Hrvatska: Konačno Izvješće o stanju javne nabave u Hrvatskoj

Transcription

1 Hrvatska: Konačno Izvješće o stanju javne nabave u Hrvatskoj 24. ožujka godine Jedinica za politiku i usluge poslovnih aktivnosti Područje Europe i Srednje Azije

2 VALUTA Jedinica valute = Kuna (HRK) 1,00 USD = 5,8853 kuna (10. studenoga 2004.) 1,00 EUR = 7,5885 kuna (10. studenoga 2004.) PRORAČUNSKA GODINA 1. siječnja 31. prosinca B2B B2C B2G BEEPS IOPN CARDS CA IOJN HFP DFID EBRD e-gp EU FIDIC FINA BDP BDV HRK HT HŽ MJN ICT IFO MMF IDA ZJN MF DJN NVO URII PAL JPP KJN PPO RDC DZR SBD SIGMA SME SWAP UNCITRAL USAID USD USKOK VPN KRATICE & AKRONIMI Business-to-Business Tvrtka-za-Tvrtku Business-to-Consumers Tvrtka-za-Potrošača Business-to-Government Tvrtka-za-Vladu Izvješće o poslovnom okruženju i uspješnosti poduzeća Izvješće o ocjeni ponuda za nadmetanje Pomoć Zajednice u obnovi, razvoju i stabilizaciji - Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilization Strategija pomoći Izvješće o stanju javne nabave Hrvatski fond za privatizaciju Odjel za međunarodni razvoj, Ujedinjeno Kraljevstvo - Department for International Development Europska banka za obnovu i razvoj - European Bank for Reconstruction and Development Informatičko opremanje vlade Europska unija Međunarodno udruženje konzultantskih inženjera - International Federation of Consulting Engineers Nacionalna financijska agencija Bruto domaći proizvod Bruto dodana vrijednost Hrvatska kuna Hrvatski telekom Hrvatske željeznice Međunarodno javno nadmetanje Informatička i komunikacijska tehnologija Institucionalna fiducijalna ocjena Međunarodni monetarni fond Međunarodna agencija za razvoj - International Development Agency Zakon o javnoj nabavi Ministar financija Domaće javno nadmetanje Nevladina organizacija Ured za razvoj Intranet infrastrukture Zajam za programsku prilagodbu Jedinica za provedbu projekta Komisija za javnu nabavu Ured za javnu nabavu Registar digitalnih certifikata Državni zavod za reviziju Standardna dokumentacija za nadmetanje Podrška poboljšanju vlasti i upravljanja - Support for Improvement in Governance and Management Malo i srednje poduzetništvo Sektorska kreditna linija - Sector-Wide Approach Komisija UN-a o Međunarodnom trgovačkom pravu - United Nations Commission on International Trade Law Agencija za međunarodni razvoj SAD-a - United States Agency for International Development Američki dolar Ured za borbu protiv korupcije i organiziranog kriminala Virtualna privatna mreža - Virtual Private Network

3 Regionalni Potpredsjednik: Shigeo Katsu, ECAVP. Direktor za Hrvatsku: Anand Seth, ECCU5. Direktor Sektora: Alain Colliou, ECSPS. Voditelj Radne skupine: Shaun Moss, ECSPS (do 5. prosinca 2004.: Maria Vannari, ECSPS)

4 Sadržaj 1.1 Uvod Zakon o javnoj nabavi Planiranje javne nabave Kvalificiranost za sudjelovanje u postupku javne nabave Ocjena sposobnosti ponuditelja Postupci javne nabave i financijski prag Poziv za davanje ponuda u postupku javne nabave Tehničke specifikacije Dokumentacija za nadmetanje Podnošenje ponuda i otvaranje Ocjena ponuda Obavijest o dodjeli ugovora i stupanje na snagu ugovora o nabavi Evidencija postupaka nabave Nabava konzultantskih usluga Pregled prigovora na ponude Ured za javnu nabavu (UJN) Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave Aktivnosti javne nabave u tijelima koja sklapaju ugovore Revizija Mjere za borbu protiv korupcije Provedba zakona o javnoj nabavi Učinak decentralizacije Vodstvo Vlade Zakonski okvir za informatičko opremanje Vlade Tehnologija i infrastruktura Razvoj kapaciteta Aplikacije za informatičko opremanje Vlade Predloženi plan nadzora nad projektima koje financira Svjetska banka Neprihvatljiva praksa na projektima koje financira Svjetska banka Poduzeća Infrastruktura Sektor građevinarstva Industrija konzaltinga Bankarski sektor Operativno okruženje za kompanije privatnog sektora Izgledi poduzeća iz privatnog sektora u postupku javne nabave Postupci ocjene Provedba ugovora Rješavanje pritužbi...error! Bookmark not defined Uspješnost privatnih kompanija u javnom sektoru Trgovinska praksa Preporuke za reformu zakonodavnog okvira Preporuke za reformu postupaka javne nabave Preporuke za institucionalnu reformu i

5 11.4 Preporuke o razvoju elektroničke nabave Preporuke za usporedbu i mjerenje uspješnosti Mjere koje treba poduzeti Vlada i raspored aktivnosti Tehnička pomoć i izvori financiranja Planovi za praćenje i nastavak Kazalo tabela Tabela 1: Provedba preporuka danih u Izvješću o stanju javne nabave godine... 3 Tabela 2: Sadašnji sastav portfelja Svjetske banke u Hrvatskoj... 6 Tabela 3: Uvjeti za oglašavanje poziva za javno nadmetanje Tabela 4: Primjerak načina ocjenjivanja ponude za robu Tabela 5: Sažetak kazni za prijevaru i korupciju u Kaznenom zakonu Tabela 6: Izdaci za javnu nabavu godina Tabela 7: Sadašnji decentralizirani portfelj Svjetske banke za nabavu u Hrvatskoj Tabela 8: Pokazatelji za informatičku tehnologiju (broj) Tabela 9: Pragovi koji se primjenjuju za metode nabave Tabela 10: Udio privatnog sektora u BDP, i godina Tabela 11: Plan akcije i raspored aktivnosti Kazalo slika Slika 1: Postotak vrijednosti ugovora koji se obično plaća dodatno ili neslužbeno kako bi se osigurao ugovor s Vladom Slika 2: Učestalost neslužbenih isplata Slika 3: Promjene u bruto dodanoj vrijednosti (BDV) u sektoru građevinarstva, Slika 4: Dubina bankarskog sektora, godina ii

6 Spisak priloga Error! No table of contents entries found. iii

7 Sažetak Uvod Od kad je Hrvatska postala neovisnom izdvajanjem od Jugoslavije godine, pravila, propisi i institucije koji se odnose na dodjelu državnih ugovora stalno se razvijaju. Nekoliko je vladinih uredbi o javnoj nabavi usvojeno i godine, Zakon o nabavi roba, usluga i radova koji se temeljio na Modelu zakona UNCITRAL-a usvojen je u prosincu godine; slijedeći novi Zakon o javnoj nabavi (ZJN) usvojen je godine koji je bitno preusmjerio zakonske okvire od UNCITRAL-ovog modela prema Direktivama za nabavu Europske unije (EU) imajući na umu sve bliskije veze Hrvatske s Europom i njezine obveze prema Sporazumu o stabilizaciji i približavanju s EU. Posljednju fiducijarnu procjenu javne nabave u Hrvatskoj provela je Svjetska banka godine. S obzirom na vrijeme koje je proteklo, kao i na stalnu obvezu Banke da pomaže Hrvatskoj u razvoju njezinog sustava javne nabave kao i potrebu same Banke da procjenjuje fiducijarni rizik povezan s njezinim kreditnim portfeljem u Hrvatskoj, uključujući i moguće nove kreditne modalitete kao što su Sektorske kreditne linije (SWAp), uprava Banke je odobrila izradu ocjene trenutnog stanja javne nabave u Hrvatskoj. Ova ocjena čini sastavni dio Strategije Banke za pomoć državama (Country Assistance Strategy - CAS) za Hrvatsku, koja za ovu procjenu kao i za istovremenu izradu Procjene financijske odgovornosti zemlje (Country Financial Accountability Assessment - CFAA) postavlja cilj da nadograđujući se na preporuke skorih Izvješća o stanju javne nabave i Procjene financijske odgovornosti zemlje koje će izraditi Banka, sustavi javne nabave i financijskog upravljanja trebali bi se u srednjoročnom razdoblju poboljšati do te mjere da praksa zaštite sredstava projekata koje financira Banka više ne bude potrebna.. S obzirom na to da je Europska komisija preporučila, 20. travnja godine, da Vijeće Europske unije započne pregovore s Hrvatskom o pristupanju i dala u osnovi povoljno mišljenje o prijavi Hrvatske za članstvo u EU, reorganizacija sustava javne nabave Hrvatske i njegovo usklađivanje s acquis-om EU postat će sve veći prioritet za Vladu. No, u mišljenju Komisije zakonodavstvo koje uređuje javnu nabavu Hrvatske označeno je kao jedno od područja koja nisu u potpunosti usklađena i koje je potrebno dodatno poboljšati. Ključne činjenice i procjena rizika 1 U prosjeku, Hrvatska troši oko 35 milijardi kuna (u protuvrijednosti oko 5,5 mlrd US$) godišnje 2 na javnu nabavu. To predstavlja oko 29 posto ukupnog javnog izdatka ili 19,5 posto BDP-a što je nešto više od prosjeka EU od 16,7 posto. Stoga javna nabava predstavlja visoko vrijednu aktivnost vlade čiji velik dio može otići u nepovrat ako se provodi loše ali koja daje i dovoljno prostora za poboljšanje učinkovitosti i uštede, ako ju se provodi dobro. Iskustvo u obnovi javne nabave u drugim zemljama pokazuje da se poboljšanjem učinkovitosti i konkurentnosti u javnoj nabavi može uštedjeti na izdacima od 20 do 25 posto. Jasno je da bi 1 Izvješće se temelji na ispitivanju koje je provedeno početkom i ne mora nužno odražavati sve promjene koje su poduzete u zemlji s ciljem poboljšanja sustava javne nabave u godini. 2 Izvor: Procjene Svjetske banke koje se temelje na objavljenim podacima za konsolidirani opći državni proračun i javna poduzeća. Potrebno je naglasiti da se hrvatski zakon o javnoj nabavi odnosi na oko tisuću društava koja se bave gospodarsko-trgovačkim aktivnostima ali da podaci o konsolidiranim izdacima takvih društava nisu bili dostupni u trenutku izrade ovog izvještaja. iv

8 poboljšanje učinkovitosti izdataka za javnu nabavu predstavljalo velik doprinos boljoj gospodarskoj uspješnosti javnog sektora Hrvatske Ipak, sustav javne nabave Hrvatske pokazuje više slabosti zbog čega postoji opasnost da bi za ostvarivanje ovog poboljšanja učinkovitosti možda bilo potrebno više vremena i dodatnih napora. Pohvalno je da novi menedžerski tim Ureda za javnu nabavu priznaje ovakvo stanje i da je odlučan da provede izmjene i dopune Zakona o javnoj nabavi, kako se predlaže u ovom izvještaju, s ciljem da se isprave najveće slabosti zakona i što više ga se uskladi s acquis-om EU. Razvoj javne nabave do kraja odvija se bez jasne strateške vizije, bez odgovarajuće prioritizacije mjera i s vrlo malo ili bez ikakve procjene sredstava koja će biti potrebna kako bi se udovoljilo izazovu usklađivanja s EU. Pozitivan razvoj u ovom području započeo je krajem kad je Ured za javnu nabavu dobio sredstva za tehničku pomoć u obliku paralelnih aranžmana koje financira EU. Zakonski okvir za javnu nabavu i dalje je nepotpun a Zakon o javnoj nabavi koji je trenutno na snazi nije potpuno usklađen s Direktivama EU. Najveća slabost sadašnjeg zakona o nabavi jest prevelik broj izuzetaka od njegove primjene te nedostaci u odredbama koje se odnose na pravna sredstva. Ured za javnu nabavu izrazio je svoju namjeru da provede izmjene i dopune zakona o nabavi kako bi se broj izuzeća koja su dozvoljena sadašnjim Zakonom o javnoj nabavi uskladio s izuzećima u novoj Združenoj Direktivi EU (2004/18/EZ). Također, iako su dva provedbena propisa objavljena u veljači 2002., cijeli komplet provedbenih propisa, koji su potrebni da bi se dovršio zakonski okvir, još nisu usvojeni. Promatranjem prakse javne nabave u Hrvatskoj, koje je bilo dijelom ove ocjene, utvrđeno je da, iako se zakon o nabavi što je duže u upotrebi sve više poštuje, ima područja u kojima je ta praksa slaba. U nekim slučajevima slabosti počinju već od odredbi zakona o nabavi, kao što su odredbe o ocjenjivanju kvalificiranosti ponuditelja, kojima se previše naglašava provjeravanje dokumenata i ne propisuju strogi uvjeti za ocjenu financijskih i tehničkih kvalifikacija ponuditelja u odnosu na posebne zahtjeve ugovora za koje se natječu. S obzirom na navedeno, učinjen je određeni značajan i ohrabrujući napredak, posebno kad se radi o zakonskim uvjetima za obavještavanje o mogućnosti davanja ponuda i o dodjeli ugovora a objava takvih obavijesti u online izdanju Narodnih Novina također dobro funkcionira. ZJN je prilično sveobuhvatan kad navodi uvjete za minimalni sadržaj za poziv za javni natječaj, što je naglašeno Uredbom Vlade od 7. veljače godine o Obavijestima o javnim natječajima i zapisnicima, kojom se uređuje obavezan oblik takvih obavijesti a izrađen je po uzoru na uvjete iz Direktiva za javnu nabavu EU. Jedna od jačih strana sustava javne nabave Hrvatske jest ta da se svi takvi oglasi objavljuju u online izdanju Narodnih novina ( što vrlo dobro funkcionira. Vlada je napravila skroman ali uspješan početni korak pokretanjem elektroničke državne nabave (informatičko opremanje Vlade) što je dalo uštede od gotovo 60 posto za neke proizvode no tek treba iskoristiti uštede i niže troškove transakcija koji se nude širenjem informatičkog opremanja Vlade kroz državnu i lokalnu upravu. Što se tiče institucionalnih mjera za nadzor nad javnom nabavom i pregled postupaka nabave, Hrvatska je u zadnje vrijeme također postigla značajan napredak. Posebno je dobro što je u srpnju osnovana Državna komisija za kontrolu postupaka javne v

9 nabave, kao samostalno i neovisno državno tijelo, te, u studenome 2003, Ured za javnu nabavu (UJN).. Međutim, obje te institucije su relativno nove, tek moraju pokazati pouzdane rezultate rada i provedbe i suočavaju se s ograničenjem resursa koji koče potpuno djelotvoran rad. Od dvije ključne institucije u području javne nabave, Ured za javnu nabavu (UJN) nije dovoljno potpuno samostalan u odnosu na vladu, što mu je potrebno kako bi osigurao provođenje zakona o javnoj nabavi. Ured je i dalje fizički smješten u zgradi Ministarstva financija, nema dovoljno sredstava i po pitanju osoblja i po pitanju tehnologije, iako ohrabruje što je nedavno zaposleno novo osoblje, a u listopadu je imenovan novi ravnatelj Ureda za javnu nabavu dok su planovi za premještanje Ureda za javnu nabavu izvan Ministarstva financija u godini dobro odmakli. U Izvješću se navodi da Ured za javnu nabavu previše svojih sredstava troši na izdavanje birokratskih dozvola za razne transakcije koje se odnose na nabavu a trebao bi se baviti razvojem mjera za dobru praksu u nabavi među tijelima koja dodjeljuju ugovore i dovršavanjem zakonskih okvira za nabavu. Uspjeh obje nove institucije u svakom je pogledu ključan za učinkovitu provedbu zakona o javnoj nabavi kao i za osiguranje odgovornosti javnih dužnosnika prilikom donošenja odluka koje se odnose na javnu nabavu. Nadzorno okruženje za javnu nabavu do sad je bilo nedovoljno nerazvijeno. Većina javnih institucija još uvijek nema uspostavljene sustave za unutrašnju reviziju i nadzor. Državni zavod za reviziju, iako prema zakonu ima mandat za procjenu učinkovitosti i djelotvornosti javnih izdataka, tek treba razviti svoje sposobnosti za provođenje revizije uspješnosti, što bi bilo izuzetno vrijedno oruđe za obavještavanje i Vlade i Sabora o isplativosti velikih izdataka države za javnu nabavu 3. Također, javnost, građansko društvo i nevladine organizacije nisu u mogućnosti pažljivo motriti javnu nabavu i neučinkovitost javnih institucija da u provođenju zakona koji uređuju javnu nabavu, uglavnom zbog nedovoljno javno dostupnih informacija o aktivnostima javne nabave. Vlada ne objavljuje nikakve statističke podatke o nabavi. Iako su glasine o nedjelima i korupciji uobičajene, nepostojanje čvrstih podataka i bilo kakve stvarno mjerljive aktivnosti onemogućavaju zainteresiranima da javne dužnosnike smatraju odgovornima za njihova djela. Ohrabrujući znak u ovom području je da se CARDS programom EU (Pomoć zajednici u obnovi, razvoju i stabilizaciji) trenutno financira sustav unutarnje revizije u državnim tijelima što bi trebalo dovesti do značajnog poboljšanja sustava kontrole koja se primjenjuje na transakcije javne nabave. U svojem godišnjem izvješću o reviziji za godinu, Državni zavod za reviziju je utvrdio mnoge slučajeve pogrešne primjene zakona o nabavi i zloupotreba u provođenju postupaka javne nabave, uključujući i postupak izravne pogodbe bez potrebnog prethodnog odobrenja Ureda za javnu nabavu, upotrebu ograničenih postupaka za ugovore kod kojih financijski prag prema zakonu zahtijeva da se koristi otvoren postupak, procjene ponuda koje su vođene korištenjem kriterija koji nisu oni koji su bili navedeni u dokumentima za davanje ponuda, neodgovarajućeg vođenja evidencije i zabilješki o postupcima nabave te propuste tijela koja sklapaju ugovore da prikupe jamstva za ponudu od ponuditelja koja su potrebna da se javnim dobavljačima ponudi ugovorna zaštita a koje pune državni proračun kad ih se opozove. Kao i u mnogim državama, korupcija predstavlja prijetnju provođenju javne nabave u Hrvatskoj. Iako je Vlada učinila znatan napredak u donošenju zakona koji uređuje područje borbe protiv korupcije, institucionalne mjere za borbu protiv administrativne korupcije koja se odnosi na javnu nabavu nisu razvijene budući da se Vlada uglavnom usredotočava na borbu 3 Državni zavod za reviziju planira u uvesti reviziju uspješnosti vi

10 protiv organiziranog kriminala umjesto da se bavi korupcijom u upravi kao što je ona koja se odnosi na javnu nabavu. Ukupna ocjena Na temelju analize zakonodavnog okvira, postupaka javne nabave, institucionalnih sposobnosti i mogućnosti za korupciju koja je izvršena u Izvješću o stanju javne nabave, ocijenjeno je da je okruženje za provođenje javne nabave u Hrvatskoj prosječno. Preporuke Ovo izvješće daje nekoliko preporuka čiji je cilj jačanje okruženja javne nabave u Hrvatskoj, uključujući reformu zakonodavstva, poboljšanje postupaka i prakse za provođenje javne nabave, institucionalnu reformu, jačanje mogućnosti i razvoj elektronske nabave. Zakonski okvir za provođenje javne nabave trebalo bi reformirati, kratkoročno, dopunom i izmjenama postojećih zakona (Zakona o javnoj nabavi i Zakona o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave), kako bi se riješile utvrđene slabosti i, srednjoročno, usvajanjem novog Zakona o javnoj nabavi usklađenog s Direktivama za nabavu EU. Kratkoročne mjere namijenjene su rješavanju slabosti sadašnjeg zakonodavstva kojim se potrebno hitno pozabaviti, uključujući i uvođenje posebnih postupaka za podnošenje prigovora tijelu koje dodjeljuje ugovor, uvođenjem uvjeta za podnošenje prigovora i otvaranjem svim sudionicima mogućnosti da prigovore na način provođenja javne nabave kojeg je odabralo tijelo koje dodjeljuje ugovore. Dugoročnija preporuka odnosi se na donošenje potpuno novog Zakona o javnoj nabavi, usklađenog s novim Združenim direktivama za javnu nabavu EU (2004/17/EZ i 2004/18/EZ) koji pokriva i pitanje dodjele koncesija. Novi bi zakon trebao biti usklađen sa Zakonom o Državnoj komisiji za nadzor postupka provođenja javnog nadmetanja te bi trebao razjasniti uloge, obveze i ovlasti Ureda za javnu nabavu i Državne komisije. Novi zakon o nabavi trebao bi biti dopunjen sveobuhvatnim kompletom propisa za njegovo provođenje kako bi se razjasnila primjena novog zakona i dopunio zakonski okvir za javnu nabavu. Izvješće ujedno daje nekoliko prijedloga za poboljšanje učinkovitosti, djelotvornosti i transparentnosti postupaka provođenja javne nabave, a najvažnije da se poboljšaju područja kao što su planiranje nabave, procjene sposobnosti ponuditelja i procjene ponuda. Dano je nekoliko važnih preporuka s ciljem poboljšanja neovisnosti i djelotvornosti Ureda za javnu nabavu i Državne komisije kao ključnih nadzornih i revizorskih tijela za javnu nabavu. Vlada bi trebala i Uredu za javnu nabavu i Državnoj komisiji dodijeliti uredski prostor izvan zgrade Ministarstva financija kako bi naglasila njihovu odvojenost od MF-a. Proračune i kadrove i za Ured za javnu nabavu kao i za Državnu komisiju trebalo bi povećati kako bi im se omogućilo da dobiju kadrovske i tehničke potencijale koji su im potrebni za učinkovito obavljanje dodijeljenih im funkcija. Status Ureda za javnu nabavu treba revidirati: potrebno mu je omogućiti da djeluje objektivno preuzimajući vodstvo u razvoju politike javne nabave i zakonodavstva te u nadziranju njegovog provođenja, Ured za javnu nabavu bi trebao biti neovisan od Vlade. Ured bi trebao prepustiti funkciju svih odobravanja korištenja postupaka nabave osim otvorenog postupka a uvjeti za korištenje ostalih postupaka trebali bi biti jasnije utvrđeni u novom zakonu o javnoj nabavi. Kako bi se povećale sposobnosti nabave za javni sektor, što je bitno i za poboljšanje učinkovitosti javnog izdatka za nabavu i za poboljšanje provedbe zakona, Vlada bi trebala uspostaviti lokalnu instituciju za obuku iz područja javne nabave koja bi vodila redovne tečajeve obuke o nabavi za javne dužnosnike. vii

11 Dane su i preporuke za razvoj elektroničke nabave. Prvo, Predsjednik Vlade bi trebao imenovati prvaka za informatičko opremanje Vlade koji bi bio odgovoran da se inzistira na prioritetima za informatičko opremanje Vlade a također bi trebao utvrditi i vodeću agenciju koja bi razradila strategiju i provedbeni plan za informatičko opremanje Vlade. Zakon o javnoj nabavi trebalo bi revidirati (ili bi u novi zakon o javnoj nabavi trebalo uključiti odgovarajuće odredbe) kako bi se osiguralo zakonsko okruženje za provedbu informatičkog opremanja Vlade, u skladu s novim Združenim direktivama EU. Upotrebu postojećih programa aplikacija trebalo bi proširiti i usmjeriti i okomito (provedba online funkcionalnosti javnog natječaja s istom skupinom koja sudjeluju u trenutnoj združenoj ICT nabavi) i vodoravno (za nabavu povrh ICT-a i povezanih oprema i usluga). Transparentnost javne nabave i odgovornost Vlade za učinkovito upravljanje nabavom trebalo bi pojačati objavljivanjem sveobuhvatnih informacija o operacijama nabave postojeći zakoni, pozivi na natječaj, obavijesti o dodjeli ugovora, podaci o izdacima za javnu nabavu specificirani po razinama vlasti, po institucijama, prema različitim postupcima nabave (otvoreno, restriktivno i izravna pogodba) u elektronskom glasilu o javnoj nabavi koje se nalazi na webstranicama. Također je bitno da Državni zavod za reviziju otpočne s procjenom odnosa vrijednosti i cijene većih javnih investicijskih projekata kako bi se izvijestili saborski zastupnici, Vlada i javnost o učinkovitosti takvih izdataka. Vlada bi također trebala pokrenuti sustav službenog uspoređivanja i mjerenja javne nabave koji bi Hrvatskoj omogućio da utvrdi trenutno stanje razvoja njezinog režima javne nabave, da prati napredak uz buduće provođenje reforme i bilježi i izvještava o ishodu. Međunarodna zajednica trenutno vrši velike napore, uključujući Svjetsku banku i Komisiju za pomoć u razvoju Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD-DAC), na izradi novih alata za uspoređivanje i mjerenje uspješnosti u javnoj nabavi. Svjetska banka može pomoći Hrvatskoj da usvoji i primjenjuje te alate. viii

12 A. Predgovor Datum i osnova za ovo izvješće: Datum izrade ovog izvješća jest 25. ožujka 2005., na temelju nacrta Izvješća o stanju javne nabave od 9. studenoga koji je predstavljen sugovornicima u Vladi na informativnom radnom seminaru u Zagrebu, Hrvatska, u studenom Nacrt izvještaja izmijenjen je u ožujku kako bi se u njega unijelo brojne dodatne komentare koji su primljeni iz Ureda za javnu nabavu i informacije koje je Vlada iznijela na informativnom radnom seminaru pozivajući se na nagle pozitivne promjene koje se događaju u Hrvatskoj od kraja U svojim prikazima na radnom seminaru, predstavnici Vlade dali su uvjeravanja da se razmatra o uključivanju većine ključnih preporuka koje su dane u ovom izvješću u buduće planove i strategije. No, provedba tih planova predstavlja stvarni izazov. Zahvale: Članovi misije žele zahvaliti na velikoj suradnji i pomoći koju su dobili od dužnosnika i osoblja hrvatskih državnih organizacija, javnih poduzeća u državnom vlasništvu, NVO-a i privatnih društava s kojima smo razgovarali prilikom izrade procjene. U Svjetskoj banci su nam g. Anand Seth, Direktor za Hrvatsku i gđa Indira Konjhodžić, voditeljica Ureda Svjetske banke za Hrvatsku, dali neprocjenjive smjernice o opsegu i općem smjeru procjene. Osoblje Zagrebačkog ureda Banke pružilo je misiji ogromnu pomoć. G. Johannes Stenbaek Madsen, stručnjak za upravljanje financijama, koji je vodio srodnu Ocjenu o financijskoj odgovornosti zemlje (Country Financial Accountabiltiy Assessment - CFAA), dao je bitan doprinos izvješću o nadzornom okruženju. G. Enzo De Laurentiis, viši stručnjak za nabavu za područje Latinske Amerike i Kariba (LCOPR) i g. Piotr-Nils Gorecki, glavni administrator javna nabava, OECD/SIGMA bili su revizori za izvješće. Izvješće unutar Svjetske Banke su pregledali gđa Françoise Bentchikou, glavna savjetnica, Odjel nabave i konzultantskih usluga, potpredsjednica za pravna pitanja (LEGPR); gđa Pamela Bigart, glavni stručnjak za nabavu, Skupina za politiku nabave i usluga (OPCPR) i g. Sunil Bhattacharya, regionalni direktor za nabavu, Područje Europe i Središnje Azije (ECSPS). Vladine organizacije: Ovo se izvješće temelji na podacima prikupljenim tijekom dvaju misija koje su u Hrvatskoj poduzele Svjetska banka i EBRD tijekom listopada godine i veljače godine. Za vrijeme obje misije održan je velik broj sastanaka s vladinim dužnosnicima iz mjerodavnih institucija, posebno iz Ministarstva financija, Ureda za javnu nabavu i Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, kao i iz nekoliko drugih ministarstava, javnih poduzeća, NVO-a, privatnih poduzeća i domaćih i stranih kao i iz drugih međunarodnih financijskih institucija koje djeluju u Hrvatskoj. Podaci za dio koji se odnosi na elektroničku nabavu temelje se na sastancima sa Središnjim državnim uredom za elektroničku Hrvatsku, kao i s trenutnim vladinim dobavljačima ICT-a iz privatnog sektora. Glavni dužnosnici koji su sudjelovali u ovoj ocjeni od strane Vlade bili su g. Jure Bajić, bivši direktor Ureda za javnu nabavu i pomoćnik ministra financija, sadašnji direktor Ureda za javnu nabavu g. Mato Regvar, te g. Goran Matešić, predsjedavajući Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave. O nacrtu izvještaja raspravljalo se s Uredom za javnu nabavu, Državnom Komisijom za kontrolu postupaka javne nabave i Ministarstvom financija u lipnju 2004., prije dovršetka pročišćenog teksta Izvještaja o stanju javne nabave. Nakon što je nacrt ovog Izvješća podnesen Vladi, Banka je primila pismene komentare iz Ureda za javnu nabavu, Državnog ureda za reviziju, Uprava za usklađivanje pravnog sustava u 1

13 Ministarstvu europskih integracija, Uprave za financiranje programa i projekata Europske unije u Ministarstvu financija i iz Uprave za gospodarstvo u Ministarstvu financija. Ti komentari uključeni su u najvećoj mogućoj mjeri u ovu revidiranu verziju Izvješća, s datumom 9. studenoga 2004., koja je dodatno izmijenjena i dopunjena nakon izlaganja na informativnom radnom seminaru u Zagrebu u studenom i brojnih dodatnih komentara Ureda za javnu nabavu. Tim Svjetske banke - EBRD-a: Ovo su izvješće zajednički napisali članovi tima Svjetske banke EBRD-a u kojem su sudjelovali Shaun Moss, glavni stručnjak za nabavu, Odjel za politiku i usluge poslovnih aktivnosti, Područje Europe i Središnje Azije (Voditelj Radne skupine do 4. prosinca 2004.); Roch Levesque, viši savjetnik, Jedinica za nabavu i konzultantske usluge, Potpredsjednik za pravna pitanja; Knut Leipold, viši stručnjak za nabavu, Skupina za politiku i usluge nabave; Clifford Birch, direktor nabave, EBRD; Ljiljana Tarade, pomoćnica Programa, Ured Svjetske banke u Zagrebu i Kristijan Galic, pravni savjetnik. Srebenka Gudan, savjetnica u Uredu Banke za Hrvatsku u Zagrebu, omogućila nam je podatke o izdacima za javnu nabavu u Dijelu 5. Ovaj su izvještaj u ožujku dovršili Maria Vannari, Viši stručnjak za nabavu, i Devesh Mishra, Viši stručnjak za nabavu, oboje iz Odjela za politiku i usluge poslovnih aktivnosti, Područje Europe i Središnje Azije. 2

14 B. Kontekst Od kada je Hrvatska postala neovisnom izdvajanjem od Jugoslavije godine, pravila, propisi i institucije koji se odnose na dodjelu državnih ugovora stalno se razvijaju. Nekoliko je vladinih uredbi o javnoj nabavi usvojeno i godine, Zakon o nabavi roba, usluga i radova koji se temeljio na Modelu zakona UNCITRAL-a usvojen je u prosincu godine a stupio na snagu u ožujku godine. Svjetska je banka pomogla Hrvatskoj u izradi ovog zakona stavljajući joj na raspolaganje sredstva Fonda za institucionalni razvoj (IDF). Nakon usvajanja zakona godine, Banka je godine provela svoju prvu službenu ocjenu sustava javne nabave u Hrvatskoj. Izvješće o stanju javne nabave koje je proizašlo iz te ocjene dalo je Hrvatskoj prosječnu ocjenu rizika utvrdivši da je učinjen velik napredak na kojem treba čestitati, no ujedno je dao i nekoliko preporuka za daljnji razvoj javne nabave u zemlji. Tabela 1 prikazuje sažetak napretka kojeg je učinila Vlada u proteklih pet godina provodeći te preporuke. Tabela 1: Provedba preporuka danih u Izvješću o stanju javne nabave godine Preporuka Poduzeto Komentar Djelomično Usvojiti provedbene propise kojima bi se riješile specifične slabosti utvrđene u ZJN Pripremiti priručnik za postupak nabave za tijela koja sklapaju ugovore Pripremiti standardnu dokumentaciju za kvalifikaciju i standardnu dokumentaciju za nadmetanje Provesti program obuke za tijela koja sklapaju ugovore Obučiti odabrano osoblje koje radi u postupku nabave za trenere i uključiti ih u obuku tijela koja sklapaju ugovore Proširiti podatke o mogućnostima javne nabave u privatnom sektoru, na primjer, brošurama s informacijama, putem seminara. Bolje definirati ulogu Ureda za javnu nabavu i ojačati njegove kadrovske i fizičke mogućnosti. Djelomično Ne Djelomično Ne Djelomično Djelomično Doneseni su neki propisi (nabave male vrijednosti, standardni obrasci) ali ne u svim područjima. Od 2001., konzalting tvrtke objavile su tri priručnika o javnoj nabavi kojima se koriste državna tijela. Nastavak rada na izradi priručnika za javnu nabavu planira se u okviru CARDS programa EU u Nije dosad učinjeno. Izrada standardnih dokumenata za predkvalificiranje i natjecanje planira se u okviru CARDS programa EU u Do 2004., UJN je osigurao 4-5 kratkih tečajeva svake godine. Počev od 2004., obuka se intenzivirala: tijekom 2004., UJN je održao preko 27 seminara o javnoj nabavi te stručnih sastanaka na zahtjev subjekata koja provode nabavu. No, osiguranje obuke iz javne nabave još uvijek se nije približilo potražnji za time u cijeloj zemlji. Nije dosad učinjeno. Početak se planira u 2005., u okviru CARDS programa EU. Pored 27 ranije spomenutih seminara, UJN planira osnovati telefonsku liniju za davanje savjeta koja bi bila otvorena svakog radnog dana i koju bi svaka zainteresirana strana mogla nazvati u potrazi za savjetom. Dalekosežniji program širenja informacija za ponuditelje planira se u ZJN iz godine daje jasniju definiciju uloge UJN. No, tijekom većeg dijela razdoblja od dovršenja prošlog Izvještaja o stanju javne nabave, kadrovske i tehnološke 3

15 mogućnosti UJN-a nisu bile dovoljne da bi mogao učinkovito djelovati. Krajem 2004., došlo je do nekih ohrabrujućih pomaka imenovanjem novog direktora UJN-a i zapošljavanjem dodatnog osoblja. Također, sklopljeni su paralelni aranžmani s njemačkim i slovenskim uredima za javnu nabavu kako bi se revidirala organizaciona struktura i razradila razvojna strategija. Pokrenuti tiskanje biltena o javnoj nabavi. Djelomično Nema biltena koji bi bio posvećen javnoj nabavi. Prema UJN, njegovo se pokretanje planira u Objave o nabavi redovno se oglašavaju i u tiskanom obliku i u online izdanju Narodnih novina. Uključiti struku javne nabave u državnoj upravi; pripremiti opise radnih mjesta za osoblje koje radi na postupku nabave Poticati obrazovne institucije da započnu s tečajevima o poslovima nabave Ne Ne Nije dosad učinjeno. Planira se za 2005., kao dio CARDS programa. Nije dosad učinjeno a aktivnost je dosad bila ograničena na osoblje UJN-a i Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave koje je osiguravalo povremena predavanja i savjetodavnu službu. Iako su s Vladom, u trenutku kad je izvješće napisano, raspravljene i dogovorene preporuke iznesene u izvješću za godinu, samo nekoliko ih je djelomično provedeno do Razlog za to može djelomično biti činjenica da je u međuvremenu došlo do promjene vlasti kao i tehnička složenost nekih zadaća, kao što je pisanje standardnih dokumenata za nadmetanje i priručnika za nabavu, za što je potrebno znatno tehničko i pravno znanje. Pored toga, obzirom na skromna sredstva koja je Vlada dodijelila javnoj nabavi, Uprava za javnu nabavu u okviru Ministarstva financija najvjerojatnije jednostavno nije imala dovoljno ljudstva da izvrši ovakav izazovan plan. Konačno, također je potrebno priznati da između Vlade Hrvatske i Svjetske banke nije bilo u proteklih pet godina stalnog dijaloga na temu reforme javne nabave, što bi omogućilo Banci da nastavi s provedbom preporuka danih u izvješću. Najveći napredak u ovom proteklom razdoblju bilo je usvajanje novog zakona o javnoj nabavi (Zakon o javnoj nabavi) godine koji je stupio na snagu u godini. Dio 1 ovog izvješća daje detaljnu ocjenu novog zakona (ZJN). Ovaj zakon je iz temelja preusmjerio zakonski okvir za postupak nabave od UNCITRAL-a prema Direktivama Europske unije (EU) za postupak nabave imajući na umu sve bliskije odnose Hrvatske s Europom i njezine obveze prema Sporazumu o stabilizaciji i približavanju EU. Kao što je vidljivo iz Tabele 1, zakon rješava i neka od pitanja koja je kao zabrinjavajuća Banka postavila u svojem izvješću za godinu. S obzirom na vrijeme koje je proteklo od zadnje ocjene, kao i na stalnu odlučnost Banke da pomogne Hrvatskoj u razvoju njezinog sustava javne nabave i potreba same Banke da procijeni fiducijarni rizik koji je povezan s kreditnim portfeljem u Hrvatskoj, uključujući i moguće nove modalitete kreditiranja kao što su sektorske kreditne linije (SWAp), uprava Banke je odobrila izradu ocjene javne nabave u Hrvatskoj. Ova ocjena također predstavlja sastavni dio Strategije pomoći Banke (Country Assistance Strategy - CAS) za Hrvatsku, kojom se za ovu ocjenu i za istovremeno Izvješće o financijskoj odgovornosti zemlje (Country Financial Accountability Assessment - CFAA) postavlja cilj da bi se nadograđivanjem na preporuke skorih Izvješća o stanju javne nabave i Izvješća o financijskoj odgovornosti zemlje koje će izraditi Banka, srednjoročno gledano, sustave javne nabave i financijskog upravljanja moglo poboljšati do te 4

16 mjere da se praksa zaštite sredstava projekata koje financira Banka više ne bude smatrala potrebnom. Stoga je jasno da Banka očekuje da ta poboljšanja koje njezino izvješće preporučuje vidi u sustavu javne nabave Hrvatske kako bi se ubuduće mogla oslanjati na zakonodavstvo i sustav javne nabave zemlje umjesto da zahtijeva primjenu svojih smjernica za postupak nabave za aktivnosti koje Banka financira u Hrvatskoj. S obzirom na odnose Hrvatske s EU, Europska je komisija preporučila, 20. travnja godine, da Vijeće Europe započne pregovore s Hrvatskom o pristupanju i dala u osnovi povoljno mišljenje o prijavi Hrvatske za članstvo u EU. 4 No, u mišljenju Komisije zakonodavstvo koje uređuje postupak javne nabave Hrvatske označeno je kao jedno od područja koja nisu usklađena a posebno su navedene slijedeće teme: pretjerano velik broj izuzetaka od opsega primjene ZJN; pretjerano velik broj izuzetaka od opsega pregovaračkog postupka nadmetanja; nedostaci u sustavu pravnog sredstva; potrebno je usvojiti provedbene mjere; vezano na upravne strukture, i Ured za javnu nabavu i Državna komisija moraju početi u potpunosti funkcionirati i moraju uspostaviti vjerodostojne rezultate u provedbi. Potrebno je naglasiti da je Ured za javnu nabavu, u vrijeme dovršavanja ovog izvješća, čekao prihvaćanje prijedloga amandmana na Zakon o javnoj nabavi, kako se predlaže u ovom izvješću, a čiji bi prvenstveni cilj bio riješiti ranije opisane probleme i još više uskladiti zakon s acquis-om EU. Zabrinutost koju je Komisija izrazila u travnju 2004., odražava djelomično i zabrinutost Banke koju je ona izrazila u svojem Izvješću o stanju javne nabave za godinu, posebno kad se radi o potrebi da se dovrši zakonski okvir usvajanjem sveobuhvatnih provedbenih propisa i s obzirom na nepostojanje neovisnog tijela za reviziju (što je u međuvremenu riješeno usvajanjem Zakona o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave 16. srpnja 2003.). Nadamo se da ovo novo Izvješće o stanju javne nabave neće samo dopuniti dijagnostičku ocjenu stanja u sustavu javne nabave u Hrvatskoj već da će i pružiti Vladi jasan program za dovršenje reforme postupka javne nabave koja je potrebna ne samo zbog pristupanja Hrvatske EU već i da se dovrši izgradnja učinkovitog, transparentnog i ekonomičnog sustava javne nabave. 4 Mišljenje Europske komisije o prijavi Hrvatske za članstvo u Europskoj uniji dostupno na 5

17 Portfelj Svjetske banke u Hrvatskoj Hrvatska je pristupila Svjetskoj banci početkom godine. Od tada je Banka poduprla 23 projekta ukupne vrijednosti od 1,23 milijarde US$ (na temelju originalnih obveza). Dvanaest je projekata dovršeno, uključujući i dva zajma za prilagodbe (Zajam za prilagodbe poduzetništva i financijskog sektora - Enterprise and Financial Sector Adjustment Loan i Zajam za strukturnu prilagodbu - Structural Adjustment Loan). Sadašnji portfelj obuhvaća dvanaest projekata (452,8 milijuna US$), koji su navedeni u Tabeli 2 u nastavku. U početku se kreditiranje uglavnom usmjeravalo na ulaganje u infrastrukturu kako bi se pomoglo velikim potrebama Hrvatske za poslijeratnom obnovom. Do kraja 1990-ih, pomoć Banke se proširila i uključuje reforme sektora zdravstva, poljoprivrede i šumarstva, poduzetništva i financijskog sektora kao i reformu pravosudnog i mirovinskog sustava. Ubrzo nakon što je nova Vlada stupila na dužnost u prosincu godine, Banka je započela razgovor o novoj srednjoročnoj strategiji. Stoga su Banka i Vlada zajednički pripremile novu Strategiju pomoći/strategiju razvijanja partnerstva (Country Assistance Strategy/Development Partnership Strategy - CAS/DPS). Scenarij kreditiranja novog CAS/DPS odražava odlučnost Vlade da provede svoju politiku programa reforme, što je podržano u predloženom Zajmu za programsku prilagodbu (Programmatic Adjustment Lending - PAL). Cilj programa Zajma za programsku prilagodbu je podržati Vladu da nastavi sa svojom zadaćom strukturalne reforme, posebno u područjima uprave, poslovnog okruženja, sudstva i ljudskog razvoja. Istovremeno s konzultacijama o novim programima Strategije za pomoć i Zajma za programsku prilagodbu, Banka, zajedno s Vladom, nastavlja s četiri projekta koji se nalaze u naprednoj fazi pripreme u iznosu od 156 milijuna US$. Tabela 2: Sastav portfelja Svjetske banke u Hrvatskoj na dan 31. svibnja godine Naziv projekta Projekt obnove u Istočnoj Slavoniji, Baranji i Zapadnom Srijemu Datum odobrenja Zaključni datum Iznos kredita (mil.us$) Isplaćen iznos (mil.us$) ,6 26,9 Infrastrukturni projekt zaštite okoliša ,3 15,7 Projekt modernizacije i obnove željeznica ,0 66,9 Tehnička pomoć za institucionalnu i regulatornu reformu razvoja privatnog sektora ,3 3,9 Zdravstveni sustav ,0 12,7 Projekt olakšavanja trgovine i transporta u Jugoistočnoj Europi Projekt sudske uprave i upravljanja stečajnim postupkom ,9 12, ,0 0,7 Projekt ulaganja u mirovinski sustav ,3 9,4 Sređivanje zemljišnih knjiga i katastra ,7 1,5 Obnova riječkog prometnog pravca ,5 15,8 Potpora za očuvanje kraškog ekosustava ,1 1,0 6

18 Energetska učinkovitost ,1 0,0 Ukupno: 452,8 166,8 7

19 C. Rasprava i analiza rezultata: Javni sektor C.1 Zakonski i nadzorni okvir za postupak javne nabave 1.1 Uvod Hrvatski pravni sustav vuče korijene iz građanskih zakona koji su zajednički zemljama Središnje Europe, posebno austrijskom i njemačkom pravnom sustavu, gdje se smatra da su statuti službeni izvori zakona ali presude nisu. Jedan dio zakonskih okvira vuče svoj početak iz domaćih zakona, bilo iz prošlosti kad je Hrvatska bila dijelom bivše Jugoslavije, ili nakon ostvarivanja neovisnosti godine, kad je nakon uspostavljanja neovisnosti donesen još jedan dio zakonodavstva prihvaćanjem međunarodno prihvaćenih modela kako bi se stvorio zakonski okvir koji odgovara tržišnoj ekonomiji. Zakon o javnoj nabavi 5 (u nastavku ZJN ) predstavlja glavni zakon kojim se uređuje postupak javne nabave i, kao prvi pokušaj da se slijede standardi EU, predstavlja značajan odmak od prethodnih zakona iz godine koji su se temeljili na Modelu zakona o nabavi roba, izgradnje i usluga UNCITRAL-a (1994). Ostali zakoni koji značajno utiču na aktivnosti javne nabave u Hrvatskoj su Zakon o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave 6 i Zakon o obveznim odnosima 7. Sadržaj ovih zakona, zajedno s ostalim zakonima koji utiču na javnu nabavu, sažet je u Prilogu A. 1.2 Zakon o javnoj nabavi ZJN određuje glavna načela postupka javne nabave, utvrđuje strane na koje se primjenjuje, definira opseg ovlasti Ureda za javnu nabavu (UJN) i Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (u nastavku Državna komisija ) i navodi korake u postupku. Glavne kategorije institucija na koje se ZJN primjenjuje su (i) državna i druga poduzeća koja su korisnici Državnog proračuna, (ii) pravne osobe u kojima Republika Hrvatska ima većinski udio ili sudjelovanje i (iii) komunalni sektor. Jače strane ZJN su slijedeće: osigurava decentralizirani sustav nabave u kojem su svi korisnici proračunskih sredstava, središnjeg i lokalnih, odgovorni za provođenje vlastite nabave; zahtijeva odgovarajuće obavještavanje dobavljača i izvođača o mogućnostima za nadmetanje, i kod kuće i u inozemstvu; zahtijeva objavljivanje raznih kategorija objava u dijelu Narodnih novina koje se odnosi na javnu nabavu koji je također dostupan na Internetu ( ), zajedno s opsežnim obveznim obrascima i sadržajima za razne kategorije objava; predviđa dvoslojni sustav administrativnog nadzora postupka nabave kojeg provode Ured za javnu nabavu i Državna komisija, žalbeno tijelo i, na kraju, sudski nadzor kojeg provodi Upravni sud Zakon o javnoj nabavi; Narodne novine, br. 117/01. Zakon o državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave; Narodne novine, br. 117/03. Zakon o obveznim odnosima; Narodne novine, br. 53/91, 73/91, 3/94, 7/96, 112/99, 88/01. 8

20 No, ZJN kritiziraju sa svih strana. Najveći nedostatak ZJN je nejasnoća jednih i slabo koncipiranje drugih odredbi, što može biti posljedica neodgovarajućeg prijevoda modela drugih zakona na hrvatski jezik a koji su korišteni prilikom izrade nacrta ovog zakona. ZJN je također i neodgovarajuće organiziran, odnosno nije organiziran sistematično što dovodi do neizvjesnosti prilikom njegovog tumačenja i njegove primjene od nadležnih strana. Najozbiljniji komentari odnose se na slijedeće: Odredbe kojima se uređuju pravna sredstva (Članci 70 i 71), nisu niti dovoljno razrađene niti su organizirane u skladu s najvažnijim načelom jednakosti koje je utvrđeno u Članku 3 a kojim se utvrđuju Opća načela nabave. Pored toga, ZJN ne osigurava učinkovitu zaštitu svih sudionika u postupku nadmetanja: svi sudionici ne mogu uložiti prigovor na odabir načina nabave; ne postoji mogućnost žalbe tijekom postupka nadmetanja, iako je žalbu ("zahtjev za upravnim nadzorom") moguće uložiti Uredu za javnu nabavu, koji može poduzeti preventivne mjere i zatražiti od subjekta koji provodi nabavu da ukloni sve nepravilnosti u postupku javne nabave; naručitelju nije moguće prigovoriti na odluku o poništavanju postupka nabave; međutim, postoji pravo izravne žalbe Državnoj komisiji; treća strana ili samo administrativno tijelo nema pravo žalbe; nije moguće uložiti žalbu Državnoj komisiji prije nego je prigovor (i) podnesen i (ii) odbačen ili na njega nije odgovorio Ured za javnu nabavu (Članak 71 (1)). Ovlasti naručitelja da odbaci svaku ponudu u kojoj treća zemlja, s kojom Republika Hrvatska nema sporazum o uzajamnoj trgovini, sudjeluje s 50 ili više posto u cijeni ponude (Članak 60 (4) mogla bi dovesti do diskriminacije stranih ponuditelja i ponuda koje podnose združena ulaganja između lokalnih i nekih stranih ponuditelja. Nadalje, to bi moglo posredno dovesti do davanja prednosti domaćim ponuditeljima. Definicija nekih temeljnih pravnih izraza je slaba, kao one za robu, radove i usluge, koje nisu dovoljno obuhvatne budući da mnogi uvjeti za nabavu nisu obuhvaćeni njihovim opsegom (Članak 2). Nacrt izmjena i dopuna Zakona o javnoj nabavi pokriva i taj problem, no te izmjene i dopune još nisu donešene. ZJN ne priznaje jedinstvene karakteristike konzultantskih usluga i drugih profesionalnih i intelektualnih usluga kao što su revizija, obuka i neki zadaci iz područja računalstva. Ove usluge nisu mjerljive fizičkim rezultatima i, kao takve, zahtijevaju određene kriterije za odabir konzultanata i za ugovore o davanju usluga kojima se za vrijeme procjene naglašava najveća važnost tehničke kakvoće usluge. Postojeće odredbe ZJN mogu stvoriti okolnosti u kojima bi se najnižoj cijeni mogla dati prednost a tehničkoj kvaliteti puno manja pozornost. Razrada jasnih pravila i kriterija za nabavu konzultantskih usluga pomogla bi da se osigura upotreba odgovarajućih metoda odabira. One bi mogle uključivati tehničku kakvoću u kombinaciji s cijenom, samo tehničku kakvoću i tehničku kakvoću u granicama utvrđenog proračuna.iako je dodjela ugovora o koncesiji isključena iz ZJN, pristup Ureda za javnu nabavu i njihovo tumačenje ZJN je da se ZJN ne primjenjuje samo na nabavu za izgradnju već i na koncesije za izgradnju. To vodi ka nedosljednosti zakonodavnih načela kojima se uređuju koncesije. Iako postoji poseban Zakon o koncesijama, veća transparentnost u dodjeli koncesija mogla bi se postići kad bi se odredbe o koncesijama rješavale u samo jednom pravnom dokumentu: ili u samom ZJN ili u Zakonu o koncesijama. Ako će to biti ovaj drugi, onda Zakon o koncesijama treba uključivati jasna pravila za nadmetanje za ugovore o koncesiji ili upućivati na ZJN. 9

21 Članak 6 ZJN, koji općenito propisuje izuzeća od pokretanja postupka javne nabave, ne propisuje dovoljno detaljno odgovarajuće kriterije niti svrhu primjene tih izuzeća. Tako bi, u praksi, mogao proturječiti Članku 12 (2) koji nabraja slučajeve u kojima je dozvoljena izravna pogodba bez poziva na natječaj. U ovoj slaboj točki, uvjeti za korištenje izravne pogodbe koji su sadržani u Članku 12 (2) previše su opširni i trebalo bi ih skratiti kako bi se spriječila zloupotreba i povećala konkurentnost. Razne kategorije izuzeća od opsega primjene ZJN, koje daje Članak 6, također su pretjerano opširne i njihovo se jasnije definiranje planira kroz izmjene i dopune Zakona o javnoj nabavi u Postupak nabave, posebno pregovarački postupak nadmetanja i postupak izravne pogodbe, slabo su napisani i trebalo bi ih pojasniti. Ove dvije metode, zbog organizacije ZJN i s njima povezanim odredbama (Članak 12), u izvjesnoj se mjeri preklapaju. Druge odredbe, kao što su ocjena ponuda, odabir ponuda i ostale s njima povezane odredbe, razbacane su po cijelom ZJN te bi ih trebalo ponovno grupirati. Člankom 53 propisani su realni rokovi za podnošenje ponuda no Članak 53.6 postavlja nerealni vremenski okvir utvrđujući puno kraći rok za podnošenje ponuda od najmanje 10 dana od datuma objave u Narodnim novinama. Posebne okolnosti u kojima bi se ovaj rok od 10 dana po objavi natječaja dozvolio nisu definirane čime se omogućava jako široko korištenje ove odredbe. Široko je raširena praksa da se opravda primjena ove odredbe odgađanje početka postupka nabave kad je proračunska godina već dobro odmakla ili nepravilno planiranje redoslijeda aktivnosti nabave koje je potrebno provesti da bi ugovori biti sklopljeni do traženog datuma. Pored kriterija za ocjenu ponude navedenih u Članku 46 (2) 1 (najniža cijena ponude) i u Članku 46 (2) 2 (najpovoljnija ponuda u ekonomskom smislu, koju određuje cijena i više kriterija koji se ne odnose na cijenu), ZJN također dozvoljava i primjenu dodatnih kriterija u dokumentaciji za nadmetanje navodeći primjere nekih dodatnih kriterija ali bez da specificira ili postavlja bilo kakva ograničenja o načinu njihove primjene. Bez provedbenih propisa koje je potrebno usvojiti prema Članku 46.6 i bez standardne dokumentacije za nadmetanje, ova odredba ostavlja postupak ocjene ponuda otvorenim za zloupotrebu i pogreške, posebno u rukama državnih dužnosnika koji možda nemaju iskustva s postupkom javne nabave. Postupak utvrđivanja nenormalno niskih ponuda, koji se spominje u Članku 58, ne definira moguće pravne posljedice za podnošenje neuobičajeno niske ponude niti da li će se postupak nabave nastaviti ili ne. O ovome se raspravlja detaljnije u Prilogu B. Što se tiče razvoja hrvatskog zakonskog okvira u vezi s javnom nabavom, najveći je prioritet očigledno puno usklađenje s pravnom stečevinom. To je vidljivo i iz Odluke Vijeća (Europske komisije) COM (2004) 275, koja navodi, između ostaloga, načela, prioritete i uvjete Europskog partnerstva s Hrvatskom, prema kojem je jedan od kratkoročnih ciljeva Hrvatske pobrinuti se da učinkovit i transparentan sustav javne uprave postane potpuno primjenljiv usvajanjem svih potrebnih podzakonskih akata. Potpun spisak zakona koji se primjenjuju na postupak javne nabave u Hrvatskoj, a koji su pregledani za potrebe ove ocjene, nalazi se u Prilogu C. 10

22 C.2 Postupci i prakse javne nabave U ovom se dijelu nalazi komentar primjene zakona o javnoj nabavi u praksi, po fazama od planiranja, preko davanja ponuda do vođenja ugovora. Ovdje je naglašeno kako se slabosti i rupe u zakonodavstvu, kao i neučinkovito provođenje zakona, pretvaraju u sve manju transparentnost, konkurentnost i pravičnost u postupku javne nabave. 2.1 Planiranje javne nabave Planiranje javne nabave, ako se uopće vrši, uglavnom je slabo a planovi koje smo pregledali za potrebe izrade ove ocjene sastoje se od nešto malo više od pukog nabrajanja ugovora kojima su pridružene brojke proračuna. Uglavnom se radi o financijskim planovima a da se vrlo malo brige poklanja rokovima, oblikovanju ugovora, odabiru najprikladnije metode nabave ili međuzavisnosti različitih ugovora u kritičnoj fazi projekta. Najveća slabost planiranja javne nabave u Hrvatskoj, kako se vidi iz nalaza revizije Državnog ureda za reviziju, jest da se takvo planiranje, ako se i provodi, obično ne započinje do sredine proračunske godine. Zbog toga se javljaju brojne negativne posljedice, uključujući to što se tijelima koja sklapaju ugovore smanjuje mogućnost izbora u smislu izbora metode nabave jer često nema dovoljno vremena za provođenje otvorenog postupka, smanjenja prostora za pogreške ili kašnjenja prije kraja proračunske godine i, prema nalazima revizije koju je obavio Državni ured za reviziju, to dovodi do toga da se mnogi postupci nabave ne završavaju do kraja godine, što znači da financijska sredstva ostaju neiskorištena. Nekoliko većih ministarstava žali se na nepovezanost između financijskog planiranja i izrade proračuna s jedne i postupaka javne nabave s druge strane. Mnogi raspisuju pozive za davanje ponuda za ugovore za građevinske radove čak i prije nego su preuzeli gradilište jednostavno zato što imaju sredstva i boje se da će ih izgubiti ako ih ne potroše do kraja proračunske godine. To često dovodi do toga da se početak radova odgađa budući da gradilište nije spremno da ga izvođač preuzme niti su riješena spajanja na komunalije. Jedno od najvećih ministarstava izvijestilo je da svi njihovi ugovori za obavljanje radova kasne i dolazi do prekoračenja cijena upravo iz ovih razloga. U svojim komentarima na nacrt ovog Izvješća, Državni ured za reviziju je podupro nalaze Izvješća o planovima nabave, navodeći da je Državni ured za reviziju također uočio problem povezan s nedovoljno razrađenim planovima nabave i njihovom nedovoljnom usklađenošću s financijskim planovima. 2.2 Kvalificiranost za sudjelovanje u postupku javne nabave Iako su odredbe ZJN o nediskriminaciji, na prvi pogled, relativno čvrste, umanjuje ih mogućnost koju daju tijelima koja sklapaju ugovore da odbiju ponudu koju je podnio konzorcij u kojem sudjelovanje zemalja s kojima Hrvatska nema sporazume o uzajamnoj trgovini premašuje 50 posto vrijednosti ponude. Tijela koja vrše nabavu izvještavaju da se nikad nisu susrela sa slučajem na koji se odnosila ova odredba. 11

23 2.3 Ocjena sposobnosti ponuditelja Odredbe ZJN koje se odnose na ocjenu sposobnosti ponuditelja loše su definirane budući da donose samo široke kategorije uvjeta (poslovna sposobnost, financijska i gospodarska sposobnost itd.) a na snazi nema pomoćnog zakona kojim bi se vodila tijela koja sklapaju ugovore prilikom njihove primjene. Problem još više pogoršavaju uvjeti ZJN za podnošenje dokaza o sposobnosti odnosno, spiska dokumenata koje ponuditelj mora dostaviti kako bi pokazao svoju sposobnost koji sadrže neodređene odredbe kao što su odgovarajuće bankarske izjave. Mnoga tijela koja sklapaju ugovore izrazila su nezadovoljstvo s ovim vidom zakona budući da neodređenost odredbi olakšava subjektivno donošenje odluka kojima se ponuditeljima koji nisu sposobni omogućava da daju ponude a kvalificirani se ponuditelji isključuju. U nedostatku jasnijih smjernica, ocjena sposobnosti ponuditelja obično se pogrešno primjenjuje tražeći od ponuditelja da dostave dugačak spisak papira, od kojih je važnost nekih za ugovor upitna, a prihvaćanje ili odbijanje ponude svodi se na to čija ponuda sadrži sve potrebne papire bez pravilne ocjene imaju li ponuditelji stvarno sposobnosti, iskustvo i sredstva koji su potrebni da bi se ugovor na zadovoljavajući način izvršio. Tijela koja sklapaju ugovore također zahtijevaju da svi takvi papiri budu ovjereni kod javnog bilježnika, čak i kad se radi o ugovorima relativno niske vrijednosti, zbog čega se ponuditelji bune da je postupak skup i nepotreban. Kao rezultat ovih odredbi, mnoge su javne ugovore dobila društva koja ih nisu sposobna izvršiti ili se kvalificirana društva ne natječu za javne ugovore relativno niske vrijednosti zbog visokih troškova u pripremi i podnošenju ponuda za koje je potrebno kod javnog bilježnika ovjeriti brojne dokument. 2.4 Postupci javne nabave i financijski prag Izbor postupaka javne nabave kojeg nudi ZJN sličan je onom navedenom u Direktivama EU za postupak nabave: otvoreni, ograničeni i pregovarački (nazvan izravna pogodba ) postupci, iako uvjeti za korištenje različitih metoda ponešto razlikuju od onih navedenih u Direktivama EU. Osim praga od HRK (protuvrijednost od US$), ispod kojeg se primjenjuju posebni postupci za nabavu male vrijednosti, nema financijskih pragova koji se odnose na postupke navedene u ZJN: oni se mogu koristiti bez obzira na procijenjenu vrijednost ugovora, pod uvjetom da se udovolji uvjetima za korištenje postupka. S obzirom da nove Združene direktive EU, koje su nedavno stupile na snagu, sadrže revidiran niz postupaka, uključujući i postupak natjecateljskog dijaloga, hrvatski će se zakon morati dopuniti kako bi uključio ove promjene. Okvir 1 daje detaljniji uvid u postupke prema ZJN kao i uvjete prema kojima se mogu koristiti. 2.5 Poziv za davanje ponuda u postupku javne nabave Prema ZJN potrebno je oglašavati zahtjeve o prethodnoj obavijesti o nabavi, pozive za nadmetanje, objave o dodjeli ugovora i, u slučaju poduzeća u sektoru komunalnih usluga, pozive za kvalifikaciju i periodične obavijesti. U drugoj fazi ograničenog postupka i u slučaju izravnih pogodbi s jednim ponuditeljem, nije potrebno javno oglašavanje. Kad se radi o postupcima za nabavu roba, radova i usluga male vrijednosti (<HRK ), oglašavanje u tisku umjesto u Narodnim novinama potrebno je samo za postupak poziva za javno nadmetanje. Prema postupku za ograničeno nadmetanje, poziv za davanje ponuda mora biti poslan najmanje petorici ponuditelja koji se dodjeljuju prema postupku za nabavu male vrijednosti. Dodatno oglašavanje u dnevnom tisku je raširena praksa. ZJN prilično detaljno navodi uvjete za minimalni sadržaj poziva za javno nadmetanje što je poduprto Uredbom Vlade od 7. veljače godine o objavama i evidenciji javne nabave, kojom se određuju obvezni oblici takvih obavijesti i koja je 12

24 sastavljena po uzoru na uvjete navedene u Direktivama EU za postupak nabave. Jedna od snažnijih strana hrvatskog sustava javne nabave jest da su svi takvi oglasi objavljeni u online izdanju Narodnih novina ( i ovaj dogovor izgleda vrlo dobro funkcionira. 13

25 Vrsta uvjeta Svi ugovori Tabela 3: Uvjeti za oglašavanje poziva za javno nadmetanje Tijelo koje sklapa ugovor Sva Prag koji se primjenjuje Jednako iznosu u US$ Uvjeti oglašavanja <HRK <$ Samo za postupak poziva za javno nadmetanje, oglašavanje poziva za nadmetanje u novinama po izboru tijela koje sklapa ugovor >HRK >$ Oglašavanje poziva za javno nadmetanje u Narodnim novinama Pored ovog, nakon pristupanja Hrvatske EU, ugovore koji su iznad pragova koji su propisani Člankom 77 Zakona o javnoj nabavi trebat će oglašavati u Službenom listu Europske unije (OJEU). To je u skladu s Direktivama EU. 2.6 Tehničke specifikacije ZJN sadrži uvjet da tehnički opis uvjeta za nabavu u dokumentaciji za nadmetanje treba biti objektivan a ne da daje prednost određenom ponuditelju. Zakon dopušta korištenje imena marke proizvoda samo u slučajevima kad nije moguće nikakav drukčiji opis ali postavlja uvjet da se uz takve slučajeve navede da je moguće ponuditi jednak proizvod. Mnoga tijela koja sklapaju ugovore kažu da je ovo jedno od najproblematičnijih područja za primjenu ZJN u praksi. Na primjer, poduzeća u državnom vlasništvu koja posjeduju i rade s velikim voznim parkom autobusa i tramvaja, ili rade s velikim industrijskim postrojenjima, kažu da im je nemoguće kupiti originalne rezervne dijelove koji su im potrebni za održavanje i rad postojeće opreme. Razlog tomu je što su prisiljeni koristiti otvoreni postupak i dodjeljivati ugovore na temelju najniže cijene u svakom slučaju a Ured za javnu nabavu im ne dozvoljava da kupuju od originalnog proizvođača kapitalne opreme niti da navedu ime marke rezervnih dijelova u dokumentaciji za nadmetanje u slučajevima kad koriste otvoreni postupak, čak iako ZJN jasno dopušta takvu odredbu. Komentar Ureda za javnu nabavu bio je da nema razloga da se javno nadmetanje izbjegava zato jer ima dovoljno ponuditelja/dobavljača koji prodaju rezervne dijelove istog proizvođača. 2.7 Dokumentacija za nadmetanje ZJN navodi prilično detaljne uvjete koji se odnose na obvezan sadržaj dokumentacije za nadmetanje. No, budući da Ured za javnu nabavu još uvijek nije izdao nikakve standardne obrasce za dokumentaciju za nadmetanje, primjena ovih uvjeta od strane tijela koja sklapaju ugovore je uvijek sporadična. Na primjer, poduzeće u državnom vlasništvu u području transporta ne uključuje predložen oblik ugovora u svoju dokumentaciju za nadmetanje iako to ZJN jasno zahtijeva. Primjerci dokumentacije za nadmetanje koje smo za potrebe ove ocjene pregledali 14

26 pokazali su nam kako se ponuditeljima nudi dokumentacija za nadmetanje različite kakvoće, a iz mnogih se posebno slabo moglo vidjeti na koji će se način ponude ocjenjivati. Novoimenovani predsjednik Državne komisije izrazio je mišljenje da kad bi se poduzeća koja sklapaju ugovore držala uvjeta ZJN o obveznom sadržaju dokumentacije za nadmetanje, to bi najvjerojatnije rezultiralo smanjenjem od 60 posto u broju pritužbi koje prima Državna komisija. Cijena koju naplaćuju tijela koja sklapaju ugovore za prodaju dokumentacije za nadmetanje obično se kreće oko 100 kuna (16 US$), što je razumno. 2.8 Podnošenje ponuda i otvaranje ZJN zahtijeva da rok koji se nudi ponuditeljima za podnošenje ponuda ne smije biti kraći od 36 dana od datuma podnošenja zahtjeva za oglašavanje poziva za javno nadmetanje u Narodnim novinama, u slučaju otvorenog postupka. Za ograničeni postupak rokovi su 36 dana za prvu fazu i 26 dana za drugu. U postupku izravne pogodbe, najkraći rok je 26 dana. No, ZJN također dopušta da se u izuzetnim okolnostima ovi rokovi skrate, na primjer, za otvoreni postupak s 36 dana na 15 dana, a za postupak pogodbe s 26 dana na 10 dana u hitnim slučajevima. ZJN također uključuje nešto što se čini najvažnijom odredbom a to je da rok za podnošenje ponuda ne bi smio biti kraći od 10 dana od objave poziva za javno nadmetanje u Narodnim novinama, odredba koja se čini da umanjuje sve druge odredbe i koju je moguće lako zloupotrijebiti. Jasno je da je 10 dana u svakom pogledu neodgovarajuće razdoblje da ponuditelji pripreme i podnesu svoje ponude, osim u slučajevima najjednostavnijih uvjeta nabave. ZJN sadrži čvrste odredbe o otvaranju ponuda, koje vrlo jasno od Komisije za javnu nabavu zahtijevaju da javno otvori ponude odmah po isteku roka za njihovo podnošenje. Zakon također utvrđuje pravo ponuditelja da budu zastupljeni na javnom otvaranju ponuda, kao i da zatraže primjerak zapisnika. 2.9 Ocjena ponuda ZJN sadrži odredbe o kriterijima dodjele ugovora koji su slični onima navedenim u Direktivama EU za postupak nabave, odnosno: ponuda s najnižom cijenom; ili gospodarski najpovoljnija ponuda, utvrđena prema cijeni i nekoliko različitih kriterija. Najčešće korišten način ocjene ponude jest dodjeljivanje posla ponudi s najnižom cijenom, metoda koja se koristi u posto svih poslova. Tijela koja sklapaju ugovore vole koristiti ovaj kriterij jer im nudi najjednostavniju metodu ocjene ponude koju je ujedno i najjednostavnije utvrditi u slučaju žalbe. Također, budući da su iskustvo i sposobnosti u javnoj nabavi na niskoj razini, mnogi javni dužnosnici bježe od složenosti gospodarski najpovoljnijeg pristupa. Za mnoga tijela koja sklapaju ugovore, korištenje cijene također čini nepotrebnim detaljnu tehničku procjenu podnesenih ponuda. Još jedan čimbenik koji na ovo utiče jest činjenica da ZJN nudi tijelima koja sklapaju ugovore vrlo malo smjernica kako primijeniti kriterije koji se ne odnose na cijenu prilikom ocjene ponude. ZJN propisuje da kriterije koji se ne odnose na cijenu treba specificirati prema njihovoj "važnosti u razmjeru s ukupnim sustavom ocjenjivanja (u rasponu od 1 do 100 posto) kao i metodom izračuna." No, kako se vidi iz primjera u Tablici 4 u nastavku, većina tijela koja sklapaju ugovore primjenjuje kod ocjene cijene i kriterija koji se ne odnose na cijenu samo bodove bez da 15

27 definiraju potrebnu "metodu izračuna". Državna komisija smatra da je ovaj postupak nezakonit i izvještava da se on odnosi na veliku većinu žalbi koje joj se upućuju. Unatoč tome što prevladava ova nezakonita praksa, u dvije i pol godine od kad je ZJN stupio na snagu u siječnju 2002., UJN nije poduzeo ništa da provede propis o ocjeni ponuda koji je u članku 46.6 ZJN posebno predviđen i koji je, to je očito, izuzetno potreban. Jasno je da su potrebni posebni provedbeni propisi o ocjeni ponuda koji bi se posebno odnosili na primjenu kriterija cijene i onih koji nisu cijena. Dok je dodjela ugovora ponudi s najnižom cijenom prikladan pristup nabavi s jednostavnim uvjetima, ova metoda ima ozbiljna ograničenja kad se primjenjuje, na primjer, na složena postrojenja i opremu. U takvim slučajevima važni su i drugi kriteriji kao što su troškovi ciklusa vijeka trajanja (na pr., trošak ne samo kupovine sredstva već i njegovog posjedovanja i rada tijekom njegovog korisnog vijeka trajanja). No, takvi se kriteriji ne primjenjuju u Hrvatskoj. Kad se ne koriste kriteriji koji se odnose na cijenu, njihova se relativna važnost izražava sustavom bodovanja, kao što je način ocjenjivanja ponude prikazan u nastavku koji je primijenjen prilikom nedavne ocjene ponuda za isporuku baterija od nikla i kadmija: Tabela 4: Primjerak načina ocjenjivanja ponude za robu Kriterij Bodovi Cijena 50 Kakvoća 30 Održavanje 12 Isporuka 5 Tehničke prednosti 3 Ukupno 100 Jasno je da je ovo vrlo subjektivan način ocjenjivanja ponuda, budući da se kriteriji koji nisu cijena mogu primjenjivati prema nahođenju, što postupak ocjene ponuda ostavlja otvorenim za manipulacije i umanjuje odgovornost članova Komisije za javnu nabavu (KJN) koji provode ocjenjivanje. S obzirom na znatnu slobodu koju ovakav sustav ocjenjivanja dozvoljava ocjenjivačima, bilo bi jako teško dokazati propust kojeg je počinio ocjenjivač. Primijećene su neke neobične i netransparentne prakse prilikom ocjene ponuda. Na primjer, prilikom dodjeljivanja ugovora za građevinske radove za izgradnju stambenih zgrada (standardno projektiranih stanova), Ministarstvo za javne radove provodi otvoreni postupak, pozivajući ponuditelje da navedu svoju cijenu za izgradnju samo jedne jedinice. Onda traži od svih kvalificiranih ponuditelja da smanje svoje cijene kako bi odgovarale najnižoj podnesenoj cijeni po jedinici među svim pristiglim ponudama te dijeli građevinske radove među ponuditeljima, ugovarajući sa svakim od njih izgradnju onoliko jedinica za koliko ih je kvalificiran graditi. Ministarstvo tvrdi da Članak 61.2 ZJN izričito odobrava ovakav pristup. Daljnjom nadogradnjom ove metodologije, prilikom osiguravanja usluga arhitektonskog projektiranja za socijalne stanove, Ministarstvo postavlja najviši iznos (na primjer, 640 po kvadratnom metru) s kojim izvođač, koji naknadno dobiva ugovor o izgradnji, mora moći izgraditi stambenu jedinicu. Ministarstvo tad uzima jamstvo za dobro izvršenje posla od 5 posto od projektanta i, ako se naknadno utvrdi da izvođač nije u stanju izgraditi zgrade unutar te cijene, unovčava jamstvo projektanta za dobro izvršenje. 16

28 2.10 Obavijest o dodjeli ugovora i stupanje na snagu ugovora o nabavi ZJN zahtijeva da tijelo koje dodjeljuje ugovore mora objaviti obavijest o dodjeli ugovora u roku od 30 dana od zaključenja ugovora, osim u slučajevima kada bi takvo objavljivanje štetilo javnom interesu ili poslovnom interesu izvođača. ZJN također određuje minimalne podatke koje takve obavijesti moraju sadržavati a Uredba o obavijestima o javnoj nabavi i evidenciji o dodijeljenim ugovorima određuje obavezan oblik. Ovo također predstavlja jednu od jačih strana hrvatskog sustava javne nabave budući da objavljivanje obavijesti o dodjeli ugovora predstavlja ključan element transparentnosti Evidencija postupaka nabave ZJN ima relativno dobre odredbe o vođenju evidencije. Problem je u tome što ih tijela koja sklapaju ugovore ignoriraju i što ih, u nekim slučajevima, Ured za javnu nabavu ne provodi. Među ove druge slučajeve spada i odredba ZJN prema kojoj sva tijela koja sklapaju ugovore trebaju Uredu za javnu nabavu, do 31. ožujka svake godine, dostaviti godišnje izvješće o svim transakcijama javne nabave koje su proveli tijekom prethodne godine. No, čini se da Ured za javnu nabavu ne vrši pritisak na tijela koja sklapaju ugovore da podnesu ta izvješća pa u vrijeme izrade ove ocjene nijedno takvo izvješće nije bilo zabilježeno u Uredu za javnu nabavu Nabava konzultantskih usluga Postupak javne nabave koji se najčešće koristi za nabavu konzultantskih usluga je otvoreni postupak u kombinaciji s ocjenom ponuda koji se temelji jednostavno na ponudi s najnižom cijenom. Ovo je vrlo nezadovoljavajući način osiguranja konzalting usluga budući da bi naglasak trebao biti na dobivanju visokokvalitetnog savjeta umjesto na niskoj cijeni. Upotreba otvorenog postupka znači da nema užeg kruga kandidata i, stoga, nema učinkovitog načina da se osigura da poduzeća budu kvalificirana budući da je sudjelovanje otvoreno i kvalificiranim i nekvalificiranim ponuditeljima. Ovo ima i neželjeni učinak obeshrabrivanja konzultantskih poduzeća da daju ponude budući da znaju da će posljedica otvorenog postupka vrlo vjerojatno biti rušenje cijene od strane konkurencije koja nudi najnižu cijenu i kojoj nije previše važno pružiti kvalitetan savjet. Tijela koja sklapaju ugovore s kojima smo razgovarali za potrebe ove ocjene, izrazila su snažno nezadovoljstvo što su prisiljeni koristiti otvoreni postupak za nabavu konzalting usluga s obzirom na slabe rezultate koje ovaj pristup daje. Konzultantska poduzeća s kojima smo razgovarali za potrebe ove ocjene žalila su se da su Uvjeti za ponude koje su izdala tijela koja sklapaju ugovore vrlo slabe kvalitete, da Odrednice obično nisu do kraja razrađene; da je, zato jer Uvjeti za ponude ne navode procijenjeni broj čovjek-mjesec koji je potreban za obavljanje posla i budući da Odrednice nisu dovoljno određene, pisanje dobronamjernog prijedloga vrlo otežano budući da poduzeće ne vidi radi li se o velikom ili malom poslu. Ove slabosti u postupku nabave također čine ocjenu prijedloga problematičnom budući da različiti ponuditelji različito nagađaju koliki je opseg posla i njihove ponude nije lako međusobno uspoređivati. Neka poduzeća izražavaju stav da tijela koja sklapaju ugovore namjerno ostavljaju Odrednice neodređenima tako da ili mogu izvući više posla od konzultanata nakon što im dodijele ugovor ili da mogu lakše izmijeniti ugovor kako bi povećali ugovornu cijenu tijekom njegova provođenja. Nekoliko poduzeća, posebno dobro poznatih i s međunarodnim iskustvom, izvijestilo je da se zbog ovakvih zloupotreba nikad ne natječu za državne ugovore. 17

29 2.13 Pregled prigovora na ponude Do nedavnog osnivanja Državne komisije, Uprava za javnu nabavu u Ministarstvu financija provela je administrativni pregled postupaka nabave kao odgovor na prigovore na ponude. Ovakva je situacija bila u svakom pogledu nezadovoljavajuća buduća da je Uprava za javnu nabavu dio Ministarstva financija koje samo prema ZJN predstavlja tijelo koje sklapa ugovore i, stoga, Uprava za javnu nabavu nema potrebnu neovisnost da može osigurati nepristran pregled prigovora ponuditelja. Tijekom prvih devet mjeseci godine, Uprava za javnu nabavu/ured za javnu nabavu primili su oko 600 žalbi, od čega ih je prihvaćeno 70 posto. Većina pritužbi odnosi se na pogreške koje su počinila tijela koja sklapaju ugovore zbog načina na koji je proveden postupak nabave. U godišnjem izvješću Državnog zavoda za reviziju za godinu, utvrđeno je da je Uprava za javnu nabavu donijela neke neispravne odluke pregledavajući prigovore no njihovi rezultati nisu detaljnije prikazani. Okvir 1: Postupci nabave i uvjeti za njihovo korištenje ZJN utvrđuje slijedeće postupke nabave: Otvoreno nadmetanje: Glavni postupak nabave, čiji je poziv za nadmetanje potrebno javno oglasiti. Ograničeno nadmetanje: Postupak u dvije faze: prva faza predstavlja otvoreni poziv svim zainteresiranim poduzećima da podnesu zahtjev za sudjelovanje nakon čega tijelo koje sklapa ugovor odabire kvalificirane ponuditelje i, u drugoj fazi, poziva sve kvalificirane ponuditelje, najmanje njih pet, da dostave ponude. Postupak ograničenog nadmetanja moguće je koristiti kad: o postoji ograničen broj ponuditelja koji su kvalificirani da izvrše ugovor; o bi se postupkom otvorenog nadmetanja ugrozili javni interesi po pitanju tajnosti; o bi se postupkom otvorenog nadmetanja tijelu koje sklapa ugovore nametnuli troškovi koji nisu u skladu s vrijednosti ugovora, ili o bi korištenje postupka otvorenog nadmetanja bilo neprikladno s obzirom na složenost uvjeta nabave. Izravne pogodbe: Ovaj se postupak može koristiti za pregovore s najmanje 3 kvalificirana ponuditelja, nakon objave poziva za nadmetanje, kad: o su rezultat prethodnog postupka otvorenog ili ograničenog nadmetanja bile ponude koje su bile takve da nisu tijelu koje sklapa ugovor omogućile dodjelu ugovora; o vrsta usluge ili rizik koji je s njom povezan onemogućuju pripremu predračuna troškova ugovora; o je usluga takva da nije moguće njezino precizno utvrđivanje (posebno kad se radi o intelektualnim, financijskim, osiguravateljskim, bankarskim ili ulagačkim uslugama). Također, izravne pogodbe mogu se provoditi sa samo jednim ponuditeljem, bez objave poziva za nadmetanje, kad: o nakon ponovljenog postupka otvorenog ili ograničenog nadmetanja nije primljena nijedna prihvatljiva ili niti jedna ponuda; o samo jedan ponuditelj može izvršiti ugovor, zbog isključivih prava; o u slučaju hitne potrebe, a koju hitnost nije uzrokovalo tijelo koje sklapa ugovor, jer bi zbog nedostatka vremena bilo nemoguće provesti još jedan postupak; o postoji hitna potreba za dodatnom isporukom roba, radova ili usluga prema ugovoru koji je već ranije dodijeljen u postupku otvorenog ili ograničenog 18

30 o o o nadmetanja, pod uvjetom da dodatne potrebe ne premašuju 25 posto vrijednosti prvog ugovora; za standardizirane radove koji se obavljaju prema istim odredbama i uvjetima kao i kod ranije dodijeljenog ugovora u postupku otvorenog ili ograničenog nadmetanja, u roku od tri godine od izvršenja prvog ugovora; za aktivnosti istraživanja ili razvoja čiji cilj nije komercijalna primjena; u svrhu iskorištavanja prilike neobično niskih cijena koje su dostupne na tržištu ograničeno vrijeme ili zato što dobavljaču prijeti stečaj. Postupci za nabavu roba, radova i usluga male vrijednosti za nabavu < ispod HRK (protuvrijednost od US$ ) postupci nabave koji se mogu koristiti su poziv na javno nadmetanje, poziv na ograničeno nadmetanje i izravno ugovaranje. U postupku poziva na javno nadmetanje, poziv za nadmetanje objavljuje se u tiskovini prema izboru naručitelja, a može se objaviti i u Narodnim novinama. Najčešće se koriste Narodne novine, jer su najjeftinije. a ne u Narodnim novinama, iako u praksi većina subjekata koji naručuju koristi Narodne novine. Prema postupku ograničenog nadmetanja, na davanje ponuda (tendera) bit će pozvano najmanje 5 ponuditelja prema izboru subjekta koji naručuje. 19

31 C.3 Organizacija i sredstva U ovom se poglavlju razmatra kako je odgovornost za provođenje i nadzor postupka javne nabave raspodijeljena na razne institucije u Hrvatskoj. Pored toga, ovdje se istražuju organizacija i funkcije Ureda za javnu nabavu (UJN) i Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave. Konačno, ovo poglavlje ocjenjuje organizaciju funkcije nabave u tijelima koja sklapaju ugovore. 3.1 Ured za javnu nabavu (UJN) Iako je ZJN koji je usvojen u prosincu godine pružio zakonski temelj za rad Ureda za javnu nabavu kao stručne službe Vlade Republike Hrvatske ovlaštene za izvršenje, nadzor i primjenu ovog zakona i propisa o nabavi, Ureda za javnu nabavu zapravo nije bio osnovan sve do usvajanja Vladine Uredbe O osnivanju Ureda za javnu nabavu 6. studenog godine. U međurazdoblju od gotovo dvije godine, Uprava za javnu nabavu u okviru Ministarstva financija obavljala je funkcije dodijeljene Uredu za javnu nabavu ovim zakonom o nabavi. Odobrene funkcije Ureda za javnu nabavu su da Ured: provodi, nadzire i primjenjuje ZJN i podzakonske akte o nabavi; izdaje odobrenja, upute i mišljenja tijelima koja sklapaju ugovore o primjeni ZJN; prikuplja i analizira podatke o javnoj nabavi; prosljeđuje Uredu Državnog pravobranitelja zahtjeve za pokretanjem prekršajnog postupka protiv bilo koje strane za koju smatra da je prekršila odredbe ZJN (vidi 4 u nastavku). sudjeluje u izradi nacrta zakona i podzakonskih akata o nabavi; provodi program obuke za tijela koja sklapaju ugovore o javnoj nabavi; surađuje s međunarodnim institucijama po pitanjima javne nabave. Ravnatelja Ureda za javnu nabavu imenuje Vlada na prijedlog Predsjednika Vlade a on je odgovoran Uredu Vlade za svoj svakodnevni posao. Ured za javnu nabavu, koji je još uvijek fizički smješten u zgradi Ministarstva financija, ima 14 zaposlenih od kojih je 10 profesionalaca od kojih su neki prebačeni u nedavno osnovanu Državnu komisiju. Proračun Ureda za javnu nabavu za povećan je pa se započelo sa zapošljavanjem dodatnih ljudi kako bi se proširio tim. Time bi se trebao riješiti problem zadaća Ureda za javnu nabavu koje su brojne obzirom da ZJN Uredu nameće obvezu pregledavanja svih slučajeva korištenja postupaka ograničenog nadmetanja i izravne nabave iz jednog izvora što godišnje predstavlja oko 2000 prijava. Zahtjev za suglasnost Ureda za javnu nabavu za korištenje ovih postupaka ima centralizirajući učinak u sustavu koji je predviđen da bude decentraliziran sustav nabave te na Ured za javnu nabavu stavlja velik birokratski teret za čije nošenje nije opremljen. Prije osnivanja Državne komisije, Uprava za javnu nabavu također je pregledavala prigovore na ponude no sad je taj posao prebacila na Državnu komisiju. Iako su autori ZJN izradili nekoliko proceduralnih osigurača protiv zloupotrebe odredbi zakona, ti osigurači i dalje predstavljaju birokratski teret svim sudionicima koji se nalaze u sustavu a za čije rješavanje Ured za javnu nabavu nije opremljen a tijela koja sklapaju ugovore smatraju da oni zakon ne čine bitno boljim. Za Ured za javnu nabavu bi također predstavljalo velik trošak da previše svojih mršavih sredstava posveti odobravanju transakcija umjesto da dovrši zakonski okvir izradom toliko potrebnih provedbenih propisa, napiše priručnik za korisnike i provodi 20

32 obuku osoblja tijela koja sklapaju ugovore koja se njima koriste. Prema Uredu za javnu nabavu, planira se izmijeniti i dopuniti Zakon o javnoj nabavi kako bi se njegova funkcija preusmjerila na institucionalna i pravna područja sustava za javnu nabavu. 3.2 Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave Iako je Državna komisija bila predviđena u ZJN koji je usvojen u prosincu godine, niti ona nije odmah osnovana. Umjesto toga, osnovana je tek na temelju Zakona o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave iz srpnja godine (Narodne novine, br. 117/03) a s radom je započela u studenom godine. Do veljače godine, Državna komisija je donijela rješenja o 107 slučajeva, nakon što je 68 slučajeva preuzela od bivše Uprave za javnu nabavu MF. Državna komisija je neovisno državno tijelo sa zadatkom da pregledava pritužbe koje podnose ponuditelji u slučajevima kad je ponuditelj već podnio žalbu tijelu koje sklapa ugovore na koju nije primio odgovor ili nije zadovoljan primljenim odgovorom. ZJN utvrđuje rokove unutar kojih razne strane moraju djelovati i nameće Državnoj komisiji obvezu da donese odluku o nekoj žalbi u roku od 15 dana. Komisija je ovlaštena ne samo da odlučuje o slučajevima koji su joj podneseni već i da raspodijeli troškove za postupak rješavanja prigovora između strana u prigovoru. Državna komisija za svoj je rad odgovorna Saboru a financira se iz Državnog proračuna. Čini ju pet članova, koji su većinom bivši suci i odvjetnici, predlaže ih Vlada a imenuje Sabor. Komisija je obvezna najmanje jednom godišnje podnijeti izvještaj Saboru. Iako je osnivanje Državne komisije važan korak naprijed za sustav javne nabave Hrvatske koji ju približava usklađivanju s Direktivom o pravnim sredstvima EU, rad Državne komisije je u prvih nekoliko mjeseci bio ozbiljno onemogućavan činjenicom da je osnovana na polovici proračunske godine. Stoga je Komisija od Vlade za početak dobila skroman. Iz ranije perspektive njezinih prvih nekoliko mjeseci rada, Državna je komisija utvrdila slijedeće kao glavne izazove s kojima se suočava: nedovoljna jasnoća ZJN o podjeli obveza i odgovornosti između Ureda za javnu nabavu i Državne komisije, budući da se oboje smatra odgovornim za određene oblike nadzora i kontrole postupka javne nabave; slaba definicija dužnosti i ovlasti Komisije u Zakonu o Državnoj komisiji; nepostojanje postupovnih pravila u ZJN i Zakonu o Državnoj komisiji koji bi uređivali rad Ureda za javnu nabavu i Državne komisije. Prema hrvatskom zakonu, postupovna pravila se nalaze u Zakonu o općem upravnom postupku no ona su preopširna po svojoj prirodi i ne odnose se dovoljno na javnu nabavu; nije dovoljno jasno koji će Saborski Odbor nadgledati Državnu komisiju; nedovoljna razrađenost zakona koji se odnose na javnu nabavu, posebno nepostojanje provedbenih propisa za ključna područja kao što su primjena kriterija osim cijene prilikom ocjene ponude; ograničenja prava ponuditelja da se žale u određenoj fazi postupka nabave i za treće strane da ulažu prosvjed (ovo je razrađeno u pregledu zakona kojeg je izradila Banka u Dijelu 1.2); nema dovoljno jasnoće i dosljednosti između ZJN i drugih zakona, kao što su Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima i Zakon o obveznim odnosima, od kojih mnogi potiču iz vremena prije prvog usvajanja zakona o javnoj nabavi u Hrvatskoj; 21

33 nedostatak razumijevanja o ispravnoj primjeni ZJN među osobljem u tijelima koja sklapaju ugovore. Uloga Državne komisije sve je istaknutija, broj žalbi je u porastu, zaposleno je dodatno osoblje, a godišnji je proračun povećan. U 2004., Državna je komisija izdala rješenja u 779 slučajeva, od kojih je 31 slučaj (odnosno 4% od ukupnog broja riješenih žalbi) proslijeđen Upravnom sudu Republike Hrvatske. Usvojeno je oko 48% uloženih žalbi. Ukupna vrijednost žalbi uloženih u iznosila je 8,952,449, HRK. 3.3 Aktivnosti javne nabave u tijelima koja sklapaju ugovore ZJN zahtijeva od tijela koje sklapa ugovore da osnuje, pismenom odlukom i prije početka postupka nabave, Komisiju za javnu nabavu (KJN) koja se sastoji od najmanje tri člana. Iako Komisija za javnu nabavu vodi postupak nabave, ona je odgovorna tijelu koje sklapa ugovore a odgovorna osoba tijela koje sklapa ugovore, obično ministar ili direktor javnog poduzeća, ostaje odgovoran prema zakonu za izbor postupka nabave za određeni ugovor. ZJN članove Komisije za javnu nabavu obvezuje da se izuzmu u slučajevima sukoba interesa no ne daje odgovarajuću definiciju što predstavlja sukob interesa. Jednako kako ZJN stavlja velik birokratski teret na leđa Ureda za javnu nabavu, on nameće sličan teret i tijelima koja sklapaju ugovore, koja se žale da moraju provoditi u potpunosti otvorene postupke nadmetanja čak i za potrebe relativno male vrijednosti (preko HRK / US$) koji ne udovoljavaju uvjetima za izravnu nabavu iz jednog izvora). Kao primjer, veliko poduzeće u državnom vlasništvu u energetskom sektoru javlja da mora svake godine održati više od 600 javnih natječaja te da ima Odjel nabave s više od 130 zaposlenih koji stalno rješavaju oko transakcija u nabavi. Direktor odgovoran za nabavu smatra da mu je barem polovica od 600 natječaja, transakcija i 130 zaposlenih nametnuta nepotrebnim birokratskim odredbama ZJN. Razina tehničkih vještina u nabavi u većini tijela koja sklapaju ugovore prilično je niska. Iako Ured za javnu nabavu provodi oko pet tečajeva obuke svake godine, to su uglavnom kratki seminari (2-3 dana) koji su namijenjeni kao pomoć tijelima koja sklapaju ugovore da mogu ispravno primjenjivati posebne aspekte zakona o nabavi. Ne postoji sveobuhvatna tehnička obuka za potrebe javne nabave u Hrvatskoj. 22

34 C.4 Revizija i mjere za borbu protiv korupcije U ovom se dijelu govori o organizaciji revizije u Hrvatskoj, ispituje se Vladin program borbe protiv korupcije i razmatraju dostupni podaci o korupciji u Hrvatskoj. Dio o reviziji se temelji na Izvješću o financijskoj odgovornosti zemlje (Country Financial Accountability Assessment - CFAA) kojeg je nedavno izradila Svjetska banka. 4.1 Revizija Funkcije eksterne revizije provodi Državni zavod za reviziju (DZR) ( koji radi prema Zakonu o državnoj reviziji (Narodne novine, br. 49/03) i koji je izravno odgovoran hrvatskom Saboru koji odobrava njegov godišnji program rada. Na čelu Državnog zavoda za reviziju nalazi se glavni revizor kojem pomažu zamjenik i šest pomoćnika. Rad zavoda je organiziran u osam odjela, organiziranih oko različitih razina državne uprave i različitih vrsta transakcija (na pr., korisnici državnog proračuna, jedinice lokalne i regionalne samouprave, fondovi, privatizacija poduzeća u državnom vlasništvu) koji rade preko sjedišta u Zagrebu i 20 regionalnih ureda. Odgovornosti Državnog zavoda za reviziju uključuju godišnju reviziju državnog proračuna, fondova na državnoj razini i proračuna jedinica lokalne i regionalne samouprave. Opseg rada Državnog zavoda za reviziju širi se na ocjenu učinkovitosti i djelotvornosti javnih izdataka, što može biti važna aktivnost u odnosu na javnu nabavu. No, Državni zavod za reviziju još uvijek nema kapacitete da provodi revizije uspješnosti. U svojim komentarima na nacrt CPAR-a Državni ured za reviziju je istaknuo da je on svojim upravnim aktom ograničen zapošljavanje diplomiranih ekonomista i pravnika, a bilo bi mu potrebno, radi izvođenja procjene učinkovitosti, da ima pristup tehničkim vještinama u odgovarajućim disciplinama, kao što je cestogradnja, vodoopskrba i opskrba električnom energijom. U izvršavanju procjene učinkovitosti, Državni ured za reviziju trebao bi na određeno vrijeme zaposliti stručnjake s takvim tehničkim kvalifikacijama. Jedna od ključnih slabosti Državnog zavoda za reviziju je da se financira iz državnog proračuna umjesto da ima neovisan proračun kojeg izglasava Sabor. Stoga je Državni zavod za reviziju podložan istim ex-ante revizijama, nadzoru i nadgledanju od strane Ministarstva financija kao i drugi korisnici proračuna, što dovodi u opasnost neovisnost Državnog zavoda za reviziju. Državna uprava obično nema niti dobro uspostavljene sustave jedinica unutarnjeg nadzora ili revizije. Slijedom toga, Državni zavod za reviziju se tipično ne oslanja na rad jedinica unutarnje revizije ili internog upravnog nadzora. Ocjena unutarnjeg nadzora i sustava obračuna nije sastavni dio financijske revizije Državnog zavoda za reviziju no čini se da se poduzimaju kao neovisni pothvati samo tamo gdje su jedinice za unutarnji nadzor ili reviziju dali izvješća o aktivnostima fizičkog nadzora, pregleda ili revizije. 4.2 Mjere za borbu protiv korupcije Hrvatska je poduzela nekoliko zakonskih mjera u borbi protiv korupcije, tako da je: potpisala i ratificirala Konvenciju UN-a protiv međunarodnog organiziranog kriminala (Konvencija iz Palerma, godina) kojom preuzima međunarodnu obvezu uvođenja učinkovitih mjera za borbu protiv korupcije; potpisala Konvenciju UN-a protiv korupcije; 23

35 ratificirala Konvenciju krivičnog i građanskog prava o korupciji Vijeća Europe; usvojila poseban Zakon o Uredu za borbu protiv korupcije i organiziranog kriminala; usvojila Zakon o suzbijanju sukoba interesa pri vršenju javnih dužnosti; kako bi poštivala navedene obveze, izmijenila i dopunila Krivični zakon, posebice posebne odredbe koje se odnose na korupciju (primanje (Članak 347) i nuđenje (Članak 348) mita, zlouporabu državnih upravnih ovlasti (Članak 338) i zlouporabu položaja i službenih ovlasti (Članak 337) te uvela kazne za ta kaznena djela; izmijenila i dopunila Zakon o krivičnom postupku kako bi postupak bio učinkovitiji; hrvatski Sabor je usvojio Nacionalni program za borbu protiv korupcije s Planom akcije koji obvezuje sve tri grane vlasti da poduzmu odgovarajuće mjere za učinkovitu borbu protiv korupcije; usvojen u listopadu 2003, Zakon o suzbijanju sukoba interesa u vršenju javne dužnosti, koji regulira suzbijanje sukoba između privatnog i državnog interesa u vršenju javne dužnosti i uspostavlja načelo da vladini dužnosnici neće stavljati svoje privatne interese iznad svoje javne dužnosti. Zakon regulira primanje darova, čija se vrijednost treba odrediti uzimajući u obzir vrijednost prosječne plaće koja je isplaćena u Hrvatskoj u protekloj godini. Odredbe koje se odnose na primanje darova mogle su biti strože i bez sumnje bi bile puno učinkovitije da navode apsolutnu novčanu granicu za iznos takvih darova na primjer, kuna umjesto da se pozivaju na postotak prosječne plaće iz čega proizlazi da se dozvoljava da vrijednost takvih darova raste iz godine u godinu; unutar samog ZJN postoji odredba koja od tijela koje sklapa ugovor zahtijeva da odbije ponudu ponuditelja ako utvrdi da je ponuditelj pokušao uticati na postupak nabave nudeći mito ili je dao lažni podatak. Učinkovitost ove odredbe umanjena je činjenicom da uz nju ne postoji kazna osim odbijanja ponude. No, Uredba o Uredu za javnu nabavu posebno ovlašćuje Ured za javnu nabavu da proslijedi Uredu državnog pravobranitelja zahtjev za pokretanjem prekršajnog postupka protiv strane za koju utvrdi da je prekršila odredbe ZJN. Kazneni zakon također uključuje odredbe o kaznenom djelu protiv službene dužnosti koje su važne za prijevaru i korupciju povezane s postupkom nabave. Tabela 5 prikazuje sažetak djela utvrđenih ovim odredbama i kazne koje se na njih odnose: Tabela 5: Sažetak kazni za prijevaru i korupciju u Kaznenom zakonu Članak Odredba se odnosi na Kazne 337 Zlouporaba službe i službene Novčana kazna ili kazna zatvora ne duža od tri ovlasti godine 338 Zlouporaba u obavljanju državnih dužnosti, uključujući povlašteni Kazna zatvora od šest mjeseci do pet godina odnos prilikom ugovaranja poslova, davanja, dobivanja ili ugovaranja radova 344 Pokušaj osiguranja nezakonitog Kazna zatvora od tri mjeseca do tri godine novčanog dobitka davanjem lažne izjave, prijevarom ovlaštene osobe da izvrši nezakonitu isplatu 347 Nagovaranje na ili prihvaćanje Kazna zatvora od tri mjeseca do pet godina mita 348 Nuđenje mita Kazna zatvora od tri mjeseca do pet godina 24

36 Percent of Contract Value Ministrica pravosuđa, u svojem obraćanju na političkoj konferenciji na visokoj razini povodom potpisivanja Konvencije UN-a protiv korupcije 8 istaknula je da: Sve ove zakonske mjere, međunarodne ili nacionalne, nemaju nikakvog značenja ako ih ne slijede učinkovita provedba. Kako bi započeo postupak provedbe ovog veličanstvenog zakona, Vlada je godine osnovala Ured za borbu protiv korupcije i organiziranog kriminala (USKOK) koji radi pod pokroviteljstvom Ureda Državnog tužitelja. USKOK je mali ured sa skromnim sredstvima koji se gotovo isključivo bavi kriminalnom istragom organiziranog kriminala. Ured nema sredstva da bi se bavio administrativnom korupcijom, uključujući korupciju koja se odnosi na transakcije javne nabave, iako Ravnatelj USKOK-a priznaje da je to važno područje i područje kojem bi njegov ured trebao posvetiti veću pozornost u budućnosti, ako im sredstva dozvole. Budući da Ured za javnu nabavu i Državna komisija ne primaju nikakva posebna sredstva za borbu protiv korupcije koja se odnosi na javnu nabavu, problemom se uglavnom nitko ne bavi. U Izvješću o procjeni stanja u Hrvatskoj kojeg je izradila Skupina država za borbu protiv korupcije (GRECO) Vijeća Europe ističe se: Prošlih godina Hrvatska je uložila izuzetne napore u mjere za borbu protiv korupcije a njihovo uvođenje u zakonodavstvo i praksu prati sve učinkovitije i konstruktivnije kritičko građansko društvo... Neke državne institucije, koje trenutno prolaze kroz složenu reorganizaciju, odgovorne za područja u kojima je opasnost od korupcije obično visoka, još uvijek nemaju odgovarajuće kapacitete, programe i, u nekim slučajevima, svijest da rješavaju... korupciju. Isto se odnosi na sadašnji sustav javne nabave. Bila je to primjedba koju je GRECO podržao podatkom da Uprava za javnu nabavu, tad pod Ministarstvom financija, do tog datuma (svibanj godine) nije otkrila nijedan izravan slučaj korupcije. Jedno od najnovijih mjerenja korupcije koja je povezana uz postupak javne nabave u Hrvatskoj provedeno je kao dio Izvješća o poslovnom okruženju i uspješnosti poduzeća (Business Environment and Enterprise Performance Survey - BEEPS) koje je izrađeno godine. Na temelju uzorka od 187 tvrtki, ispitivanje je utvrdilo da 94 posto ispitanika kaže da neslužbeno isplaćuje do 5 posto vrijednosti ugovora kako bi dobilo državni ugovor dok samo nešto manje od 6 posto kaže da plaća više od 5 posto (vidi Sliku 1). Slika 1: Postotak vrijednosti ugovora koji se obično plaća dodatno ili neslužbeno kako bi se osigurao ugovor s Vladom 100% 90% 94.1% Percent of Firms 80% 70% 63.0% 60% 50% 40% 30% 8 Text available at: 20% 13.0% 10% 3.7% 0% % 1.6% 1.9% 0.5%

37 Postotak tvrtki / Postotak vrijednosti ugovora Izvor: BEEPS 2002: 187 ispitanika 1999: 54 ispitanika od kojih 20,4 % posto ne posluju s Vladom U istom istraživanju, na pitanje kako često daju neslužbene isplate, 60 posto je izjavilo da nikad ne daju takve isplate dok ih je preostalih 40 posto izjavilo da to rade ali ne redovno (vidi Sliku 2). Slika 2: Učestalost neslužbenih isplata 70% 60% 61.7% 60.4% 50% Percent of Firms 40% 30% 20% 10% 0% 13.9% 8.6% 12.9% 11.3% 5.2% 11.5% 4.3% 1.7% 6.1% 2.2% Never Seldom Sometimes Frequently Usually Always * Source: BEEPS 2002: 139 observations; 1999: 115 observations Postotak tvrtki / Nikad Rijetko Ponekad Često Obično Uvijek Izvor: BEEPS 2002: 139 ispitanika; 1999: 115 ispitanika 26

38 C.5 Uspješnost javnog sektora Do podataka o vrijednosti izdataka za javnu nabavu u Hrvatskoj teško je doći s obzirom na velik broj i različite kategorije državnih institucija i poduzeća na koje se odnosi ZJN. Analiza proračuna za godine do (vidi Tabelu 6), pokazuje da se izdaci za nabavu kreću od oko posto ukupnih javnih izdataka, s time da brojke za godinu, zadnju za koju su dostupni podaci, pokazuju da se nalazi na najvišem kraju tog raspona. Izraženo u postocima bruto domaćeg proizvoda (BDP), na javnu se nabavu odnosi oko 12 posto. Ovo je u skladu s iznosima izdataka za javnu nabavu u susjednim zemljama ali ispod prosjeka EU od 16,7 posto. Ukupna vrijednost izdataka za javnu nabavu godine iznosila je 23,6 milijardi HRK (3,7 milijardi US$), od čega 57 posto (13,5 mlrd HRK / 2,1 mlrd US$) obuhvaća robe i usluge a preostalih 43 posto (10,1 mlrd HRK / 1,6 mlrd US$) obuhvaća kapitalne izdatke. Tabela 6: Izdaci za javnu nabavu (u tisućama HRK) Konsolidirani opći državni 1) Ukupni izdaci i neto krediti od čega: roba i usluga 2) kapitalnih izdataka 3) Ukupni izdaci za nabavu kao % ukupnih izdataka 21,2 19,8 22,4 24,8 kao % BDP-a 11,7 10,4 11,2 12,3 Javna poduzeća 4) Ukupni izdaci N/A od čega: roba i usluga 5) ,731 N/A Ukupni izdaci za nabavu kao % ukupnih izdataka 42,8 45,7 48,4 kao % BDP-a 10,5 8,9 8,2 UKUPNI JAVNI IZDACI UKUPNI IZDACI ZA NABAVU kao % UKUPNIH IZDATAKA 27,9 26,8 29,0 24,8 kao % BDP-a 22,2 19,3 19,5 12,3 BDP ) Uključuje središnji Državni proračun, izvanproračunska sredstva, državne agencije i lokalne vlasti. 2) Približno na 65% ukupnih nabava roba i usluga prema detaljnim podacima za proračun za godinu. 3) Kupovina fiksne imovine i kupovina dionica. 4) Hrvatske željeznice, Hrvatska elektroprivreda, Hrvatske šume, Jadrolinija, Hrvatske pošte, Narodne novine, INA, Plovput. 5) Troškovi sirovina, potrošnih materijala i troškovi usluga. 27

39 5.1 Provedba zakona o javnoj nabavi U svojem godišnjem izvještaju o reviziji za godinu, Državni zavod za reviziju je pronašao slijedeće greške i zloupotrebe u postupku nabave u institucijama u kojima je proveo reviziju: u ograničenom postupku koji zahtijeva podnošenje najmanje pet ponuda, broj ponuda je često bio niži od toga, obično tri; korištenje ograničenog postupka za ugovore za koje financijski prag u ZJN zahtijeva korištenje otvorenog postupka; korištenje postupka izravne pogodbe bez potrebnog prethodnog odobrenja Uprave za nabavu MF-a; dokumentacija za nadmetanje koja sadrži nepravilne odredbe i uvjete kojima se krše odredbe ZJN; rokovi za podnošenje ponuda (rok ostavljen ponuditeljima za podnošenje ponuda) koji je kraći od najmanjeg broja dana navedenih u ZJN; netočno korištenje odredbi ZJN koje se odnose na procjenu kvalifikacija ponuditelja; propust tijela koja sklapaju ugovore da prikupe od ponuditelja jamstva za ponude koje zahtijeva ZJN; ocjena ponuda provedena korištenjem kriterija koji nisu oni koji su navedeni u dokumentaciji za nadmetanje; neodgovarajuće vođenje evidencije i bilježenje postupaka javne nabave. Iako Državni zavod za reviziju ne navodi točne podatke o tijelima koja sklapaju ugovore koja su skrivila ovo nepoštivanje zakona niti nudi bilo kakvu naznaku o učestalosti ovakve prakse, daje naslutiti da provedba ZJN nije tako stroga kakva bi trebala biti. 28

40 C.6 Uspješnost nabave kod projekata koje financira Banka Uspješnost nabave kod projekata koje financira Banka općenito je zadovoljavajuća i od zadnjeg Izvješća o stanju javne nabave nije bilo izjava o pogreškama u nabavi. Kao problematična su utvrđena slijedeća područja u nabavi: Problem koji čini se pogađa većinu projekata, a posebno one koji financiraju građevinske radove, jesu poteškoće u ishođenju raznih dozvola koje su potrebne kako bi se dovršili građevinski radovi. Provedbene agencije stalno prijavljuju Banci da se ishođenje ovih dozvola nepotrebno odugovlači i podrazumijeva mučne, dugačke postupke. Iskustvo stečeno na projektima koje financira Banka podupire ove nalaze studije FIAS u tom pogledu (vidi u nastavku). Tvrdi se da je u Hrvatskoj uobičajeno da se PDV ne smatra porezom za potrebe pripreme ponude. To, pak, nije dobra praksa budući da, u većini slučajeva, to nije niti ispravno zabilježeno u trenutku otvaranja ponude niti u trenutku potpisivanja ugovora. To, opet, smanjuje transparentnost postupka nabave i odgađa isplatu. Za velike nabave IT opreme koje se provode kroz ugovore po načelu isporuči i postavi, praksa je da se koriste promijenjeni nalozi do čega dolazi uglavnom zbog odluka Vlade da reorganiziraju organizaciju-korisnika za vrijeme provođenja ugovora (na pr., Uprava Carina za vrijeme projekta Olakšica za trgovinu i transport). Jasno je da je poželjno da Vlada izbjegava velike reorganizacije institucija korisnica projekata za vrijeme provedbe složenih IT projekata budući da to ozbiljno ugrožava uspjeh ulaganja. Nedovoljna stručnost novo osnovanih Jedinica za provedbu projekta za pripremu dokumentacije za nadmetanje (na pr., odrednice i tehničke specifikacije). Ovo se uglavnom pripisuje nestašici profesionalaca za javnu nabavu i neumreženosti osoblja jedinica za provedbu projekta. 6.1 Učinak decentralizacije U rujnu godine, Banka je decentralizirala funkciju nabave za neke projekte u Hrvatskoj i premjestila je u svoj Ured u Bugarskoj. Jedinica za nabavu koja je osnovana u Sofiji sastoji se od jednog višeg stručnjaka za nabavu, dva analitičara nabave i pomoćnika za nabavu te opslužuje oko 50 posto portfelja Banke u Bugarskoj, Rumunjskoj i Hrvatskoj. U tabeli u nastavku navedeni su projekti u Hrvatskoj koji su decentralizirani: Tabela 7: Sadašnji decentralizirani portfelj Svjetske banke za nabavu u Hrvatskoj Naziv projekta Valuta Glavnica Datum početka Zaključni datum Projekt modernizacije i obnove željeznica EUR 85,400,000 Lip-99 Pros-04 Projekt olakšavanja trgovine i transporta EUR 14,800,000 Svib-01 Ož-05 Sudska uprava i upravljanje stečajnim postupkom USD 5,000,000 Sij-02 Srp-05 Potpora za očuvanje kraškog ekosustava USD 8,400,000 Ruj Pros- 07 Obnova riječkog prometnog pravca USD 156,500,000 List-03 Ruj-09 Vlada smatra pozitivnom decentralizaciju nabave koja je već zabilježila poboljšanja u slijedećim područjima: poboljšana pravovremenost odgovora na upite za nabavu Jedinica za provedbu projekta; 29

41 poboljšana učinkovitost u odnosu na standarde za usluge Banke koji su korišteni u ranijim pregledima; usklađenost aktivnosti s decentraliziranim mjestom za isplatu što ubrzava rješavanje problema isplate koji su povezani s preračunavanjem nabave; regionalni i lokani seminari za obuku koji se organiziraju za Jedinice za provedbu projekta i državne dužnosnike. 30

42 C.7 Elektronska nabava 7.1 Vodstvo Vlade S promjenom hrvatske Vlade krajem godine, bivši Vladin Ured za razvoj infrastrukture Interneta (URII), koji je ranije predvodio u razvoju elektronskih aplikacija za javnu nabavu u Hrvatskoj, zamijenjen je Središnjim državnim uredom za elektroničku Hrvatsku. S tim ciljem, nova Vlada ima priliku razviti i podržati program elektroničke državne nabave kao dijela inicijative za elektroničku Hrvatsku. Novi Program Vlade Republike Hrvatske za trajanje mandata godine 9, od 23. prosinca godine, ističe tri prioritetna područja u kojima elektronička državna nabava može igrati veliku ulogu: borba protiv korupcije; reforma vlade; elektronička Hrvatska godine U kontekstu državne reforme, Vlada je izrazila svoju namjeru da ponudi poreznim obveznicima sustav javne uprave povećane učinkovitosti i ušteda (Program Vlade Republike Hrvatske za trajanje mandata godine 7, poglavlje 9.8). On će uključivati kompjutoriziranu javnu upravu i središnji kontrolni sustav za javnu potrošnju, uključujući sve javne financijske transakcije u Hrvatskoj kako bi se poboljšala odgovornost, učinkovitost i transparentnost državnih operacije. Prema inicijativi za internetizacijom Hrvatske do godine, Vlada želi potaknuti korištenje novih tehnologija u izgradnji jake informatičke i komunikacijske mreže preko cijele zemlje. Ipak, čini se da program usmjerava svoje aktivnosti na usluge za građane uključujući obrazovanje, zdravstvo, druge javne službe te na poticanje znanosti i poslovanja. Iako su ova područja vrlo važna, informatičko opremanje Vlade se izričito ne spominje u ovom kontekstu (Program Vlade Republike Hrvatske za trajanje mandata godine 7, poglavlje 8). Prema nacionalnom izvješću o provedbi strategije ICT Ministarstva znanosti i tehnologije (studeni godine), Vlada je godine osnovala Strateški ured za planiranje pod kojim radna skupina za informatičku i komunikacijsku tehnologiju, koja se sastoji od akademika i predstavnika privatnih poduzeća, razvija ITC strategiju za Hrvatsku. Predložena uloga Vlade u toj strategiji je, između ostalog, da potakne razvoj elektroničkog poslovanja i elektroničke uprave, uključujući i elektroničku nabavu, u skladu s odgovarajućim zakonima, te da se poboljšaju državne aplikacije. Vladin Ured za razvoj infrastrukture Interneta (URII) osnovan je godine kako bi igrao ključnu ulogu u osiguravanju sredstava za uvođenje Interneta u sve oblike života, uključujući javnu upravu. U odnosu na internetizaciju Vlade, URII je, u suradnji s Ministarstvom pravosuđa, javne uprave i lokalne samouprave, Ministarstvom znanosti i tehnologije i Ministarstvom financija uskladio i utvrdio akcije i prioritete. Izvješće o provedbi ICT strategije ističe vodeću ulogu URII, kojeg je otad zamijenio Ured za elektroničku Hrvatsku, u procesu tranzicije od središnje i lokalne vlasti do elektroničke uprave, s time da je prvenstvo dano elektroničkoj nabavi

43 zbog njezinog ključnog uticaja na razvoj i transparentnost upravljanja elektroničkim poslovanjem u javnom i privatnom sektoru. Središnji državni ured za elektroničku Hrvatsku ( elektronička Hrvatska ) je nasljednik organizacije URII i za sebe smatra da zauzima ulogu koordinatora u odnosu na provedbu Vladine strategije za razvoj ICT-a. No, sa svojim ograničenim sredstvima i proračunom, ovaj Ured izgleda da nije sposoban, barem u ovom trenutku, preuzeti učinkovito vodstvo u projektiranju i provedbi programa informatičkog opremanja Vlade. Prema Uredu, Ured za javnu nabavu mogao bi biti uključen u započinjanje ovog programa. Ured za javnu nabavu, sa svoje strane, sebe ne smatra agencijom s operativnim odgovornostima za informatičko opremanje Vlade te ističe da se takva vodeća državna agencija može postaviti odlukom na visokoj državnoj razini. Ured za javnu nabavu također trenutno nema osoblja s tehničkim kvalifikacijama koje su potrebne da bi igrao vodeću ulogu u razvoju informatičkog opremanja Vlade te bi trebao zaposliti takvo osoblje ako želi zauzeti ulogu koja se od njega očekuje. Iako novi Program Vlade Republike Hrvatske najavljuje inicijativu za elektroničkom Hrvatskom kao jednu od novih prioriteta Vlade a izvještaj o provedbi ICT strategije odražava svijest o važnosti internetizacije Vlade uključujući informatičko opremanje Vlade, ovo su vrlo općenita razmatranja. U programu se posebno ne razrađuje detaljno vodstvo informatičkog opremanja Vlade u utvrđenoj strategiji niti se definiraju dijelovi akcije. Dojam o nedostatku jasnog vodstva Vlade u kontekstu projektiranja i provedbe informatičkog opremanja Vlade pojačava činjenica da prikaz projekata vladinih tijela povezanih s ICT u državnom izvješću o provedbi ICT strategije ne prikazuje niti jedan projekt informatičkog opremanja Vlade od 65 navedenih projekata u 17 različitih ministarstava i dvije državne uprave. 7.2 Zakonski okvir za informatičko opremanje Vlade Hrvatska je već razradila sveobuhvatni zakonski okvir kao podršku razvoju ICT u javnom i privatnom sektoru. Nekoliko komponenti ovog okvira mogu doprinijeti uspostavljanju zakonske platforme za usvajanje informatičkog opremanja Vlade u Hrvatskoj. Zakon o elektronskom potpisu (NN 10/02) i Zakon o elektronskoj trgovini (NN 173/03) objavljeni 30. siječnja odnosno 31. listopada godine, već uređuju informatičke usluge, odgovornosti pružatelja usluga i odredbe za izdavanje elektronskih ugovora. Nekoliko uredbi o ovjeri elektronskog potpisa dopunjuju Zakon o elektronskom potpisu. Hrvatska pokazuje svijest o važnosti usklađivanja zakonodavstva u području elektronskog poslovanja s međunarodnim zakonodavstvom. Prema Izvješću o provedbi ICT strategije, međunarodno se zakonodavstvo, kad god je to moguće, treba prihvatiti i primjenjivati kad god se donose zakoni i podzakonski akti u tom kontekstu. Nacrti novih propisa će biti izrađeni uzimajući u obzir zahtjeve za elektroničku upravu i komunikacije u skladu s pravnim odredbama EU. Štoviše, izvješće zahtijeva da se usvoje međunarodni standardi za ICT i primjenjuju u skladu s usklađivanjem s WTO i EU. Pod ministarstvom znanosti i tehnologije Hrvatska je već počela usklađivati zakonodavstvo koje se odnosi na ICT s odgovarajućim zakonodavstvom EU. Zakon o elektronskoj trgovini 32

44 predstavlja dobar primjer koji je, prema zajedničkom pregledu OECD i Europske unije, u velikoj mjeri usklađen s Direktivom 2000/31/EC. Ministarstvo pomorstva, transporta i komunikacija odgovorno je za stvaranje zakonskog okvira kojim se potiče privatni sektor da izgrađuje informatičko društvo. To uključuje razvoj infrastrukture za ICT kao i širokopojasni i mobilni pristup Internetu. U ovom je području Zakon o elektronskoj trgovini već dao doprinos kretanju prema naprijed ka elektroničkoj trgovini i potaknuo malo i srednje poduzetništvo da koristi Internet. Ostale zakonske odredbe koje su više ili manje važne za projektiranje i provedbu programa informatičkog opremanja Vlade uključuju Zakon o telekomunikacijama, Zakon o elektronskim medijima, Zakon o zaštiti podataka, Zakon o pravu pristupa informacijama te Zakon o financijskoj agenciji, na temelju kojeg je nacionalna Financijska agencija (FINA) preuzela svoje odgovornosti za podršku i razvoj aplikacijskih usluga i rješenja za elektroničku vladu s težištem na sigurnosne tehnike. Dok zakon koji se odnosi na elektronske dokumente, elektronsko plaćanje i elektronski novac još uvijek čeka usvajanje, sadašnji ZJN još nije pripremljen da promiče i podržava informatičko opremanje Vlade budući da ne sadrži nikakvo pozivanje niti zakonske uvjete koji se odnose na informatičko opremanje Vlade. To ne treba iznenaditi budući da ZJN potiče iz godine. U međuvremenu je, pak, EU dala zakonski okvir za informatičko opremanje Vlade u svojoj nedavno objavljenoj Združenoj direktivi. Ovaj se okvir odnosi na različite metode korištenja elektronskih sustava za javnu nabavu, kao što je elektroničko davanje ponuda i elektronička kupovina, uključujući elektronički dinamički sustav kupovine i elektroničko obrnuto sudjelovanje na licitaciji. Stoga je ključno da svaki budući razvitak zakonodavstva o javnoj nabavi u Hrvatskoj uskladi zakonodavstvo sa Združenom direktivom EU, uključujući i odgovarajuće odredbe koje se odnose na informatičko opremanje Vlade. 7.3 Tehnologija i infrastruktura Trenutni položaj tehnologije i infrastrukture sličan je stanju sa zakonskim okvirom: Hrvatska je postigla puno u uvođenju i razvijanju odgovarajuće strukture općenito gledano, što predstavlja solidne temelje za informatičko opremanje Vlade ali ne predstavlja infrastrukturu za informatičko opremanje Vlade samu po sebi. Vidljivi su mnogi napori u smislu kompjuterizacije, liberalizacije tržišta telekomunikacija i povezanosti (uključujući računalnu i komunikacijsku umreženost javne uprave, PACCN, nekoliko virtualnih privatnih mreža, VPN-e i povećan broj širokopojasnih usluga) na svim državnim razinama kao i unutar zajednice privatnih poduzetnika. Planira se nacionalni projekt Smart Card kako bi se integrirale identifikacione kartice ICT-a, kartice s elektroničkim potpisom, kartice zdravstvenog osiguranja, kartice korisnika proračuna i kartice državnih službi. Do godine, projektima se planira poboljšati povezanost između središnje i lokalnih uprava. Cilj konceptualnog modela nacionalnog informatičkog sustava je razvoj elektroničke povezanosti Vlade (zakonodavstvo, umrežavanje središnjih i lokalnih upravnih tijela, sustav elektroničke pošte, sustav razmjene elektroničkih podataka, državni registri i arhive, sustav baze podataka s otvorenim pristupom, stvaranje i razmjena digitalnih dokumenata, analiza postojećih rješenja, posebno baza podataka i mogućnosti njihove integracije). S tim ciljem su već opremljeni računalnom opremom i umreženi uredi županijskih kao i regionalnih i lokalnih vlasti. 33

45 FINA je osnovana godine a ugovor s vladom je potpisan godine kojim je preuzela odgovornost kao Tijelo za digitalnu ovjeru. Registar digitalnih certifikata (RDC) FINA-e je jedini kvalificirani davatelj certifikata registriran pri Ministarstvu gospodarstva kao najvišeg tijela za certificiranje u Hrvatskoj. S tom namjerom, siguran elektronički pristup informacijama i uslugama osiguran je kroz javno-privatnu ključnu infrastrukturu (PKI) i tehnologiju za elektronički potpis. Od godine oko 30 tisuća poduzeća koristi PKI tehnologiju za prijenos novca putem elektroničkog bankarstva. Jedan od najvažnijih uvjeta za informatičko opremanje Vlade jest povezanost s Internetom. Dok korištenje informatičkog opremanja Vlade može rezultirati povećanom konkurentnošću, ovo je moguće postići samo ako dobavljači imaju pristup Internetu. U suprotnom informatičko opremanje Vlade može dovesti čak do isključivanja dobavljača iz natjecanja čime se povećava digitalni jaz umjesto da se ostvaruje planirani cilj povećanja sudjelovanja ponuditelja u postupku javne nabave. Povezanost s Internetom ne čini se problemom za zajednicu dobavljača u Hrvatskoj. Čak su i mala poduzeća dobro opremljena i vrlo se često služe uređajima za čitanje kartica kako bi odobrili financijske online transakcije. Ti su čitači kartica obično povezani s uredskim računalom kod dobavljača i moguće ih je nabaviti kod komercijalnih banaka po razumnoj cijeni (oko 25 US$). Hrvatsko tržište Internet usluga podijeljeno je između nekoliko velikih pružatelja Internet usluga. Prema Izvješću o provedbi ICT strategije, ukupni broj korisnika Interneta je porastao s procijenjenih u godini na u godini (vidi Tabelu 8). Godine 2003, procijenjeni broj poslovnih korisnika bio je poduzeća. Iako Izvješće o provedbi ICT strategije predlaže provedbu širokopojasnog pristupa na nacionalnoj razini, mnoga mala i velika poduzeća se žale zbog visokih troškova (na pr., oko 320 US$ mjesečno) za relativno spor pristup Internetu (na pr., širina pojasa 28-64k). Tabela 8: Pokazatelji za informatičku tehnologiju (broj) Povećanje Osobna računala % Gosti na Internetu % Procijenjeni korisnici Interneta % Izvor: Statistički godišnjak Međunarodnog sindikata telekomunikacija Dio ICT strategije Hrvatske odnosi se na početak razvoja infrastrukture za elektroničko poslovanje kako bi se osigurale osnovne funkcije za elektroničko poslovanje, uveli pojednostavljeni elektronički postupci i osigurao slobodan pristup Internetu lokalnim zajednicama kroz javne centre. S tom namjerom, i uzimajući u obzir dosadašnja dostignuća, Hrvatska se čini vrlo dobro pripremljenom u odnosu na tehnologiju i infrastrukturu kako bi mogla dalje u projektiranje i provedbu informatičko opremanje Vlade. 7.4 Razvoj kapaciteta Hrvatska pridaje veliku pozornost razvoju odgovarajućih ICT vještina i sposobnosti u kontekstu provedbe ICT strategije. Novi Vladin Program namjerava uključiti izgradnju ICT kapaciteta u nastavne planove u cijelom obrazovnom sustavu. U kontekstu priprema novih programa učenja, projekt ICT u nastavnim planovima je katalogizirao ICT programe učenja za osnovne i srednje 34

46 škole. ICT programi učenja također se nalaze u središtu zanimanja visokog obrazovanja a istraživanje na području ICT se potiče pomoću nekoliko mjera kao što su osiguranje odgovarajuće infrastrukture ili pokretanje novih istraživačkih projekata oko ICT. Kako bi se potaklo obostrano povjerenje i razvile odgovarajuće vještine za elektroničko poslovanje, Hrvatska podupire zamisao partnerstva između vlade, predstavnika potrošača, privatne industrije i akademske zajednice. Vrlo dobar primjer izgradnje ICT kapaciteta je postavljanje centara s besplatnim praktičnim informacijama o elektroničkom poslovanju i programima obuke u organizaciji Ministarstva trgovine i malog i srednjeg poduzetništva. To je pomoglo da se poveća ukupna razina elektroničkog poslovanja, uključujući i Business-to-Consumers ( Tvrtka-za-Potrošača ) (B2C) i Business-to-Business ( Tvrtka-za-Tvrtku ) (B2B) od 49,24 milijuna US$ godine na 99, godine. Izgleda da je privatna industrija svjesna koristi koje donosi informatičko opremanje Vlade te je razvila kapacitete i spremnost da započne online poslovne transakcije s vladom. Kad se radi o tehnologiji i infrastrukturi, Hrvatska može biti ponosna na svoja postignuća u smislu izgradnje kapaciteta u području ICT-a općenito. Izazov je graditi na postojećoj svijesti i kapacitetima ICT-a i iskoristiti ovaj zamah kako bi projektirala i provela uspješan program informatičkog opremanja Vlade. 7.5 Aplikacije za informatičko opremanje Vlade U skladu s naporima za razvoj odgovarajuće ICT infrastrukture za moderan i učinkovit sustav javna uprave, URII je projektirao i djelomično proveo programske aplikacije za računalni sustav naručivanja koji se koristi za objedinjavanje nabave ICT opreme i usluga za sva ministarstva i državne urede. Prije uvođenja sustava godine, ministarstva i državni uredi bili su odgovorni za svoju nabavu ICT opreme. U to su vrijeme, napori Vlade da ostvari uštede na ICT opremi bili umanjeni malom količinom izvršene nabave po svakoj jedinici. Razvoj programskih aplikacija ugovoren je s hrvatskom privatnom kompanijom. Aplikacija se u potpunosti temelji na webu i radi na platformi Microsoft Windows-a s Microsoft SQL serverom. Opseg funkcionalnosti moguće je podijeliti na dvije glavne komponente: modul narudžbi za unutarnju upotrebu državnih jedinica; i modul elektroničke nabave koji podržava online transakcije sa zajednicom dobavljača iz privatnog sektora. Modul narudžbi radi na temelju elektronskog kataloga koji uključuje svu standardnu ICT i ostalu povezanu opremu (na pr., osobna računala, umrežena radna mjesta, servere, štampače, monitore itd.) kao stavke s cijenama. Te se cijene temelje na prethodno konsolidiranim ugovorima s dobavljačima ICT opreme i podložni su pregledu i ispravci u skladu s analitičkim rezultatima na temelju podataka dobivenih na Pored toga, stručna tehnička skupina URII dala je tehničku podršku po pitanju tehnoloških promjena. Korištenjem vladinog intraneta, ovlašteno osoblje u ministarstvima i državnim uredima može odabrati stavke koje želi kupiti i staviti ih u online košaricu. Na taj način aplikacija nudi automatski mehanizam nadzora proračuna, odnosno unakrsnu provjeru s proračunskim popisom kojeg je Ministarstvo financija importiralo kao proračunsku tablicu. Na taj način sustav neće dozvoliti ministarstvima i državnim uredima da premaše svoj ukupni proračun koji im je dodijelilo Ministarstvo financija na temelju prethodno podnesenih planova za proračun. 35

47 Nakon što su sva ministarstva i državni uredi proslijedili svoje potrebe za ICT i ostalom povezanom opremom i uslugama URII-u elektronskim putem kroz sustav, URII započinje postupak javnog natječaja za njihove objedinjene potrebe, obično jednom ili dvaput godišnje. Iako naručivanje koje vrši svako ministarstvo i državni uredi, uključujući i podnošenje narudžbi URII-u, predstavlja online proces koji koristi programsku aplikaciju, poziv na javni natječaj predstavlja offline proces kojeg provodi URII u tradicionalnom papirnatom obliku. Budući da je ovaj ured zamijenjen Središnjim državnim uredom za elektroničku Hrvatsku, koji sad provodi postupak naručivanja, javni natječaj i obratna licitaciju se nalaze u završnoj fazi. Ponuditelji mogu podnijeti svoje ponude za različite skupine stavki. Tijekom i godine ugovori su dodijeljeni kao rezultat ocjene ponuda korištenjem postupka otvorenog nadmetanja prema ZJN. Od godine nadalje, postupak nabave se sveo na skraćeni spisak onih ponuditelja koji su kvalificirani da sudjeluju u obrnutoj licitaciji, odnosno onih koji prihvaćaju predloženu cijenu u uvjetima za natječaj koja, istovremeno, predstavlja najvišu cijenu na obrnutoj licitaciji. Obrnuta licitacija je također offline proces koji se odvija sa sudionicima na određenoj lokaciji u određeno vrijeme a vodi ga profesionalni dražbovatelj. Dok su sva ministarstva i državni uredi obvezni koristiti elektronički sustav naručivanja na temelju Odluke Vlade, u njemu može sudjelovati bilo koja jedinica lokalne vlasti. No, većina lokalnih vlasti još ne koristi ovaj sustav. Ovu bi se situaciju moglo objasniti nedostatkom vladine koordinacije kao i njihove neovisnosti u raspodjeli svojih proračuna. Dosad je sustav korišten za narudžbu od ukupno 12 tisuća osobnih računala i velikih količina opreme i usluga za njih. Unatoč znatnog porasta transparentnosti, postignute su uštede u cijeni do 16% za osobna računala, 60 posto za opremu za prezentacije, 50 posto za neprekinuto snabdijevanje energijom (UPS), 50 posto za tintne pisače i 47 posto za gotove programe. Ove uštede na cijenama nisu postignute samo kupovinom u velikim količinama, budući da su potrebe bile objedinjene, već i zato što je korištena obrnuta licitacija prema postupku otvorenog nadmetanja. S tom namjerom, elektronički sustav za naručivanja nije dao samo uštede na cijeni već je i podržao proces objedinjavanja. Također je moguće da su vladini troškovi za transakcije (odnosno, trošak za objavljivanje državnog ugovora) smanjeni budući da se narudžba i objedinjavanje učinjeni elektronički a ne ručno, no trenutno nema raspoloživih podataka koji bi brojčano iskazali ovu uštedu. Vezano na modul elektroničke nabave, koji se temelji na web-u, programske aplikacije koja dosad nije bila korištena, ona nudi funkcionalnost online nadmetanja. S tom namjerom, online transakcije sa zajednicom privatnih dobavljača mogle bi uključiti elektroničku distribuciju dokumentacija za nadmetanje i elektroničko podnošenje ponuda. Do krajnjeg roka za podnošenje ponude samo bi ponuditelji mogli imati pristup svojim ponudama kako bi izvršili bilo kakvu izmjenu ili dopunu. Nijedna druga strana, uključujući i državne zaposlenike, ne bi imala pristup podacima o ponudi prije njihovog otvaranja. Sigurnosni mehanizam koji se koristi za ovu funkciju temelji se na kriptografiji. Za postupak otvaranja ponuda, svaki bi ponuditelj morao prisustvovati osobno otvaranju ponuda i koristiti smart karticu da dešifrira svoju ponudu i time odobri njezino otvaranje. Budući da smart kartica još uvijek ne uključuje funkcionalnost digitalnog potpisa, ponuditelji bi morali ručno potpisati papir potvrđujući rezultat otvaranja ponuda. Ovaj drugi modul programske aplikacije ipak još nije u funkciji zbog nedostatka odgovarajućih zakonskih odredbi i vladinih odluka. Pored usvajanja zakona koji se odnosi na elektroničke dokumente, elektroničko plaćanje i elektronički novac. Potrebno je izmijeniti i dopuniti sadašnji 36

48 ZJN kako bi se uspostavila pravna osnova za online transakcije u postupku javne nabave. Pored toga, Vlada može odlučiti da probno provede drugi modul programske aplikacije. Na temelju djelomično korištenog programa aplikacija za državnu nabavu koji se temelji na webu, funkcionalnost objavljivanja podataka o nabavi online, uključujući objave, dostupan je preko websitea Narodnih novina u Hrvatskoj. Pored podataka o nabavi tiskanih na papiru, privatni dobavljači koriste i ovu web-stranicu. Moglo bi ju se koristiti kao moguću web-stranicu za davanje ne samo online podataka o nabavi već i o transakcijama kao što su elektronička distribucija dokumentacije za nadmetanje, elektroničko podnošenje ponuda ili elektroničke obrnute licitacije. 37

49 C.8 Opća procjena rizika Rizik povezan uz nabavu proizlazi iz raznih vidova režima javne nabave u Hrvatskoj, uključujući zakonski okvir, postupke i prakse nabave, institucije kojima je povjerena provedba i pregled, sposobnosti tijela koja sklapaju ugovore da provedu nabavu i, konačno, prijetnja koju predstavlja korupcija. Zakonski okvir za javnu nabavu je još uvijek nedovršen. ZJN, iako se približava Direktivi EU za postupak nabave, još uvijek nije u potpunosti usklađen, sadrži previše izuzeća na svoj opseg primjene i posebno je nedostatan kad se radi o odredbama koje se odnose na pravna sredstva. Ured za javnu nabavu izrazio je svoju namjeru o usvajanju amandmana na zakon o javnoj nabavi kako bi se raspon izuzeća koja su dozvoljena sadašnjim Zakonom o javnoj nabavi uskladio s izuzećima u novoj Združenoj Direktivi EU (2004/18/EU). Također, dva su provedbena propisa objavljena u veljači no svi provedbeni propisi koji su potrebni da se dovrši zakonodavni okvir još uvijek nisu usvojeni. Praksa postupaka javne nabave u Hrvatskoj ima više nedostataka, posebno kad se radi o neodgovarajućem planiranju nabave i skraćivanju rokova za podnošenje ponuda za koje vrijeme ponuditelji trebaju pripremiti svoje ponude, što umanjuje i transparentnost i konkurentnost. Ima i ozbiljnih problema s načinom na koji tijela koja sklapaju ugovore pomažu ponuditeljima u kvalificiranju, umanjujući važan korak u postupku nabave na nešto malo više od puke vježbe provjere papira i time omogućavaju nekvalificiranim ponuditeljima da dobiju ugovore koje nisu u stanju izvršiti. Praksa ocjene ponuda je također nedovoljno razvijena i, u slučajevima kad se koriste bodovi za kvalitetu, posebno je nejasna. Konačno, postupci nabave koji se koriste za nabavu konzalting usluga ni u kojem slučaju ne odgovaraju tom zadatku. Unatoč tome, ima nekih dobrih točaka posebno rješenje da se pozivi za davanje ponuda i obavijesti o dodjeli ugovora objavljuju u Narodnim novinama. Institucionalni okvir za javnu nabavu se također počinje razvijati s uspostavljanjem Ureda za javnu nabavu i Državne komisije za nadzor nad postupcima nabave u studenom godine. Iako je Ured za javnu nabavu organizacija koja je naslijedila Upravu za javnu nabavu u Ministarstvu financija i, stoga, ima neko ranije iskustvo, nema dovoljno ljudi i zatrpana je izdavanjem obilja birokratskih dozvola, umjesto da se bavi razvojem sustava javne nabave i promicanjem dobre prakse u postupku javne nabave. Krajem 2004., uspostavljeni su paralelni aranžmani, koje financira EU, s njemačkim i slovenskim tijelima za javnu nabavu kako bi se Uredu za javnu nabavu osigurala toliko potrebna tehnička pomoć da ojača svoje sposobnosti i pomogne u izradi institucionalne strategije. Posao je započeo početkom Osnivanje Državne komisije predstavlja bitan i dobrodošao dodatak institucionalnom okviru. Obje institucije, iako se još uvijek suočavaju s teškoćama prijelaznog razdoblja (kao što je dobivanje dostatnog uredskog prostora izvan Ministarstva financija, operativnog proračuna i ljudi), počele su naglo pokazivati napredak u poboljšanju sustava javne nabave i stvarati vjerodostojno lice i rezultate provedbe zakona. Nedavne eksterne revizije koje je proveo Državni zavod za reviziju pronašle su mnoga ozbiljna kršenja ZJN, što naglašava trenutnu slabost u provedbi zakona. Sa samo nekoliko izuzetaka, mogućnosti tijela koja sklapaju ugovore da primjenjuju ZJN ispravno i provode učinkovito nabavu su slabe. I Ured za javnu nabavu i Državna komisija suočit će se s velikim izazovima u godinama koje će prethoditi pristupanju EU budući da će zemlja morati pokazati dokaze o rezultatima provedbe zakona. Konačno, kao i u mnogim zemljama, opasnost od korupcije u vezi javne nabave u Hrvatskoj i dalje je visoka. Iako problem nije ozbiljan kao u drugim zemljama Jugoistočne Europe, ipak su 38

50 poduzeća voljna davati ilegalne isplate javnim dužnosnicima kako bi dobili vladine ugovore a mnogi priznaju da su to radili. Ukupna ocjena Na temelju analize Izvješća o stanju javne nabave o zakonodavnom okviru, postupcima javne nabave, institucionalnim sposobnostima i mogućnostima za korupciju, ocijenjeno je da je okruženje za provedbu javne nabave u Hrvatskoj prosječno. 39

51 C.9 Predloženi plan nadzora i utvrđivanje neprihvatljive prakse koja se koristi u projektima koje financira Banka 9.1 Predloženi plan nadzora nad projektima koje financira Svjetska banka Predlaže se da se u projektima koje Banka financira u Hrvatskoj primjenjuju slijedeći pragovi. Tabela 9: Pragovi koji se primjenjuju za metode nabave Metoda nabave Prag (u mil.) MJN: Radovi iznad EUR 3,0 DJN: Radovi ispod EUR 3,0 MJN: Robe iznad EUR 0,5 DJN: Robe ispod EUR 9,5 Kupovina ispod EUR 0,06 Pod pretpostavkom da preporuke koje donosi ovo izvješće Vlada prihvati i provede i da se ostvare planirana poboljšanja u sustavu javne nabave zemlje, Banka bi se trebala ubrzo više oslanjati na vlastiti sustav javne nabave Hrvatske a ne na smjernice Svjetske banke. Pripremajući nove modalitete kreditiranja u Hrvatskoj, kao što su sektorske kreditne linije, ova ocjena pokušava procijeniti spremnost specifičnih sektora uključujući obrazovanje, zdravstvo, infrastrukturu i transport i specifične institucije za takvo kreditiranje. Nažalost, vrijeme izrade ocjene uslijedilo je ubrzo nakon dolaska nove Vlade na dužnost i, kao rezultat toga, nekoliko ministarstava koje smo posjetili zbog potreba ove ocjene još uvijek je bilo u fazi primopredaje vlasti te se ispostavilo da je nemoguće dobiti točnu sliku njihove spremnosti da provode nabavu koju financira Banka prema hrvatskom ZJN. Pokušaji da se ocijeni sposobnost nekih poduzeća u vlasništvu države dali su više ploda budući da na njih nije u toj mjeri uticala promjena vlasti koja je prethodila ovoj ocjeni. Neke od ovih institucija, kao što su Hrvatske autoceste d.o.o. i Hrvatske vode su izgradile iskusne timove stručnjaka za javnu nabavu koji su prvorazredni tehnički stručnjaci u svojem sektoru i koji imaju znatno iskustvo u provođenju nabave ne samo prema hrvatskom ZJN već i prema pravilima za nabavu nekoliko različitih međunarodnih financijskih institucija, uključujući Svjetsku banku, EBRD i Europsku investicijsku banku. Izgleda da su ove institucije spremne za kreditiranje temeljeno na pristupu sektorske kreditne linije. No, što se tiče ostalih institucija i ukoliko sektorska kreditna linija bude predložena za Hrvatsku, predlaže se da institucije koje su predložene za njegovu provedbu budu odvojeno ocijenjene Institucionalnom fiducijarnom ocjenom (IFO). 9.2 Neprihvatljiva praksa na projektima koje financira Svjetska banka Kad se na projekte koje Banka financira u Hrvatskoj koristi Domaće javno nadmetanje (DJN), potrebno je na hrvatskom ZJN primijeniti slijedeća proceduralna odreknuća. Postupci 40

52 Postupak javnog nadmetanja treba koristiti u svim slučajevima. Pozivi za davanje ponuda bit će oglašavani u Narodnim novinama i na web-stranici provedbene agencije, dajući najmanje rok od 30 dana za pripremu i podnošenje ponuda. Ocjena kvalifikacija ponuditelja Kad za velike ili složene radove bude potrebna kvalifikacija, pozivi za kvalifikaciju za nadmetanje bit će oglašavani u Narodnim novinama i najmanje u jednim nacionalnim dnevnim novinama s visokom nakladom najmanje 30 dana prije roka za podnošenje zahtjeva za kvalifikaciju. U dokumentaciji za kvalifikaciju bit će izričito navedeni najmanji uvjeti koje treba udovoljiti po pitanju iskustva te tehničkih i financijskih kvalifikacija; oni će se utvrđivati na temelju metode prošao/pao a ne pomoću bodova za kvalitete. U slučajevima kad se ne koristi kvalifikacija, kvalifikacije ponuditelja koji je predložen za dodjelu ugovora bit će ocijenjena u postupku naknadne kvalifikacije, primjenom uvjeta za najmanje potrebno iskustvo te tehničke i financijske kvalifikacije, što će biti izričito navedeno u dokumentaciji za nadmetanje. Sudjelovanje poduzeća u vlasništvu države Poduzeća u vlasništvu države u Republici Hrvatskoj moći će se kvalificirati za sudjelovanje u nadmetanju samo ako mogu potvrditi da su pravno i financijski neovisna, da posluju prema trgovačkom zakonu te da nisu agencija ovisna o Vladi. Štoviše, i ona će morati dati ista jamstva za nadmetanje i dobro izvršenje posla kao i ostali ponuditelji. Dokumentacija za nadmetanje Jedinice koje nabavljaju koristit će odgovarajuću standardnu dokumentaciju za nadmetanje za nabavu robe, radova ili usluga, koja će sadržavati nacrt ugovora i uvjete ugovora prihvatljive Banci. Podnošenje ponude, otvaranje i ocjena a) Ponude se podnose u jednoj omotnici koja sadrži podatke o kvalifikacijama ponuditelja, tehničku ponudu i ponuđenu cijenu a bit će otvorene istovremeno na javnom otvaranju ponuda. b) Ponude će biti otvorene javno, odmah nakon isteka roka za podnošenje ponuda. Ime ponuditelja, ukupni iznos svake ponude i svi ponuđeni popusti bit će pročitani na glas i zabilježeni u zapisniku o javnom otvaranju ponuda. c) Ocjena ponuda bit će izvršena uz strogo pridržavanje kriterija koje je moguće monetarno kvantificirati a koji su navedeni u dokumentaciji za nadmetanje; neće se koristiti sustav bodova za kvalitetu. d) Produženje valjanosti ponude bit će dozvoljeno samo jednom za ne više od 30 dana. Nikakva daljnja produženja neće se tražiti bez prethodnog odobrenja Banke. e) Ugovori će se dodjeljivati kvalificiranim ponuditeljima koji su podnijeli najniže procijenjenu najviše odgovarajuću ponudu. f) Nikakva se prednost neće primjenjivati prema Domaćem javnom nadmetanju. Prilagodba cijene 41

53 Ugovori za građevinske radove dugog trajanja (na pr., više od 18 mjeseci) sadržavat će odgovarajuću odredbu o prilagodbi cijene. Odbacivanje svih ponuda Bez prethodnog pismenog pristanka Udruženja, neće se odbaciti sve ponude i pozvati na podnošenje novih. Kad se zaprimi manje od dvije ponude, neće se provesti ponovno nadmetanje bez prethodne suglasnosti Banke. Jamstva Jamstva za ponude ne trebaju biti veća od 2 posto od procijenjene cijene ugovora a jamstva za dobro izvršenje posla ne veća od 10 posto. Izvođačima se neće vršiti nikakva plaćanja unaprijed bez odgovarajućeg jamstva za takvo plaćanje. Tekst svih takvih jamstava bit će uključen u dokumentaciju za nadmetanje i bit će prihvatljiv Banci. 42

54 C.10 Privatni sektor Udio privatnog sektora Hrvatske u stopi BDP-a od 60 posto jedan je od najnižih u Istočnoj Europi (vidi Tabelu 10). Kad je stupila na vlast početkom godine, vlada premijera Sanadera započela je opsežan program privatizacije. No, privatizacija ostaje uglavnom nedovršena a Hrvatska, zajedno s nekim susjednim zemljama, treba još proći dugi put kako bi uhvatila korak sa zemljama Središnje Europe u ovom pogledu Poduzeća Jedan od najozbiljnijih problema koji onemogućava učinkovitu provedbu ZJN jest spor korak programa privatizacije koji je velik broj poduzeća ostavio i dalje u okviru opsega ZJN, zajedno s više od 100 velikih društava, čije su aktivnosti uglavnom trgovačkog karaktera. Za takva poduzeća, ZJN predstavlja luđačku košulju koja onemogućava njihovo poslovanje i dodaje neželjene troškove, vrijeme i birokraciju. Hrvatski Fond za privatizaciju (HFP) kojeg vodi država, sa svoja tri sektora za turističke objekte, poljoprivredna poduzeća i industrijske komercijalne tvrtke, i dalje napreduje posebno kad se radi o malom i srednjem poduzetništvu. Sektor turizma izravno je odgovoran za oko 5 posto BDP-a i, posredno, kao izvor uplata u stranoj valuti, za oko 23 posto BDP-a, čime privatizacija u ovom sektoru postaje vrlo važna. Otprilike desetak velikih kompanija u državnom vlasništvu ostaje u državnom sektoru, uključujući brodogradilišta. Tabela 10: Udio privatnog sektora u BDP, i godina Udio privatnog sektora u BDP, Udio privatnog sektora u BDP, Jugoistočna Europa Albanija Bosna i Hercegovina n/a 50 Bugarska Hrvatska Makedonija Moldavija Rumunjska Srbija i Crna Gora n/a 45 Neke zemlje Središnje Europe Češka Republika Mađarska Slovačka Slovenija Izvor: Jugoistočna Europa u svjetlu reflektora, EBRD, godina 43

55 10.2 Infrastruktura Telekomunikacije: Hrvatski telekom(ht), operator fiksne mreže u državnom vlasništvu, prešao je u većinsko privatno vlasništvo kupovinom od strane Deutsche Telekoma godine. Energija: Sabor je odobrio djelomičnu privatizaciju poduzeća za snabdijevanje električnom energijom HEP-a godine. Ta je privatizacija bila potrebna kako bi se poduzeće rastavilo na dijelove za proizvodnju, prijenos i distribuciju. Transport: Vlada je osnovala dvije nove kompanije u državnom vlasništvu godine: Hrvatske Autoceste d.o.o. (ili HAC ) i Hrvatske Ceste d.o.o. za izgradnju i održavanje državnih autoputova i cesta, koji su zamijenili Hrvatsku upravu za ceste. I HC i HAC imaju neovisne izvore prihoda (naknade za registraciju vozila, namjenski porez na gorivo i samo za HAC naplata cestarina i zemljišne rente čime je financiranje izgradnje cesta i njihovo održavanje pouzdanije). Planira se razdvajanje Hrvatskih željeznica (HŽ) na infrastrukturu te usluge prijevoza tereta i prijevoza putnika koji bi trebali poslužiti kao temelj za privatizaciju nekih usluga koje nudi HŽ Sektor građevinarstva Fizičku štetu koja je nanesena hrvatskoj infrastrukturi tijekom rata u razdoblju od godine, Vlada procjenjuje na 27 milijardi US$. Opsežan program obnove nakon sukoba bio je glavni pokretač brzog porasta građevinskih radova tijekom druge polovice 1990-ih. No, taj nagli porast opada od godine nadalje kad je bruto dodana vrijednost (BDV) u sektoru građevinarstva opala za 10,1 posto, a kako je nova HDZ-ova vlada bila prisiljena smanjiti kapitalne izdatke, opala je za daljnjih 4,5 posto u godini, a i ulaganje u privatni sektor je također opalo. Od godine nadalje, došlo je do oporavka građevinskih aktivnosti, BDV raste za 33 posto u i 23 posto godini, a ulaganja u novu infrastrukturu zamijenila su obnovu kao glavnog pokretača rasta u sektoru građevinarstva. Jedan od najistaknutijih programa koje je vlada poduzela je ambiciozni program izgradnje cesta u okviru kojeg se grade novi autoputovi koji će povezati glavni grad, Zagreb, s Rijekom na Istarskom poluotoku i s jugozapadnim zaleđem, uključujući Split. Većina građevinskih izvođača s kojima smo razgovarali za potrebe izrade ove ocjene, izjavili su da je potražnja na domaćem tržištu sad tako velika da oni više ne traže aktivno mogućnosti izvan zemlje. No, mnogi očekuju da će, sa smanjenjem buma u izgradnji cesta, slijedećih godina morati početi tražiti poslove izvan Hrvatske. 44

56 Slika 3: Promjene u bruto dodanoj vrijednosti (BDV) u sektoru građevinarstva, Percent change 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% -5% -10% -15% Year 10.4 Industrija konzaltinga Konzalting industrija Hrvatske bila je teško pogođena nemirom i izolacijom u proteklom desetljeću a mnogi od njezinih najkvalificiranijih inženjera, projektanata i arhitekata morali su nastaviti svoj posao u inozemstvu, uglavnom u Europskoj uniji. Sektor se trenutno sastoji od uglavnom malih tvrtki, s tri ili četiri zaposlena stručnjaka i vrlo niskim mogućnostima, te slobodnih pojedinaca.. Upotreba otvorenog postupka (otvorenog nadmetanja) za nabavu konzalting usluga imala je vrlo negativan učinak na industriju konzaltinga u Hrvatskoj budući da svi poticaji idu ka niskoj cijeni i niskoj kvaliteti umjesto potrebe da se na prvo mjesto stavlja kvaliteta. Komora inženjera i arhitekata, koja je članica FIDIC-a, sastoji se od pojedinačnih članova a ne od konzalting tvrtki, od kojih su većina konzalting inženjeri. Njezin rad je uglavnom usmjeren ka postizanju obostranog priznanja hrvatskih tehničkih kvalifikacija u drugim zemljama, što je važno s obzirom na prijavu zemlje za članstvo u EU. Zakon o komori zabranjuje njezinim članovima da se natječu jedan protiv drugog po cijeni. Pored toga, Komora utvrđuje najniže cijene (obično izražene kao postotak od cijene kapitala investicijskog projekta) ispod kojeg njezini članovi ne bi smjeli prihvaćati posao. No, mnogi konzultanti otvoreno krše ovo ograničenje i redovno se natječu za posao nudeći ispod najniže cijene koju je utvrdila Komora: na primjer, pristali su preuzeti poslove projektiranja za 1 posto cijene investicije dok Zakon o komori određuje najnižu naknadu od 1,8 posto za takvu vrstu investicije Bankarski sektor Bankarski sektor Hrvatske velik je prema istočnoeuropskim standardima. U godini, sredstva banaka iznosila su ukupno HRK 183 milijardi (US$ 27,3 milijardi), što predstavlja nominalno povećanje od 60 posto u odnosu na godinu i jednako je 90 posto BDP-a, što je jedan od najviših odnosa sredstva/bdp u regiji (vidi Slika 4). Sektorom maloprodajnog 45

57 bankarstva dominiraju dvije banke: Zagrebačka banka, s tržišnim udjelom od 30 posto, i Privredna Banka Zagreb (PBZ). Te dvije banke drže gotovo polovicu sredstava banaka u zemlji. Slika 4: Dubina bankarskog sektora, godina Dubina bankarskog sektora, godina Krediti/BDP Depoziti/BDP Hrvatska Bugarska Rumunjska Jugoistočna Europa (a) Albanija, Bugarska, Hrvatska, Srbija i Crna Gora, Makedonija, Rumunjska Izvor: Nacionalna banka Grčke, Bilten novih gospodarstava Jugoistočne Europe i Sredozemlja Ostali dijelovi hrvatskog financijskog sustava su slabije razvijeni. Na primjer, sektor osiguranja je relativno nedovoljno razvijen i obuhvaća samo 26 osiguravateljskih tvrtki: godine, premije su iznosile 3,2 posto BDP-a u usporedbi s europskim prosjekom od 9 posto Operativno okruženje za kompanije privatnog sektora Izvješće Savjetodavne službe o stranim ulaganjima (FIAS) o Administrativnim barijerama za strana ulaganja u Hrvatskoj (lipanj godine) dalo je prilično pozitivne rezultate u nekoliko područja koja su važna za tvrtke privatnog sektora koje posluju u Hrvatskoj, posebno iz perspektive mogućih stranih ulagača. Izvješće je utvrdilo da je postupak registracije hrvatskih društava prilično jednostavan te da ne postavlja privatnih poduzećima neke značajne prepreke. Uvjeti za registraciju u skladu su sa standardnom praksom u cijeloj EU. No, izvješće FIAS-a je utvrdilo da postoje značajne prepreke kod ishođenja tri potrebne dozvole a koje su vezane uz građevinske radove. Među njima je najproblematičnija i najskuplja građevinska dozvola a zahtijeva brojne suglasnosti različitih odjela lokalnih i središnjih vlast i komunalnih poduzeća za što su često potrebna neslužbena plaćanja. Također je utvrđeno da je dosta problematično osigurati priključke na komunalne usluge te da je potrebno platiti kako bi ih se lakše dobilo iznose koji narastu na nekoliko tisuća dolara. 46