i Zakonu o lokalnoj samoupravi ţupanija. Kao osnovni tip lokalnih jedinica razlikujemo općinu odnosno gradove koji se meďusobno razlikuju prema stupnju urbanizacije, veličini mjerenoj brojem stanovnika i slično. Zakonskom su definicijom općine kao jedinice lokalne samouprave koja je na osnovu ispunjavanja propisanih kriterija uspostavljena zakonom. Prije donošenja Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine donesen još u kolovozu godine, temeljem Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, (izuzev gradova Sarajevo i Mostar koji su temeljem Dejtona imali status grada) bilo je moguće ustrojiti grad kao jedinicu lokalne samouprave sporazumom dvije ili više općina. Grad se, osim ustavom, uspostavlja federalnim zakonom na osnovu sporazuma o udruţivanju dviju ili više općina, odnosno odluke općinskog vijeća općine, koja ispunjava propisane, normirane, standarde uključujući najmanje stanovnika, odnosno u čijem gradskom središtu kao zaokruţenom urbanom području ţivi najmanje stanovnika. Izuzetno od navedenog, gradom se moţe proglasiti općina od posebnog povijesnog i kulturnog značaja. U smislu ovog zakona izmeďu ostalog predviďeno je da općine, koje su sjedišta ţupanije, dobivaju status grada bez obzira da li ispunjavaju navedene kriterije. Nameće se pitanje da li općine u kojima je sjedište ţupanije primjerice općina Travnik (čini sjedište ţupanije Središnja Bosna, gradsko sjedište općine ima najmanje stanovnika, te posjeduje bogat povijesni ili kulturni značaj) predstavljaju grad po samom Zakonu ili i u ovom slučaju treba donijeti poseban federalni zakon. Mada iz odredbe ovog stava ne proizilazi obaveza za donošenje zakona o gradu u ovom slučaju, obzirom da je ovaj zakon kao federalni zakon regulirao da grad predstavlja općina koja je sjedište ţupanije, ipak je i u ovom slučaju neophodno da grad bude proglašen federalnim zakonom. Propisno odredbi članka 6. Zakona o principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine, jedinice lokalne samouprave imaju svojstvo pravne osobe koje joj omogućuje učešće u pravnom prometu, a time i ostvarivanje prava i odgovornosti. Sukladno tome, svojstvom pravne osobe općina moţe biti nosilac prava i obaveza u pravnom prometu, što joj omogućava ostvarivanje ustavnih prava i odgovornosti. Navedeno uključuje i samostalno raspolaganje financijskim sredstvima u skladu sa zakonom. U ostvarivanju tih prava jedinica

6 lokalne samouprave ograničena je zakonom, mada u praksi i povremenim, odnosno privremenim odlukama i ograničenjima OHR-a. Poslovi koje obavljaju jedinice lokalne samouprave mogu se klasificirati na poslove vlastitog izvornog djelokruga i prenesene nadleţnost druge drţavne vlasti na osnovu ustava i zakona. Nekoliko je vaţnih razlika izmeďu tih dviju vrsta poslova. Za poslove iz samoupravnog djelokruga odgovornost u svakom pogledu snose same lokalne samoupravne jedinice. U pogledu poslova drţavne uprave, koji su preneseni na obavljanje lokalnim jedinicama, krajnja odgovornost je i dalje na tijelima središnje drţave. U samoupravnom djelokrugu lokalne jedinice imaju pravo na manje više slobodnu opću regulaciju, za razliku od prenesenog djelokruga u kom regulaciju vrše središnja tijela, prvenstveno parlament, a lokalne jedinice nastupaju samo kao provedbeni mehanizam i produţena ruka središnjih vlasti. Obavljanje vlastitih samoupravnih poslova lokalne jedinice financiraju u načelu iz vlastitih sredstava, dok preneseni djelokrug financira središnja drţava. (Koprić, 2000) Nadleţnosti jedinica lokalne samouprave propisane odredbama članka 8. Zakona predstavljaju značajan napredak u definiranju nadleţnosti jedinica lokalne samouprave, u odnosu na zakon iz godine a posebno u pogledu širenja nadleţnosti jedinica lokalne samouprave. Organi jedinica lokalne samouprave su općinsko vijeće u općini i gradsko vijeće u gradu, koji ujedno čine predstavničke organe, dok su općinski načelnik u općini, odnosno gradonačelnik izvršni organi. Ne tako rijetko dolazi do pogrešnog poimanja općinskog vijeća kao zakonodavne vlasti u općini, a načelnika kao izvršne, što ne stoji jer općinsko vijeće nema nadleţnosti za donošenje i usvajanje zakona, već isključivo statuta, budţeta i drugih akata koji nemaju zakonsku snagu. U suštini vijeće je predstavničko tijelo graďana koje odlučuje u okviru svojih nadleţnosti i odgovornosti. Mandat članova općinskog vijeća i načelnika traje četiri godine, biraju se demokratskim putem, na neposrednim i tajnim izborima. U skladu s vaţećim izbornim zakonom, svaki kandidat moţe biti biran za općinskog vijećnika ili gradonačelnika, s tim da predsjedavajući općinskog vijeća i općinski načelnik, u općinama, višenacionalnog stava, ne mogu biti predstavnici istog konstitutivnog naroda izuzev općina u kojima jedan konstitutivni narod čini 80% stanovnika prema posljednjem popisu. Predstavnički organi vrše svoju funkciju kroz kreiranje gradske i općinske politike i odlučujući o pitanjima u okviru svojih nadleţnosti; priprema i dvotrećinskom većinom

7 glasova usvaja statut jedinice lokalne samouprave, usvaja budţet i izvještaj o izvršenju budţeta jedinice lokalne samouprave, donosi razvojne, prostorne i urbanističke planove i programe, te provedbene planove, uključujući zoniranje, donosi propise o porezima, taksama, naknadama i doprinosima jedinice lokalne samouprave u skladu sa zakonom, donosi odluke o upravljanju i raspolaganju imovinom jedinice lokalne samouprave, donosi odluke o zaduţivanju, donosi programe ureďenja graďevinskog zemljišta, donosi plan korištenja javnih površina, donosi odluke o organizaciji mjesne samouprave i nazivima ulica, trgova i dijelova naseljenih mjesta i dr. Člankom 15. Zakona o principima lokalne samouprave propisane su nadleţnosti izvršnog organa lokalne samouprave: predstavlja i zastupa jedinicu lokalne samouprave, donosi akte iz svoje nadleţnosti, izraďuje i vijeću na usvajanje podnosi nacrt i prijedlog budţeta, ekonomske planove, razvojne planove, investicione programe, prostorne i urbanističke planove i ostale planske i regulatorne dokumente koji se odnose na korištenje i upravljanje zemljištem, uključujući zoniranje i korištenje javnog zemljišta, predlaţe odluke i druge opće akte vijeću. MeĎusobni odnosi vijeća i načelnika zasnivaju se na principima meďusobnog uvaţavanja i suradnje, s tim da pojedinačno odgovaraju za ostvarivanje vlastitih nadleţnosti, ali uz zajedničku odgovornost za funkcioniranje jedinice lokalne samouprave. Načelnik je duţan redovno informirati vijeće o ostvarivanju politike jedinice lokalne samouprave, odgovarati na zastupnička pitanja i inicijative, na način i u roku utvrďenim statutom, stvarnom radu i meďusobnom funkcioniranju općinskog vijeća i načelnika općine. Često ima dosta problema naročito ako se politička većina u općinskom vijeću razlikuje od političke opcije iz koje dolazi načelnik općine. Zakon predviďa mogućnost da općinsko vijeće odnosno načelnik moţe nakon donošenja odluke zatraţiti da vijeće odnosno načelnik preispita odluku ili akt koji smatra neustavnim ili nezakonitim. U tom slučaju nadleţni organ duţan je preispitati svoju odluku odnosno akt u roku od 30 dana i obavijestiti vijeće odnosno načelnika o svojoj odluci do kada se taj akt neće izvršiti. Kada vijeće odnosno načelnik potvrdi svoju odluku odnosno akt, vijeće odnosno načelnik moţe u roku od 15 dana pokrenuti postupak preispitivanja odluke odnosno akta pred nadleţnim organom u skladu s Ustavom i zakonom. TakoĎer, općinsko vijeće odnosno načelnik moţe nakon donošenja neke odluke zatraţiti da vijeće odnosno načelnik preispita odluku ili akt koji smatra štetnim za jedincu lokalne samouprave, a čije izvršenje moţe proizvesti nepopravljivu štetu za interese ili imovinu jedinice lokalne samouprave. (Mujakić, 2010.)

8 Organi jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj su Skupština općine (predstavnički organ) i načelnik općine (izvršni organ). Skupštinu čine odbornici koji se u skladu s izbornim zakonom biraju na mandatni period od četiri godine. Skupštini općine, kao predstavničkom organu općine, pripadaju isključivo političke funkcije koje proizilaze iz izvornih i samostalnih nadleţnosti općine definiranih Ustavom, zakonom i statutom općine. 3. Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini Na početku ovog poglavlja, veoma je vaţno napomenuti da se lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini isključivo organizira na nivou entiteta (Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska) i ona je prvenstveno regulirana odredbama entitetskih ustava, Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi iz godine, te Zakonom o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine iz godine ( Sluţbene novine FBiH, broj 49/06) i Zakonom o lokalnoj samoupravi Republike Srpske iz godine ( Sluţbeni glasnik RS, broj: 101/04). (Ajvaz, 2011.) Iz ovih notornih činjenica moţe se konstatirati da se organizacija lokalne samouprave značajno razlikuje u oba entiteta. Dakle, bitno je napomenuti da se lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine regulira po principu decentralizacije 1 s dominirajućom pozicijom ţupanija i nedovoljno izgraďenom pozicijom općina, dok se pak lokalna samouprava u Republici Srpskoj konstituira na temelju postulata dekoncentracije 2, s prvenstvenom pozicijom entiteta i općina. (Kremenović, 2007.) Struktura temeljnih postulata lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, u središtu je razvoja nove vizije strateških ciljeva samoupravljanja kroz odgovorno i proaktivno upravljanje lokalnim poslovima, fokusiranim prvenstveno na principima Europske povelje o lokalnoj samoupravi iz godine. Dapače, veoma je vaţna strategija razvoja, definirana kroz sedam ključnih segmenata razvoja bosanskohercegovačke lokalne samouprave, i to: osiguranje modernog vodstva; znatno unaprijeđen kvalitet i ekonomičnost usluga; blagovremena i suštinska funkcionalna i fiskalna decentralizacija; izgradnja civilnog društva u javnom poslovima i povećanje direktnog učešća građana; kompetentnost i motiviranost 1 Decentralizacija podrazumijeva instrument pomoću kojeg se lokalnim organima ostavlja odreďeni stupanj samostalnosti u odnosu na centralne organe i konstituira se decentralizirano drţavno ureďenje. 2 Dekoncentracija podrazumijeva instrument uz pomoć kojeg se postiţe potpuna podreďenost lokalnih organa centralnim i uspostavlja se centralističko drţavno ureďenje u unitarnoj drţavi.

9 osoblja u lokalnim organima; osiguranje modernog i fleksibilnog vodstva i plodonosna međulokalna suradnja, s aktivnim učešćem u regionalnim mrežama i inicijativama. 3 Dakle, blagovremena uspostava europskih (lokalnih) standarda, kojima se osiguravaju primjena prava i odgovornosti u lokalnom samoupravljanju u Bosni i Hercegovini zasnivaju se isključivo na tri principa, koji su suštinskog karaktera i inkorporirani su u Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi 4. Prvi princip povezan je s činjenicom da će lokalna samouprava biti regulirana isključivo zakonom, ili ustavom drţave članice Povelje. Interesantno je napomenuti da Zakon o lokalnoj samoupravi ne postoji u Bosni i Hercegovini na drţavnom nivou, što je u djelomičnom disbalansu s Poveljom. Pod drugim principom podrazumijeva se djelokrug lokalne samouprave, što ne sprječava da se odreďena prava i odgovornosti, za posebne lokalne zadatke, budu prenesena na lokalne organe u skladu sa zakonom. Najzad, treći i najvaţniji princip, koji prokazuje Povelja, podrazumijeva da se organizacija vlasti formira i realizira odozdo, što u suštini znači da se konstituira od niţeg nivoa ka višem. (Mujakić, 2010.) Samim tim, na kraju ovog poglavlja moţe se zaključiti da temeljni princip organizacije lokalne samouprave podrazumijeva da bez lokalne samouprave nema demokracije, te bi se po tome u ključne faktore razvoja lokalnog samoupravljanja u Bosni i Hercegovini moglo nabrojati: a.) samostalnost u obavljanju lokalnih poslova od lokalnih organa, bez uplitanja centralnih vlasti; b.) graďani slobodno biraju svoje lokalne predstavnike, te neposredno participiraju u donošenju odluka od lokalnog značaja; c.) personalna i lokalna samostalnost lokalnih organa (institucija); d.) postojanje samostalnih financijskih sredstava za financiranje rada lokalne samouprave i e.) funkcionisanje lokalne samouprave u skladu s pozitivnopravnim propisima. (Maksimović, 2013.) 3.1. Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine Strategija razvoja lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: F BiH) prvobitno je postulirana u Ustavu FBiH iz godine, gdje je predviďena općina kao jedini oblik ostvarivanja lokalnog samoupravljanja. Dvije godine kasnije, amandmanima na Ustav iz lipnja godine, definiran je i drugi oblik lokalne samouprave 3 Strateški plan razvoja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, Savez općina i gradova FBiH i RS-a, BiH.pdf ( ) 4 Članak 3. Europske povelje o lokalnoj samoupravi, Internet, U ovom članku daje se definicija lokalne samouprave, u smislu da lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u granicama zakona, reguliraju i rukovode odreďenim dijelovima javnih poslova, na temelju vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.

10 grad. Godinu dana poslije, amandmanima je posebno ustoličen poloţaj glavnog grada Sarajeva, baš kao i poloţaj Grada Mostara. Zatim se u FBiH pristupilo usvajanju Zakona o osnovama lokalne samouprave godine (na snazi sve do godine), te su paralelno i svih 10 ţupanija usvojili svoje zakone o lokalnoj samoupravi. Ključni moment za izradu strukturalne strategije lokalne samouprave desio se kada su u potpunosti razraďena rješenja Europske povelje o lokalnoj samoupravi i Ustava FBiH u novom Zakonu. (Mujakić, 2010.) Nakon osnovne determinacije lokalne samouprave u FBiH, nuţno je navesti distribuciju nadleţnosti lokalnih organa i ključne probleme u funkcioniranju lokalne samouprave prema Zakonu o lokalnoj samoupravi u FBiH, i to: 1. Teţnja ka centralizaciji što većeg broja ovlaštenja u rukama ţupanijskih organa osnovno je obiljeţje odnosa izmeďu lokalnih i centralnih vlasti; preokretanje ovog odnosa u korist decentraliziranih tendencija je conditio sine qua non daljeg razvoja lokalne samouprave; 2. Postoji principijelna neusklaďenost izmeďu formalnih ovlaštenja i onoga što jedinice lokalne samouprave stvarno rade; naime, općine često preuzimaju poslove koje drţavni organi ne mogu ili neće da rade, a da preuzimanje poslova i odgovornosti nije praćeno i odgovarajućim sredstvima (briga oko raseljenih lica i oko povratnika, briga oko porodica poginulih boraca i sl.); 3. Primjena Europske povelje je djelomična i selektivna; najbolji lijek protiv deformacija lokalne samouprave je dosljedna primjena Povelje, koja uvaţava lokalne tradicije i specifičnosti utemeljene na europskim standardima i vrijednostima; 4. U pogledu privredne razvijenosti postoje ogromne razlike izmeďu općina u FBiH, a to povlači za sobom i različit nivo ostvarivanja prava graďana u njima; 5. Problem monotipske općine sve općine, bez obzira na velike meďusobne razlike (u pogledu potreba, sposobnosti, stanovništva, veličine, razvijenosti itd.) imaju jedinstveno definirane nadleţnosti za jedne to predstavlja ograničenje, a za druge teret. 5 S ciljem zaštite zajedničkog interesa kao i promoviranja i unaprjeďenja lokalne samouprave, gradovi i općine mogu formirati saveze na razini Federacije BiH, što predstavlja jedan od najefikasniji načina za uspješno premašivanje problema u funkcioniranju lokalnih organa na području FBiH. Takva vizija i misija Saveza općina i gradova FBiH (u daljnjem 5 Analiza stanja uprave i samouprave u Bosni i Hercegovini, Kreiranje strategije razvoja u Bosni i Hercegovini; H.pdf ( )

11 tekstu: Savez) podrazumijeva primarni fundament za realizaciju strateških ciljeva europeizacije lokalne samouprave. (Koprić, 2014.) Savez na razini Federacije BiH ima pravo: 1. Djelovati kao zakonski zastupnik svojih članica pred vlastima u Federaciji.; 2.Pripremati prijedloge zakona i amandmane na prijedloge zakona s ciljem poboljšanja zakona i propisa koji reguliraju rad jedinica lokalne samouprave; 3.Davati mišljenja i prijedloge u svezi s raspodjelom javnih prihoda, u dijelu koji se odnosi na financiranje jedinica lokalne samouprave; 4.Uspostaviti kontakte i suradnju sa sličnim organizacijama u zemlji i inozemstvu, kao i postati članom meďunarodnih asocijacija; 5.Obavljati druge funkcije sukladno statutu saveza. Prava mogu biti korištena ako savez na razini Federacije okuplja više od dvije trećine gradova i općina u FBiH. (Član 51. Zakona o principima lokalne samouprave u FBiH, Sluţbene novine FBiH, broj: 49/06) 3.2. Lokalna samouprava u Republici Srpskoj U Republici Srpskoj (u daljnjem tekstu: RS) lokalna samouprava je povjerena isključivo općinama i gradovima, a izvršavaju je lokalni organi i graďani. Dakle, općine djeluju kao prikriveno decentralizirani (princip dekoncentracije) organi entitetskih vlasti prema Ustavu RS-a, Zakonu i Statutu svake od općina na području RS-a. (Bašić, 2011.) Shodno tome, u ovom dijelu Bosne i Hercegovine prihvaćen je monotipski model općine, što znači da sve općine na području RS-a imaju iste nadleţnosti i ovlaštenja, tj. pravni status općina je istovjetan, bez obzira na veličinu, broj stanovništva, nivo razvijenosti i slične kriterije. Prema tome, tri su bitna obiljeţja koncepta lokalne samouprave u RS-u, i to: 1.) lokalna samouprava je jednostupna; 2.) već pomenuta monotipska organizacija lokalne samouprave i 3.) omnibus sistem nadleţnosti sve općine na području RS-a obavljaju gotovo iste poslove, bez obzira na različite teritorijalne, demografske, ekonomske i druge razlike. (Kunić, 2010.) Samostalne nadleţnosti jedinice lokalne samouprave u RS-u obuhvaćaju sljedeće: a) u oblasti organiziranja rada i upravljanja jedinicom lokalne samouprave: 1. usvajanje strategije, odnosno programa razvoja jedinice lokalne samouprave, 2. usvajanje strateških i provedbenih dokumenata prostornog ureďenja za područje jedinice lokalne samouprave, 3. donošenje budţeta i financijskih izvještaja budţeta, 4. ureďenje i osiguranje korištenja graďevinskog zemljišta i poslovnog prostora, 5. organiziranje komunalne policije, 6. poslove

12 inspekcijskog nadzora, u skladu sa zakonom, 7. organiziranje poslova lokalnog ekonomskog razvoja, 8. upravljanje i raspolaganje imovinom jedinice lokalne samouprave, 9. osnivanje i ureďenje gradske, odnosno općinske uprave, 10. vršenje imovinsko-pravnih poslova, u skladu sa zakonom, 11. naplatu, kontrolu naplate i prinudnu naplatu prihoda jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom, 12. poslove pravnog zastupanja jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom, 13. poslove evidencije o licima koja su regulirala vojnu obvezu, 14. donosi program mjera za postizanje ravnopravnosti spolova, 15. Osiguravanje izvršavanja zakona i drugih propisa; b) u oblasti pružanja usluga: 1. obavljanje specifičnih funkcija u oblasti kulture, obrazovanja, sporta, zdravstva i socijalne zaštite, civilne zaštite, informacija, zanatstva, turizma, ugostiteljstva i zaštite ţivotne sredine, 2. ureďenje i osiguranje obavljanja komunalnih djelatnosti: proizvodnja i isporuka vode, gasa, toplotne energije, javni prijevoz lica u gradskom i prigradskom saobraćaju, prečišćavanje i odvodnja otpadnih voda, pogrebna djelatnost, odrţavanje, ureďivanje i opremanje javnih zelenih i rekreativnih površina, odrţavanje javnih saobraćajnih površina u naseljenim mjestima, odvoďenje atmosferskih voda i drugih voda s javnih površina, čišćenje javnih površina u naseljenim mjestima i druge komunalne djelatnosti, u skladu sa zakonom, 3. osnivanje privrednih društava, ustanova i drugih organizacija radi pruţanja usluga iz njihove nadleţnosti, ureďenje njihove organizacije i upravljanje i 4. ureďivanje i osiguranje izgradnje, odrţavanja i korištenja javnih objekata i komunalne infrastrukture za obavljanje funkcija jedinice lokalne samouprave. (Član 18. Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske, Sluţbeni glasnik RS-a, broj 97/2016) Shodno gore navedenim nadleţnostima, sami graďani neposredno sudjeluju u lokalnoj samoupravi i kada je u pitanju odlučivanje o izgradnji komunalnih objekata, pokretanje inicijative za donošenje i izmjenu propisa i akata iz nadleţnosti općine, preporuke i prigovori na rad organa lokalne samouprave, izdvajanje i pripajanje naseljenih područja iz/u sastav općine i slično preko referenduma, zbora graďana, graďanske inicijative, mjesnih zajednica, panela graďana, prijedloga, sati graďana u skupštini općine i drugih zakonom definiranih oblika. (Koprić, 2013.) 4. Stavovi i prijedlozi Razrada pozicije i perspektiva razvoja u lokalnoj samoupravi u Bosni i Hercegovini upotpunjena je sa stavovima i prijedlozima za poboljšanje ustavno-zakonske pozicije lokalnog

13 samoupravljanja, s ciljem pribliţavanja euro-atlantskim integracijama i potpune primjene načela iz Europske povelje o lokalnoj samoupravi. Iz razrade članka moţe se konstatirati da se radi o sljedećim prijedlozima i stavovima po pitanju razvoja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, i to: 1. Graditi demokratske principe lokalne samouprave od dna prema vrhu, tj. od općinskih prema drţavnim vlastima, a ne obrnuto kako to sada politička garnitura provodi; 2. Donošenje Zakona o lokalnoj samoupravi na nivou drţave Bosne i Hercegovine, te uspostavljanje jedinstvenog Saveza općina i gradova na nivou Bosne i Hercegovine; 3. Povećanje malog broja ograničenih izvornih nadleţnosti lokalne samouprave, te smanjenje velikog broja prenesenih ovlaštenja lokalnih organa u Bosni i Hercegovini; 4. Smanjenje pretjerane centralizacije, i potpuno afirmiranje modela lokalne samouprave, koji je isključivo u suglasnosti s Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi; 5. Lokalna samouprava treba dobiti svoju afirmaciju u Ustavu Bosne i Hercegovine, pa u potpunosti treba iskoristiti, u budućnosti, reformu Ustava Bosne i Hercegovine za unaprjeďenje pozicije lokalnog samoupravljanja; 6. Općine postaju najvaţniji segment u globalizaciji i mondijalizaciji, i Europa treba snaţnije regije, a to zahtijeva jačanje pozicije lokalne samouprave; 7. Intenzivirati meďuopćinsku suradnju, ali prvenstveno na nivou Bosne i Hercegovine, uz posebno apostrofiranje na knowledge transfer (transfer znanja) s ciljem izrade efikasnijih struktura samoupravljanja; 8. Izraditi novu Strategiju razvoja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, te nastaviti s implementacijom postojeće Strategije za razvoj lokalne samouprave; 9. Uloga mjesnih zajednica je ureďena kroz zakonska rješenja u FBiH i RS, ali je neophodna njihova preciznija specifikacija kroz općinske akte; 10. Općine i gradovi trebaju vršiti aktivnu koordinaciju u radu s graďanima, te dopuštati da graďani neposredno sudjeluju u radu lokalnih organa. (Vasiljević, 2008.) 5. Zaključak Sistem lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini razjedinjen je na nivou entiteta, te ga karakterizira visok stupanj različitosti u pogledu nadleţnosti, njegove organizacije i funkcioniranja, kao i nedovoljna suradnja jedinica lokalne samouprave u okviru Bosne i Hercegovine. Ovako konstruiran sistem lokalne samouprave kočnica je cjelokupnog razvoja

14 drţavnopravnog okvira lokalne samouprave. Ustav Bosne i Hercegovine ne regulira lokalnu samoupravu, a na nivou drţave, ne postoji zakon o lokalnoj samoupravi, bez obzira na to što je ratificirana Europska povelja o lokalnoj samoupravi. Nadleţnost jedinica lokalne samouprave u FBiH i RS-u su dosta široko postavljene i mogu da pokriju sve potrebe graďana u lokalnim zajednicama. Primjena različitih sistema lokalne samouprave, monotipskog sistema općine u RS-u i (ne)monotipskog u FBiH, je s aspekta ratifikacije Europske povelje o lokalnoj zajednici, i s ciljem što brţeg pristupa EU, nedopustivo, jer je Bosna i Hercegovina s tog gledišta obavezna da pitanje lokalne samouprave regulira na nivou drţave putem Ustava ili zakona na drţavnom nivou. Kada je u pitanju Savez općina i gradova, na nivou Bosne i Hercegovine ne postoji ujedinjen Savez općina i gradova Bosne i Hercegovine, što svjedoči i dokazuje nedovoljnu suradnju izmeďu pojedinih općina i gradova u Bosni i Hercegovini. Cjelokupan sistem lokalne samouprave treba uskladiti sa ratificiranom Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi i uvjetima pristupanja EU, u skladu s propisima Vijeća Europe i mora biti uvrštena u Ustav Bosne i Hercegovine. To znači da je neophodna harmonizacija entitetskih zakona o lokalnoj samoupravi na nivou Bosne i Hercegovine ili uspostavljanje okvirnog zakona o lokalnoj samoupravi na drţavnom nivou. Kada je u pitanju Savez općina i gradova, radi podizanja suradnje izmeďu jedinica lokalne samouprave, na nivou Bosne i Hercegovine neophodno je ujediniti entitetske saveze u jedan, Ujedinjeni savez općina i gradova Bosne i Hercegovine, s opstankom ili bez postojećih entitetskih saveza. Literatura I Knjige 1. Ajvaz, S. (2011.), Lokalna samouprava, Vitez: Sveučilište/Univerzitet Vitez Vitez 2. Hasović, S. (2012.), Ustavno-pravno ustrojstvo lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, Sarajevo: Internacionalni Univerzitet Travnik 3. Kremenović, O. (2007), Lokalna samouprava, Banja Luka: Panevropski Univerzitet Apeiron 4. Kunić, P. (2010.), Upravno pravo, Banja Luka: Pravni fakultet Univerziteta u Banja Luci 5. Maksimović, A. (2013.), Lokalna samouprava u vertikalnoj organizaciji vlasti, Novi Pazar: Drţavni Univerzitet u Novom Pazaru

15 6. Mujakić, M. (2014.), Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini, Sarajevo: Dobra knjiga Pravni institut u Bosni i Hercegovini 7. Šmidovnik J., (1999.), Lokalna samouprava, Studentska štamparija Univerziteta Sarajevo, 8. Ţepić B., (2000.), Suvremeni politički sustavi, Logos Split II Članci 1. Bašić, D. (2011.), Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini sa osvrtom na Republiku Srpsku, Pravni fakultet u Banja Luci, broj 3., Vol. 3, godina 9., str Bratić, V. (2008.), Lokalna samouprava u središnjoj i istočnoj Europi: snaţan, neovisan instrument upravljanja na lokalnoj razini ili tigar od papira?, Institut za javne financije Zagreb, broj 32., Vol. 2., godina 7., str Koprić, I. (2010.), Stanje lokalne samouprave u Hrvatskoj, Hrvatska javna uprava, broj 3., Vol. 2, godina 10., str Koprić, I. (2013.), Reforma lokalne i regionalne samouprave u Republici Hrvatskoj, HKJU-CCPA, broj 2., Vol. 3, godina 13., str Mujakić, M. (2010.), Lokalna samouprava u FBiH koncept, nadleţnosti i organi, Hrvatska javna uprava, broj 4., Vol. 2, godina 10., str III Internetski izvori 1. Europska povelja o lokalnoj samoupravi, 0lokalnoj%20samoupravi%20s%20objasnjenjem.pdf ( ) 2. Komentar Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine, Savez općina i gradova Federacije BiH, 0principima%20LS..pdf ( ) 3. Koprić, I. (2014.), Dvadeset godina lokalne i područne (regionalne) samouprave u Hrvatskoj, regionalne_samouprave_u_hrvatskoj ( )

16 4. Koprić, I. (2014.), Europeizacija hrvatske javne uprave, Suvremena javna uprava, ( ) 5. Lokalna samouprava propisi i praksa, stalna konferencija gradova i općina, Europske integracije i lokalna samouprava, broj 2/08, %E2%80%98LOKALNA-SAMOUPRAVA---PROPISI-I-PRAKSA%E2%80%99 ( ) 6. Mujakić, M. (2012.), Evropska povelja o lokalnoj samoupravi i njena primjena u Bosni i Hercegovini, izvorni naučni članak, ( ) 7. Strateški plan razvoja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, %20samouprave%20u%20BiH.pdf ( ) 8. Vasiljević, D. (2008.), Novi zakonski okvir za lokalnu samoupravu u Srbiji, %20Lokalna%20samouprava%20u%20Srbiji%20-% pdf ( ) 9. Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske, Sluţbeni glasnik RS-a, broj 35/99, 20/01 i 51/01, ( ) 10. Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH, Sluţbene novine FBiH, broj 49/06, ( ) 11. Ustav Bosne i Hercegovine, ( ) 12. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine ( )