Petrus C. van Duyne Elena Stocco Jelena Dimitrijević

Transcription

1 Politika borbe protiv korupcije u Srbiji Sazetak izvestajja Od crne kutiijje ka transparentnojj jjavnojj polliitiicii Petrus C. van Duyne Elena Stocco Jelena Dimitrijević

2

3 Predgovor Ovaj izveštaj je prikaz našeg istraživanja o korupciji u Srbiji. Projekat je finansirala Ambasada Holandije u Beogradu, a on je naš drugi pokušaj da se rasvetli priroda korupcije u Srbiji i načini na koje se organi vlasti bore sa ovim problemom. Istraživati znači osvajati i ispitivati novu teritoriju, iako se možemo zapitati šta je novo na polju korupcije?. Zar ona ne postoji oduvek i zar svakog dana mediji ne izveste o nekom skandalu s tim u vezi? Sasvim tačno, ali koliko je sistematično znanje o tome? Šta pokazuju podaci i cifre koje poseduju organi vlasti i, naročito, koliko su oni pouzdani? Kada smo započeli sa izviđanjem ove oblasti, teško da je postojalo bilo kakvo sistematično poznavanje. Ukratko, niko nije znao mnogo pre dve godine u vreme našeg prvog projekta, kao ni naknadno kada smo počeli iznova. Sama činjenica da u međuvremenu nije bilo napretka bitna je za naše istraživanje. Ona govori da iako je usvojen novi zakon, nacionalna strategija i osnovana Agencija za borbu protiv korupcije, ni dalje nije bilo osnovnih sistemskih podataka kao polazne tačke za sve napore u borbi protiv korupcije. Da bismo popunili tu prazninu, naše istraživanje je moralo da počne od početka, uprkos svim nedostacima takvog pristupa, i delimično u mraku. Pomoć je stigla od raznih institucija (sudova i tužilaštava, Saveta za borbu protiv korupcije) i Zavoda za statistiku Republike Srbije. Zahvaljujući njihovoj otvorenosti i interesovanju, stekli smo bolji uvid u osnovne podatke koje poseduju organi vlasti i tako dobili empirijsku dodatu vrednost. Stekli smo detaljne podatke o mnogim slučajevima, ali verni istraživačkoj tradiciji, zadržali smo njihovu strogu anonimnost. Zato u ovom izveštaju neće biti pomena imena zvaničnika, bilo u pohvali ili kritici, kao ni lica koja se pojavljuju u slučajevima korupcije i drugim dokumentima, čak i kada su njihova dela bila poznata u javnosti. Kao i u svim istraživanjima, pitanja su dovodila do novih pitanja i kao i uvek, neka od njih su ostala otvorena. Na neka nismo mogli da odgovorimo usled vremenskog ograničenja (14 meseci), što sve govori da ima sasvim dovoljno prostora za dalje istraživanje. Iskreno se nadamo da će naše kolege u Srbiji preuzeti palicu i nastaviti tom stazom. Istraživanje o korupciji je teško sprovesti u bilo kojoj zemlji i istraživač zavisi od ljudi i institucija koje istinski brine stanje korupcije i koji su otvoreni za saradnju. Nisu sve institucije bile spremne da nam pomognu, ali onima koje su nam omogućile empirijsku osnovu za naš izveštaj, duboko zahvaljujemo. Istraživači su odgovorni za bilo koju pogrešnu interpretaciju u ovom izuveštaju ili bilo šta sa čime se oni ne bi mogli složiti. Petrus C. van Duyne 13 February 2012, Beograd 1 1 Misljenja iznesena u ovom izvestaju ne odrazavaju nuzno i stavove vlade Holandije.

4

5 Bitni aspekti projekta Širi ugao posmatranja: percepcija korupcije Rezultati anketa stanovništva pokazali su da, nasuprot očekivanjima, većina ispitanika ne smatra korupciju najbitnijim problemom u zemlji. Korupcija je krivično delo koje se veoma slabo prijavljuje. Znatan deo ispitanika (20) nema ništa protiv davanja mita. Procenat dela korupcije prijavljenih policiji je nizak: 35 ispitanika koji su doživeli davanje mita smatraju prijavljivanje tog dela policiji besmislenim: Koga je briga? Metod istraživanja: dostupnost podataka i institucija U kojoj meri dostupnost podataka odslikava visoki prioritet ovog problema? Pristupačnost relevantnih institucija značajno varira. Ministarstva pravde i unutrašnjih poslova bila su slabo dostupna za saradnju. Sudovi i tužilaštva u Beogradu, kao i Zavod za statistiku bili su otvoreni i spremni za saradnju. Isto tako, Savet za borbu protiv korupcije nam je otvorio svoja vrata. Agencija za borbu protiv korupcije držala se po strani. Nalazi: plodovi drveta Sveukupni podaci o broju dela sa elementom korupcije prijavljenih policiji, optužnicama i osudama pokazuju postojan pad od 2005./2006., kao i u odnosu na podatke o opštim krivičnim delima. Analiza baze podataka Zavoda za statistiku za period pokazala je sledeće: Većina prijava spada u kategoriju zloupotreba službenog položaja (62). Druga kategorija je kršenje zakona od strane sudije, javnog tužioca i njegovog zamenika (16), za kojom sledi pronevera (11). Slučajevi mita (primanje ili davanje) veoma retko se prijavljuju (2,5), a u najmanjem broju od strane građana (oko 1,5 prijava građana). Javno tužilaštvo je odbacilo oko 49 prijava. Svega 10 prijava građana završilo se optužnicom. Primećene su velike i neobjašnjive razlike u procentu podignutih optužnica između tužilaštava, krećući se od 26 do 65. Od predmeta koji su završili pred sudom, u 61 slučajeva doneta je osuđujuća presuda. Međuregionalne razlike su značajne: od Optužene sudije i tužioci nemaju čega da se plaše: samo u tri slučaja su bili osuđeni. U slučaju osuđujuće presude, uobičajena kazna je zatvorska, u 80 slučajeva uslovna, naročito kod kraćih kazni. I ovde su primećene neobjašnjive razlike između pojedinih sudova. Isto važi i za potencijalnu korelaciju između tužilaštava i sudova - nema korelacije. Pravosuđe se može posmatrati kao neuređena kutija koja isključuje ideju o antikorupcijskoj strategiji koja se primenjuje unutar njenih zidova. Ova nepredvidljivost baca sumnju na efikasno funkcionisanje Nacionalnog koordinatora.

6 Analiza krivičnih predmeta, optužnica i presuda pokazuje da je kategorija zloupotreba službenog položaja preširoka ona pokriva i slučajeve koji nisu vezani za korupciju. Analiza je takođe pokazala u kojoj meri manifestacije korupcije i relevantna krivična dela zahvataju sve slojeve društva, bilo da se radi o teškim delima koja procesuira specijalni tužilac i sud za organizovani kriminal ili običnim delima pred osnovnim sudovima i tužilaštvima: od visokih političara, preko direktora srednjih škola, do taksista. Tokom cele analize, prepreka su nam bili mali brojevi koji govore u kojoj meri ova krivična dela ostaju neprijavljena. Studija koju je sproveo Savet za borbu protiv korupcije pokazuje zašto se (ne) procesuiraju slučajevi visokog profila. Upornost u prijavljivanju ovih slučajeva moglo bi pre da rezultira gonjenjem protiv podnosilaca prijave ili čak Saveta. Međutim, organi vlasti ili Republičko javno tužilaštvo nisu reagovali nema potrebe za hitnošću. Na kraju ovog istraživanja predstavljamo instrument za praćenje obrade slučajeva korupcije od strane organa vlasti, koji je nastao unapređenjem postojećeg sistema za skupljanje podataka Instrument za integrisani unos podataka o krivičnim delima koja se odnose na korupciju - IIUP (engl. Integrated Criminal Data Entry Tool: ICDET), kao najekonomičnije sredstvo.

7 Sadržaj (ceo izvestaj) Rezime izveštaja 1 1. Aspekti korupcije i istraživanje crna kutija 7 2. Ko je čini i koga to brine? Prikaz istraživanja 13 Percepcije i stvarnost Metoda istraživanja 19 a. Otvoreni izvori: web stranice organa vlasti i medija 20 b. Savet za borbu protiv korupcije 21 c. Republičko javno tužilaštvo 22 d. Sudovi 24 e. Republički zavod za statistiku (RZS) 25 f. Policija i Ministarstvo unutrašnjih poslova 25 g. Druge institucije Nalazi: Drvo se poznaje po plodovima 29 I. Otvoreni izvori: web stranice organa vlasti i medija 30 a. Web stranice 30 b. Mediji 30 II Zavod za statistiku Republike Srbije (ZSRS) 32 a. Vremenski trend: ukupan priliv slučajeva zloupotrebe službenog položaja 33 b. Republičko javno tužilaštvo 35 b1. Priliv predmeta po tužilaštvma 35 b2. Ko prijavljuje dela protiv službene dužnosti? 37 b3. Ishod: optužnica ili odbacivanje prijave 40 c. Teritorije sudova: suđenje i presuda 45 c1. Priliv predmeta i presude 45 c2. Kazne 50 d. Preliminarni zaključci za statističku analizu 54 III. Pogled izbliza na plodove (korupcije) 55 a. Specijalno tužilaštvo i sud 56 b. Predmeti ispred Višeg suda u Beogradu 64 c. Prvo osnovno tužilaštvo i Prvi osnovni sud u Beogradu 64 c1. Prvo osnovno tužilaštvo u Beogradu 64 c2. Prvi osnovni sud u Beogradu 66 d. Slučajevi Saveta za borbu protiv korupcije: bez odgovora Instrument za integrisani unos podataka: IIUP 73 a. Od neuređene kutije do strateške mape 73 b. Krivični predmeti: cargo bez teretnog lista 74 c. Sjedinjeni SK obrazac 78

8 6. Zaključak: pogled unapred 83 Epilog: utonuli u ravnodušnost? 84 Literatura 85 Prilog I: 87 a. Statistički obrazac SK-1 87 b. Statistički obrazac SK-2 90 Prilog II: Tabele iz Prvog osnovnog tužilaštva u Beogradu 95 Opštinska tužilaštva 94 Prilog III: Predlog sledećeg projekta 97 Prilog IV: Evaluacija saradnje sa institucijama 101

9 Rezime izveštaja Istraživački projekat o korupciji Intenziviranje borbe protiv korupcije u Srbiji putem jačanja transparentnosti sprovođenja zakona i razvoja činjenično zasnovane javne politike omogućila je ambasada Holadije. On predstavlja nastavak prethodnog istraživačkog projekta koji je sproveden od i kao takav predstavlja kontinuirani pokušaj da se baci svetlo na krivičnopravnu stranu korupcije i sličnih krivičnih dela. Sa istraživačke tačke gledišta, ova oblast se smatra»mračnom sobom«(camera obscura) u kojoj postoji očigledan nedostatak transparentnosti. To ilustruje jedan od izveštaja Saveta za borbu protiv korupcije, koji iznosi razne prijavljene slučajeve koji s razlogom bude sumnju u postojanje korupcije, ali na koje Vlada nikada nije odgovorila. Sa istraživačkog aspekta, ovo stanje»mračne sobe«zahteva primenu posebnog načina istraživanja»crne kutije«kada su u pitanju institucije koje sprovode zakone. Naše istraživanje ne pretenduje da može da zaviri unutar 'crne kutije' organa za sprovođenje zakona, već istražuje spoljašnje manifestacije, promet predmeta i njihove karakteristike. Ukratko, koje vrste predmeta koji se tiču korupcije bivaju procesuirane od strane pravosudnih institucija (javnog tužilaštva i sudova) i na koji način, kako i kada ti slučajevi bivaju okončani (npr. podizanje optužnice ili donošenje presude)? Kako rad nijedne institucije ne može biti razmatran bez njenog okruženja, u izveštaju je najpre prikazana šira slika o situaciji u oblasti korupcije u Srbiji pod nazivom»ko je čini i koga to brine?«. Suprotno očekivanjima, istraživanje javnog mnjenja pokazuje da većina ispitanika ne smatra korupciju najozbiljnijim problemom u zemlji. U zavisnosti od konkretnog istraživanja javnog mnjenja, ozbiljnost problema korupcije se rangira na trećem ili četvrtom mestu od 8,7 do 18 procenata. Upitani o direktnom iskustvu davanja mita, od 15 do 20 procenata ispitanika je odgovorilo da je dalo mito u protekla 3 meseca/12 meseci. Značajan broj ispitanika (20 procenata) nije nezadovoljan praksom davanja mita imajući u vidu pozitivan ishod koruptivne transakcije, što nas dovodi do zaključka»mnogi to čine, a malo njih to brine«. Percepcija korupcije je stalno predmet ispitivanja ispitanici mogu da rangiraju svoju zemlju i institucije po»stepenu korupcije«. Uprkos nekim metodološkim ograničenjima, rangiranje korupcije odražava poverenje građana u institucije. Građani Srbije smatraju da je korupcija najzastupljenija u političkim partijama koje su na samom vrhu lestvice (76,7 posto ispitanika), praćene zdravstvenim sektorom (73,6 posto), dok Vladine institucije imaju generalno visok stepen percepcije korupcije, među kojima je policija najbolje rangirana sa 62,3 procenata. Ne iznenađuje činjenica da je stopa priajvljivanja slučajeva korupcije policiji niska: 35 procenata ispitanika koji su iskusili davanje mita smatra prijavljivanje koruptivnih radnji bespredmetnim:»koga je briga?«glasi odgovor. 1

10 Metoda istraživanja Situacija»mračne sobe«ima svoje posledice po istraživanje u ovoj oblasti. Pošto ne postoji centralna institucija gde se mogu prikupiti podaci ili druga vrsta znanja u ovoj oblasti, istraživački tim je morao da»pokuca na mnoga vrata«, posebno što je akademsko istraživanje u ovoj oblasti prestalo nakon Istraživački tim se obratio sledećim potencijalnim izvorima informacija: Otvoreni izvori: mediji i web stranice Ministarstva pravde, Ministarstva unutrašnjih poslova i Narodne skupštine. (Pisani) mediji sadržali su značajan broj referenci od kojih je napravljena odgovarajuća selekcija. Web stranice Narodne skupštine i pomenuta dva ministarstva nisu pružile korisne informacije. Pitanja za pojašnjenja zbog čega ne postoje korisne informacije upućene Narodnoj skupštini kao i pomenutim ministarstvima ostala su bez odgovora. Savet za borbu protiv korupcije pružio nam je punu podršku od početka projekta i dao pristup svojoj bazi podataka, kao i procesnoj istoriji predmeta koje je Savet predao Republičkom javnom tužilaštvu. U većini slučajeva od tužilaštva nije bilo odgovora. Republičko javno tužilaštvo nam je takođe obećalo svoju podršku, ali način na koji je ona realizovana bio je prilično raznolik: od pune saradnje sa kancelarijom Specijalnog tužioca za organizovani kriminal do bezvoljne, spore i neproduktivne komunikacije sa Odeljenjem za borbu protiv korupcije Republičkog javnog tužilaštva. Nasuprot tome, istraživački tim je dobio pristup optužnicama Prvog opštinskog tužilaštva u Beogradu. Beogradski sudovi su takođe pružili mešovitu podršku projektu. Sa jedne strane, Viši sud u Beogradu nam je dao punu podršku, a sa druge strane, jedan osnovni sud je tvrdio da nema slučajeve koji se tiču korupcije, iako je prema statističkim podacima taj sud doneo 109 presuda u ovoj oblasti. U međuvremenu smo stupili u kontakt sa blagonaklonim osobljem Apelacionog suda u Beogradu, ali nismo mogli da dobijemo podatke o njihovim predmetima zbog problema u kompjuterskom programu. Zavod za statistiku Republike Srbije (ZSRS) nam je dao punu dobrovoljnu podršku i pružio nam uvid u svoju bazu podataka u periodu od do koja se pokazala ključnom za našu analizu. U početku policija je pokazala zainteresovanost za istraživanje, ali kako je ona hijerarhijski subordinirana Ministarstvu unutrašnjih poslova, Ministarstvo je moralo da dâ pristanak, što je trajalo duže nego samo trajanje našeg projekta od 12 meseci, za koje vreme je trajala duga i mukotrpna prepiska. Kada je projekat bio skoro na kraju, došlo je i do i prvog malog približavanja, od čega nije moglo biti ništa jer se projekat uskoro završio. Kategorija druge institucije je, naravno, raznovrsna. Sa izuzetkom Uprave carina, ove institucije su odbile saradnju. Uprava je želela da sarađuje, ali nije imala dovoljno podataka. Agencija za borbu protiv korupcije držala se podalje, nije pokazivala 2

11 nikakav interes za podatke u vezi sa korupcijom, a kamoli imala nešto emirijski vredno što bi bacilo svetlo na ovaj fenomen. Rezultati»plodovi drveta«kvantitativna analiza Ukupan broj prijava policiji za dela»sa elementom korupcije«, broj podignutih optužnica i osuđujućih presuda pokazuje postojan pad od 2005./2006, a takođe i u odnosu na broj slučajeva opšteg kriminala. Razlike u broju primljenih predmeta između sudova su velike, bilo kada se posmatra odnos prema stopi ukupnog kriminala (od 3 do 10) ili ako se posmatra povećanje ili smanjenje broja predmeta između i (od povećanja od 40 do smanjenja od 30). U najvećem delu analize, podaci za godine morali su da budu pripojeni, jer za mnoge elemente analize nije postojao dovoljan uzorak predmeta za svaku godinu. Podatke prikupljene u tužilaštvu i u sudovima morali smo da obrađujemo posebno: dve baze podataka proizilaze iz dva različita formulara, koji ne dozvoljavaju stvaranje jedinstvene baze podataka. Od tužilaštvo je primilo krivičnih prijava, koje su u najvećem delu došle od policije (45), nakon čega slede prijave koje su podneli građani, bilo da se radi o direktno oštećenima ili drugima. Najviše prijava podneto je pod kvalifikacijom»zloupotreba službenog položaja«(62), iako ova kvalifikacija pokriva veliki broj krivičnih dela, od kojih neka ne predstavljaju slučajeve korupcije. Druga vrsta krivičnih prijava odnosi se na krivično delo»kršenje zakona od strane sudije, javnog tužioca i njegovog zamenika«(16) i krivično delo»pronevere«(11). Veliki broj građana (39) koji se žalio na korupciju u sudstvu učinio je to jer su smatrali da je došlo do kršenja zakona od strane sudija i tužilaca. Slučajevi primanja ili davanja mita su veoma retko bili predmet krivične prijave (2,5), a najmanje su ih podnosili građani (samo oko 1,5 posto). Od ukupnog broja primljenih krivičnih prijava 43 posto je procesuirano, dok je 49 procenata prijava odbačeno. Krivične prijave građana najređe su inicirale podizanje optužnice (10), što je posledica visoke stope odbijanja prijava koje se tiču kršenja zakona od strane sudije (95), na šta su se građani najviše žalili. Postoje takođe velike razlike u stopi podizanja optužnice između raznih tužilaštava, koje se kreću od 26 do 65 posto. Prikupljeni podaci nisu omogućavali i analizu razloga za to. Analiza je inače bila ograničena malim apsolutnim brojevima koji nisu dali osnov za finiju analizu. Od ukupnog broja od predmeta koje su procesuirali sudovi, 61 posto je okončano osuđujućom presudom. Regionalne razlike između sudova su velike: od 42 do 83 posto. Krivične prijave za davanje mita i neovlašćeno korišćenje sredstava rezultirale su najvećim brojem osuđujućih presuda (82). Sudije i tužioci su imali najmanje razloga za strah samo u tri slučaja su i osuđeni. Uobičajena kazna je kazna zatvora, koja je u 80 posto slučajeva uslovna, naročito ako se radi o kraćim zatvorskim kazna- 3

12 ma. Postojale su i razlike između sudova u smislu da su neki sudovi donosili blaže presude. Nije postojala značajna korelacija između broja podignutih optužnica tužilaštava i presuda različitih sudova, što govori da ne postoji statistička koherentnost između podataka sudova i tužilaštava. Postojale su takođe brojne neobjašnjive razlike između prikupljenih podataka sudova i tužilaštava. Iz ovog razloga pravosudni sistem se može posmatrati kao»neuređena kutija«unutar koje ne deluje nikakva strategija borbe protiv korupcije. Kvalitativna analiza Analiza 26 ozbiljnih slučajeva korupcije/zloupotrebe položaja pred Specijalnim sudom za organizovani kriminal pokazuje da se radi o predmetima koji pokrivaju veoma dug vremenski period: od pa nadalje. Najvažnija krivična dela tiču se organizovanih napora poreske prevare u različitim oblicima: nedozvoljen promet akciznih proizvoda, izbegavanje poreza poreza na dodatnu vrednost i trgovina lažnim računima. Da bi se izvršila kategorizacija širokog spektra predmeta, napravljena je posebna tipologija: predmeti zloupotrebe vlasti (od osumnjičenih na položajima u Vladi do pojedinaca koji imaju ovlašćenje za donošenje odluka); koruptivne usluge kao što je falsifikovanje dokaza u sudskom postupku, koruptivne poslovne transakcije u okviru legalnih preduzeća, kao i pronevera javnih sredstava. Ovi analizirani slučajevi su projektovani u dve dimenzije - dimenziju 'rukovodioci-izvršioci'' i dimenziju 'društvenog ugleda'. Takva analiza ilustruje na koji način matifestacije korupcije i srodnih krivičnih dela prožimaju čitavo društvo. Analiza 30 optužnica Prvog osnovnog tužilaštva u Beogradu otkrila je vrlo heterogenu sliku predmeta koji se svrstavaju pod pravnu kvalifikaciju dela»zlouptreba položaja«(najčešće se radi o običnoj proneveri). Ovi»uobičajeni slučajevi«takođe se mogu naći u svim sferama društva, od direktora srednjih škola do vozača taksija. Analiziranje svih podataka zajedno pokazalo je ponovo mali broj slučajeva korupcije u pravosuđu, bilo u osnovnim tužilaštvima ili sudovima niže ili više istance. Detaljno smo propratili procesuiranje slučajeva Saveta za borbu protiv korupcije jer oni mogu ilustrovati način na koji se obrađuju visoko profilisani slučajevi. Pokazalo se da upornost u podnošenju prijava, posebno u ozbiljnim ekonomskim stvarima, može pre tužilaštvo navesti da reaguje protiv podnosioca prijave, ili čak protiv Saveta za borbu protiv korupcije, nego da pokrene uobičajenu krivičnu istragu ili da odgovor Savetu za borbu protiv korupcije: obično Vlada ili Republičko javno tužilaštvo nisu reagovali. Instrument za integrisani unos podataka o krivičnim delima koja se odnose na korupciju: IIUP Imajući u vidu ozbiljne nedostatke u bazama podataka i komunikaciji, istraživački tim je napravio predlog informacionog instrumenta za obradu podataka koji ažurira i inte- 4

13 griše postojeće sisteme za prikupljanje podataka od strane sudova i javnih tužilaštava. Principi su jednostavni. Svaka antikorupciona politika mora biti zasnovana na transparentnom instrumentu za praćenje, koji omogućava redovno praćenje konkretnog slučaja, kao i stratešku analizu. Osnovni preduslov za uspostavljanje takvog instrumenta je da se osnovne brojne jedinice (predmeti i osumnjičeni) mogu pratiti kroz celokupni krivični postupak. Osumnjičeni i predmeti moraju se pratiti od početnog nivoa policije do finalizacije na bilo kom nivou krivično-pravnog sistema. Polazeći od toga šta se trenutno koristi, izveštaj daje preporuke za spajanje postojećih modaliteta prikupljanja podataka u jedan jedinstveni modalitet. Izveštaj se završava opservacijama o epilogu projekta. Nema ni suštinskog protivljenja predloženom informacionom sistemu, ni nekog primetnog entuzijazma. Ministarstvo pravde je olako prešlo peko naših sugestija da razmotre predloženi sistem. Takav ishod samo podvlači odgovor na naslov drugog poglavlja»ko čini korupciju i koga to brine?«-»mnogi je čine, ali malo njih to brine«. 5

14 6

15 1. Aspekti korupcije i istraživanje crna kutija Za vreme krize u Italiji početkom devedesetih prošlog veka, kada je otkriveno da korupcija nije samo problem južne Italije, već da su slučajevi ozbiljne korupcije otkriveni i u Milanu i drugim industrijskim gradovima severne Italije (della Porta i Vannucci, 1997.), govori se da je jedan od visoko kotiranijih osumnjičenih izjavio: Ako su svi korumpirani, niko nije korumpiran. Ovo zvuči kao cinični sofizam koji ima za cilj da definiše jedan od krupnijih društvenih problema. Pošto većina sofizama sadrži inteligentno izvrtanje realnosti, moramo da obratimo veću pažnju na ono što on kaže. Gledano pažljivije, ova rečenica je netačna, ali samo njen drugi deo. Prvi deo, premisa, je možda tačna: svi su korumpirani jer korupcija uvek vreba u ljudskim odnosima. Ko ne želi da utiče na onoga ko odlučuje tako što će mu učiniti uslugu, ili ko ne voli da primi uslugu? Da li je to loše u smislu prestupa, zavisi od okolnosti. No, činjenica da korupcija može da se pojavi u svim ljusdkim odnosima ne dozvoljava zaključak niko nije korumpiran. Umesto toga, mogli bismo da zaključimo: Ako su svi korumpirani, borba protiv korupcije je neprekidna. Ovo više odgovara istorijskoj i društvenoj realnosti. Čak i ako se postigne uspeh, to je samo privremeno: korupcija može ponovo da se pojavi bilo gde i bilo kad, čim se popuste uzde. Još jedna implikacija se da izvući iz premise svi su korumpirani : da je neprikladno upirati prstom ili baciti prvi kamen, bilo na individualnom ili nacionalnom nivou. Malo je zemalja koje ne znaju za skandale vezane za korupciju, a čak i odsustvo takvih skandala nije dokaz da nema korupcije. Možda je tačno da upiranje prstom na druge navodno korumpirane osobe ili nacije jeste licemerno, ali u (međunarodnoj) političkoj realnosti je to irelevantno. Antikorupcijske mere ne donose oni koji su nekorumpirani, već oni koji su na vlasti. Da bi zaštitile svoje komercijalne interese u inostranstvu, SAD su usvojile Akt o koruptivnoj praksi u inostranstvu (Gelemerova, 2009.), koji je postao globalni standard. 2 Evropska Unija je utvrdila antikorupcijske standarde da bi zaštitila svoje finansijske interese, koji naravno važe u celoj Uniji, ali se uglavnom primenjuju u odnosu na države kandidate za članstvo ili novopridružene članice, koje su sada sticajem okolnosti sve na Balkanu. Time se stvara neravnoteža, ali ne vredi se žaliti ako su glavni razlozi korektni korupcija jeste problem u svim balkanskim državama (UNODC, 2011.). Da se zaključiti da Srbija najverovatnije poseduje sve karakteristike korupcije kao i njeni susedi (Van Duyne et al., 2009; 2010). Najverovatnije, jer je to teško dokazati, budući da, gotovo ironično, nema podataka kojima bi se dokazala takva tvrdnja na 2 Prvi Akt o koruptivnoj praksi u inostranstvu donet je godine. Nakon usvajanja Konvencije OECD protiv mita, spomenuti Akt je usklađen sa njom donošenjem Akta protiv međunarodnog mita

16 sistematičan način. A to je posledica skoro najupečatljivije zajedničke karakteristike za ove zemlje ozbiljnog nedostatka transparentnosti, tj. neprozirnosti javne uprave. Ovaj nedostatak transparentnosti obično se vezuje za visokopolitičke odluke u upravljačkim odborima. Ukoliko je, međutim, neprozirnost pravilo na svim višim nivoima javne uprave, ona sigurno baca svoju senku mnogo šire, uključujući i niže nivoe upravljanja. Naročito je ugrožena mogućnost sticanja empirijskog uvida u ovaj fenomen, jer takva uprava ne podstiče znanje kroz razmenu informacija, vođenje pouzdane statistike, ili podsticanje istraživanja. Nije reč o potpunom mraku obično se probije neki zrak svetlosti kroz ivice mračne sobe, jer neka gruba statistika i medijski izveštaji postoje. Takođe se sprovode redovna ispitivanja reprezentativnih uzoraka stanovništva u vezi sa percepcijom korupcije u državi ili njihovim (indirektnim) iskustvom (UNODC, 2011; TNS Medium Gallup, 2010). Percepcije građana mogu, međutim, da budu pod uticajem glasina i prepričavanja, dok sopstveno iskustvo može da bude selektivno i uglavnom vezano za svakodnevne manje značajne interakcije građana i preduzeća sa organima vlasti tj. korupciju na izvršnom nivou. 3 Takva iskustva su obično česta neprijatna iskustva građana koja podrivaju poverenje u organe uprave, ali po pravilu, ona nemaju veze sa krupnom korupcijom na višim nivoima odlučivanja korupcijom u političkoekonomskom sistemu. Šta mi znamo o toj navodnoj pojavi na višim nivoima? Na ovom nivou, gde su ulozi mnogo veći i za privatnike i vlast, tama sprečava gotovo svaki uvid u mračnu sobu, osim ukoliko ne izbije skandal. Kada koruptivne radnje dovedu do javnog skandala, zrak svetla prodire u tamu. Ali ni to nije znak da će doći svetlo. Umesto toga, nastaje opet tama, kao što će pokazati slučaj sa kojim nas je upoznao Savet za borbu protiv korupcije. Luka Beograd U ovom slučaju radi se o zemljištu Luke Beograd, koje se nalazi na jednoj od najvrednijih lokacija u blizini centra grada Beograda. U postupku privatizacije donet je niz odluka koje su bile dovoljno diskutabilne da bi probudile sumnju u nepoštenu transakciju. Najpre godine, većinu deonica je za 44 milliona evra kupila luksemburška firma čija je vrednost sredstava dostizala zakonski minimum od evra. 4 Gotovo da se ništa nije znalo o ovoj firmi, nije bilo finansijskih izveštaja. Ono što je, međutim, izbilo na videlo bilo je da je prodajna cena po deonici od 800 dinara bila više nego upola manja od procenjene koja je iznosila 1774 dinara. Svi uključeni organi vlasti dali su svoj pristanak, niko nije postavljao pitanja, a najmanje Komisija za hartije od vrednosti i Uprava za sprečavanja pranja novca ( Otkuda novac? - nisu pokazali interesovanje, ni podneli bilo kakav izveštaj o sumnjivoj transakciji). Ovo preuzimanje bilo je povezano sa još jednim mutnim poslom, nai- 3 Tokom našeg istraživanja, neki od zvaničnika su govorili o uličnoj korupciji. Zaista postoji korupcija i na uličnom nivou, ali nju ne bi trebalo mešati sa korumpiranim ponašanjem ljudi na izvršnim položajima na višim nivoima. Vratićemo se ovoj tipologiji u poglavlju o rezultatima istraživanja. 4 Sve cifre u ovom izveštaju napisane su na uobičajeni evropski način, sa zarezom za decimalne brojeve i tačkom za hiljade. 8

17 me preuzimanjem lanca C-Marketa od strane firme koja je bila registrovana na istoj adresi kao i vlasnik većine deonica Preduzeća Luka Beograd. Opet, nije bilo pitanja. Ovo nije usamljen slučaj: od početka svog postojanja, Savet za borbu protiv korupcije redovno je pokušavao da ukaže vlastima na sumnjive slučajeve od opšteg javnog značaja. Možda se može reći da slučajevi na koje je ukazivao Savet nisu dovoljno ilustrativni za krupnu korupciju ili kriminalno udruživanje interesa. Razume se da nekoliko slučajeva ne bi trebalo proglasiti ilustrativnim, a da se ne prikupi više slučajeva za upoređivanje. Ovde se suočavamo sa dobro poznatim problemom crnih brojeva : koliko je drugih takvih slučajeva prošlo neprimećeno? Taj problem ne možemo ovde rešiti. Možemo, međutim, da postavimo pitanje: koliko slučajeva bude primećeno, ali na kraju se izgube u crnim brojevima? Ne treba mnogo da bi se to desilo dovoljno je da vlasti ćute. To upravo pokazuje reagovanje Vlade na izveštaje Saveta za borbu protiv korupcije potpuno i uporno nereagovanje. Izveštaji Saveta su jednostavno zanemareni, što je konstatovao i Transparency International (2011.). Da stvari budu gore, u pismu od 26. oktobra 2009., u kojem Savet podseća na prethodno prijavljene slučajeve, direktor ogorčeno ističe da: Mada javno tužilaštvo u Beogradu nije učinilo ništa povodom krivične prijave koju je podnela Unija malih akcionara i povodom Izveštaja Saveta o Luci Beograd, već je započelo postupak na osnovu krivične prijave Luke Beograd protiv Saveta za borbu protiv korupcije. (kurziv dodat) Ne samo da je Savet potpuno ignorisan, već je na kraju podvrgnut krivičnoj istrazi. Da li ovo treba smatrati prećutnim odgovorom vlasti? Naravno, bez dodatnih informacija koje bi nam razjasnile situaciju ne možemo izvući takav zaključak. Neophodne informacije je, međutim, teško dobiti jer svuda vlada neprozirnost koja ostavlja pitanja bez odgovora. Zanimljivo je da ova situacija nije privukla pažnju medija. Sumorna sudbina Saveta da razotkriva korupciju, ne dobija odgovore i na kraju bude i sam optužen, nije skrenula pažnju istraživačkog novinarstva. Indiferentnost da li je to možda pokazatelj situacije u Srbiji kada je u pitanju korupcija? Suviše je rano da se odgovori potvrdno na ovo pitanje, ali radi se o veoma bitnom društvenom i socijalnom faktoru na koji ćemo stalno da se osvrćemo. Drugim rečima, skupljaćemo osnovne podatke iz mnoštva izvora i stalno postavljati pitanje da li su ove činjenice poznate (ili mogu biti poznate) i koga one zanimaju? To je empirijska strana slike. Drugu stranu slike čini niz aktivnosti koje vlada preduzima u sprečavanju korupcije. Postoji Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije (kojoj je trebalo 5 godina da uđe u fazu implementacije), najavljena je i nova strategija 5 ; izmenjen je zakon, a u januaru desila se možda i najbitnija stvar počela je da radi Agencija za borbu protiv korupcije. Što se tiče zakonskog okvira, 5 Državni sekretar u Ministarstvu pravde, Slobodan Homen, najavio je 30. marta da Ministarstvo namerava da donese novu strategiju za borbu protiv korupcije, kao i Akcioni plan za primenu nove strategije. 9

18 GRECO-va komisija za evaluaciju našla je da: Nakon niza izmena i dopuna, Krivični zakonik Srbije je u velikoj meri usklađen sa Krivično-pravnom konvencijom o korupciji (ETS 173). Komisija je imala nekoliko dodatnih preporuka, ali opšta ocena je bila pozitivna. Isti sud je (diplomatski, ali neubedljivo) ponovljen i u Radnom dokumentu Evropske komisije, (odeljak ). 6 Dakle, to su ustanovljene antikorupcijske institucije i zakonodavstvo. Šta je, međutim, sa stvarnim postojanjem korupcije? Za Agenciju za borbu protiv korupcije, koja ima izrazit preventivni program, bilo bi neophodno osnovno kvantitativno znanje o tome šta treba da spreči. Ovaj osnovni preduslov nije ispunjen. Već smo spomenuli problem crnih brojeva (neprijavljeni slučajevi) koje moramo suprotstaviti zvaničnim podacima pravosudnih institucija koje procesuiraju slučajeve korupcije i iskazuju određene rezultate. Podaci o tim rezultatima zajedno predstavljaju promet pravosudnih institucija. On, naravno nije pokazatelj stepena korupcije u Srbiji. Možda čak nije ni približan pokazatelj s obzirom na crne brojeve ili na prijavljene sumnje na koje nikad nije dat odgovor, kao što je slučaj sa Savetom za borbu protiv korupcije. Ipak, ovaj promet nam obezbeđuje malobrojne dostupne podatke. Ovakav pristup možda ne baca puno svetlo na prirodu i prisutnost korupcije same po sebi, ali ipak predstavlja značajan aspekat istraživanja u odnosu na pitanje kako organi za sprovođenje zakona odgovaraju na korupciju. Možda bi neko rekao da je to samo pogled spolja. Tačno, ali generalno je veoma teško ispitivati unutrašnje funkcionisanje institucija: čak iako je sam istraživač insajder, mnogo toga je nevidljivo ili nepoznato unutar institucija. Međutim, sistematično posmatranje spolja može da ima smisla. Kao što poslovica kaže, drvo se poznaje po plodovima, o funkcionisanju institucija se može (delimično) zaključivati na osnovu njihovih plodova, tj. ukupnog prometa: onog što se vidi kao ulazni i izlazni rezultat. Radi se o istraživačkom pristupu crna kutija, koji je dobro poznat u eksperimentalnoj psihologiji; pošto nije moguće da zavirimo u zatvoreni um koji je kao crna kutija, možemo da posmatramo korelaciju između ulaza i izlaza i donosimo verovatne hipoteze o njegovom unutrašnjem funkcionisanju. Mi ćemo primeniti ovaj pristup u odnosu na srpske pravosudne institucije one zajedno čine našu crnu kutiju. Istražićemo da li njihov promet, tj. ulazni i izlazni proizvod, mogu da nam kažu nešto više o tome kako organi za sprovođenje zakona tretiraju zabeležene manifestacije korupcije. To će biti centralna okosnica našeg istraživanja. Da bismo došli do cilja našeg istraživanja, potebno je razviti metodologiju za dobijanje relevantnih podataka. Kad to postignemo, bilo bi šteta da se razvijeni instrumenti i dobijena saznanja praktično ne iskoriste na kraju, ti instrumenti za analizu i obradu podataka mogu da budu jednako korisni kao generalni instrumenti za analizu slučajeva koji mogu doprineti većoj transparentnosti. To će biti druga okosnica projekta: 6 Ove pohvale umanjuju primedbe o više političke volje za implementaciju mera protiv korupcije. Ako zamenimo ovu diplomatsku frazu sa nezainteresovanost dobijamo jasnije tumačenje.: I zakonodavstvo i institucije su tu, ali niko nije zainteresovan i da funkcionišu. 10

19 pretvaranje istraživačke metodologije u praktične instrumente za obradu podataka u cilju donošenja strateških odluka i utvrđivanja prakse. Ako u našem istraživanju koristimo lenjir za merenje (korupcije), isti taj lenjir možemo da koristimo u praksi, tj. za praćenje obrade slučajeva korupcije u krivično-pravnom sistemu odnosno vođenje evidencije koju preporučuje Evropska komisija. Pre nego pređemo na pristup crne kutije, moramo da pogledamo okruženje, tj. milje korupcije kako je prikazan u prethodnim studijama i analizama. Što bolje upoznamo okruženje, to ćemo bolje moći da sagledamo naše nalaze o slučajevima i dođemo do hipoteza (ili odbacimo pretpostavke) o unutrašnjem funkcionisanju organa za sprovođenje zakona koji su deo tog okruženja. 11

20 12

21 2. Ko je čini i koga to brine? Prikaz istraživanja U našem prvom izveštaju o istraživanju korupcije u Srbiji, uporedili smo borbu protiv korupcije u Srbiji sa Sizifovim naporima guranje kamena uzbrdo koji se skotrlja dole svaki put kad dodje do vrha (Van Duyne et al, 2010). Da li je ova metafora još uvek primenljiva? Razume se, svaki prikaz društvenih i političkih procesa koji traju može da liči na fotografiju, dok stvarnost nastavlja da teče. To isključuje mogućnost da metafora o Sizifu i dalje predstavlja preovlađujući osnovni trend iznad kog se mogu primetiti samo promene u površinskoj strukturi kao struja i talasi na površini. Zato polazimo od šireg pogleda i najpre analiziramo postojeće nalaze iz istraživanja i otvorenih izvora. Time ćemo sagledati opservacije iz različitih uglova i steći širi vidik koji će nam možda omogućiti da steknemo uvid i šta se dešava ispod površine. Krećemo od šire ali možda delimično subjektivne slike koju smo stekli na osnovu zapažanja i iskustava samih građana Srbije. Zatim ćemo preći na percepciju institucija. U kontekstu intenziviranja antikorupcijskih mera zvaničnih organa vlasti, bilo bi zanimljivo saznati kako građani ocenjuju ozbiljnost korupcije i u kojoj meri ljudi imaju direktno ili indirektno iskustvo u vezi sa korupcijom. U tu svrhu možemo da uporedimo tri izvora: projekat TNS-Medium Gallup i UNDP (2010.), Globalni barometar korupcije Transparency International (TI, 2009.) i istraživanje UNODC (2011.) o korupciji u regionu Balkana, tj. davanju i primanju mita u iskustvu građana. Naravno, to ćemo povezati sa našim prvim istraživanjem iz prethodne decenije. U istraživanju TNS-Medium Gallup i UNDC, ispitano je odraslih osoba (starijih od 18) u tri runde u periodu od oktobra do oktobra Regioni su bili proporcionalno zastupljeni, dok je Beograd bio posebno zastupljen sa podgrupom od 598 ispitanika. Ispitanici su anketirani lično i to na osnovu polu-struktuiranog upitnika. U opisu projekta se ne kaže da li je to bilo ponovljeno anketiranje istog uzorka ispitanika u tri navrata. Međutim, imajući u vidu nejednake brojeve u tri runde, pretpostavljamo da se radi o tri različita uzorka i merenja. Relativne razlike u odgovorima na većinu pitanja tokom tri runde su male, uglavnom se kreću u okviru 5 posto. Zato ćemo uzeti prosek za ceo period. Bitno pitanje u istraživanju je bilo da se oceni relativni značaj korupcije u odnosu na ostale krupne probleme. U tu svrhu, od ispitanika se tražilo da navedu šta smatraju najznačajnijim problemom u zemlji. Tabela 1 prikazuje relativnu učestalost onog što su navodili kao najozbiljniji problem (politički, društveni ili ekonomski). 13

22 Tabela 1 najznačajnijih problema spomenutih od strane odraslih ispitanika, 2009./2010. Najznačajniji problem 1. Nezaposlenost 32,0 2. Siromaštvo 22,3 3. Niske plate 8,7 4. Korupcija 8,7 5. Nedostatak mogućnosti za mlade 8,0 6. Kriminal i bezbednost 6,7 7. Penzije 3,3 8. Odnosi sa Evropom i EU 2,3 9. Zdravstvo 2,0 10. Slabost i neefikasnost institucija 2,3 11. Loš obrazovni sistem 1,6 12. Kosovo 1,0 13. Privreda 0,6 Izvor: TNS-Medium Gallup/UNDP, Prosečne vrednosti iz tri runde. Ogromna većina ispitanika je navela nezaposlenost i siromaštvo kao najznačajnije društvene probleme, a znatno za njima slede niske plate i korupcija. Tek onda dolazi nezaposlenost među mladima, dok je politički veoma osetljivo pitanje Kosova (vrela tema u vreme izbora) pri samom kraju. Ako se ovi nalazi uporede sa prethodnim istraživanjem o kojem izveštavaju Begović et al. (2007.), izgleda da je ovo stabilan nalaz. U Begovićevom istraživanju, procenat ispitanika koji je rangirao korupciju kao najozbiljniji problem bio je 11 odnosno 10 posto u ispitivanjima iz i godine. Korupciju kao društveni problem ističe 10 posto ispitanika, a svega 5 posto kao lični (pitanje postavljeno samo 2006.). I ovde, siromaštvo, nizak životni standard i nezaposlenost ocenjuju se kao najozbiljniji problemi: 27 i 24 posto (Begović et al., 2007; 23-26). S obzirom da se rezultat ponavlja nakon tri godine (mada meren različitim instrumentima), može se zaključiti da se korupcija doživljava kao problem, ali ne kao najurgentniji. Značaj korupcije bio je visočije rangiran u izveštaju UNODC iz Od ispitanika kojima je poslat upitnik (procenat odgovora na upitnik 70 ) 18 posto je smatralo korupciju najvažnijim problemom u zemlji. Rangiranje ostalih problema bilo je isto nezaposlenost (32) i nizak životni standard (26) bili su značajniji od korupcije, što govori o osnovnom principu prvo ždranje, onda moral (Berthold Brecht: Erst das Fressen, dann die Moral ). Iskustvo sa korupcijom može da se ispituje na različite načine može se tražiti odgovor o sopstvenom iskustvu ( Da li ste u prošlosti (protekloj godini) dali mito? ) ili indirektnom iskustvu ( Da li poznajete nekoga (ukućani/rođaci) ko je dao mito? ). Važno je kako su formulisana ova pitanja, jer ona izazivaju različite odgovore koji su bitni za pokušaje da se izmeri stvarna (iskustvena) korupcija u odnosu na samu percepciju o njoj. Koji su bili rezultati različitih ispitivanja sa različitim metodologijama? 14

23 U istraživanju Globalnog barometra korupcije, Transparency International iz pitanje je bilo da li su oni ( ili neko iz njihovog domaćinstva ) dali mito u poslednjih 12 meseci. Dvadeset posto ispitanika je dalo potvrdan odgovor. Anketa TNS-Medium Gallup & UNDCP takođe je postavljala pitanja o direktnom i indirektnom iskustvu: Direktno U poslednja tri meseca, da li ste davali mito u bilo kom obliku (pokloni ili novac)? Prosečan odgovor: 14,6 Indirektno: Da li je neko vama blizak (srodnik ili prijatelj) davao mito u bilo kom obliku (pokloni ili novac) u protekla tri meseca? Prosečan odgovor: 35 Očigledno da ljudi imaju mnogo više indirektnog nego direktnog iskustva. Većina onih koji su odgovorili potvrdno, dali su mito samo jednom (u protekla tri meseca); 25 posto je dalo dva puta; a ostalih 12 posto tri ili više puta. U najvećem broju slučajeva nije se radilo o iznudi, 85 posto je priznalo da je samoinicijativno ponudilo mito da bi dobilo neku uslugu (59) ili da bi izbeglo probleme sa institucijama. U 23 posto slučajeva, radilo se o direktnom traženju mita. Tradicionalno, najviše koruptivnih interakcija se dešava u zdravstvu (Izveštaj Centra za antiratnu akciju, 2005.): na osnovu ovog izveštaja, 53,6 posto dalo je mito lekaru. Zatim sledi oblast svakodnevne primene zakona 22,6 posto je dalo mito policajcu. Zaista, najčešće se podmićivanje dešava zarad sopstvene koristi: da bi se ostvarila neka ili bolja medicinska usluga ili rešile nevolje sa policijom, uglavnom na osnovu učešća u saobraćaju (npr. (navodno) neispravno parkiranje, prekoračenje brzine). Šta govore ovi rezultati u poređenju sa onima iz istraživanja Begović et al. (2007.; 53) od pre 4 godine i izveštaja Globalnog barometra korupcije, Transparency International iz 2009.? U Begovićevom istraživanju, u proseku 18,3 posto ispitanika je izjavilo da baziraju svoje odgovore na sopstvenom iskustvu, ali nije naznačen vremenski period, kao ni šta se podrazumeva pod sopstvenim iskustvom. U ovom drugom istraživanju, 20 posto ispitanika je potvrdilo da je dalo mito u nekom obliku (lično ili neko iz domaćinstva) u proteklih 12 meseci. Ako se uzmu u obzir razlike u vremenskom periodu (tri meseca u prvom istraživanju i 12 meseci u drugom), izgleda verovatno da je procenat stanovništva koji je imao direktno iskustvo sa podmićivanjem blizu 20 posto. Ispitivanje UNODC navodi nižu cifru od 8. Razlika potiče od različitog računanja prisutnosti pojave broj odraslih sa iskustvom u podmićivanju u poslednjih 12 meseci kao procenat od onih koji su imali makar jedan kontakt sa državnim službenicima u istom periodu ( iskustvo/ kontakti sa državnim službenicima). Sasvim realno ako nema prilike nema ni korupcije. Uz ovakav pristup, podmićivanje u Srbiji bi bilo na otprilike istom nivou kao u Crnoj Gori, nižem nego u Albaniji, Bosni i Hercegovini, Hrvatskoj i Kosovu, ali višem nego u Makedoniji (slika 2). Takođe, u ovom istraživanju, značajan deo ispitanika nisu žrtve već inicijatori da bi dobili neku korist ili izbegli teškoće sa organima vlasti (obrnuta korist). Nažalost, 15

24 spomenuti izveštaji ne sadrže unakrsno poređenje varijabli: u istraživanju TNS-UNDP, bilo bi dobro da je uspostavljena korelacija između rangiranja problema po ozbiljnosti i odgovora o sopstvenom iskustvu ili inicijativi. Ovako možemo samo da nagađamo o odgovoru na pitanje da li je nisko rangiranje društvenog značaja korupcije određeno nizom interaktivnih varijabli, ka što su, na primer: (a) direktno iskustvo sa korupcijom; (b) iskustvo povoljnog ishoda (ili posredno saznanje o tome) i spremnost da se dâ mito (20,7) ili (c) odsustvo prilike za podmićivanje i stoga reagovanje uglavnom na osnovu onoga što govore mediji. Faktori (a) i (b) mogu u interakciji da proizvedu jedan ukupno niži rang. Isto važi i za faktor (c): udaljeni problem o kome se sluša preko medija doživljava se kao nešto manje bitno nego sopstvena niska plata ili nemanje posla. Gotovo da se sam nameće zaključak: Mnogi to čine i malo koga je briga. Ako je ova hipoteza tačna, onda ona nije daleko od nalaza istraživanja Datzer et al. (2008.) o korupciji u Bosni i Hercegovini koji takođe uočavaju brojne voljne grešnike. Percepcije i stvarnost Zapažanja iz prethodnog odeljka imaju jedno bitno ograničenje. Ona se odnose na mito davanje i primanje mita. Mito je, međutim, samo deo ukupnog fenomena korupcije: mnoge manifestacije korupcije karakterišu drugi vidovi protivpravne razmene interesa i koristi. Na primer, dobijanje posla ili funkcije u zamenu za političku podršku ili unapređenje pozicije za nekog rođaka u zamenu za prijateljsku uslugu u pregovorima o nekom projektu (Pesić, 2007.). Ankete obično ne obuhvataju ove oblike korupcije, a oni nisu ni tako lako vidljivi. Ipak, možemo s razlogom da posumnjamo da oni postoje, imajući u vidu neke prateće sumnjive pojave neefikasnost uprave, neobjašnjive nagodbe i (spolja posmatrano) neopravdano favorizovanje, (neodređene) optužbe u medijima, ili povremeno izbijanje skandala kada ih više nije moguće sakriti. Svi ovi utisci i pisanje medija zajedno mogu da doprinesu percepciji korupcije u nekoj zemlji, ma koliko ona bila neprecizna. Različiti autori (Van Hulten, 2011.) dovode u pitanje percepciju korupcije kao validan pokazatelj za procenu njenog stvarnog prisustva. Transparency International čak koristi percepciju korupcije kao osnovni faktor za svoje godišnje Indekse o percepciji korupcije. Mada nije neverovatna hipoteza da postoji korelacija između percepcije i stvarnog stepena i obima korupcije, ona može da bude manje direktna nego što se pretpostavlja. Treba biti oprezan sa izvođenjem zaključaka o postojanju korupcije u institucijama na osnovu generalne percepcije korupcije, bez razmatranja i suprotnih hipoteza i objašnjavajućih okolnosti. Naročito se mora uzeti u obzir (a) stvarno iskustvo građana sa institucijom koja se navodi u istraživanju (videti prethodni odeljak) i (b) generalna reputacija institucije(a). Naravno da sopstveno iskustvo sa korupcijom učvršćuje negativnu percepciju, koja onda može da se prelije i na ostale institucije, naročito ako im je reputacija već ukaljana. Isto tako, iako se ne poseduje lično iskustvo, 16

25 generalna reputacija institucija kao korumpiranih lako može da vodi ka zaključku oni su svi korumpirani. Dok upotreba metode percepcije ostaje predmet rapsrave, analiza percepcije korupcije je značajna iz drugih razloga osim samo u svrhu rangiranja zemlje. Kao što se može zaključiti iz prethodnog odeljka, indeks percepcije korupcije pokazuje i poverenje koje građani imaju u institucije države. Bilo da se to poverenje zasniva na širokom spektru subjektivnih utisaka, kao i sopstvenom (povremenom) iskustvu, ono je objektivna, socio-psihološka kategorija sa stvarnim posledicama. Stoga bi sledeće rezultate trebalo posmatrati iz perspektive percepcija-realnost. Istraživanje TNS-UNDP iz je najdetaljnije kada je reč o percepciji institucija u Srbiji. Nakon uzimanja prosečnih vrednosti iz tri runde ispitivanja sprovedene tokom 12 meseci, dobijamo sliku koju daje tabela 2. Od deset vodećih institucija sa najgorim rejtingom pola su institucije za primenu zakona ( Rechtsstaat ), počev od političkih partija do organa za sprovođenje zakona. Sudije, tužioci i policija su, tim redosledom, rangirani negativno. Ako se ovome doda i advokatura, koja je funkcionalno direktno povezana sa primenom zakona, primetno je duboko nepoverenje prema celokupnom pravosudnom sistemu. Negativniju percepciju imaju samo političke stranke i zdravstvo. Sličnu percepciju navodi i izveštaj Begović et al. (2007; 38-39), mada se redosled razlikuje. Najviši indeks percepcije korupcije godine imali su pravosuđe i vodeći državni zvaničnici 73 i 67. Zdravstveni sistem je imao 58, iza carine i policije (65 i 62, isti rezultati i nakon 5 godina). Tabela 2 U kojoj meri smatrate da su sledeći sektori u vašoj zemlji zahvaćeni korupcijom? Sektori Političke stranke 76,7 Zdravstvo 73,6 Sudije 69,3 Tužioci 66,0 Advokati 67,0 Carina 65,7 Uprava 63,3 Skupština/ zakonodavstvo 63,3 Policija 62,3 Mediji 51,6 Gradska uprava 54,7 Prosveta 51,0 Privreda/privatni sektor 48,3 Međunarodna pomoć i donacije 50,3 Poreska uprava 49,0 Prosečno, druge institucije 35,2 Izvor: TNS-Medium Gallup/UNDP, Ovo su prosečni rezultati iz tri runde. 17

26 Kao što je već istaknuto, moguće je da ovi rezultati odslikavaju mešavinu reputacije i sopstvenog iskustva, ali ne jednako za sve sektore. Mnogi građani dolaze u dodir sa lekarima i policajcima, dok su njihove interakcije sa predstavnicima pravosuđa mnogo ređe. Uzimajući u obzir, međutim, dugotrajnu negativnu percepciju ovih profesija tokom niza godina, može se barem govoriti o problemu dugotrajne negativne reputacije. (Begović et al., 2004; poglavlje IV; Trivunovic et al., 2007; p. 21). Takva reputacija ima ozbiljne negativne posledice čak iako ne odražava stvarni stepen korupcije. Ona ne utiče samo na generalni stav građana prema ovim institucijama. U borbi protiv korupcije, ona utiče na spremnost da se korupcija prijavi organima vlasti zbog osećanja nesigurnosti, ako ne i nepoverenja. S jedne strane, ispitanici smatraju da krivično-pravni sistem i policija imaju ulogu u sprečavanju korupcije, ali s druge strane, nalaze da su obe institucije suviše korumpirane (80 i 60) da bi ostvarile tu ulogu. Ne iznenađuje što mnogi koji se suoče sa korupcijom (pod pretpostavkom da nisu inicijatori ili korisnici) nisu spremni i na teret prijavljivanja korupcije nadležnim organima. Korupcija je zaista prekršaj koji se veoma retko prijavljuje: svega 14,5 ispitanika je izjavilo da bi prijavilo organima ako bi im neko tražio mito. A šta ispitanici (UNODC izveštaj o podmićivanju) koji su priznali da su dali mito kažu o neprijavljivanju? Među njima, 28 smatra mito izrazom zahvalnosti, dok 20 ne bi prijavili zbog koristi koju su imali od podmićivanja (slika 22). Jedan mali deo ne prijavljuje zato što je to uobičajena praksa, a 35 smatra prijavljivanje policiji besmislenim: Koga je briga. Percepcija stvara stvarnost koja onda učvršćuje percepciju. Nameće se poređenje ovih odgovora i otvorenog pisma koji je uputio Savet za borbu protiv korupcije (SBK) koje spominjemo u prethodnom poglavlju. Nije teško zaključiti da i predsednik SBK i ispitanici (obični građani) dele isto osećanje izraženo u naslovu ovog poglavlja : Ko je čini i koga to brine? 18