ALTERNATIVNA NACIONALNA STRATEGIJA DECENTRALIZACIJE

Transcription

1

2 ALTERNATIVNA NACIONALNA STRATEGIJA DECENTRALIZACIJE Prilozi Centar za regionalizam, Novi Sad godina 1

3 Prof. dr Marijana Pajvančić Prof. dr Jovan Komšić Prof. dr Snežana Đorđević Prof. dr Irena Pejić Prof. dr Stevan Šogorov Dr Miroslav Prokopijević Aleternativna anacionalna strategija decentralizacije prilozi godina, Novi Sad Izdavač : Centar za regionalizam, Novi Sad Za izdavača: Aleksandar Popov Urednica izdanja: Jelena Perković Tehnička obrada: Sanja Babić Štampa: oztr Reclamare, Novi Sad Projekat Aleternativna nacionalna strategija decentralizacije Srbije realizovan je uz podrsku ambasade Kraljevine Norveške u Srbiji 2

4 SADRŽAJ: Aleksandar Popov : Predgovor 5 Prof. dr Marijana Pajvančić: Novi Ustav Srbije i autonomija Vojvodine 7 Prof. dr Jovan Komšić : Kriza i politički kontekst decentralizacije i regionalizacije u Republici Srbiji 47 Prof. dr Snežana Đorđević : Funkcionisanje sistema lokalne samouprave u Srbiji 81 Prof. dr Irena Pejić : Lokalna samouprava u evropskim ustavnim sistemima 109 Prof. dr Stevan Šogorov : Region subjektivitet, svojina, imovina 145 Dr Miroslav Prokopijević : Fiskalna decentralizacija Srbije 159 SUMMARY Prof. dr Marijana Pajvančić: NEW CONSTITUTION OF SERBIA AND AUTONOMY OF VOJVODINA 173 Prof. dr Jovan Komšić : CRISIS AND POLITICAL CONTEXT OF DECENTRALISATION AND REGIONALISATION IN THE REPUBLIC OF SERBIA 177 Prof. dr Snežana Đorđević : FUNCTIONING OF THE SYSTEM OF LOCAL SELF GOVERNMENT IN SERBIA 183 Prof. dr Irena Pejić : LOCAL SELF GOVERNMENT IN EUROPEAN CONSTITUTIONAL SYSTEMS 189 Prof. dr Stevan Šogorov : REGION SUBJECTIVITY, PROPERTY, ASSETS 193 Dr Miroslav Prokopijević : FISCAL DECENTRALIZATION OF SERBIA 195 3

5 4

6 PREDGOVOR Odlukom Vlade Republike Srbije od 26. marta godine osnovan je Nacionalni savet za decentralizaciju. Ovom odlukom kao ključni zadatak Nacionalnog saveta navedeno je da treba da učestvuje u pripremanju i izradi Strategije decentralizacije Republike Srbije u skladu sa evropskim standardima i iskustvima razvijenih evropskih zemalja, kao i potrebom da se u Srbiji kroz decentralizaciju nastavi proces njene demokratizacije U sastavu Nacionalnog saveta nalazio se jedan broj ministara, zatim ključni pokrajinski funkcioneri, kao i predsednici jednog broja većih opština u Srbiji. Navedenom odlukom Vlade Republike Srbije fomirana je i Radna grupa Nacionalnog saveta čiji je zadatak bio da sačini radni tekst nacionalne strategije decentralizacije Srbije, kao i sva druga neophodna prateća dokumenta. Za članove Radne grupe izabrani su :prof. dr Marijana Pajvančić, prof. dr Snežana Đorđević, prof. dr Stevan Šogorov, dr Miroslav Prokopijević, prof. dr Jovan Komšić, Aleksandar Popov, Centar za regionalizam Novi Sad, Mladen Jovanović, Protekta Niš. Na prvom sastanku Radne grupe za njenog koordinatora je izabran Aleksandar Popov. Nakon nekoliko sastanaka Radna grupa je u januaru godine sačinila nacrt Nacionalne strategije decentralizacije i uputila ga Nacionalnom Savetu na usvajanje. Sednica Nacionalnog saveta na kojem je započeta rasprava o nacrtu strukture Nacionalne strategije za decentralizaciju je održana 17. marta godine, ali nije do kraja završena, tako da na toj sednici nije doneta nikakva odluka o ovom dokumentu. Naredna sednica Nacionalnog saveta za decentralizaciju koja je bila zakazana za 27. april godine nije održana zbog bojkota svih ministara i jednog broja predsednika opština iz stranaka vladajuće koalicije. Pošto se zbog ovog bojkota rad Nacionalnog saveta za decentralizaciju, a samim tim i Radne grupe, nalazi u blokadi već skoro dve godine, veći deo eksperata i njen koordinator su napustili Radnu grupu. Pošto je reč o stručnjacima koji su dugogodišnji saradnici Centra za regionalizam zajednički je dogovoreno da se u okviru Centra započne rad na izradi priloga za buduću Nacionalnu strategiju za decentralizaciju, odnosno alternativne Nacionalne strategije. Rad na ovim prilozima ima višestruki smisao. Kao prvo kroz njihovu izradu i javnu promociju tema decentralizacije Srbije će se držati otvorenom u javnosti. S druge strane, ovi radovi će poslužiti za finalizaciju zvanične Nacionalne strategije decentralizacije, kada se jednog dana steknu uslovi za to, odnosno kada se pokaže politička volja da se ovaj dokument sačini i stvarno započne proces decentralizacije Srbije. Priloge u ovoj knjizi su dali: prof. dr Marijana Pajvančić, prof. dr Snežana Đorđević, prof. dr Stevan Šogorov, prof.dr Irena Pejić, dr Miroslav Prokopijević, prof. dr Jovan Komšić I Aleksandar Popov. Rad na ovoj studiji o decentralizaciji, odnosno zbirki priloga za Nacionalnu strategiju decentralizacije podržan je od strane Ambasade Kraljevine Norveške u Beogradu. Aleksandar Popov, Direktor Centra za regionalizam Novi Sad,

7 6

8 Prof. dr Marijana Pajvančić Pravni fakultet Novi Sad NOVI USTAV SRBIJE I AUTONOMIJA VOJVODINE UPOREDNA ANALIZA PROJEKATA USTAVA SRBIJE I deo U diskusiji koja je o novom Ustavu Srbije vođena nekoliko godina u stručnim krugovima i organizacijama civilnog društva koje su okupljale stručnjake kako bi pripremili moguće predloge za novi ustav Srbije (znatno kasnije i u političkim strankama), vertikalna podela vlasti je bila suštinsko pitanje na kome su se prelamala suštinska pitanja koncepta decentralizacije vlasti, a u tom kontekstu, i položaja autonomnih pokrajina u ustavnom sistemu 1. Mišljenja stručne i političke javnosti su bila podeljena, ponekada i oštro suprotstavljena. U raspravama o decentralizaciji i ustavnom statusu autonomnih pokrajina kritikama je posebno bila izložena ideja o regionalizaciji Srbije uz argumentaciju koja je u prvi plan isticala»opasnosti«od regionalizacije kao i»loše posledice kojima vodi regionalizacija. 2 Nasuprot tome isticane su predlosti»široke autonomije«uz zalaganja za»autonomije saobražene evropskim standardima«uz argumentaciju koja je češće nalazila uporište u rešenjima i praksi komparativne ustavnosti (posebno primeri Španije i Italije primeri dobre prakse), nego što pozitivno (ili negativno) vrednuje iskustva u ustavnom razvitku Srbije. Fokus istraživanja biće na različitim rešenjima statusa regiona (autonomnih pokrajina) koja su bila izneta u projektima ustava Srbije koji su bili predmet debata u toku više godina. U ovim projektima su brojni i različiti subjekti (pojedinci, stručnjaci, organizacije civilnog društva, političke stranke, državne institucije) izneli svoje poglede na ustavno uređenje Srbije, i u tom kontekstu i različita viđenja statusa regiona (autonomnih pokrajina) kao i predlozi rešenja kako bi u budućem ustavu Srbije trebalo to regulisati STATUS AUTONOMNIH POKRAJINA (REGIONA) U USTAVNOM SISTEMU Kao indikatori koji govore o tome kako je u analiziranim projektima ustava Srbije određen (garantovan) položaj autonomnih pokrajina u ustavnom sistemu mogu se koristi sledeći pokazatelji: teritorijalna organizacija koja uključuje regionalni princip; način na koji su u ustavu definisane autonomije; kriterijumi, postupak i način na koji se odlučuje o formiranju autonomnih pokrajina; kako je određena pravna priroda i status najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine u pravnom sistemu; pravni subjektivitet autonomne pokrajine; odlučivanje o području na kome se prostire autonomna pokrajina; svojina autonomne pokrajine i druga imovinska prava autonomnih pokrajina; fiskalna autonomija; kvalitet, sadržaj, obim i priroda (izvorne ili poverene) nadležnosti autonomne pokrajine i dr. 1 O značaju koji je u debati o ustavu Srbije dat ovim pitanjima svedoče studije: Srbija država regiona (Veće za demokratske promene, Beograd, 2000); Ustavno pravni okvir decentralizacije Srbije i autonomija Vojvodine (Centar za regionalizam, Novi Sad, 2001); Ogledi o regionalizaciji komparativna studija (Otvoreni univerzitet Subotica, 2001); Novi koncept lokalne samouprave u Srbiji (Agencija za lokalnu samoupravu, Subotica, 2002); Regionalizacija Srbije (Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, 2003) i dr. 2 Na primer: diskusija na okruglom stolu o projektu Predlozi za novi Ustav Srbije Beogradskog centra za ljudska prava; debata Vojvođansko pitanje koju je organizovalo uredništvo Nove srpske političke misli, publikovana u posebnom izdanju ovog časopisa, 2005; Naučni skup Ustavne reforme, održan na Pravnom fakultetu u Beogradu godine i dr. 3 U analizu su uključeni sledeći projekti ustava: Predlozi za novi Ustav Srbije Beogradskog centra za ljudska prava, Nacrt Ustava Kraljevine Srbije dr P. Nikolića, Model Ustava Srbije Forum iurisa, Nacrt Ustava Srbije Demokratske stranke, Nacrt Ustava Srbije Demokratske stranke Srbije, Nacrt Ustava Srbije Liberala Srbije i Nacrt Ustava Srbije koji je pripremila Vlada Republike Srbije i Model Ustava Srbije pripremljen u ekspertskom timu koga je formirao Predsednik Republike Srbije. Svi projekti ustava izuzev projekta Vlade Srbije publikovani su u Zborniku Predlozi za novi Ustav Srbije, Fridrih Ebert Stiftung, Beograd

9 1.1 Teritorijalna organizacija regionalni princip U projektima ustava Srbije, često već u odeljku o osnovnim odredbama, načelno se garantuje pravo na decentralizaciju, regionalnu i lokalnu samoupravu najčešće u formi opštih odredbi. Autori ustavnih projekata različito gledaju na sadržaj i prirodu prava na decentralizaciju, regionalnu i lokalnu samoupravu. Različiti pogledi na decentralizaciju prepoznatljivi su i razlikama koje se beleže u normativnom određenju prava na decentralizaciju regionalnu i lokalnu samoupravu koje se određuje ili kao pravo građana 4 ili kao oblik teritorijalne samouprave definisan ustavom. 5 U skladu sa razumevanjem decentralizacije, regionalna autonomija se percipira kao oblik ostvarivanja prava građana na samoupravu, ili kao oblik teritorijalne samouprave koji je određen ustavom. Konceptualne razlike među autorioma ustavnih projekata odražavaju se i na uslove, postupak i način formiranja autonomija. Prema nekim predlozima, autonomne pokrajine se obrazuju ustavom uz ustavom propisanu mogućnost ukidanja, spajanja i obrazovanja novih autonomija. 6 Prema drugima, autonomne pokrajine se obrazuju kada građani na određenom području, prema kriterijumima koji su propisani u ustavu 7 i po postupku koji je regulisan ustavom (ili posebnim ustavnim zakonom) neposredno odluče da i praktično realizuju svoje, ustavom garantovano, pravo na regionalnu samoupravu. 1.2 Nazivi koji se u projektima ustava koriste za autonomiju Za oblik teritorijalne jedinice (samouprave) koji se u strukturi vertikalne organizacije vlasti obrazuje neposredno ispod nivoa centralne vlasti u projektima ustava koji su bili predmet analize koriste se različiti nazivi (oblast, autonomne teritorijalne zajednice, autonomne pokrajine, regioni, teritorijalne autonomije, zajednice teritorijalne samouprave). 8 Autori nekih od analiziranih predloga projekata ustava koriste dva naziva kako bi se i na ovaj način iskazala izvesna razlika u statusu autonomija koje su do sada postojale u ustavnom sistemu Srbije i drugih teritorijalnih zajednica koje se obrazuju ispod nivoa centralne vlasti. Terminom autonomne pokrajine autori projekata označavaju autonomije koje su i do sada postojale u ustavnosti Srbije, dok druge nazive koriste kako bi označili sve druge teritorijalne zajednice koje se obrazuju ispod nivoa centralne vlasti. 9 Među autorima predloga ustava postoje razlike i u pogledu osnovnih karakteristika koje odlukuju autonomne pokrajine kao institucionalni i organizacioni oblik u okviru vertikalne podele vlasti. Autori projekata su saglasni u tome da su autonomne pokrajine poseban oblik teritorijalne samouprave u kojima građani ostvaruju svoje pravo na regionalnu samoupravu. Samo u jednom projektu eksplicitno se navodi sadržina prava na autonomiju (politička, pravna, ekonomska i kulturna) i ističu posebnosti kao bitna odlika svake autonomne teritorijalne zajednice ( svi oblici teritorijalnih zajednica uživaju uživaju političku, pravnu, ekonomsku i kulturnu autonomiju, u skladu sa njihovim posebnostima i na način određen Ustavom 10 ), dok se u većini projekata samo načelno određuje priroda autonomije. Tako se, na primer, autonomna pokrajina određuje kao zajednica teritorijalne samouprave u kojoj građani neposredno ili preko pokrajinskih organa obavljaju poslove 4 To je vidljivo u projektima Beogradskog centra za ljudska prava, Deo I, teza Republika Srbija, stav 5; Forum iurisa, Osnovne odredbe, teza 16 stav 1 i Glava VI teza 1; Demokratske stranke Srbije, Osnovne odredbe, član 11 stavovi 1 i 2; Liberala Srbije Osnovna načela član 13; Vlade Republike Srbije, Deo I Osnovna načela, član 12 stav 2 i Deo V tačka 1 član 142 stav 1, Ekspertskog tima Predsednika Republike, član Projekti Demokratske stranke, Deo I Osnovne odredbe član Lokalna samouprava i dr P. Nikolića, član Dr P. Nikolić, član 189 stav 3; Demokratska stranka Srbije član 150 stav 3 i Vlada Republike Srbije, član 148 stav 3. 7 Forum iuris Glava VII teza 1 stav 2 i Liberali Srbije, član 141 stavovi 1 i 2, Predskog ekspertskog tima Predsednika Republike, član Npr: oblast (dr P. Nikolić), autonomne teritorijalne zajednice i autonomne pokrajine naziv koji se koristi za Vojvodinu i Kosovo i Metohiju (Forum iuris), autonomne pokrajine (Demokratska stranka, predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, Vlada Srbije), regioni (Demokratska stranka Srbije), teritorijalne autonomije odnosno regije, autonomne pokrajine naziv se koristi za Vojvodinu i Kosovo i Metohiju (Liberali Srbije), zajednice teritorijalne samouprave, autonomne pokrajine (Beogradski Centar za ljudska prava). 9 Na primer u projektima ustava: Forum iuris, Beogradski centar za ljudska prava, Liberali Srbije. 10 Forum iuris, Osnovne odredbe, teza 16 stav 4. 8

10 utvrđene Ustavom i zakonom 11 ; oblasti su autonomne političko teritorijalne jedinice koje predstavljaju zajednice opština i građana 12 ; regioni su autonomne teritorijalne zajednice osnovane Ustavom u kojima građani ostvaruju pravo na regionalnu autonomiju 13 ; autonomne pokrajine su autonomne teritorijalne zajednice osnovane Ustavom u kojima građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju 14 ; autonomne pokrajine su oblik ostvarivanja prava građana i građanki na pokrajinsku autonomiju 15. U većini analiziranih projekata ustava Srbije, obe autonomne pokrajine koje postoje u ustavnom sistemu se izričito navode u ustavu 16. Izuzetak predstavljaju dva projekta ustava u kojima se 17 postojeće autonomne pokrajine uopšte ne pominju, 18 ili se samo navode sedišta budućih regiona, a među sedištima regiona navode se i Novi Sad i Priština, 19 ali izostaje eksplicitno navođenje naziva Vojvodine kao i Kosova i Metohije. 1.3 Formiranje autonomnih pokrajina kriterijumi i postupak odlučivanja U projektima ustava Srbije različito su regulisana pitanja vezana za obrazovanje autonomnih pokrajina. Poseban status Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, koji se navodi i eksplicitno, karakteristika je većine analiziranih ustavnih projekata. 20 Suštinske razlike među projektima ustava u vezi sa pitanjem obrazovanja autonomnih pokrajina ogledaju se u odnosu prema već postojećim autonomnim pokrajinama kao i u tome da li se autonomne pokrajine obrazuju samim ustavom ili ustav samo reguliše mogućnost formiranja autonomnih pokrajina i eventualno propisuje uslove za njihovo obrazovanje, određuje organ koji o tome odlučuje i propisuju osnovni i najvažniji elementi postupka po kome se o tome odlučuje. U nekoliko projekata ustava uvažava se i u ustavu eksplicitno navodi činjenica da u ustavnom sistemu Srbije postoje dve autonomne pokrajine 21, a u pojedinim projektima se uz to garantuje još i poštovanje područja na kojima se one prostiru. 22 U nekoliko projekata ustava se ne uvažava činjenica da u ustavnom sistemu Srbije već postoje dve autonomne pokrajine 23, već se u ustavu propisuje da se autonomne pokrajine (regije) obrazuju ustavom i u ustavu se eksplicitno navode njihovi nazivi 24 uz garantovanje mogućnosti da se u ustavnom sistemu obrazuju i druge autonomne pokrajine Beogradski centar za ljudska prava, Glava II teza Zajednice teritorijalne samouprave, stav Dr P. Nikolić, član 189 stav Demokratska stranka Srbije, član 150 stav Vlada Republike Srbije, član 148 stav Ekspertski tim predsednika Republike član Beogradski centar za ljudska prava, Glava II teza Teritorijalne zajednice stav 7; Forum iuris, Osnovne odredbe teza 16 stavovi 2 i 3; Demokratska stranka, Glava II član autonomija stav 1; Liberali Srbije, član 139; Vlada Republika Srbije, član 148 stav 2, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 160 stav Demokratska stranka Srbije, član 150 stav Dr P. Nikolić, član 189 stav Demokratska stranka Srbije, član 150 stav Beogradski centar za ljudska prava, Glava II teza Zajednice teritorijalne autonomije stav 7; Forum iuris, Osnovna načela, teza 16 stav 2; Demokratska stranka Deo VIII član Autonomna Pokrajina Kosovo i Metohija; Demokratska stranka Srbije, član 153 stav 3; Vlada Republike Srbije, član 148 stav 2 in fine, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 160 stav Forum iuris, Osnovne odredbe, teza 16 stavovi 2 i 3; Liberali Srbije, članovi 138 i 141 stavovi 1 i 2; Vlada Republike Srbije, član 148 stavovi 2 i 3, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 160 stav Beogradski centar za ljudska prava. 23 Dr P. Nikolić. 24 U projektu Beogradskog centra za ljudska prava autonomne pokrajine su: Beograd, Vojvodina, Jugozapadna Srbija, Jugoistočna Srbija, Kosovo i Metodija i Šumadija i podunavlje, Glava II Teza Zajednice teritorijalne samouprave, stavovi 7 i 8; u projektu dr P. Nikolića navode se sledeće oblasne autonomije: Bačka, Banat, Srem, Beograd, Podrinjska, Posavska, Zlatiborska, Šumadija, Raška, Podunavsko Timočka, Južnomoravska, Kosovska oblast i Metohijska oblast, član 189 stav 1; u projektu Demokratske stranke Srbije navedena su sedišta regiona i to: Beograd, Kragujevac, Niš, Novi Sad, Priština i Užice, član 150 stav Dr P. Nikolić, član 189 stav 3 i Demokratska stranka Srbije, član 150 stav 3. 9

11 1.4 Pravna priroda konstitutivnog akta autonomne pokrajine i njegov status u pravnom sistemu Pravo autonomnih pokrajina na samoorganizovanje je važan indikator statusa koji autonomna pokrajina u ustavnom sistemu. Ne čudi, stoga, što se u svim projektima ustava načelno (najčešće odredbom opšteg karaktera) garantuje pravo autonomnih pokrajina da svojim najvišim pravnim aktom regulišu sopstvenu organizaciju. Razlike među projektima ustava, u vezi sa pravom autonomnih pokrajina na samoorganizovanje beleže se u odnosu na dva pitanja. Oba su najneposrednije povezana sa najvišim (osnovnim) pravnim aktom autonomne pokrajine kao i sa sadržajem, kvalitetom i obimom ovlašćenja kojima raspolažu pokrajinski organi prilikom odlučivanja o usvajanju najvišeg pravnog akta koji predstavlja instrument ostvarivanja prava autonomne pokrajine na samoorganizovanje, jer reguliše status, nadležnosti i organizaciju pokrajinskih organa. Jedna od razlika među projektima ustava odnosi se na naziv kojim se označava najviši pravni akt autonomne pokrajine. Za najviši pravni akt autonomne pokrajine u projektima ustava se koriste tri naziva konstitutivni akt, 26 osnovni zakon 27 i statut. 28 Druga razlika među autorima projekata ustava odnosi se na postupak po kome se usvaja najviši pravni akt autonomne pokrajine kao i na subjekte koji su uključeni u postupak odlučivanja o usvajanju najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine. Postupak odlučivanja o usvajanju najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine je različito regulisan. Osnovna razlika među projektima ustava u vezi sa ovim pitanjem ogleda se u stepenu samostalnosti autonomne pokrajine prilikom odlučivanja o usvajanju najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine. Autorima većine projekata prihvatljivo je rešenje prema kome se o usvajanju najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine odlučuje uz prethodnu 29 ili naknadnu 30 saglasnost Narodne skupštine Republike Srbije. Ovakav postupak odlučivanja uključuje i pretpostavlja, u osnovi, učešće dva subjekta u odlučivanju o pravu autonomne pokrajine na samoorganizovanje. Subjekti koji o tome odlučuju su organi koji reprezentuju građane i neposredno su izabrana tela od strane građana u autonomnoj pokrajini (skupština autonomne pokrajine) kao i na državnom nivou (Narodna skupština Republike Srbije). Pravo autonomne pokrajine da samostalno reguliše svoju organizaciju (nadležnosti, organe, procedure) i da u skladu sa tim samostalno odlučuje o donošenju svog najvišeg pravni akt garantuje se u tri projekta ustava. 31 Specifično rešenje u vezi sa pravom autonomne pokrajine na samoorganizovanje i odlučivanje o najvišem pravnom aktu u kome se to pravo autonomne pokrajine materijalizuje i pozitivira, postoji samo u jednome od projekata ustava. Prema predlogu sadržanom u ovom projektu ustava, postojeće autonomne pokrajine, kao izraz prava autonomne pokrajine na samoorganizovanje iskazuje se i kroz njihovu samostalnost prilikom odlučivanja o donošenju svog najvišeg pravnog akta. Za razliku od postojećih autonomnih pokrajina, kada se radi o novoformiranim autonomnim pokrajinama u donošenju najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine učestvuju kao pokrajinski organi tako i organi centralne vlasti. Najviši pravni akt se, prema ovom rešenju, usvaja u skupštini autonomne pokrajine, ali ga proglašava predsednik Republike kao organ centralne vlasti, i Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris, i Liberali Srbije. 27 Demokratska stranka, Predlog Ekspertskog tima Predsednika Republike. 28 Dr P. Nikolić, Demokratska stranka Srbije i Vlada Republike Srbije. 29 Demokratska stranka, Glava II član Nadležnosti autonomne pokrajine, stav 1 tačka Dr P. Nikolić član 191 stav 3; Demokratska stranka Srbije član 156 stav 1; Vlada Republike Srbije član 152 stav Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike. 32 Liberali Srbije, član 141 stav 4. 10

12 1.5 Pravni subjektivitet autonomne pokrajine Svojstvo pravnog lica, prema rešenjima koja sadrži većina projekata ustava, garantuje se autonomnim pokrajinama kao i lokalnim zajednicama. 33 Za status autonomne pokrajine u ustavnom sistemu to je važna garancija njene samouprave i autonomnosti. Samo u nekim projektima ustava ova ustavna garancija je izostala. Indikativan je nalaz analize projekata ustava koji pokazuje da je garantovanje pravnog subjektiviteta autonomne pokrajine izostalo upravo u onim projektima koji autonomiju definišu kao oblik prava građana na decentralizaciju i samoupravu i garantuju pravo autonomnih pokrajina da samostalno donose svoj konstitutivni akt (osnovni i najviši pravni akt autonomne pokrajine). 34 Teško je zamislivo da se pravo građana na samoupravu i decentralizaciju, kao i pravo autonomnih pokrajina na samoorganizovanje i samostalno odlučivanje o donošenju svog najvišeg pravnog akta može ostvarititi u uslovima u kojima se autonomnim pokrajinama ne garantuje pravni subjektivitet (svojstvo pravnog lica). 1.6 Teritorija autonomne pokrajine odlučivanje o području na kome se prostire autonomna pokrajina U projektima ustava Srbije različito je rešeno pitanje kako se odlučuje o području na kome se prostire autonomna pokrajina, ko o tome odlučuje (subjekti), kako se odlučuje o tome (postupak), kakva je priroda ovlašćenja kojima raspolažu organi autonomne pokrajine (obim, sadržaj i kvalitet ovlašćenja) i dr. U nekoliko projekata ustava prihvaćeno je rešenje prema kome se teritorija autonomne pokrajine reguliše organskim zakonom, 35 izuzev kada se radi o teritoriji na kojoj se prostiru postojeće autonomne pokrajine. One zadržavaju sadašnje granice. 36 Teritoriju autonomne pokrajine reguliše organski zakon koji se usvaja po posebnom postupku i za čije usvajanje je propisana posebna većina 37 ili se, kako je to regulisano u nekim projektima ustava, ovaj zakon usvaja po posebnom postupku propisanom za njegovo usvajanje ovog. 38 Prema rešenju u jednome od projekata ustava dom koji reprezentuje autonomne teritorijalne zajednice ima pravo apsolutnog veta, na zakon o teritorijalnoj organizaciji kao zakon koji, između ostalog, reguliše i područje na kome se prostire autonomna pokrajina. U tom slučaju o zakonu se odlučuje dvotrećinskom većinom glasova svih senatora. 39 Samo dva projekta ustava 40 sadrže rešenje koje, u odnosu na odlučivanje o teritoriji autonomne pokrajine, sledi standarde evropskih dokumenata o regionima koji se odnose na odlučivanje o području na kome se region prostire. Prema rešenjima koja sadrže ovi prohjekti ustava o promeni granica teritorijalne zajednice (autonomne pokrajine) neposredno odlučuju građani na referendumu raspisanom u tu svrhu. Odluka na referendumu smatra se usvojenom ukoliko dobije podršku većine od 50% + 1 važećih glasova građana sa područja autonomne teritorijalne zajednice koji imaju biračko pravo NADLEŽNOSTI AUTONOMNE POKRAJINE I NJENIH ORGANA Nadležnosti autonomne pokrajine (i organa koji se obrazuju u autonomnoj pokrajini) predstavljaju jedan od najvažnijih pokazatelja njihovog ustavnopravnog položaja. Nekoliko grupa pitanja koja se najneposrednije odnose na nadležnosti autonomne pokrajine nužno je podrobnije razmotriti kako bi se mogao ralno sagledati položaj autonomne pokrajine u ustavnom sistemu. Najvažnija među ovim pitanjima su: načela na kojima počiva raspodela nadležnosti između 33 Dr P. Nikolić, član 191; Demokratska stranke, Deo V Glava I, član pravni status; Demokratska stranka Srbije, član 160; Vlada Republike Srbije, član 142 stav 2, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris i Liberali Srbije. 35 Demokratska stranka Srbije, član 151 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 102 stav 3 i član 148 stav 4; Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza zajednice teritorijalne autonomije, stav Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza zajednice teritorijalne autonomije, stav Projekt dr P. Nikolića, član Demokratska stranka, Deo V Glava II član autonomija, stav 4; Liberali Srbije, član 91 stav 1 alineja Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava I tačka 1 teza postupak odlučivanja stavovi 14 i Forum iuris, Deo IV Glava VI teza 6 stav 2, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član Forum iuris, Deo IV Glava VI teza 6 stav 2, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 162 stav 2. 11

13 različitih nivoa organizacija vlasti (posebno između centralne vlasti i autonomne pokrajine sa jedne strane, kao i pokrajinskih vlasti i lokalnih vlasti, sa druge strane); pravni akt kojim se određuju oblasti u kojima se protežu nadležnosti autonomne pokrajine i regulišu poslovi koje obavljaju organi autonomne pokrajine (ustav, zakon, osnovni akt autonomne pokrajine); priroda, kvalitet i nadležnosti (izvorne, prenete i konkurentne); vrste nadležnosti s obzirom na vrstu posla koju konkretna nadležnost podrazumeva (normativne zakonodavne, izvršne, sudske); konkretan sadržaj svake od nadležnosti kao i pravni instrumenti koji obezbeđuju jedinstvo pravnog poretka. 2.1 Osnovni ustavni principi na kojima počiva raspodela nadležnosti između različitih nivoa vertikalne organizacije vlasti (vertikalna podela vlasti) Analiza projekata ustava pokazuje da među njima postoje značajne, moglo bi se reći i suštinske, razlike s obzirom na to kako su formulisani i postavljeni osnovni principi od kojih se u ustavu polazi prilikom regulisanja raspodele nadležnosti između različitih nivoa organizacije vlasti. U većini projekata ustava 42 eksplicitno je utvrđeno načelo subsidijariteta. To govori da je u većini projekata ustava prihvaćen standard koji utvrđuju evropski dokumenti o regionalnoj i lokalnoj samouporavi kao osnovni princip districuje nadležnosti između različitih nivoa organizacije vlasti. Ovo načelo je postavljeno kao primarni kriterijum i osnovni princip raspodele nadležnosti između različitih nivoa vertikalne organizacije vlasti. Načelno postavljeni princip subsidijariteta bliže se konkretizuje u odredbama koje ustanovljavaju opštu pretpostavku nadležnosti u korist opštine kao primarne teritorijalne zajednice 43 i u skladu sa ovim načelnim pristupom distribuciji nadležnosti, u odredbama kojima se nadležnosti autonomnih pokrajina i centralne vlasti utvrđuju metodom enumeracije, a svi poslovi koji nisu ustanovljeni kao nadležnost centralne vlasti ili autonomne pokrajine su u nadležnosti opštine. 44 Samo u jednome od projekata ustava 45 opšta pretpostavka nadležnosti ustanovljena je u korist centralne vlasti, pa je tako principu subsidijariteta dato značenje koje dijametralno suprotno značenju koje ovom principu daju standardi evropskih dokumenata o regionalnoj i lokalnoj samoupravi. Kako je za status autonomnih pokrajina u ustavnom sistemu ovo pitanje od suštinskog značaja jer određuje prirodu, obim i kvalitet nadležnosti autonomne pokrajine, nije na odmet upravo na ovom mestu podvući da je rešenje sadržano u samo jednome od projekata ustava prihvaćeno u aktuelnom Ustavu Republike Srbije upravo u vezi sa nadležnostima autonomne pokrajine 46, iako nije bilo prihvaćeno u najvećem broju projekata ustava niti je u skladu sa standardima evropskih dokumenata o regionalnoj i lokalnoj samoupravi. Pažljivija i sistemska analiza rešenja sadržanih u projektima ustava pokazuje da su u nekima od projekata ustava pravila o kriterijuma na osnovu kojih se distribuiraju nadležnosti različitih nivoa vertikalne organizacije vlasti kontrdiktorna. Tako je, na primer, u jednom od projekata ustava, uprkos eksplicitnoj odredbi koja utvrđuje da je državna vlast ograničena pravom građana na regionalnu autonomiju i lokalnu samoupravu, u drugoj odredbi propisano da je Republika Srbija nadležna u svim pitanjima u kojima nije region ili jedinica lokalne samouprave Pravni akti kojima se garantuju i regulišu nadležnosti autonomne pokrajine Za kvalitet garancija koje se odnose na nadležnosti autonomne pokrajine i njenih organa kao za trajnost i stabilnost prava koja se garantuju autonomnim pokrajinama u vezi sa poslovima koji su im stavljeni u nadležnost izuzetno važno je i jedno, samo na prvi pogled, formalno pitanje. To pitanje odnosi se na prirodu pravnog akta kojim se propisuju (garantuju) nadležnosti autonomne pokrajine. Nesumnjivo je da ustavne garancije nadležnosti autonomne pokrajine imaju prednosti nad zakonskim garancijama pre svega 42 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza opšta načela stav 4; dr P. Nikolić, član 207; Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 4; Liberali Srbije, član 143 stav 1 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član Dr P. Nikolić, član 207; Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 4; Liberali Srbije, član 143 stav 1 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republiike, član Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 4 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, članovi Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza opšta načela stav Član 177 stav 1 Ustava Republike Srbije. Više o tome Pajvančić, M., Komentar Ustava Republike Srbije, Beograd, KAS, 2009, str Demokratska stranka Srbije, član 145 stav 3. 12

14 zbog činjenice da se ustav teže menja nego zakon, da se ustav menja ređe nego zakoni, kao i da se promenama ustava se pristupa obazrivo. Sve to znači da su ustavne garancije trajnije, izvesnije i stabilnije nego zakonske, jer se zakon lakše i jednostavnije menja. Pored toga, nadležnosti autonomne pokrajine mogu biti regulisane, na osnovu i u okviru ustava (ili zakona) i osnovnim i najvišim aktom autonomne pokrajine. Pravo autonomne pokrajine da svojim osnovim aktom reguliše svoje nadležnosti je izraz prava autonomne pokrajine na samooupragovanje i važan pokazatelj statusa autonomne pokrajine u ustavnom sistemu. U projektima ustava koji su analizirani regulisano je da se nadležnosti autonomnih pokrajina utvrđuju samim ustavom, 48 ali i da je ovo pitanje materija koju reguliše zakon. 49 Primetno je da o ovom pitanju postoji visoki stepen saglasnosti među autorima ustavnih projekata. U pogledu prava autonomnih pokrajina da svojim osnovnim i najvišim pravnim aktom regulišu svoje nadležnosti saglasnost među autorima ustavnih projekata izostaje. Pravo autonomnih pokrajina da svojim osnovnim i najvišim pravnim aktom regulišu poslove u nadležnosti autonomne pokrajine i njenih organa eksplicitno je garantovano samo u nekima od projekata ustava Priroda, kvalitet i obim nadležnosti autonomne pokrajine S obzirom na prirodu i kvalitet nadležnosti koje se u projektima ustava garantuju autonomnoj pokrajini moguće se sve nadležnosti grupisani u tri osnovne grupe. Prvu grupu činile bi izvorne (originerne) nadležnosti. U drugoj grupi su prenete (poverene) nadležnosti. U trećoj grupi bi bile nadležnosti u kojima određeni stepen ovlašćenja zadržavaju organi centralne vlasti, ali izvesna opvlašćenja imaju i pokrajinski organi. To su konkurentne nadležnosti. Sve tri grupe nadležnosti autonomne pokrajine zastupljene su u projektima ustava, ali su primetne razlike među projektima ustava s obzirom na konkretna rešenja u svakome od projekata. U većini projekata ustava, u samom ustavu su regulisane izvorne nadležnosti autonomne pokrajine. Način na koji je ovo pitanje regulisano u projektima ustava ogleda se u taksativnom navođenju različitih oblasti društvenog života (na primer, privreda, saobraćaj, turizam, zanatstvo, obrazovanje, kultura, informisanje i dr.) kojima se prostiru ovlašćenja autonomne pokrajine. 51 Među projektima ustava postoje razlike koje se ogledaju u tome koja područja društvenog života se navode kao oblasti u kojima autonomne pokrajine imaju određene nadležnosti, kao i u obimu i kapacitetima nadležnosti kojima raspolažu autonomne pokrajine u različitim oblastima. Najčešće se obim nadležnosti vezuje za pitanja od pokrajinskog značaja što se jednom generalnom odredbom i izričito propisuje, dok se kapacitet nadležnosti bliže određuje (na primer, reguliše, organizuje, stara se o primeni i sl.). Indikativno je da se samo u jednome od projekata izričito garantuje samostalnost autonomnih pokrajina u ostvarivanju sopstvenih nadležnosti, 52 dok u većini projekata ova vrsta garancije izostaje. Pored izvornih nadležnosti autonomne pokrajine mogu imati i prenete nadležnosti (povereni poslovi). Mogućnost poveravanja poslova koji se ostvaruju na nivou centralne vlasti i predstavljaju nadležnosti različitih organa centralne vlasti ustanovljena je i regulisana u svim projektima ustava. Propisana je mogućnost i garantovano pravo da Republika može preneti na autonomnu pokrajinu i poslove 48 Beogradski centar za ljudska prava, deo III Glava II teza nadležnosti autonomne pokrajine; dr P. Nikolić, član 192; Forum iuris Glava VI teza 7; Demokratska stranka Deo V Glava II član nadležnosti autonomne pokrajine; Demokratska stranka Srbije, član 152; Liberali Srbije, član 149; Vlada Republike Srbije, član 149 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, članovi 174 i Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava 2 teza zajednice teritorijalne autonomije, stav 6; Demokratska stranka Srbije, član 145 stav Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 1; Demokratska stranka, Deo V Glava II član nadležnosti autonomne pokrajine stav 1 i teza samoorganizovanje stav 1; Liberali Srbije, član Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 1; Demokratska stranka Srbije, član 152; Liberali Srbije, član 143 stav 1; Vlada Republike Srbije, član Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II opšta načela, stav 3. 13

15 iz svoje nadležnosti nadležnosti. 53 Uz ovo opšte pravilo u projektima ustava reguliše se i način na koji se autonomnoj pokrajini poverava obavljanje određenih poslova iz nadležnosti republike, utvrđuje kojim pravnim aktom to Republika može učiniti i načelno propisuje obaveza Republike da za obavljanje poverenih poslova obezbedi i neophodna finansijska sredstva. 54 Samo u jednome od projekata, u skladu sa standardima evropskih dokumenata o regionalnoj i lokalnoj samoupravi, propisana je mogućnost da autonomna pokrajina prenete nadležnosti (poverene poslove) prilagodi lokalnim prilikama, 55 što ostavlja izvestan prostor pokrajinskoj administraciji da modifikuje poverene poslove (na primer, sadržaj poslova, način na koji će obavljati poslove i sl.) u skladu sa uslovima, potrebama i konkretnim prilikama u autonomnoj pokrajini. Treću grupu i nesumnnjivo najsloženiju grupu poslova čine oni poslovi koji čine sadržaj konkurentnih nadležnosti i organa centralne vlasti i pokrajinskih organa. Konkurentnu nadležnost regulišu svi projekti ustava 56, ali na različite načine. Razlike među projektima ustava s obzirom na ovo pitanje tiču se, u prvom redu, načina na koji su utvrđene konkurentne nadležnosti centralnih i pokrajinskih organa. U nekoliko projekata ustava konkurentne nadležnosti se taksativno (metodom enumeracije i poimenično) navode u samom ustavu. 57 U jednome od projekata ustava 58 u samom ustavu se, pored navođenja oblasti i pitanja koja čine sadržaj konkurentnih nadležnosti precizira i bliže određuje kvalitet i obim nadležnosti Republike i organa centralne vlasti (npr. uređuje osnove sistema, reguliše osnovne principe i sl.) u oblastima koje su domenu konkurentnih nadležnosti i tako već u samom ustavu ukazuje na ograničen kapacitet nadležnosti kojima raspolažu organi cenztalne vlasti u sferi konkurentnih nadležnosti. U pojedinim projektima ustava konkurentna nadležnost je regulisana kao izuzetak i o tome se, upravo stoga što je izuzetak, u Narodnoj skupštini odlučuje kvalifikovanom većinom Vrste nadležnosti autonomne pokrajine Pravo autonomne pokrajine da uređuje odnose u onim oblastima koje ustav određuje kao domen nadležnosti autonomne pokrajine je zagarantovano u svim projektima ustava, ali su i u odnosu na ovo pitanje uočljive izvesne razlike u rešenjima sadržanim u različitim projektima. Razlike među projektima ustava odnose se na vrstu ovlašćenja (normativna ovlašćenja, ovlašćenja vezana za primenu i izvršavanje propisa, ovlašćenja vezana za sudsku vlast) i obim prava koja se garantuju autonomnoj pokrajini. Autonomnoj pokrajini se u većini projekata ustava garantuje pravo da reguliše (propisuje, normira, reguliše) pitanja u onim oblastima koje su u nadležnosti autonomne pokrajine. Nesumnjivo je da se u projektima ustava autonomnoj pokrajini piznaju (i garantuju) neka ovlašćenja u domenu normativne delatnosti. Sadržaj i obim normativnih nadležnosti autonomne pokrajine različito su određeni. Među projektima ustava u tom pogledu postoje razlike. Većina projekata ustava 60 eksplicitno garantuje zakonodavnu vlast autonomne pokrajine, koja uključuje pravo autonomne pokrajine da u oblastima u kojima se prostire njena nadležnost donosi 53 Dr P. Nikolić član 193; Forum iuris, Glava VI tačka 2 stav 3; Demokratska stranka Deo V Glava II član preneto zakonodavstvo; Demokratska stranka Srbije član 154 stav 2; Liberali Srbije član 142; Vlada Republike Srbije član 150, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član Dr P. Nikolić član 193; Forum iuris, Glava VI teza 2 stav 3; Liberali Srbije član 142 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 166 stav Forum iuris, Glava VI teza 2 stav Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza nadležnosti Republike; Forum iuris, Glava VI teza 7 stav 3; Demokratska stranka, Deo V Glava II član preneto zakonodavstvo; Demokratska stranka Srbije član 154 stav 2; Liberali Srbije član 150; Vlada Republike Srbije član 150, i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, članovi 177 i Forum iuris, Glava VI teza 7 stav 3 i Liberali Srbije član 150 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza nadležnosti Republike. 59 Demokratska stranka Srbije član 154 stav 2 i Vlada Republike Srbije član Beogradski centar za ljudska prava, Deo IV Glava I teza osnovna načela stav 2; Forum iuris, Glava VI teza 7 stav 4; Demokratska stranka, Deo V Glava II teza nadležnosti; Demokratska stranka Srbije, član 152 stav 3; Liberali Srbije, član 146 stav 1; Vlada Republike Srbije, članovi 146 stav 1 in fine i 144 stav 1 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike članovi 174, 177, 179 stav 5. 14

16 pokrajinske zakone i da ovim zakonima, na osnovu i u okviru ustava, reguliše pitanja iz domena svoje nadležnosti. Prema rešenjima koja sadrže ovi projekti ustava normativna ovlašćenja autonomne pokrajine uključuju ne samo pravo na pokrajinsku regulativu, već i pravo autonomne pokrajine da donosi pokrajinske zakone. Izuzuetak u tom pogledu je samo jedan od projekata ustava. 61 Prema rešenjima sadržanim u ovom projektu, autonomnoj pokrajini se priznaje samo ograničeni kapacitet normativnih ovlašćenja. Autonomna pokrajina ima pravo da donosi samo podzakonske pravne akte, što proističe iz kvaliteta poslova koji čine nadležnosti oblasti (termin koji se u ovom projektu ustava koristi kao naziv i za autonomnu pokrajinu). U kontekstu razmatranja normativnih ovlašćenja autonomne pokrajine može se primetiti da, moglo bi se reći, opšteprihvaćeno rešenje u projektima ustava koje autonomnoj pokrajini garantuje zakonodavne ingerencije (na osnovu ustava i u granicama koje ustav propisuje) u pitanjima koja čine njenu izvornu nadležnost, nije prihvaćeno u aktuelnom Ustavu Republike Srbije. 62 I u ovom slučaju prednost je data rešenju koje normativnu delatnost autonomne pokrajine ograničava i redukuje samo na donošenje podzakonskih pravnih akata. Prema rešenjima prihvaćenim u većini projekata ustava, autonomna pokrajina obavlja i poslove izvršne vlasti. Ovakvo rešenje načelno je u skladu sa standardima evropskih dokumenata o regionalnoj samoupravi kao i lokalnoj samoupravi, koji uključuju pravo regionalnih i lokalnih vlasti da izvršavaju propise koje donose u okviru svojih nadležnosti. Autonomnoj pokrajini se u većini projekata ustava garantuje pravo da izvršava pokrajinske zakone (opšte pravne akte koje usvaja pokrajinska skupština). Pored prava vezanih za izvršavanje pokrajinskih zakona i opštih propisa, u projektima ustava posebno je garantovano i regulisano i pravo autonomne pokrajine da izvršava republičke zakone. Ovo pravo autonomna pokrajina ostvaruje osloncem na princip subsidijariteta, kako je to regulisano u nekim od projekata ustava. 63 Prema rešenjima koja sadrže drugi projekti ustava 64 autonomna pokrajina ima pravo da izvršava republičke zakone i druge propise samo pod uslovom da joj Republika poveri ovu nadležnost. O poveravanju nadležnosti za izvršavanje republičkih zakona autonomnoj pokrajini odlučuju organi centralne vlasti, a akt kojim se ova nadležnost poverava autonomnoj pokrajini je organski zakon za čije je usvajanje propisana kvalifikovana većina glasova poslanika Narodne skupštine. Prava autonomne pokrajine koja se ostvaruju u domenu sudske vlasti regulisana su samo u nekim projektima ustava. 65 Konkretna rešenja u ovim projektima razlikuju se pre svega u odnosu na sadržaj i obim nadležnosti koji se garantuje autonomnoj pokrajini u domenu sudske vlasti. Prema jednom od projekata ustava 66 koji autonomnoj pokrajini garantuje određena prava u domenu sudske vlasti granice u kojima se autonomnoj pokrajini priznaju izvesne kompetencije u vezi sa sudskom vlašću, ove kompetencije se ostvaruju samo u onim oblastima u kojima se kreće sadržaj izvornih nadležnosti autonomne pokrajine. Pravo autonomne pokrajine da sudeluje u odlučivanju o postavljanju sudskih organa u čijoj je nadležnosti rešavanje sukoba nadležnosti između Republike i autonomne pokrajine regulisano je u samo jednome od projekata ustava. 67 Odlučivanje o sukobu nadležnosti između Republike i autonomne pokrajine je prema predlogu sadržanom u ovom projektu ustava povereno ustavnom sudu. 68 U drugim projektima koji takođe garantuju autonomnim pokrajinama određeni obim nadležnosti u vezi sa sudskom vlašću, precizno se 61 U predlogu dr P. Nikolića nadležnost oblasti formuliše kao pravo da se stara o vodovodu, putevima, saobraćaju, melioraciji, navodnjavanju, razvoju zanatstva, izvođenju javnih radova, radu zdravstvene i socijalne službe,... (član 192). 62 Član 185 Ustava Republike Srbije u vezi sa kojim upućujemo i na Komentar Ustava Republike Srbije, Op. cit. str Forum iuris, Glava VI teza 8 stav Demokratska stranka Srbije, član 146 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 144 stav Forum iuris, Glava V tačka 1 teza 1.2 stavovi 3, 4, 5, 6, 8 i 9; Liberali Srbije, član 146 stav 1. U jednome od predloga jedan od članova ekspertske grupe izdvojio je svoje mišljenje Videti Zbornik Predlozi za novi Ustav Srbije, Fridrich Ebert Stiftung, Beograd, 2004, str (Beogradski centar za ljudska prava izdvojeno mišljenje dr M. Pajvančić), Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, članovi 134 i Liberali Srbije, član 146 stav 1 i izdvojeno mišljenje dr M. Pajvančić u projeku Beogradskog centra za ljudska prava. 67 Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, članovi 143 stav 4 i član Beogradski centar za ljudska prava, Deo IV Glava II teza nadležnost stav 5 alineja 4; dr P. Nikolić, član 157 stav 1 pod g; Forum iuris, Glava VII, tačka 2 teza 2 stav 1 alineja 4; Demokratska stranka Srbije, član 175 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 171 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član

17 navode kompetencije pokrajina u oblasti sudske vlasti. 69 Deo ovih nadležnosti oslonjen je i na standarde evropskih dokumenata o regijama koji regionima garantuju pravo da pred sudskim telima zaštite pravo na regionaklnu samoupravu, kao i da participiraju u odlučivanju o izboru sudskih organa u čijoj je nadležnosti odlučivanje o zaštiti regionalne samouprave. Ustav Republike Srbije garantuje pravo na zaštitu prava na autonomiju 70, koja se ostvaruje pred Ustavnim sudom, ustanovljava poseban pravni instrument koji stoji na raspolaganju autonomnim pokrajinama (njihovim organima) da pred Ustavnim sudom pokrenu postupak zaštita prava na autonomiju, a Zakon o ustavnom sudu propisuje poseban postupak po kome Ustavni sud odlučuje o zaštiti prava na pokrajinsku autonomiju. Pored toga, Ustav Srbije propisuje da se sa svake od predložene tri liste kandidata za sudije Ustavnog suda (lista koju predlaže Narodna skupština, lista koju predlaže Predsednik Republike i lista koju predlaže Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca) po jedan sudija bira sa teritorije autonomne pokrajine Sadržaj nadležnosti autonomne pokrajine i oblastzi u kojima se ostvaruju Katalog poslova koji čine domen izvornih nadležnosti autonomne pokrajine razlikuje se od projekta do projekta ustava. Razlike koje se beleže među rešenjima u različitim projektima ustava odnose se na dve grupe pitanja. Jedna grupa pitanja odnosi se na oblasti u kojima se ustanovljava nadležnost autonomne pokrajine, a druga grupa pitanja se odnosi na obim i kvalitet nadležnosti autonomne pokrajine. Među autorima svih projekata ustava postoji puna saglasnost o tome da se nadležnost autonomne pokrajine prostire u oblastima poljoprivrede, zdravstva, socijalne zaštite, prosvete, kulture kao i u oblastima uređenja i organizacije pokrajinskih službi i javnih službi, utvrđivanja prihoda i rashoda u budžetu i izvršavanju zakona. U najvećem broju projekata ustava među oblastima u kojima autonomna pokrajina ima izvorne nadležnosti navode se još i šumarstvo, stočarstvo, lov i ribolov kao i pravo autonomne pokrajine da upravlja pokrajinskom imovinom. U većini analiziranih projekata ustava postoji saglasnost da se izvorne nadležnosti autonomne pokrajine protežu još i na oblasti prostornog i razvojnog planiranja, vodoprivrede, saobraćaja, zaštite životne sredine, turizma i ugostiteljstva kao i da obuhvataju i saradnju sa drugim autonomnim pokrajinama u Republici i sa regionima u drugim zemljama. Pored toga, samo u nekim projektima ustava kao oblasti u kojima autonomna pokrajina ima izvorne nadležnosti navode se još i javni radovi pokrajinskog značaja; istraživanje i korišćenje mineralnih nalazišta 72 ; sport, rekreacija i fizička kultura 73 ; statistička služba 74 ; sajmovi i privredne manifestacije; 75 održavanje javnog reda 76 kao i industrija i zanatstvo. 77 Naposletku neke oblasti (staranje o zaštiti ljudskih i manjinskih prava; penzijsko i invalidsko osiguranje, organizovanje službe pravne pomoći i advokature, službena upotreba jezika i pisama nacionalnih manjina, raspisivanje referenduma, ekonomska politika, ubranizam i stanovanje) koje se svrstavaju u krug izvornih nadležnosti autonomne pokrajine pominju se samo u pojedinim projektima ustava. 2.6 Princip jedinstva pravnog poretka i instrumenti koji obezbeđuju njegovu primenu U regionalno uređenim državama veoma važno pitanje je garantovanje jedinstva pravnog poretka, ustanovljavanje instrumenata koji služe obezbeđivanju jedinstva pravnog poretka kao i regulisanje načina na koji se osigirava poštovanje principa jedinstva pravnog poretka. Uprkos tome što je ovo pitanje izuzetno 69 Forum iuris, Glava V tačka 1 teza 1.2 stavovi 3, 4, 5, 6, 8 i 9; Demokratska stranka, Deo V Glava II, član Nadležnosti autonomne pokrajine alineje 10 i Član 187 Ustava Republike Srbije. Videti šire komentar uz ovaj član, Op. cit. str Član 172 stav 4 Ustava Republike Srbije. Videti šire komentar uz ovaj član, Op. cit. str Forum iuris i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike. 73 Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris, Liberali Srbije i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike. 74 Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike. 75 Beogradski centar za ljudska prava, Forum iuris i Liberali Srbije, Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike. 76 Beogradski centar za ljudska prava, dr P. Nikolić i Forum iuris i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike. 77 Dr P. Nikolić, Demokratska stranka Srbije i Vlada Republike Srbije i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike. 16

18 važno za obezbeđivanje usklađenosti i sklada i pravnog poretka u regionalnoj državi princip jedinstva pravnog poretka Republike i instrumenti koji obezbeđuju poštovanje ovog principa (npr. jednaka prava građana i jednaka važnost svih isprava i pojedinačnih pravnih akata na celoj teritoriji Republike 78 ) izričito su regulisani samo u četri projekta ustava. 79 Iako eksplicitno ne propisuju princip jedinstva pravnog poretka svi projekti ustava sadrže odredbe koje regulišu instrumente koji neposredno služe očuvanju i obezbeđivanju jedinstva pravnog poretka. Među instrumentima koji služe kako bi se osiguralo jedinstvo pravnog poretka najznačajniji su oni instrumenti koji se koriste pred ustavnim sudom u postupku ocene ustavnosti i zakonitosti. U svim projektima ustava propisani su ovi instrumenti. Oni uključuju ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih pravnih propisa koje, u okviru svoje nadležnosti donose pokrajinski organi, kao i rešavanje sporova o sukobu nadležnosti između organa centralne vlasti i pokrajinskih organa, sa jedne strane, kao i sukob nadležnosti između pokrajinskih organa i organa jedinica lokalne samouprave (opština i gradova). Odlučivanje o ovim pitanjima povereno je ustavnom sudu. Među projektima ustava nema razlike kada su u pitanju opšta ustavna rešenja prema kojima opšti pravni akti koje donose organi autonomne pokrajine podležu kontroli ustavnosti i zakonitosti.razlike koje se beleže među projektima ustava odnose se u prvom redu na status najvišeg pravnog akta pokrajine u pravnom sistemu. Prema jednoj grupi predloga konstitutivni akt autonomne pokrajine podleže samo kontroli ustavnosti. U skladu sa tim načelom eksplicitno se propisuje da najviši pravni akt autonomne pokrajine mora biti u skladu sa ustavom. 80 Prema rešenjima koje sadrže drugi projekti ustava svi opšti pravni akti autonomne pokrajine, uključujući i najviši pravni akt autonomne pokrajine podležu ne samo kontroli ustavnosti već i kontroli zakonitosti. U skladu sa ovim pristupom, u projektima ustava koji sadrže ovakvo rešenje eksplicitno se propisuje da najviši pravni akt autonomne pokrajine mora biti u skladu sa ustavom i republičkim zakonom. 81 U nekim projektima ustava ustanovljeni su, pored toga, i drugi instrumenti čiji je smisao obezbeđivanje jedinstva pravnog poretka. Među ovim instrumentima su na primer, pravo pokretanja postupka ocene ustavnosti zakona i konstitutivnog akta autonomne pokrajine 82 i pravo organa centralne vlasti da, pod uslovima propisanim u ustavu, raspuste skupštinu pokrajine ZASTUPLJENOST AUTONOMNIH POKRAJINA U ORGANIMA REPUBLIKE I NJIHOVO UČEŠĆE U ODLUČIVANJU O PITANJIMA IZ NADLEŽNOSTI ORGANA CENTRALNIH VLASTI KOJA SU ZNAČAJNA ZA AUTONOMNU POKRAJINU Jedan od evropskih standarda u dokumentima o regionalnoj samoupravi odnosi se na različite vidove učešća regiona u odlučivanju i posebno uključuje procedure konsultovanja regionao pitanjima koja su u nadležnosti centralnih organa vlasti naročito kada se na nivou centralnih organa vlasti odlučuje o pitanjima značajnim za status regiona. 78 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza opšta načela, stavovi 10 i 11 i Forum iuris, Glava IV teza 3 stav Beogradski centar za ljudska prava, Glava II teza Opšta načela, stavovi 9, 10 i 11; Forum iuris, Osnovne odredbe, teza 9; Liberali Srbije, član 4 stav 5 i Predlog ekspertske grupepredsednika Republike, član Beogradski centar za ljudska prava, Deo IV Glava II teza nadležnost, stav 5; Forum iuris, Glava VII tačka 1 teza 1 stav 1 i tačka 2 teza 2 stav 1; Demokratska stranka, Deo IV Glava II član nadležnosti stav 1 alineja 1; Liberali Srbije, član 128 stav 1 alineja 1 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 174 stav 3 i član 191 stav Dr P. Nikolić, član 157 stav 1 pod a. U predlozima Demokratske stranke Srbije (član 175 stav 1) i Vlade Republike Srbije (član 171 stav 1) među nadležnostima ustavnog suda ne spominje se izričito ocena ustavnosti i zakonitosti statuta autonomne pokrajine već se koristi opšta odredba drugi opšti akti koja može obuhvatati i statut pokrajine. 82 Dr P. Nikolić, član 202; Demokratska stranka Srbije, član 158; Vlada Republike Srbije, član 161 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 192 stavovi 1 i Dr P. Nikolić, član 203; Demokratska stranka, Deo V Glava II, član zaštita pravnog poretka i interesa Republike; Demokratska stranka Srbije, član

19 U projektima ustava ovaj standard je delom integrisan. Učešće i uključivanje autonomne pokrajine u odlučivanje o pitanjima koja su u nadležnosti republičkih organa ostvaruje se u osnovi na dva načina. Jedan oblik učešća ostvaruje se kroz reprezentovanje autonomne pokrajine u Narodnoj skupštini. Drugi oblik učešća autonomne pokrajine u odlučivanju o poslovima iz nadležnosti centralne vlasti ostvaruje se prilikom odlučivanja organa centralne vlasti, što se obezbeđuje u prvom redu kroz ustanovljavanje procedura koje bi trebalo da omoguće realizovanje ovog prava autonomne pokrajine. 3.1 Reprezentovanje autonomne pokrajine u Narodnoj skupštini Princip teritorijalnog reprezentovanja (reprezentovanje teritorijalnih zajednica) posebno u složenim državama prisutan je u komparativnoj ustavnosti u više različitih oblika. 84 Pravo autonomne pokrajine na reprezentovanje u Narodnoj skupštini garantuje se u nekoliko projekata ustava. U više projekata ustava eksplicitno garantovanje ovog prava autonomne pokrajine izostaje. 85 Konkretan način ostvarivanja prava autonomne pokrajine da bude reprezentovana u Narodnoj skupštini regulisan je različito u pojedinim projektima. Najznačajnija razlika među odnosi se pre svega na strukturu Narodne skupštine i njenu unutrašnju organizaciju. Prema rešenjima u jednoj grupi projekata ustava Narodna skupština je dvodomna. 86 U Narodnoj skupštini se, pored doma građana kao drugi dom obrazuje dom teritorijalnih zajednica. Prema rešenjima u drugim projektima ustava Narodna skupština je jednodomna, ali je regulisano da deo narodnih poslanika biraju građani neposredno, dok se deo narodnih poslanika bira u autonomnim pokrajinama. 87 Projekti ustava u kojima je zastupljeno ovo rešenje razlikuju se prema tome kako i na osnovu kojih kriterijuma se utvrđuje broj poslanika koji se bira u autonomnim pokrajinama. Prema jednom od rešenja broj poslanika koji se bira u autonomnim pokrajinama se utvrđuje u samom ustavu kao apsolutni broj. 88 Prema drugom rešenju se takođe u samom ustavu reguliše osnovni princip i kriterijum na osnovu koga se određuje broj poslanika Narodne skupštine koji se bira u autonomnoj pokrajini. Broj poslanika koji se biraju u autonomnoj pokrajini utvrđuje se polazeći od broja stanovnika autonomne pokrajine i s obzirom na taj broj određuje se broj poslanika koji se bira u svakoj autonomnoj pokrajini. 89 Prema trećem rešenju ovo pitanje nema status ustavne materije. Osim načelne odredbe prema kojoj su građani autonomne pokrajine reprezentovani u Narodnoj skupštini u ustavu se ne reguliše način reprezentovanja. Regulisanje ovog pitanja poverava se zakonodavcu Učešće autonomne pokrajine u odlučivanju o pitanjima iz domena nadležnosti centralne vlasti Nekoliko projekata ustava reguliše učešće autonomne pokrajine u odlučivanju o pitanjima iz domena nadležnosti centralne vlasti, rukovodeći se standardima evroskih dokumenata o regionalnoj samoupravi koji uključuju princip da regioni učestvuju u obavljanju poslova iz domena nadležnosti centralne vlasti kao i da učestvuju u odlučivanju posebno o onim pitanjima koja se neposredno tiču statusa i prava regiona. Među rešenjima sadržanim u projektima ustava koji regulišu ovo pitanje postoje izvesne razlike posebno u odnosu na to kako se ostvaruje učešće autonomne pokrajine u odlučivanju o pitanjima iz domena nadležnosti centralne vlasti, koje instrumente imaju na raspolaganju autonomne pokrajine kako bi 84 Videto o tome šire kod Pajvančić M., Struktura parlamenta i reprezentovanje regiona autonomija, Zbornik Vojvodina i budući ustav Srbije, Beograd, KAS, 2003, str ; kao i Pajvančić M., Parlamentarno pravo, Beograd, KAS, 2005, str Pravo na reprezentovanje autonomnih pokrajina u Narodnoj skupštini nije predviđeno u projektima Demokratske stranke, Liberala Srbije, Vlade Srbije i Predlogu ekspertske grupe Predsednika Republike. 86 Beogradski centar za ljudska prava, Deo III, Glava I tačka l teza organizacija i Forum iuris Glava IV tačka 2 teza Dr P. Nikolić, član 100; Demokratska stranka Srbije, član 96 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike. 88 U projektu Demokratske stranke Srbije, utvrđeno je da se 100 od ukupno 250 poslanika bira u regionima. Region je jedna izborna jedinica iz koje se bira 10 do 25 poslanika srazmerno broju stanovnika regiona (član 96 stav 2). 89 Prema predlogu dr P. Nikolića, na svakih stanovnika bira se jedan poslanik, a još po njedan poslanik bira se na preostali višak stanovnika preko (član 100). 90 Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 94 stav 4. 18

20 učestvovale u odlučivanju, u vezi sa kojim pitanjima ustav garantuje učešće autonomne pokrajine u odlučivanju i dr. Pravo autonomne pokrajine da učestvuje u odlučivanju o pitanjima iz domena nadležnosti centralne vlasti, prema rešenjima koje sadrže projekti ustava ostvaruje se na više različitih načina. Jedan način ostvarivanja ovog prava realizuje se kroz učešće doma koji reprezentuje autonomne pokrajine u zakonodavnom postupku što obezbeđuje uticaj na zakonodavnu vlast i zakonodavni proces. 91 Drugi način ostvarivanja ovog prava realizuje se kroz pravo autonomne pokrajine da podnosi predloge zakona. 92 Prema rešenju koje sadrže projekti ustava koji prihvataju ovaj način učešća autonomne pokrajine u odlučivanju o poslovima iz nadležnosti centralne vlasti, autonomna pokrjina ima status ovlašćenog predlagača zakona. Ona ima mogućnost da pokrene zakonodavni postupak podnošenjem predloga zakona ali znatnije ne može uticati na tok zakonodavnog postupka i sadržaj zakonskih rešenja. Posebne procedure koje uključuju učešće ili konsultovanje autonomne pokrajine, po kojima se usvajaju finansijski zakoni predviđene su u nekim projektima ustava. 93 Treći vid učešća autonomne pokrajine u odlučivanju o poslovima iz nadležnosti centralne vlasti je osoben po tome što se ostvaruje u postupku odlučivanja o reviziji ustava. Ovo pravo autonomne pokrajine je ograničeno samo na one promene ustava čiji se sadržaj odnosi na na status pokrajine, a garantuju ga samo neki projekti ustava. 94 Pravo autonomne pokrajine da podnese predlog zakona Narodnoj skupštini 95, garantuje se u većini projekata ustava. 96 Za razliku od prava zakonodavne inicijative, pravo autonomne pokrajine da, kao ovlašćeni predlagač, podnese predlog za reviziju ustava ukoliko se promene odnose na status autonomne pokrajine reguliše se samo u nekim projektima ustava. 97 Kvalitet i obim prava autonomne pokrajine prilikom učešća u odlučivanju o pitanjima iz nadležnosti centralne vlasti uglavnom nisu bliže regulisana u projektima ustava. Samo u nekim projektima ustava regulišu se pitanja vezana za obim i kvalitet učešća (uključiv i saglasnost) autonomne pokrajine prilikom odlučivanja o pitanjima koja se odnose na njihov status. U projektima koji regulišu ovo pitanje ustanovljeni su različiti instrumenti i propisane procedure koje omogućuju i obezbeđuju participaciju autonomne pokrajine u odlučivanju o pitanjima koja se odnose na status autonomne pokrajine, kao na primer: pravo suspenzivnog veta 98 ili pravo apsolutnog veta 99 doma koji reprezentuje autonomne teritorijalne zajednice u ustavom precizno definisanim slučajevima; posebna procedura odlučivanja o materijama koje su u ravnopravnoj nadležnosti oba doma; 100 naročiti postupci odlučivanja koji uključuju neposredno učešće 91 Beogradski centar za ljudska prava Deo III, Glava I teza postupak odlučivanja; Forum iuris, Glava IV tačka 2 teze 2.10, 2.11 i 2.12; Liberali Srbije član 149 stav Forum iuris, Glava IV tačka 2 teza 2.11 stavovi 2 i 3 i teza 2.12 stavovi 2 i 3; Demokratska stranka Srbije, član 105 stav 1; Liberali Srbije, član 88 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 104 stav 1 i Predloga ekspertske grupe Predsednika Republike, član Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava I tačka 1 teza Postupak odlučivanja, stav 8 alineja 10 i stavovi 10, 12, 13, i 14; Forum iuris, Glava IV tačka 1 teza 2.10 stav 6 alineja 12 i Glava VI teza 7 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 152 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 149 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike. 94 Beogradski centar za ljudska prava, Deo V; Forum iuris, Glava VIII i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 197 stav 1. Više o oblicima učešća autonomne pokrajine u odlučivanju o finanijskim zakonima kao i sadržaju i obimu prava koja se garantuju autonomnoj pokrajini u postupku odlučivanja o finansijskim zakonima videti u odeljku o finansijskoj autonomiji autonomnih pokrajina. 95 Ovo pravo pokrajine imaju i prema važećem Ustavu Srbije, član 80 stav Forum iuris, Glava IV tačka 2 teza 2.11 stav 3 i teza 2.12 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 105 stav 1; Liberali Srbije, član 88 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 104 stav 1 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član Forum iuris, Glava VIII tačka 1 stav 1; Demokratska stranka Srbije, član 183 stav 1; Liberali Srbije, član 155 stav 1 i Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, član 197 stav Beogradski centar za ljudska prava Deo III Glava I, teza postupak odlučivanja stavovi 10, 11, 12, 13; 99 Beogradski centar za ljudska prava Deo III Glava I, teza postupak odlučivanja stavovi 14 i 15; Forum iuris Glava IV tačka 2 teze 2.10, 2.11 i Forum iuris Glava IV tačka 2 teze 2.11 i

21 građana (referendum) 101 ili posebnu (kvalifikovanu) većinu u Narodnoj skupštini prilikom odlučivanja o promeni područja pokrajine. 102 Autonomnoj pokrajini se u većini projekata ustava garantuju izvesna (ograničena) prava i u domenu međunarodne saradnje. Pravo autonomne pokrajine u oblasti međunarodne saradnje uključuje uspostavljanje i ostvarivanje saradnje sa regionima drugih država uz uslov da se ta saradnja odvija uz poštovanje teritorijalnog integriteta i jedinstva pravnog poretka Republike. 103 Izuzetno, samo u jednome od projekata ustava autonomnoj pokrajini se u samom ustavu pravo da, u okviru međunarodne saradnje koju pokrajina ostvaruje, može da zaključuje sporazume. Sporazuzmi koje zaključi autonomna pokrajina podležu, prema rešenju sadržanom u ovom projektu ustava, podležu naknadnoj potvrdi skupštine ili vlade. 104 Iako je se radi o posebno značajnom pravu koje je neposredno vezano za ustavni status autonomne pokrajine, posebno za zaštitu statusa autonomne pokrajine u ustavnom sistemu, samo u jednom od projekata ustava 105 je regulisano pravo autonomne pokrajine da sudeluje u postupku odlučivanja o postavljanju sudskih organa u čijoj nadležnosti je rešavanje sukoba nadležnosti između Republike i autonomne pokrajine, sa jedne strane tako i između autonomne pokrajine i lokalne zajednice, sa druge strane. Odlučivanje o ovim sporovima je stavljeno u nadležnost ustavnog suda FINANSIRANJE AUTONOMNE POKRAJINE Finansijska autonomija autonomne pokrajine je veoma važan pokazatelj ustavnog statusa autonomne pokrajine i materijalna garancija za realizaciju nadležnosti autonomne pokrajine, posebno njenih izvornih nadležnosti. Evropski dokumenti o regionima ustanovljavaju opšte principe koji postavljaju okvir unutar koga se realizuje finansijska autonomija regiona. Ona se ostvaruje na više načina i različitim instrumentima, a uključuje: garantovanje prava regiona na sopstvene poreze; učešće regiona u porezima koje prikuplja država i u disktribuciji sredstava prikupljenih na taj način; pravo regiona na pristup nacionalnom tržištu kapitala i korišćenje sredstava iz tih izvora. Finansijsku autonomiju regiona prati princip solidarnosti. Ovaj princip takođe je postavljen kao jedan od standarda evropskih dokumenata o regionima. Smisao garantovanja principa solidarnosti i cilj čijem postizanju treba da doprinese njegova primena je ublažavanje i otklanjanje neujednačenosti između pokrajina u pogledu ekonomskog i ukupnog društvenog razvoja. I u projektima ustava koji su bili predmet analize deo evropskih standarda koji se odnose na garantovanje finansijske autonomije autonomnih pokrajina integrisan je u ustavna rešenja. To se pre svega odnosi na izvore prihoda kojima raspolaže autonomna pokrajina, posebno na pravo sopstvene izvore prihoda, pravo autonomne pokrajine da na različite načine 4.1 Prihodi autonomne pokrajine sopstveni porezi i drugi izvori prihoda U najvećem broju projekata ustava autonomnoj pokrajini je zagaranovana finansijska autonomija. Sadržaj finansijske autonomije, oblici i način na koji se ona realizuje kao i obim u kome je zagarantovano pravo na finansijsku autonomiju regulisani su različito u projektima ustava. Finansijska autonomija se u 101 Forum iuris Glava VI teza Demokratska stranka Srbije, član 151 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 102 stav 3 i član 148 stav 4; Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza zajednice teritorijalne autonomije, stav 7 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član Beogradski centar za ljudska prava, Deo III, Glava II teza opšta načela stav 7; Forum iuris, Glava VI teza 5 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 149 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 147 stav Beogradski centar za ljudska prava, Deo III, Glava II teza opšta načela stav Predlog ekspertskog tima Predsednika Republike, članovi 143 stav 4 i član Beogradski centar za ljudska prava, Deo IV Glava II teza nadležnost stav 5 alineja 4; dr P. Nikolić, član 157 stav 1 pod g; Forum iuris, Glava VII, tačka 2 teza 2 stav 1 alineja 4; Demokratska stranka Srbije, član 175 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 171 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član

22 najvećem broju projekata ustava garantuje u granicama i obimu koji se određuje ustavom ili zakonom. Među projektima ustava postoje razlike s obzirom na to koji pravni akt definiše sadržaj, obim i granice finanijske autonomije autonomne pokrajine. Prema rešenjima koja su prihvaćena u delu projekata ustava ova pitanja reguliše ustav 107 i republički zakon. 108 Prema rešenjima koja su prihvaćena u drugim projektima ta pitanja regulišu se organskim zakonom za čije se usvajanje zahteva kvalifikovana većina 109 ili običnim zakonom za čije čije se usvajanje ne zahteva kvalifikovana većina. 110 Sadržaj finansijske autonomije koja se garantuje u projektima ustava uključuje pravo autonomne pokrajine na sopstvene izvore prihoda 111 kao i njeno pravo da slobodno raspolaže prihodima u okvirima svojih ustavom utvrđenih nadležnosti. U nekim projektima ustava utvrđuju se pa i ekslicitno navode i osnovni izvori prihoda pokrajina (na primer, lokalni porezi, takse, takse, prirezi, dažbine, donacije, prihodi od pokrajinske imovine, a izuzetno i prihodi od privatizacije 112 i dr. ). 113 U svim projektima ustava prihvaćeno je rešenje da autonomna pokrajina ima svoj budžet. 114 Budžetko pravo autonomne pokrajine je ujedno i garancija da za finansiranje svojih nadležnosti, posebno izvornih, raspolaže određenim materijalnim resursima koji su nužni za ostvarivanje nadležnosti. Nad izvršavanjem budžeta autonomne pokrajine nadzor ustanovljeno je pravo nadzora, a nadzor je poveren računskom sudu Učešće autonomne pokrajine u porezima koje prikuplja država Nekoliko projekata ustava, sledeći standarde evropskih dokumenata o regionima, garantuje autonomnoj pokrajini pravo na deo sredstava iz republičkih poreza (porezi koji se prikupljaju na nivou Republike). Ovo pravo autonomne pokrajine garantuje se u nekim projektima ustava samo generalno, jednom opštom odredbom. 116 U drugim projektima ustava 117 se, uz načelno jemstvo ovog prava autonomne pokrajine, bliže određuje i namena ovih sredstava i konkretizuje da se sredstva iz poreza koje prikuplja Republika obezbeđuju samo za ostvarivanje nadležnosti čije obavljanje je povereno autonomnoj pokrajini, dok se sredstva iz ovih izvora ne bi mogla koristiti za finansiranje izvornih nadležnosti autonomne porajine. U većini projekata ustava 118 propisane su i regulisane posebne procedure po kojima se odlučuje o usvajanju finansijskih zakona. Karakteristično obeležje ovih procedura je u tome što one uključuju učešće ili konsultovanje autonomne pokrajine prilikom odlučivanja o finansijskim zakonina. Kvalitet i sadržaj prava autonomne pokrajine da učestvuje u donošenju finansijskih zakona se razlikuju. Prema rešenjima koja 107 Forum iuris, Glava I teza 16 stav 5, Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza opšta načela stav 3; Demokratska stranka, Deo V Glava II član finansiranje autonomije, stav Demokratska stranka Srbije, član 155; Vlada Republike Srbije, član 149 stav Dr P. Nikolić, član 194 stav 1; Liberali Srbije, član Dr P. Nikolić, član 194 stav 2; Forum iuris, Osnovne odredbe, teza 16 stav 5; Demokratska stranka Deo V Glava II član finansiranje autonomija stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 155 stav 1; Liberali Srbije, član 144; Vlada Republike Srbije član 149 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član Forum iuris, Glava III, teza 2 stav Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza Finansijska autonomija teritorijalnih zajednica; dr P. Nikolić, član 228; Demokratska stranka Deo V Glava II član finansijska autonomija stav Beogradski centar za ljudska prava Deo III Glava II teza Nadležnosti autonomne pokrajine, alineja 3; dr P. Nikolić, član 195; Forum iuris Glava VI teza 7 stav 4; Demokratska stranka Deo VI član Budžet stav 1; Demokratska stranka Srbije, član 90 stav 1; Liberali Srbije član 149 stav 1 alineja 4; Vlada Republike Srbije, član 90 stav Dr P Nikolić, član 228 in fine; Demokratska stranka, Deo III Glava IV teza Računski sud stav 1; Demokratska stranka Srbije, član 90 stav 3; Vlada Republike Srbije, član 94 stav Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava II teza Finansijska autonomija; dr P. Nikolić, član 194 stav 3 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 163 stav Demokratska stranke, Deo V Glava II član finansiranje autonomnih pokrajina stav 3; Demokratska stranka Srbije, član 146 stav 1; Liberali Srbije, član 143 stav 3; Vlada Republike Srbije, član 144 stav Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava I tačka 1 teza Postupak odlučivanja, stav 8 alineja 10 i stavovi 10, 12, 13, i 14; Forum iuris, Glava IV tačka 1 teza 2.10 stav 6 alineja 12 i Glava VI teza 7 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 152 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 149 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike. 21

23 sadrža pojedini projekti ustava za donošenje finansijskih zakona zahteva se kvalifikovana većina. 119 U drugim projektima ustava je ustanovljeno pravo doma teritorijalnih zajednica da uloži suspenzivni veto na donošenje ovih zakona 120 i regulisan je način postupanja u slučaju kada dom teritorijalnih zajednica iskoristi svoje pravo da uloži suspenzivni veto. 4.3 Pravo autonomne pokrajine ne pristup nacionalnom tržištu kapitala Jedan od standarda koje načelno definišu evropski dokumenti o regionima odnosi se i na garantovanje prava regiona na pristup nacionalnom tržištu kapitala i pravo da konkuriše za sredstva i angažuje sredstava za potrebe građana sa područja autonomne pokrajine. Pravo autonomne pokrajine na pristup nacionalnom tržištu kapitala (uključujući angažovanje sredstava i zaduživanje autonomne pokrajine) garantuje se odredbama načelnog karaktera u nekoliko projekata ustava. 121 U nekim projektima ustava, pored ove načelne garancije regulišu još neka pitanja. Tako se na primer, u ustavu eksplicitno ovlašćuje zakonodavac da reguliše uslove pod kojima se autonomna pokrajina može zaduživati kao i da reguliše postupak odlučivanja o zaduživanju. 122 U pojedinim projektima ustava pravo na pristup nacionalnom tržištu kapitala neposredno i eksplicitno se vezuje samo za princip solidarnosti. Ovo rešenje sadržaj prava autonomne pokrajine na pristup nacionalnom tržištu kapitala redukuje samo na precizno utvrđene izvore, što realno sužava pravo autonomne pokrajine i ograničava ga samo na pravo na pristup fondovima solidarnosti namenjenim podsticanju razvoja Princip solidarnosti Princip solidarnosti kao jedan od standarda koji utvrđuju evropski dokumenti o regijama regulisan je u većini projekata ustava. U većini projekata ustava princip solidarnosti je u ustavu regulisan na opšti način, kao načelo solidarnosti. 124 Izuzetno, samo u jednom od projekata ustava, samim ustavom je bliže regulisano i na koji način se ostvaruje načelo solidarnosti. U ovom projektu ustava 125 prihvaćeno je rešenje prema kome se pri Ministarskom savetu obrazuje poseban fond fond solidarnosti i propisana je namena za koju se mogu koristiti sredstva iz ovog fonda. Sredstva ovoga fonda namenjena je kreditiranju nedovoljno razvijenih oblasti. 5. POKRAJINSKI ORGANI ORGANIZACIJA VLASTI U AUTONOMNOJ POKRAJINI Standardi koje uključuje sadržaj prava na regionalnu samoupravu definisani evropskim dokumentima o regijama obuhvataju i pravo regiona da urede i regulišu organe regionalnih vlasti (pravo na samoorganizovanje). Ovaj osnovni standard integrisan je i u projekte ustava, ali se njegova sadržina različito operacionalizuje u konkretnim projektima ustava. U formi jedne opšte odredbe u svim projektima ustava autonomnoj pokrajini se garantuje pravo da samostalno uredi svoju organizaciju i da ustanovi pokrajinske organe u skladu sa svojim potrebama. 126 U 119 Demokratska stranka Srbije, član 152 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 149 stav Beogradski centar za ljudska prava, Deo III Glava I tačka 1 teza Postupak odlučivanja, stav 8 alineja 10 i stavovi 10, 12, 13, i 14; Forum iuris, Glava IV tačka 1 teza 2.10 stav 6 alineja 12 i Glava VI teza 7 stav Forum iuris, Glava VI teza 4 stav 2; dr P. Nikolić, član 194 stav 4; Demokratska stranka Srbije, član 91; Vlada Republike Srbije član Demokratska stranka Srbije, član 91; Vlada Republike Srbije član Dr P. Nikolić, član 194 stav Beogradski centar za ljudska prava, Deo I teza Republika Srbija, stav 5 in fine; Forum iuris Osnovne odredbe, teza 14; Demokratska stranka Srbije član 92; Vlada republike Srbije, član Dr P. Nikolić, član 194 stav Videti napomene uz sadržaj nadležnosti pokrajina koje obuhvataju pravo da obrazuje i uredi organe vlasti (dr P. Nikolić, član 192 stav 1 alineja 1) i njihovo pravo da samostalno, statutima propišu uređenje i nadležnost svojih organa, prema sopstvenim prilikama i potrebama (Vlada Republike Srbije, član 145 stav 1). 22

24 većini projekata ustava 127 u samom ustavu reguliše se koji organi se obrazuju u autonomnoj pokrajini. Sledeći standarde evropskih dokumenata o regijama koji se odnose na obrazovanje regionalnih organa, u ustavu se utvrđuje da se u autonomnoj pokrajini obrazuje skupština kao predstavničko telo građana, organi izvršne vlasti kao i pokrajinska administracija, a u nekoliko projekata ustava predviđeno je da se u autonomnoj pokrajini obrazuje i pokrajinski ombudsman. Suštinska razlika među projektima ustava odnosi se na sudsku vlast i njeno formiranje na nivou autonomne pokrajine. U vezi sa ovim pitanjem rešenja izneta u pojedinim projektima se dijametralno razlikuju. 5.1 Skupština autonomne pokrajine kao predstavništvo građana U svim projektima ustava 128 koji su bili predmet analize u samom ustavu se eksplicitno navodi da se u autonomnoj pokrajini obrazuje skupština kao opšte predstavničko telo koje neposredno biraju građani autonomne pokrajine na opštim izborima, na osnovu jednakog biračkog prava, tajnim glasanjem. Pravo na regionalnu samoupravu građani ostvaruju neposredno i preko poslanika koje neposredno biraju u pokrajinsku skupštinu. Na taj način je opšti standard evropskih dokumenta o regijama da se na regionalnom nivou obrazuje barem jedan organ regionalne vlasti koji neposredno biraju građani integrisan u najveći broj projekata ustava. U nekim projektima ustava se, pored toga, regulišu konkretnije i neka druga pitanja vezana za status pokrajinske skupštine. Tako se o nekim od projekata ustava reguliše i dužina mandata poslanika u pokrajinskoj skupštini 129 ; eksplicitno garantuje slobodni mandat poslanika pokrajinske skupštine kao i zaštita mandata poslanika 130 ; utvrđuje načelo nespojivosti funkcija upravo u vezi sa poslaničkom funkcijom 131 ; bliže se propisuje i struktura pokrajinske skupštine. Među projektima ustava postoje razlike u rešenjima koja se odnose na strukturu pokrajinske skupštine. U većini projekata ustava prihvaćeno je rešenje prema kome je skupština autonomne pokrajine jednodomna. 132 U delu ovih projekata ustava ustavom je eksplicitno propisano da se u regionima sa mešovitim nacionalnim sastavom stanovništva omogućuje se srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina. 133 Ustavna odredba je načelne prirode i mnoga pitanja ostavlja otvorenim. Ne precizira se, na primer, način na koji se ova ustavna mogućnost može koristiti; pod kojim uslovima se ovo ustavno pravilo može efektuirati; ko je nadležan da odluči da li se u konkretnoj autonomnoj pokrajini može primeniti ova ustavna norma; nisu ustanovljeni instrumenti koji bi se mogli koristiti kako bi se i realno, a ne samo nomilano, ustavom propisana mogućnost da se multinacionalni sastav stanovištva na području određene autonomne pokrajine mogla izraziti i u sastavu skupštine kao reprezentativnog tela građana. Jedno od veoma značajnih pitanja koje ilustrativno govori o karakteristikama ustavnog položaja skupštine autonomne pokrajine je i pravo organa centralne vlasti da raspuste skupštinu autonomne pokrajine. Među projektima ustava postoje razlike s obzirom na to da li se u njima ustanovljava pravo organa centralne vlasti da odlučuju o raspuštanju skupštine autonomne pokrajine ili organi centralne vlasti to pravo nemaju. Prema rešenjima sadržanim u većini projekata ustava 134 organi centralne vlasti nemaju pravo da raspuste skupštinu autonomne pokrajine. U ustavu se to i eksplicitno propisuje. 127 Izuzetak su projekti Beogradskog centra za ljudska prava i Forum iurisa koji uređivanje organizacije vlasti prepuštaju konstitutivnim aktima autonomnih pokrajina. 128 Dr P. Nikolić, član 196 stav 1 i član 197; Demokratska stranka, Deo V Glava II član Organi autonomne pokrajine; Demokratska stranka Srbije, član 148 i član 156; Liberali Srbije, član 145; Vlada Republike Srbije, članovi 146 i 153 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član Dr P. Nikolić, član 197 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 148 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 146 stav Demokratska stranka, Deo V Glava II član Organi autonomne pokrajine, stav 3; Demokratske stranke Srbije, član148 stav 3; Vlade Republike Srbije, član 146 stav Dr P. Nikolić, član 197 stav Dr P. Nikolić, član 197; Demokratska stranka Srbije član 148 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 146 stav Demokratska stranka Srbije, član 148 stav 4; Vlada Republike Srbije član 146 stav Beogradski centar za ljudska prava, Deo III, Glava I tačka 1 teza Nadležnost stav 1 alineja 12 i stav 6 alineja 3. 23

25 Rešenje prema kome organi centralne vlasti imaju pravo da raspuste pokrajinsku skupštinu predviđeno je u nekoliko projekata ustava. 135 Ovo pravo organi centralne vlasti mogu koristiti samo ukoliko su ispunjeni ustavom propisani uslovi i samo pod okolnostima koje su utvrđene ustavom. 136 Projekti ustava u kojima je prihvaćeno ovo rešenje razlikuju se između sebe s obzirom na to koji organ centralne vlasti je nadležan da odluči o raspuštanju pokrajinske skupštine. Nadležnost za donošenje odluke o raspuštanju pokrajinske skupštine, prema rešenju u jednom od projekata ustava 137 donosi ustavni sud na predlog vlade. Prema drugom rešenju 138 ovo pitanje je u nadležnosti Narodne skupštine, koja odluku o raspuštanju pokrajinske skupštine donosi na predlog Ministarskog saveta. Trećim rešenjem 139 pravo odlučivanja o raspuštanju pokrajinske skupštine pripada Vladi koja ovu odluku donosi uz saglasnost Narodne skupštine. Zajednička karakteristika koja odlikuje sva navedena rešenja ogleda se u tome što u postupku odlučivanja o ovom osetljivom pitanju učestvuju dva organa, od kojih je jedan predlagač, dok drugi donosi odluku, ili se pak za odluku o raspuštanju pokrajinske skupštine zahteva saglasnost volja dve grane vlasti zakonodavne i izvršne vlasti. 5.2 Organi izvršne vlasti u autonomnoj pokrajini Prema rešenjima u svim projektima ustava u autonomnoj pokrajini se, pored skupštine kao predstavničkog tela građana, obrazuju i organi kojima se poveravaju poslovi izvršne vlasti. U tom pogledu među autrima projekata ustava postoji puna saglasnost. U projektima ustava u kojima se u samom ustavu utvrđuju organi koji se obrazuju na nivou autonomne pokrajine izričito se navode i organi čiju nadležnost čine poslovi iz domena izvršne vlasti. Među projektima ustava postoje razlike koje se u prvom redu odnose na naziv organa koji obavlja poslove izvršne vlasti, ali i razlike o obimu ustavne regulative koja se odnosi na organ izvršne vlasti u autonomnoj pokrajini. Za organ koji obavlja poslove izvršne vlasti na nivou autonomne pokrajine koriste se različiti nazivi: vlada 140, izvršno veće, 141 savet oblasti. 142 Pored toga, u ovim projektima ustava preciziraju se još neka pitanja vezana za status izvršnog organa koji se obrazuje na nivou autonomne pokrajine, među kojima su: način na koji se bira pokrajinski organ koji obavlja poslove izvršne vlasti, a koji je poveren skupštini autonomne pokrajine (izvršni organ se određuje kao organ skupštine); 143 dužina trajanja mandata članova izvršnog oragana autonomne porajine; 144 pravo autonomne pokrajine pokrajine da svojim aktom odredi broj članova izvršnog organa; 145 status i način izbora presednika izvršnog organa autonomne pokrajine Sudska vlast u autonomnoj pokrajini da ili ne? Jedno od pitanja na kome se pogledi autora projekata i rešenja u projektima ustava značajno razilaze su vezana za sudsku vlast, za organizaciju sudstva na nivou autonomne pokrajine kao i za 135 Dr P. Nikolić, član 203; Demokratska stranka, Deo V, Glava II član zaštita pravnog poretka i interesa Republike Srbije; Demokratska stranka Srbije, član 159; Vlada Republike Srbije, član Među razlozima koji mogu dovesti do raspuštanja pokrajinske skupštine navode se grubo kršenje ustava i zakona od strane skupštine ili izvršnog veća autonomne pokrajine ili ugrožavanje pravnog poretka Republike Srbije (Demokratska stranka Srbije, član 159 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 155 stav 1); ukoliko pokrajina ne ispunjava obaveze utvrđene ustavom i zakonima Republike Srbije ili postupa na način koji teško vređa opšti interes Republike Srbije (Demokratska stranka, Deo V, Glava II član Zaštita pravnog poretkla Republike Srbije, stav 1); kršenje ustava i zakona, aktima, delovanjem odnosno nedelovanjem i grubo narušavanje interesa Kraljevine Srbije kao celine ili lokalne samouprave i građana na svojoj teritoriji (dr P. Nikolić, član 203) 137 Demokratska stranka Srbije, član 159 stav 1; Vlada Republike Srbije, član Dr P. Nikolić, član Demokratska stranka, Deo V Glava II član Zaštita poretka i interesa Republike Srbije, stav Demokratska stranka, Deo V Glava II član Organi autonomne pokrajine, stav 1; Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike. 141 Vlada Republike Srbije, član Dr P. Nikolić, član 200 stav Dr P. Nikolić, član 200 stav 1; Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 2; Vlada Republike Srbije, član 153 stav Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 2; Vlada Republike Srbije član 157 stav Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 2; Vlada Republike Srbije član 157 stav Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 2; Vlada Republike Srbije član 157 stav 2. 24

26 ustanovljavanje prava autonomne pokrajine da participira u odlučivanju o izboru ili postavljenju sudskih organa koji se obrazuju na nivou centralne vlasti i o čijem obrazovanju odlučuju organi centralne vlasti. I u debati koja je u stručnoj javnosti vođena o projektima ustava mišljenja o obrazovanja organa sudske vlasti u autonomnoj pokrajini bila su polarizovana. U ovom kontekstu treba ukazati takodje, da i u evropskim dokumentima o regionima nema ni jednoga od standarda koji bi upućivao na formiranje sudskih organa u regionu niti o poveravanju sudske vlastik regionima. Jedini standard koji postavljaju evropski dokuimenti o regionima, a koji se odnosi na sudsku vlast odnosi se na učešće autonomnih pokrajina u u postavljanju sudskih organa odgovornih za rešavanje sporova između države i regiona. 147 U komparativnoj ustavnosti kako pokazuju u iskustva u regionalno uređenim državama, organizovanje sudske vlasti na nivou regiona predstavlja izuzetak. 148 U nekoliko projekata ustava u samom ustavu se eksplicitno propisuje jedinstvena organizacija sudstva i jedinstvo pravosudnog sistema. U tom kontekstu autonomna pokrajina nema bilo koju vrstu ingerencija u domenu sudske vlasti pa, u skladu sa takvim načelnim pristupom u ovim projektima ustava nije ustanovljena mogućnost da se u autonomnoj pokrajini obrazuju bilo koji sudski organi. 149 U tri projekta ustava predviđeno je formiranje sudskih organa u autonomnoj pokrajini. Prema rešenju u jednom od projekata ustava autonomnoj pokrajini se garantuju ograničena prava u domenu sudske vlasti koja su vezana za osnivanje dve vrste sudskih organa. Ova prava autonomne pokrajine uključuju pravo na osnivanje i organizovanje prekršajnih sudova kao i pravo na osnivanje i organizovanje administrativnih sudova za rešavanje sporova nastalih u upravnim stvarima opština, gradova kao i pokrajinskih organa uprave. 150 Rešenje koje je u vezi sa statusom sudske vlasti u autonomnoj pokrajini prihvaćeno u drugom projektu ustava 151 ne precizira niti bliže reguliše organizaciju sudstva u autonomnoj pokrajini već samo jednom opštom odredbom utvrđuje da autonomna pokrajina ima sudsku vlast, kao i da se sadržaj i obim sudske vlasti kreće u granicama ustavom utvrđenih nadležnosti autonomne pokrajine. 152 Samo u jednom od projekata 153 ustava regulisano je, među odredbama ustava koje se odnose na pokrajinske organe, i osnivanje sudova na nivou autonomne pokrajine. Preciziran je i naziv suda (Vrhovni sud ili Visoki sud) i regulisana je detaljno nadležnost najvišeg sudskog organa u autonomnoj pokrajini. Najzad, jedan od projekata ustava sadrži i rešenje prema kome se u autonomnoj pokrajini obrazuje Odeljenje Vrhovnog suda. Pored toga, u ovaj projekt ustava uključeni su i standardi evropskih dokumenata o koji se odnose na sudsku vlast regiona. Prema rešenjima koja su predviđena ovom projektu ustava autonomne pokrajine bi bile zastupljene u Visokom pravosudnom savetu koji odlučuje o izboru sudija i tužilaca i tako bi bile uključene u izbor pravosudskih organa i imale bi mogućnost da sudeluju u njihovom izboru i utiču na personalni sastav pravosudnih organa. Autonomna pokrajina bi, takođe, imala pravo da predlaže jedan broj sudija Ustavnog suda Republike u čijoj je nadležnosti, između ostalog, i rešavanje sukoba nadležnosti između pokrajinskih organa i organa centralne vlasti kao i sukoba nadležnosti između pokrajinskih organa i organa lokalne samouprave. Garantovanjem ovog prava autonomne pokrajine standardi evropskih dokumenata o sudskoj vlasti u regionima koji pretpostavljaju konsultovanje i učešće 147 Deklaracija skupštine evropskih regiona, član 7 stav To je na primer slučaj u Španiji u kojoj se u Kataloniji obrazuju sudski organi, kjao i Visoki sud prtavde kao vrhovni pravosudsni pravosudni organ pravnog sistema Katalonije (član 95 Statuta Katalonije). Videti o tome Pajvančić, M., Ustavni okvir regionalni države - primer Srbije, Centar za regionalizam, Novi Sad, 2009, str Dr P. Nikolić, Demokratska stranka Srbije, Vlada Republike Srbije, Beogradski centar za ljudska prava uz izdvojeno mišljenje jednog člana eksperske grupe (prof dr M. Pajvančić) prema kome pokrajina ima sudsku vlast u oblastima u kojima se prostire njena izvorna zakonodavna nadležnost utvrđena ustavom. 150 Demokratska stranka, Deo V Glava II član Nadležnosti, stav 2 alineje 10 i Liberali Srbije, član 157. U projektu Beogradskog centra za ljudska prava to je bio i predlog iznet u izdvojenom mišljenju jednog člana ekspertske grupe. 152 Liberali Srbije, član 157. U projektu Beogradskog centra za ljudska prava to je i predlog iznet u izdvojenom mišljenju jednog člana grupe. 153 Projekt Forum iurisa, Glava V tačka 1 teza 1.2 stavovi 3, 8 i 9. 25

27 regiona u izboru odnosno postavljanju organa sudske vlasti koji odlučuju o zaštiti regionalne samouiprave, integrisani su u ustavni sistem. U ovom projektu ustava sadržano je i rešenje koje predstavlja jedan specifičan vid decentralizacije, a prema kome se sedište organa centralne vlasti locira izvan glavnog grada u kome se tradicionalno nalaze sedišta organa centralne vlasti. Sedište Ustavnog suda bi, prema ovom rešenju, bilo u Novom Sadu Organi uprave pokrajinska administracija U autonomnoj pokrajini se, prema rešenjima sadržanim u većini projekata ustava obrazuju i pokrajinski organi uprave. 155 U nekim projektima ustava se posebno regulišu još neka od pitanja vezanih za obrazovanje pokrajinske administracije. Tako se u nekim projektima ustava posebno garantuje pravo autonomne pokrajine da obrazuje pokrajinske javne službe, 156 dok se u drugim projektima ustava bliže se reguliše način imenovanja starešina na čelu organa uprave Ombudsman zaštitnik građana Nekoliko projekata ustava, među pokrajinskim organima, kao jedan od pokrajinskih organa, izričito predviđa i da se u autonomnoj pokrajini obrazuje institucija ombudsmana ZAŠTITA PRAVA NA POKRAJINSKU AUTONOMIJU Pravo na regionalnu samoupravu uživa posebnu zaštitu. To je standard koji ustanovljavaju evropski dokumenti o regijama. Zaštita prava na regionalnu samoupravu uključuje garancije kojima se obezbeđuju pravo regiona da ostvare zaštitu prava na regionalnu samoupravu, pred nadležnim organima centralne vlasti. Ova načelna garancija prava na zaštitu regionalne samouprave, u ustavu se operacionalizuje kroz ustanovljavanje i garantovanje različitih, prvenstveno pravnih instrumenata koji regionima stoje na raspolaganju kako bi mogli da pred nadležnim organima pokrenu postupak u cilju zaštite prava na regionalnu samouporavu. Pored toga, zaštita prava na regionalnu samoupravu, podrazumeva i uključuje propisivanje procedura koje obezbeđuju pravo regiona (regionalnih organa kao i građana regiona) na učešće u donošenju odluka koje se odnose na status regiona i njegove nadležnosti. Poseban vid zaštite prava na regionalnu samoupravu obezbeđuje se kada se odlučuje o pitanjima koja definišu status regiona ili presudno utiču na položaj regiona u ustavnom sistemu (npr. promena statusa regiona, odlučivanje o promeni teritorije na kojoj se region prostire, pravo pokretanja postupka za zaštitu prava na regionalnu samoupravu pred nadležnim sudskim telima, odlučivanje o promeni ustava, odlučivanje o formiranju regiona i dr.). 6.1 Odlučivanje o promeni statusa autonomne pokrajine Set pitanja koja se neposredno odnose na položaj autonomne pokrajine u ustavnom sistemu različito je regulisan u projektima ustava koji su bili predmet analize. Kako bi se izbeglo ponavljanje već rečenog u prethodnim razmatranjima, samo upućujemo na pitanja koja su relevantna za status autonomne pokrajine u ustavnom sistemu, a koja su obrađena u tački 1 ovog priloga. 154 Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 134 stav 3, član 143 stav 4, član 186 stav 8. Može se pretpostaviti da je na oblikovanje ovoga rešenja uticaj imala i praksa komparativne ustavnosti koja pruža takve primere. Sedište Ustavnog suda Nemačke koji je organ federalne, daklče, centralne vlasti nije u glavnom gradu već u Karlsrueu, a sedište Ustavnog suda Češke nalazi se u Brnu. 155 Dr P. Nikolić, član 200 stav 2; Demokratska stranka, Deo V Glava II član Organi autonomne pokrajine, stav 4; Demokratska stranka Srbije, član 157 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 152 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 170 stav Demokratska stranka Srbije, član 156 stav 1; Vlada Republike Srbije član 152 stav Dr P. Nikolić, član 200 stav Forum iuris, Glava IV tačka 5 teza 5.2 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 156 stav 2; Liberali Srbije, član 146 stav 1; Vlada Republike Srbije, član 152 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 151 stav 1. 26

28 Za ustavni status autonomne pokrajine posebno su značajna sledeća pitanja: regionalni princip na kome počiva teritorijalna organizacija, različiti nazivi za teritorijalne zajednice koje se formiraju između nivoa lokalne vlasti i nivoa centralone vlasti, a koji se koriste u projektima; kriterijumi na osnovu kojih se obrazuje autonomna pokrajina kao i postupak po kome se odlučuje o formiranju nove autonomne pokrajine ili o promeni ustavnog statusa autonomne pokrajine; svojstva i pravna priroda osnovnog konstitutivnog akta autonomne pokrajine; pravni subjektivitet autonomne pokrajine; teritorija autonomne pokrajine kao i odlučivanje o području na kome se prostire autonomna pokrajina. 6.2 Pravo autonomne pokrajine na obraćanje organima u čijoj nadležnosti je odlučivanje o zaštiti prava na pokrajinsku autonomiju Zaštitu prava na pokrajinsku autonomiju i regionalnu samoupravu, kao jedanm od standarda u evropskim dokumentima o regijama, regulisana je u nekoliko projekata ustava. Među projektima ustava postoje izvesne razlike u načinu na koji su regulisana prava autonomne pokrajine na zaštitu pokrajinske autonomije kao i u sadržaju i obimu prava koja se garantuju autonomnoj pokrajini u vezi sa zaštitom njenog položaja u ustavnom sistemu. U većini analiziranih projekata ustava autonomnoj pokrajini se garantuje ustavnosudska zaštita koja se ostvaruje u dva posebna oblika i u različitim postupcima pred ustavnim sudom. Jedan vid zaštite ustavnog statusa autonomne pokrajine obezbeđuje se u postupku ocene ustavnosti i zakonitosti 159 u kome se iz pravnog poretka iskuljučuje norma (ili više normi) nekog zakona ili podzakonskog pravnog akta čija je ustavnost ili zakonitost osporena zbog toga što su norme u neskladu sa ustavom koji reguliše status autonomne pokrajine ili sa zakonima koji regulišu pojedina pitanja vezana za status autonomne pokrajine. Drugi vid zaštite ustaom garantovanog statusa autonomne pokrajine ostvaruje se u postupku koji se pred ustavnim sudom pokreće specifičnom žalbom (svojevrsna ustavna žalba) koju podnose ovlašćeni organi autonomne pokrajine. 160 Uslov koji mora biti ispunjen da bi se organi autonomne pokrajine mogli koristiti pravom da se ovom žalbom obrate ustavnom sudu je propisan u ustavu. Žalbu za zaštitu pokrajinske autonomije nadležni pokrajinski organ može se ukoliko se pojedinačnim aktom ili radnjom, bez obzira od koga dolaze, ometa nadležnost autonomne pokrajine. 161 Samo u jednom projektu ustava regulisana je i sudska zaštita prava na autonomiju. Pravni instrumenti koji se mogu koristiti kako bi se pokrenuo postupak u kome se odlučuje o ovom vidu zaštite statusa autonomne pokrajine i prava na pokrajinsku autonomiju su: pravo nadlećnih organa autonomne pokrajine na pokretanje postupka pred Upravnim sudom za ocenu ustavnosti upravnih akata državnih organa i organizacija koje vrše javna ovlašćenja kojima se narušava autonomija, 162 kao i pravom nadležnih organa autonomne pokrajine da pokrenu postupak pred Računskim sudom i svim redovnim sudovima radi zaštite autonomije i autonomnih prava oblasti. 163 Kao ovlašćeni subjekti kojima sam ustav garantuje pravo da pokrenu postupak za zaštitu statusa autonomne pokrajine u projektima ustava su navedeni različiti organi i u tom pogledu rešenja u projektima ustava se razlikuju. U jednome od projekata ustava ovo pravo ima vlada autonomne pokrajine, 164 u drugome skupština oblasti, predsednik oblasti i savet oblasti, 165 dok u nekim projektima sam ustav ne reguliše koji organi imaju aktivnu legfitimaciju za pokretanje postupka, već regulisanje toga pitanja ustav prepušta autonomnoj pokrajini, ali propisuje da autonomna pokrajina to pitanje reguliše svojim statutom kao najvišim pravnim aktom autonomne pokrajine Dr P. Nikolić, član 201 stav 2; Demokratska stranka Srbije, član 156 stav 2; Liberali Srbije, član 128 stav 1 alineja 8; Vlada Republike Srbije član 160 stav 2 i Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 191 stav 1 alineje 1, 6 i Demokratska stranka Srbije, član 156 stav 1; Vlada Republike Srbije član 160 stav Demokratska stranka Srbije, član 156 stav 1; Vlada Republike Srbije član 160 stav Dr P. Nikolić, član 201 stav Dr P. Nikolić, član 201 stav Predlog ekspertske grupe Predsednika Republike, član 192 stav Dr P. Nikolić, član 201 stavovi 2 i Demokratska stranka Srbije, član 156; Vlada Republike Srbije član

29 7. ZAJEDNIČKI POGLED NA STATUS AUTONOMNE POKRAJINE JEDAN MOGUĆI MODEL USTAVNOG POLOŽAJA AUTONOMNE POKRAJINE NA BAZI REŠENJA U VEĆINI USTAVNIH PROJEKATA Ukoliko bi smo pokušali da, na osnovu analize projekata ustava, definišemo ustavni položaj autonmne pokrajine rukovodeći se rešenjima prihvaćenim u većini predloga, status autonomne pokrajine u ustavnom sistemu Srbije bilo bi moguće odrediti na osnovu sledećih pokazatelja. 1. Opšti okvir koji definiše vertikalnu podelu vlasti i status autonomnih pokrajina u ustavnom sistemu Vertikalnu podelu vlasti odlikovao bi regionalni princip organizovanja. U ustavu bi regionalni princip teritorijalne organizacije bio bi garantovan kao pravo građana na regionalnu samoupravu. Teritorijalna zajednica koja bi se formirale neposredno ispod nivoa centralne vlasti nazivala bi se autonomna pokrajina. U ustavu bi izričito bile navedene autonomne pokrajine koje su i sada odlika vertikalne podele vlasti i teritorijalne organizacije u ustavnom sistemu Srbije, uz isticanje posebnog statusa Kosova i Metohije. Postojala bi mogućnost formiranja novih pokrajina. One bi se obrazovale pod uslovima koji su propisani u ustavu. Autonomna pokrajina bi imala svojstvo pravnog lica. Najviši pravni akt autonomne pokrajine bi bio statut. Statut autonomne pokrajine bi se donosio uz saglasnost Narodne skupštine Republike Srbije. Teritoriju autonomne pokrajine (područje na kome se ona prostire) regulisao bi organski zakon koji bi se usvajao po posebnom postupku, različitom od postupka po kome se usvajaju drugi zakoni. O usvajanju ovog zakona odlučivalo bi se kvalifikovanom većinom glasova. 2. Nadležnosti autonomne pokrajine Princip subsidijariteta, regulisan Ustavom, primenjivao bi se kao osnovni kriterijum za raspodelu nadležnosti između različitih nivoa organizacije vlasti (centralnalnih i pokrajinskih organa kao i pokrajinskih organa i organa lokalne samouprave). Princip subsidjariteta pratila bi i ustavom propisana opšta pretpostavka nadležnosti ustanovljena u korist lokalne zajednice kao primarnog oblika teritorijalne organizacije vlasti i nivoa vlasti koji je najbliži građanima, kao i taksativno (metor enumeracije) navođenje nadležnosti autonomne pokrajine i Republike u samom ustavu. Autonomna pokrajina bi imala tri grupe nadležnosti čija priroda i karakteristike se razlikuju. Prvu grupu nadležnosti činile bi izvorne (originerne) nadležnosti. Ove nadležnosti bile bi propisane i garantovane ustavom, taksativim navođenjem oblasti u kojima se one protežu. Među oblastima koje bi bile u krugu izvornih nadležnosti navode se: uređenje i organizacija pokrajinskih službi i javnih službi; utvrđivanje prihoda i rashoda u budžetu pokrajine; upravljanje pokrajinskom imovinom; prostorno i razvojno planiranje; saradnja sa pokrajinama u Republici i regionima u drugim zemljama; poljoprivreda; zdravstvo; socijalna zaštita; prosveta; kultura; šumarstvo; stočarstvo; lov i ribilov; vodoprivreda; saobraćaj; zaštita životne sredine; turizam i ugostiteljstvo. Druga grupa nadležnosti bile bi prenete nadležnosti (povereni poslovi). Prenete nadležnosti regulisale bi se zakonom uz, ustavom propisanu obavezu da se, od strane onog nivoa vlasti koji delegira nadležnosti obezbede potrebna finansijska sredstva kako bi se one mogle obavljati. Centralna vlast bi imala pravo da kontroliše zakonitost i celishodnost obavljanja poverenih poslova od strane pokrajinskih organa. Treća grupa nadležnosti obuhvatala bi poslove koji su u nadležnosti kako organa centralne vlasti tako i pokrajinskih organa, koji se realizuju u istoj oblasti ali se njihov kvalitet i obim razlikuje zavisno od toga na kom nivou vlasti se obavljaju (konkurentne nadležnosti). 28

30 Autonomna pokrajina bi imala zakonodavnu vlast. Skupština autonomne pokrajine kao neposredno birano predstavništvo građana u autonomnoj pokrajini bila bi ovlašćena da reguliše pitanja koja su u izvornoj nadležnosti autonomne pokrajine. Ona bi imala pravo da donosi zakone u oblastima u oblastima koje čine izvorne nadležnosti autonomne pokrajine. Ovlašćenja autonomne pokrajine u domenu zakonodavne vlasti uključivale bi i pravo autonomne pokrajine da predlaže republičke zakone. Pokrajinski organi određeni ustavom ili statutom autonomne porajine imali bi status ovlašćenog predlagača u zakonodavnom postupku koji se odvija u Narodnoj skupštini Republike Srbije. Pored zakonodavne, autonomna pokrajina bi imala izvršnu vlast. U oblastima koje čine izvorne nadležnosti autonomne pokrajine, ustav garantuje pravo autonomne pokrajine da izvršava pokrajinske zakone. Kada se pak radi o republičkim zakonima, autonomna pokrajina bi imala pravo da izvršava zakone samo pod uslovom da je na to ovlašćena zakonom. U pogledu učešća autonomne pokrajine u sudskoj vlasti među projektima ustava postoje značajne razlike. Kada je u pitanju učešće autonomne pokrajine u sudskoj vlasti nije moguće naći minimalni zajednički imenitelj u projektima ustava koji su analizirani. Zato samo navodimo tri različita pogleda na ovo pitanje. Prema jednoj grupi projekata ustava mogućnost da autonom,na pokrajina na bilo koji način sudeluje u vršenju sudske vlasti je isključena. Prema drugoj grupi projekata ustava, autonomna pokrajina bi imala interencije u i ovoj grani vlasti. U autonomnoj pokrajini bi se, prema ovim predlozima obrazovao Vrhovni sud. Najzad, u trećoj grupi su projekti ustava koji garantuju sudelovanje autonomne pokrajine u vršenju sudske vlasti i regulišu način njenog učešća u ostvarivanju sudske vlasti (npr. pri odlučivanju o izboru i razrešenju sudija), a u pogledu organizacije sudske vlasti predviđaju obrazovanje Odeljenja Vrhovnog suda u autonomnoj pokrajini. U kontekstu nadležnosti koje se obavljaju ne samo na nivou centralne vasti već i na pokrajinskom nivou kao i na nivou lokalne zajednice kao primarne zajednice, veoma važno pitanje je kako obazbediti jedinstvo pravnog poretka koje uključuje usklađen i usaglašen sistem propisa različite pravne prirode i pravne snage. Zato je ustavom propisano načelo jedinstva pravnog poretka koga prate različiti instrumenti i mere kojima se to osigurava veoma važan činilac regionalno uređene države. Zajednička karakteristika analiziranih projekata ustava je prihvatanje principa jedinstva pravnog poretka. Ovaj princip garantuje se ustavom, a ostvaruje se jednakošću prava građana, jednakom važnošću pojedinačnih pravnih akata na celoj teritoriji Republike kao i saglasnošću statuta autonomne pokrajine sa ustavom o čemu bi odlučivao Ustavni sud Republike. 3. Učešće autonomne pokrajine u radu i odlučivanju organa centralne vlasti U većini projekata ustava koji su analizirani prihvaćeno je rešenje prema kome bi Narodna Skupština Srbije bila jednodomna. U tom kontekstu, autonomnoj pokrajini bi bilo ustavom zagarantovano pravo da bude reprezentovana u Narodnoj skupštini. Autonomna pokrajina bi na ta način imala pravo da učestvuje u zakonodavnoj vlasti kao i da učestvuje u odlučivanju o pitanjima koja su u nadležnosti Narodne skupštine. Pravo učešća u odlučivanju o pitanjima koja su u nadležnosti organa centralne vlasti ostvarivala autonomna pokrajina bi ostvarivala, dakle, samo u domenu zakonodavne vlasti. Svoje ustavom garantovano pravo da učestvuje u odlučivanju o pitanjima iz domena zakonodavne vlasti, koja su nadležnost centralnih organa vlasti, autonomna pokrajina bi realizovala na dva načina. Jedan oblik ostvarivanja prava autonomne pokrajine da učestvuje u odlučivanju o pitanjima za koja su nadležni organi centralne vlasti ostvarivao bi se putem svojih neposredno izabranih predstavnika (poslanika koji reprezentuju autonomnu pokrajinu u Narodnoj skupštini). Drugi način participacije autonomne pokrajine u vršenju zakonodavne vlasti ostvarivao bi se kroz pravo autonomne pokrajine da Narodnoj skupštini predlaže donošenje zakona. Organi autonomne pokrajine koje odredi statut autonomne pokrajine (Skupština autonomne pokrajine) imali bi status ovlašćenog prelagača republičkih zakona, koji bi bio zagarantovan samim ustavom. 29

31 Naposletku, učešće autonomne pokrajine u vršenju zakonodavne vlasti ostvarivalo bi se i kroz procedure koje obezbeđuju konsultovanje autonomne pokrajine prilikom usvajanja određenih zakona. Zakonodavni postupak po kome se donose pojedini zakoni (npr. finansijski zakoni) uključivao bi ustavom garantovano pravo autonomne pokrajine da bude konsultovana prilikom odlučivanja o usvajanju zakona koji regulišu ovu važnu oblast. 4. Finansijska autonomija U projektima ustava preovladavaju rešenja prema kojima se autonomnoj pokrajini garantuje finansijska autonomija u granicama i obimu koji propisuju ustav i zakon. Primetno je da ovo pravo autonomne pokrajine nema status samo ustavnog već i zakonskog prava, što govori da ustav ustanovljava samo načelnu garanciju finansijske autonomije i reguliše osnovna pitanja u ovom domenu. Regulisanje svih drugih pitanja u ovoj, za ustavni status autonomne pokrajine, veoma osetljivoj oblasti delegirana su zakonodavcu da ih on reguliše. Finansijska autonomija ogledala bi se u ustavnom garantovanju prava autonomne pokrajine u nekoliko značajnih područja: sopstveni izvori prihoda, sopstvena imovina, sopstveni budžet, pravo da učestvuje u porezima koje prikuplja država Autonomna pokrajina bi imala sopstvene izvore prihoda kao i pravo da slobodno raspolaže prihodima u okviru svojih ustavom propisanih nadležnosti. Autonomna pokrajina bi imala sopstvenu imovinu kao i pravo da raspolaže prihodima od imovine čiji je titular. Autonomna pokrajina bi imala sopstveni budžet. Nadzor nad budžetom autonomne pokrajine bio bi poveren računskom sudu. Autonomna Pokrajina bi imala pravo da učestvuje u porezima koje prikuplja država ali u ograničenom obimu. Ovo pravo garantuje se autonomnoj pokrajini samo u slučaju kada se sredstva iz poreza koja prikuplja država obezbeđuju za obavljanje poslova koje su organi centralne vlasti poverili autonomnoj pokrajini. Pristup autonomne pokrajine nacionalnom tržištu kapitala bio bi otvoren. Ona bi imala pravo da koristi sredstva na nacionalnom tržištu kapitala kao i da se zadužuje, pod zakonom određenim uslovima. Finansijski zakoni donosili bi se po posebnoj proceduri, različitoj od zakonodavnog postupka po tome što uključuje konsultovanje autonomne pokrajine. 5. Organizacija vlasti U autonomnoj pokrajini obrazovali bi se sledeći pokrajinski organi: pokrajinska skupšština kao najviše predstavništvo građana, izvršni organi autonomne pokrajine, pokrajinski organi uprave i pokrajinski ombudsman. Pokrajinska skupština bila bi obrazovana pokrajinska kao opšte predstavništvo građana. Poslanike pokrajinske skupštine neposredno bi birali građani na pokrajinskim izborima, a na osnovu jednakog biračkog prava, tajnim glasanjem. Poslanici skupštine autonomne pokrajine bi se birali na četiri godine, a mandat poslanika bi bio slobodan. Mišljenja autora projekata ustava su podeljena kada se radi o pravu organa centralne vlasti da raspuste pokrajinsku skupštinu, u slučajevima koje propisuje ustav. U polovini projekata ustava ovo se pravo daje centralnim vlastima. Razlike među predlozima postoje kada se radi o ustavom propisanim uslovima koji su osnov za raspuštanje pokrajinske skupštine, kao i u pogledu organa centralne vlasti u čijoj je nadležnosti donošenje odluke o raspuštanju pokrajinske skupštine. Druga polovina projekata ustava isključuje mogućnost da organi centralne vlasti raspuste pokrajinsku skupštinu, smatrajući da je kontrola 30

32 ustavnosti dovoljan i pouzdan instrument koji obezbeđuje nadzor nad ustavnošću i zakonitošću odluka pokrajinske skupštine. Poslove izvršne vlasti koji se obavljaju na nivou autonomne pokrajine bili bi povereni izvršnim organima autonomne pokrajine (izvršnom veću autonomne pokrajine, odnosno vladi kako se ovaj pokrajinski organ naziva u nekima od projekata ustava. U autonomnoj pokrajini bi se obrazovali i organi pokrajinske uprave (administracija). Pred skupštine kao predstavništva građana, izvršnog veća kao organa koji obavlja poslove iz domena izvršne vlasti i pokrajinske uprave, u autonomnoj pokrajini bi se birao pokrajinski ombudsman. U pogledu sudstva mišljenja i stavovi autora projekata ustava su podeljena. U skladu sa tim i rešenja koja se odnose na sudsku vlast se značajno razlikuju. Preovlađujuće rešenje u projektima ustava je da je sudska vlast jedinstvena kao i da autonomna pokrajina nema ingerencija u domenu sudske vlasti. 6. Zaštita prava na pokrajinsku autonomiju U projektima ustava autonomnim pokrajinama se garantuje pravo na zaštitu svog ustavnog statusa. Pravo na pokrajinsku autonomiju uživalo bi posebnu zaštitu. Ova zaštita bi se ostvarivala pred ustavnom sudom u postupku ocene ustavnosti. Autonomna pokrajina bi imala pravo da pred ustavnim sudom pokrane postupak ocene ustavnosti i zakonitosti ukoliko smatra da je nekim propisom centralne vlasti povređeno pravo na pokrajinsku autonomiju i status autonomne pokrajine u ustavnom sistemu. 8. PITANJA O KOJIMA SE REŠENJA U PROJEKTIMA USTAVA RAZLIKUJU Naposletku navodimo i set pitanja o kojima su mišljenja podeljena, a pogledi na njih različiti kao i pitanja koja su ustavom regulisana samo načelno pa realni sadržaj rešenja nije moguće sagledati samo na osnovu ustavnih odredbi. U vezi sa ovim pitanjima upućujemo i na odredbe evropskih dokumenata o regijama koji mogu poslužiti kao vodič kako bi se izgradila i ustanovila optimalna ustavna rešenja za pitanja koja su ostala otvorena. Među ovim pitanjima izdvajaju se sledeća: 1. Kriterijumi i postupak formiranja novih autonomnih pokrajina, posebno pravni akti koji regilišu ova pitanja i način učešća građana u procesu formiranja novih autonomnih pokrajina. Jedno od takvih je, na primer, i pitanje da li se autonomne pokrajine obrazuju kao monotipske ili politipske? Opšte standarde o ovim pitanjima koji bi mogli poslužiti kao svojevrstan vodič u regulisanju pomenutog pitanja utvrđuje Deklaracija Skupštine evropskih regija (član 1 stavovi 1 i 4). 2. Pravna priroda, svojstva i status najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine u pravnom sistemu. Standarde u ovom domenu utvrđuje Deklaracija skupštine evropskih regija (član 1 stav 3). 3. Sadržaj prava na autonomiju i samoupravu. Popis oblasti kao i obim, kvalitet i dometi i priroda nadležnosti pokrajinskih organa u pojedinim oblastima koje čine izvorne nadležnosti autonomne pokrajine. Standarde u ovoj oblasti nalazimo u Deklaraciji skupštine evropskih regiona (član 1 stav 4). 4. Odlučivanje o području na kome se prostire autonomna pokrajina, posebno propisi kojima se ovo pitanje reguliše kao i postupak odlučivanja o propisima koji regulišu ovo delikatno pitanje kao i procedure koje obezbeđuju učešće autonomne pokrajine prilikom odlučivanja o području na koje se prostire autonomna pokrajina (teritorija autonomne pokrajine). Standarde koji se odnose na odlučivanje o području na kome se prostire autonomna pokrajina utvrđuje Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 16 stav 1). 5. Operacionalizacija sadržaja načela subsidijernosti kao osnovnih principa raspodele nadležnosti između organa centralne vlasti, pokrajinskih i lokalnih organa sa jedne strane, tako i kada se radi o raspodeli nadležnosti između pokrajinskih organa i organa lokalne samouprave. Princip subsidijariteta bi bilo 31

33 neophodno operacionalizovati kako u domenu regulisanja odnosa (donošenje propisa) tako i u domenu izvršavanja propisa. Standarde koji se bliže odnose na sadržaj i način realizacije načela subsidijariteta definiše Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 4 stav 1) kao i Deklaracija skupštine evropskih regiona (član 3 stav 3 i član 8 stav 4). 6. Pravni propisi kojima se ustanovljavaju nadležnosti autonomne pokrajine, u vezi sa kojima je suštinsko pitanje vrsta nadležnosti (originerne, poverene, konkurentne) kao i da li se (i koje) nadležnosti autonomne pokrajine ustanovljavaju samo ustavom ili i zakonom, odnosno i najvišim pravnim aktom autonomne pokrajine? Standarde koji se odnose na ova pitanja uređuju Deklaracija skupštine evropskih regiona (član 3 stav 1) kao i Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 4 stav 1). 7. Kvalitet i obim nadležnosti autonomne pokrajine u oblastima u kojima ustav utvrđuje nadležnost autonomne pokrajine, posebno u domenu njenih izvornih nadležnosti kao i konkurentnih nadležnosti za koje je karakteristično da ih obavljaju i organi centralne vlasti i pokrajinski organi, ali sa različitim sadržajem i kvalitetom ovlašćenja. Standarde o ovim pitanjima postavlja Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 4 stavovi 1 i 3). 8. Nadležnosti autonomne pokrajine u domenu sudske vlasti. S obzirom da su stanovišta i rešenja u projektima ustava u pogledu ovog pitanja izrazito raznorodna nekoliko pitanja zaslužuiju posebnu pažnju: Prvo, da li autonomna pokrajina ima bilo kakve nadležnosti u domenu sudske vlasti? Drugo, ukoliko bi autonomna pokrajina imala izvesne nadležnosti u domenu sudske vlasti pitanje na koje bi trebalo odgovoriti je kakva je priroda ove nadležnost i šta čini njen sadržaj? Treće, da li se obezbeđuje učešće autonomne pokrajine u postavljanju sudskih organa odgovornih za rešavanje sporova između države i regiona, što je standard utvrđen evropskim dokumentima o regijama. Standardi u vezi sa pravom autonomne pokrajine da sudeluje u vršenju sudske vlasti postavljeni su u Deklaraciji skupštine evropskih regiona (član 7 stav 3). 9. Načelo harmonizacije kojim se regioni rukovode prilikom ostvarivanja svojih izvornih nadležnosti kako bi se obezbedilo jedinstvo pravnog poretka, konzistentnost i međusobna usklađenost njegovih delova, jedan je od standarda koji utvrđuje Delaracija skupštine evropskih regiona (član 3 stav 5) koji nije regulisan u projektima ustava. 10. Načelo prilagođavanja prenetih nadležnosti koje pretpostavlja da se poslovi čije vršenje centralne vlasti povere autonomnoj pokrajini (povereni poslovi) mogu prilagoditi konkretnim i specifičnim uslovima u autonomnoj pokrajini, nije regulisano u projektima ustava. Princip prilagođavanja prenetih nadležnosti, kao jedan od standarda vezanih za obavljanje poverenih poslova utvrđen je u Evropskoj povelji o regionalnoj samoupravi (član 5 stav 3). 11. Propisi kojim se regulišu finansijska sredstva za obavljanje poslova poverenih autonomnoj pokrajini (izvori, distribicija, kontrola upotrebe i dr.) i obaveza obezbeđivanja sredstava za ostvarivanje poverenih poslova nisu regulisani u projektima ustava. Standarde u ovom domenu utvrđuju Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 5 stav 2) i Deklaracija skupštine evropskih regiona (član 5). 12. Nadležnosti autonomne pokrajine koje se odnose na izvršavanje propisa koje donose organi centralne vlasti nisu bliže operacionalizovane u projektima ustava koji su analizirani. Standardi o ovom pitanju regulisani su u Deklaraciji skupštine evropskih regiona (član 3 stav 3 i član 8 stav 4). 13. Instrumenti koji obezbeđuju jedinstvo pravnog poretka naročito vrste instrumenata, njihov sadržaj i dejstvo nisu regulisani u projektima ustava. U vezi sa ovim pitanjem izdvaja se nekoliko pitanja. Prvo se odnosi na operacionalizaciju instrumenata koji obezbeđuju jednaka prava građana na celom području Republike kao i na garantovanje jednakog važenja isprava na celom području Republike. Drugo se odnosi na ocenu zakonitosti (ne i ustavnosti) najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine. 32

34 Treće pitanje odnosi se na raspuštanje skupštine autonomne pokrajine, posebno na pitanje da li organi centralne vlasti raspolažu pravom raspuštanja autonomne pokrajine, koji organi o tome odlučuju pod kojim uslovima i po kom postupku se to može učiniti. 14. Oblici i način učešća autonomne pokrajine u vršenju poslova iz nadležnosti Republike, osobito u pitanjima koja se odnose na obim regionalne samouprave i interese regiona kako je to regulisano u Evropskoj povelji o regionalnoj samoupravi (član 9 stav 1). U ovom kontekstu dva pitanja su posebno značajna: Prvo se odnosi na propisivanje i regulisanje procedura koje obezbeđuju uključivanje autonomne pokrajine u proces odlučivanja koji se odvija na centralnom nivou vlasti, što je samo parcijalno regulisano u analiziranim projektima ustava. Procedure rasprave i konsultovanja između organa države i zainteresovanog regiona su standard utvrđen Evropskom poveljom o regionalnoj samoupravi (član 9 stav 2 alineje 2 i 3). Drugo se odnosi na saglasnost autonomne pokrajine na odluke ili mere centralne vlasti koje imaju uticaja na nadležnost ili interese regiona ili se odnose na promenu granica regiona, što je samo delom regulisano u projektima ustava, uglavnom kada se radi o odlučivanju o teritoriji autonomne pokrajine. Standarde vezane za kvalitet obim i sadržaj učešća autonomne pokrajine u odlučivanju o navedenim pitanjima, kao i procedure koje obezbeđuju učešće i uticaj autonopmne pokrajine na odlučivanje o opvim važnim pitanjima utvrđuju Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (članovi 10 i 16) kao i Deklaracija skupštine evropskih regiona (član 1 stav 3, član 3 stav 6, član 10 stav 5). 15. Način i oblici ostvarivanja prava autonomne pokrajine na reprezentovanje ne samo u zakonodavnim već i u administrativnim organima koji su kao standardi utvrđeni u Evropskoj povelji o regionalnoj samoupravi (član 9 stav 2 alineja 1). Dva pitanja u ovom kontekstu zaslužuju pažnju. Prvo se odnose na kriterijume i način reprezentovanja autonomnih pokrajina u Narodnoj skupštini, što je u analiziranim projektima ustava samo delom regulisano. Drugo pitanje odnosi se na kriterijume i način reprezentovanja u administrativnim telima što u projektima ustava nije regulisano nije uređeno. 16. Sadržaj i obim finansijske autonomije, propisi koji regilišu obim, kvalitet i sadržaj finansijske autonomije autonomne pokrajine i posebno procedura odlučivanja o propisima koji regulišu finansijsku autonomiju kao i udeo autonomne pokrajine u porezima koje prikuplja Republika nisu bliže regulisani u projektima ustava. Standarde vezane za finansijsku autonomiju autonomne pokrajine regulišu Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 15) i Deklaracija skupštine evropskih regiona (član 5). 17. Operacionalizacija principa solidarnosti koji predstavlja dopunu principa finansijske autonomije je izostala u projektima ustava. Standarde o ovom važnom pitanju definiše Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (član 7 stav 4 i član 14 stav 4). 18. Zaštita prava građana na pokrajinsku autonomiju, nije na celovit način regulisana u projektima ustava. To se naročito odnosi na prirodu, obim i sadržaj zaštite prava građana na pokrajinsku autonomiju. U vezi sa tim više pitanja je ostalo otvoreno kao na primer, da li za zaštita prava na pokrajinsku autonomiju obuhvata samo ustavnosudsku ili obuhvata i druge oblike zaštite (npr. sudsku zaštitu); da li se zaštita može ostvariti samo u unutrašnjem pravnom sistemu ili postoji mogućnost da se ona obezbedi i u međunarodnom pravu; koji pravni instrumenti se ustanovljavaju u cilju zaštite prava na pokrajkinsku autonopmiju; po kom postupku se odlučuje o zaštiti, koji instrumenti stoje na raspolaganju autonomnoj pokrajini i njenim organima da pokreću postupak zaštite prava na pokrajinsku autonomiju i dr. Standarde u ovoj oblasti utvrđuje Evropska povelja o regionalnoj samoupravi (članovi 10, 16 i 17) i Deklaracija skupštine evropskih regiona (članovi 1 i 10). 33

35 II deo PRAVO GRAĐANA NA POKRAJINSKU AUTONOMIJU evropski standardi i ustavna rešenja Pažnja u ovom delu rada fokusirana je na analizu osnovnih karakteristika koje suštinski definišu položaj autonomne pokrajine u ustavnom sistemu Srbije prema rešenjima Ustava Republike Srbije iz godine. Predmet posebne pažnje su dve grupe pitanja. 167 Prva grupa pitanja odnosi se na ustavna rešenja koja su potencijalni (ali ne i nerealni) izvor mogućih problema prilikom praktične primene ustavnih normi, jer su norme nejasne, ne retko kontradiktorne ili nepotpune, a nedostaju instrumenti ili procedure za rešavanje ustavnih sporova pravnim instrumentima i u okvirima ustava. Druga grupa pitanja vezana je za selektivnu, ograničenu i restriktivnu primenu standarda utvrđenih u međunarodnim, posebno evropskim, dokumentima koji se odnose na decentralizaciju i na ustavni status regiona. 1. Pravo građana na pokrajinsku autonomiju generalni ustavni osnov i okvir statusa autonomne pokrajine u ustavnom sistemu Pored Preambule u kojoj se eksplicitno navodi samo autonomna pokrajina Kosovo i Metohija i njena suštinska autonomija u okviru suverene države Srbije, Ustav Srbije u uvodnim (načelnim) odredbama garantuje pravo građana na pokrajinsku autonomiju zajedno sa pravom građana na lokalnu samoupravu. Oba prava određuju se kao faktori ograničenja državne vlasti. 168 Ovaj načelni pristup napušta se, međutim, prilikom operacionalizacije položaja autonomnih pokrajina u delovima Ustava koji regulišu teritorijalnu organizaciju. 169 Pravo građana na pokrajinsku autonomiju kao i pravo građana na lokalnu samoupravu, prema izričitoj ustavnoj odredbi podležu kontroli (u Ustavu se koristi termin nadzor ) ustavnosti i zakonitosti Opšte odredbe Ustava o statusu autonomne pokrajine i lokalne samouprave jedinstveni polazni principi i rešenja koja određuju status autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave U opštim odredbama Ustava koje se odnose i na autonomne pokrajine i na lokalne zajednice definisan je način ostvarivanja prava na pokrajinsku autonomiju. Autonomnim pokrajinama i lokalnim zajednicama se garantuje status pravnog lica. 171 Standard utvrđen evropskim dokumentima o regijama koji uključuje garantovanje punog pravnog statusa regiona, 172 posebno vezi sa institucionalnim statusom regiona, našao je mesto u ustavnom sistemu. Osnovni princip raspodele nadležnosti između centralne vlasti i autonomnih pokrajina i lokalne samouprave je princip subsidijarnosti. U Ustavu se preuzima opšta definiciju ovog načela iz međunarodnih dokumenata, 173 ali se izbegava preciziranje njegovog sadržaja. Regulisanje tog pitanja Ustav delegira 167 Na mnoga od ovih pitanja ukazala je i Venecijanska komisija u svom mišljenju. Upravo teritorijalna organizacija vlasti, pored poglavlja o sudstvu, predstavlja onaj deo Ustava Srbije koji stručnjaci Venecijanske komisije posebno kritikuju. (pristupljeno 25 IV 2011). 168 Član 12 stav 1 Ustava Republike Srbije. 169 Odredbe o teritorijalnoj autonomiji sistematizovane su u Sedmom delu Ustava koji nosi naslov Teritorijalno uređenje i pored opštih odredbi (članovi 176 do 182 i članovi 182 do 188 i članovi 188 do 194 Ustava Republike Srbije). 170 Član 12 stav 2 Ustava Republike Srbije. 171 Član 176 stav 2 Ustava Republike Srbije. 172 Član 2 stav 2 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 173 Član 177 stav 1 Ustava Republike Srbije. 34

36 zakonodavcu. 174 Tako ostavlja neizvesnim sadržaj i kvalitet nadležnosti koje se ostvaruju na nivou autonomne pokrajine. U opštim odredbama o teritorijalnom uređenju regulisana je mogućnost da Republika zakonom poveri autonomnoj pokrajini pojedina pitanja iz svoje nadležnosti, 175 uz obavezu da obezbedi finansijska sredstva za obavljanje poverenih nadležnosti. 176 Republički organi imaju pravo nadzora nad obavljanjem poverenih poslova. Sadržaj koji obuhvata pravo nadzora i način ostvarivanja nadzora reguliše se zakonom. 177 I autonomna pokrajina ima pravo da lokalnim zajednicama poveri obavljanje pojedinih poslova iz domena svoje nadležnosti 178 kao i obavezu da obezbedi finansijska sredstva za obavljanje tih poslova. 179 Autonomnoj pokrajini garantuje se pravo da samostalno uređuju svoje organe, njihovu nadležnost, organizaciju i način rada kao i javne službe. 180 Prilikom regulisanja ovih pitanja organi autonomne pokrajine su vezani Ustavom. Akt koji reguliše ova pitanja, na koji Ustav upućuje, je statut autonomne pokrajine. 181 Ustav posebno navodi samo skupštinu autonomne pokrajine kao najviši organ autonomne pokrajine. 182 Pokrajinsku skupštinu čine poslanici izabrani na četiri godine na neposrednim izborima, tajnim glasanjem. Način njihovog izbora reguliše samostalno autonomna pokrajina svojim aktom koji donosi u formi pokrajinske skupštinske odluke. 183 Ustav propisuje da se u autonomnoj pokrajini u kojoj živi stanovništvo nacionalno mešovitog sastava obezbeđuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštini. 184 U Ustavu su u načelu prihvaćeni evropski standardi o regionima prema kojima institucionalna organizacija regiona počiva na garantovanju punog pravnog statusa regiona, 185 i uključuje pravo regiona da reguliše svoju organizaciju uz dužno poštovanje ustava i zakona 186 kao i autonomnost regionalnih organa u obavljanju poslova iz domena njihove nadležnosti. Ova prava regiona isključuju superviziju od strane centralne vlasti koja bi se odnosila na članove regionalnih organa ili mere centralne vlasti koje zadiru u slobodno izvršavanje nadležnosti regiona. 187 U opštim odredbama Ustava koje se podjednako odnose i na autonomne pokrajine i na jedinice lokalne samouprave su i odredbe o pravu na saradnju sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država, uz obavezu da se ta saradnja ostvaruje u okviru spoljne politke Republike Srbije i uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije Posebne odredbe o statusu autonomnih pokrajina u ustavnom sistemu Pored opštih odredbi o autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave Ustav sadrži i nekoliko članova koji se posebno odnose na autonomne pokrajine i njihov status u ustavnom sistemu. Autonomnu pokrajinu Ustav definiše kao teritorijalnu zajednicu, koja se osniva Ustavom, a u kojoj građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju. 189 Ustav prihvata koncept autonomne pokrajine kao teritorijalne zajednice, ali ne i kao političko teritorijalne zajednice. 174 Član 177 stav 2 Ustava Republike Srbije. 175 Član 178 stav 1 Ustava Republike Srbije. 176 Član 178 stav 3 Ustava Republike Srbije. 177 Član 178 stav 4 Ustava Republike Srbije. 178 Član 178 stav 2 Ustava Republike Srbije. 179 Član 178 stav 3 Ustava Republike Srbije. 180 Član 179 Ustava Republike Srbije. 181 Član 179 Ustava Republike Srbije. 182 Član 180 stav 1 Ustava Republike Srbije. 183 Član 180 stav 3 Ustava Republike Srbije. 184 Član 180 stav 4 Ustava Republike Srbije. 185 Član 2 stav 2 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 186 Član 11 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 187 Član 2 stav 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 188 Član 181 Ustava Republike Srbije. 189 Član 182 stav 1 Ustava Republike Srbije. 35

37 U Ustavu se izričito navode dve postojeće autonomne pokrajine, ali se samo za autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohiju rezerviše u samom Ustavu pozicija koju Ustav definiše kao suštinsku autonomiju. Sadržaj koji uključuje pojam suštinska autonomija, Ustav ne propisuje. Regulisanje tog pitanja prepušteno je zakonodavcu. 190 Zakon koji reguliše to pitanje razlikuje se od drugim zakona po tome što se donosi po postupku propisanom za promenu Ustava. 191 Ostaje nejasno Pored toga, Ustav dopušta mogućnost formiranja novih autonomnih pokrajina, kao i mogućnost da već osnovane autonomne pokrajine budu ukinute ili spojene. 192 O osnivanju nove autonomne pokrajine kao i o ukidanju ili spajanju postojećih, odlučuje se u postupku propisanom za reviziju Ustava. 193 Predlog za formiranje nove autonomne pokrajine ili promenu statusa postojeće autonomne pokrajine utvrđuju građani na referendumu i u skladu sa zakonom. 194 Način na koji su u Ustavu regulisana ova pitanja otvara više dilema. Na primer, koji postupak revizije Ustava će biti primenjen prilikom donošenja zakona koji reguliše suštinsku autonomiju Kosova i Metohije budući da su ustavom propisane dve različite procedure za promenu Ustava, a nije precizirano koja procedura se u ovom slučaju primenjuje; 195 da li se u postupku odlučivanja o promeni statusa autonomne pokrajine uvažavaju međunarodni standardi koji se odnose na kriterijume i postupak odlučivanja o promeni statusa autonomne pokrajine; koji oblik referenduma (obavezni ili fakultativni, prethodni ili naknadni) se primenjuje prilikom odlučivanja o statusu autonomne pokrajine i dr. Nekoliko pitanja vezanih za formiranje autonomne pokrajine, koja nisu reguliosana u Ustavu, zaslužuju da budu bliže osvetljena. Posebno značajno pitanje odnosi se na kriterijume za formiranje autonomne pokrajina, postupak odlučivanja o obrazovanju autonomne pokrajine, ustavni status autonomne pokrajine (monotipske ili politipske) i status postojećih autonomnih pokrajina. Evropskim dokumentima o regijama 196 ustanovljeni su osnovni kriterijumi za formiranje regiona, principi na kojima počiva procedura odlučivanja o formiranju regiona, odlučivanje o području na kome se prostire region kao i o odlučivanju o promeni granica regiona. Među kriterijumima koji bliže određuju regionalni identitet, prirodu regiona i njegov status u ustavnom sistemu navode se: istorijske, jezičke, kulturne, društvene, ekonomske i geografske veze 197 stanovništva na određenom području; različito poreklo i funkcija koju regioni imaju u okviru određene državne zajednice; 198 poseban politički identitet 199 koji može imati različite političke oblike. Principi regionalne samouprave, među kojima su svakako i najvažniji kriterijumi za obrazovanje regiona, trebalo bi da budu utvrđeni ustavom. Na to upućuje, između ostalog, i načelno pravilo Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 200 Postupak odlučivanja o statusu regiona i području na kome se obrazuje region načelno je regulisan Evropskom poveljom o regionalnoj samoupravi. Povelja ne reguliše posebno postupak formiranja novih regiona, ali bi se na ovaj postupak po analogiji mogla primeniti osnovna načela postupka odlučivanja o statusu regiona, području na kome se on prostire i promeni njegovih granica. Načela na kojima počiva postupak odlučivanja o pitanjima vezanim za status regiona uključuju: saglasnost zainteresovanog regiona kao uslov za donošenje odluke o promeni područja na kome se region prostire (promena granica); 201 učešće regiona u odlučivanju o području regiona, a koje uključuje više mogućnosti, od procedura 190 Član 182 stav 2 Ustava Republike Srbije. 191 Član 182 stav 2 Ustava Republike Srbije. Do danas, pet godina posle usvajanja Ustava, takav zakon nije usvojen, niti se najavljuje njegovo usvajanje. 192 Član 182 stav 3 Ustava Republike Srbije. 193 Član 182 stav 3 Ustava Republike Srbije. 194 Član 182 stav 3 Ustava Republike Srbije. 195 Član 203 Ustava Republike Srbije. 196 Videti tačke 2, 4, 6 i 9 Preambule Deklaracije skupštine evropskih regiona. 197 Tačka 4 preambule Deklaracije Skupštine evropskih regiona. 198 Tačka 4 preambule Deklaracije Skupštine evropskih regiona. 199 Član 1 stav 4 Deklaracije Skupštine evropskih regiona. 200 Član 2 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 201 Član 16 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi utvrđuje da regionalna granica ne može biti promenjena dok zainteresovani region ne da svoju saglasnost. 36

38 neposredne demokratije 202 u kojima sudeluju građani koji žive na području regiona, procedura koje obezbeđuju konsutovanje svih zainteresovanih regiona, ili izričitu saglasnost svakog regiona ; 203 prednost procedura koje omogućuju neposredno odlučivanje građana, nad drugim procedurama. 204 Ostalo je otvoreno i pitanje da li se autonomne pokrajine obrazuju kao monotipske ili politipske? Deklaracija skupštine evropskih regiona izričito propisuje da regioni koji se nalaze u istoj državi mogu imati različit status, u skladu sa svojim istorijskim, političkim, kulturnim i socijalnim razlikama. 205 Kao izraz posebnog političkog identiteta regioni u istoj državi mogu imati i različit politički oblik. 206 U regionalno uređenoj državi mogu se obrazovati monotipski regioni, ali je takođe moguće obrazovati regione različitog statusa (asimetrični regionalizam). Ako se kao kriterijum razlikovanja regiona uzmu u obzir osnovna svojstva koja određuju regionalni identitet pojedinog regiona, tada razlike među regionima nastaju, zavisno od faktora koji su presudno uticali i utiču na oblikovanje političkog identiteta regiona. To mogu biti na primer, geografski položaj (Alandska ostrva, Grenland); zajednička istorijska, kulturna i privredna obeležja (Španija, Italija); specifičan kulturni identitet oblikovan multietničkim sastavom stanovništva (Španija, Italija); osoben etnički sastav stanovništva (Škotska, Vels). U praksi politički identitet regiona najčešće oblikuje više faktora. Ustav posebno ne reguliše odlučivanje o teritoriji autonomne pokrajine. Promena teritorije autonomne pokrajine je materija koju reguliše zakon na koji Ustav izričito upućuje. 207 Ustav jedino postavlja uslov da se teritorija autonomne pokrajine ne može menjati bez saglasnosti građana izražene na referendumu, ali ne precizira oblik referenduma već regulisanje tog pitanja prepušta zakonu. 208 Nesporno je da je u pitanju obavezni referendum, kao i da stav koju građani na njemu iskažu obavezuje, ali mnoga pitanja ostaju otvorena i prepuštena zakonskoj razradi (npr. kada se referendum raspisuje da li kao prethodni ili naknadni; ko ima pravo da zatraži njegovo raspisivanje; ko je na osnovu Ustava obavezan da ga raspiše i na čiji zahtev; kakve su posledice ako referendum ne bude raspisan i dr.). Evropska povelja o regionalnoj samoupravi utvrđuje da se područje na kome se prostire region (teritorija i granice regiona) ne može menjati bez saglasnosti zainteresovanog regiona. 209 Uključivanje regiona u odlučivanje o promeni područja na kome se region prostire može biti putem regionalnih organa ili uz neposredno učešće građana koji žive na području regiona. Uslovi i način ostvarivanja ovog prava bliže se regulišu ustavom. 210 Najvažniji deo ustavne regulative koji se odnosi na status autonomne pokrajine u ustavnom sistemu su nadležnosti autonomne pokrajine. Nadležnostima autonomne pokrajine posvećen je jedan član Ustava. Ustav ne govori o kvalitetu i prirodi nadležnosti autonomne pokrajine. Ostaje da se o stvarnom sadržaju autonomije zaključuje posredno. Ključno pitanje je da li su garantovane izvorne nadležnosti autonomne pokrajine, jer to govori o realnom sadržaju autonomije? Da li se samo okvirno navode oblasti u kojima se prostire izvorna nadležnost autonomne pokrajine ili se izvorne nadležnosti precizno regulišu? Načelo subsidijariteta nalagalo bi da se izvorne nadležnosti svih viših nivoa vlasti, pa i izvorne nadležnosti autonomne pokrajine, utvrde Ustavom uz primenu metoda enumeracje. Ovo pitanje posebno dobija na značaju prilikom dimenzionisanja sadržaja, kvaliteta i obima nadležnosti u domenu tzv. konkurentnih nadležnosti. Ukoliko kvalitet, sadržaj i obim nadležnosti nisu precizno određeni mogu u praksi nastati problemi uzrokovani nejasnim kriterijumima raspodele nadležnosti. 202 Član 16 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi utvrđuje da procedura neposredne demokratije... može biti predviđena domaćim zakonom. 203 Član 16 stav 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 204 Član 16 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi utvrđuje da se procedura pribavljanja saglasnosti zainteresovanog regiona prilikom odlučivanja o granici regiona, ostvaruje bez štete po proceduru neposredne demokratije iz čega se može zaključiti da se prednost daje neposrednim oblicima odlučivanja. 205 Član 1 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 206 Član 1 stav 4 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 207 Član 182 stav 4 Ustava Republike Srbije. 208 Član 182 stav 4 Ustava Republike Srbije. 209 Član 16 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 210»Ustavnim aktom, uz konsultaciju regionalnog Veća, postojeći regioni mogu da se spajaju ili da se stvaraju novi regioni, s tim da je broj stanovnika svakog regiona najmanje milion, kada to zahteva onaj broj opštinskih veća koji predstavlja najmanje jednu trećinu dotičnog stanovništva i kada predlog odobri većina dotičnog stanovništva na referendumu«. (čl. 132 st. 1 Ustava Italije) 37

39 Međunarodni dokumenti 211 utvrđuju da se propisima centralne vlasti garantuje regionalna autonomija, regionalni identitet, nadležnosti regiona i osnovne institucionalne strukture vlasti na regionalnom nivou. 212 Nadležnosti regiona garantuju se propisima koji imaju status najvišeg akta u ustavnom sistemu, konstitutivnim aktom regiona 213 i aktima međunarodnog prava. 214 Raspodela nadležnosti između države i regiona počiva na dva principa koji se primenjuju kumulativno: principu političke decentralizacije i principu supsidijarnosti. Primeri komparativne konstitucionalne prakse to ilustruju. 215 Politička decentralizacija predstavlja podelu vlasti između različitih nivoa vlasti. Ujedno to je i oblik uzajamnog ograničavanja vlasti obrazovanih na različitim nivoima. Sadržaj principa supsidijarnosti definiše se kao opšta pretpostavka nadležnosti u korist nižih oblika organizacije vlasti, pre svega lokalne zajednice kao primarnog oblika samouprave građana. U lokalnoj zajednici se obavljaju svi poslovi koji izričito nisu stavljeni u nadležnost drugim nivoima vlasti. Primena principa subsidijarnosti nalaže da se nadležnosti svih nivoa vlasti, izuzev lokalne vlasti, utvrđuju metodom enumeracije. Nadležnosti regiona ne smeju ograničiti niti zadirati u izvorne nadležnosti lokalnih vlasti. Cilj koji se nastoji ostvariti uvažavanjem načela političke decentralizacije i načela supsidijarnosti pri raspodeli nadležnosti između države i regiona je demokratizacija. To je raspodela nadležnosti koja omogućuje da se na svim nivoima vlasti u proces odlučivanja neposredno uključe građani, da građani mogu ostvarivati demokratsku kontrolu vlasti kao i da se odluke donose na nivou koji je najbliži građanima. Ovi principi garantuju se ustavom 216 ili zakonima koji regulišu regionalnu organizaciju. Izvorne nadležnosti regiona obuhvataju poslove koje regioni obavljaju samostalno i koji ne mogu biti pod uticajem ili ograničeni ustavom, nacionalnim ili međunarodnim zakonom. 217 To su poslovi koji omogućavaju da se praktično ostvaruju politike specifične za svaki region. 218 Regioni uživaju finansijsku samostalnost i imaju sopstvene izvore prihoda za finansiranje izvornih nadležnosti. Konkurentne nadležnosti obuhvataju poslove u oblastima u kojima država zadržava određene kompetencije uz garantovanje prava regiona da u istim oblastima i oni obavljaju deo poslova u istoj oblasti. Centralna vlast zadržava najčešće pravo da reguliše osnovna pitanja u određenoj oblasti, a regionalne vlasti imaju pravo da, u okvirima koje postavlja nacionalno zakonodavstvo, bliže regulišu pojedina pitanja saglasno svojim potrebama. 219 Nadležnosti koje autonomna pokrajina ostvaruje na osnovu Ustava i statuta autonomne pokrajine kao svog osnovnog i najvišeg pravnog akta obuhvataju pravo autonomne pokrajine da reguliše nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osniva, 220 kao i da utvrđuje simbole autonomne pokrajine i način njihovog korišćenja. 221 Ako se ne izgubi iz vida da se statut autonomne pokrajine donosi uz prethodnu saglasnost Narodne skupštine Republike Srbije, 222 kao i da statut i svi drugi akti autonomne pokrajine podležu oceni ustavnosti i zakonitosti 223 opravdano se postavlja pitanje da li su to odista izvorne nadležnosti koje autonomna pokrajina samostalno ostvaruje na osnovu Ustava? U drugoj grupi su nadležnosti koje autonomna pokrajina ostvaruje regulišući pitanja u oblastima navedenim u Ustavu, u skladu sa zakonom i u okvirima koje postavlja zakon. 224 Među ovim nadležnostima su i prava autonomne pokrajine da, u skladu sa zakonom, reguliše pitanja od pokrajinskog značaja u 211 Član 4 stavovi 1 i 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi i član 3 stav 1 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 212 Član 1 stav 1 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 213 Član 3 stav 1 Deklaracije skupštine Evropskih regiona. 214 Član 4 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 215»Regije imaju isključivu zakonodavnu vlast u svim pitanjima koja nisu izričito zadržana za državni zakon.«(čl. 117 st. 3 Ustava Italije) 216»Shodno principu subsidijarnosti Država, Regije, Velegradovi, Provincije i Opštine podržavaju autonomne inicijative koje pokreću građani, individualno ili udruženo u cilju sprovođenja aktivnosti od opšteg interesa.«(čl. 118 st. 4 Ustava Italije) 217 Član 4 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 218 Član 4 stav 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 219 Primer pruža Ustav Italije (član 117 stav 2). 220 Član 183 stav 1 Ustava Republike Srbije. 221 Član 183 stav 4 Ustava Republike Srbije. 222 Član 185 stav 2 Ustava Republike Srbije. 223 Član 167 Ustava Republike Srbije. 224 Član 183 stav 2 tačke 1, 2 i 3 Ustava Republike Srbije. 38

40 oblastima: prostornog planiranja i razvoja; poljoprivrede, vodoprivrede, šumarstva, lova, ribolova, turizma, banja i lečilišta, zaštite životne sredine, industrije i zanatstva, drumskog, rečnog i železničkog saobraćaja kao i uređivanje puteva, privređivanja, sajmova i drugih privrednih manifestacija; prosvete, sporta, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite i javnog informisanja na pokrajinskom nivou. Ustav stavlja u nadležnost autonomnoj pokrajini da se stara o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, ali ne precizira sadržaj i kvalitet ovih nadležnosti, već to prepušta zakonu. 225 Okvirni sadržaj nadležnosti regiona, koji postavljaju evropski dokumenti o regionima, temelji se na principu da region odgovara za sve nadležnosti koje imaju pretežno regionalnu dimenziju. 226 Oblasti u kojima se prostire nadležnost regiona su: regionalne ekonomske politike, regionalno planiranje, izgradnja i stambena politika, telekomunikacije i saobraćajna struktura, energija i životna sredina, poljoprivreda i ribolov, obrazovanje na svim nivoima, univerziteti i istraživački rad, kultura i informisanje, zdravstvo, turizam, razonoda i sport, policija i javni red. Ustav reguliše i neka prava u vezi sa finansijskom autonomijom autonomne pokrajine. To je pravo autonomne pokrajine da upravlja pokrajinskom imovinom na način propisan zakonom, 227 kao i njeno pravo na izvorne prihode, budžet i završni račun, uz obavezu da obezbedi sredstva lokalnim samoupravama za finansiranje poslova koje autonomna pokrajina prenese na lokalnu zajednicu. 228 Finansijsku autonomiju autonomne pokrajine reguliše načelna ustavna odredba o pravu autonomne pokrajine na izvorne prihode kojima finansira svoje nadležnosti. 229 Vrste i visinu prihoda autonomne pokrajine utvrđuje zakon, 230 koji reguliše i učešće autonomne pokrajine u delu prihoda Republike Srbije. 231 Neobičan ustavni presedan je odredba Ustava o budžetu autonomne pokrajine iskazana kao minimalno procentualno učešće (7%) u budžetu Republike Srbije, uz preciziranje namene sredstava (finansiranje kapitalnih investicija) kao i procentualno izraženog dela ovih sredstava (3% od ukupno 7%) u Ustavu. 232 Opšti zaključak na koji upućuju navedene odredbe Ustava sažeto bi mogao glasiti: Ustav nije odredio sadržaj i kvalitet prava građana na pokrajinsku autonomiju. Regulisanje tog pitanja prepušteno je zakonu. Autonomija pokrajina nije garantovana Ustavom. Ona je redukovana na zakonski okvir. Ustav reguliše koje pravne akte donose organi autonomne pokrajine. 233 Statut je najviši pravni akt autonomne pokrajine. On se usvaja po postupku koji uključuje prethodnu saglasnost Narodne skupštine Republike Srbije. 234 Evropski standardi o regionima garantuju određeni nivo i sadržaj samouprave stanovništva na područjima koja odlikuju specifičnosti koje oblikuju poseban identitet. Poseban identitet regiona iskazuje se i kroz pravo na regionalno samoorganizovanje. To je pravo regiona da svojim aktom samoorganizovanja (konstitutivni akt) reguliše sopstvenu organizaciju i nadležnost. 235 Bitno svojstvo tog akta (nezavisno od naziva koji se za njega kosti) je njegov status u pravnom sistemu. Konstitutivni akt regiona čini deo pravnog poretka države na najvišem nivou, 236 a donosi ga region samostalno ili uz saglasnost organa centralne vlasti. Pored statuta autonomna pokrajina donosi i odluke i druge pravne akte. 237 Pravni akti autonomne pokrajine podležu oceni ustavnosti i zakonitosti, o kojoj odlučuje Ustavni sud Republike Srbije. 238 U sastavu 225 Član 183 stav 3 Ustava Republike Srbije. 226 Član 3 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 227 Član 183 stav 5 Ustava Republike Srbije. 228 Član 183 stav 6 Ustava Republike Srbije. 229 Član 184 stav 1 kao i član 183 stav 6 Ustava Republike Srbije. 230 Član 184 stav 2 Ustava Republike Srbije. 231 Član 184 stav 3 Ustava Republike Srbije. 232 Član 184 stav 4 Ustava Republike Srbije. 233 Član 185 Ustava Republike Srbije. 234 Član 185 stav 2 Ustava Republike Srbije. 235 Član 1 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 236 Član 1 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 237 Član 185 stav 3 Ustava Republike Srbije. 238 Član 167 Ustava Republike Srbije. 39

41 ovog suda i sudije sa područja autonomnih pokrajina 239, ali autonomne pokrajine ne učestvuju u kandidovanju ili izboru ovih sudija. U okviru prava nadzora nad radom organa autonomne pokrajine Vlada ima pravo da, pred Ustavnim sudom, pokrene postupak prethodne ocene ustavnosti ili zakonitosti odluke autonomne pokrajine. 240 Ustavni sud ima pravo da odloži stupanje na snagu osporene pokrajinske odluke dok ne donese svoju odluku u toj stvari. 241 Ovo ustavno rešenje je primer veoma širokih ovlašćenja organa centralne izvršne vlasti prema skupštini autonomne pokrajine kao organu autonomne pokrajine koji neposredno biraju građani, koja mogu onemogućiti ostvarivanje i onako uskih Ustavom propisanih nadležnosti autonomne pokrajine. Evropska povelja o regionalnoj samoupravi postavlja načelno pravilo da se ovlašćenja centralnih vlasti u kontroli regionalnih vlasti i postupak po kome se ona ostvaruju moraju propisati ustavom ili zakonom, ali ne određuje bliže kvalitet, sadržaj i prirodu ovlašćenja kojima raspolažu organi centralne vlasti. 242 Sadržaj ovlašćenja centralne vlasti odnosi se na kontrolu zakonitosti, koja je po obliku naknadna i ostvaruje se u postupku propisanom za usvajanje osnovnog akta regiona. 243 Nadzor i ocena celishodnosti moguća je samo u odnosu na poslove koji su preneti regionima, 244 dok izvorne nadležnosti regiona podležu samo kontroli zakonitosti. Predmet ustavne regulative je i zaštita prava na pokrajinsku autonomiju. Odlučivanje o zaštiti prava na pokrajinsku autonomiju povereno je Ustavnom sudu Srbije. O zaštiti pokrajinske autonomije ovaj sud odlučuje u tri slučaja. Prvi, kada rešava spor o sukobu nadležnosti između organa centralne vlasti i organa autonomne pokrajine kao i organa autonomne pokrajine i organa lokalnih zajednica. 245 Drugi, kada, na predlog organa određenog statutom autonomne pokrajine, odlučuje u postupku po žalbi na pojedinačni akt ili radnju državnog organa ili organa jedinica lokalne samouprave koji onemogućava obavljanje nadležnosti autonomne pokrajine. 246 Treći, kada, na predlog organa određenog statutom autonomne pokrajine, odlučuje o oceni ustavnosti i zakonitosti zakona ili drugog opšteg akta Republike Srbije ili opšteg akta jedinice lokalne samouprave kojima se povređuje pravo na pokrajinsku autonomiju. 247 Prilikom izbora sudija Ustavnog suda, Ustav 248 nalaže da sa svake od tri liste kandidata 249 jedan od izabranih kandidata mora biti sa teritorije autonomnih pokrajina. Ovakvo rešenje ne obezbeđuje primenu evropskih standarda koji pretpostavljaju učešće autonomnih pokrajina u postavljanju sudskih organa odgovornih za rešavanje sporova između države i regiona? 250 Autonomne pokrajine ni na koji način ne sudeluju u postavljanju sudskih organa odgovornih za rešavanje sporova između centralne vlasti i autonomne pokrajine. Pitanja koja nisu regulisana Ustavom Republike Srbije Više važnih pitanja sadržanih u međunarodnim dokumentima o regionima i komparativnoj ustavnosti nisu regulisana. Evropski dokumenti o regijama sadrže standarde i u ovim materijama, koji bi mogli biti putokaz za regulisanje ovih pitanja. Koja važna pitanja nisu regulisana? 239 Član 172 stav 4 Ustava Republike Srbije. 240 Član 186 Ustava Republike Srbije. 241 Član 186 Ustava Republike Srbije. 242 Član 19 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 243 Član 19 stav 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 244 Član 19 stav 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 245 Član 167 stav 2 tačka 2 Ustava Republike Srbije. 246 Član 187 stav 1 Ustava Republike Srbije. 247 Član 187 stav 2 Ustava Republike Srbije. 248 Član 172 stav 4 Ustava Republike Srbije. 249 Jednu listu predlaže Predsednik Republike, drugu Narodna skupštiona, a treću Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca. Na svakoj od lista nalazi se dva puta više kandidata od broja koji se bira (10 kandidata, a bira se 5). 250 Član 7 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 40

42 Pretpostavka nadležnosti regiona u izvršavanju propisa centralne vlasti koju potvrđuje Deklaracija skupštine evropskih regija 251, a koja dopušta odstupanje u vanrednim okolnostima kada administrativnu vlast preuzima država. 252 Princip odgovornosti regiona za izvršavanje nacionalnog zakonodavstva trebalo bi da bude opšte pravilo u regionalno uređenim državama. 253 U skladu sa opštim principom da izvršavanje zakona (direktno ili dodeljivanjem) treba da bude nadležnost regiona 254, izvršnim organima regiona poverava se i izvršavanje zakona koje je donela centralna vlast. Organi centralne vlasti zadržavaju pravo nadzora nad ostvarivanjem ovih nadležnosti regiona. U domenima u kojima centralna vlast zadržava kontrolu nad regionima ona se uređuje ustavom ili odgovarajućim zakonom. 255 Učešće autonomne pokrajine u vršenju poslova iz nadležnosti Republike, posebno u pitanjima koja se odnose na obim regionalne samouprave i interese regiona. U međunarodnim dokumentima su postavljeni principi i određen okvir za učešće regiona u obavljanju poslova iz nadležnosti centralne vlasti. Principi na kojima počivaju odnosi između države i regiona su međusobno poštovanje, saradnja i solidarnost. Ovi principi postavljaju osnovu na kojoj se u regionalno uređenoj državi, izgrađuju odnosi između države i regiona. Regioni imaju pravo da sudeluju u vršenju državnih poslova koji su u nadležnosti centralne vlasti. Oblici u kojima regioni ostvaruju ovo pravo su različiti kao što je različit i sadržaj u kome se to pravo regiona iskazuje na institucionalnoj ravni (organizacija, instrumenti i procedure). Regioni participiraju u zakonodavnoj, izvršnoj i sudskoj vlasti države na različite načine, u različitim oblicima i sa različitim sadržajem. Evropska povelja o regionalnoj samoupravi utvrđuje princip učešća regiona u donošenju odluka centralnih vlasti, posebno kada regulativa centralne vlasti može promeniti obim regionalne samouprave ili uticati na interese regiona. 256 Oblici učešća regiona u poslovima centralne vlasti uključuju više mogućnosti 257 među kojima su: reprezentovanje regiona u organima centralne vlasti ( odgovarajuće predstavništvo regiona u zakonodavnim i administrativnim organima ); 258 procedure uključivanja regiona u proces odlučivanja na nivou centralne vlasti ( procedure rasprave i konsultovanja između organa države i svakog zainteresovanog regiona ); 259 saradnja organa centralne vlasti i regionalnih tela ( konsultovanje između organa centralne vlasti i struktura koje predstavljaju regione ). 260 Principi utvrđeni Evropskom poveljom o regionalnoj samoupravi potvrđeni su i precizirani u Deklaraciji skupštine evropskih regiona 261 u kojoj su istaknuti oblici uključivanja regiona u centralni državni nivo. Precizira se da će regioni imati odgovarajuću ulogu u zakonodavnim telima države. 262 Nalaže se državama da u okviru svojih nadležnosti obezbede koordinaciju učešća regionalnih institucija u državnim procesima odlučivanja, u slučajevima kada se te odluke odnose na nadležnosti regiona. 263 Predviđa se učešće regiona u postavljanje sudskih organa odgovornih za rešavanje sporova oko podele vlasti između države i regiona 264 i utvrđuju institucionalni okviri rešavanja sporova između regiona i države (sudski postupak ili arbitraža). 265 Učešće regiona u državnim poslovima ima svoj organizacioni i proceduralni vid. Oni su povezani, komplementarni i međusobno se dopunjuju. Pominjemo značajnije. 251 Član 8 stav 4 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 252 Član 8 stav 4 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 253 Član 3 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 254 Član 3 stav 2 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 255 Član 8 stav 2 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 256 Član 9 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 257 Član 9 stav 2 Evropske povelje o regionaln oj samoupravi. 258 Član 9 stav 2 alineja 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 259 Član 9 stav 2 alineja 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 260 Član 9 stav 2 alineja 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 261 Član 7 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 262 Član 7 stav 1 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 263 Član 7 stav 2 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 264 Član 7 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 265 Član 7 stav 3 in fine Deklaracije skupštine evropskih regiona. 41

43 Učešće regiona u ostvarivanju zakonodavne vlasti centralnih organa vlasti realizuje se izborom predstavnika regiona u zakonodavno telo i procedurama konsultovanja regionalnih organa prilikom odlučivanja. U komparativnoj ustavnosti se reprezentovanje regiona u zakonodavnom telu centralne vlasti ostvaruje u različitim oblicima. 266 U tom kontekstu dva pitanja su značajna. To su kriterijumi i način reprezentovanja autonomne pokrajine u Narodnoj skupštini i u administrativnim telima. Pored neposrednog reprezentovanja regija u zakonodavnom telu centralne vlasti učešće regiona u ostvarivanju poslova iz nadležnosti centralne vlasti obezbeđuje se i uspostavljanjem različitih procedura konsultovanja regija o pitanjima o kojima odlučuju centralne vlasti, a koja su od interesa za status regiona i za interese građana koji žive na području regiona. Evropski dokumenti o regionima ovom pitanju poklanjaju dužnu pažnju. U određenim oblastima država može donositi odluke ili preduzimati pdređene mere samo uz prethodnu saglasnost regiona. 267 Saglasnost regiona potrebna je prilikom donošenja odluka koje imaju uticaja na nadležnost ili interese regiona. 268 To se posebno odnosi na odluke koje utiču na finansiranje regiona ili obim njihovih zakonodavnih nadležnosti, 269 kao i prilikom odlučivanja o promeni granica regiona. 270 Promena statusa regiona, garantovanog ustavom ili zakonima najvišeg ranga kao i konstitutivnim aktom regiona, moguća je samo u saradnji sa tim regionom. 271 Regioni, takođe, imaju pravo da budu konsultovani ili da učestvuju u procesu izrade i zaključivanja međunarodnih sporazuma čiji je država potpisnik, kada se oni odnose na suštinske interese regiona ili na njihove nadležnosti. 272 Načelo harmonizacije kojim se regionalne vlasti rukovode prilikom ostvarivanja svojih izvornih nadležnosti nije regulisano u Ustavu. Iako regioni uživaju samostalnost u obavljanju izvornih nadležnosti, oni su dužni da se prilikom ostvarivanja ovih nadležnosti rukovode načelom harmonizacije. 273 Načelo harmonizacije koje kao standard koji odlikuje regionalnu državu utvrđuju evropski dokumenti o regijama nalaže regionalnim vlastima da međusobno sarađuju i sporazumevaju se i tada kada ostvaruju svoje izvorne nadležnosti. Smisao ovog načela koje poznaje i komparativna ustavna praksa, 274 je da se aktivnosti koje se odvijaju na nivou regiona sporazumno usklađuju. Načelo prilagođavanja prenetih nadležnosti konkretnim uslovima u svakom regionu nije regulisano Ustavom. Međunarodni dokumenti postavljaju okvir i za regulisanje ovog pitanja u unutrašnjem pravu, a komparativna ustavnost pruža konkretne primere. 275 Pored izvornih nadležnosti region može obavljati i druge poslove koji su regionalnim organima delegirani od strane centralne vlasti ili organa lokalne samouprave. Nadležnosti regiona su, u tom slučaju, definisane u obimu i sadržaju koji utvrđuju organi koji su na region preneli deo svojih nadležnosti. Prenete nadležnosti definišu se na takav način da regionalnim organima ostavljaju slobodu odlučivanja koja im omogućuje da u granicama zakona... prilagode rad uslovima koji su specifični u regionu, da prilagode ostvarivanje ovih nadležnosti organizacionoj strukturi regiona, efikasnosti, kao i potrebama i željama stanovnika regiona. 276 Načelo 266 Videti šire: Pajvančić, M., Struktura parlamenta i reprezentovanje regija, Zbornik Vojvodina i budući Ustav Srbije, Konrad Adenauer Stiftung, Beograd, str Član 3 sta 6 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 268 Član 3 stav 6 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 269 Član 3 stav 6 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 270 Član 6 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 271 Član 1 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 272 Član 10 stav 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi i član 10 stav 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 273 Član 3 stav 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 274»Država može doneti zakone kojima će se ustanoviti neophodna načela za usklađivanje normativnih propisa autonomnih zajednica, čak i u slučaju materija datih im u nadležnost, ako to zahteva opšti interes. Generalni kortes ceni ovu neophodnost apsolutnom većinom u svakom domu«. (čl. 150 st. 3 Ustava Španije) 275»Generalni kortes može u materijama koje spadaju u državnu nadležnost dati svim ili pojedinim autonomnim zajednicama ovlašćenje da same donose zakonske norme u okviru načela, osnova i direktiva utvrđenih zakonom te države... Država može organskim zakonom preneti ili delegirati autonomnim zajednicama nadležnosti koje spadaju u materije u kojima je država titular, i to one nadležnosti koje su po svojoj prirodi podobne za prenošenje ili delegiranje. Zakonom će se u svakom posebnom slučaju predvideti odgovarajuće prenošenje finansijskih sredstava, kao i oblici kontrole koje država rezerviše za sebe«. (čl. 150 st. 1 i 2 Ustava Španije) 276 Član 5 stav 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi. 42

44 prilagođavanja prenetih nadležnosti omogućuje izvestan stepen samostalnosti pri njihovom ostvarivanju na regionalnom nivou zavisno od regionalnih prilika i potreba stanovnika regiona. Aktom o prenošenju poslova utvrđuju se, takođe, i finansijska sredstva (izvori i obim) koja su neophodna za ostvarivanje prenetih nadležnosti. 277 Načelo harmonizacije pri ostvarivanju izvornih nadležnosti i načelo prilagođavanja prenetih nadležnosti konkretnim potrebama i prilikama u regionu su dva kompatibilna principa. Oni uvažavaju i omogućavaju iskazivanje regionalnih posebnosti uz očuvanje neophodne povezanosti između regiona u okviru određene državne zajednice. Kratak pregled ustavnih rešenja o statusu autonomnih pokrajina govori u prilog zaključku da pravo građana na pokrajinsku autonomiju, mada proklamovano načelnom ustavnom normom u osnovnim odredbama Ustava, nije bliže regulisano u Ustavu. Analiza pokazuje da pravo građana na pokrajinsku autonomiju nije ustavno već zakonsko pravo jer sadržaj ovog prava ne reguliše Ustav već zakon. Više pitanja važnih za status autonomne pokrajine u ustavnom sistemu Ustav nije regulisao, a mnogi standardi evropskih dokumenata o regionima nisu našli svoje mesto u Ustavu. NOVI USTAV SRBIJE I AUTONOMIJA VOJVODINE Rezime i preporuke Prvi deo studije sadrži uporednu analizu različitih projekata koji su prethodili usvajanju Ustava Republike Srbije iz 2006 godine. Predmet posebne pažnje su sledeća pitanja: Prvo, status autonomnih pokrajina (regiona) u ustavnom sistemu Srbije koji se analizira posebno na sledećim pitanjima koja su pokazatelji toga položaja: Teritorijalna organizacija, posebno regionalni princip koji je u osnovi teritorijalne organizacije; Nazivi koji se u projektima ustava koriste za autonomiju; Formiranje autonomnih pokrajina i posebno kriterijumi i postupak odlučivanja o formiranju autonomne pokrajine; Pravna priroda konstitutivnog akta autonomne pokrajine i njegov status u pravnom sistemu; Pravni subjektivitet autonomne pokrajine i teritorija autonomne pokrajine, posebno odlučivanje o području na kome se prostire autonomna pokrajina. Drugo pitanje se odnosi na nadležnosti autonomne pokrajine i njenih organa, u okviru koga je posebna pažnja usmerena na analizu: osnovnih ustavnih principa na kojima počiva raspodela nadležnosti između različitih nivoa vertikalne organizacije vlasti (vertikalna podela vlasti); pravnih akata kojima se garantuju i regulišu nadležnosti autonomne pokrajine; prirode, kvaliteta i obima nadležnosti autonomne pokrajine;vrste nadležnosti koje obavlja autonomna pokrajina; sadržaja nadležnosti autonomne pokrajine i oblasti u kojima se ove nadležnosti ostvaruju; Principa jedinstva pravnog poretka i instrumente koji obezbeđuju njegovu primenu. Treće pitanje koje se razmatra je zastupljenost autonomne pokrajine u organima republike i učešće autonomne pokrajine u odlučivanju o pitahnjima iz nadležnosti organa centralne vlasti koja su od značaja za autonomnu pokrajinu i građane i građanke koji žive ne području autonomne pokrajine. Pažnja je u ovom konktekstu usmerena na analizu reprezentovanja autonomne pokrajine u Narodnoj skupštini kao i na učešće autonomne pokrajine u odlučivanju o pitanjima iz domena nadležnosti centralne vlasti. Četvrta grupa pitanja odnosi se na finansiranje autonomne pokrajine, naročito na: prihodi autonomne pokrajine (sopstveni porezi i drugi izvori prihoda); učešće autonomne pokrajine u porezima koje prikuplja država; pravo autonomne pokrajine ne pristup nacionalnom tržištu kapitala kao i na princip solidarnosti. 277 Član 5 stav 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi i član 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona. 43

45 Peta grupa pitanja su vezana za pravo autonomne poikrajine na samoorganizovanje i pokrajinske organe među kojima se posebno analiziraju: skupština autonomne pokrajine kao predstavništvo građana i građanki; organi izvršne vlasti u autonomnoj pokrajini; ukazuje na dilemu sudska vlast u autonomnoj pokrajini da ili ne?; organi uprave pokrajinska administracija kao i pokrajinski ombudsman (zaštitnik građana). Šesta grupa pitanja odnosi se na zaštitu prava na pokrajinsku autonomiju, naročito kada se radi o: odlučivanju o promeni statusa autonomne pokrajine i pravu autonomne pokrajine na obraćanje organima u čijoj nadležnosti je odlučivanje o zaštiti prava na pokrajinsku autonomiju Na kraju posebno je dat poregled pitanja u vezi sa kojima su autori različitih projekata ustava iskazali istovetne ili slične poglede na određena pitanja (neka vrsta zajedničkog imenitelja u projektima), kao i set pitanja u kojima se rešenja sadržana u projektima ustava razlikuju, a među kojima su na primer: kriterijumi i postupak formiranja novih autonomnih pokrajina; pravna priroda, svojstva i status najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine u pravnom sistemu; sadržaj prava na autonomiju i samoupravu; odlučivanje o području na kome se prostire autonomna pokrajina; operacionalizacija sadržaja načela subsidijernosti; pravni propisi kojima se ustanovljavaju nadležnosti autonomne pokrajine; kvalitet i obim nadležnosti autonomne pokrajine; nadležnosti autonomne pokrajine u domenu sudske vlasti; načelo harmonizacije kojim se regioni rukovode prilikom ostvarivanja svojih izvornih nadležnosti; načelo prilagođavanja prenetih nadležnosti; propisi kojim se regulišu finansijska sredstva za obavljanje poslova poverenih autonomnoj pokrajini; nadležnosti autonomne pokrajine koje se odnose na izvršavanje propisa koje donose organi centralne vlasti nisu bliže operacionalizovane u projektima ustava koji su analizirani; instrumenti koji obezbeđuju jedinstvo pravnog poretka; oblici i način učešća autonomne pokrajine u vršenju poslova iz nadležnosti Republike; sadržaj i obim finansijske autonomije; operacionalizacija principa solidarnosti koji predstavlja dopunu principa finansijske autonomije je izostala u projektima ustava; zaštita prava građana na pokrajinsku autonomiju. Drugi deo studije koncentriše se na istraživanje prava građana na pokrajinsku autonomiju koje eskplicitno garantuje Ustav Republike Srbije, u kontekstu evropskih standarda o regionima i rešenja koja sadrži aktuelni Ustav Republike Srbije. Tematika koja se obrađuje u ovom delu grupisana uje u tri osnovna seta pitanja. Prvo se odnosi na ustavno garantovanje prava građana na pokrajinsku autonomiju kao generalni ustavni osnov i okvir, sadržan već u osnovnim načelima Ustava, koji opredeljuje status autonomne pokrajine u ustavnom sistemu. Drugi set pitanja u središte analize stavlja opšte odredbe Ustava Republike Srbije koje se odnose na status autonomne pokrajine i lokalne samouprave kao jedinstvene polazni principi i rešenja koja u podjednakoj meri određuju status autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave u ustavnom sistemu Srbije. Treća grupa pitanja na koju se fokusira pažnja su posebne odredbe o statusu autonomnih pokrajina u ustavnom sistemu, sa posebnim akcentom na pitanja koja nisu regulisana Ustavom Republike Srbije, a koja su značja za status autonomne pokrajine u ustavnom sistemu, među kojima su, na primer: pretpostavka nadležnosti regiona u izvršavanju propisa centralne vlasti; učešće autonomne pokrajine u vršenju poslova iz nadležnosti Republike posebno oblici u kojima je moguće ostvariti učešće autonomne pokrajine u vršenju poslova na nivou centralne vlasti (reprezentovanje regiona u organima centralne vlasti; procedure uključivanja regiona u proces odlučivanja na nivou centralne vlasti; saradnja organa centralne vlasti i regionalnih tela i dr.); načelo harmonizacije u vršenju izvornih ovlašćenja autonomne pokrajine; načelo prilagođavanja prenetih nadležnosti. 44

46 PREPORUKE: 1.Ustavom regulisati: Osnovne kriterijume za formiranje novih autonomnih pokrajina; Postupak po kome se odlučuje o formiranju novih autonomnih pokrajina; Evropske standarde koji se odnose na formiranje regiona (autonomne pokrajine kako se one nazivaju u ustavnom sistemu Srbije), posebno: kriterijume formiranja, način odlučivanja o formiranju autonomne pokrajine, učešće građana u odlučivanju o statusu i promenama statusa autonomne pokrajine kao i formiranju novih autonomnih pokrajina i dr. 2.Ustavom garantovati: Izvorne nadležnosti autonomne pokrajine; Pravo učešća autonom ne pokrajine u donošenju odluka centralne vlasti posebno kada regulative centralne vlasti mogu promeniti»obim regionalne samouprave ili uticati na interese regiona«(član 9 stav 1 Evropske Povelje o regionalnoj samoupravi); Oblike, instrumente i procedure učešća autonomne pokrajine u obavljanju državnih poslova (poslovi ikoje obavljauju organi centralne vlasti). 3.Regulisati Ustavom i posebnim zakonom, kao i odgovarajućim odredbama poslovnika organa centralne vlasti institucionalni okvir (organizacione aspekte) učešća autonomne pokrajine u odlučivanju o poslovima iz nadležnosti organa centraolne vlasti, naročito: Pravo autonomne pokrajine na reprezentovanje u organima centralne vlasti, u skladu sa pravom regiona na»odgivarajuće predstavništvo u zakonodavnim i administrativnim organima«(član 9 stav 2 alineja 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi); Pravo autonomne pokrajine na»odgivarajuću uologu u zakonodavnim telima države«(član 7 stav 1 Deklaracije skupštine evropskih regiona); Pravo autonbomne pokrajine na učešće»u postavljanju sudskih organ a odgovornih za rešavanje sporova oko podele vlasti između države i regiona«(član 7 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona). 4. Regulisati procedure koje obezbeđuju učešće autonomne pokrajine u odlučivanju o pitanjima iz nadležnosti organa centralne vlasti, Ustavom, zakonom i poslovnicima odgovarajućih organa centralne vlasti, posebno: Učešće autonomne pokrajine (oblik, način i procedura) u zakonodavnom postupku posebno kada se radi o zakonima koji se neposredno odnose na status autnomne pokrajine, a u skladu sa obavezom države da uredi»procedure rasprave i konsultovanja između organa države i svakog zainteresovanog regiona«(član 9 stav 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi); Definisati u Ustavu oblasti u kojima država može donositi odluke ili preduzimati mere samo uz prethodnu saglasnost autonomne pokrajine (član 3 stav 6 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi); Regulisati saglasnost autonomne pokrajine prilikom donošenja odluka koje se odnose na status autonomne pokrajine (član 1 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona); odluke koje imaju uticaja na nadležnost i interese regiona (član 3 stav 6 Deklaracije skupštine evropskih regiona); odluke koje utiču na finansiranje autonomne pokrajine (član 3 stav 6 Deklaracije skupštine evropskih regiona); odluke koje se odnose na obim zakonodavnih nadležćnosti autonolmne pokrajine (član 3 stav 6 Deklaracije skupštine evropskih regiona); odluke koje se tiču promene granica autonomne pokrajine (član 16 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi); Urediti i ustanoviti osnovna procesna pravila o načinu i procedurama po kojima se ostvaruje saradnja između organ a centralne vlasti i organa autonomnih pokrajina u skladu sa standardom sadržanom u evropskim dokuimentima o regionima, koji se odnosi na regulisanje»konsultovanja između organa centralne vlasti i struktura koje predstavljauju regione«(član 9 stav 2 alineja 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi); Urediti i pravno regulisati institucionalne okvire i instrumente rešavanja sporova između autonomne pokrajine i države (član 7 stav 3 Deklaracije skupštine evropskih regiona). 45

47 5. Ustanoviti i regulisati instrumente koji olmogućuju delotvorno učešće autonomne pokrajine i njihovo učešće u odlučivanju i u obavljanju poslova iz nadležnosti organa centralne vlasti, posebno: Pravo zakonodavne inicijative (predlaganje zakona) skupštine autonomne pokrajine; Pravo učešća u postupku odlučivanja o promeni Ustava (pravo inicijative odnosno pravo predlaganja); Pravo na delotvoran pravni lek u cilju zaštite statusa autonomne pokrajine pred nadležnim sudskim telima, kao i pred odgovbarajućim međunarodnim institucijama (član 17 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi). 6.Regulisati u samom Ustavu prava autonomne pokrajine u ostvarivanju međunarodne saradnje, u skladu sa evropskim standardima koji se odnose na pravo regiona da sudeluju u međunarodnoj saradnji što, između ostalog, uključuje: Pravo autonomne pokrajine da bude reprezentovana u odgovarajućim telima evropskih institucija kao i da učestvuje u aktivnostima tih institucija (član 10 stav 1 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi); Pravo autonomne pokrajine da učestvuje u izradi i da bude konsultovana od strane centralna vlasti u izradi i zaključivanju međunarodnih sporazuma kada bi međunarodni sporazum»mogao uticati na njihove nadležnosti i fundamentalne interese«(član 10 stav 2 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi, član 10 stav 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona); Pravo autonomne pokrajine da učestvuje u izradi međunarodnog sporazuma koji država namerava da potpiše, ako se sporazum odnosi na nadležnosti autonomne pokrajine (član 10 stav 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona); Pravo autonomne pokrajine da uspostavi»biroe za kontakt sa drugim regionima ili lokalnim vlastima ili sa međunarodnim organizacijama koje su aktivne u njihovouj sferi nadležnosti«(član 10 stav 4 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi, član 10 stav 5 Deklaracije skupštine evropskih regiona); Pravo autonomne pokrajine da sklapa sporazume, ugovore ili protokole koje»odobrava centralna vlada kada to nalažu nacionalni zakoni«(član 10 stav 1 Deklaracije skupštine evropskih regiona); Pravo autonomne pokrajine na učešće u procesu pregovaranja i uključivanje predstavnika autonomne pokrajine u nacionalne delegacije (član 10 stav 3 Evropske povelje o regionalnoj samoupravi). 46

48 Prof. dr Jovan Komšić Univerzitet u Novom Sadu KRIZA I POLITIČKI KONTEKST DECENTRALIZACIJE I REGIONALIZACIJE U REPUBLICI SRBIJI partijski akteri, vrednosti, politike Na pragu parlamentarnih izbora, koji se u Srbiji očekuju na proleće 2012, sinhrono sa novim talasom ekonomske krize, indukovanom unutrašnjim sistemskim razlozima, ali i nimalo zavidnim trendovima finansijske krize u bližem i širem EU okruženju, evidentno je da (re)distributivni institucionalnoekonomski aspekti decentralizacije i regionalizacije nisu na listi prioriteta srpskih, kao i vlasti drugih evropskih država, bilo da je reč o unitarnim ili, pak, regionalističko federalističkim političkim uređenjima. Ključni zadatak nacionalnih vlasti i EU institucija danas je izbegavanje dramatično pretećeg finansijskog kolapsa nekih od najsnažnijih stubova Evrozone (Italija, Španija) i EU u celini, stabilizacija ekonomskih tokova i ponovno uspostavljanje poverenja građana u institucije tržišne ekonomije i demokratije. To znači da je inače kompleksnom korpusu pretpostavki za vertikalnu podelu moći i ravnotežu vlasti (checks and balances) dodat još jedan, izuzetno delikatan i značajan momenat, a to je odbrana samih temelja demokratske državnosti posredstvom aktiviranja novih motora ekonomske stabilizacije i razvoja, kao i nalaženja novih modusa institucionalne regulacije tržišne ekonomije. Pritom su kresanje javnih troškova i smanjenje administracije na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou neizostavni činioci svakog stabilizacionog paketa mera. U Italiji (kao regionalnoj državi) redukcija budžeta regiona najavljena je već u julskom (2011), parlamentarno verifikovanom paketu antikriznih mera i smanjenja ogromnog državnog budžetskog deficita. Danas (decembar 2011), novi premijer Mario Monti, obrazlažući svoj plan štednje za spas Italije, ocenjuje: živeli smo dobro, trošili smo ono što su stvorile prethodne generacije, umesto da proizvodimo više. 278 Među merama za izbegavanje katastrofe, nalik na grčku finansijsku krizu, Montijev plan uvrštava ukidanje regionalnih poslovnih poreza, zatim, ukidanje plata političarima u vladama provincija i prepolovljavanje primanja članovima veća. U Španiji, takođe regionalnoj državi, nakon novembarskih izbora (2011) i trijumfalne pobede konzervativne Narodne partije, očekuje se takođe snažan trend štednje, strukturnih ekonomskih reformi, recentralizacije politike i ograničenja finansijskih kapaciteta autonomnih zajednica. U Grčkoj, tradicionalno centralizovanoj državi, mere koje su već donešene i koje će tek morati da se usvoje znatno su drastičnije u pogledu povećanja poreza, smanjenja javnih izdataka, plata i broja zaposlenih u čitavom javnom sektoru, uključujući i lokalnu samoupravu. Najzad, u Srbiji koja se tek nada statusu kandidata za EU, što znači da u odnosu na kapacitete kriznih fondova za članice Evrozone, ima znatno umanjene mogućnosti efektivne pomoći, letošnje zakonske korekcije s ciljem finansijskog oporavka lokalne samouprave, posredstvom redistribucije prihoda od poreza na plate, dočekane su od eksperata MMF i ekonomista iz Fiskalnog saveta Vlade Republike Srbije sa velikom skepsom i strahovima da će u državnom budžetu za godinu nedostajati bezmalo pola milijarde evra, jer nisu na vidiku novi realni izvori državnih prihoda koji bi kompenzovali rupu nastalu alokacijom sredstava u korist lokalnih samouprava. Još transparentniji i dramatičniji indikator besparice i nenaklonjenosti centralnih vlasti sadržajnijim vidovima decentralizacije jesu problemi sa ustavno garantovanim transferom 7% budžetskih sredstava Republike na račun pokrajinskih organa vlasti, sa prevashodnim ciljem podsticanja kapitalnih investicija u Vojvodini (2/3 od 7%). Otkako je na snazi ova ustavna odredba (2006), vojvođanskim vlastima trebalo je da 278 Blic, Beograd, 08. decembar, str

49 bude uplaćeno oko stotinak milijardi dinara. Umesto toga, leglo je poslednjih pet godina u pokrajinski budžet svega 36 milijardi dinara, što je tek nešto iznad trećine predviđenih sredstava. Od budžetom predviđene sume za godinu, do oktobra je bila uplaćena milijarda dinara, što je predstavljalo tek devetinu ukupnih obaveza republičkog prema pokrajinskom budžetu. S obzirom da je uplata preostalih osam milijardi dinara do kraja godine predstavljala uslov za minimalnu većinu u parlamentu Srbije, prilikom usvajanja rebalansa budžeta i da su na tome, iz legalističkog diskursa, naročito insistirali poslanici Saveza vojvođanskih Mađara (SVM), u jednom obraćanju javnosti, premijer Vlade Srbije, Mirko Cvetković relativizovao je obavezu uplaćivanja 7% budžetskih sredstava Republike na račun Pokrajine izjavivši da Ustav ne definiše kako se dolazi do tih sredstava. Reagujući na tu izjavu, potpredsednik Vlade Vojvodine, Ištvan Pastor (Pastor Isztvan) izjavljuje: A ja želim da verujem da nije moguće da Vlada Srbije permanentno krši zakon. Ako se to ipak desi, onda bi svi trebali da se zabrinemo... Pa svi smo čuli primedbe državnih zvaničnika uoči usvajanja rebalansa budžeta da mi ustavne garancije od sedam odsto možemo okačiti mačku o rep, te da bi u Pokrajini sami trebali da obezbedimo izvore finansiranja, kako je to poručio premijer Mirko Cvetković. 279 Ipak, kao iskusan političar, lokus problema Pastor ne nalazi u personalnom načinu razmišljanja zvaničnika, već u političkom ambijentu, satkanom od uverenja, raspoloženja i interesa ključnih aktera republičke i pokrajinske scene vlasti. Akcent je naravno na strankama i ustavnim normama, za koje je Norberto Bobio (N. Bobbio) kazao da predstavljaju samo dugoročne međupartijske mirovne sporazume (Bobio 1990, 140, ). Pastor to ovako objašnjava: uostalom, taj ustav usvojile su iste stranke koje su i danas držač ručnih kočnica u Srbiji. To je, nažalost, naša realnost. Međutim, žalosno je to što se i u Vojvodini preko takvih kršenja zakona i Ustava prelazi veoma stidljivo. Govori se samo o nekom nadanju, pri čemu je svima jasno da od tog nadanja nema ni toliko koliko lud ima radovanja. 280 Dakle, budući da protekla decenija nije ispunila razložna očekivanja u pogledu efektivne politike decentralizacije i regionalizacije Srbije, čemu onda da se nadamo u bližoj, krizom zasenčenoj budućnosti? Hoće li i u ovom periodu političke istorije u Srba evropski shvaćena i potvrđena decentralizacija, posredstvom lokalnih i pokrajinskih (regionalnih) autonomija (o tome: Komšić 2007a), biti ludom radovanje? Ili će, uz sve nedaće i rizike krize, ručne kočnice naših najsnažnijih partija i centralne vlasti popustiti, da bi se proces jačanja lokalnih samouprava i strateški projekt regionalizacije kandidovali za prioritete na dnevnom redu nove postizborne vladajuće koalicije (2012)? Ko su stvarni pokretači i šta su katalizatori decentralizacije? Da li su programska obraćanja partija ukupnoj javnosti Srbije dovoljan indikator (de)centralističkih raspoloženja i parametar realnih javnih politika? Koliko su izjave čelnika države i partija pouzdane indikacije stvarnih političkih namera? Ima li uočljivijih promena programskih projekcija stranaka u mandatu aktuelnog parlamenta Srbije? Kakva sudbina čeka neke nove takmičare (koalicije), koji u samo središte izborne ponude stavljaju decentralizaciju i regionalizaciju Srbije? Kako na programe i politiku stranaka na vlasti i u opoziciji utiču evropski standardi ekonomije i politike, kao i sam sadržaj i tempo pridruživanja Srbije Evropskoj uniji? Kakvo je mesto i uloga nižih nivoa vlasti (opštine, gradovi, pokrajine) u antikriznoj strategiji i konsolidaciji države i demokratije? Da li je realno i pod kojim uslovima očekivati ustavne promene u Srbiji, koje bi implementirale modele i politiku novog regionalizma u državama EU? Ova i druga pitanja biće u implicitnom ili, pak, eksplicitnom smislu kompas naše analize političkog konteksta decentralizacije i regionalizacije u Srbiji, na početku druge decenije drugog milenijuma. Sadržaj će biti strukturiran tako da se posebna pažnja posveti: 1) elementarnim naznakama o pokretačima i katalizatorima regionalizacije u evropskim demokratijama; 2) evoluciji partijskih projekata o decentralizaciji Srbije (od 2000 te do 2007; ključnim aspektima realizacije ustavnih odredbi o decentralizaciji, posebno odredbi o autonomiji Vojvodine, kao i stanovištima novih aktera u aktuelnom 279 Dnevnik, Novi Sad, 19. novembar, 2001, str Isto. 48

50 mandatu Skupštine Republike Srbije ( ); i 3) programsko političkim ambivalencijama na putu ka EU standardima i perspektivama decentralizacije nakon predstojećih parlamentarnih izbora POKRETAČI I KATALIZATORI DECENTRALIZACIJE(REGIONALIZACIJE) Da su ideje i procesi decentralizacije u svakoj državi krajnje kompleksni fenomeni pokazuje praksa, kao i sve stručne analize. Kauvenbergova (Jean Claude Van Cauwenberghe) studija postojeće situacije u vezi sa regionalizacijom i šansama za razvoj regionalne samouprave u državama članicama Saveta Evrope to belodano pokazuje kad konstatuje da reforme regionalističkog tipa u većoj ili manjoj meri utiču na sledeće aspekte: a) definiciju, obim ili stepen regionalne samouprave; b) dodeljivanje ovlašćenja i stvaranje efektivnih uslova za njihovo ostvarivanje u skladu sa principom supsidijarnosti; c) strukture i sredstva za delovanje ustavnih institucija; d) procedure konsultacija/saradnje/koordinacije između različitih nivoa vlasti, kao i učešće regiona u poslovima na nacionalnom nivou; e) finansijske interakcije (horizontalne i vertikalne); f) nacionalne i regionalne adeministrativne strukture; g) status i primanja funkcionera; h) pravna kontrola regionalne samouprave; i) međunarodna saradnja i j) učešće regiona u procesima evropskih integracija (Van Cauwenberghe 2007, 36). Takođe, da bi se uneo red u veliku raznoobraznost nacionalnih i regionalnih praksi i bolje razumela specifičnost svakog modela ponaosob, ponuđena je i klasifikacija regionalne samouprave na četiri tipa. Prvi se odnosi na regione u saveznim (federalnim) državama. Drugi je primeren poziciji regiona u visoko decentralizovanim državama, sa posebnim autonomnim statusom. Treći tip su regioni u državama sa aranžmanima saradnje između različitih lokalnih i regionalnih entiteta. U poslednji, četvrti tip Kauvenberg svrstava regionalističke procese u državama u tranziciji i diferencira ih na podtipove: a) novih članica EU i b) drugih država Istočne i Jugoistočne Evrope (Van Cauwenberghe 2007, 25, 36). Da je doista posredi posebnost postkomunističkih transformacijskih procesa izgradnje nacije (nation building) i izgradnje države (state building), koji nisu naklonjeni regionalističkim rešenjima iz prethodna tri tipa, pokazuje nam i jedna druga studija, posvećena naučenim lekcijama o nacionalizmu posle komunizma. Lekcija broj jedan, koju nam nude autori sa Centralno evropskog univerziteta, iz Budimpešte, svodi se na tezu... da je za političku tranziciju potrebno imati jaku, po mogućnosti unitarnu državu (Mundjiu Pipidi at all 2004, 300). Ne samo da su, u tom smislu, nefunkcionalne etnofederalističke institucije, već je nepoželjna i podela vlasti regionalističkog tipa, podvlače istraživači postkomunističkih procesa. Značaj decentralizacije unitarne države posredstvom jedinica lokalne vlasti srednje veličine argumentuje se na sledeći način: Jedan zdrav pristup podrazumeva politiku lokalnog, a ne regionalnog razvoja, sa malim lokalnim izvršnim telima i većima, a ne regionalnim parlamentima koji imaju široka zakonodavna ovlašćenja. Odgovornost mora prvo da se učvrsti u takvim manjim jedinicama, da bi se posle proširila i na veće jedinice (Mundjiu Pipidi at all 2004, 305). Konstatovaćemo, prema tome, da preovlađujući deo analitičara tranzicionih političkih prilika zaključuje kako prvo treba nešto stvoriti da bi se nakon toga imalo šta deliti. Građenje države (Fukujama 2007) je primarni zadatak za takva društva, a ne podela i ravnoteža vlasti po vertikali državnog poretka. E sad, budući da bismo na ove konstatacije sa puno razloga mogli odgovoriti kontrapitanjem: da li je pravi način da se uopšte stvori konsolidovana, efikasna i legitimna državna vlast bez decentralizacije i regionalizacije, kao vidova sadržajnije demokratizacije i razvojne mobilizacije resursa, nijansiranje pomenute kontroverze ostavljamo za kasnije, do bismo usmerili pažnju na katalizatore regionalističkih reformi, onako kako ih vidi Kauvenbergov tim autora Izveštaja Institucionalnog komiteta Komori regiona u okviru Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Saveta Evrope. Dakle, procesi regionalizacije su politički planovi koje pokreću politički interesi a vrše se putem institucionalnih procedura koje nadgledaju parlamentarne političke stranke, piše u pomenutoj studiji, da bi se, potom, konkretnije identifikovali ključni pokretači i katalizatori regionalističkih reformi. To su: a) Evropske institucije strukturalna i koheziona politika (u slučaju novih članica EU); b) centralne vlasti lokalna regionalna politika (Francuska, UK, Turska); c) regionalne jedinice jačanje njihovih uloga (nemački i 49

51 austrijski Lenderi, švajcarski kantoni, belgijski regioni, španske autonomne zajednice); d) političke stranke za centralizaciju ili za regione; e) lokalni organi vlasti na drugom nivou samouprava i hijerarhija (okruzi u Ujedinjenom kraljevstvu, francuski departmani, italijanske pokrajine; f) poslovanje, industrija, sindikati koncept zakonskog i ekonomskog jedinstva; g) civilno društvo i građani demokratija/povećani troškovi i h) mediji (Van Cauwenberghe 2007, 23 4). Stavovi političkih aktera u nacionalnim državama su primarni motiv i odlučujući faktor koji podstiče ili blokira procese regionalizacije i pravne kodifikacije regionalne samouprave na evropskom nivou. U sekundarne motive regionalnih reformi moguće je svrstati: a) jačanje demokratskih principa; b) ekonomske i finansijske aspekte; c) regionalnu samoupravu kao pitanje za političko pregovaranje i d) regionalnu samoupravu, kao vid prebacivanja neprikladnih ili neodgovarajućih centralnih funkcija. Pored navedenih, studija Saveta Evrope identifikuje relevantnost još dva faktora. To su ustavna rešenja u nacionalnim državama, kao i elite vlasti (Van Cauwenberghe 2007, 24 26). Za Srbiju, kao izuzetno specifičan slučaj tranzicije (Komšić 2005, 38 39), političke partije su još presudniji faktor (de)centralizacije i (ne)regionalističkih reformi nego što je to slučaj u zapadno evropskim zemljama i konsolidovanim tržišnim demokratijama novih članica EU. Iz tih razloga, evolucija partijskih ideja o decentralizaciji i regionalizaciji države naći će se u centru pažnje narednog segmenta naše analize. Periodizacija koju primenjujemo povezana je sa varijablom vlast opozicija, odnosno sa karakterom koalicionog savezništva u parlamentu Srbije. Zato se prvi odeljak odnosi na period od januara godine do parlamentarnih izbora godine. 2. EVOLUCIJA PARTIJSKIH PROJEKATA O DECENTRALIZACIJI SRBIJE 2.1. Stanovišta od 2000 te do godine U uvodu smo postavili pitanje da li su partijski programi dovoljan indikator (de)centralističkih raspoloženja i parametar realnih javnih politika? Budući da smo o tome pisali u nizu ranijih tekstova (Komšić 2007b; Komšić 2011), ovom prilikom, izdvajamo nekoliko ključnih odgovora. Polazimo od najopštije teze da različite vizije utiču na različite prakse, prodiru u odluke ekonomskih, pravnih, političkih i drugih podsistema društva. One su temelji na kojima se grade teorije. Vizijama srodni pojmovi su ideje i ideologije. Političke ideje, kaže Hejvud (Andrew Heywood), nisu samo pasivni odraz određenih interesa ili lične ambicije, već imaju sposobnost da pobude i vode samo političko delovanje i time oblikuju materijalni život. Drugim rečima, ideje i ideologije pružaju perspektivu iz koje se svet razumeva i objašnjava Svesno ili nesvesno, svako je potpisnik jednog niza političkih verovanja i vrednosti koji su vodič za njegovo ponašanje i koji utiču na njegove postupke (Hejvud 2005, 1 6; kurziv J. K.). Sledstveno rečenom, nijansirajući tezu o partijskom programu kao ključnom elementu partijskog identiteta, Goati podseća da se program sastoji iz dve vrste ideja. Prvi je ideološki korpus stateških ciljeva, ideja, vrednosti i opredeljenja, a drugi, konkretniji deo čine paradigme, kojima se razrađuju apstraktna programska načela. U tom smislu, partijska ideologija se, umesto jasno određenog sistema, može shvatiti kao niz koncentričnih krugova sa poroznim granicama koji označavaju nivoe operacionalizacije fundamentalnih stavova (Goati 2005, 8). Budući da nije saglasan sa tezom o malom (ili, nikakvom) značaju ideološke komponente za savremene partije, Goati ističe da programska orijentacija nije izolovani element partijskog života, nego značajna komponenta koja utiče, pored tipa sledbenika, i na druge aspekte partijske stvarnosti. Tu posebno mislimo na socijalnu strukturu, organizaciju i na tip partije (Goati 2005, 8). Štaviše, i faza delovanja masovnih stranaka (catch all party), kao i savremene okolnosti, koje utiču na smanjenje ideološke distance i programsku konvergenciju stranaka, ne mogu biti objašnjene postavkom o dezideologizaciji. Klaus von Bejme (K. von Beyme) govori u tom smislu o nužnosti insenacije razlika i tamo gde ih nema, zbog samih birača. Skupo prikupljanje informacija o stvarnim razlikama među strankama jedva da obuhvaća birača. Stoga birači i prihvaćaju inscenirane razlike kao stvarne (Beyme 2002: 80). 50

52 Programi se, dakle, menjaju pod uticajem niza kompleksnih internih i eksternih razloga. Kada se takve promene dese, menja se identitet partije. Ali, i programski zaokreti imaju svoje granice, jer prethodni identiteti imaju trajne političke implikacije, upozorava Goati (Goati 2005, 10, 18). Propitujući u jednom novijem tekstu identitet partija u Srbiji, nakon ponovnog uvođenja višestranačja (1990), zaključili smo da su teškoće u objašnjenju prirode, pretenzija i principa različitih stranaka prisutne od Hjumovog (David Hume) doba (18 vek) do danas (Komšić 2011, 176). Ipak, nešto više jasnoće u objašnjenju prirode naših partija omogućilo je merenje činjenica posredstvom varijable: vlast opozicija. Pokazalo se da su svi naši relevantni akteri posedovali jasnu spoznaju da je partijski program pre svega u funkciji osvajanja ili zadržavanja vlasti. Ključni podsticaj za česte, ponekad i zbunjujuće promene programskih identiteta, upravo je bio interes (parcijalni, korporativni, partijski). Da je teško uhvatiti pravu (stabilnu) identitetsku crtu, pokazuju i analize razlike između oficijelnog i programskog predstavljanja naših stranaka, kao što se potvrđuju i teze o opadanju značaja programa za partijske elite. Još nestabilnu partijsku identifikaciju i neizvesnu sudbinu ne malog broja partijskih preduzeća prate i grčevita nastojanja da se opstane na parlamentarnoj sceni, bilo promenama programa, bilo napuštanjem starih i osnivanjem novih partija, sa očekujućom relevantnom rezonancom u biračkom telu. 281 Najzad, mnogo empirijskog materijala moguće je uključiti u korpus argumenata za tezu da na mesto demokratije, kao ideokratije (Sartori), stupa praksa koju možemo nazvati imidžokratijom, videopolitikom i inscenacijama ideoloških razlika. Tako smo dobili situaciju u kojoj krajnja konsekvenca podvajanja onoga što jeste i predstave o onome što jeste postaje predstava o onome što samo navodno jeste, a u stvari nije (Slavujević 1999, 79 82). U svetlu ovih nalaza, daćemo sažetu informaciju o programskom odnosu stranaka u Srbiji prema decentralizaciji, da bismo potom odgovorili na pitanje: ima li uočljivijih promena programskih projekcija stranaka u mandatu aktuelnog parlamenta Srbije? Budući da je moguće evoluciju programskih tekstova relevantnih političkih partija u Srbiji i pokrajini Vojvodini razvrstati u nekoliko osnovnih faza, a) formativnu, od do 2000 te; b) tranzicionu, od do donošenja novog Ustava Srbije (2006) i c) konsolidacionu, od godine do danas, kao i da smo se odnosom naših partija prema decentralizaciji i autonomijama bavili u nizu tekstova, 282 ovom prilikom, zarad razumevanja programsko ideološkog odnosa parlamentarnih stranaka Srbije prema decentralizaciji u aktuelnom mandatu Narodne skupštine (od godine), pažnju ćemo fokusirati na poslednju, konsolidacionu etapu i ideje Demokratske stranke (DS), Demokratske stranke Srbije (DSS), G 17, Liberalno demokratske partije (LDP), Socijalističke partije Srbije (SPS), Srpske radikalne stranke (SRS), ideje regionalističkih stranaka, Saveza vojvođanskih Mađara (SVM) i Lige socijaldemokrata Vojvodine (LSV), kao i na programska stanovišta novih partija i koalicija, Srpske napredne stranke (SNS), Socijaldemokratske partije Srbije (SDPS) i Ujedinjenih regiona Srbije (URS). Pozabavićemo se, u tom kontekstu, i odnosom partija prema realizaciji Ustava Srbije (2006) i Statuta AP Vojvodine (2009). Demokratska stranka S obzirom da su se, u korpusu tema državnog uređenja, programi DS konstantno određivali prema autonomiji Vojvodine, komparativna analiza ukazuje na evoluciju stanovišta Demokrata. U poređenju sa evropskim rešenjima institucionalnog regionalizma, najmeritornija idejna pozicija DS čitavu deceniju tretirala je vojvođansku autonomiju krajnje restriktivno kao deo lokalne samouprave koji... deli funkcije sa ostalim organima lokalne samouprave. Napisano je, takođe, i i 1995., da Pokrajina Vojvodina donosi sopstvene propise i ima sopstvene fiskalne prihode i izvršnu vlast. 281 Vidi: Komšić, Jovan. 2011, Dve decenije potraga za identitetom, u: S. Orlović ur., Partije i izbori u Srbiji 20 godina, Beograd: Friedrich Ebert Stiftung, Fakultet političkih nauka, str Najpregledniji izvor u tom smislu je knjiga Komšić, Jovan. 2006, Dileme demokratske nacije i autonomije ogledi o političkoj tranziciji u Srbiji, Beograd: Službeni glasnik, Novi Sad: PHILIA, str

53 Međutim, da Demokrate ispoljavaju uzornu taktičku veštinu kombinacije eksplicitnog, implicitnog i nerečenog dela partijskog programa (O tome: Goati 1990, 37, 183), koja ima zadatak da odbrani tezu o stranci principa i istovremeno omogući pragmatično prilagođavanje različitim situacijama i odnosima snaga, belodano je baš na primeru politike prema Vojvodini. Od pomenutog tretiranja pokrajinske autonomije kao činioca sistema lokalne samouprave, do Deklaracije o Vojvodini posle promena (2000), kojom se neposredno pred odlučujuće izbore 2000 te DS identifikuje sa najrazvijenijim evropskim regionalističkim rešenjima političke autonomije i zalaže za vojvođansku zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast (O tome: Komšić 2000a, ). U docnijim programskim obraćanjima gradu i svetu (urbi et orbi), Demokrate su se sve manje konkretno obavezivale u pogledu vojvođanskih autonomnih nadležnosti, što je koincidiralo sa njihovom ključnom pozicijom u izvršnoj vlasti Srbije, do godine. Ipak, u takmičenju sa idejama i interesima tadašnjeg glavnog kokurenta na demokratskoj sceni Srbije, u fazi nagoveštaja ključnih određenja budućeg ustava Srbije, Demokrate su svojom ponudom Nacrta Ustava Srbije, iz maja godine, pokazali da misle da je u tom momentu politički isplativo smanjiti stepen programske neodređenosti i količinu nedoumica o prirodi decentralizacije koju žele da ostvare u Srbiji. Tu su u sistem lokalne (i oblasne) samouprave uvršteni opština, gradovi, glavni grad i oblasti. A, u skladu sa Đinđićevom idejom asimetrične decentralizacije, predviđene su autonomne pokrajine Vojvodina i Kosovo i Metohija. One su zasnovane na ustavu, sa osnovnim zakonom, kao najvišim aktom, izvornim zakonodavnim nadležnostima, skupštinom, vladom i autonomnim organima uprave, kao i sa ustavno garantovanim izvorima finansijske autonomije (O tome: Komšić 2006, ). Drugim rečima, od momenta javne promocije ovih ideja, pa sve do usvajanja konačnog teksta novog ustava Srbije, moglo se govoriti o tome da DS ov predlog asimetrične decentralizacije, uključujući i karakter nadležnosti pokrajinskih samouprava, komunicira sa delotvornom logikom evropskih strategija demokratskog prilagođavanja politike konkretnim konfiguracijama društvenog bića. Međutim, od momenta usvajanja novog Ustava (2006), pa sve do danas, ponovo smo suočeni sa već naznačenom enigmatikom i kreativnim nejasnoćama programskih dokumenata DS. Može se, u tom smislu, govoriti i o izostavljanjima, zaboravu, ili, pak, o odstupanjima Demokratske stranke od svojih deklarativnih programskih pozicija, kao o manifestacijama poslovičnih partijskih raskoraka između reči i dela. 283 Kako god bilo, ilustrovaćemo navedenu pojavu na primeru Izbornog programa Demokratske stranke, Za bolji život! ( ). Prvo. Kao i prethodno pomenuti dokumenti, ovaj programatski tekst Demokrata iskazuje suptilni politički senzibilitet za pluralizam društvene osnove. Iz ovakvog pluralizma, dakako, proističu i razlozi za autonomiju Vojvodine (Za bolji život, str. 84). Drugo. O decentralizaciji se govori pre svega u kontekstu autonomije Vojvodine i prenosa ovlašćenja na lokalne samouprave. Bez podrobnijeg obrazloženja odustalo se od ranijih partijskih inicijativa za formiranjem oblasti, kao drugog nivoa vlasti u okviru sistema lokalne samouprave između opštine i pokrajina (O tome: Komšić, Pantić, Slavujević 2003, 71 74; kao i Komšić 2006, ). Treće. Razumevanjem autonomije kao ustavom uređenog i obezbeđenog prava na različitost, koje... podrazumeva decentralizaciju vlasti, podelu nadležnosti i samostalno uređivanje određenih poslova koji se tiču Pokrajine, vodeći računa o potrebama njenih građana i interesima šire zajednice, bez ugrožavanja prava drugih delova Srbije, obezbeđuje se kontinuitet sa većim delom ranijih programskih pozicija i, istovremeno, poentira se jedan sve aktuelniji momenat. To je pominjanje ovakvog vida autonomije kao uslova za integraciju naše zemlje u Evropsku uniju i, u tom kontekstu, značaja uključivanja Vojvodine u mrežu evropskih regija. Četvrto. Kad je već reč o evropskim uzorima i standardima, najupadljiviji (iako neobrazloženi) diskontinuitet primećujemo u prećutkivanju ranijih zalaganja DS za punije autonomne nadležnosti, koje 283 O prirodi ovakvih raskoraka na relaciji svrha-sredstvo, vidi: Luman, Niklas Teorija sistema, Beograd: Plato, str

54 podrazumevaju i pravo pokrajina da, u okviru njihovih, ustavom definisanih izvornih nadležnosti, donose i sopstvene zakone. Peto. Na primeru najaktuelnije definicije pravaca dalje decentralizacije, u skladu sa mogućnostima koje je otvorio novi Ustav Srbije, uočićemo ne samo potvrdu teorijskih analiza o modernim partijama i njihovoj veštini pretvaranja tzv. eksternih svrha partijskog programa u interno shvaćeno sredstvo osvajanja ili, pak, zadržavanja vlasti. Štaviše, moglo bi se zaključiti da sad više nije samo reč o poslovičnoj veštini Demokrata da funkcionalno kombinuju strateške i taktičke pozicije, već da se nagoveštava značajnija redukcija dojučerašnjih stranačkih projekcija pokrajinske autonomije. Kako drugačije može biti protumačena činjenica da, u odnosu na već pominjanu Deklaraciju DS o Vojvodini posle promena (2000), zakonodavne funkcije vojvođanskog parlamenta nisu više poželjne u procesima dalje decentralizacije. Izostaje, u tom smislu, i objašnjenje zašto je u aktuelnoj verziji zalaganja DS za konačan (!?) oblik autonomije Vojvodine (Za bolji život, str. 85), skinuto sa spiska prioritetnih načela i ciljeva ranije zalaganje za ustavne garancije da se autonomni status Vojvodine ne može menjati bez saglasnosti njenih građana (Vojvodina posle promena, 2000). Sve u svemu, izgleda da je u fazi vršenja vlasti zajedno sa DSS, Novom Srbijom i G17 PLUS, za Demokrate i njihov odnos prema autonomiji Vojvodine, kao i za odnos prema ranijim sopstvenim partijskim projektima takve autonomije, bila najfunkcionalnija difuzna, što je moguće manje određena formula autonomije. To su potvrdile i prezentacije predizbornog programa DS za Vojvodinu (2007). Na mestima koja govore o autonomiji Vojvodine, svi eksterni ciljevi (svrhe) partije svodili su se, zapravo, na bukvalno ponavljanje pozicija iz izbornog programa Za bolji život ( ). Možda je jedina inovacija sledeća formulacija: DS će se zalagati za dalji rad na unapređenju ustavnopravnog položaja Vojvodine i kreiranje odgovarajućih rešenja u novom Statutu APV, kao i za donošenje odgovarajućih izmena postojećih zakonskih okvira na nivou republike i odluka Skupštine APV. Tome je dodana formulacija načelnog zalaganja DS... za Vojvodinu koja će biti funkcionalno organizovana po modelu razvijenih regiona u državama Evropske unije. 284 Umesto celovitijeg komentara, primetićemo da nas ovakve formulacije podsećaju na mesta iz Lumanove (Niklas Luhmann) analize udruženja s difuznijim stimulirajućim svrhama, koja u komunikaciji sa okruženjem pribegavaju zameni sheme: svrha/sredstvo, pa se tako program tretira kao sredstvo u svrhu sticanja vlasti (O tome: Luman 1998, ). Ova ocena, međutim, nije primerena samo politici DS. Štaviše, na primeru produkcije DSS ovih ideja o uređenju države, još izraženije će se moći potvrditi metodološka relevantnost teorijskih nalaza o značaju uverenja političkih aktivista za tokove (ne)demokratizacije (Dal), zatim, o povezanosti politike sa iracionalnim manevarskim prostorom (Manhajm), kao i o tome da u svetu politike dominiraju predstave o činjenicama, a ne same činjenice (Birdo). 285 Demokratska stranka Srbije U svojoj poznatoj studiji o ideologiji i utopiji, Karl Manhajm (K. Mannheim) je o narastanju političkog znanja govorio kao o procesu koji sužava iracionalni manevarski prostor. S druge strane, da izazov tom znanju bude veći, o politici se, prema pomenutom autoru, može govoriti samo dotle dok postoji ovaj neosvetljeni i nerazjašnjeni manevarski prostor (Manhajm 1968, 155). 286 Bilo kako bilo, redovi koji 284 Citirano prema: Dnevnik, Novi Sad, 15. oktobar, 2007, str Ovu osobinu političkog Žorž Birdo (G. Burdeau) je sjajno iskazao sledećim rečima:... politički univerzum je svijet predodžbi. Sve se tu zasniva ne direktno na realnom, nego na ideji koju ljudi o njemu stvaraju... Čak i kad su poredak i vlast koju on implicira nužni, njihova nužnost je valorizirana vjerovanjima. ; Birdo, Žorž Politička znanost i sociologija i politička znanost i psihologija, u: Adolf Bibič, Pavle Novosel ur., Politička znanost-predmet i suština; Politička znanost-metode, Zagreb: Naprijed, str. 229; kurziv J. K. 286 politika je kao politika uopšte moguća samo dotle dok postoji ovaj manevarski prostor, naglašava Manhajm i dodaje:... posebnost političkog znanja nasuprot egzaktnim vrstama znanja sastoji se u tome što je ovde znanje nerazdvojivo vezano sa htenjem, a racionalni elemenat po svojoj suštini vezan sa pomenutim iracionalnim manevarskim prostorom ; Manhajm, Karl Ideologija i utopija, Beograd: Nolit, str. 155; kurziv J. K. 53

55 slede imaće pored ostalog i tu svrhu da pokažemo kako i DSS ume da sofisticirano govori o principijelnosti, a računa na dejstvo neizrečenih svrha stranačke politike. S druge strane, videće se da i kad menja partijske paradigme u komunikaciji sa evropskim okruženjem, DSS ne dozvoljava da takva promena konsekventno utiče na promene formativnih obrazaca naciocentrične politike. Decentralizacija je upravo najtransparentniji pokazatelj prethodno rečenog. Bez obzira na evidentne promene svojih polaznih programskih ideja, nakon 2000 te, kako bi se otklonila senka dobrano kompromitovane patriotske vizije demokratije u integralnoj nacionalnoj državi, DSS ostaje privržena ideji decentralizacije Srbije jedino pod uslovom da promena političkog sistema omogućava pretvaranje socijalnog i upravno političkog polja Srbije u ispeglanu ploču, kojom gospodare centralna politička tela, kao oličenja jedinstva naroda i države. Za razliku od izvornih programskih vizija (1992) državnog objedinjavanja svih srpskih zemalja (O tome: Komšić 2002, 62 63), u današnjem programskom konceptu nerazlučivog jedinstva istinskog patriotizma i demokratije nalazimo zalaganje za puno kulturno, ekonomsko i duhovno jedinstvo srpskog naroda, ma gde on živeo. Zato, jedan od osnovnih zadataka svoje nacionalne politike DSS vidi u prevazilaženju razlika koje su pod određenim istorijskim okolnostima nastale među različitim delovima srpskog naroda. Na istom fonu je i cilj duhovne obnove srpskog naroda i jačanje njegove istorijske samosvesti da bi se što pre otklonili duhovna pustoš i nacionalna ravnodušnost, kao posledice dugogodišnje komunističke vladavine, zabluda jugoslovenstva i nacionalnog nihilizma (Predlog novog programa DSS, ; kurziv J. K.). Naveli smo ove poželjne vrednosti DSS prevashodno zbog toga da bi smo razumeli ishodišta jednog, u biti, više manje negativnog odnosa ove partije prema iskustvima i idejama pokrajinske autonomije u Srbiji. Da negacija veze između vojvođanske autonomije, nacionalnog preporoda i demokratije, opstojava bez obzira na česte izmene i dopune regionalističkog projekta Demokratske stranke Srbije, uverava nas i paradoksalna okolnost da, iako uporno predstavljana kao stranka izrazitog legalizma, DSS svojim najnovijim političkim načelima očito ignoriše neka ključna ustavna rešenja o teritorijalnoj organizaciji vlasti u Srbiji. Štaviše, shodno legitimnoj proceni da je donošenje novog Ustava bilo osnovni i prvi preduslov za potpunu promenu političkog i ekonomskog sistema (kurziv J. K.), čini se da je u odnosu na reduciranu DSovu poziciju, koja ne ide dalje od aktuelnih ustavnih odredbi, DSS naklonjeniji eventualnim promenama najnovijih ustavnih rešenja. To se naročito primećuje na mestu gde se pokrajinske autonomije preinačavaju u regione kao administrativne i samoupravne jedinice sistema lokalne samouprave. Upravo u smislu onog Manhajmovog iracionalnog manevarskog prostora, uključujući i staru antičku spoznaju moći koja skriva svoje prave namere (Tukidid), nov program DSS ne samo da ne pominje pokrajinske autonomije, kao ustavnu kategoriju, već nam nudi jednu nejasnu vezu između regiona i lokalne samouprave, zatim, ambivalentan tretman regiona i tome pridružuje neartikulisanu ideju regionalne podele zemlje od strane Skupštine Srbije. Dakle, kad je reč o odnosu DSS prema autonomijama i regionalizmu, mnogo toga nije jasno. Otvorene su raznorazne opcije, od odbacivanja bilo kakvih pokrajinskih autonomija, kao nasleđa komunizma i nacionalnog nihilizma i institucionalnih ishodišta separatizma, do eksplicitnog priznanja značaja vojvođanskih specifičnosti i institucionalnog subjektiviteta. Očito je da, u zavisnosti od pritiska okruženja i stranačkih računica uspeha na izborima, na prvoj javnomnenjskoj liniji, kao i na rezervnom programskom položaju DSS, egzistira niz mesta koja dopuštaju da se partijski stav o pokrajinskim autonomijama, preobrazi od totalne negacije čak do takvog sadržajnog stupnja autonomnih nadležnosti, koje u potpunosti odgovaraju evropskim standardima decentralizacije posredstvom regionalnih autonomija. Pogledajmo ima li osnova za ponuđenu hipotezu. Kao i DS, i Demokratska stranka Srbije usvojila je novi partijski program, nakon oktobarskog preokreta (Možda neće biti nekorisno ako, uzgred, primetimo da je to učinila četiri meseca pre DS). Kad su u pitanju konstantni strateški pogledi na poželjno državno uređenje Srbije, mislimo da je najbitnije ukazati na ideju regionalizacije. Sledstveno programskom uverenju da je regionalno uređenje države 54

56 najracionalniji način državnog uređenja, te da regionalnu podelu zemlje treba da utvrdi Ustavotvorna skupština (Programska platforma DSS, 2001), DSS je januara godine ponudila političkoj javnosti Srbije podrobno ekspliciran dokument, nazvan Osnovna načela za novi Ustav Republike Srbije. Kao što se na primeru evolucije programskih stanovišta DS moglo primetiti odustajanje od restriktivne interpretacije autonomije Vojvodine, u smislu činioca sistema lokalne samouprave, tako se kod DSS mogla zapaziti naoko sitna, ali, u ustavno pravnom pogledu, značajna inovacija dotadašnjeg regionalističkog koncepta. Naime, u Programskoj platformi DSS, iz 2001, izričito je bilo rečeno da su regioni (su) administrativne i samoupravne jedinice i ne mogu imati elemente državnosti (kurziv J. K.). Ovako je još od osnivanja godine bilo formulisano uporište konstantnog DSS ovog nepriznavanja demokratske funkcionalnosti bilo kakvih institucija vojvođanske autonomije. Međutim, i dalje ne pominjući ime, a kamoli razloge za politički subjektivitet Vojvodine, DSS u svojim Načelima za novi ustav region vidi u kvalitativno novom svetlu. Sada se ne izbegava ni termin autonomija. O regionima se govori kao o autonomnim teritorijalnim zajednicama. Njihove nadležnosti se razgraničavaju kako od nadležnosti Republike Srbije, tako i od nadležnosti lokalne samouprave, a do juče proskribovani pokrajinski elementi državnosti, implicitno se prepoznaju kao mogući pozitivni fakticitet za DSS, koji nastaje ustavnim prenosom dela sadašnje državne vlasti na regione, u vidu izvornih nadležnosti (delokruga poslova), ili, pak, delokruga poverenih poslova, čije vršenje ostaje pod nadzorom republičkih vlasti. Uz to, bilo je predviđeno da regioni postanu konstitutivni činilac republičkih organa vlasti, posredstvom posebnog Veća regiona u dvodomnoj Narodnoj skupštini (Osnovna načela za novi ustav Republike Srbije, DSS 2002, 12 13). DSS ov predlog novog ustava (Nacrt ustava Republike Srbije), iz jula godine, u osnovi se podudarao sa izloženim postavkama iz Upadljivija razlika u odnosu na Osnovna načela... mogla se uočiti u napuštanju ideje o dvodomnom ustrojstvu državnog parlamenta. Ipak, i koncept jednodomne Narodne skupštine, koji nije primeren modelu regionalne države (O tome: Jovičić 1996), zadržava izvesne elemente regionalističke logike. Predviđeno je da se 150 poslanika bira u Republici, kao jednoj izbornoj jedinici, a 100 poslanika bira u regionima, srazmerno broju birača. Svaki region je posebna izborna jedinica, u kojoj se zavisno od veličine bira od 10 do 25 poslanika. Ustavni predlog DSS a u konstitucionalističkom maniru (O tome: Fridrih 1996, ) je ograničavao državnu vlast pravom građana na regionalnu autonomiju i lokalnu samoupravu. Ipak, obim i sadržaj navedenog ograničenja centralnih vlasti limitirani su pretpostavkom nadležnosti Republike Srbije u svim pitanjima u kojima, po ustavu, nisu nadležni region ili jedinica lokalne samouprave. Takođe, za razliku od italijanskih i španskih rešenja asimetričnog regionalizma, DSS ov sistem regionalnih autonomija mogao je da se svrsta u varijantu simetričnog regionalizma unitarne države. Navedeno je šest regiona, kao autonomnih teritorijalnih zajednica sa sedištima u Beogradu, Kragujevcu, Nišu, Novom Sadu, Prištini i Užicu. Takođe, DSS ov predlog (nacrt) predviđa ustanovljavanje teritorije regiona organskim zakonom i po tome je drugačiji od predloga DS, čiji autori stoje na stanovištu da teritoriju autonomne pokrajine utvrđuje zakon. S druge strane, kao i za autonomne pokrajine u predlogu DS, DSS ov dokument predviđa da se samostalne nadležnosti regiona ostvaruju donošenjem zakona, te opštih i pojedinačnih akata u Skupštini regiona. Ona, prema DSS ovom dokumentu, donosi statut, kao osnovni pravni akt autonomije i bira vladu. Statutarno definisanje regionalnog uređenja i nadležnosti organa i javnih službi vezano je Ustavom i organskim zakonom. Obaveza usaglašenosti najvišeg akta AP sa ustavom i zakonom predviđena je i DS ovim nacrtom, s tim što se u njemu ovaj akt autonomije naziva Osnovnim zakonom. Sve u svemu, rezime komparativne analize pozicija DS i DSS, iz perioda koji je, ispostavilo se, imao zadatak tek da testira prohodnost odgovarajućih ideja i da pred javnošću simulira partijsku volju za promene, shematski može da izgleda kao na Tabeli 1: 55

57 Tabela 1: AUTONOMIJA U NACRTIMA USTAVA DS (maj 2003) I DSS (jul 2003) Struktura državnog parlamenta Demokratska stranka Tip decentralizacije Asimetrična decentralizacija Simetrični regionalizam Jednodomna skupština od 250 poslanika, bez ustavom utvrđene zastupljenosti poslanika iz AP u regionima Jedinice sistema lokalne samouprave Regionalna autonomija Teritorija autonomne zajednice Normativne nadležnosti autonomija Pretpostavka nadležnosti Vrsta autonomne vlasti Najviši pravni akt autonomije Organi autonomne zajednice Zaštita interesa Republike Raspuštanje skupštine autonomne zajednice Finansijska autonomija Opštine, gradovi, grad Beograd, oblasti Dvostepeni sistem Autonomne pokrajine: Vojvodina i Kosovo i Metohija Utvrđuje se zakonom RS Izvorno zakonodavstvo Prenete nadležnosti Republike Nije eksplicitno određena. Kontekstualno: u korist Republike. Zakonodavna Izvršna Osnovni zakon Skupština Vlada Organi uprave Vlada RS, uz saglasnost Narodne skupštine RS usvaja neophodne mere. Odlučuje Narodna skupština RS U obliku i granicama utvrđenim ustavom i zakonom RS Prihodi od sopstvene imovine Sopstveni porezi i takse Procenat od državnih poreza i prihoda 56 Demokratska stranka Srbije Jednodomna skupština od 250 poslanika; od toga se 100 poslanika bira Opštine, gradovi, grad Beograd Jednostepeni sistem lokalne samouprave Regioni: sedišta u Beogradu, Kragujevcu, Nišu, Novom Sadu, Prištini i Užicu Određuje organski zakon Ukidanje, spajanje i osnivanje novih regiona u postupku za promenu Ustava Izvorno zakonodavstvo Prenete nadležnosti Republike U korist Republike. Zakonodavna Izvršna Statut Skupština regiona Vlada regiona Vlada RS pokreće postupak za ocenjivanje ustavnosti ili zakonitosti regionalnih akata pred Ustavnim sudom. Načelnik regiona Odlučuje Ustavni sud Izvorni prihodi utvrđeni organskim zakonom Učešće u delu prihoda RS utvrđeno organskim zakonom Ostaje da na ovom mestu još nešto kažemo o novom programu DSS (2007). Dakle, tretirajući donošenje novog Ustava Srbije kao prvi preduslov potpune rekonstrukcije političkog i ekonomskog sistema, a to znači i budućih ustavnih promena, DSS se zalaže za jačanje lokalne samouprave na svim nivoima i prenošenje većeg dela dosadašnjih državnih funkcija na regione i manje samoupravne jedinice. Organima lokalne samouprave treba obezbediti stalne izvore prihoda i punu samostalnost u raspolaganju stečenim dobrima. U skladu sa time, DSS smatra da je regionalno uređenje države najracionalniji način državnog uređenja. Regionalnu podelu zemlje utvrdiće Skupština. Nadležnost regiona regulisaće se Ustavom i posebnim zakonima. Regioni su administrativne i samoupravne jedinice i ne mogu imati elemente državnosti. Propisi koje donose regioni moraju biti u saglasnosti sa državnim zakonom.

58 Prilikom formiranja regiona, vodiće se računa o njihovim kulturnim osobenostima, istorijskim tradicijama, prirodnim, privrednim i saobraćajnim uslovima. Regioni se prema potrebi mogu deliti na manje jedinice. Veliki gradovi, u slučaju da se takvo rešenje pokaže najracionalnijim, mogu predstavljati zasebne zajednice (Predlog novog programa DSS Politička načela, 2007; kurziv J. K.). Umesto komentara, postavljamo tri pitanja: 1) Zašto regioni nisu više autonomne teritorijalne zajednice (DSS, 2002), već su samo administrativne i samoupravne jedinice (DSS, 2001; 2007)? 2) Budući da se predstavljaju kao izraziti legalisti, zašto su pisci novog programa DSS prevideli skoro čitav sedmi deo Ustava Srbije o teritorijalnom uređenju i sve ono što o pravu građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu piše u odredbama članova 176. do 187. Ustava Srbije? 3) Kako će se, onda, realizovati jedan od ključnih programskih ciljeva DSS, a to je konkretna primena i usklađivanje zakonske regulative sa novodonetim Ustavom...? G17 PLUS Pogledajmo šta su o tome kazali drugi akteri vladajuće koalicije (do izbora 2008)? Tragajući za odgovorom na pitanje: Kako se u navedenom kontekstu opredeljuje G17 PLUS, nećemo u izvornim programskim tekstovima ove stranke, kao ni u drugim političkim dokumentima i relevantnim istupanjima njenih lidera, naići na toliki stepen konkretnosti i pažnje kao što su autonomiji Vojvodine (implicitno ili eksplicitno) posvetile DS i DSS. Ipak, sa vremenom, a možda su na to uticale i promene na čelu partije, vojvođansko pitanje dobijalo je sve više mesta u programskim dokumentima G17 PLUS. Kad je posredi načelni odnos prema decentralizaciji vlasti u Srbiji, u dokumentu posvećenom otvorenim pitanjima novog ustava, potpisanom od strane predsednika partije, Miroljuba Labusa (februar 2003), isticalo se nekoliko problema i osnovnih stanovišta G17 PLUS. Prema Labusu, ključni problem izvirao je iz činjenice što tada aktuelni predlozi promena ustava nisu sledili najadekvatniju logiku decentralizacije. Kao što, recimo, nacrt Foruma Iuris iz Novog Sada, daje pokrajini sve elemente državnosti, dodeljujući joj sve tri vlasti, tako i neki drugi predlozi 287 regionalizuju Srbiju i otvaraju prostor ka njenoj federalizaciji, piše u naznačenom tekstu. Za razliku od takvih pozicija, G17 PLUS stoji na stanovištu da pokrajine i regije treba da budu izraz realnog stanja u jednoj multietničkoj i multikulturnoj demokratskoj državi. One ne bi smele veštački da se formiraju po nekoj apriornoj šemi. U svemu tome, regije su izraz regionalne samouprave; obavljaju određene lokalne ili komunalne poslove i izražavaju kulturne, obrazovne, etničke i privredne celine sa svojim istorijskim obeležjima. Pokrajine (Vojvodina i Kosovo i Metohija) su, s druge strane, istorijski nasleđene i ne moraju da imaju isti status. Vojvodina bi trebalo da ima više nadležnosti nego po sadašnjem ustavu, ali manje nego po ustavu iz g. koji joj je davao položaj federalne jedinice odnosno države, pisalo je dokumentu G17 PLUS iz februara U verziji državnog programa, iz novembra godine, naglašeno je sledeće: Novi ustav treba da učvrsti autonomni status Pokrajine Vojvodine, na način koji čuva celovitost Srbije. Ustavna rešenja Vojvodini treba da omoguće veći stepen raspolaganja budžetskim sredstvima koja se ubiraju na njenoj teritoriji, ali i veće obaveze prema građanima koji tamo žive. G17 PLUS očekuje da će Vojvodina, kao najrazvijeniji deo Srbije, biti motor njenog ulaska u EU, te da će u skladu sa mogućnostima pomagati i razvoj nedovoljno razvijenih područja Srbije. 287 Krajem devedesetih godina prošlog veka i nakon godine, na javnoj sceni u Srbiji pojavilo se dosta ekspertskih projekata novog ustavno-političkog uređenja Srbije. Među njima najzapaženiji su bili: 1/ Jovičić, Miodrag Regionalna država, Beograd: Vajat; 2/ Ustavne pretpostavke za demokratsku Srbiju, 1997, Beograd: Beogradski centar za ljudska prava; 3/ Principi Ustavne deklaracije, Beograd: Forum za etničke odnose; 4/ Ustavno-pravni okvir decentralizacije Srbije i autonomije Vojvodine, Novi Sad: Centar za regionalizam; 5/ Ustavna rešenja za Srbiju i Jugoslaviju, Beograd: Beogradski centar za ljudska prava; 6/ Projekt ustava Republike Srbije, Novi Sad: Forum Iuris. 57

59 Međutim, samo koji mesec kasnije, u programu iste partije, iz marta godine, mogle su se uočiti znatne promene odnosa prema autonomiji Vojvodine. Za razliku od Labusovih zaziranja od razvijenijih formi i sadržaja pokrajinske autonomije, sada se očekuje od predstojećih ustavnih odredbi da utvrde pravo organima vojvođanske autonomije da, na osnovu Ustava Srbije i Osnovnog zakona AP Vojvodine, vrše sve tri funkcije vlasti zakonodavnu, izvršnu i sudsku iz sfere isključivih nadležnosti Pokrajine, kao i iz oblasti koje država Srbija uređuje osnovnim zakonima. U tom smislu: Vojvodina je deo Srbije. Ustavnim odredbama jasno će se utvrditi koje su oblasti u isključivoj nadležnosti države i njenih organa... a koje su oblasti u isključivoj nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine i njenih organa Ustavom Srbije će se na taj način potvrditi proevropska orijentacija građana i demokratskih vlasti i obezbediti najdelotvornija forma političko teritorijalne autonomije Vojvodine i državnog integriteta Srbije (Program G17 PLUS Državni program: Suverena Srbija u Evropskoj uniji, mart 2004). S obzirom da je i naredni akter (Nova Srbija) u vladajućoj koaliciji, nakon izbora godine (DSS, G 17 Plus, Nova Srbija), bio proevropski orijentisan i da je to poentirao maksimom: Jaka Srbija u jakoj Evropi, zanimljivo će biti da vidimo da li su se za ovu partiju, tzv. narodnjačke orijentacije, regionalizacija i vojvođanska autonomija smatrale potvrdom proevropskog kursa. Nova Srbija Zanimljivo je da je ova partija bila određenija u definisanju prirode institucionalnog uređenja Evrope, nego što je to učinila u pogledu teritorijalne organizacije vlasti u Srbiji. Za Ujedinjenu Evropu rečeno je da predstavlja cilj Nove Srbije tako što će NS... podržavati transformaciju Evropske Unije iz trgovačkog društva u političko društvo. Krajnji cilj je Savezna Evropa u kojoj će sve nacije očuvati svoj nacionalni i kulturni identitet (Nova Srbija Program; Načelo 3; Evropska budućnost Srbije, 2005). Dakle, za razliku od ovako iskazane zainteresovanosti za identitet nacije i države u federalnoj Evropi, o identitetima subdržavnih regija Srbije i njihovom decentralističkom institucionalno političkom priznanju skoro da nema ništa u partijskom programu. Zapravo, kaže se sledeće: U pogledu državnog uređenja zalažemo se za jeftinu, decentralizovanu državu. Osnovni oblik decentralizacije je ekononomski nezavisna lokalna samouprava. Protivimo se federalizaciji Srbije kao i razdruživanju koje ugrožava temelje suverenosti i teritorijalne celovitosti države (Program, Načelo 2; Nacija i država srpskog naroda). Indikativno je da se Vojvodina pominje samo u Načelu broj 9., koje govori o lokalnoj samoupravi i potrebi izmene visokog stepena centralizacije vlasti, sa apsurdnim stanjem da više od 80% prihoda odlazi u republički budžet. U tom kontekstu, obećava se da će u Vojvodini 75% prihoda biti ostavljeno opštinama, 5% za funkcionisanje Pokrajine, dok bi 20% odlazilo na finansiranje države. Najzad, ako su G17 i NS, kao mlađe partije u vladajućoj koaliciji ( ), ovako odredile svoj odnos prema autonomijama, na primeru programskih određenja opozicione i ujedno najmlađe parlamentarne stranke Liberalno demokratske partije (LDP), samo ćemo potvrditi jedan raniji nalaz (do 2000) da linija vlast opozicija ne predstavlja diferencirajuću varijablu u analizi programskog odnosa partija prema autonomiji i regionalizmu. Liberalno demokratska partija Kao stranka ledolomac, koja je spremna da ponudi rešenja za teške probleme Srbije i kad takva rešenja nisu najpopularnija, Liberalno demokratska partija (LDP) stavlja, pored ostalih ciljeva, i decentralizaciju i regionalni razvoj u svoje programske prioritete (Član 2, Statuta LDP, april 2007). No, s obzirom da ovako visoko rangiranje decentralizacije nije specifičnost samo ove partije, nastojaćemo da programsku differentiu specificu LDP u stvarima državnog uređenja prepoznamo u načinu na koji će LDP pokazati da je spremna i sposobna da pomogne Srbiji da svaki Gordijev čvor koji je nasledila iz prošlosti... brzo i hrabro preseče. 58

60 Doktrinarno gledano, LDP je svojim programskim tekstom Srbiji se žuri (2005) uspela da na osoben način i prilično konsekventno derivira ideju decentralizacije i autonomija iz modernog filozofsko političkog rakursa slobodnog društva i građanina, a ne iz devetnaestovekovne (piemontesismo) perspektive suverene nacionalne države (O tome: Lovo 1999, 423). Da bi takvu viziju države i ustava Srbije 21 veka učinila jasnom i razumljivom, pisci stranačkog programa polaze od želje da napravimo moderni zajednicu nezavisnih i slobodnih pojedinaca, radeći na ustavnoj redefiniciji Srbije, po kojoj u fokusu nije država već društvo.... Polazeći od takve svrhe političkog angažmana, LDP naglašava kako je neophodno... promeniti i političku filozofiju i političku orijentaciju Srbije. Srž takvog misaonog obrata je stavljanje građanina u centar politike, a onda će i dosledna realizacija njegovih neotuđivih prava i sloboda rezultirati i pravom na političku autonomiju, tržišnu ekonomiju, slobodnu intimu i slično. Dakle, sledeći ideju da se suština slobode mora (se) meriti stepenom uticaja čoveka na sopstveni život i ostvarenje svake lične potrebe koja ne ugrožava nečije ljudsko pravo, inicijalna programsko politička platforma LDP (2005) ovako iskazuje svoj odnos prema autonomiji Vojvodine: Rešenje za Vojvodinu ne tražimo u Ustavu iz godine. Ne pristajemo da živimo u budućnosti koju uređuju modeli socijalističkog društvenog uređenja koje je nestalo krajem prošlog veka. Vojvođani treba slobodno da odlučuju o Vojvodini. Mi u ta rešenja verujemo zato što će ih donositi ljudi koji su svojim radom Vojvodinu napravili najboljim delom Srbije. Zato nam je do tog dela Srbije stalo, želimo još bolje uslove za one koji tamo žive. Vojvođani treba da imaju izvršnu, zakonodavnu i sudsku vlast da bi mogli uticati na svoj život (kurziv J. K.). 288 Usvajanjem dokumenta Drugačija Srbija, na Prvoj redovnoj Skupštini, 07. aprila godine, LDP je konkretizovao osnivačka opredeljenja za kopernikanskim obrtom srpskog društva. U delu posvećenom državi, poentirajući efikasnost, kao njenu suštinsku odliku, pod A se stavlja potreba za novim ustavom Srbije. Razlozi za raskid sa prošlošću i novi početak pre svega se nalaze u činjenici da se ne garantuju i ne štite individualne slobode i da to ne omogućava suštinske društvene promene. 289 Zanimljivo je da se stvaranje potpuno novog ustava 21. veka, koji će biti ispred svog vremena, zamišlja tako što će se pre svega osloniti na savremeni metod razvoja društva posredstvom decentralizacije i regionalizacije, vraćanja moderne autonomije Vojvodini poštujući njene specifičnosti i mogućnost autonomije Raškoj oblasti i jugu Srbije. 290 Pitanje autonomije je za LDP pitanje odgovornosti. Građanima Vojvodine, Sandžaka i juga Srbije mora se dopustiti pravo specifične odgovornosti koje će im omogućiti da u potpunosti ostvariju svoje specifične interese u okviru regionalne ili pokrajinske autonomije. Samo se tom vrstom slobode razvija a tim i čuva Srbija... Proces dezintegracije naše zemlje time neće biti ubrzan, već konačno zaustavljen tako što će u okvirima našeg društva građanima biti omogućeno da pozitivno utiču na svoj život. 291 Bez obzira što su nakon 2000 te godine (do 2007.) najuticajniji stranački akteri u republičkoj vlasti bili DS, DSS, NS i G17 PLUS, za kompletniji uvid u idejnu i ideološku konfiguraciju, koja je opredelila aktuelna ustavna rešenja o lokalnim i pokrajinskim autonomijama, neophodno je ukratko odgovoriti i na pitanje: Kako su se u stvarima decentralizacije pozicionirali akteri starog režima do 2000 te? Reč je o Socijalističkoj partiji Srbije (SPS) i Srpskoj radikalnoj stranci (SRS). Socijalistička partija Srbije Za ključnu i, u biti, i danas važeću programsku poziciju SPS, uzećemo sledeće mesto iz stranačkog Programa, usvojenog na Drugom kongresu, oktobra godine. Tamo je rečeno kako Socijalistička partija Srbije... podržava proces kojim je prevaziđena razbijenost Srbije na tri dela i ostvarena jedinstvena republika u kojoj nadležnosti svojstvene državi organi Republike vrše na celoj teritoriji. Sledstveno tome, 288 LDP, Srbiji se žuri, str LDP, Drugačija Srbija, 2007., str. 27; pristupljeno Isto 291 Isto 59

61 autonomne pokrajine u Srbiji ne mogu biti države već samo oblik teritorijalne autonomije, za koji se Ustavom Srbije utvrđuju i jamče ona autonomna prava koja su izraz specifičnih nacionalnih, istorijskih i kulturnih osobenosti područja na kojima su obrazovane, kaže se u odeljku posvećenom političkom organizovanju Srbije. Konstatujući napuštanje modela preterane decentralizacije, program Socijalista upozorava i na rađanje nove opasnosti opasnosti preterane centralizacije i etatizacije, pa će se SPS založiti... da se odgovarajućim institucionalnim rešenjima i zakonima nađe prava ravnoteža između ove dve krajnosti (Program SPS,1992). Programskom deklaracijom Sedmog kongresa SPS, održanog decembra godine, potvrđen je kontinuitet sa ovim i drugim stanovištima partijskog programa iz U tom smislu, deklaracija ističe staru opredeljenost Socijalista... protiv svakog razbijanja zemlje po etničkim i regionalnim merilima jer to znači atomizovanje i drobljenje države. Istovremeno se insistira na stavu da su Kosovo i Metohija i Vojvodina (su) autonomne pokrajine u sastavu Srbije. Čitav odeljak Deklaracije koji govori o Vojvodini Socijalisti su poslovično garnirali patriotskom proizvodnjom neprijatelja i strahova od njihovih autonomaškoseparatističkih projekata... koji za cilj imaju dalje političko, institucionalno i ekonomsko slabljenje državnog jedinstva. U tom smislu, SPS... upozorava da su danas u Vojvodini na delu ozbiljni pokušaji oživljavanja autonomaštva i separatističkih težnji i zagovaranja regionalizacije, podsticanja međunacionalnih konflikata... Promotori takve destruktivne politike pokušavaju autonomiju zameniti kvazidržavnim statusom (Programska deklaracija Sedmog kongresa SPS, 2006, str. 12; kurziv J. K.). Srpska radikalna stranka Kao što Socijalisti ideološki nisu prekoračili svoje prvobitne horizonte iz ne tako davnog vremena starog režima, sve do ulaska u proevropsku vladu Srbije (2008), tako ni njihovi partneri iz vladajuće koalicije ( ) Radikali (SRS) ne osećaju nikakvu potrebu za oficijelnim promenama u programskom korpusu partijskih, vrednosno političkih prioriteta. Doduše, ima razloga da i ovde navedemo nešto što smo zapisali u jednoj nedavnoj analizi prisutnosti evropskih ideja u programima partija u Srbiji. Naime, kad je reč o prirodi Srpske radikalne stranke u godini, mogli smo da ponudimo dve različite ocene za isto stanje. Prva je da Radikali nisu menjali svoj program, usvojen na Četvrtom otadžbinskom kongresu, 18. maja godine. Druga je da je posao promene ovog programa, izgleda, započet ali da još nije okončan. Iz današnje perspektive, zaključićemo da SRS ostaje nereformisan, a da su energije i ljudi koji su bili za prilagođavanje novim okolnostima preusmereni na trasu nove partije (SNS). Kako bilo, tragajući za stranačkim odgovorima na pitanja državnog uređenja, najlogičnije je da se uputimo ka izvoru, a to je već pomenuti program stranke iz Polazeći od cilja ujedinjenja celokupnog srpskog naroda i obrazovanja državne zajednice na kompletnoj srpskoj nacionalnoj teritoriji, koja će obuhvatiti Srbiju, Crnu Goru, Republiku Srpsku i Republiku Srpsku Krajinu, Program SRS podvlači da je želja srpskih radikala (je) da se ta jedinstvena srpska država nazove Velika Srbija, da bude demokratski uređena.... U tom smislu, Radikali se kategorički zalažu za unitarnu državu republikanskog oblika vladavine. Argument koji se uzima u prilog ove orijentacije je taj što je unitarna država (je) mnogo racionalnija, efikasnija i jevtinija od federalne. Istovremeno, ova stranka... se zalaže za ukidanje autonomije Vojvodine i Kosova i Metohije..., i protiv je bilo kakvih specijalnih teritorijalnih statusa. Paralelno sa zahtevom za ukidanjem autonomija, SRS podvlači da... prava manjine, kao kolektiviteta... moraju biti zaštićena u skladu sa najvišim demokratskim standardima. 292 Umesto adekvatnog komentara ovakve brige za jedinstvo nacije i države, primetićemo da su učestvovanjem na izborima za vojvođansku skupštinu (od 2000 te do 2008), kao i bezrezervnom podrškom tekstu novog Ustava Srbije (2006) Radikali, zapravo, odškrinuli vrata kroz koja, ako bude mira i stabilizacije političkih i ekonomskih prilika na putu Srbije ka Evropi, može u neko dogledno vreme da se promoli i njihovo programsko priznanje funkcionalnosti nekakvog vida autonomije Vojvodine. 292 Velika Srbija, april 1996, broj 99, str , 33; kurziv J. K. 60

62 Manjinske i regionalističke stranke o autonomiji S obzirom da je decentralizacija provereno funkcionalan modus harmonizacije kulturoloških i drugih razlika, kao i da je višenacionalnost jedan od ključnih društvenih razloga za regionalnu autonomiju Vojvodine, ova analiza bila bi u bitnome manjkava ako bi izostavila programsko određenje najveće manjinske stranke (Saveza vojvođanskih Mađara), uključujući i njen projekt etničke teritorijalne autonomije, kao i ideje Lige socijaldemokrata Vojvodine o multikulturnom građanstvu i Vojvodini kao evropskoj regiji. U preambuli svog Programa, usvojenog na stranačkoj Skupštini, 17 juna godine, Savez Vojvođanskih Mađara (SVM) pošao je od konstatacije... da živimo u društvu koje na sebi nosi žig nacionalne države sa pretenzijama ka krajnjoj centralizaciji..., kao i od zahteva za potpunom odštetom zbog prisiljavanja na manjinsku sudbinu od godine. A, u osnovnim načelima, naglašeno je da je interes vojvođanskih Mađara kao jugoslovenskih državljana (je) što skorija demokratizacija srpske i jugoslovenske države.... Budući da to podrazumeva uvažavanje različitosti, SVM insistira na platformi autonomije, sačinjenoj od tri konstitutivna činioca: a) prava na unutrašnje samoopredeljenje i principa bezbednosti; b) stvaranja autonomije vojvođanskih Mađara i c) podržavanja vraćanja stvarne autonomije Vojvodini ( Nacrt Programa SVM, juni 1995, str. 1 3; kurziv J. K.) Na tom kursu, Savez vojvođanskih Mađara ponudio je političkoj javnosti, prevashodno strankama mađarskog etnikuma u Vojvodini i političkim reprezentantima ostalih vojvođanskih manjina ( nacionalnih zajednica ), u leto godine, Nacrt Sporazuma o političkim i pravnim okvirima samouprave Vojvodine i nacionalnih zajednica koje žive u Vojvodini. Ipak, istine radi, za razliku od prethodnih poentiranja prvenstva mađarske personalne samouprave i mađarske regionalne samouprave (O tome: Komšić 2000a, 126), sada se u pomenutom dokumentu ne iskazuje toliko izražen stepen nezainteresovanosti za vojvođansku autonomiju. Osnovni principi Nacrta sporazuma počinju sa tezom o istorijskoj činjenici da je Autonomna Pokrajina Vojvodina višenacionalna, multikonfesionalna i multikulturna zajednica, sa specifičnim razvojem u okviru republike Srbije, te da je... neophodno (je) bliže urediti sadašnji ustavni položaj pokrajine, da bi ona postala adekvatan okvir multietničkog i multikulturalnog zajedničkog života Srba, Crnogoraca i nacionalnih zajednica. Takođe, traži se da pripadnicima nacionalnih zajednica bude omogućeno samoorganizovanje zarad očuvanja jezika, kulture i drugih komponenti nacionalnog identiteta. Ključni principi za realizaciju ovog cilja su: princip decentralizacije i subsidijariteta, a institucionalni oblici personalna i regionalna samouprava. Dakle, pravo na kulturnu i jezičku ravnopravnost operacionalizovano je vrlo precizno, kao i ideja personalne samouprave, uključujući i osnivanje Nacionalnih saveta koji se biraju, na osnovu biračkog spiska vojvođanskih Mađara, putem neposrednih, jednakih, opštih i tajnih izbora. Pored ovog neteritorijalnog vida unutrašnjeg samoopredeljenja ili samoorganizovanja, predviđena je i Mađarska regionalna samouprava. Nju bi, prema ideji SVM i ostalih političkih partija mađarske nacionalne zajednice, trebalo formirati u onim opštinama u Vojvodini... u kojima mađarsko stanovništvo čini većinu, kao i naseljenim mestima koja se graniče sa tim opštinama. 293 Ovaj dokument nudi i vrlo razrađenu ideju visokog stepena teritorijalne autonomije Vojvodine, koji bi trebao biti utvrđen ustavima Srbije i Jugoslavije, kao i pokrajinskim ustavom. A, kad je reč o odnosu koncepta vojvođanske autonomije i mađarske regionalne autonomije, podvlači se da nadležnosti i funkcionisanje Vojvodine, utvrđene ovim Sporazumom, ne predstavljaju preduslov za obrazovanje i funkcionisanje mađarske personalne samouprave i mađarske regionalne 293 Prema navedenom Sporazumu, područje Mađarske regionalne samouprave obuhvata opštine: Ada, Bačka Topola, Bečej, Čoka, Kanjiža, Mali Iđoš, Subotica, Novi Kneževac i Senta. Subotica je navedena kao sedište, a u regionalnu samouprave uvrštena su i naseljena mesta koja se ne nalaze na području navedenih opština, ali se graniče sa njima, i u kojima mađarsko stanovništvo čini većinu. 61

63 samouprave. 294 To je, dakle, moglo da se protumači kako u slučaju neprihvatanja izloženog koncepta autonomije Vojvodine i dalje postoje preduslovi za razgovore sa političkim reprezentantima Republike oko obrazovanja personalne i teritorijalne mađarske autonomije. 295 Najzad, uoči referenduma o novom Ustavu Srbije, godine, SVM je svojim javnim obraćanjem naglasio da će nastaviti političku borbu u cilju postizanja rešenja, koji garantuju oživotvorenje interesa vojvođanske mađarske zajednice i njenih članova. Nastavićemo zalaganja sredstvima parlamentarne demokratije, i u slučaju neuspešnog referenduma, koji bi nas vratio za pregovarački sto, i u slučaju usvajanja predloga, što bi doživeli kao delimični napredak, a nikako kao rešenje, koje možemo bezrezervno prihvatiti kao konačno (kurziv J. K.). Kao što vidimo i na ovom primeru, u politici, a naročito u ovom burnom tranzicionom periodu u Srbiji, nijedno institucionalno rešenje, čak ni ustavno, ne shvata se kao konačno. Ovu reč ( konačno ) zapazili smo samo u Izbornom programu DS (Za bolji život) i to upravo na mestu na kome opisuje kako će se zalagati za konačan oblik autonomije Vojvodine. Međutim, ako je išta konstanta u ovoj temi, onda je to činjenica da su anatomija i fiziologija teritorijalne autonomije permanentno polje kontroverzi. Akteri centralnih vlasti nastoje da, ako već ne mogu da ih ukinu, smanjenjem količine i sadržaja autonomnih nadležnosti regionalnih institucija, što je moguće više umanje mogućnost konkurencije i podele moći. S druge strane, regionalni igrači, koji prevashodno deluju u arenama pokrajinske politike, žele da maksimalno umanje stepen kontrole od strane centralnih vlasti (O tome: Komšić 2006, ). Ovu situaciju, na svoj način, ilustruje i evolucija programskih stanovišta Lige socijaldemokrata Vojvodine (LSV), kao najuticajnije vojvođanske građanske partije. Na svom kongresu, marta godine, Liga socijaldemokrata Vojvodine (LSV) napušta dotadašnju ideju autonomije Vojvodine u okviru unitarne Srbije i opredeljuje se za republiku Vojvodinu, kao zasebnu jedinicu u novoj saveznoj državi. Sastavni deo ovog novog projekta je i ocena da Vojvodina treba da ima svoje predstavničko zakonodavno telo, parlament sa dva doma većem građana i većem naroda. Nadalje, rad Vojvođanskog parlamenta bio bi regulisan Ustavom Vojvodine koji bi donela Ustavotvorna skupština Vojvodine... Uz navedene principe ustav bi definisao veze sa državom Srbijom ili sa širom državnom zajednicom u kojoj bi se Vojvodina nalazila, a njime bi bila regulisana i problematika upotrebe vojvođanskih vojnika van Vojvodine. Posebno se naglašava da Vojvodina mora biti konstitutivni elemenat svake federativne zajednice koju bi činila. Centralistička Srbija, naime, ne smatra se partnerom Vojvodine. Mi vidimo Srbiju kao demokratsku federativnu državu sastavljenu od federalnih jedinica s višim i nižim stepenom autonomije, piše u dokumentu LSV i dodatno precizira zašto za Vojvodinu više nije poželjan status autonomne pokrajine. Vojvodina u takvoj federativnoj državi mora da ima status republike. Na to upućuju istorijska iskustva i činjenica da se autonomna pokrajina pokazala kao nedovoljno stabilno i rešenje bez adekvatne garancije stabilnosti ustavnog poretka. To se videlo posle puča i protivustavnog ukidanja autonomije u Vojvodini. 296 Ovu programsku poziciju, definisanu, kao što je poznato, u jednom vrlo delikatnom momentu za čitavu državu i društvo (u svetlu akceleracije unutrašnjih i međunarodnih konfrontacija oko Kosova koje su, kao što je poznato, kulminirale vazdušnom intervencijom snaga NATO pakta) Liga socijademokrata Vojvodine na osobeni način koriguje šest godina kasnije. U kontekstu određenja Vojvodine, kao: a) autonomne; b) građanske i c) evropske, sada se politički prioriteti LSV obrazlažu nasledeći način: 294 Sporazum o političkim i pravnim okvirima samouprave Vojvodine i nacionalnih zajednica koje žive u Vojvodini - Nacrt, Logos, kurziv J. K. 295 O nadležnostima Mađarske regionalne samouprave, kao i o karakteru autonomije Vojvodine vidi u: Komšić, Jovan Dokumenti političkih stranaka u Republici Srbiji o autonomiji ; u: Dušan Torbica ur., Autonomija i multietnička društva, Subotica: Otvoreni univerzitet, str LSV, Vojvodina republika i drugi programski dokumenti, 1999, str ; kurziv J. K. 62

64 Liga socijaldemokrata Vojvodine ne odstupa od duha, suštine i sadržaja dokumenta Republika Vojvodina, ali ne želeći da bude zakovana u terminološke klopke, insistira na jasnom definisanju sadržine tog pojma, a to je: zakonodavna, izvršna i sudska vlast, vojvođanska imovina i izvorni prihodi i pravo da samostalno donese svoj konstitutivni akt. Bez obzira na statusni oblik i formalni naziv, sadržina subjektiviteta Vojvodine mora biti definisana budućim Ustavom Republike Srbije... Liga socijaldemokrata Vojvodine se najoštrije protivi teritorijalnim podelama u Vojvodini po etničkom osnovu... U budućoj Evropi regija Vojvodina može, ali i mora, zauzeti mesto koje joj pripada i koje će njenim građanima omogućiti da ostvare sve svoje želje i potencijale, a pre svega život u skladu sa najvišim evropskim standardima. Za ostvarenje tog cilja Vojvodini su potrebne nadležnosti koje će omogućiti efikasno funkcionisanje u okviru njenih realnih potreba (Autonomna, građanska i evropska Vojvodina, 2006) Ustav i odnos stranaka prema vojvođanskoj autonomiji Kratkotrajnom i intenzivnom kampanjom za usvajanje novog Ustava Srbije, novembra godine, parlamentarne stranke su, nakon pet godina odlaganja i žestokih konfrontacija, pokazale da mogu da se slože oko teksta zajedničkog mirovnog ugovora (Bobio). Nažalost, moneta za potkusurivanje u postizanju konsenzusa upravo su bili neki ključni koncepti iz korpusa najrelevantnijih projekata vojvođanske autonomije i teritorijalne organizacije vlasti u Srbiji (DS i DSS 2003, kao i Vlade Srbije i Predsednika Srbije 2005). 297 To znači, da su ignorisane ne samo neke, nesporno dobre tradicije tzv. socijalističke autonomije, 298 već i neki ključni evropski principi i načini regionalizacije. 299 Dobili smo, tako, još jednu ustavnu verziju fasadne autonomije, kao neke vrste permanentno nadzirane administrativne samouprave. Stvarna priroda autonomije 300 svedena je na dozvoljenu i proizvoljnu, zato što zavisi pre svega od promenljive volje većine u državnom parlamentu, kao i od raspoloženja vrhova izvršne vlasti. Opseg i sadržaj autonomnosti predstavlja potpuno zavisnu varijablu svemoćnog republičkog zakonodavstva, kao i fenomen koji je u nedozvoljivoj meri determinisan voljom egzekutivnih kreatora podzakonskih akata. Takav stepen heteronomnosti očito nije u saglasju sa najboljim liberalno demokratskim misaonim tradicijama (T. Džeferson, B. Konstan, Dž. Stjuart Mil, A. Tokvil, K. Fridrih...), 301 a nije ni na tragu evropskih principa i prakse regionalizacije. Kad je reč o prvom (teorijskom) aspektu stvari, navešćemo jednu, skoro dva veka staru Konstanovu (Benjamin Constant) opasku da centralne vlasti, ako se uvuku u interese lokalnih zajednica, prekoračuju svoja ovlašćenja, odnosno granice legitimne jurisdikcije. 302 A, kad su posredi evropska iskustva, podsetićemo da je, recimo, sistem španskih autonomija, u sferi ustavom definisanih materijalnih nadležnosti autonomne zajednice, ravan federalističkim rešenjima zakonodavne i upravne autonomije organa zajednice, sa postojanjem Visokog suda za sporove u kojima se primenjuje isključivo pravo te zajednice. Tu su i niz drugih rešenja uključenosti regija u odlučivanje na nacionalnom (državnom 297 O tome: Komšić, Jovan Decentralizacija i regionalizacija u programima relevantnih političkih partija Srbije, u: A. Popov ur., Decentralizacija u kontekstu novog Ustava Srbije i EU integracija, Novi Sad: Centar za regionalizam, str ; O tome: Komšić, Jovan Dileme demokratske nacije i autonomije, Beograd: Službeni glasnik, Novi Sad: PHILIA, str Vidi: Komšić, Jovan Autonomija Vojvodine i lokalna samouprava u novom ustavu Srbije, u: M. Podunavac ur., Godišnjak 2007, Beograd: Fakultet političkih nauka, str To znači, ne samo sadržaj prava da se ne bude pod svekolikom kontrolom centra, već i relevantan radijus odgovornosti, potencijal samoinicijativnosti pokrajinskih političkih aktera i institucija, zatim, mogućnost uključivanja u procedure donošenja republičkih zakona, kao i pretpostavku efektivne bliskosti u interakciji sa građanima. 301 Vidi: Komšić, Jovan Principi evropskog regionalizma, Novi Sad: PHILIA, str Očigledno je da ceo narod ili njegovi predstavnici imaju legitimnu jurisdikciju samo nad interesima ove poslednje vrste (opštim interesima naroda - prim. J. K.); i da ako se uvuku u interese okruga, komune ili pojedinca oni prekoračuju svoja ovlašćenja. Isto bi bilo i sa okrugom koji bi se uvukao u posebne interese komune ili komune koja bi atakovala na strogo lični interes svojih članova ; Konstan, Benžamen Principi politike i drugi spisi, Beograd: Zavod za udžbenike i nastavna sredstva, str. 99 (kurziv J. K.). 63

65 nivou); u arhitektoniku centralnih institucija; u sadržaje izbornih zakona itd (O tome: Pajvančić 2009, 29 36; Komšić 2006, ). Sve to se ni ne naslućuje u tekstu Ustava Srbije. U poređenju sa vrlo elastičnim, helsinško budimpeštanskim formulacijama pojmova i principa regionalizacije ( ) 303, odnosno u svetlu takve definicije regionalne samouprave, koja... označava legalne nadležnosti i mandate regionalnih vlasti da, u okvirima ustava i zakona, regulišu i upravljaju podelom javnih poslova u okviru sopstvenih odgovornosti i u interesu regionalne populacije, saglasno sa principom subsidijarnosti, lice našeg ustavnog pristupa autonomiji dobija još mrzovoljniju grimasu, očito nenaklonjenu principu subsidijarnosti koji, pored ostalog, nalaže da sve što je moguće dobro uraditi na nižem nivou vlasti, ne treba uključivati u sferu nadležnosti više vladavinske instance. Najzad, kad je reč o pravničkim standardima evropskih demokratija, mišljenje najkompetentnijeg stručnog tela Saveta Evrope (Evropske komisije za demokratiju posredstvom prava tzv. Venecijanske komisije) počiva na oceni da deo posvećen teritorijalnoj organizaciji vlasti nije najkoherentniji. S jedne strane, tu su darežljive odredbe o principima, uključujući prava na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, kao i suštinsku autonomiju autonomnih pokrajina. S druge strane, ovi pojmovi nisu ispunjeni suštinom. Ustavno regulisanje podele nadležnosti između države, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave je dosta komplikovano i ostavlja dosta prostora za tumačenje i bliže uređivanje posredstvom pravnih normi nižeg ranga (Kurziv J. K.). 304 Slična ocena se proteže i na odredbe onih članova Ustava, kojima se jemči finansijska autonomija. Pitanje... da li pokrajine imaju pravo oporezivanja ili ne, ostavlja se otvorenim. Ustav, takođe, prenosi na nivo zakona bliže određivanje vrste i visine državnih subvencija koje pripadaju autonomnim pokrajinama. Najzad, za već spomenutu odredbu Člana 184., kojom se precizira da budžet AP Vojvodine iznosi najmanje 7% u odnosu na budžet Republike Srbije, te da se 3/7 budžeta APV koristi za finansiranje kapitalnih rashoda, Venecijanska komisija kaže kako sve to deluje prilično čudno. 305 Dakle, za razliku od stranačkih nacrta (DS i DSS) i modela sa vrhova bikefalne egzekutive, koji su počev od nagoveštavali pozitivne pomake i mogućnost da zaključimo kako se političke elite, najzad, kompetentno i odgovorno suočavaju sa pitanjima demokratske podele i ravnoteže moći (O tome: Komšić 2006, 473 4), novi Ustav Srbije potvrdio je dominantnu snagu strančarskih poriva za maksimizacijom moći u centru države i posvedočio da dečije bolesti nesigurne države i nedozrele demokratije još nisu preležane. Budući da u samom središtu fenomena autonomije(a) u sferi definisanja pokrajinskih nadležnosti i vrsta autonomne vlasti prepoznajemo ustavom potvrđen kontinuitet sa miloševićevskom logikom jedinstva države, zaključićemo da evropska matrica regionalizacije u projektima DS i DSS, zapravo, nije ni bila stvarni stranački prioritet. Naprotiv, izgleda da smo u ambijentu rastućih proevropskih raspoloženja među građanima imali posla sa stranačkom taktikom olakog davanja obećanja zarad lepšeg lika u evropskom i domaćem ogledalu. Političke kontroverze i manipulacije oko teksta Statuta APV i zakona o prenosu nadležnosti sa Republike na Pokrajinu, ubrzo su potvrdile ove utiske. Neshvatljivo odugovlačenje sa dogovorom unutar DS, kao stožera vladajuće koalicije, kao i žestoko protivljenje opozicije (DSS, SRS, SNS, NS) usvajanju Statuta APV i zakona o prenosu nadležnosti, potvrdili su žilavost, ako ne i dominaciju etnocentričnog koda na partijskoj i ukupnoj kulturološkoj sceni Srbije. Dakako, imajući u vidu predmet naše analize, pažnju usmeravamo na stranački aspekt ove centralističke priče. Predstavljanje opozicionih vizija i projekata vojvođanske autonomije počinjemo sa stanovištima Demokratske stranke Srbije, a o idejama danas najveće opozicione stranke (Srpske napredne stranke) biće reči u sledećem odeljku, posvećenom idejama novih aktera na parlamentarnoj sceni Srbije. Reagujući na rešenja ponuđena u prvoj verziji Statuta AP Vojvodine (Nacrt Statuta, objavljen 19 septembra godine), DSS je u vrlo kratkom roku javnosti ponudila svoje mišljenje o dokumentu 303 Reč je o zaključcima ministarskih konferencija Saveta Evrope; O tome: Komšić, Jovan Principi evropskog regionalizma, op. cit., str Opinion on the Constitution of Serbia (No. 405/2006); European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Adopted by the Commission at its 70-th plenary session (Venice, Marsh 2007) 305 Isto 64

66 vladajuće koalicije u Skupštini AP Vojvodine, kao i svoj alternativni predlog Statuta. DSS ovi autori pravne analize neustavnog predloga Statuta AP Vojvodine koji je sačinila vladajuća koalicija upozoravaju da je predlog Statuta APV... prepun neustavnih odredbi kojima se izričito ili implicitno pokušavaju preuzeti ingerencije države Srbije... kojima se dovodi u pitanje teritorijalno jedinstvo i ustavno pravni poredak Republike Srbije. 306 Navodi se da postoje nepravilnosti u samom postupku utvrđivanja nacrta Statuta i obrazlaže se karakter niza protivustavnih odredbi (Određenje Vojvodine; Teritorija; Imovina; Međunarodni odnosi; Vojvođanska Akademija nauka i umetnosti; Pravni akti; Nadležnost; Privremeno uređivanje nadležnosti; Prihodi Vojvodine; Razvojna banka Vojvodine; Sudska nadležnost; Službena upotreba jezika i pisma; Glavni grad). Uz to, navode se i odredbe, koje po mišljenju stručnjaka DSS, nisu u potpunosti usaglašene sa ustavom Srbije (Stanje neposredne ratne opasnosti; Imunitet poslanika i članova pokrajinske Vlade; Pokrajinski ombudsman; Ustavna žalba na poslanički mandat; Davanje mišljenja u postupku promene Ustava). Najzad, identifikuju se odredbe koje su sa ustavno pravnog aspekta moguće, ali ukazuju na nastojanje da se Vojvodini stvori privid državnosti (Pokrajinska vlada; Organi pokrajinske uprave; Pokrajinski upravni okruzi; Nacionalna ravnopravnost; Ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava). Sve u svemu, autori citiranog DSS ovog dokumenta zaključuju da je Predlog Statuta AP Vojvodine neprihvatljiv i sa stanovišta važećeg Ustava i sa stanovišta interesa građana i sa stanovišta nacionalnih i državnih interesa Srbije. 307 Da bi se uskladio Statut sa Ustavom, DSS je u istom dokumentu ponudio svoju verziju Statuta AP Vojvodine, a nakon usvajanja zakona o prenosu (utvrđivanju) nadležnosti u republičkom parlamentu i potvrde Statuta AP Vojvodine (30. novembra godine), ova partija je pokrenula pred Ustavnim sudom inicijativu za davanje mišljenja o ustavnosti navedenih akata Republike i Pokrajine. Inače, što se tiče DSS ovog predloga pokrajinskog Statuta, kazaćemo da je reč o vrlo restriktivnom čitanju ustavnog teksta i zalaganju za minimalni stepen pokrajinske autonomije. Uzor za tako formulisanu podelu nadležnosti između centralnih i srednjih nivoa vlasti može se naći u rešenjima koje Majkl Kiting (Michael Keating) naziva tipom funkcionalne decentralizacije. Sa ovim oblikom decentralizacije, regioni pre imaju administrativnu, nego široku ulogu upravljanja. Ovo je slučaj sa Francuskom i, bar do nedavno, sa Italijom, zapazio je navedeni autor u jednoj novijoj komparativnoj analizi podele i ravnoteže vlasti u evropskim državama (Keating 2007, 7 8). O istom (francuskom) tipu, koji preferira DSS, odnosno o najslabijem obliku decentralizacije, gde niži nivoi vlasti imaju vrlo ograničen niz funkcija, koje dele sa centralnim vlastima, Žerar Marso (Gerard Marcou) govori kao o regionalnoj decentralizaciji. Njome se stvara novi srednji oblik vlasti (region). Geografski opseg mu je širi od opsega lokalnih vlasti. Regionalni poslovi su uglavnom ekonomske prirode i nastaju kao funkcionalni odgovor na potrebe prostornog planiranja. Međutim, region... nema niti viši pravni status niti se razlikuje od postojećih lokalnih vlasti... On se uklapa u ustavni sistem unitarne države, konstatuje ovaj francuski autor (Komšić 2007, 136 7) Ideje novih aktera (SNS, SDPS, URS) i promene starih partija Srpska napredna stranka Već u prvoj godini mandata aktuelnog parlamenta, iz poslaničke grupe Radikala (SRS) izdvojio se jedan deo i formirao novi poslanički klub Naprednjaka, kao parlamentarno verifikovanu posledicu stvaranja nove političke partije (oktobra 2008) pod nazivom Srpska napredna stranka (SNS). Tako se, bez učešća na republičkim izborima, političkoj javnosti Srbije predstavila nova organizacija, koju predvode dotadašnji lideri SRS, Tomislav Nikolić i Aleksandar Vučić. Jedna od specifičnosti nove idejne ponude na tržištu glasova, koja bi trebalo da posvedoči o kvalitativnoj promeni načina razmišljanja bivših Radikala, 306 Demokratska stranka Srbije, Nacrt Statuta AP Vojvodine Demokratske stranke Srbije; Pravna analiza neustavnog predloga Statuta AP Vojvodine koji je sačinila vladajuća koalicija; DSS_NOVOSTI_Nacrt_Statuta_Vojvodine_(4)[1], pristupljeno Isto, str

67 jeste programski princip da opredeljenje Srbije za ulazak u Evropsku uniju ne treba da bude sporno, ali Srbija u Evropu može da uđe samo kao celovita država, sa Kosovom i Metohijom kao svojim sastavnim delom. 308 U kontekstu ključnih vrednosti nove partije ( očuvanja celovitosti državne teritorije Republike Srbije, stvaranja moderne demokratske države ; mira i sigurnosti ; tržišne privrede ; života dostojnog čoveka i socijalnog blagostanja za sve građane ), u formulaciji prvog principa Naprednjaci se određuju prema Autonomnoj pokrajini Vojvodini tako da je ne osporavaju u celosti, kao što su to činili kad su bili Radikali. Ali, da je i dalje drže pod evidentnom sumnjom i da su nepoverljivi prema Vojvođanima, svedoči njihova borba protiv razgradnje države sledećim rečima:... svim političkim i ekonomskim merama država Srbija sprečavaće dalju razgradnju svog pravnog i političkog sistema, naročito na području Autonomne pokrajine Vojvodine, koja je bila, jeste i biće integralni deo Srbije u skladu sa njenim ustavnopravnim poretkom. 309 Slične tonove prepoznajemo u još jednom dokumentu na web sajtu SNS, u Pravno političkoj kritici Predloga Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine. Sa potpisom članova pravnog tima stranke, ponuđena je tom prilikom sledeća ocena najvišeg pravnog akta APV: Predloženi Statut protivan je po svojim posledicama bazičnim vrednostima (jednakost građana, solidarnost, i ravnomerni regionalni razvoj) na kojima počiva sama ideja o Evropskoj Uniji. U sadašnjoj formi, predloženi Statut protivan je interesima države Srbije, srpskog naroda, i svih naroda koji u Srbiji žive. Težnja za rastakanjem sopstvene države ne samo što nije preporuka za bilo kakve integracije i predstavlja pokazatelj svojevrsne moralne korumpiranosti, već je i odraz želje za samovlašćem, što treba da bude opomena upravo onima koji se iskreno zalažu za višti stepen autonomije Vojvodine. 310 Stranačka Bela knjiga Programom do promena, plasirana u javnost godinu dana nakon citiranih principa (oktobar 2011), razradila je pomenuta i druga načela. Šesto od ponuđenih 20 opštih načela nazvano je celovita i decentralizovana Srbija i akcent, što je vrlo indikativno, ne stavlja više na negaciju i proizvodnju strahova od autonomije, već na projekciju države sa ravnomernim razvojem svih njenih regija. Pored ravnomernog regionalnog razvoja, izdvojena su i opredeljenja za povećanje obima regionalne i prekogranične saradnje, kao i decentralizaciju vlasti kroz jačanje lokalnih samouprava i vraćanje izvornih nadležnosti opštinama. 311 Budući da u fond relevantnih partijskih ideja, pored programskih dokumenata, spadaju i konkretnije paradigme, operacionalniji projekti i ključne izjave partijskih rukovodilaca, mislimo da kad je reč o vojvođanskoj autonomiji ima smisla uputiti na stavove Igora Mirovića, člana Predsedništva SNS i potpredsednika Skupštine Vojvodine, koje novinari nazivaju ponudom trećeg puta za Vojvodinu. Najavljujući nakon pojave opšteg programa stranke i programska načela za Vojvodinu, ovaj lider vojvođanskih naprednjaka tvrdi sledeće: Za nas je pitanje ustavnog položaja Vojvodine u potpunosti rešeno važećim Ustavom i donošenjem Statuta Vojvodine, na koji jesmo imali veliki broj primedbi i niz amandmana, ali smatramo da je ipak vreme da se okrenemo bržem ekonomskom razvoju Vojvodine. Takav, razuman državotvorni stav 312 Naprednjaka o vojvođanskoj autonomiji Mirović ilustruje i podrškom osnivanju vojvođanske kancelarije u Briselu, s jedne strane, kao i osporavanjem ( zamerkama ) odredbi Statuta APV koje se odnose na Vojvođansku akademiju nauka i umetnosti, simbole APV i referendum, o kojima, preciznije rečeno, SNS traži dijalog SNS, Principi delovanja Srpske napredne stranke, 2010, Isto 310 SNS, Pravno politička kritika Predloga Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine, 2010, SNS, Bela knjiga, Programom do promena, 2011, str. 47, uspeli smo da osnivanjem SNS-a unesemo razuman državotvorni stav u pogledu Vojvodine, kao neodvojivog dela Republike Srbije, s elementima autonomije koji ni u jednom segmentu ne ugrožavaju državnost Srbije, dok s druge strane podstiče brži ekonomski razvoj ; Iz intervjua I. Mirovića novosadskom Dnevniku, Dnevnik, Novi Sad, 29. oktobar 2011, str. 3. i 24. novembar 2011, str

68 Socijaldemokratska partija Srbije Socijaldemokratska partija Srbije (SDPS) je takođe nova pojava u stranačkom spektru Srbije. Za razliku od Naprednjaka, koji imaju ambiciju da se ideološki pozicioniraju desno od političkog centra, SDPS se programski pozicionira levo od centra, ima lidera (Rasim Ljajić) u Vladi RS, kao i predstavnike u poslaničkom klubu vladajuće koalicije Za evropsku Srbiju (ZES). Stavljajući ustavni patriotizam u sam vrh sopstvenih vrednosti, ova partija u programu, usvojenom na Kongresu 12. decembra godine, naglašava da se ne sme... dopustiti da ekonomska kriza i socijalni problemi sa kojima se građani suočavaju legitimišu i ojačaju osećaj separatizma i izuzeća iz opšteg principa ustavnog građanstva. Jačanje manjinski kulturnih identiteta, kao i drugih društvenih identiteta (regionalnih, verskih, socijalnih, itd.), treba da bude državi prihvatljivo i treba da bude praćeno širokim učešćem takvih identiteta u javnom životu, ali ne po cenu šireg, državnog građanskog identiteta. 314 Kao što to čini sa ustavnim patriotizmom, tako i sa usmeravanjem pažnje na krizni ekonomski kontekst, SDPS unosi nove valere u multistranački pojmovnik, ne ustežući da upozori na nepotrebne troškove decentralizacije. To se odnosi na lokalnu samoupravu, kao i na regionalni nivo: Nesumnjivo je da u Srbiji postoji potreba za regionalizacijom. U realnosti društvenog života postoje geografske oblasti koje nisu istih veličina i potencijala. Regionalizacija treba da podrazumeva jasno utvrđene nadležnosti bez ikakvih prerogativa državnosti i bez zakonodavne autonomije. Regioni treba da pokrivaju čitavu teritoriju države. Kao jedinice iznad lokalne samouprave, ne smeju da imaju ni obeležja političko teritorijalne autonomije koja u Republici Srbiji postoji u Vojvodini i na Kosovu i Metohiji. 315 Socijaldemokrati se zalažu za sledeće konkretne ciljeve, mere i akcije u procesu decentralizacije: a) da regioni imaju do stanovnika; b) da se zadrži postojeći broj jedinica lokalne samouprave, uz izmenu načina njihovog finansiranja; c) da se prošire izvorni prihodi jedinica lokalne samouprave; d) da se uvede kontrola zaduživanja jedinica lokalne samouprave; e) da se obezbedi horizontalna ravnoteža posredstvom pomoći ekonomski slabijim opštinama; e) da se finansijski transferi sa nivoa republike na lokalne zajednice ostvare podelom zajedničkih prihoda, kao i putem budžetskih dotacija nerazvijenim opštinama; f) osposobljavanjem lokalnih zajednica za borbu protiv kriminaliteta. 316 Ujedinjeni regioni Srbije Pored navedenih vidova organizacionog pregrupisavanja i programskog inoviranja parlamentarne scene u Srbiji, u mandatu , sledeći slučaj je najzanimljiviji, jer su fokus i ključni pojam ove analize (strategija decentralizacije i regionalizacije Srbije) podudarni sa imenom i programskom kičmom novog aktera u parlamentu Ujedinjenih regiona Srbije (URS). Prirodu nove političke grupacije, osnovane 16. maja 2010, nije lako precizno definisati. Ujedinjeni regioni Srbije nisu nova stranka, kao što nisu ni uobičajena (predizborna ili postizborna) partijska koalicija. No, budući da je klasifikovanje subjektiviteta i organizaciono političke naravi za ovu analizu manje bitno, prihvatićemo zvanično samoodređenje URS kao političke unije nacionalnih, regionalnih i lokalnih stranaka, grupa građana i pojedinaca. Kohezioni princip ove grupacije je težnja da se ciljevi i načela zajedničke Programske deklaracija ostvare u predizbornom, izbornom i postizbornom periodu, pri čemu... svi članovi Ujedinjenih regiona Srbije zadržavaju postojeći identitet i pravni subjektivitet. 317 Prilikom osnivanja, URS su izdvojili tri ključna cilja: 1) modernizacija i jačanje ekonomije na svim nivoima društva i države; 2) decentralizacija i ravnomerniji regionalni razvoj i 3) ubrazano dostizanje evropskih standarda i sticanje punopravnog članstva Srbije u EU. U osnivačke razloge svrstani su: a) najveće regionalne razlike u Evropi; b) sistem koji dovodi do produbljivanja razlika između bogatih i siromašnih; c) 314 Program Socijaldemokratske partije Srbije, 2009, str. 6, Isto, str Isto 317 Osnivački akt Ujedinjenih regiona Srbije, 16. maj 2010, preuzeto

69 regionalizacija, kao odgovor na separatističke težnje; d) učvršćenje demokratije putem regionalizacije i decentralizacije i e) dizanje nivoa razvoja svih delova Srbije, neophodnog za ulazak u EU. 318 Sledstveno navedenom, Nacrt Platforme za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, iz oktobra godine, proširio je objašnjenje razloga za sistemske reforme i formulisao ključne argumente za Srbiju regiona. Pored oslanjanja na raspoloživu argumentaciju o značaju evropskih iskustava višestepene vlasti, supsidijarnosti i lokalne samouprave, uočavamo jednu zanimljivu poentu, koju druge stranke ne ističu tako kategorički kao URS. Reč je o zaključku da su centralizovane države dostigle limit u svojim administrativnim i političkim kapacitetima, i da politička decentralizacija... dovodi do jačanja cele države. 319 Još zanimljivija je teza da su lokalna i regionalna samouprava garant demokratije u najsavremenijem obliku, te da je ova činjenica od posebnog značaja za zemlje koje prolaze kroz tranziciju. Ovo stanovište protivreči, kao što smo to ranije naveli, ne samo dominantnim stranačkim programima konsolidacije tranzicionih demokratija, nego i vrlo zastupljenim teorijskim postavkama da regionalna autonomija nije funkcionalna u fazi tranzicije (Mundjiu Pipidi at all 2004). Regionalizacija i decentralizacija se u Platformi URS sagledavaju i kao značajan aspekt sveobuhvatne reforme državne uprave po meri EU standarda. U tom kontekstu, naglašava se i značaj evroregionalizma i povezivanja regiona kroz evropske institucije. Pozitivni efekti formiranja administrativnih regiona se nalaze u podsticanju i ubrzavanju lokalnog i ukupnog ekonomskog razvoja, a u sam vrh ciljeva regionalizacije stavljaju i pravednija preraspodela prihoda, kao i ublažavanje međuregionalnih razlika. 320 Da bi se ostvarili navedeni ciljevi, URS insistira na neophodnosti suštinske promene postojećeg ustava, ili donošenja novog i, po tome, se uz LDP, LSV i SVM, izdvaja iz dominantnog kruga srpskih partija, koje ili glorifikuju postojeća ustavna rešenja decentralizacije (DSS, SNS), ili ne osporavaju nužnost ustavnih reformi, kad im dođe vreme u narednoj fazi EU integracija, ali ih drže na margini aktuelnih političkih prioriteta (DS, SPS). Shodno načelnim opredeljenjima URS, novi ustav Srbije trebao bi da u klasičnu shemu teritorijalne organizacije vlasti unitarne države (centralna vlast + sistem lokalne samouprave) unese i srednji (regionalni) nivo vlasti, a s druge strane da ukine postojećih 29 upravih okruga. URS predviđa sedam regiona (AP Vojvodina, Beograd, Šumadija i Pomoravlje, Istočna Srbija, Južna Srbija, Zapadna Srbija i Kosovo i Metohija) i, na taj način, prati shemu statističke regionalne podele iz Zakona o regionalnom razvoju (2009). 321 Na berzi ideja i predstojećem tržištu glasova Ujedinjeni regioni nude jedan vrlo razrađen model uređenja Srbije kao regionalne države. Po tome, ova platforma podseća na niz stručnih projekata, iniciranih od strane pojedinaca i nevladinih organizacija, krajem devedesetih godina prošlog veka (Komšić 2006, ). Ima u URS ovom modelu i elemenata koji korespondiraju i nekim ranijim stranačkim projektima (DSS i DS). Međutim, nijedan takav regionalistički projekt nije predstavljao ključnu ideju u predizbornoj platformi jedne stranke i koalicije, koja organizaciono pokriva čitavu teritoriju republike. Naročito nije predstavljao sudbonosnu ponudu, koja će njene nosioce zadržati u parlamentarnom vrhu političke scene, ili će, pak, obeležiti odlazak iz parlamenta (G17 Plus, Koalicija Šumadija) i eventualni početak stranačkog zalaska na političkom nebu Srbije. Bilo kako bilo, Platforma URS predviđa regionalizaciju države nalik na evropska rešenja i iskustva političkog (institucionalnog) regionalizma, što znači po meri najrazvijenijeg tipa regionalne autonomije i demokratije. 322 Kad su posredi regionalne političke institucije, to znači da su predviđeni neposredno izabrani regionalni parlamenti (skupštine) sa brojem poslanika koji se kreće od 60 do 120, zatim, regionalne 318 Isto 319 Ujedinjeni regioni Srbije, Nacrt Platforme za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, oktobar 2010, str. 3, pristupljeno Isto, str Isto, str O evropskim modelima regionalizacije vidi: Komšić, Jovan Političko-institucionalni aspekti regionalnog razvoja Srbije u svetlu evropskih standarda, Izazovi evropskih integracija 6:

70 vlade sa deset standardnih resora, kao i nadležnosti regiona, koje su... precizno utvrđene ustavnim zakonom usvojenim od strane Skupštine Srbije (zakonom o utvrđivanju nadležnosti), kao i statutom regiona i to u saglasnosti sa evropskom praksom, koja poznaje više desetina regionalnih nadležnosti. U našem slučaju radi se o 26 nadležnosti, među kojima je, odmah iza donošenja statuta regiona, usvajanje regionalnih propisa u okviru nadležnosti regiona. 323 Budući da i modeli i praksa institucionalne regionalizacije i tzv. federalizma saradnje podrazumevaju postojanje dvodomnih parlamenata i participaciju regionalnih interesa i aktera u institucionalnoj strukturi i dinamici centralnih vlasti pre svega u nacionalnom parlamentu, i URS ova Platforma predviđa Veće regiona u okviru narodne skupštine. Međutim, instalitranje ovog veća u strukturu republičkog parlamenta ne znači i uvođenje bikameralnog parlamentarizma. Ovo veće nije drugi dom opšte nadležnosti, kao što je to u federacijama, niti je slično senatima u regionalnoj državi (Španija, Italija). Specifično (reprezentativno) strukturirano, sa predsednicima regionalnih egzekutiva, parlamenata i delegatima iz saziva regionalnih skupština, Veće regiona se aktivira u radu državnog parlamenta kada su na dnevnom redu pitanja (zakoni i druge odluke) od značaja za rad regiona. U tom smislu, u saglasnosti sa evropskim principima i praksom, predviđa se učešće opština i regiona u procesu donošenja republičkih zakona koji su od značaj za razvoj regiona, ali i u radu republičke administracije u vezi sa pitanjima koja se tiču regiona. 324 Pored inicijativa i davanja mišljenja, predviđena je i mogućnost davanja veta u određenim slučajevima. Platforma detaljno razrađuje i segment lokalne samouprave, predviđajući tri vrste Glavni grad Beograd, gradovi i opštine. S obzirom da danas u Srbiji ima 23 grada i 150 opština, te da je reč o opštinama koje su najveće u Evropi, po veličini teritorije i broju stanovnika, URS predviđa da, saglasno evropskim standardima, uveća broj opština za najmanje dva puta. Kad je reč o nadležnostima, za njih se procenjuje da su aktuelnim zakonom lokalnoj samoupravi (2007) harmonizovane sa evropskim rešenjima i nije ih potrebno bitno menjati. 325 URS se posebno razlikuje u odnosu na ostale članice vladajuće koalicije, kao i u odnosu na opozicione partije, po zalaganjima za vraćanje direktnog izbora gradonačelnika (predsednika opštine), uz obrazloženje da će to smanjiti stepen nezainteresovanosti građana za politiku i apstinenciju birača. 326 Platforma nudi i način uređenja glavnog grada, međuregionalne i međuopštinske saradnje, kao i fiskalne decentralizacije. U pogledu fiskalizacije, govori se o posebnom ustavnom zakonu za finansiranje regiona, kao i o potrebi donošenja zakona o finansijskoj ravnopravnosti. 327 Na kraju analiziranog dokumenta nalazi se deo posvećen kontroli lokalnih i regionalnih vlasti, koja proporcionalno pravima mora biti pojačana. Navode se, u tom smislu, referendum za opoziv predsednika opštine, prijave imovine funkcionera lokalnih i regionalnih vlasti, kao i ovlašćenja državne revizorske institucije. 328 To, drugim rečima, znači da se URS ne upušta u kontroverze o mogućnostima vlasti izuzetne intervencije države, odnosno suspendovanja autonomije od strane republičkih organa zakonodavne i izvršne vlasti (DSS, 2003), ili pak odlukom Ustavnog suda (DS, 2003). Jedan primer uticaja proevropske politike na promene stranačkog programa Da uz sva njihova naglašavanja principijelnosti i doslednosti i uz neoprostivu inerciju i nerefleksivnost, naše partije ipak nešto uče iz života i istorije i, na taj način, menjaju svoja stanovišta i politiku, govori nam i sledeći primer. Juna godine jedna naša partija imala je sledeću poruku za političku javnost Srbije: 323 Ujedinjeni regioni Srbije, Nacrt Platforme za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, op. cit., str Isto, str Isto, str Isto, str Isto, str Isto,

71 Učešće evropskih zemalja u agresiji (1999. godine, prim. J. K.), koja je izraz američke imperijalističke strategije, ostavlja tamnu mrlju na licu Starog kontinenta. Prateći poslušno i slepo američku administraciju čija politika predstavlja sramotu i za američki narod, Evropa je na taj način učestvovala u destrukciji sopstvenih interesa i univerzalnih civilizacijskih vrednosti, kao što su sloboda, ravnopravnost, kulturna baština i humanizam. Na tom fonu, godine moglo se sa iste adrese čuti i pročitati da je stranka protiv bezuslovne dominacije međunarodnog prava koje nije potvrđeno i prihvaćeno u našoj skupštini... Zato mi ne priznajemo Haški tribunal i mi ne možemo da ga nazovemo ni sudom ni pravdom ; Odlučno smo protiv kulturne i duhovne degradacije u koju tone naša zemlja, bezuslovno i nekritično prihvatajući vrednosti koje dolaze spolja, sasvim zanemarujući našu kulturu i tradiciju (kurziv J. K.). Četiri godine kasnije (2010), u drugom koalicionom buketu i u poziciji vladajućeg aktera, ista stranka zaključuje: Budući da je srpski narod stari evropski narod, naš prioritet je evropska orijentacija spoljne politike Srbije, zasnovana na bliskim vezama naše zemlje i naroda sa zemljama i narodima Evropske unije sa kojima delimo zajedničke istorijske i civilizacijske vrednosti i tradicije, kao i zajedničke ekonomske interese (kurziv J. K.). 329 Dakle, s obzirom da nam ovom prilikom nije namera da promišljamo motive i karakter promene partijskih paradigmi, to smo učinili u jednom drugom tekstu posvećenom identitetima naših stranaka, navedenim citatima ilustrovali smo kako ključni akter tzv. starog režima (do 2000) i antisistemske opozicije ( ) može od antievropske, preko evroskeptične, evoluirati do proevropske idejne pozicije. Reč je o Socijalističkoj partiji Srbije (SPS) i elementima iz njenih programskih dokumenata (Komšić 2011, ). Ne tako radikalne, ali ipak vidljive promene partijskih ideja možemo naći i na primeru određenja prema decentralizaciji, regionalizaciji i pokrajinskoj autonomiji Vojvodine. Ako je samo tri godine ranije ključna poenta o Vojvodini u programskoj deklaraciji VII kongresa SPS bila borba protiv ozbiljnih pokušaja oživljavanja autonomaštva i separatističkih težnji i zagovaranja regionalizacije, onda možemo zaključiti da u novom programu, iz decembra godine, pokrajinska autonomija dobija znatno sadržajniji i afirmativniji programski valer. 330 Tako, za socijaliste stepen autonomije AP Vojvodine jeste pitanje demokratije i decentralizacije, a ne pitanje autonomaštva. Shodno tome,... neprihvatljiva je politika negiranja autonomije Vojvodine i poricanje svrsishodnosti decentralizacije vlasti u Srbiji. Pozitivno određenje autonomije Socijalisti nude u formi zalaganja... za jasno razgraničenje ekonomskih argumenata za veći stepen decentralizacije i prenošenje određenih prava i nadležnosti na AP Vojvodinu.... S druge strane, ne iznoseći konkretan plan prenosa nadležnosti, protivljenjem... neopravdanim političkim pritiscima za ustupanje atributa državnosti kako bi se opravdale težnje za kon/federalizacijom Republike Srbije ili zastupala secesija pojedinih delova ili celine teritorije AP Vojvodine od Republike Srbije, 331 uopšteno se markira crvena linija koja se ne sme preći. Na taj način, ne samo da se ne prekida veza sa korenima partije i odužuje dug programskom nasleđu i političkim tradicijama, već se istovremeno ostavlja dovoljno fleksibilan prostor da se doktrinarno bude principijelan, ali i politički pragmatičan u akcentovanju jedne ili druge dimenzije pokrajinske autonomije. Pozitivna valorizacija značaja decentralizacije i dekoncentracije vlasti u Deklaraciji Sedmog Kongresa SPS (2007) išla je istovremeno sa energičnim protivljenjem svim projektima, koji polazeći od ovih demokratskih principa podstiču procese autarhije, atomizacije, regionalizacije i federalizacije Srbije, zagovaraju komadanje njene teritorije (kurziv J. K.). 332 Podsećamo da su evropske ideje i iskustva regionalizacije i federalizacije bile osuđene od strane Socijalista ravno dve decenije. Bez obzira na velike 329 Socijalistička partija Srbije, Nacrt novog programa: Snaga moderne levice za 21 vek, Beograd, 17 jul 2010, str Socijalistička partija Srbije, Glavni odbor, Program socijalističke partije Srbije, Beograd, 11. decembar 2010, pristupljeno Isto, str Programska deklaracija sedmog Kongresa Socijalističke partije Srbije, 03. decembar 2006, str preuzeto

72 promene karaktera političkog okruženja, kao i na promene unutar partijskog vođstva, ideja podele vlasti bila je za socijaliste legitmna samo do granice tzv. horizontalne podele na zakonodavnu (legislativa), izvršnu (egzekutiva) i sudsku vlast (judikatura). Međutim, novi Program SPS iz decembra godine raskida sa idejom i praksom potpunog osporavanja regionalizacije. Iako sa velikom dozom opreznosti, a saglasno orijentaciji Srbije ka članstvu u EU, Socijalisti se danas ipak otvaraju za ideje i debate o regionalizaciji... u okviru načela sadržanih u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi i Evropskoj povelji o regionalnoj demokratiji. 333 Regionalizacija se, zapravo, programski prihvata pre svega iz ugla ujednačavanja ekonomskog razvoja delova Srbije: Stoga se opredeljenje SPS a za prihvatanje regionalizacije temelji na potrebama smanjivanja regionalnih nejednakosti, na podizanju efikasnosti u podizanju kvaliteta javnih usluga. Dug partijskoj tradiciji se odužuje tako što se, odmah iza šansi ravnomernijeg razvoja, demokratičnosti i felksibilnosti, upozorava na opasnosti desuverenizacije, segregacije, separatizama raznih vrsta i slično. Sve u svemu, na završetku ovog segmenta analize, nameće se zaključak da evropske ideje i EU iskustva predstavljaju snažan katalizator programskih inovacija i dojučerašnjih evroskeptika, koji danas u krugu vladajućih stranaka učestvuju u kreiranju i ostvarivanju politike evropskih integracija Srbije. Sudbina regionalizacije u Srbiji, iz tog ugla gledano, dobrano je određena tempom pridruživanja EU, ali i sudbinom regionalizacije u kontektu antikriznih politika država EU i transformacija unutar same EU. 3. PERSPEKTIVE Kad je posredi logična potreba, ali i najdelikatniji problem svake analize, a to je predviđanje razvoja posmatranog fenomena, onda u našem slučaju (decentralizacije i regionalizacije) ima vrlo mnogo varijabli i njihovih i teško proračunljivih kombinacija, koje ne omogućavaju bilo kakvu pouzdaniju prognozu karaktera vladajuće politike, nakon parlamentarnih izbora godine. Ipak, u zavisnosti od šansi da se uspešno formira većinska postizborna koalicija, moguće je zamisliti nekoliko varijanti. Zanimljiva je, u tom kontekstu, analiza Vladimira Goatija o najizglednijim koalicijama. Ovaj autor, koji sa razlogom slovi kao naš najkompetentniji znalac partijske problematike, zaključuje da su (i pre i posle izbora) nemoguće sledeće koalicije: a) DSS i LDP; b) SRS i SNS; c) SNS i LDP; d) DSS i DS; e) SNS i URS i f) LDP i URS. U malo verovatne postizborne koalicije svrstane su: DS, SPS i LDP, kao i DS, SNS i SPS. Moguće postizborne koalicije su: a) DS, URS i SPS; b) DS, URS i LDP; c) SNS i DSS i d) SNS, SPS i DSS. Zanimljvo je da za Goatija ne postoji šansa da se DS i SNS nađu u tzv. velikoj koaliciji na vlasti. Pravilo u teoriji je da se pravi koalicija koja ima najmanju većinsku podršku u parlamentu, zato što je ulog veliki. Za Srbiju jer idealna većina od 157 ili 158 poslanika, ističe citirani autor. 334 Procenu šansi da se projekt regionalizacije Srbije nađe u programu buduće vlade Srbije, mi ćemo u ovom tekstu zasnivati pre svega na osnovu programskih vrednosti, zatim na osnovu snage postojeće i pretpostavljene podrške biračkog tela našim strankama, kao i na osnovu empirijski potvrđenih iskustava da su personalni faktor i sukobi malih razlika razlozi što se često dešavaju postizborne koalicije između programski udaljenih aktera. Najzad, ne treba prevideti ni to da je u politici sve moguće, pa i to da se zarad vlasti naprave i najmanje očekivane koalicije. Budući da smo saglasni sa Goatijevom ocenom da će osnovni rascep biti u odnosu stranaka prema EU, u analitičku shemu: stranke programi koalicije reforme (Tabela 2), u vertikalnoj koloni uneli smo relevantne (parlamentarne) stranke, a u horizontalnoj ravni prvo smo propitivali partijski odnos prema regionalizmu (tip regionalizacije), da bismo potom u zavisnosti od varijanti mogućih postizbornih koalicionih savezništava, iskazivali: a) odnos prema kandidaturi Srbije za EU; b) ustavnim promenama; c) statusu AP Vojvodine i d) tipu regionalizacije Srbije. 333 Socijalistička partija Srbije, Glavni odbor, Program socijalističke partije Srbije, Beograd, 11. decembar 2010, str. 17., pristupljeno Blic, Beograd, 28. novembar 2011., str

73 No, pre nego što izložimo naše procene mogućih kombinacija (Tabela 2), da bismo mogli da se sporazumevamo i razumevamo iste sadržaje u okviru istih termina iz sfere teritorijalnog uređenja države, ponudićemo shematski prikaz oblika teritorijalne vlasti (Tabela 1). 335 Tabela 1: OBLICI TERITORIJALNE VLASTI Vlast podeljena na gornji i donje nivoe Nadležnosti nižih jedinica Nadležnosti centralnih vlasti Podela ovlašćenja Federalizam Politički regionalizam Devolucija Da Da Da Da Široke Široke Široke Male Funkcionalni decentralizam Ograničene Široke Široke Neograničene Utvrđena Ustavom Utvrđena Ustavom; Država zadržava rezidualna ovlašćenja Podleže običnim zakonima Nema podele ovlašćenja Tabela 2: MOGUĆE POSTIZBORNE KOALICIJE NA VLASTI I PERSPEKTIVE INSTITUCIONALNE REGIONALIZACIJE U SRBIJI Odnos prema regionalizmu Programi Tip regionalizma Stranke Koalicije DS Neodređen Neodređen DS SPS LSV SDPS LDP URS EU kandidatura Novi ustav Reforme Status APV DA DA Statut APV + DS Neodređen Neodređen DS SNS DA??? Statut APV SPS Neodređen Neodređen DS SPS DA DA Statut APV + SPS Neodređen Neodređen SNS DA??? Statut SPS APV SDPS Neodređen Neodređen DS DA DA Statut SDPS APV + SDPS Neodređen Neodređen SNS DA??? Statut SDPS APV URS ZA Politički DS URS DA DA Statut APV + URS ZA Politički SNS DA??? Statut URS APV LDP ZA Politički DS LDP DA DA Statut APV + Tip regionalizma Devolucija asimetrična??? Devolucija??? Devolucija asimetrija Devolucija asimetrija Devolucija asimetrična Devolucija asimetrična Devolucija asimetrična 335 Reč je o našoj adaptaciji Kitingovog (Michael Keating) shematskog prikaza oblika teritorijalne vlasti. Smatramo, naime, da ima osnova da se Kitingova shema dopuni posebnom kolonom za tip političkog regionalizma. 72

74 SNS Neodređen Neodređen SNS NS DSS SNS Neodređen Neodređen SNS NS SPS URS DSS ZA Funkcionalni SNS NS DSS SPS URS SVM ZA Politički + DS SPS Etnički SVM LSV SVM ZA Politički + Etnički LDP... SNS NS SPS SVM URS... LSV ZA Politički DS LSV SDPS URS SVM SPS NE NE?????? DA NE Statut APV NE NE Statut APV DA DA Statut APV +??? NE Statut APV DA DA Statut APV +?????? Devolucija Asimetrična Devolucija Asimetrična Etnički (sub)region Devolucija Asimetrična UMESTO ZAKLJUČKA Preplitanje predizbornog momenta unutrašnje političke scene sa bolnim i nepopularnim zadatkom suočavanja sa kontroverznim realnostima Kosova i Metohije (Kosova) i započinjanja njihovog rešavanja u pregovorima sa vlastima Republike Kosovo, zarad normalizacije uslova života svih zajednica na Kosovu (Kosovu i Metohiji) i otvaranja perspektiva modernizacije Srbije u procesima EU integracija, ne predstavlja povoljan ambijent za fokusiranje vlasti na institucionalne reforme decentralističkog tipa. Pre svega, zbog nedostatka konsenzusa najuticajnijih aktera parlamentarne scene Srbije, kao i zbog nerazumevanja demosa (birača) šta su potencijalne dobiti od regionalizacije i protivljenja institucionalnim reformama indukovanog strahovima, stereotipima i predrasudama tradicionalističke, antievropske provenijencije. Ovim nepovoljnim okolnostima pridodajemo i nedovoljan pritisak stručne javnosti i medija. Kritična masa političkih zahteva za doslednom decentralizacijom, uključujući i regionalizaciju, može biti postignuta na domaćem tržištu ideja, u polju interesnih kalkulatorika ključnih političkih partija i u sferi glasačke potražnje samo u slučaju ubrzanja evropskih integracija, stabilizacije ekonomskih tokova, izlaska iz krize i efektivnog unapređivanja standarda ekonomije, politike i kulture po meri EU. U takvom, poslednjih meseci sve manje verovatnom sticaju okolnosti i pozitivnom sinergetskom dejstvu antikriznih strategija u Srbiji, EU, kao i izvesnosti pridruživanja Srbije EU, moguće je pretpostaviti da će na dnevni red političke scene Srbije dospeti teme regionalne demokratije evropskog tipa i konkurentnog regionalizma, uključujući i izradu državne strategije institucionalne regionalizacije i pokretanje procesa ustavnih promena u funkciji obnove odozdo na gore i mobilizacije zapretenih resursa društva. Kriza u tom smislu može postati faktor političkog preokreta i akumuliranja reformskih energija, kao uslova opstanka podsistema društva i civilizacijskih vrednosti uopšte. 73

75 U suprotnom, što se danas nažalost čini verovatnijom opcijom, podela i ravnoteža moći ostaće još koju deceniju nenaučena demokratska lekcija i interiorizovana vrednost političkih lidera, kulturnih elita, kao i najuticajnih krugova u naučnoj zajednici srpske metropole. U igri će dominirati etnocentrična uverenja političkih elita, kao i računice vlasti, koje se nisu potpuno odrekle monopolne rente ili ekstraprofita od ekspoloatacije zabluda, manipulacija i strahova od pokrajinskih autonomija. Ne samo da će regionalizacija države pasti u zaborav, već mogu biti dovedeni u pitanje i sami stubovi modernosti, održivog razvoja i demokratije u Srbiji. KRIZA I POLITIČKI KONTEKST DECENTRALIZACIJE I REGIONALIZACIJE U REPUBLICI SRBIJI Rezime i zaključak partijski akteri, vrednosti, politike Da bi se podrobnije razumele stvarne pretpostavke decentralizacije i regionalizacije u Srbiji, autor je pošao od razmatranja prirode ekonomske krize i njenog uticaja na institucionalne reforme u Srbiji, kao i u njenom regionalnom i širem EU okruženju. Ključni segmenti analize su: 1) pokretači i katalizatori decentralizacije i regionalizacije; 2) evolucija partijskih projekata o decentralizaciji Srbije (od 2000 te do 2008; Ustav 2006 i odnos prema autonomiji Vojvodine; stanovišta novih parlamentarnih aktera u aktuelnom mandatu Skupštine Republike Srbije; nove ideje starih partija) i 3) perspektive decentralizacije nakon predstojećih parlamentarnih izbora Zaključak autora je da kritična masa političkih zahteva za doslednom decentralizacijom, uključujući i regionalizaciju, može biti postignuta na domaćem tržištu ideja, u polju interesnih kalkulatorika ključnih političkih partija i u sferi glasačke potražnje samo u slučaju ubrzanja evropskih integracija, stabilizacije ekonomskih tokova, izlaska iz krize i efektivnog unapređivanja standarda ekonomije, politike i kulture po meri EU. Iako se, za sada, nažalost, ova solucija ne čini mnogo verovatnom, ostaje izvesna nada da kriza može postati faktor političkog preokreta i akumuliranja reformskih energija Ključne reči: Srbija, političke partije, programi, decentralizacija, regionalizacija, autonomija, Vojvodina, kriza, ustav, statut, Evropska unija. Uvod: Kriza, pitanja, nedoumice? Na pragu parlamentarnih izbora, koji se u Srbiji očekuju na proleće 2012, sinhrono sa novim talasom ekonomske krize, indukovanom unutrašnjim sistemskim razlozima, ali i nimalo zavidnim trendovima finansijske krize u bližem i širem EU okruženju, evidentno je da (re)distributivni institucionalnoekonomski aspekti decentralizacije i regionalizacije nisu na listi prioriteta srpskih, kao i vlasti drugih evropskih država, bilo da je reč o unitarnim ili, pak, regionalističko federalističkim političkim uređenjima. Dakle, ključno pitanje koje postavlja i objašnjava ova analiza može se svesti na sledeće: Da li će, uz sve nedaće i rizike krize, ručne kočnice naših najsnažnijih partija i centralne vlasti popustiti, da bi se proces jačanja lokalnih samouprava i strateški projekt regionalizacije kandidovali za prioritete na dnevnom redu nove postizborne vladajuće koalicije (2012)? Ostala relevantna pitanja su: Ko su stvarni pokretači i šta su katalizatori decentralizacije? Ima li uočljivijih promena programskih projekcija stranaka u mandatu aktuelnog parlamenta Srbije? Kakva sudbina čeka neke nove takmičare (koalicije), koji u samo središte izborne ponude stavljaju decentralizaciju i regionalizaciju Srbije? Kako na programe i politiku stranaka na vlasti i u opoziciji utiču evropski standardi ekonomije i politike, kao i sam sadržaj i tempo pridruživanja Srbije Evropskoj uniji? Kakvo je mesto i uloga nižih nivoa vlasti (opštine, gradovi, pokrajine) u antikriznoj strategiji i konsolidaciji države i demokratije? Da li je realno i pod kojim uslovima očekivati ustavne promene u Srbiji, koje bi implementirale modele i politiku novog regionalizma u državama EU? 74

76 1. Pokretači i katalizatori decentralizacije (regionalizacije) Stavovi političkih aktera u nacionalnim državama su primarni motiv i odlučujući faktor koji podstiče ili blokira procese regionalizacije i pravne kodifikacije regionalne samouprave na evropskom nivou. U sekundarne motive regionalnih reformi moguće je svrstati: a) jačanje demokratskih principa; b) ekonomske i finansijske aspekte; c) regionalnu samoupravu kao pitanje za političko pregovaranje i d) regionalnu samoupravu, kao vid prebacivanja neprikladnih ili neodgovarajućih centralnih funkcija. Pored navedenih, studija Saveta Evrope identifikuje relevantnost još dva faktora. To su ustavna rešenja u nacionalnim državama, kao i elite vlasti. Za Srbiju, kao izuzetno specifičan slučaj tranzicije, političke stranke su još presudniji faktor (de)centralizacije i (ne)regionalističkih reformi nego što je to slučaj u starim članicama EU, kao i u konsolidovanim tržišnim demokratijama novih članica EU. 2. Evolucija partijskih projekata o decentralizaciji Srbije 2.1. Stanovišta od 2000 te do godine Propitujući u jednom novijem tekstu identitet partija u Srbiji, nakon ponovnog uvođenja višestranačja (1990), zaključili smo da je nešto više jasnoće u objašnjenju prirode naših partija omogućilo merenje činjenica posredstvom varijable: vlast opozicija. Pokazalo se da su svi naši relevantni akteri posedovali jasnu spoznaju da je partijski program pre svega u funkciji osvajanja ili zadržavanja vlasti. Ključni podsticaj za česte, ponekad i zbunjujuće promene programskih identiteta, upravo je bio interes (parcijalni, korporativni, partijski). U svetlu ovih nalaza, daćemo sažetu informaciju o programskom odnosu stranaka u Srbiji prema decentralizaciji, da bismo potom odgovorili na pitanje: ima li uočljivijih promena programskih projekcija stranaka u mandatu aktuelnog parlament Ustav i odnos stranaka prema vojvođanskoj autonomiji Neshvatljivo odugovlačenje sa dogovorom unutar DS, kao stožera vladajuće koalicije, kao i žestoko protivljenje opozicije (DSS, SRS, SNS, NS) usvajanju Statuta APV i zakona o prenosu nadležnosti, potvrdili su žilavost, ako ne i dominaciju etnocentričnog koda na partijskoj i ukupnoj kulturološkoj sceni Srbije. Reagujući na rešenja ponuđena u prvoj verziji Statuta AP Vojvodine (Nacrt Statuta, objavljen 19 septembra godine), Demokratska stranka Srbije (DSS) je u vrlo kratkom roku javnosti ponudila svoje mišljenje o dokumentu vladajuće koalicije u Skupštini AP Vojvodine, kao i svoj alternativni predlog Statuta. DSS ovi autori pravne analize neustavnog predloga Statuta AP Vojvodine koji je sačinila vladajuća koalicija upozoravaju da je predlog Statuta APV... prepun neustavnih odredbi kojima se izričito ili implicitno pokušavaju preuzeti ingerencije države Srbije... kojima se dovodi u pitanje teritorijalno jedinstvo i ustavnopravni poredak Republike Srbije. Da bi se uskladio Statut sa Ustavom, DSS je u istom dokumentu ponudio svoju verziju Statuta AP Vojvodine, a nakon usvajanja zakona o prenosu (utvrđivanju) nadležnosti u republičkom parlamentu i potvrde Statuta AP Vojvodine (30. novembra godine), ova partija je pokrenula pred Ustavnim sudom inicijativu za davanje mišljenja o ustavnosti navedenih akata Republike i Pokrajine. Inače, što se tiče DSS ovog predloga pokrajinskog Statuta, kazaćemo da je reč o vrlo restriktivnom čitanju ustavnog teksta i zalaganju za minimalni stepen pokrajinske autonomije. Uzor za tako formulisanu podelu nadležnosti između centralnih i srednjih nivoa vlasti može se naći u rešenjima koje Majkl Kiting (Michael Keating) naziva tipom funkcionalne decentralizacije. Sa ovim oblikom decentralizacije, regioni pre imaju administrativnu, nego široku ulogu upravljanja. 75

77 2. 3. Ideje novih aktera (SNS, SDPS, URS) i promene starih partija Srpska napredna stranka U kontekstu ključnih vrednosti nove partije ( očuvanja celovitosti državne teritorije Republike Srbije, stvaranja moderne demokratske države ; mira i sigurnosti ; tržišne privrede ; života dostojnog čoveka i socijalnog blagostanja za sve građane ), u formulaciji prvog principa Naprednjaci se određuju prema Autonomnoj pokrajini Vojvodini tako da je ne osporavaju u celosti, kao što su to činili kad su bili Radikali. Ali, da je i dalje drže pod evidentnom sumnjom i da su nepoverljivi prema Vojvođanima, svedoči njihova borba protiv razgradnje države sledećim rečima:... svim političkim i ekonomskim merama država Srbija sprečavaće dalju razgradnju svog pravnog i političkog sistema, naročito na području Autonomne pokrajine Vojvodine, koja je bila, jeste i biće integralni deo Srbije u skladu sa njenim ustavnopravnim poretkom. Stranačka Bela knjiga Programom do promena, plasirana u javnost godinu dana nakon citiranih principa (oktobar 2011), razradila je pomenuta i druga načela. Šesto od ponuđenih 20 opštih načela nazvano je celovita i decentralizovana Srbija i akcent, što je vrlo indikativno, ne stavlja više na negaciju i proizvodnju strahova od autonomije, već na projekciju države sa ravnomernim razvojem svih njenih regija. Pored ravnomernog regionalnog razvoja, izdvojena su i opredeljenja za povećanje obima regionalne i prekogranične saradnje, kao i decentralizaciju vlasti kroz jačanje lokalnih samouprava i vraćanje izvornih nadležnosti opštinama. Kad je reč o vojvođanskoj autonomiji ima smisla uputiti na stavove Igora Mirovića, člana Predsedništva SNS i potpredsednika Skupštine Vojvodine, koje novinari nazivaju ponudom trećeg puta za Vojvodinu. Najavljujući nakon pojave opšteg programa stranke i programska načela za Vojvodinu, ovaj lider vojvođanskih naprednjaka tvrdi sledeće: Za nas je pitanje ustavnog položaja Vojvodine u potpunosti rešeno važećim Ustavom i donošenjem Statuta Vojvodine, na koji jesmo imali veliki broj primedbi i niz amandmana, ali smatramo da je ipak vreme da se okrenemo bržem ekonomskom razvoju Vojvodine. Takav, razuman državotvorni stav Naprednjaka o vojvođanskoj autonomiji Mirović ilustruje i podrškom osnivanju vojvođanske kancelarije u Briselu, s jedne strane, kao i osporavanjem ( zamerkama ) odredbi Statuta APV koje se odnose na Vojvođansku akademiju nauka i umetnosti, simbole APV i referendum, o kojima, preciznije rečeno, SNS traži dijalog. Ovo stanovište potvrđeno je izjavom lidera stranke Tomislava Nikolića da će Vojvodina imati prava koja je stekla i niko na bilo koji način neće moći da joj to uskrati. Neka Vojvodina bude pokretač razvoja i lokomotiva ulaska Srbije u EU (Novi Sad, ). Socijaldemokratska partija Srbije SDPS unosi nove valere u multistranački pojmovnik, ne ustežući da upozori na nepotrebne troškove decentralizacije. To se odnosi na lokalnu samoupravu, kao i na regionalni nivo: Nesumnjivo je da u Srbiji postoji potreba za regionalizacijom. U realnosti društvenog života postoje geografske oblasti koje nisu istih veličina i potencijala. Regionalizacija treba da podrazumeva jasno utvrđene nadležnosti bez ikakvih prerogativa državnosti i bez zakonodavne autonomije. Regioni treba da pokrivaju čitavu teritoriju države. Kao jedinice iznad lokalne samouprave, ne smeju da imaju ni obeležja političko teritorijalne autonomije koja u Republici Srbiji postoji u Vojvodini i na Kosovu i Metohiji. Socijaldemokrati se zalažu za sledeće konkretne ciljeve, mere i akcije u procesu decentralizacije: a) da regioni imaju do stanovnika; b) da se zadrži postojeći broj jedinica lokalne samouprave, uz izmenu načina njihovog finansiranja; c) da se prošire izvorni prihodi jedinica lokalne samouprave; d) da se uvede kontrola zaduživanja jedinica lokalne samouprave; e) da se obezbedi horizontalna ravnoteža posredstvom pomoći ekonomski slabijim opštinama; e) da se finansijski transferi sa nivoa republike na lokalne zajednice ostvare podelom zajedničkih prihoda, kao i putem budžetskih dotacija nerazvijenim opštinama; f) osposobljavanjem lokalnih zajednica za borbu protiv kriminaliteta. 76

78 Ujedinjeni regioni Srbije U stranačkom Nacrtu Platforme za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, iz oktobra godine, uočavamo jednu zanimljivu poentu, koju druge stranke ne ističu tako kategorički kao URS. Reč je o zaključku da su centralizovane države dostigle limit u svojim administrativnim i političkim kapacitetima, i da politička decentralizacija... dovodi do jačanja cele države. Regionalizacija i decentralizacija se u Platformi URS sagledavaju i kao značajan aspekt sveobuhvatne reforme državne uprave po meri EU standarda. U tom kontekstu, naglašava se i značaj evroregionalizma i povezivanja regiona kroz evropske institucije. Pozitivni efekti formiranja administrativnih regiona se nalaze u podsticanju i ubrzavanju lokalnog i ukupnog ekonomskog razvoja, a u sam vrh ciljeva regionalizacije stavljaju i pravednija preraspodela prihoda, kao i ublažavanje međuregionalnih razlika. Da bi se ostvarili navedeni ciljevi, URS insistira na neophodnosti suštinske promene postojećeg ustava, ili donošenja novog i, po tome, se uz LDP, LSV i SVM, izdvaja iz dominantnog kruga srpskih partija, koje ili glorifikuju postojeća ustavna rešenja decentralizacije (DSS, SNS), ili ne osporavaju nužnost ustavnih reformi, kad im dođe vreme u narednoj fazi EU integracija, ali ih drže na margini aktuelnih političkih prioriteta (DS, SPS). Shodno načelnim opredeljenjima URS, novi ustav Srbije trebao bi da u klasičnu shemu teritorijalne organizacije vlasti unitarne države (centralna vlast + sistem lokalne samouprave) unese i srednji (regionalni) nivo vlasti, a s druge strane da ukine postojećih 29 upravih okruga. URS predviđa sedam regiona (AP Vojvodina, Beograd, Šumadija i Pomoravlje, Istočna Srbija, Južna Srbija, Zapadna Srbija i Kosovo i Metohija) i, na taj način, prati shemu statističke regionalne podele iz Zakona o regionalnom razvoju (2009). Na berzi ideja i predstojećem tržištu glasova Ujedinjeni regioni nude jedan vrlo razrađen model uređenja Srbije kao regionalne države, nalik na evropska rešenja i iskustva političkog (institucionalnog) regionalizma, što znači, po meri najrazvijenijeg tipa regionalne autonomije i demokratije. Ova platforma podseća na niz, nažalost, zaboravljenih stručnih projekata, iniciranih od strane pojedinaca i nevladinih organizacija, krajem devedesetih godina prošlog veka. Ima u URS ovom modelu i elemenata koji korespondiraju i nekim ranijim stranačkim projektima (DSS i DS). Međutim, nijedan takav regionalistički projekt nije predstavljao ključnu ideju u predizbornoj platformi jedne stranke i koalicije, koja organizaciono pokriva čitavu teritoriju republike. Naročito nije predstavljao sudbonosnu ponudu, koja će njene nosioce zadržati u parlamentarnom vrhu političke scene, ili će, pak, obeležiti odlazak iz parlamenta (G17 Plus, Koalicija Šumadija) i eventualni početak stranačkog zalaska na političkom nebu Srbije. Jedan primer uticaja proevropske politike na promene stranačkog programa Da uz sva njihova naglašavanja principijelnosti i doslednosti i uz neoprostivu inerciju i nerefleksivnost, naše partije ipak nešto uče iz života i istorije i, na taj način, menjaju svoja stanovišta i politiku, govori nam i primer Socijalističke partije Srbije. Citatima iz 2002., i godine, ilustrovali smo kako ključni akter tzv. starog režima (do 2000) i antisistemske opozicije ( ) može od antievropske, preko evroskeptične, evoluirati do proevropske idejne pozicije. Ne tako radikalne, ali ipak vidljive promene partijskih ideja možemo naći i na primeru određenja prema decentralizaciji, regionalizaciji i pokrajinskoj autonomiji Vojvodine. Ako je samo tri godine ranije ključna poenta o Vojvodini u programskoj deklaraciji VII kongresa SPS bila borba protiv ozbiljnih pokušaja oživljavanja autonomaštva i separatističkih težnji i zagovaranja regionalizacije, onda možemo zaključiti da u novom programu, iz decembra godine, pokrajinska autonomija dobija znatno sadržajniji i afirmativniji programski valer. Tako, za socijaliste stepen autonomije AP Vojvodine jeste pitanje demokratije i decentralizacije, a ne pitanje autonomaštva. Shodno tome,... neprihvatljiva je politika negiranja autonomije Vojvodine i poricanje svrsishodnosti decentralizacije vlasti u Srbiji. Pozitivno određenje autonomije Socijalisti nude u formi zalaganja... za jasno razgraničenje ekonomskih argumenata za veći stepen decentralizacije i prenošenje određenih prava i nadležnosti na AP Vojvodinu.... S druge strane, ne iznoseći konkretan plan prenosa nadležnosti, protivljenjem... neopravdanim političkim pritiscima za ustupanje atributa državnosti kako bi se opravdale težnje za kon/federalizacijom Republike Srbije ili zastupala secesija pojedinih delova ili celine teritorije AP Vojvodine od Republike Srbije, uopšteno se markira crvena linija koja se ne sme preći. 77

79 Na taj način, ne samo da se ne prekida veza sa korenima partije i odužuje dug programskom nasleđu i političkim tradicijama, već se istovremeno ostavlja dovoljno fleksibilan prostor da se doktrinarno bude principijelan, ali i politički pragmatičan u akcentovanju jedne ili druge dimenzije pokrajinske autonomije. Pozitivna valorizacija značaja decentralizacije i dekoncentracije vlasti u Deklaraciji Sedmog Kongresa SPS (2007) išla je istovremeno sa energičnim protivljenjem svim projektima, koji polazeći od ovih demokratskih principa podstiču procese autarhije, atomizacije, regionalizacije i federalizacije Srbije, zagovaraju komadanje njene teritorije (kurziv J. K.). Podsećamo da su evropske ideje i iskustva regionalizacije i federalizacije bile osuđene od strane Socijalista ravno dve decenije. Bez obzira na velike promene karaktera političkog okruženja, kao i na promene unutar partijskog vođstva, ideja podele vlasti bila je za socijaliste legitmna samo do granice tzv. horizontalne podele na zakonodavnu (legislativa), izvršnu (egzekutiva) i sudsku vlast (judikatura). Međutim, novi Program SPS iz decembra godine raskida sa idejom i praksom potpunog osporavanja regionalizacije. Iako sa velikom dozom opreznosti, a saglasno orijentaciji Srbije ka članstvu u EU, Socijalisti se danas ipak otvaraju za ideje i debate o regionalizaciji... u okviru načela sadržanih u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi i Evropskoj povelji o regionalnoj demokratiji. Regionalizacija se, zapravo, programski prihvata pre svega iz ugla ujednačavanja ekonomskog razvoja delova Srbije: Stoga se opredeljenje SPS a za prihvatanje regionalizacije temelji na potrebama smanjivanja regionalnih nejednakosti, na podizanju efikasnosti u podizanju kvaliteta javnih usluga. Dug partijskoj tradiciji se odužuje tako što se, odmah iza šansi ravnomernijeg razvoja, demokratičnosti i felksibilnosti, upozorava na opasnosti desuverenizacije, segregacije, separatizama raznih vrsta i slično. 3. Perspektive Procenu šansi da se projekt regionalizacije Srbije nađe u programu buduće vlade Srbije zasnivamo, pre svega, na osnovu programskih vrednosti, zatim na osnovu snage postojeće i pretpostavljene podrške biračkog tela našim strankama, kao i na osnovu empirijski potvrđenih iskustava da su personalni faktor i sukobi malih razlika razlozi što se često dešavaju postizborne koalicije između programski udaljenih aktera. Najzad, ne treba prevideti ni to da je u politici sve moguće, pa i to da se zarad vlasti naprave i najmanje očekivane koalicije. LITERATURA Beyme, von Klaus Transformacija političkih stranaka, Zagreb: Fakultet političkih znanosti. Bobio, Norberto Budućnost demokratije, Beograd: Filip Višnjić. Burdeau, Georges Politička znanost i sociologija i politička znanost i psihologija, U: Adolf Bibič, Pavle Novosel ur. Politička znanost predmet i suština; Politička znanost metode, Zagreb: Naprijed. Fridrih, J. Karl Konstitucionalizam, Podgorica: CID. Fukujama, Frensis Građenje države, Beograd: Filip Višnjić. Goati, Vladimir Savremene političke partije, Novi Beograd: Istraživačko izdavački centar SSO Srbije. Goati, Vladimir Partijski program kao ključni element partijskog identiteta ; u: Srećko Mihailović ur., Programski identiteti socijaldemokratskih partija, Beograd: SDklub, Friedrich Ebert Stiftung. Hejvud, Endru Političke ideologije, Beograd: Zavod za udžbenike i nastavna sredstva. Jovičić, Miodrag Regionalna država, Beograd: Vajat. Komšić, Jovan. 2000a. Dokumenti političkih stranaka u Republici Srbiji o autonomiji, u: Dušan Torbica ur., Autonomija i multietnička društva, Subotica: Otvoreni univerzitet. Komšić, Jovan Programska evolucija partija, u: Vladimir Goati ur., Partijska scena Srbije posle 5. oktobra 2000, Vladimir Goati ur., Beograd: Institut društvenih nauka. Komšić Jovan, Pantić Dragomir, Slavujević Đ. Zoran Osnovne linije partijskih podela i mogući pravci političkog pregrupisavanja u Srbiji, Beograd: Friedrich Ebert Stiftung, Institut društvenih nauka. Komšić, Jovan Država i njeno socijalno političko okruženje. u: Srećko Mihajlović ur. 5 godina tranzicije u Srbiji. Beograd: Socijaldemokratski klub, Friedrich Ebert Stiftung. Komšić, Jovan Dileme demokratske nacije i autonomije ogledi o političkoj tranziciji u Srbiji, Beograd: Službeni glasnik, Novi Sad: PHILIA. Komšić, Jovan Principi evropskog regionalizma, Novi Sad: PHILIA. 78

80 Komšić, Jovan Autonomija Vojvodine i lokalna samouprava u novom ustavu Srbije, u: Milan Podunavac ur., Godišnjak 2007, Beograd: Fakultet političkih nauka. Komšić, Jovan. 2007a. Evropski političko pravni pristup decentralizaciji i regionalizaciji, u: Kosta Josifidis ur., Evropske regionalne politike s osvrtom na perspektive Vojvodine, Novi Sad: Departman za evropsku ekonomiju i biznis; Ekonomski fakultet, Subotica. Komšić, Jovan. 2007b. Ideje autonomije i regionalizma među političkim strankama Srbije, u: Z. Lutovac ur. Ideologija i političke stranke u Srbiji. Beograd: Fakultet političkih nauka. Institut društvenih nauka. Friedrich Ebert Stiftung. Komšić, Jovan Decentralizacija i regionalizacija u programima relevantnih političkih partija Srbije, u: A. Popov ur., Decentralizacija u kontekstu novog Ustava Srbije i EU integracija, Novi Sad: Centar za regionalizam. Komšić, Jovan Političko institucionalni aspekti regionalnog razvoja Srbije u svetlu evropskih standarda, Izazovi evropskih integracija br. 6. Komšić, Jovan Dve decenije potraga za identitetom, u: Slaviša Orlović ur., Partije i izbori u Srbiji 20 godina, Beograd: Friedrich Ebert Stiftung, Fakultet političkih nauka. Konstan, Benžamen Principi politike i drugi spisi, Beograd: Zavod za udžbenike i nastavna sredstva. Lovo, Filip Velike savremene demokratije, Sremski Karlovci Novi Sad: Izdavačka knjižarnica Zorana Stojanovića. Luman, Niklas Teorija sistema, Beograd: Plato. Manhajm, Karl Ideologija i utopija, Beograd: Nolit. Marcou, Gerard Regionalisation and its effects on local self government, (Report by the CDLR prepared with the collaboration of Professor Gerard Marcou), Strasbourg: Council of Europe Publishing), u: Komšić, Jovan Principles of European Regionalism, Novi Sad: PHILIA. Mundjiu Pipidi, Alina at all Nacionalizam posle komunizma naučene lekcije, Beograd: Beogradski fond za političku izuzetnost. Pajvančić, Marijana Ustavni okvir regionalne države primer Srbije. Novi Sad: Centar za regionalizam. Slavujević, Đ. Zoran Politički marketing, Beograd: Fakultet političkih nauka. INTERNET IZVORI Keating, Michael Federalism and Balance of Power in European States, Paris: SIGMA, OECD, pristupljeno Van Cauwenberghe, Jean Claude Study on the curent situation concerning regionalisation and the prospects for developing regional self government in Council of Europe member states, The Congress of Local and Regional Authorities, Chamber of Regions, 14th Plenary session, CPR(14)6REPADD, 15 May ongress&backcolorinternet=e0cee1&backcolorintranet=e0cee1&backcolorlogged=ffc679, pristupljeno DOKUMENTI Ustav Republike Srbije, Beograd. Statut Autonomne pokrajine Vojvodine, Novi Sad. Zakon o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, Beograd European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) Opinion on the Constitution of Serbia (No. 405/2006); Adopted by the Commission at its 70 th plenary session (Venice, Marsh 2007) DS Program Demokratske stranke. DS Program Demokratske stranke. DS Politički program Demokratske stranke, april DS Vojvodina Vojvođanima Deklaracija Demokratske stranke o statusu Vojvodine u demokratskoj, decentralizovanoj i jedinstvenoj Srbiji, Beograd, 10. maj DS Deklaracija Demokratske stranke: Vojvodina posle promena, februar DS Program Demokratske stranke: Osposobiti Srbiju za šanse i izazove 21 veka, oktobar DS Demokratska stranka: Nacrt Ustava Srbije, maj

81 DS Izborni program Demokratske stranke Za bolji život, DSS Program Demokratske stranke Srbije, jul DSS Programska platforma Demokratske stranke Srbije, maj DSS Osnovna načela za novi Ustav republike Srbije, januar DSS Nacrt Ustava Republike Srbije, juli DSS Predlog novog programa DSS, septembar DSS Nacrt Statuta AP Vojvodine Demokratske stranke Srbije; Pravna analiza neustavnog predloga Statuta AP Vojvodine koji je sačinila vladajuća koalicija; DSS_NOVOSTI_Nacrt_Statuta_Vojvodine_(4)[1], pristupljeno G17 Plus, Novi program za novu vladu najvažniji izvodi, 29 maj G17 Plus Novi program za novu vladu, novembar G17 Plus Program G17 Plus, mart Miroljub Labus Otvorena pitanja novog ustava, G17 Plus, februar LDP. Liberalno demokratska partija Srbiji se žuri. LDP Povelja slobode. LDP Statut LDP, april LDP Drugačija Srbija. str. 27; prist LSV Liga socijaldemokrata Vojvodine, Republika Vojvodina put mira, razvoja i stabilnosti; Vojvodina republika i drugi programski dokumenti , Novi Sad, mart LSV Autonomna, građanska i evropska Vojvodina, 2006 NS Program Nove Srbije, 26. novembar SDPS Program Socijaldemokratske partije Srbije, stranke SNS, Principi delovanja Srpske napredne stranke, SNS, Pravno politička kritika Predloga Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine, SNS, Bela knjiga, Programom do promena, SPS Osnove programa Socijalističke partije Srbije, oktobar SPS Obnova, razvoj, reforme, Dokument 4. Kongresa SPS, februar SPS SPS Savremena patriotska partija levice, jun SPS Programska deklaracija Sedmog Kongresa. SPS Nacrt novog programa: Snaga moderne levice za 21 vek, Beograd, 17 jul SPS Programska deklaracija sedmog Kongresa Socijalističke partije Srbije, 03. decembar 2006, str preuzeto SPS Glavni odbor, Program socijalističke partije Srbije, Beograd, 11. decembar 2010, pristupljeno SRS Programska deklaracija Srpske radikalne stranke, mart SRS Statut i Program Srpske radikalne stranke, april SRS DOS ili Srbija Predsednički program i ciljevi Tomislava Nikolića, novembar SRS Polazne tačke socijalno ekonomskog programa Srpske radikalne stranke. SVM Program Saveza vojvođanskih Mađara, 19 jun SVM Program Saveza vojvođanskih Mađara Nacrt, 17 jun, SVM Sporazum o političkim i pravnim okvirima samouprave Vojvodine i nacionalnih zajednica koje žive u Vojvodini Nacrt, Graphic studio Logos. URS. Ujedinjeni regioni Srbije Osnivački akt Ujedinjenih regiona Srbije, 16. Maj 2010, preuzeto URS Nacrt Platforme za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, oktobar pristupljeno

82 Prof. dr Snežana Đorđević FUNKCIONISANJE SISTEMA LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI U ovom tekstu će biti analiziran kvalitet sistema lokalne samouprave u Srbiji u kontekstu reformi ukupnog političkog i ekonomskog sistema. Ova analiza prati reformu samouprave, prati proces decentralizacije i u tom kontekstu proces jačanja kapaciteta lokalnih vlasti. Ova studija prati ambijent u kome se vrši demokratizacija i decentralizacija sistema, kao i trendove reformi u svetu, kojima se država ali i lokalna vlast primoravaju da se prilagode novom načinu rada i izazovima na koje treba da odgovore. Analiza procesa decentralizacije je indikativna jer ovaj proces obuhvata svojevrsnu transformaciju društva od centralizovanog, autoritarnog ka decentralizovanom, modernom i demokratizovanom. Proces decentralizacije zahteva spuštanje brojnih nadležnosti i finansija sa nivoa države na lokalni nivo, modernizaciju upravljanja i podizanje menadžerijalnih kapaciteta svih nivoa vlasti kao i približavanje procesa odlučivanja građanima. On podražumeva i promenu političke kulture sa autoritarne na demokratsku. Studija i počinje prikazom specifičnosti savremengo globalnog, informatičkog društva i reformama upravljanja koje su uticale kako na državu tako i na lokalne vlasti. Centralni deo rada predstavlja analiza sistema lokalne samouprave u Srbiji, sa naglaskom na promene od 2000 do Posebna pažnja je usmerena na prikaz glavnih spornih tačaka reforme i na analizu prirode konflikata interesa glavnih socijalnih grupa uz predviđanje mogućeg toka daljih promena Savremeno globalizovano društvo Veliki broj studija u oblasti društvenih nauka posvećen je analizi savremenog, globalizovanog društva, koje postaje sve povezanije lakšim kretanjem kaptiala, ljudi i ideja. Razvoj savremene tehnologije, a posebno informacione tehnologije, ozbiljno menja svet rada, način proizvodnje, privrede u celini kao i način upravljanja kako države tako i lokalnih vlasti. Ovi procesi su veliki izazov za daji razvoj i demokratiju u svetu. U savremenom globalizovanom svetu, nacionalna država prenosi veliki deo svojih poslova na nadnacionalne integracije i međunarodne organizacije na jednoj strani, kao i na svoje lokalne vlasti na drugoj. Nacionalna država, naime, postaje preuzak okvir za rešavanje nekih veoma važnih pitanja života građana kao što su na primer: proizvodnja nuklearne energije i skladištenje nuklearnog otpada, nuklearno naoružanje, genetska istraživanja i pravci razvoja biotehnologije, istraživanja svemira i razvoj svemirske tehnologije, borba protiv terorizma, ekološka zagađenja i globalno otopljavanje itd. ( Amin S. 1997, Greider W. 1997, Luttwak E. 1999). Posledice ovih odluka prelaze granice pojedinačne države, te zato ovi poslovi nužno prelaze u nadležnost međunarodnih organizacija i nadnacionalnih integracija. Procesi integracija (kao u državama Evropske unije) dovodi do toga da država gubi svoju nacionalnu valutu (u Evropskoj monetarnoj uniji je uveden euro kao zajednička valuta), carinu, granicu, mogućnost da kontroliše tokove kapitala koji su uvek bili važne poluge suvereniteta i vlasti države. Analitičari u tom kontekstu nazivaju savremenu državu usahlom ili državom duhom (hollow state). (Zevin R. 1995, Jonnes R.J.B. 1995) Ipak, neke novije studije ističu da je od krucijalnog značaja da država kvalitetno i efiksano obavlja deo poslova koji joj preostaje, jer bi u suprotnom došlo do ozbiljnih problema u razvoju i funkcionisanju društva. (Fukojama F. 2007, S. Nye J. Jr 2004) Nacionalna država, s druge strane, postaje preširok okvir za rešavanje veoma konkretnih problema građana koji se uspešno mogu rešavati samo aktivnim učešćem lokalnih vlasti (opštine, okruzi, regioni). Jedna od novih nadležnosti koje preuzimaju lokalne vlasti je podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja. Lokalne vlasti imaju veliku pogodnost da mogu neposredno identifikovati potrebe građana, koje predstavljaju osnov za kreiranje paketa usluga adekvatnih tim potrebama. Lokalne vlasti, kao i dražva, moraju ulagati daleko veće napore u pružanju usluga pa se otuda u analizama govori o preduzetničkoj 81

83 državi i preduzetničkoj lokalnoj vlasti. (Held D., McGrew A. Ed. 2000). Ovaj epitet znači da vlasti koriste neke nove instrumente u obavljanju svojih poslova. Država ali i lokalne vlasti racionalizuju način upravljanja i pružanje usluga. Ozbiljno se smanjuju javni izdaci, vlasti se povlače iz monopolskog pružanja usluga iz niza oblasti i, u cilju povećanja konkurencije, u pružanje ovih usluga se uključuju i privatni akteri. Svi javni i privatni akteri su, u ovom sistemu, primorani da budu efikasni, racionalni i efektivni u pružanju usluga, od čega pre svega korist imaju građani. (Osborne D, Gaebler T. 1992) Država i lokalne vlasti su partneri i skupa sa privatnim sektorom ali i sa civilnim društvom i građanima, kreiraju strategije razvoja i prate realizaciju projekata. Veliki broj država blagostanja reformiše način upravljanja (novi javni menadžment) i stalno se prilagođava promenljivom privrednom ambijentu i nesigurnim tržištima. Potreba za ovom reformom je postala još aktuelnija sa krizom jer je privreda u ozbiljnoj krizi a veliki deo srednjeg socijalnog sloja siromaši, što vlasti stavlja u veoma tešku situaciju. U tom smislu pred lokalnim vlastima su veliki izazovi jer imaju širi krug poslova i moraju građanima obezbediiti raznovrsne usluge u krizi. Oni su prvo na udaru, te je za njihov uspeh neophodno da podignu kapacitete upravljanja. Tu se misli na finansijski i budžetski menadžment, menadžment upravljanja ljudskim resursima, projektima, procesima odlučivanja uz uključivanje građana i civilnog sektora, kapacitet za transparentan način rada i za praćenje kvaliteta usluga koje pružaju u svim oblasitma (standardi i benčmarking) itd. Frensis Fukojama u svojoj studiji Građenje države: vlast i svetski poredak u 21 veku posebno skreće pažnju da su manje, tranzicione zemlje veoma ugrožene jer njihova država često gubi kapacitet što ima izuzetno loše posledice po razvoj i blagostanje čitavog društva. Deo rešenja ovih problema svakako bi bilo jačanje lokalnih vlasti te je u tom kontekstu zanimljivo istražiti u kojoj meri je realizovana reformi u Srbiji. U ovoj studiji je fokus istraživanja stavljen na krug poslova koji su preneti na lokalne vlasti (obim decentralizacije), stepen demokratizacije u svim elementima funkcionisanja političkog sistema kao i modernizacija koja se odnosi na podizanje kapaciteta upravljanja, na profesionalizaciju i podizanje ukupnog kvaliteta usluga za građane. Dometi sistemske reforme u Srbiji U Srbiji je 2000 godne nasleđen autoritaran i centralizovan sistem vlasti, koji je trebalo iz temelja reformisati. Proces tranzicije je podrazumevao decentralizaciju, demokratizaciju i modernizaciju sistema. Proces decentralizacije se u Srbiji sporo realizuje prevashodno usled neposvećenosti političke elite ovim procesima tako da u njoj i dalje dominira centralizacija i hijerarhijski odnos između centra i lokalnih vlasti. Promene se odvijaju nesistematično jer ne obuhvataju celinu sistema već samo neke delove, što je posledica nepostojanja misije i iskrene posvećenosti političke elite promenama. Promene se uvode veoma neujednačeno po raznim oblastima, odvijaju se u talasima pri čemu se često dešava da se oblast reformiše pa se zatim u drugom talastu ponovo vrate na stara (nekada i mnogo gora) rešenja. Prvi talas reformi kreće 2002 sa usvajanjem zakona o lokalnoj samoupravi koji je uveo preduzetnički model organizacije vlasti i u tom potezu je donet i jako dobar zakon o finansiranju lokalnih vlasti (2006). Usvajanje Ustava godine je protivrečan čin s aspekta sistemskog uređenja jer je jedan broj rešenja donekle poboljšan (na primer, garantovana je imovina lokalnim vlastima), ali je sa nekoliko rešenja ozbiljno ugrozio sistem podele, ravnoteže vlasti, formiranje pravne države, organizacionu autonomiju lokalnih vlasti i proces regionalizacije. Decembra 2007 godine doneta su, u duhu Ustava, četiri zakona iz oblasti lokalne samouprave: Zakon o teritorijalnoj organizaciji, Zakon o lokalnoj samoupravi, Zakon o lokalnim izborima i Zakon o 82

84 glavnom gradu. 336 Rešenja ovih zakona nedovoljno realizuju potrebe za decentralizacijom, demokratizacijom i modernizacijom Srbije kao i približavanju evropskim standardima. U ovom kontekstu je zanimljivo analizirati kvalitet reformi celine političkog sistema čiji važan deo predstavlja i sistem lokalne samouprave. Brojne studije koje se bave merenjem kvaliteta reformskih promena političkog i ekonomskog sistema u Srbiji ukazuju na brojne sistemske slabosti. Jedan od dobrih merih instrumenata je BTI Indeks (the Bertelsmann Transformation Index, BTI) koji ima statusni indeks i indeks menadžmenta koji se dobijaju na osnovu dubinske procene stanja u 125 zemalja. Za ovu analizu je interesantno porediti vrednosti date za Srbiju sa vrednostima datim za ostale tranzicione zemlje. Ocene se daju u rasponu od 5 (najslabije) do 10 (najbolje). 337 Rezultati ovih istraživanja ukazuju na osnovne reformske slabosti sistema u Srbiji i najbitnije su: slabo razvijen sistem podele i ravnoteže vlasti, slabe institucije, slaba pravna država, partokratija, nedovoljno jako civilno društvo, slab kvalitet funkcionisanja sistema, naglašena hijerarhija i nedostatak partnerskih odnosa između države i lokalnih vlasti, slaba koordinacija, nedostatak strateškog planiranja, slab kvalitet kreiranja i primene javnih politika i slabo učenje iz ovih procesa, slaba efikasnost u korišćenju sredstava, velika marginalizacija (ili slaba participacija) građana itd. Proces korigovanja ovih slabosti traži demokratsku i posvećenu političku elitu i vreme za promene. Kvalitet podele vlasti u Srbiji je ocenjen vrednošću 8, što je isto kao u Bosni i Hercegovini i Crnoj Gori, dok većina tranzicionih zemalja ima 10 a tek poneka 9 (Hrvatska 9, Slovenija 10). Ovakvo stanje je u velikoj meri posledica uvođenja vezanog mandata i zavisnosti poslanika i odbornika od partijskog centa moći. Ovim rešenjima izbornog sistema su urušene osnovne institucije sistema: Parlament čiji poslanici su bili odgovorni i smenjivi samo od strane svoje partije, Vlada i ministri koje je opet po svojoj volji mogao smenjivati partijski vrh tako da su oni prevashodno zaiteresovani za raspoloženje partisjkog šefa a tek kasnije izvedeno, za raspoloženje, potrebe i interese građana. Čitav pravosudni sistem je ostao zavisan i kadrovski, i finansijski i funkcionalno od izvršne grane vlasti ili još preciznije, takođe od partijskog vrha. Sudska grana vlasti je sistematično održavana u zavisnoj poziciji. Brojnim mehanizmima (Ustav ali i zakoni koji su doneti godine), dodatno je napravljena zavisnom od izvršne grane vlasti. Nije joj obezbeđena finansijska autonomija sudskim budžetom. Drugi bitan izvor nezavisnosti je zapošljavanje sudija i tužilaca, njihovo napredovanje i nagrađivanje prema profesionalnim kriterijumima (merit sistem, sistem zasluga) koje se obezbeđuje kroz Visoki savet pravosuđa. Ovo telo bi moralo biti sastavljeno od cenjenih profesora iz pravne struke i pravnika od digniteta, ali Zakon u njega uvodi predstavnike političkih partija delegiranih bilo iz Parlamenta bilo u vidu Ministra za pravosuđe. Time je suštinski potkopana profesionalna nezavisnost ove grane vlasti a ojačana partijska podobnost i lojalnost. U ovom sistemu je posebno loša pozicija tužilaca, čime su izvršna vlast i partijski vrh hteli da obezbede svoju nedodirljivost. Usled zavisne pozicije tužilaštva neki veoma krupni propusti i kriminalne delatnosti predstavnika vlasti se nikada ne otvaraju u hodu, već se za to stvara šansa tek sa promenom vlasti. Ipak, visok stepen korumpiranosti političara svih partijskih pripadnosti, povećava njihovu međusobnu lojalnost i tako ozbiljno smanjuje i ovu mogućnost. (Vasić R. 2011, Vasić R. 2003) Reforma sudstva sprovedena godine je pokazala, pored dobrih namera, brojne slabosti. Sudstvo je i dalje ostalo kadrovski i finansijski zavisno. Kadrovi se biraju pod uticajem političkih partija, što je derogiralo princip profesionalnosti. Ovo se odnosi na sudije ali je po sistem u još većoj meri 336 Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik: 9/02, Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, Zakon o glavnom gradu, Zakon o lokalnim izborima i Zakon o glavnom gradu, Službeni glasnik, 129/

85 problematična pozicija tužilaštva, koje je potpuno zavisno od izvršne grane vlasti (partijskih vrhova). Napravljen je prostor za arbitrarno postupanje i nastali su brojni organizacioni i funkcionalni problemi, koje tek treba naknadno rešavati i uklanjati njihove posledice. Mali pomak unapred u vidu veće modernizaciju rada predstavlja uvođenje upravnog suda. U sistem su. u jesen godine uvedeni notari (javni beležnici) koji rasterećuju sudove poslova poput overe potpisa. Otuda nije neobično da je stabilnost demokratskih institucija u Srbiji, u BTI, ocenjena kao slaba. Posvećenost demokratskim institucijama je ocenjena sa 8 (većina zemalja 9 i 10) dok je kvalitet rada demokratskih institucija ocenjen sa 7 (ostale zemlje 8 ili 9). Po svim ovim, veoma bitnim indikatorima, Srbija ozbiljno zaostaje u procesu tranzicije. U tom kontekstu Prema BTI indeksu nezavisnost sudstva je ocenjena ocenom 6 (kao BIH i Crna Gora), dok većina ostalih tranzicionih zemalja bolje stoje (Hrvatska 7, Slovenija 10). Ove promene predstavljaju preduslov za vraćanje poverenja građana u pravdu i sistem. Vezani mandat kao institut je nasleđen iz 1990 tih godina godine je ukinuta mogućnost da političke partije oduzimaju mandate. Ustavom iz godine je, međutim, vraćen taj nedemokratski princip u Skupštinu Srbije da bi dalje Zakon o izborima i Zakon o lokalnim izborima preuzeli ovo rešenje. Urađen je veliki broj studija, analiza kao i dokumenata kojima se ukazivalo na autoritarnost ovog koncepta i njegove loše posledice, ali je tek tokom 2011 godine, pod pritiskom EU, odbačen ovaj princip i ponovo uveden slobodan mandat kao pretpostavka jačanja institucija sistema, povećanog uticaja građana i posredno instrumenta demokratizacije polititčkih partija. Ovo rešenje je jako ojačalo poslušnički mentalitet, ugrozilo demokratske potencijale rada sistemskih insitucija, smanjilo demokratske potencijale društva ozbiljno potisnuvši građane i organizacije civilnog društva sa javnog prostora. Važan indikator stepena demokratizacije društva predstavlja (ne)postojanje pravne države koji ukazuje u kojoj meri se usvojeni zakoni sprovode u praksi. Drugi ne manje bitan činilac analize predstavlja svakako i kvalitet samih zakona s aspekta demokratičnosti i progresivnosti rešenja. U Srbiji nisu razvijeni instrumenti za sprovođenje zakona, već se zakoni mogu arbitrerno kršiti (pogotovu od strane vlasti) čime su ugrožene osnovne vrednosti u društvu: život, imovina i ljudska prava. Brojne afere koje su, po pravilu tendenciozno i vrlo selektivno otvaraju, ukazuju na to da sudovi i tužilaštvo rade pod snažnim uticajem izvšrne grane vlasti ili još preciznije, pod uticajem partijskih centara moći. Otuda je stanje pravne države u Srbiji ocenjeno sa 7 dok je retko gde u tranzicionim zemljama ta vrednost ispod 8. Primer lošijih zemalja bi bile Albanija sa 6,3 i Bosna i Hercegovina i Crna Gora sa oko 6,8. Hrvatska ima isto 7, ali Slovenija 10. Kako su i mediji, kao važan akter za javnost informacija i borbu protiv patologije u sistemu, većinom vlasničkom strukturom i drugim mehanizmima, zavisni od političkih (i tajkunskih) interesa i uticaja, šanse za promenu sistema su izuzetno male. Partijski sistem je usled brojnih slabosti (partijska država, koncentracija velike moći u vrhovima partija, netransparentnost javnih finansija itd), dobila BTI ocenu 7. Za ostale zemlje vrednosti su uglavnom 8 i 9 ((Hrvatska i Slovenija 8), mada su Bugarska i Slovačka dobile 6, a Poljska, BIH čak 5. Deo paketa zakona neophodnih radi sticanja statusa kandidata za pristupanje EU bio je i Zakon o finansiranju političkih partija (partijskom finansiranju) 338 i on je usvojen tokom leta Ovaj zakon bi trebalo da obezbedi javnost u finansiranje partija i da smanji nevidljive kanale uticaja na donošenje političkih odluka (nekada i na kadrovksa rešenja) a svakako da ozbiljnije smanji prostor za korupciju. Važan indikator postojanja suštinske demokratije je postojanje participacije građana pa je i osnovna preporuka za njen razvoj i jačanje dalja demokratizacija, modernizacija i decentralizacija sistema. BTI ocena za participaciju građanskog društva u Srbiji je veoma niska i iznosi najnižih mogućih 5. Participacija u ostalim zemljama je procenjena sa 7 i 8 (Hrvatska 8, Slovenija 9). Crna Gora je ocenjena sa 6 i jedino su Poljska i BIH dobile ocenu Zakon o finansiranju političkih aktivnosti, "Sl. glasnik RS" 43/11 i Zakon o političkim strankama, Sl. glasnik RS" 36/09 84

86 Identifikacija građana sa lokalnom zajednicom (opštinom, gradom, regionom) značajno povećava njihovo zadovoljstvo uslugama (ovaj fenomen je davno identifikovan kao paradoks javnih usluga). Dobro i korisno propratno dejstvo veće transparentnosti i uključenosti građana je ozbiljno sužavanje prostora za korupciju, zloupotrebe i prevare. BTI indeks vezan za antikoruptivnu politiku u Srbiji je 6. Druge zemlje uglavnom imaju ocenu 7 kao na primer Hrvatska, Slovenija ima 8, dok su Rumunija, Crna Gora i Slovačka dobile 6 a BIH 5. Dugo nerešen status imovine lokalnih vlasti i zavisnost od državnih organa kao i nejasne, komplikovane administrativne procedure su pogodovale razvoju korupcije. Činjenica da je Srbija izuzetno korumpirana zemlja sa indeksom 3,5. Indeksi se kreću od 10 kao ocene stanja bez korupcije, do 0 kao ocena stanja maksimalne korumpiranosti. Od 180 zemalja čak u 96 zemalja je manja korupcija nego u Srbiji. 339 Ovako visok stepen korumpiranosti suštinski otežava proces razvoja, demotiviše građane na podnošenje tranzicionog troška, dok uzroci tako dugog održavanja sistemske korupcije leže u iskvarenoj političkoj eliti kojoj trebaju slabe institucije, nejasne procedure kao prostor za veću autonomiju odlučivanja. 340 Posledica ovoga je da u Srbiji još uvek nije uspostavljan sistem podele i ravnoteže vlasti, ne postoji pravna država, nisu zadovoljena načela vladavine prava dok postoje brojni monopoli u ekonomiji i političkim odnosima. Kvalitet menadženta i kreiranje politika Srbija je dobila najnižu moguću ocenu za efikasnost korišćenja sredstava 5 dok je po tom pitanju stanje u drugim zemljama mnogo bolje (ocenjuje se uglavnom u rasponu 7, 8 ili 9, Hrvatska 7, Slovenija 8, dok je Poljska ocenjena sa 6). I ovaj indikator govori o preteranom uticaju partijskih i političkih centara a nedovoljnom uticaju tržišnih mehanizama u redistribuciji i korišćenju sredstava. Kvalitet menadžmenta je takođe vidno slabiji u Srbiji (5,3) nego u ostalim zemljama kao na primer u Sloveniji i Hrvatskoj gde iznosi 6,8. Realizacija menadžmenta u Srbiji iznosi 6,3 a u Sloveniji i Hrvatskoj 8,5. Spremnost da se uči iz kreiranja i primene javnih politika u Srbiji je ocenjeno sa 5, dok u Hrvatskoj, Sloveniji i Crnoj Gori na primer iznosi 8 a u BIH i Albaniji 6. Reforma sistema lokalne samouprave u Srbiji Lokalna samouprava je važan deo sistema i njen kvalitet (stepen razvoja institucija, stvarne, finansijske i funkcionalne autonomije) kao i kapacitet da pružaju kvalitetne i dostupne usluge građanima, bitni su indikatori demokratizacije i modernizacije sistema u celini. U ovom delu studije se analiziraju svi bitni aspekti sistema lokalne samouprave kao što su: a) status i nivoi (mreža) lokalnih vlasti, zatim b) nadležnosti, c) modeli organizacije vlasti, d) lokalni izbori i d) kvalitet lokalne uprave. Posebno bitno pitanje predstavlja e) svojina, f) sistem lokalnih finansija, g) način pružanja usluga. Završni deo analize je posvećen procesima h) participacije građana u odlučivanju, u kreiranje politika i pružanje usluga kao i j) zakonom regulisanom pravu države da interveniše u poslove lokalnih vlasti. Svaki od ovih aspekata je pretrpeo svojevrsnu transformaciju utičući na kvalitet usluga koje lokalne vlasti pružaju građanima. Status jednica lokalne samouprave Ustav iz godine garantuje građanima pravo na lokalnu samoupravu, što je važna tekovina demokratije. Njome se građani potvrđuju koa izvor suvereniteta a u isto vreme se lokalnoj vlasti garantuje autonomni status u odnosu na državu. Zakon uvodi razne mehanizme zaštite lokalne samouprave, dajući joj 339 Primera radi sličan problem imaju Albanija 3,3, Grčka sa 3,5, Bugarska sa 3,6, Rumunija 3,7, Hrvatska i Makedonija 4,1, Slovačka 4,3, Češka 4,6, Mađarska 4,7 itd

87 pravo da pokrene postupak zaštite pred Ustavnim sudom, usled bilo kog akta ugrožavanja lokalne samouprave od strane države. 341 Nivoi lokalne vlasti Sve zemlje koje su gradile mrežu lokalne vlsti posvetile su veliku pažnju procesu zamene, ranije hijerarhijskih odnosa uspostavljenih između države i lokalnih vlasti, partnerskim i saradničkim tipom odnosa. Ova mreža je tek osnova za uspostavljanje funkcionlane celine, koja se oslanja na princip subsidijariteta i organizacione fleksibilnosti. Izgradnja adekvatne mreže nivoa lokalnih vlasti je kompleksan i složen posao koji, po pravilu, zahteva duže vreme i posvećenost svih aktera (država, lokalne vlasti, civilni sektor, biznis sektor i građani). Ovaj proces po pravilu prati izrada pilot projekata, eksperimentalnih opština, okruga i regiona, kao i izračunavanje cene i benefita svako od predloženih modela. Pored uspostavljanja tih nivoa, od presudnog značaja je uspostavljanje partnerskih odnosa na principu subsidijariteta i saradnje a da bi lokalna samouprava postala uspešna funkcionalna celina, neophodno je podizati znanja, veštine ali i opštu demokratsku političku kulturu svih aktera sistema. (Loughin J. Ed. 2001) Srbija ima relativno razvijenu mrežu nivoa lokalne vlasti. Ona ima opštine (123), gradove (24) i Pokrajinu (Vojvodinu i Kosovo, koje je u specijalnom režimu međunarodnog protektorata). 342 Novim zakonom o regionalnom razvoju je formirano 5 statističkih regiona (Vojvodina, Kosovo, Beograd, istočni i zapadni region). Donekle je paradoksalno da Ustav (2006) zahteva za formiranje Pokrajine (regiona) istu proceduru kao i kod promene Ustava, što je skoro nesavladiva prepreka za dalji proces regionalizacije. 343 Odluka o osnivanju, ukidanju i promeni teritorije jedinice lokalne samouprave se donosi na referendumu ali je on savetodavni i krajnju reč ima skupština opštine (grada). Opštine takođe imaju pravo na osnivanje mesnih zajednica ili drugih oblika mesne samouprave na svojoj teritoriji, bez obaveze referendumskog izjašnjavanja građana, što je takođe sistemski propust. Mogućnost uvođenja mesnih zajednica (kvartova) je odlično rešenje, jer su opštine u Srbiji relativno velike, pa ovi oblici samouprave smanjuju postojeći demokratski deficit i povećavaju prostor za participaciju građana. Opština Procesi dugog održavanja centralizovanih nadležnosti, finansija i funkcionalne zavistnosti lokalnih vlasti doveli su do doliva stanovnika iz opština i gradova prema Beogradu i većim centrima, čime su još više ugroženi rzvojni kapaciteti opština. One nisu mogle da pruže adekvatnan krug uslgua građanima a pogovotu da privuku biznis ili pomognu otvaranju novih radnih mesta za mlade. Ovo je dovelo do odliva stanvoni (posebno mladih) iz provincije u veće gradove Srbije ali i njihovo napuštanje zemlje. Srbija ima relativno velike opštine koje sa gradovima imaju u proseku oko stanovnika, a ako se gradovi izuzmu iz uzorka, same opštine imaju u proseku oko stanovnika. One su dovoljno velike da obezbede kvalitetne usluge građanima. (Đorđević S, 2006) Mogući problem deficita demokratije se može rešiti jačanjem uloge mesnih zajednica kao jedinica vlasti u kojima građani mogu lakše identifikovati svoje potrebe, probleme i sugerisati način promene stanja. Gradovi Gradovi su važan nivo oragnizacije lokalne vlasti zbog koncentracije populacije i kompelksnosti upravljanja ovim zajednicama. (Đorđević S, 1993) 341 Videti zakone: Kosovo će, usled ovog specifičnog položaja, biti izostavljeno iz analiza, već će se eventualno samo pominjati radi adekvatnog prenošenja normativnih (ustavnih i zakonskih) rešenja. 343 U Srbiji su vođene u više navrata ozbiljne stručne debate na temu teritorijalne organizacije i regionalizacije. Videti: Decentralizacija u kontekstu novog Ustava Srbije i EU (2006), Centar za regionalizam, Novi Sad. Videti: Ustav Republike Srbije, član 182, videti na: posećeno

88 Zakon o teritorijalnoj organizaciji (2007) uvodi, kao novinu, povećavanje broj gradova na 24 (sa gradom Beogradom). Pri kreiranju mreže gradova uzet je kao kriterijum izuzetno veliki broj stanovnika (preko ). Drugi kriterijum je bio da su to centri regionalnog razvoja pa je tako status grada dobio i jedan broj manjih naselja, ali su i tako mnoga naselja koja bi mogla dobiti status grada, ostala po strani. Grad bi trebalo da dobije veće nadležnosti, finansijsku, poresku i organizacionu autonomiju u odnosu na opštine, te se slobodno može reči da je, bez obzira na povećan broj gradova, zadržan krut, monotipski model lokalen vlasti, jer ne pravi razlike između jedinica lokalne vlasti prema veličini, obimu nadležnosti, sistemu finansiranja, organizacionim specifičnostima ili funkcionalnim kapacitetima. (Milenković D., Damjanović D.Ed 2007) Svi gradovi su visoko centralizovani i u praksi organizacije i načina upravljanja gradovima se pojavio fenomen naglašene centralizacije. 344 U hodu je smišljeno da gradske opštine nisu jedinice lokalne samouprave, iako postoje legitimni izbori i opštinski organi vlasti. Gradskim opštinama je oduzet veliki deo nadležnosti, pravo prikupljanja poreza, nemaju izvornih budžeta već im budžetska sredstva prenosi grad. ( Đorđević S. 2009, ) 345 U tom ambijentu, najviše trpe građani koji ne mogu da reše brojne problema, jer su gradske institucije malih kapaciteta tako da postoji usko grlo u pružanju skoro svih usluga. Na ovaj način je sistemski (statutima i preporukama političkih vrhova) napravljen zastoj u radu, u pružanju usluga a čitav sistem je neracionalan, neefikasan i skup. Grad centralizovano prikuplja poreza i naknadno, arbitrerno izdvaja iz gradskog budžeta sredstva gradskim opštinama. Gradske opštine su tako, potpuno finansijski i funkcionalno zavisne od grada a posledica ovog sistema je pad kvaliteta usluga građanima, zastoji u radu, neefektivnost, korupacija i visoke cene usluga. Zakon takođe ništa ne govori o povećanju izvornih nadležnosti za gradove, najavljujući mogućnost prenošenja većih nadležnosti od strane države, što ukazuje da zakonodavac nije svestan značaja evropskih principa i standarda u ovoj oblasti, niti je spreman da ih usvoji. Primenom NUTS klasifikacije u Srbiji postoji bogata mreža gradskih naselja koja variraju u veličini. Beograd, je grad ali ima i status regiona ili pokrajine. Postoji 6 7 makroregionalnih centara, oko 34 urbanih centara na nivou regionalnog centra kao i jedan broj manjih urbanih centara na novou subregionalnog centra. Otuda bi bilo sasvim prihvatljivo da u Srbiji postoji od 40 do 50 gradova. U tom sistemu gradovi bi imali minimalno ili stanovnika. Konačno oblikovanje mreže gradova bi tražilo vreme, praćenje funkcionsanja, merenje efektata rada, kvaliteta pružanja usluga uz sprovođenje brojnih cost benefit analiza. U konačnu odluku bi na određeni način morali biti uključeni građani. Okrug Viši nivo organizovanja lokalne vlasti je okrug i on je stalni i teritorijalni oblik organizovanja vlasti koji objedinjava više opština. Po pravilu on obavlja razne poslove za opštine. Pored njega, u anglosaksonskom svetu postoje i distrikti koji su funkcionalnog karaktera. Oni mogu trajati duži period ali mogu se formirati za određene potrebe. Kada se te potrebe zadovolje, distrikt se rasformira. Ovaj nivo vlasti je specifičnost organizacione i funkcionalne fleskibilnosti anglosaksonskog sveta. Ovo iskustvo je interesantno jer u savremenom dinamičnom i promenljivom svetu fleksibilan pristup organizaciji vlasti daje brojne funkcionalne prednosti koje krute organizacione forme nemaju. Okrug, usled tradicije, u raznim zemljama može imati različita imena. Tako se u Britaniji i anglosaksonskom svetu nazivaju kaunti (county), u Nemačkoj i Austriji krajs (Kreis), u Švedskoj lan, na Islandu landsoedi (region sa realnom funkcijom okruga), u Francuskoj departman, u Italiji, u Španiji provincija, u Hrvatskoj županije, u Poljskoj povjati itd. 344 Isto, strana Videti Statut Grada Beograda: ( ). 87

89 Bez obzira na različite nazive ili određene specifičnosti u svakoj od zemalja, osnovna funkcija okruga je da obavlja deo zajedničkih poslova za sve lokalne zajednice na njegovoj teritoriji. Distrikti mogu biti teritorijalni i funkcionalni, mogu biti sa stalnom namenom i trajni (školski, crkveni, uslužni itd) mogu biti sa specijalnom namenom i mogu postojati samo izvesno vreme (specijalni distrikti) i mogu biti formirani samo za obavljanje jedne funkcije (funkcionalni distrikti) po čijem izvršenju nestaje i distrikt. Dobar primer ove poslednje vrste distrikta je na primer distrikt za izgradnju i upravljanje lukom grada (London Port Authorities, New York Port Authorities itd) ili funkcionalni distrikti koji se formirajuza obalvjanje specifičnih (po pravilu složenih i zahtevnih poslova. Na primer, u Meksičkom zalivu je bio formiran distrikt radi isušivanja močvarnog tla, radi meliorizacije i suzbijanju najezde komaraca koji su prenosili ljudima teška oboljenja. Mogućnosti su beskrajne i konkretni poslove uvek zavise do potreba građana. Danas se javljaju raznovrsne i brojne privatne i privatno javne agencije koje obavljaju deo poslova za opštinu i druge nivoe lokalne vlasti ali one predstavljaju isključivo funkcionalne organizacije. U Srbiji postoji 24 okruga ali oni nisu jedinice lokalne vlasti već detaširana državna (upravna) vlast. Uvedenis u sistem 1991 godine.posle 2000 godine okrug nije menjan. U procesima dalje decentralizacije sistema, moglo bi se razmisliti da li da ovaj nivo preraste jedinicu lokalne vlasti, koje funkcije bi mogao imati, koje organe i koji bi bio njegov doprinos u sistemu. Posebno mogu biti interesantna rešenja koja nisu skupa a funkcionalna su u pravcu jačanja formi saradnje opština i gradova, mogućeg povremenog uvođenja funkcionalnih distrikata kojima bi se rešavala neki tekući problemi ili realizovali aktuelni projekti. Teritorijalna mapa Srbije, mapa okruga i gradova Regioni Izvor: Prostorni plan Srbije Region je najveći nivo vlasti koji se uključuje u mrežu nivoa lokalnih vlasti i obuhvata teritorije koje su ekonomsko geografski srodne, istorijski specifične i prirodno upućene jedne na druge. Prema NUTS klasifikaciji predstavlja NUTS 2. Evropska Unija je početkom 1980tih godina shvatila razvojne prednosti koje ovaj nivo vlasti ima u procesima razvoja savremenog globalizovanog svetu, te mu posvećuje posebnu pažnju. Otuda regioni obično postoje u granicama nacionalnih država ali se u Evropi formiraju i evroregioni od teritorija raznih zemalja prelivajući se preko državnih granica, rešavajući zajedničke probleme građana koji ulaze u njegov sastav. Razvojni i demokratski potencijali regiona su od velikog značaja kako za društva 88

90 tako i za Evropu kao mega region. Regioni mogu imati različite nazive u raznim zemljama usled njihove tradicije kanton canton u Švajcarskoj, Lander u Nemačkoj i Austriji, region u Italiji, Španiji i u Francuskoj, vojvodstvo u Poljskoj. Regioni dobijaju neke nove nadležnosti kao što je podsticanje ekonomskog razvoja, međunarodna saradnja uz brojne stare poslove kao što su regionalni putevi, saobraćaj, prostorno i strateško planiranje, kulturni, obrazovni, zdravstveni i drugi programi i projekti. Regioni su izuzetno pogodni za realizaciju razvojnih projekata za koje optšien i gradovi, pa ni okruzi nemaju dovoljno potencijala. Sami regioni mogu imati manju ili veću moć usled uređenja same nacionalne države. U (kon)federacijama region ima status (kon)federalne države. U regionalnim državama kao što su Italiji i Španiji region ima dobro razvijen opseg nadležnosti, finansija i moći kao i mogućnost da učestvuje u organima vlasti na nacionalnom niovu (Veće regiona i nacionalnom parlamentu). Jedan broj država ima regione ali sa manjim opsegom moći (Francuski regioni ili Vels i severna Irska u Britaniji): Interesantno je da se Škotksa može smatrati jakim reigonom, što je poseldica specifične funkcionalne fleskibilnosti britanskog sistema. Mnogi analitičari očekuju da bi slabiji regioni francuske i Britanije mogli vremenom jačati i dobiti jači status i funkcionalne kapacitete. 346 Evropa je uložila veliki napor u cilju jačanja regiona shvatajući da su njene komparativne prednosti u povezivanju nedovoljno razvijenih krajeva i neiskorišćenih ljudskih resursa u cilju aktiviranja razvojnih potencijala. Ona podstiče saradnju i udruživanje regiona sa sličnim problemima da bi što uspešnije razmenjivali iskustva i podsticali sopstveni razvoj. Takvi su brdsko planinski regioni, prekomorski periferni regioni, urbani regioni (posebno veliki gradovi oblasti u kojima je stradala industrija) itd. Ona podstiče razvojne projekte, a čitav sistem finansiranja je u velikoj meri okrenula regionalnim fondovima koji čine dve trećine visine budžeta EU. Regionalne politike takođe predstavljaju važan deo razvojne strategije (projekti "Evropa regiona", "Evropa gradova" itd). Evropska unija je osnovala Savet lokalnih i regionalnih vlasti kao važno političko telo u kojoj su zastupljeni svi predstavnici regionalnih i lokalnih vlasti Evrope. Ovo telo se izjašnjava o kvalitetu zakona, podzakonskih akata i odluka vezanih za oblast lokalne samouprave. (Sharpe L.J., Ed. 1993, Leach S, Howard D, Ed. 1996, Mattli W (1999): Keating, John Loughlin Ed 1997) Uvođenje regiona kao razvojnih jedinica vlasti u Srbiji predstavlja dosta komplikovan zadatak usled opterećenja cepanjem države, čestim pomeranjem granica i balastom problema sa Kosovom. Ovaj moderan koncept nailazi na brojna nerazumevanja i otpore. (Stančetić V. 2009) Zakon o regionalnom razvoju je usvojen 2009 godine, a izmenjen je amandmana Njime su formirani statistički regioni da bi se omogućilo korišćenje sredstava evropskih regionalnih fondova. Statistički region mogu biti posmatrani kao prva stepenica prema regionalizaciji godine su uvedena, prema NUTS klasifikaciji 7 regiona: Vojvodina, Beograd, zapadni, istočni, centralni, južni region i Kosovo i Metohija godine je smanjen broj regiona na 5 tako da umesta četiri regiona uže Srbije, broj je smanjen na dva: istočni i zapadni. Sem Vojvodine i Beograda koji imaju svoje izabrane organe vlasti (pa bi mogli biti samoupravni regioni), u ostalim regionima se organi (regionalni razvojni saveti) imenuju od strane opština i gradova u sastavu regiona i Vlade, što je pouzdan indikator nedovoljnog stepena decentralizacije. Primena statističkih kriterijuma (NUTS 2, NUTS 3) na prostor Srbije, uz uključivanje demografskih, ekonomskih, prostorno geografskih, regionalnih i razvojnih činilaca, daje veoma interesantne rezultate godine u Francuskoj je donet zakon kojim je regionima data autonomija u cilju veće nezavisnosti lokalne vlasti od centralne države. U Britaniji, Škotska, Vels I Severna Irska su u procesima devolucije obezbedile veću autnomiju. Ovo se posebno odnosi na Škotsku koja ima zaokružen system vlasti i širok krug nadležnosti među koje spada I donošenje primarnih zakona. Vels nema jake izbršne organe vlasti a njegov parlament ima pravo na donošenje samo sekundarnih zakona kojima se detaljnije razrađuju zakonska rešenja Velike Britanije radi veće primenljivosti u Velsu. 347 Videti Zakon o regionalnom razvoju, Službeni glasnik 51/09 89

91 (Stojkov B, 2007). Prostor Srbije potencijalno ima 7 makroregiona: Vojvodina, Kosovo, Grad Beograd, Šumadija, Podrinje (prostor Zapadne Srbije), Istočna Srbija (Timočka Krajina) i Južna Srbija. Sandžak bi mogao takođe biti region ali zbog etničke dimenzije i činjenice da je prostor Sanžaka objektivno lociran u tri države (Srbiji, Crnog Gori i Bosni i Hercegovini) ovo pitanje bi moglo da se komplikuje i traži duži period osmišljavanja. (Stančetić V, 2009) U Srbiji nije razvijena mreža nivoa lokalne vlasti. Postoje opštine i gradovi. Zakon o statističkim regionima (poslednja promena 2010) formira pored pokrajine Vojvodine kao regiona (ovde ne pominjemo pokrainu Kosovo, koje zakon prepoznaje takođe kao statistički region), grada Beograda kao svojevrsnog metropolitenskog regiona, još dva nova regiona koji nemaju izborne organe vlasti pa time i nisu nivo lokalne vlasti. Ovaj model nije razvijen i dalje reforme u ovoj oblasti su neophodne u pravcu jačanja regiona. Preduslov je modernizacija političkog ali i ekonomskog sistema kao i uvođenje subsidijariteta kao principa podele nadležnosti, odgovornosti i funkcionisanja svih nivoa vlasti kao skladne celine koja radi u interesu građana. U leto 2011 godine je urađeno ispitivanje javnog mnenja građana Srbije o decentralizaciji kao i o mogućoj regionalizaciji (CESID, 2011). Građani ne znaju mnogo o ovim pojmovima (čak 35 odsto i 40 odsto ispitanih nema predstavu o ovim pojmovima) jer politička elita nije želela da otvara ove teme (CESID, 2011 strana 6 11). Najveći broj građana Srbije smatra da zemlja nije decentralizovana niti regionalizovana. Zanimljivo je međutim da većina građana smatra dalju decentralizaciju dobrom jer će jačanje kapaciteta lokalnih vlasti povoljno uticati na kvalitet usluga koje dobijaju kao i na mogući ekonomski razvoj, privlačenje investicija i otvaranje novih radnih mesta. Ispostavilo se da u pogledu regionalizacije kod građana postoji strah. 32 odsto građana smatra da je neophodna dalja regionalizacija Srbije, ali je 28 odsto njih ili za ostanak na postojećem ili čak i za ukidanje postojećih autonomija (CESID, 2011 strana 15). Veoma je neobično da je najmanje raspoloženje za decentralizaciju iskazalo stanovništvo Beograda, koje bi trebalo da prednjači, imajući u vidu da je u pitanju veliki urbani centar u kome su obrazovaniji stanovnici kao i da postoji veća dostupnost informacijama. Ovo je dodatno neobično, imajući u vidu da je i Beograd sam veoma centralizovan te da njegovi građani zbog toga imaju mnogo nedaća. Jedno od objašnjenja može biti potencijalni strah od mogućeg pada standarda jačanjem drugih delova Srbije. I ovaj stav ukazuje da je demokratska politička kultura u Srbiji na veoma niskom nivou. Grafikon Regionalna pripadnost i odnos prema decentralizaciji Izvor: Decentralizacija i regionalizacija Srbije iz ugla građana, CESID, Kancelarija nacionalnog saveta za decentralizaciju, Republika Srbija, jul 2011, strana