Uloga sindikata u modernizaciji dr`avne uprave

Transcription

1 Uloga sindikata u modernizaciji dr`avne uprave Sini{a Kuhar * Uloga sindikata javnih slu`benika obilje`ena je svojevrsnim procjepom izme u starih, naslije enih navika i `elja slu`benika-~lanova sindikata i nedovoljno promi{ljenih modernizacijskih mjera u javnoj upravi. Ona je posebno slo`ena ako je rije~ o sindikatima op}e naravi, ~ije ~lanstvo dolazi iz razli~itih dijelova javnog sektora, pa treba balansirati izme u pojedinih skupina ~lanstva s razli~itim interesima. Razvoj ljudskih potencijala smatra se bitnom komponentom modernizacije javne uprave. Modernizacijski u~inci kao posljedica djelovanja sindikata slu`benika vide se u podru~ju pravne regulacije, pru`anja pravne za{tite slu`benicima i utjecaja na temelju tako prikupljenih podataka te kolektivnog pregovaranja. Klju~ne rije~i: sindikat javnih slu`benika, modernizacija javne uprave, kolektivni pregovori, razvoj ljudskih potencijala, pravna za{tita slu`benika * Sini{a Kuhar, glavni tajnik Sindikata dr`avnih i lokalnih slu`benika i namje{tenika Republike Hrvatske (main secretary of the Trade union of the state and local civil servants and employees in the Republic of Croatia)

2 344 Sini{a Kuhar: Uloga sindikata u modernizaciji dr`avne uprave, god. 8. (2008.), br. 2., str Dru{tveni kontekst U dru{tvu u kojem se pojmovima pridaje zvu~an, op}eprihva}en, ali ~esto iskrivljen ili isprazan sadr`aj, pisati o ulozi sindikata u modernizaciji dr`avne uprave nezahvalan je posao, i to iz nekoliko razloga. Naime, uvrije`ena je sindikalna praksa reagirati na dru{tvene procese kritiziraju}i njihove negativne posljedice, upozoravaju}i na obespravljenost zaposlenika, njihov te{ki materijalni polo`aj, skrivene namjere poslodavaca i politi~kih mo}nika koji ih u njihovo ime name}u. Vrlo ~esto njihov (na{) kriti~ki diskurs rabi pojednostavljenu crno-bijelu retoriku, suprostavljaju}i zaposleni~ku nemo} i patni~ko-pravedni~ku poziciju superiornim silama kapitala, mo}i i potencijalnim kriminalnim namjerama. No, sindikati ~esto iz vida gube kompetitivni globalni dru{tveni kontekst u kojem se odvijaju svi dru{tveni procesi, pa i oni koji diktiraju ulogu i polo`aj dr`avne uprave u dru{tvu. U zaposleni~kom sustavu u kojem je zaposliti se zna~ilo biti situiran i siguran za posao do kraja radnog vijeka, u kojem se gra aninu pristupalo s polo`aja ekskluzivnog i politi~ki neupitnog pru`atelja usluga, uvo enje sustava kvalitete, u~inkovitosti i konkurencije nije moglo pro}i bez otpora. S druge strane, otpor koji sustav dr`avne uprave pru`a reformskim zahvatima vrlo je ~esto logi~na posljedica nekvalitetnih, parcijalnih i, na razini politika, nedovoljno osmi{ljenih poku{aja modernizacije dr`avne uprave. Modernizacija dr`avne uprave u Hrvatskoj ~esto se svodi na tehni~ko-tehnolo{ko osuvremenjivanje, pri }emu se tom va`nom aspektu hvatanja koraka s blagodatima i mogu}nostima, prije svega informacijsko-komunikacijske tehnologije, pridaje ve}e zna~enje od razvoja ljudskih potencijala i njihove mogu}nosti udovoljivanju potreba gra ana kao korisnika usluga dr`avne uprave. Brzi internet, mo}na ra~unala i suvremena tehni~ka pomagala ~esto se prikazuju kao preduvjet modernoj, hitroj i u~inkovitoj dr`avnoj upravi. Takav informativno-tehnicisti~ki pristup, potpomognut politi~kom demagogijom o birokratiziranoj svijesti, ideolo{kim atavizmima ukorijenjenim u dr`avnim tijelima kao utvrdi komunisti~ko-tu manovsko-koalicijskih snaga i prekobrojnosti dr`avnih slu`benika,»rezervnoj armiji rada«koja navodno samo ~eka preuzeti posao u dr`avnoj upravi od lijenih, nesposobnih i korumpiranih dr`avnih slu`benika, ~esto kao posljedicu ima otpor koji je jednako utemeljen na predrasudama i stereotipima glede namjera onih koji predvode i provode reforme sustava dr`avne uprave. Sustav u kojem se cikli~ki smjenjuju suprotstavljeni koncepti nova~enja, vrednovanja rada i nagra ivanja dr`avnih slu`benika, uvijek iznova konta

3 Sini{a Kuhar: Uloga sindikata u modernizaciji dr`avne uprave, god. 8. (2008.), br. 2., str minirani politi~kim kadroviranjem na svim razinama, te{ko mo`e reagirati druk~ije na svaki novi poku{aj modernizacije negoli s nepovjerenjem i sumnji~avo{}u. Uloga sindikata to je te`a, kompliciranija i nezahvalnija ako je rije~ o sindikatu koji djeluje na razini cijelog upravnog sustava. Pred ozbiljnim, kadrovski ekipiranim i dru{tveno odgovornim sindikatima ~esto stoje opre~ni, ali zato ne manje legitimni zahtjevi ~lanova s ciljem odr`anja statusne sigurnosti, unapre enja materijalnog polo`aja zaposlenika dr`avne uprave, razvoja ljudskih potencijala i socijalnog kapitala koji predstavljaju dr`avni slu`benici. Od sindikata se zahtijeva o~uvanje povlastica ste~enih dugogodi{njim radom u sustavu koji se popunjavao stru~no neodgovaraju}im profilom zaposlenih, ali koji je istovremeno od zaposlenika proizvodio neodgovaraju}e kadrove stalno poo{travaju}i stru~ne uvjete za njihovo nova~enje, zadr`avanje i obavljanje poslova radog mjesta, ne ula`u}i pri tome dovoljno u njihovo permanentno obrazovanje i usavr{avanje te dopu{taju}i stru~nu eroziju i odljev kadrova kroz negativnu selekciju uzrokovanu malim pla}ama, neprepoznavanjem i nerazlikovanjem izvrsnih od manje dobrih slubenika. U takvom sustavu normalno je da se istodobno tisu}e ljudi otpu{ta i prima u dr`avnu slu`bu, da se proizvode nepotrebne dru{tvene tenzije i generiraju socijalni slu~ajevi i problemi, umjesto da se stvore pretpostavke za evolutivni razvoj slu`beni~kog aparata, bez»revolucionarnih«dramati~nih rezova. Doprinos sindikata modernizaciji dr`avne uprave Uloga sindikata u modernizaciji dr`avne uprave, ali i njihov doprinos ubla`ivanju socijalnih tenzija koje izazivaju tranzicijski dru{tveni procesi prilago ivanja novim globalnim obrascima i standardima, trebala bi biti razmjerna strahu i o~ekivanjima njihova ~lanstva od novog globalnog poretka, ali na`alost sindikati nisu, kao ni politika zbog koje imaju posla, uvijek na visini zadatka. Poku{avaju li utjecati na kvalitetu i sadr`aj rje{enja kojima se ure uje podru~je dr`avne uprave, predlagatelji strategija i zakona to do`ivljavaju kao nedopu{tenu agresiju na njihov teren, a kad svoje djelovanje svode isklju~ivo na podru~je materijalnih prava, optu`uje ih se za dru{tveni autizam i neosljetljivost za globalnu ekonomsku situaciju i poziva ih se na solidarnost s onima kojima je te`e od dr`avnih slu`benika i namje{tenika.

4 346 Sini{a Kuhar: Uloga sindikata u modernizaciji dr`avne uprave, god. 8. (2008.), br. 2., str Sindikat dr`avnih i lokalnih slu`benika i namje{tenika Republike Hrvatske u tome nije iznimka, no zahvaljuju}i disperziranom i raznolikom ~lanstvu koje obuhva}a dr`avne, javne i lokalne slu`benike i namje{tenike, ima rijetku mogu}nost kroz korpus svoga ~lanstva usporediti nejednak polo`aj javnih slu`benika. Stoga, iako se bori za maksimalisti~ke zahtjeve svih podskupina slu`benika, Sindikat istovremeno poku{ava stvoriti pretpostavke za ujedna~ivanje radnopravnih i karijernih uvjeta u dr`avnim i javnim slu`bama te slu`bama na razini podru~ne (regionalne) i lokalne samouprave. Iako cilj takvog pristupa nije modernizacija s pozicija krajnjeg korisnika upravnog servisa, Sindikat svojim raznovrsnim aktivnostima u kona~nici pridonosi upravo kvalitetnijem i u~inkovitijem radu dr`avne uprave. Taj je doprinos mogu}e razmatrati kroz tri skupine aktivnosti Sindikata: 1. davanje mi{ljenja, primjedaba i prijedloga na strategije, zakone, druge propise i akte; 2. pru`anje pravne pomo}i ~lanstvu i njezin povratni utjecaj na zakonodavnu i sudsku praksu te propitivanje ustavnosti i zakonitosti pojedinih propisa; 3. kolektivno pregovaranje kao podru~je u kojem se utvr uju uvjeti rada slu`benika i namje{tenika. O~itovanje Sindikata na prijedloge strategija, zakona, drugih propisa i akata institucionalizirano je me usektorskim dokumentima kao {to je Program suradnje Vlade RH i neprofitnog, nevladinog sektora iz 2000., Poslovnikom Vlade i Kolektivnim ugovorom za dr`avne slu`benike i namje{tenike. Ti dokumenti utvr uju obvezu Vlade RH na suradnju na podru~ju zakonodavstva s nevladinim udrugama, tra`enje mi{ljenja o prijedlozima odluka kojima se ure uju pitanja iz djelokruga rada udruga i savjetovanje sa sindikatima pri dono{enju odluka od va`nosti za gospodarski i socijalni polo`aj slu`benika i namje{tenika. Zahvaljuju}i tome Sindikat ima mogu}nost intervencije u zakonske prijedloge prije njihova upu}ivanja u zakonodavnu proceduru, odnosno izme u dvaju saborskih ~itanja. Tako je, na primjer, Sindikat u Zakonu o dr`avnim slu`bencima svojim prijedlozima postigao izjedna~ivanje slu`benika i namje{tenika za vrijeme raspolaganja i otkaznog roka, ograni~avanje anga`iranja vanjskih pru`atelja usluga na poslovima koji nisu poslovi dr`avne uprave, uvjetovanje razrje{enja rukovode}ih dr`avnih slu`benika ocjenom u~inkovitosti rada, propisivanje kaznenog djela nasilja protiv obitelji i mlade`i kao zapreke za

5 Sini{a Kuhar: Uloga sindikata u modernizaciji dr`avne uprave, god. 8. (2008.), br. 2., str prijam u dr`avnu slu`bu, za{titu anonimnosti»zvi`da~a«kod prijavljivanja kaznenog djela korupcije i drugo. Sindikati su uklju~eni i u rad zajedni~ke radne skupine Vlade RH i sindikata dr`avnih slu`bi za izradu Zakona o pla}ama dr`avnih slu`benika. Pravna pomo} koju Sindikat pru`a ~lanstvu vlastitom pravnom slu`bom, pored neposredne za{tite slu`beni~kih i namje{teni~kih prava, kao posljedicu ima testiranje i vrednovanje pojedinih zakonskih rje{enja u njihovoj provedbi, stvaranje i ujedna~ivanje sudske prakse i, kao jednu od posljedica, modernizaciju dr`avne uprave ~iji rad postaje promi{ljeniji i bolji. Naime, rad dr`avne uprave podjednako se testira i vrednuje kad je rije~ o njezinim zaposlenicima kao i kad je rije~ o obi~nim gra anima. Tako er, ~ak zaposlenika dr`avnih i javnih slu`bi istodobno su u dualisti~kom polo`aju izvr{itelja i korisnika usluga dr`avne uprave. Od upravnog sustava koji svojim zaposlenicima ne osigurava zakonom, propisima i kolektivnim ugovorom zajam~ena prava mnogo se toga ne mogu nadati ni gra ani, jer upravni organizam koji proizvodi nepotrebne unutarnje tenzije nije u dovoljnoj mjeri koncentriran na svoje primarne zakonske zada}e. Tako su masovni sudski sporovi radi ostvarivanja prava na bo`i}nicu i dar za djecu iz upozorili na nejednaku sudsku praksu i diskriminiraju}i polo`aj gra ana pred zakonom ovisno o nadle`nosti `upanijskog suda koji je o tim pravima odlu~ivao te je stoga Ustavni sud, navode}i upravo te sporove kao jedan od razloga, ukinuo odredbu Zakona o parni~nom postupku kojom se u sporovima vrijednosti manje od kuna ne dopu{ta revizija. U slu~aju {trajka u dr`avnim slu`bama iz i Sindikat je kroz sudske sporove zbog uskrate dnevnice za vrijeme provedeno u {trajku, bez dono{enja rje{enja, stvorio pretpostavke za za{titu prava slu`benika i namje{tenika na {trajk kao legitimnu industrijsku akciju protiv poslodavca. Sindikat je kroz institut predlaganja ocjene ustavnosti i zakonitosti pred Ustavnim sudom RH inicirao razmatranje prakse Vlade RH koja, suprotno Zakonu o Vladi Republike Hrvatske koji propisuje da se uredbe koje je ovla{tena donositi obvezno objavljuju u Narodnim novinama, ne objavljuje dijelove uredbi o unutarnjem ustrojstvu dr`avnih tijela koji se odnose na okvirni broj potrebnih dr`avnih slu`benika i namje{tenika. Cilj je toga ne samo poticanje Vlade na zakonito djelovanje ve} i omogu}ivanje uvida u broj i strukturu zaposlenih dr`avnih slu`benika i namje{tenika. Ipak, kroz kolektivno pregovaranje Sindikat ima mogu}nost izravnog utjecaja na modernizaciju dr`avne uprave kroz ugovaranje rje{enja kojima se

6 348 Sini{a Kuhar: Uloga sindikata u modernizaciji dr`avne uprave, god. 8. (2008.), br. 2., str njezin rad uskla uje s radnopravnim ste~evinama i ste~evinama radni~ke i gra anske participacije. Tako je upravo Sindikat predlo`io ugovaranje obveze savjetovanja pri dono{enju uredbi o unutarnjem ustrojstvu i pravilnika o unutarnjem redu, obveze dr`avnih tijela da pri dono{enju plana prijma i popunjavanju slobodnih radnih mjesta vode ra~una o zapo{ljavanju osoba s invaliditetom, sukladno Zakonu o profesionalnoj rehabilitaciji i zapo{ljavanju osoba s invaliditetom, te da se u tu svrhu odrede primjerena radna mjesta i uvjeti rada, kao i potpisivanje sporazuma o za{titi dostojanstva dr`avnih slu`benika i namje{tenika. Kao jednu od va`nijih, iako jo{ uvijek ne i provedenih, odredaba Kolektivnog ugovora za dr`avne slu`benike i namje{tenike za transparentniju i u~inkovitiju kadrovsku politiku u dr`avnoj upravi treba spomenuti i odredbu Ugovora kojom se Vlada i sindikati dr`avnih slu`bi, polaze}i od odgovornosti socijalnih partnera za rad dr`avnih slu`bi, obvezuju osnovati zajedni~ko radno tijelo radi pobolj{anja kvalitete rada i u~inkovitosti dr`avnih slu`bi. To radno tijelo trebalo bi jednom godi{nje razmatrati stanje u dr`avnim slu`bama s ciljem pobolj{anja rada dr`avnih slu`bi i predlagati mjere u svezi sa: strukturom kadrova u dr`avnim tijelima s obzirom na potreban broj slu`benika i namje{tenika, obrazovnu strukturu i posebna znanja i vje{tine koji se od njih o~ekuju; socijalno odgovornim upravljanjem ljudskim resursima radi podizanja optimalnog broja i strukture kadrova uz uva`avanje ste~enih prava postoje}ih slu`benika i namje{tenika, na na~in kojim }e se u najve}oj mjeri koristiti mogu}nosti edukacije i stru~nog osposobljavanja, kao i odgovaraju}ih oblika zbrinjavanja neodgovaraju}ih kadrova, odnosno vi{ka zaposlenih; zajedni~kim promicanjem profesionalnih i eti~kih vrijednosti, kao i izvrsnosti u radu dr`avnih slu`bi s ciljem podizanja razine svijesti o dr`avnoj upravi kao servisu u slu`bi gra ana. Izvje{}e o stanju i mjerama koje se predla`u radno tijelo trebalo bi donijeti do 30. lipnja teku}e godine radi osiguranja potrebnih sredstava za njegovu provedbu u postupku dono{enja dr`avnog prora~una. U pregovorima za novi kolektivni ugovor Sindikat je, s ciljem podizanja razine kvalitete kolektivnih pregovora, predlo`io omogu}ivanje participacije predstavnika nevladinih udruga i akademske zajednice, u obliku»dob

7 Sini{a Kuhar: Uloga sindikata u modernizaciji dr`avne uprave, god. 8. (2008.), br. 2., str ronamjernih savjetnika«. Sindikat je svoj prijedlog, uobli~en u novu glavu Kolektivnog ugovora za dr`avne slu`benike i namje{tenike, uputio i Uredu za socijalno partnerstvo, uz obrazlo`enje kako za to postoji potreba kad se pregovara i raspravlja o pitanjima kojima se izravno ili neizravno utje~e na u~inkovitost i kvalitetu rada dr`avnih slu`bi kao servisa gra ana, u kojem bi slu~aju nevladine udruge i predstavnici akademske zajednice mogli i trebali zastupati javni interes u pregovorima. Tako er, njihovo bi uklju~ivanje bilo mogu}e i kad je rije~ o specifi~nim pitanjima vezanim uz status dr`avnih slu`benika i namje{tenika. Sindikat predla`e da svaka ugovorna strana u pregovorima mo`e predlo`iti do tri predstavnika nevladinih udruga i akademske zajednice te da oni u pregovorima imaju polo `aj dobronamjernih savjetnika koji ne mogu izvje{tavati javnost o tijeku i rezultatima rasprave i pregovora bez odobrenja ugovorne strane koja ih je predlo`ila. Polazi{te je Sindikata da pojedina pitanja koja su predmet pregovora i rasprave dviju strana zbog svoje kompleksnosti i razine stru~nosti koju zahtijeva njihovo razmatranje nadilaze stru~ne kompetencije pregovara~a i pomo}»sa strane«u obliku stru~njaka nevladinog sektora i akademske zajednice i vi{e je negoli dobrodo{la. Ako se prijedlog Sindikata ugradi u kolektivni ugovor, to bi zna~ilo da }e ubudu}e, kad je rije~ o strukturi kadrova u dr`avnoj slu`bi, ravnopravnost i zastupljenost spolova, cijena rada, analiza platnih sustava, za{tita dostojanstva i antidiskriminacijske mjere, stambeno zbrinjavanje i sl., jedna ili obje strane u pregovorima u pomo} mo}i pozvati profesora s podru~ja upravne znanosti, radnog prava ili predstavnika nevladine udruge koja se bavi problemom mobinga, rodne jednakosti, socijalnom politikom. Kao razlog takvom uvo enju svojevrsnih»prijatelja pregovara~kih odbora«sindikat navodi ~injenicu da se aktivisti nevladinih udruga i predstavnici akademske zajednice nerado uklju~uju u rad pregovara~kih odbora kao savjetnici jedne ili druge strane u pregovorima, jer takav polo`aj implicira polo`aj»pla}enika«koji»drukaju«za rje{enja jedne ili druge strane. Takvim njihovim uklju~ivanjem oni bi u procesu pregovora zadr`ali dignitet i polo`aj neovisnih stru~njaka koji u pregovorima zastupaju interes javnosti i poma`u stranama prona}i stru~no utemeljena najbolja rje{enja. I na kraju, anga`man Sindikata koji se odvija kroz kolektivne pregovore, participaciju sindikalnih povjerenika i ~lanova Sindikata slu`benika i namje{tenika u dono{enju va`nih odluka kojima se utje~e na njihov gospodarski i socijalni polo`aj, kao posljedicu ima razvijanje svijesti i kulture socijalnog dijaloga i bolje razumijevanje podjednake potrebe gra ana da

8 350 Sini{a Kuhar: Uloga sindikata u modernizaciji dr`avne uprave, god. 8. (2008.), br. 2., str znaju tko, {to i na koji na~in radi u dr`avnoj i javnoj upravi i da na isti na~in sudjeluju u raspravi o njezinoj kvaliteti i u~inkovitost rada. Ako se dr`avni slu`benici i namje{tnici ~esto osje}aju nemo}ni i frustrirani zbog svoga statusa i nemogu}nosti utjecaja na njegovo pobolj{anje, ali i unapre enje kvalitete rada u dr`avnoj upravi, i kroz Sindikat i njegove aktivnosti poku{aju promijeniti takvo stanje, mo`da }e imati vi{e razumijevanja i za potrebe gra ana kao korisnika njihovih stru~nih usluga. The Role of Trade Unions in the Modernisation of State Administration Summary The role of the public servants union is marked by a gap between the old, inherited habits and wishes of the union members and poorly considered modernisation measures in public administration. This role is particularly complex in the unions of»general type«whose membership comes from different parts of the public sector and, therefore, requires balancing among different membership groups with various interests. Human potentials development is considered to be an important component of modernisation of public administration. Modernisation effects as a consequence of union activities are visible in the field of legal regulation, legal aid to public servants, influence the union gains via the information gathered in the process of providing legal aid, and collective bargaining. Key words: public servants union, modernisation of public administration, collective bargaining, human potentials development, legal aid and protection of public servants