Rishikimi Funksional i Sistemeve të Menaxhimit të Politikave

Transcription

1 Rishikimi Funksional dhe Organizimi Institucional i Ministrive Rishikimi Funksional i Sistemeve të Menaxhimit të Politikave FRIDOM Rishikimi Funksional dhe Organizimi Institucional i Ministrive është projekt i financuar nga DFID dhe implementuar nga HELM Corporation, Consulting and Public Management Group, Governance institute Sllovaki dhe Altair Asesores.

2 PËRMBAJTJA 0 PËRMBLEDHJE EKZEKUTIVE Temat kryesore Veprimet e rekomanduara LIDHUR ME KËTË RISHIKIM Fusha e rishikimit Metodologjia e rishikimit KORNIZA E POLITIKAVE Vizioni i politikave Dokumentet ekzistuese të politikave Orientimi i rregullave aktuale Instrumentet e përfshira Dokumentet e politikave Instrumentet ligjore FUNKSIONET KRYESORE Planifikimi i procesit të punës Planifikimi i procesit të gjerë të punës së qeverisë Planifikimi i procesit të punës në nivel institucional Analizimi i politikave Kërkesat e analizimit të politikave Konsultimi i jashtëm dhe i brendshëm Procesi i vendimmarrjes dhe zgjidhja e kontesteve Monitorimi dhe raportimi Asistenca metodologjike KAPACITETI INSTITUCIONAL Kapaciteti në nivel qendror Organet e nivelit qendror për menaxhimin e politikave Roli i Ministrisë së Ekonomisë dhe Financave Kapaciteti në nivelin periferik SHTOJCA 1 VËSHTRIM SKEMATIK I SISTEMIT TË PROPOZUAR (PLANIFIKIMI DHE ZHVILLIMI) 44 2

3 LISTA E SHKURTESAVE AKZHIE DSB KD PVPQ PPQ DFID KE PVPE BE VNF FRIDOM PVPQ SKQ AN PSI PSZHK LMFPP MEF KASH ZKM ZSHNJ RAP PVRAP VNRR SIGMA PS KB UNMIK Agjencia për koordinimin e zhvillimit dhe integrimeve evropiane Deklarata e strategjisë së buxhetit Koncept dokument Plan i vjetor i punës së qeverisë Plan i punës së qeverisë (një opsion i propozuar për dokumentin e planifikimit afatmesëm) Departamenti për zhvillim ndërkombëtar Komisioni evropian Plani i veprimit i partneritetit evropian Bashkimi evropian Vlerësimi i ndikimit financiar Rishikimi funksional dhe organizimi institucional i ministrive Plan i vjetor i punës së qeverisë Sekretariati koordinues i qeverisë Analiza e ndikimit (vnrr +vnf) Plani strategjik institucional Plani dhe strategjia për zhvillimin e kosovës Ligji për menaxhimin e financave publike dhe përgjegjësitë Ministria e ekonomisë dhe financave Korniza afatmesme e shpenzimeve Zyra e kryeministrit Zyra për shërbime dhe ndihmë juridike Reforma e administratës publike Plani i veprimit të reformës së administratës publike Vlerësimi i ndikimit rregullativ Mbështetje për përmirësimin e qeverisjes dhe menaxhimit (program i oecd/ke) Plani strategjik (dokumenti i propozuar i planifikimit afatmesëm) Kombet e bashkuara Misioni i administratës së përkohshme të kombeve të bashkuara në kosovë 3

4 0. PËRMBLEDHJE EKZEKUTIVE Ky rishikim adreson çështjet dhe mundësitë për përmirësimin e sistemeve të menaxhimit të politikave (planifikimi dhe zhvillimi) në organet e nivelit qendror të qeverisë dhe në nivel të ministrive të linjës. Raporti merret edhe me kërkesat e përcaktuara në këtë fushë nga legjislacioni dhe adreson praktikën aktuale të administratës publike në bazë të të dhënave të mbledhura nëpërmjet intervistave dhe pyetësorëve. Në fund, raporti shqyrton edhe sfidat me të cilat ballafaqohet administrata e re dhe jep propozime për përmirësime të mëtutjeshme Temat kryesore Raporti ka katër kapituj, duke kombinuar temat fillimisht të përcaktuar për rishikimet e FRIDOM-it në fushën e Koordinimit, Politikëbërjes dhe Planifikimit të Procesit të Punës. Vendimi për kombinimin e dy aspekteve në një raport unik është ndërmarr për shkak të sinergjisë së dukshme ndërmjet dy temave dhe praktikës aktuale të kufizuar të regjistruar që nga fazat fillestare të hulumtimit tonë. Kapitulli i parë paraqet një analizë të përgjithshme shkurtimisht të koncepteve bazike që janë rishikuar dhe përshkruan qëllimin e rishikimit në më shumë detaje, fushën e tij dhe metodologjinë e përdorur për ta kryer rishikimin. Kapitulli i dytë ka të bëjë me politikat mbizotëruese në menaxhimin e politikave. Së pari, janë rishikuar strategjitë e Qeverisë që ofrojnë drejtim për avancimin e sistemit. Janë analizuar dokumentet kryesore ligjore që të nxjerrim nga to trendët mbizotërues lidhur me rolet dhe përgjegjësitë në fushën e menaxhimit të politikave. Intensiteti i përkufizimit të këtyre roleve kundrejt funksioneve të tjera (siç është hartimi ligjor) gjithashtu është rishikuar, duke ardhur në këto përfundime: 1. Dokumentet e planifikimit të politikave në nivel të qeverisë lidhur me Reformën e Administratës Publike duhet të merren me funksionet e menaxhimit të politikave si një fushë me prioritet, me intervenimet duke u fokusuar në planifikimin e politikave, analizimin e politikave, konsultimet, zgjidhjen e kontesteve dhe procesin e vendimmarrjes, monitorimin dhe vlerësimin; 2. Korniza ligjore për funksionet e menaxhimit të politikave (Ligji për Qeverinë, Rregullorja për Organizimin e Qeverisë, si dhe Rregullorja e Organizimit të Brendshëm) duhet të merret parasysh për të përkufizuar role më të qarta, në mënyrë që funksionet e menaxhimit të politikave të dallohen qartë nga hartimi ligjor. Kapitulli i tretë përmban pjesën kryesore të raportit. Ai analizon në detaje kërkesat formale dhe praktikën lidhur me funksionet kryesore brenda sistemit të menaxhimit të politikave (analizimin, konsultimet, zgjidhjen e kontesteve dhe procesin e vendimmarrjes, si dhe mbështetjen metodologjike në kuadër të sistemit). Arritjet dhe sfidat aktuale janë rishikuar, duke prezantuar rekomandimet se si të përmirësohen kërkesat formale dhe praktika aktuale. Këto janë përfundimet më të rëndësishme: 3. Ekziston nevoja për një mekanizëm për përcaktimin e politikave afatmesme. Kjo do të mund të zhvillohej nga KASH-i aktual, me ZKM-në duke kontribuar për përcaktimin e prioriteteve nëpërmjet analizës, bazuar më së shumti në PVPE dhe në inpute të tjera ashtu siç e sheh Qeveria si të domosdoshme; 4. Ekziston nevoja për planet afatmesme në nivel të çdo portofoli. Sugjerohet që Planet Strategjike të zhvillohen nga të gjitha ministritë e linjës nën koordinimin e ZKM-së për të mbuluar zhvillimin institucional, intervenimet prioritare dhe inputin në buxhetim; 5. Kërkesat për analizimin e politikave duhet të kanalizohen, duke shmangur stërngarkimin e zhvillimit të politikave me nevojën për të kryer studim të thellë për të gjitha fushat. Prezantimi i koncept dokumentit ose analiza e ndikimit duhet t i nënshtrohet parimit të proporcionalitetit; 6. Procesi i zhvillimit të politikave duhet të pasurohet nëpërmjet një qasjeje më sistematike për konsultimet e jashtme dhe të brendshme, duke përfshirë edhe detyrimin për të kërkuar opinionet nga 4

5 1. Korniza e politikave grupet e interesit dhe për t iu mundësuar të gjitha ministrive të ngrenë shqetësimin e tyre para se të miratohen masat; 7. Procesi i vendimmarrjes duhet të kanalizohet si dhe duhet të aplikohet mekanizmi për zgjidhjen e kontesteve nëpërmjet formalizimit të takimeve të Sekretarëve të Përhershëm, derisa shfrytëzimi i Grupeve të Punës aktuale të Qeverisë duhet të kufizohet vetëm në ato raste ku ndërmjetësimi i mëtutjeshëm i tipit teknik është i domosdoshëm; 8. ZKM duhet të ketë rol proaktiv në ofrimin e asistencës metodologjike për ministritë e linjës në fushat e mësipërme, duke përfshi udhëzimet praktike të miratuara nga qeveria për të mbështetur performancën konkrete të detyrave të menaxhimit të politikave, konsultimin e vazhdueshëm dhe modulet e trajnimit të dhëna nga IKAP-i; Kapitulli i katërt ka të bëjë me organizimin e përgjithshëm institucional, aktualisht në përdorim, për të kryer funksionet e analizuara, mandatet e aktorëve kryesorë ashtu si edhe kapacitetin aktual në nivel të agjencive qendrore dhe ministrive të linjës. Të gjitha sugjerimet për përmirësim janë paraqitur si funksionale për zbatimin e rekomandimeve në pikat e mëparshme; 9. Ekziston një nevojë e qartë për një qendër koordinuese më të fuqishme dhe të integruar në kuadër të ZKM, për të cilën një opsion është integrim më i ngushtë i AKZHIE-së aktuale dhe SKQ-së. Opsioni alternativ është për përforcimin e ZKM-së në mënyrë të pavarur dhe për të zgjidhur procedurat në mënyrë që të ketë koordinim të ngushtë me AKZHIE/Ministrinë për Integrime në BE; 10. Ekziston një nevojë e qartë dhe pajtim i gjerë lidhur me mundësinë për të krijuar Njësitë për Politika në të gjitha ministritë e linjës, si homologë të ZKM dhe MEF-it në fushën e menaxhimit të politikave, integrimit evropian dhe inputin e politikave në procesin e buxhetit. Tabela e mëposhtme paraqet këto rekomandime kryesore nga raporti në formën e një plani të veprimit më të detajuar dhe me afat kohor të përafërm, që është dhënë për t u shqyrtuar nga ZKM dhe bartësit e tjerë të interesit Veprimet e rekomanduara Fusha Rekomandimi 1.1. ZKM përgatit dhe Qeveria miraton politikën për zhvillimin e sistemit të menaxhimit të politikave, si pjesë e Strategjisë së RAP-it ose në çfarëdo dokumenti pasardhës Rregullorja e re për Organizimin dhe Strukturën e Qeverisë dhe plotësim-ndryshimet në Rregulloren e Punës përshkruajnë rolet në menaxhimin e politikave, si e ndarë nga hartimi ligjor Të krijohet në legjislacion (së paku në Rreg. Punës) kritere të qarta lidhur me çështjen se cili legjislacion dytësor duhet të nxirret nga Qeveria dhe cili nga ministritë e linjës. Lidhja me dokumentet Strategjia e RAP PVRAP Rregullorja e re për Organizimin dhe Strukturën e Qeverisë. Rregullorja e Punës Rregullorja e Punës Aktiviteti zbatues Rishqyrtimi i Strategjisë së RAP dhe PVRAP për të përfshirë masat Hartimi i Rregullores për Organizimin dhe Strukturën e Qeverisë dhe plotësimndryshimet në Rregulloren e Punës Qartësi e procedurës për miratimin e ligjeve dytësore në Rregulloren e Punës duke përcaktuar kriterin bazë për tipat e ligjeve dytësore të miratuara nga Qeveria dhe nga ministritë Koha ASH ASH ASH 5

6 3. Analiza e Politikave 2. Planifikimit i Procesit të Punës 2.1. Në formalizimin e sistemit të planifikimit të përgjithshëm të procesit të punës, Qeveria miraton një mekanizëm gjithë qeveritar për përcaktimin e prioriteteve afatmesme, i cili duhet të përditësohet në baza vjetore. Kjo do të mund të bazohej në KASH (ku ZKM do të caktonte prioritetet bazuar kryesisht në PVPE dhe në inpute të tjera sipas nevojës) Qeveria kërkon nga të gjitha ministritë të hartojnë Planet Strategjike për portofolat e tyre, me një perspektiv 3-vjeçare të përditësuar për çdo vit, përfshi edhe masat për zhvillim institucional dhe intervenimet e planifikuara, gjithashtu duke shërbyer edhe si Strategji Buxhetore. Ky është dokumenti kyç për planifikim në nivel portofoli Qeveria duhet të modifikojë kërkesat për analizimin e politikave, duke vonuar kohën e prezantimit të dokumenteve, duke zvogëluar numrin e tyre vetëm KD dhe VN, si dhe duke përkufizuar intensitetin e analizës proporcionalisht me rëndësinë e çështjeve (nëpërmjet vendimit të Qeverisë bazuar në kritere) Qeveria duhet të miratojë Metodologjinë për Analizimin e Politikave dhe të përgatis një modul trajnimi nëpërmjet IKAP-it. Koncept dokumentet e para në aspektin e sistemit të ri duhet të zhvillohen si pilot që nga viti i ardhshëm. Qeveria duhet të miratojë të gjitha koncept Metodologjia e re e Planifikimit Strategjik (MPS) Rregullorja e Punës Rregullorja e Punës Metodologjia e re për Analizimin e Politikave (MAP) PVPQ SLQ Qeveria vendos lidhur me opsionin për mekanizmin gjithë qeveritar për përcaktimin e prioriteteve afatmesme ZKM harton dhe Qeveria miraton Metodologjinë e Planifikimit Strategjik (MPS), duke përfshirë rolet institucionale dhe lidhjet ndërmjet dokumenteve të ndryshme për planifikim. ZKM rishqyrton dhe Qeveria bën plotësim-ndryshimin e Rregullores së Punës së saj që të përshtatet me MPS-në. Trajnimi në planifikimin strategjik është dizajnuar dhe i është ofruar për njësinë koordinuese qendrore në ZKM si dhe për homologët ministrorë të saj. Të gjitha ministritë hartojnë planet tragjike nën koordinimin e ZKM-së në bazë të MPS-së dhe konsultimeve me ZKM dhe MEF. Planet e miratuara në në nivel ministror. ZKM shqyrton dhe Qeveria plotëson-ndryshon Rregulloren e Punës së saj (përfshi Shtojcën 3) për të aplikuar proporcionalitetin për analizim të politikave (koncept dokumenti, vlerësimi i ndikimit ose vetëm një memorandum) përcakton kriteret për përzgjedhje dhe përkufizon rolet institucionale (ZKM, MEF, ministritë). ZKM harton dhe Qeveria miraton Metodologjinë për Analizimin e Politikave, duke ofruar udhëzim praktik lidhur me detyrat relevante. Dizajnohet dhe organizohet një modul trajnimi nëpërmjet IKAP-it. ASH ASH ASH ASH ASH në AM ASH ASH 6

7 5. Asistenca Metodologjike 5. Procesi i vendimmarrjes dhe Zgjidhja e Kontesteve 4. Konsultime dokumentet me qëllim që të avancohet legjislacioni në fjalë Rregullorja e Punës së Qeverisë duhet të kërkojë konsultime ndërministrore, duke zhvilluar politikat dhe para dorëzimit të një propozimi (ministritë kanë kohë ditë për të dhënë komente) Gjithashtu, duhet të kërkohen konsultimet e jashtme me së paku 1 ose 2 grupe të interesit. ZKM duhet të zhvillojë dhe promovojë udhëzimet konsultuese Duhet të ofrohen informatat lidhur me rezultatet e të gjitha konsultimeve si pjesë e KD-së ose në VN të bashkangjitur Të organizohen propozimet e rishikimit të ZKM-së me vlerësimin e politikave dhe të legjislacionit (nëse është e domosdoshme) që ndodhin në një kohë të caktuar Të formalizohen takimet e rregullta të Sekretarëve të Përhershëm si mekanizëm për zgjidhjen e kontesteve që duhet të shfrytëzohet para mbledhjeve të Qeverisë dhe të kufizohen grupet punuese të qeverisë vetëm për ato çështje për të cilat nuk është arrit pajtimi dhe nevojitet ndërmjetësim teknik. Rregullorja e Punës MAP i ri (ose udhëzime të pavarura) Rregullorja e Punës ZKM në pajtim me ministritë e përzgjedhura angazhohet në mbështetjen e përgatitjeve dhe rishikimit të 5-10 pilot koncept dokumenteve në vitin e ardhshëm. Të shfrytëzohen mësimet për të rregulluar MAP-në e re dhe trajnimin përkatës. ZKM shqyrton dhe Qeveria plotëson-ndryshon Rregulloren e Punës që të themelojë kërkesën për të kryer konsultimin e jashtëm dhe ndërministror të propozimeve të politikave, projektligjeve dhe projektvendimeve të tjera ZKM zhvillon dhe Qeveria miraton rekomandimet e detajuara dhe udhëzimet se si të kryhet konsultimi i jashtëm dhe i brendshëm ZKM shqyrton dhe Qeveria plotëson-ndryshon Rregulloren e Punës së saj për të thjeshtësuar procedurën e rishikimit të politikave dhe rishikimin ligjor të propozimeve; futjen e takimit të Sekretarëve të Përhershëm si përgatitje e mbledhjeve të qeverisë dhe të ndryshohet roli i Grupeve Punuese ekzistuese të qeverisë. ASH në AM ASH ASH ASH ASH Në mënyrë që të promovojë përdorimin e metodologjisë së re, ZKM në bashkëpunim me AKZHIE (ndoshta edhe në mënyrë të pavarur), MEF dhe IKAP-i duhet të zhvillojë një qasje për ngritjen e kapaciteteve në ministritë e linjës, duke përfshirë menaxherët dhe stafin ne pozitat për menaxhimin e politikave. Kjo duhet të përfshijë udhëzimin me shkrim (theksi në udhëzimet e detajuara me rastet praktike) dhe ngritjen e kapaciteteve (theksi në udhëzim përveç trajnimit formal). MPS e re, MAP ZKM duke operuar me bartësit e tjerë të interesit për dizajnimin e materialit të detajuar lidhur me aplikimin e MPS së re dhe MAP, gjithashtu duke çuar drejt krijimit të moduleve formale të trajnimit të ofruara nëpërmjet IKAP-it. ASH në AM 7

8 4. Kapaciteti Institucional 4.1 Të përforcohet kapaciteti për koordinim në nivel qendror duke krijuar një departament të fuqishëm për koordinimin e politikave në ZKM, duke shkrirë së bashku AKZHIE-në ekzistuese dhe SKQ + ZPS-në e re, ose të përforcohet SKQ+ ZPS që të kujdeset për detyrat e menaxhimit të politikave, duke përfshi koordinimin dhe asistencën metodologjike për ministritë, shqyrtimin e politikave dhe koordinimin me AKZHIE/Ministrinë për Integrime në BE Të përforcohet bashkëpunimi ndërmjet nivelit qendror të qeverisë dhe MEF, duke përfshirë njësinë e re të ZKM-së të integruar për planifikimin e politikave (ose vetëm ZPS e ZKM-së) në diskutimet për prioritetet e buxhetit për KASH ose buxhetin vjetor. Duhet të aplikohen procedura të qarta për këto procese. Rregullorja e re për Organizimin dhe Strukturën e Qeverisë Rregullorja e Punës Qeveria në Rregulloren duhet të detajojë përgjegjësitë e qendrës së re koordinuese ndër të tjera edhe: integrimin evropian, koordinimin dhe planifikimin e politikave, si dhe koordinimi e donatorëve. Duhet të përpilohet një plan kalimtar për tranzicionit e AZKHIE dhe SKQ-ZPS në një strukturë të përbashkët. ZKM duhet të rishikojë dhe Qeveria të bëjë plotësimndryshimin e Rregullores së Punës së saj që të sinkronizojë përditësimet vjetore të dokumenteve të planifikimit vjetor dhe afatmesëm me kalendarin për përditësim të KASH-it dhe buxhetin vjetor. Është arrit pajtimi me MEF-in për një modalitet për futjen e inputit në ciklin buxhetor është pajtuar me ASH në AM ASH në AM 4.3. Qeveria duhet të kërkojë nga ministritë të themelojnë një NJPS nën SP-në,përgjegjëse për funksionet e integrimit në BE dhe koordinimin e politikave dhe planifikimin horizontal të procesit të punës, si dhe duke ofruar asistencë metodologjike për departamentet e linjës. Njësia duhet të jetë homologe për Njësinë Qendrore Koordinuese të ZKM. 4.4 Të sigurohet rekrutimi adekuat me staf për Njësinë e Koordinimit Qendror, ashtu si edhe për njësitë ministrore të politikave. Të bëhen rregullimet e nevojshme që të vendosen Profesionistët e Rinj në këto njësi si dhe të shfrytëzohet fondi për kthimin e trurit, i cili veç është themeluar në kuadër të ZKM. Udhëzimi i ri i Qeverisë lidhur me Njësitë e Politikave Rregullorja e Punës Rregullorja për fondin e kuadrove ZKM të përgatis dhe Qeveria të miratojë udhëzimin administrativ për Njësinë e Politikave. ZKM duhet të mbikëqyr dhe të mbështes krijimin e tyre nëpër ministri. ZKM duhet të rishikojë dhe Qeveria të bëjë plotësimndryshimin e Rregullores së Punës që të jepen detajisht funksionet që duhet të kryhen nga njësitë për politika lidhur me koordinimin dhe planifikimin e politikave. Rregullorja e Fondit për Kuadro në mënyrë specifike është e drejtuar që të ndërtojë kapacitete për menaxhimin e politikave në kuadër të sistemit, të mbështetur nga Skema për Profesionistët e Rinj. ASH në AM 8

9 1. LIDHUR ME KËTË RISHIKIM Të gjitha llojet e institucioneve organizojnë, krijojnë procedura dhe shfrytëzojnë burime për planifikim, dizajnim dhe sigurojnë koherencën e zbatimit të shumë veprimeve të domosdoshme për të përmbushur misionin e tyre. Kjo është baza e çdo sistemi të menaxhmentit që synon të arrijë objektivat. Për Qeverinë, kjo ka të bëjë me përkthimin e politikave në veprime konkrete nëpërmjet planifikimit, formulimit dhe zbatimit të politikave publike. Kapitujt e mëposhtëm analizojnë këto elemente si një sistem, duke formuluar sugjerime për optimizmin e organizimit, procedurave dhe burimeve relevante Fusha e rishikimit Ky raport rezulton nga shkrirja e dy rishikimeve horizontale të planifikuara nga FRIDOM në fushën e koordinimit dhe politikëbërjes dhe planifikimit të procesit të punës. Shkrirja e gjetjeve në një raport unik është vendosur të bëhet pas përfundimit se gjendja e dy nënsistemeve është pak e zhvilluar dhe praktika e tyre është tepër e shpërndarë që të mundësojë analizim të thellë të secilës fushë. Raporti i përbashkët merr parasysh detajet shtesë të ofruara në rishikimet e tjera përkatëse, posaçërisht rishikimet horizontale në fushën e integrimeve në BE dhe koordinimin, shpenzimet publike dhe menaxhimin e BNj, si dhe rishikimin vertikal të ZKM-së. Nën emërtimin e përbashkët të sistemeve të menaxhimit të politikave ky raport analizon mënyrën sipas së cilës Qeveria e Kosovës dhe ministritë e saj identifikojnë dhe planifikojnë veprimet e tyre dhe i zhvillojnë ato bazuar në analizat faktike, si dhe verifikojnë reagimin e tyre ndaj objektivave të përcaktuara para se ato të dorëzohen për miratim formal. Raporti mbulon funksionet themelore të planifikimit, zhvillimit dhe koordinimit të politikave së bashku me elementet e fazës së monitorimit dhe vlerësimit, duke mbyllur kështu ciklin tipik të politikave. Gjithashtu janë adresuar edhe lidhjet kryesore ndërmjet politikave dhe menaxhimit financiar (buxhetimit). Sipas zgjedhjes, këto institucione mbulohen nga ZKM dhe 17 portofolat ministrorë, ku çdonjëri përfshin përgjegjësinë për agjencitë dhe institucionet tjera të cilat aktualisht i raportojnë një anëtari përkatës të Qeverisë. Kjo nuk është kështu vetëm sepse mandati i FRIDOM-it është fokusuar në ministri, por gjithashtu edhe për shkak se rasti i agjencive që drejtpërdrejt merren me politikëbërje në fushën e punës së tyre është anormal. Ashtu siç është nënvizuar në Raportin e FRIDOM-it për Rishikimin Preliminar të Gjithë Qeverisë, kjo duhet të adresohet nëpërmjet zhvillimit të kapaciteteve të ministrive për të mbikëqyr agjencitë ekzekutive dhe formulimin e politikave në fushën e punës së tyre. Në fund, objektiva e raportit është që të ofrojë Qeverisë së Kosovës disa rekomandime të përzgjedhura për një sistem të qartë, koherent dhe të thjeshtë duke i mundësuar ekzekutivit të nivelit qendror të planifikojë dhe të zbatojë politikat e tij. Për këtë qëllim, ne kemi analizuar gjerësisht praktikat dhe sistemet aktuale, duke nënvizuar zbrazëtitë dhe mosfunksionimet, si dhe duke propozuar integrimet dhe organizimin. Qasja e përgjithshme është ajo se rritja e kapacitetit për menaxhimin e politikave mund të jetë vetëm graduale dhe se ka nevojë që sa më shumë që është e mundshme të zhvillohet potenciali njerëzor dhe organizativ, duke kombinuar ato në mënyrë që të rritet koherenca dhe qartësia e produkteve Metodologjia e rishikimit Ekipi që ka kryer të dy rishikimeve të përmbledhura në këtë raport është përbërë nga Egle Rimkute, MA (Zyrtare e Lartë në Njësinë për Planifikim Strategjik, Zyra e Qeverisë së Lituanisë); Dragos Cristian Dinu, MA (ish Këshilltar në Njësinë për Politika Publike, Sekretariati i Përgjithshëm i Qeverisë së Rumanisë); Sabiha Shala, MA (ish Drejtore e Agjencisë së Kosovës për Integrime Evropiane). Anëtarët e tjerë të ekipit të FRIDOM-it përfshijnë: Ugis Sics (Drejtues i Ekipit) dhe Ruzhdi Halilin (Koordinator për Rishikime Horizontale), të cilat gjithashtu kanë dhënë kontributet e tyre. Gianni La Ferrara (Këshilltar Kryesor për Rishikime Horizontale) ka mbikëqyrur dhe ka edituar tërë punën. Hulumtimi ynë ka ndjekur metodologjinë standarde të FRIDOMN-it për rishikimet horizontale, përfshi një grup fillestar të brifingjeve në fazën e dizajnimit të këtij rishikimi; një rishikim të tërë dokumenteve relevante (dokumentet e planifikimit, aktet ligjore, formularë dhe udhëzues, vlerësimet e mëparshme nga organizatat e tjera dhe materiale nga projekte të tjera, etj.); një grup të intervistave të drejtpërdrejta me 9

10 stafin kyç në organet që përbëjnë nivelin qendror të sistemit të menaxhimit të politikave; shfrytëzimin e pyetësorëve për menaxherët në ministritë e linjës; dhe një grup të mëtutjeshëm të intervistave me stafin ministror për të diskutuar për përgjigjet në pyetësor dhe për të qartësuar trendët. Dokumentet për të cilat janë bërë konsultime dhe debate përfshijnë të gjitha aktet normative kryesore të cilat rregullojnë fushën e planifikimit të politikave, zhvillimin dhe koordinimin, përfshi Rregulloren e vjetër të UNMIK-ut 2001/19 dhe plotësim-ndryshimet, Ligjin e ri për Qeverinë, Rregulloren e Punës së Qeverisë, Ligjin për Menaxhimin e Financave Publike dhe Llogaridhënie, formularët dhe udhëzimet për zbatimin e tyre (Programi i Qeverisë) Korniza Afatmesme e Shpenzimeve, Programi Vjetor i Punës së Qeverisë), Strategjia Legjislative, Plani i Veprimit të Partneritetit Evropian, etj.). Kosova duke qenë një mjedis me shumë asistencë teknike, ne kemi studiuar analizat e bëra nga organizatat e tjera (p.sh. Raporti i UNDP KCAP 2007, vlerësimet e SIGMA 2006 dhe 2008 lidhur me Koordinimin dhe Politikëbërjen rishikimi i vitit 2008 i financuar nga USAID; si dhe Raporti vjetor i KE për Progresin dhe Raporti 2009 për Komunkimin, Projektin PEMTAG të BB-së, mbështetjen e financuar nga BE për integrimet evropiane) dhe, natyrisht është analizuar dhe diskutuar Mbështetjen e financuar nga DFID për Zyrën e Kryeministrit (nga 2003 deri më sot) sa më shumë që ka qenë e mundshme. Pas prezantimit në ZKM, janë marrë këndvështrimet nga vetë qeveria nëpërmjet një grupi të strukturuar të intervistave. Grupi i parë i tyre është fokusuar në ato organe që luajnë rol qendror në fushën e koordinimit dhe politikëbërjes, përfshi kabinetet këshillëdhënëse të Kryeministrit dhe të dy Zëvendëskryeministrave, Sekretariatin Koordinues të Qeverisë, Zyrën për Shërbime dhe Ndihmë Juridike, Agjencinë për Koordinimin e Zhvillimit dhe Integrimit Evropian, si dhe Ministrinë e Ekonomisë së Financave. Ekipi ka ndjekur një shembull të takimeve të Qeverisë, Grupeve Punuese të saj dhe takimin e Sekretarëve të Përhershëm. Më pastaj është mbajtur raundi i dytë i intervistave në kuadër të ministrive të linjës, me synim këshilltarët politikë, sekretarët e përhershëm, si dhe njësitë të cilat janë më drejtpërdrejtë të përfshira në detyrat lidhur me menaxhimin (p.sh. shefat dhe stafi i Departamenteve Ligjore, Departamenteve të Financave, Zyrave për Integrim në BE). Në Shtojcën e këtij raporti mund të gjendet një listë me personat kryesorë të konsultuar. Pasi që përfundimet e ekipit filluan të marrin formën e tyre, është organizuar një prezantim gjysmë-ditor në pranverën e vitit 2009 për të diskutuar ato përfundime me bartës kryesorë të interesit të pasuara nga disa konsultime më shumë në fillim të verës. Përveç tjerash, ekipi i rishikimit gjithashtu ka mbledhur të dhëna sasiore në formën e statistikave të qeverisë, posaçërisht nga ZKM, si dhe në formën e informatave ekzistuese dhe nga përgjigjet e dhëna në pyetësor lidhur me rolin e saj në fushën e planifikimit të procesit të punës dhe koordinimit të politikave. Një pyetësor shtesë iu është shpërndarë menaxherëve të nivelit të lartë në të gjitha ministritë e linjës (e njëjta për të gjitha ministritë) për të marrë pikëpamjet mbizotëruese lidhur me aspektet esenciale të sistemit të menaxhimit të politikave dhe praktikës përkatëse. Ndonëse pjesa më e madhe e hulumtimit që mbështet këtë raport është kryer gjatë vitit 2009, raporti posa është publikuar. Kjo i ka mundësuar FRIDOM-it që të rifreskojë raportin me zhvillimet më të fundit, sic është propozimi për të krijuar një post ministror për integrimin në BE dhe për të siguruar që ai është në pajtim me rekomandimet e dhëna në rishikimin vertikal dhe horizontal të kryer nga FRIDOM Pasi që ky raport është dorëzuar në Komisionin Ndërministror të Reformës së Administratës Publike, autorët dhe Projekti FRIDOM dëshirojnë që të falënderojnë të gjithë zyrtarët e të gjitha institucioneve të përfshira në rishikim. Interesimi, sinqeriteti dhe durimi i tyre gjatë tërë procesit ishin të mrekullueshme. Të gjitha ata kanë demonstruar përkushtim të madh ndaj punës së tyre dhe përmirësimit të performancës së përgjithshme të administratës në këtë fushë më se kritike. Ne shpresojmë se ky raport do të jetë i dobishëm për ta dhe se ne jemi të gatshëm të marrim pjesë në diskutimet e mëtutjeshme dhe t i mbështesim ata në zbatimin e rekomandimit, nëse një gjë e tillë kërkohet. 10

11 2. KORNIZA E POLITIKAVE A ka nevojë për politika... lidhur me politikat? Vendet në zhvillim shpesh aplikojnë një qasje praktike, duke u përpjekur që në vend të parë të sigurojë progres në ekonomi, mirëqenie sociale, shëndetësi, infrastrukturë ose edukim me pak interesim për detajet metodologjike. Sistemet horizontale si menaxhimi i politikave (por gjithashtu edhe në fushën e menaxhimit financiar dhe të personelit) ka tendencë që të neglizhohet. Megjithatë, në periudhën afatgjatë qëndrueshmëria e reformave varet në masë të madhe nga aranzhimet e tilla dhe posaçërisht nga sistemet për planifikim dhe politika zhvillimore Vizioni i politikave Analiza e jonë e politikave për politikat të Qeverisë ka marrë parasysh dokumentet ekzistuese formale të politikave që në mënyrë implicite kanë të bëjnë me temën dhe orientimin e përgjithshëm të burimeve ekzistuese parësore dhe dytësore lidhur me funksionet e menaxhimit të politikave. Ekipi ynë i ka analizuar të dy grupet e burimeve duke kërkuar një indikacion lidhur me qasjen mbizotëruese në zhvillimin e një sistemi koherent për menaxhimin e politikave, posaçërisht lidhur me organizimin institucional, ashtu si edhe rolet dhe përgjegjësitë në kuadër të tij Dokumentet ekzistuese të politikave Qeveria duhet të ofrojë një kornizë afatmesme për menaxhimin e politikave në Strategjinë e RAP-it ose dokumentet pasuese. Intervenimet duhet të përfshijnë planifikimin e procesit të punës, analizat e politikave dhe konsultimet, procesin e vendimmarrjes dhe zgjidhjen e kontesteve, ripërkufizimin e rolit të institucioneve kyçe dhe organizimin brenda portofolave, si dhe asistencën metodologjike dhe ngritjen e kapaciteteve. Për shkak të ndikimit të lartë të reformës së menaxhimit të politikave, disa vende zhvilluan strategjitë e RAP-it që përfshijnë drejtimin për zhvillimin e këtyre funksioneve horizontale. Duke ndjekur drejtimet e tilla, janë formësuar sistemi dhe tekstet ligjore që kanë të bëjnë me planifikimin e politikave, zhvillimin dhe koordinimin, si dhe organizimi institucional dhe aranzhimet për rekrutimin e stafit. Gjatë analizës së gjendjes në Kosovë shqetësimi ynë i parë ishte që të shtjellohen drejtimet e tilla të cilat veç do të mund ishin të përcaktuara nga dokumentet ekzistuese. Strategjia 2007 për Reformën e Administratës Publike (Strategjia e RAP-it) dhe Plani i saj i Veprimit (PVRAP) ofrojnë një korniza afatmesme (6-vjeçare) për zhvillimin e tetë grupeve të objektivave, tri të cilat janë relevante: një menaxhim cilësor, transparent, efektiv dhe llogaridhënës për përcaktimin dhe arritjen e qëllimeve; një komunikim efektiv dhe të ndërsjelltë me qytetarët (gjithashtu potencialisht pjesë e zhvillimit të politikave); avancimi dhe zbatimi i politikave dhe legjislacionit në pajtim me standardet e BE-së. Masat e selektuara në PVRAP për të avancuar këto objektiva, megjithatë shumica ishin jo të drejtpërdrejta. Për shembull, krijimi i fushës së planifikimit strategjik e fokusuar në themelimin e Shërbimit të Civil të Nivelit të Lartë. Në fushën e komunikimit konsultimit për politikëbërje nuk i është kushtuar kurrfarë vëmendje. Në përgjithësi, shumica e masave lidhur me zhvillimin e politikave aktualisht kanë adresuar funksionet e hartimit legjislativ (përafrimi ligjor me BE, teknikat e hartimit, përforcimi i Departamenteve Ligjore), me këtë trend që është i dukshëm madje edhe në organizimin institucional. Derisa objektivat në Strategjinë e RAP-it ishin adekuate, masat në PVRAP ishin të pamjaftueshme për të ndryshuar praktikën. Në qershorin e vitit të kaluar, MAP-i qarkulloi një draft për versionin e ri të PVRAP, në të cilin nevojitet të bëhet më shumë punë. Një dokument i tillë (ose ndonjë i ngjashëm për RAP-in afatmesëm) duhet të adresojë menaxhimin e politikave në mënyrë të duhur, duke qenë kjo ndoshta fusha e vetme në të cilën përmirësimet sistematike janë më se urgjente dhe që do të mund të kishte ndikimin më të madh në performancën e përgjithshme të administratës. Përveç Strategjisë së RAP/PVRAP, dokumentet e tjera të politikave flasin shumë pak se si duhet të zhvillohen sistemet e menaxhimit të politikave. Vetëm PVPE identifikon masat relevante me planifikimin e buxhetit dhe politikave të gjera qeveritare, koordinimin e politikave dhe kontrollin e cilësisë së pikave të 11

12 Agjendës së Qeverisë (masat prioritare 18 dhe 50). Megjithatë, këto aktivitete janë dizajnuar që të jenë të pavarura pa u kombinuar në një kornizë koherente me objektiva të përbashkëta Orientimi i rregullave aktuale Rregullorja e re për Organizimin dhe Strukturën e Qeverisë, si dhe plotësim-ndryshimet në Rregulloren e Punës, duhet të identifikojnë dhe përshkruajnë rolet e aktorëve të nivelit qendror dhe ministrive të linjës në fushën menaxhimit të politikave, duke u kujdesur posaçërisht për të ndarë funksionet e menaxhimit të politikave nga funksionet që kanë të bëjnë me hartimin ligjor. Kjo është esenciale për të definuar menaxhimin e politikave si objektivë kyçe. Formalisht Rregullorja e UNMIK-ut për Degën e Ekzekutivit të Institucioneve të Përkohshme të Vetëqeverisjes në Kosovë (nr. 2001/19 e plotësuar me Rregulloren nr. 2005/15) e ngarkon Sekretariatin Koordinues të Qeverisë (SKQ) së Zyrës së Kryeministrit (ZKM) që të merret me planifikimin e politikave dhe t i ofrojë mbështetje Kryeministrit për politikat (shtojca 1, seksioni 1.1.2). Gjithashtu në këtë rregullore është dhënë mandati për ministritë që të zhvillojnë politikat në fushat përkatëse, duke krijuar kështu një skenar të dukshëm klasik. Rregullorja e Punës së Qeverisë nr. 01/2007 p.sh. Rregullat e Procedurave (RRP) gjithashtu kërkon nga ministritë e linjës që të japin kontributin e tyre në Planin Vjetor të Punës së Qeverisë (PVPQ) nën koordinimin e SKQ-së. Por derisa RrP e përshkruan PVPQ-në si një dokument unik, praktika ka krijuar ndarazi Strategjinë Legjislative të Qeverisë (SLQ), të zhvilluar nga Zyra për Shërbime dhe Ndihmë Juridike e ZKM-së. Në praktikë, më tepër sesa vetë PVPQ është mu kjo ajo që dikton zhvillimin e politikave në nivel ministror. Tendenca që të ngushtohet lidhja ndërmjet politikëbërjes dhe hartimit legjislativ është konfirmuar nga Shtojcat e RrP-së. Sa i përket analizimin e politikave, ato ia besojnë ZSHNJ-së (jo SKQ-së) detyrën e rishikimit të koncept dokumenteve të ministrive të linjës dhe vlerësimin e ndikimit. Sa iu përket konsultimeve, ato ngarkojnë Departamentet Ligjore të ministrive me përgjegjësinë e konsultimeve të jashtme dhe është ZSHNJ ajo që thërret dhe mbikëqyr takimet e Grupeve Punuese të Qeverisë, të cila janë burimi kryesor i konsultimeve ndërministrore para se të merret vendimi. Më në fund, lidhur me vendimmarrjen, RRP cakton në parim dy procedura të ndara: njërën për miratimin e koncept dokumenteve dhe tjetra për hartimin e legjislacionit. Mund të hamendësohet se Kosova do duhej të kishte një sistem të bazuar në evidencë, në të cilin së pari miratohen koncept dokumentet që të udhëheqin punën legjislative. Prapëseprapë, procedura e koncept dokumentit nuk është shfrytëzuar dhe pothuajse të gjitha pikat janë shqyrtuar drejtpërdrejt nëpërmjet procedurës legjislative. Në përgjithësi, shfrytëzimi i RRP-së zvogëlon rolin e zhvillimit të menaxhimit të politikave si një grup i ndryshëm i funksioneve. Ligji i ri për Qeverinë, i miratuar nga ekzekutivi në muajin prill 2009, që pritet të zëvendësojë tekstin e UNMIK-ut, nënvizon vetëm se ZKM do të koordinojë punën e të gjitha ministrive dhe do të mbështes aktivitetet e Qeverisë, Kryeministrit, Zëvendëskryeministrave dhe ministrave. Detajet për përgjegjësitë e njësive të ZKM-së janë lënë të përkufizohen në Rregulloren për Organizimin dhe Strukturën e Qeverisë që të miratohen pas hyrjes së Ligjit në fuqi. Pasi që Rregullorja ende nuk është hartuar, është vështirë që të thuhet se detyrat e menaxhimit të politikave në kuadër të ZKM-së do të rishpërndahen ose si do të bëhet kjo. Derisa theksi më i madh apo i më i vogël mbi proceset legjislative është çështje e traditës që ndryshon edhe në mesin e vendeve të BEsë, përgjegjësia për të drejtuar menaxhimin e politikave zakonisht është në kuadër të zyrës së Qeverisë. Korniza e re ligjore duhet të qartësojë nevojën për t iu qasur menaxhimit të politikave si një grup i posaçëm funksionesh Instrumentet e përfshira Thënë troç, politika është çdo veprim ose mosveprim i ndërmarrë nga Qeveria (ose ministritë e saj) për të arrit objektivin lidhur me një grup të caktuar të çështjeve, ku besohet se qëllimet janë për të mirën e shoqërisë. Para se të analizohet çfarëdo funksioni specifik, mbajtja e një diskutimi të shkurtër për format e politikave është i dobishëm: në qasjen e organizimit të procesit të menaxhimit të politikave është e rëndësishme që të kihet parasysh lloji dhe numri i çështjeve që duhet të trajtohen. Ashtu siç është e dukshme, kjo mund të shprehet në një sërë instrumentesh. 12

13 Dokumentet e politikave Modelet e aplikuara në shumë vende sugjerojnë që zgjedhja e një instrumenti specifik për të përhap opsionet për politika varet në qëllimet substantive që duhet të arrihen (ndërsektoriale dhe në tërë sektorin), në afatin kohor për arritjen e tyre (afatshkurtër, afatmesëm ose afatgjatë), në qëllimin e veprimit (caktimin e drejtimit, zhvillimi institucional, analizimin e politikave, planifikimin e politikave ose procesit të punës, planifikimin operacional, institucionalizimin e ndryshimeve, etj.). Bazuar në këto elemente, disa prej formave më të rëndomta përfshijnë: strategjitë përcaktimin e qëllimeve afatgjata ose afatmesme për zhvillimin e një sektori të caktuar ose të fushe të politikave; programet, planet ose projektet zakonisht për të siguruar zbatimin e qëllimeve afatmesme afatgjata; planet e zhvillimit institucional - zakonisht që të lidhin qëllimet e politikave me kapacitetin institucional; koncept dokumentet zakonisht që të diskutojnë të drejtimin e politikave lidhur me temën bazuar në analizat dhe qëllimet afatgjata; dokumentet kornizë zakonisht që përshkruajnë gjendjen që dëshirohet të arrihet në të ardhmen të një çështjeje, reforme ose iniciative. Gjithashtu mund të ketë edhe dokumente të tjera përkatëse, të cilat janë pjesë ose prekin procesin e politikëbërjes dhe të cilat mund të kenë t i nënshtrohen modelit të politikëbërjes. Këto mund të përfshijnë opinionet lidhur me çështjet e ndryshme, raportet, njoftimet informative, etj. Shpesh ato nuk propozojnë drejtpërdrejt një kurs të veprimeve dhe kështu nuk qëndrojnë si politika të ndara, ndonëse ato mund të ndikojnë dukshëm në përmbajtjen e zgjedhjes së politikave. Për këtë qëllim, ato shpesh përfshihen në agjendën e Qeverisë dhe ato mund të diskutohen në mbledhjet e saj. Tani për tani në Kosovë nuk ka rregulla të qarta se cilat nga këto dokumente ministritë duhet t i shfrytëzojnë dhe për çfarë qëllime, si dhe cilat duhet dorëzuar në Qeveri për miratim. Një zhvillim pozitiv është në draftin e tekstit në Ligjin për Qeverinë, që paraqet aplikimin e Vendimeve të Qeverisë si lloj i veçantë i akteve të Qeverisë për miratimin e strategjive dhe politikave. Nëse kjo miratohet, atëherë do të ishte i mirëseardhur përcaktimi i mëtutjeshëm i tipave të dokumenteve të përfshira në këto kategori dhe qëllimi i tyre Instrumentet ligjore Në legjislacion të përcaktohen (së paku në RrP) kritere të qarta lidhur me çështjen se cili legjislacion dytësor duhet të nxirret nga Qeveria dhe cili mund të nxirret nga ministritë, si dhe cila është objektiva e përgjithshme e largimit të balancës në anën e qeverisë. Kjo masë ndikon në vëllimin e punës së të gjitha organeve në sistemin e menaxhimit të politikave me implikime për burimet e nevojshme. Instrumentet ligjore (ligjet, udhëzimet administrative, etj.) synojnë të prodhojnë efekte të detyrueshme për një ose më shumë persona. Normalisht, së paku për ato më të rëndësishmet, politika themelore është diskutuar dhe vendosur paraprakisht. Gjithashtu, procesi i përkthimit të politikave në efekte të detyrueshme është shqyrtuar nëpërmjet sistemit të menaxhimit të politikave. Për aktet më pak të rëndësishme, ose më përgjithësisht në rastin kur politikëbërja është e zhvilluar dobët, gjithashtu mund të ndodh që aspiratat e rëndësishme të jenë përcaktuar drejtpërdrejt në instrumentet ligjore. Ky rishikim ka vërejtur se numri total i çështjeve të shqyrtuara nga Qeveria për një vit është shumë i ulët. Shkaqet mund të përfshijnë numrin e vogël të dokumenteve të politikave formale dhe numrin relativisht të ulët të ligjeve (përfshi edhe aktet e plotësim-ndryshimit). Mungesa e analizimit preliminar të politikave bën që çështjet e rëndësishme të lindin vetëm gjatë zbatimit dhe bën që një pjesë e konsiderueshme akteve normative të Ekzekutivit të devijojnë drejtë legjislacionit dytësor. Përgjatë këtyre linjave, përdorimi i bërjes së rregullave dytësore (p.sh. udhëzimet administrative, etj.) nuk është i kufizuar vetëm në rastet në të cilat Kuvendi në mënyrë eksplicite ia transferon rregullimin e detajeve Ekzekutivit. Gjithashtu kjo përfshinë rregullore që adresojnë çështjet në mënyrë të pavarur nga delegimi parlamentar. Derisa mund të diskutohet çështja e të qenit pro dhe kundër për një praktikë të tillë, është e rëndësishme që të theksohet se kjo iu mundëson rregulloreve dytësore të rregullojnë opsione të politikave të rëndësishme, të cilat nuk duhet të injorohen nga sistemi i menaxhimit të politikave. 13

14 Megjithatë, procedurat ekzistuese nuk janë tërësisht të qarta. Nuk ka kritere të përcaktuara që tregojnë se kur mund ministritë dhe agjencitë të miratojnë legjislacionin dytësor dhe se kur Qeveria duhet ta bëjë një gjë të tillë. Në praktikë, problemi adresohet në pajtim me indikacionet në ligjet individuale ose në bazë të rast pas rasti. Praktikisht, ministritë nxjerrin shumicën e legjislacionit dytësor, duke anashkaluar sistemin e menaxhimit të politikave i përcaktuar nga RrP e Qeverisë. Nga 192 rregulloret e nxjerra në vitin 2008, ky rast ishte i pranishëm në 175 instanca. Figura 13: Numri i akteve nënligjore të miratuara nga qeveritë e ndryshme evropiane Kosova Shqiperia Rumania Letonia Lituania Në bazë të praktikës në vendet e tjera të BE-së, bëhet e qartë se duhet të këshillohet që të transferohet nga niveli ministror në nivelin qeveritar miratimi i shumicës së instrumenteve dytësore të rëndësishme. Në mënyrë që të merren parasysh shqetësimet e mundshme nga ministritë rekomandohet që të qartësohet procedura për miratimin e ligjeve dytësore në Rregulloren e Punës së Qeverisë, si dhe të krijohet kriteri bazik për llojet e instrumenteve dytësore të cilat duhet të miratohen nga Qeveria. 14

15 3. FUNKSIONET KRYESORE Kjo pjesë e raportit fokusohet në funksionet specifike të menaxhimit të politikave. Pasi që këto funksione nuk janë shumë të zhvilluara në Kosovë, ekipet tona të rishikimit vendosën që të fokusohen në disa aspekte të cilat kanë ndikim më të drejtpërdrejtë në cilësinë e politikave dhe për të cilat tashmë veç ekziston një praktikë e mjaftueshme. Këto aspekte janë: Sistemi i planifikimit të procesit të punës - komponentët e tij, procesi dhe udhëzimi metodologjik për ta mbështetur atë; Mjetet për analizim të politikave - koncept dokumentet, vlerësimet e ndikimit rregullativ dhe financiar; Sistemi për konsultime me bartësit ndërministror dhe të jashtëm të interesit; Procesi i vendimmarrjes dhe mekanizmat për zgjidhjen e kontestit para miratimit të Qeverisë; Ofrimi i asistencës metodologjike nga niveli qendror i Qeverisë për ministritë e linjës. Fushave të tjera, siç janë monitorimi dhe vlerësimi i politikave të zbatuara, iu është kushtuar pak vëmendje, ndonëse ekzistonte pak përvojë që është shfrytëzuar për të mbështetur gjetjet tona. Fokusimi kryesor është më shumë në inpute dhe procese që ndikon drejtpërdrejt në cilësinë e politikave, duke i krahasuar ato kundrejt praktikave të mirat në vendet e BE-së. Aty ku ka ekzistuar,menaxhimi i politikave i ndarë nga hartimi ligjor, ekipi është futur edhe më thellë në proces përndryshe, janë analizuar edhe aspektet e politikave të procesit legjislativ Planifikimi i procesit të punës ZKM në koordinim me AKZHIE (nëse është e ndarë) dhe MEF-in duhet ta zhvillojë e më pastaj Qeveria ta miratojë një Metodologji të integruar të Planifikimit Strategjik, duke përshkruar një proces të plotë të planifikimit të gjerë qeveritar dhe institucional (lidhjet, përmbajtjet, përgjegjësitë, afatet kohore) së bashku me udhëzimin praktik për përmbajtjen e Planeve Strategjike dhe rekomandimet për procesin e brendshëm të përgatitjes së tyre. Planifikim i procesit është sistemi me të cilin Qeveria ose një institucion përcakton objektivat të cilat synojnë t i arrij gjatë një periudhe të caktuar, derisa gjithashtu edhe përcakton prioritetet, planifikon aktivitetet dhe alokon burimet që janë në dispozicion. Planifikimi i shërben menaxhimit të politikave duke identifikuar fushat në të cilat duhet të zhvillohen politikat dhe se është shumë i rëndësishëm në ruajtjen e koherencës së punës së politikave përgjatë periudhës kohës dhe sektorëve. Përfitimet gjithashtu përfshijnë qartësimin e mandateve, efikasitetin e përmirësuar organizativ dhe menaxhimin e brendshëm, si edhe transparencën e rritur në menaxhimin financiar, të arritur nëpërmjet lidhjes së buxhetimit me objektivat. Në administratat publike moderne, sistemi i planifikimit të procesit të punës zakonisht mbërthen planifikimin në nivel qeveritar dhe institucional, ashtu si edhe planifikimi afatgjatë/afatmesëm (strategjik) dhe afatshkurtër (më operacional). Caktimi i prioriteteve në dokumentet planifikuese drejton alokimin e burimeve: dokumentet e buxhetit janë të lidhura ngushtë me sistemin e planifikimit të procesit të punës. Në kuadër të këtyre premisave bazike sistemet mund të ndryshojnë shumë sipas kompleksitetit. Diagrami i mëposhtëm jep një vështrim shumë bazik të disa mundësive të zakonshme (kuadrat i referohen dokumenteve të buxhetit që janë ngushtë të lidhura me planifikimin e politikave). 15

16 Niveli Institucional Niveli qeveritar Figure 1: Shembuj të dokumenteve tipike në kuadër të sistemit kombëtar të planifikimit të procesit punës Nga periudha afatgjatë në atë afatshkurtër Nga afatshkurtra në vjetore Dokumentet e vizionit në mënyrë tipike duke mbuluar vite, nëpërmjet caktimit të qëllimeve kryesore për vendin. Të gjitha partitë politike në përgjithësi pajtohen për këtë lloj të dokumentit. Programi Kombëtar për Zhvillim - në mënyrë tipike përfshihen 7-10 vite, duke caktuar synimet që duhet të arrihen nën nivel qeveritar, duke vënë vizionin në përkushtim më konkret. PVPQ përveç planeve në nivel institucional, disa qeveri gjithashtu zhvillojnë planin vjetor të gjerë qeveritar duke detajuar masat që duhet marr parasysh brenda vitit. Këto rrjedhin nga planet strategjike ashti si edhe dokumentet buxhetore (KASH/buxheti vjetor) KASH zakonisht nga 2 deri 4 vite, një dokument financiar planifikues që cakton alokimet për sektorë të ndryshëm bazuar në planet strategjike, por gjithashtu edhe ndikon në to. Buxheti vjetor dokumenti kryesor për të planifikuar intervenimet vjetore pasi që përcakton burimet e qarta financiare. Rrjedh nga KASH dhe plani strategjik. Planet strategjike zakonisht nga 3 deri 4 vite që merren me sektorin (pak a shumë gjerësisht të përkufizuara), përcaktoj në prioritetet dhe përkufizojnë intervenimet konkrete (mundësisht edhe për zhvillimin institucional). Ato ndikojnë në KASH dhe janë mjetet kryesore planifikuese për institucionet. Planet vjetore këto janë plane në nivel institucional që merren me të gjitha llojet e masave që duhet të zbatohen brenda një viti. Ato rrjedhin nga planet strategjike dhe dokumentet e buxhetit (posaçërisht buxheti vjetor). Duhet të jetë me planin vjetor të qeverisë, nëse ekziston. Përveç tjerash, vendet e angazhuara në procesin e integrimit në BE zakonisht mbajnë dokumente afatgjata dhe afatshkurtra për të koordinuar veprimet përkatëse. Derisa në fazat e hershme të zgjerimit këto shpeshherë janë perceptuar si plane sektoriale, zgjerimi i fushës së integrimit në BE i ka shtyrë ato tej mase të futen në dimensionin e dokumenteve adekuate të planifikimit qeveritar, që ndërlidhet më shumicën, në mos me të gjithë sektorët. Mprehtësia e këtij zgjerimi të agjendës së integrimit në BE mund të shihet në vendet e Ballkanit Perëndimor dhe, ashtu siç do ta shohim, mund të ketë rrjedhoja të rëndësishme për planifikimin qeveritar në Kosovë. Këtu ende duhet të vendoset një sistem koherent për planifikimin e procesit të punës: derisa dokumentet planifikuese ekzistojnë, qëllimi i tyre nuk është i standardizuar dhe marrëdhëniet reciproke të tyre janë vetëm pjesërisht të sinkronizuara, madje në disa raste fare nuk janë të sinkronizuara. Institucionet me sa duket ende ndihen shumë më rehat me adresimin e dokumenteve afatshkurtra sesa që të adresojnë dokumente afatgjata, për të cilat aktualisht më së shumti presion bëhet nga donatorët dhe projektet e tyre (p.sh. planet strategjike dhe KASH). Mungesa e planifikimit afatgjatë është e dukshme edhe përkundër përpjekjeve të mbështetura nga donatorët që të zhvillohet një lloj planifikimi (rasti më i dukshëm është me Planin dhe Strategjinë Zhvillimore të Kosovës). Si rrjedhojë, politikat me disa përjashtime synohen të hartohen në bazë të prioriteteve afatshkurta (p.sh. vendimet politike të përditshme duke pasur mungesë të një sfondi të politikave afatgjata solide) ose pa asnjë prioritet të qartë (p.sh. shumë ligje të modeluara nga konsulentët e jashtëm në aspektin e praktikës së mirë të thjeshtë. Kjo paraqet rrezik të konsiderueshëm që aktivitetet e Qeverisë të zhvillohen në mënyrë jo-koherente dhe shkaktimin e efekteve anësore të padëshiruara, ndoshta edhe duke lënë hapësirë për interes personal në vend të interesit publik Planifikimi i procesit të gjerë të punës së qeverisë Qeveria duhet të miratojë dhe rregullojë një mekanizëm unik dhe koherent afatshkurtër për planifikimin e gjerë qeveritar bazuar në KASH. ZKM duhet të ketë përgjegjësinë që të ofrojë MEF-it një deklaratë të qartë lidhur me prioritetet e Qeverisë bazuar në shqyrtimet e saj të përmbajtjes së PVPE-së, ashtu si edhe prioriteteve në nivel portofoli dhe të faktorëve të tjerë relevantë. Në administratën moderne planifikim i procesit të punës në nivel të gjerë qeveritar është esencial në modelimin e mëtutjeshëm të planifikimit dhe zhvillimit të politikave në kuadër të portofolave, si dhe alokimeve përkatëse buxhetore nëpërmjet buxhetimit. Që të arrihet kjo janë të domosdoshme instrumentet afatshkurtra dhe të prioritizuara, ndërsa planet afatshkurta mund të shfrytëzohen për të përkufizuar detajet e mëtutjeshme operacionale. Në këtë fazë në zhvillimin e qasjes së Kosovës ndaj menaxhimit të politikave ekzistojnë disa dokumente relevante me planifikimin e gjerë qeveritar: 16

17 Programi i Qeverisë (PQ), që rezulton nga marrëveshja politike e partnerëve të koalicionit; Programi Vjetor i Punës së Qeverisë (PVPQ), i përgatitur nga SQK e ZKM-së; Strategjia Legjislative e Qeverisë (SLQ), e përgatitur nga ZSHNJ e ZKM-së; Korniza Afatmesme e Shpenzimeve (KASH), e përgatitur nga MEF; dhe Plani i Veprimit i Partneritetit Evropian (PVPE), i përgatitur nga AKZHIE. Në paragrafët e mëposhtëm ne do të shqyrtojmë shkurtimisht secilën prej tyre duke sqaruar rekomandimet tona. Programi i Qeverisë PQ është menduar të jetë si një dokument që parashikon qeverisjen e veprimeve të koalicionit gjatë mandatit të tij të plotë (4 vjeçar). Derisa ky politikisht cilësohet se përcakton prioritetet e Qeverisë, ky është relativisht një dokument voluminoz në të cilin prioritetet mbulojnë pothuajse shumicën e temave potenciale. Për shkak të këtij toni që tingëllon si fushatë, ky mbetet në masë të madhe një dokument politik, shpesh me detaje të pamjaftueshme në aspektin administrativ për të ndihmuar zhvillimin e masave konkrete. Intervistat tona e kanë bërë të qartë se derisa aspiratat e formuluara në PQ janë gjerësisht të njohura, dokumenti luan rol direkt të vogël në kuadër të sistemit të planifikimit: dokumentet, siç është Plani Vjetor i Punës së Qeverisë, janë më shumë të hartuar nëpërmjet një procesi nga poshtë-lartë. Megjithatë, së paku 17% e menaxherëve të lartë në portofolat ministrorë kanë nënvizuar PQ-në si burim relevant, posaçërisht në ata sektorë në të cilët praktika ka dëshmuar se Qeveria është e gatshme të ofrojë udhëzim më të fuqishëm politik. Korniza Afatmesme e Shpenzimeve Intervistat me ministrat kanë dëshmuar se KASH, përveç caktimit të limiteve të shpenzimeve për një periudhë 3-vjeçare, synon që të hamendësojë një vlerë të pavarur në caktimin e prioriteteve dhe objektivave afatmesëm (18% e portofolave kanë nënvizuar KASHin si udhëzues të planifikimit të politikave dhe zhvillimit të tyre). Një analizë e dy KASH-ve të ( dhe ) paraqet një Matricë të Politikave e bashkangjitur ku janë dhënë sistematikisht produktet e pritura dhe rezultatet e përgjithshme për çdo sektor kryesor. Megjithatë, përmbajtja e matricës së politikave në KASH nuk është substanciale. Përkundër përpjekjeve të fundit që të lidhet me kornizat e tjera të politikave, siç është PVPE, kufizimi kryesor është ai se dokumenti kompletohet nga MEF-i, kapaciteti i së cilës që të jetë si një qendër e politikave është i kufizuar. Vetë MEF-i është e pakënaqur dhe ia hedh fajin ZKM-së për mungesën e inputit të politikave. Megjithatë, mekanizmi aktual për zhvillimin e KASH-it është i dobët pasi që i mungon mënyra për të kyçur ZKM-në në procesimin e materialeve të dorëzuara nga ministritë. Ndryshimi i kësaj praktike dhe KASH-it t i jepet një rol potencial si kornizë financiare dhe për planifikim të politikave gjithë qeveritare duke përfshirë gjithashtu edhe ZKM-në (dhe, nëse vazhdon, edhe AKZHIE-në) me shumë gjasë do të përfitonin në shfrytëzimin e KASH-it si një instrument buxhetor. Ashtu siç është nënvizuar në rishikimin e Menaxhimit të Shpenzimeve Publike (MSHP) kjo ka qenë shumë e pak shfrytëzuar deri para pak kohësh: fillimisht produkt i MEF-it për konsumim të donatorëve, KASH nuk ka pasur plotësisht sukses në kufizimin e ambicieve operacionale të shfrytëzuesve të buxhetit dhe ciklit vjetor të buxhetit. Plani i Veprimit të Partneritetit Evropian PVPE është dokument planifikues i përgatitur nga Agjencia për Koordinimin e Zhvillimit dhe Integrimit Evropian (AKZHIE) për të zbatuar marrëveshjen e partneritetit me BE-në. Ky është dokument i prodhuar nga Kosovarët, ndonëse i inspiruar nga 157 fushat prioritare të përcaktuara me Brukselin dhe të influencuara nga KE nëpërmjet MPSA-së dhe Raporteve vjetore të Progresit. Ky synon që të përfshijë katër vite me përditësime vjetore. Është karakteristike për Kosovën që agjendat vendore dhe ajo e detyrueshme e BE-së kanë dyfishim deri një shkallë pa precedent, për shkak se natyrës së ndërtimit të shtetit dhe natyrës zhvillimore të shumë pritjeve të BE-së (që nga koha e procesit të Standardeve) dhe ndikimit jo paralel të BE-së në shumë fusha (3 misione dhe donatori kryesor). Krahasimi i çdo pike të PVPE-së kundrejt PVPQ-së zbulon një transpozim shkronjë për shkronjë i së paku 60%, që bëhet pothuajse i plotë nëse merret parasysh përmbajtja e formulimit të saktë të pikave të planit. Për shembull, planet aktuale të një ministrie, siç është ajo e Punëve të Brendshme, e cila zakonisht do të adresonte vetën një pjesë të kufizuar të BE acquis, dyfishohen me PVPE-në rreth 95%. Për Ministrinë e Energjisë dhe Minierave një fushë në të cilën BE Acquis madje është edhe më pak e mjaftueshme, 17

18 dyfishimi ndërmjet pjesës së saj me PVPQ dhe PVPE është 90%. Për më tepër, trendi është duke u rritur përgjatë gjeneratave pasardhëse të këtyre teksteve, duke bërë që rreziku i dyfishimit të kornizave të jetë real. Kjo gjithëpërfshirje duhet të shqyrtohet së bashku me karakteristikat e tjera që, derisa PVPE nuk është perfekt, i mundëson që të spikatet në mesin e dokumenteve të tjera të politikave. Ndryshe nga PVPQ, PVPE zhvillohet pothuajse si dokument shumëvjeçar, i përditësuar çdo vit. Ai është i pasur me detaje administrative, vlerësim të kostos dhe, derisa ende nuk është aq i prioritizuar (edhe një listë e gjatë e masave) është i sinkronizuar me KASH-in. Lidhja e tij e ngushtë me koordinimin e ndihmës gjithashtu ofron një lidhje të mëtutjeshëm me proceset e alokimit të burimeve. Forca shtytëse e marrëdhënieve Kosovë-BE lidhur me agjendën politike siguron mbështetje politike relativisht të fuqishme dhe stabile për PVPE-në, e synuar për një periudhë afatgjatë dhe që ndërlidhet me tërë spektrin politik. Ky stabilitet ndihmohet më tutje një kornizë për monitorim dhe raportim e elaboruar më shumë sesa dokumentet e tjera. Duke marr parasysh rrethanat speciale të Kosovës, këto elemente mund ta shndërrojnë PVPE-në në pjesën kryesore brenda sistemit kombëtar të planifikimit. Programi Vjetor i Punës së Qeverisë dhe Strategjia Legjislative PVPQ liston të gjitha masat të cilat Qeveria duhet t i merr parasysh në kuadër të ciklit vjetor të buxhetit. Që nga viti 2008 kjo është bazuar në udhëzimet, duke lidhur pikat e PVPQ-së me dokumentet e tjera të politikave që së pari i kanë parashikuar ato. Përkundër kësaj, PVPQ nuk fokusohet në prioritetet e gjera qeveritare është më shumë një mbledhje e masave ministrore. Ky është një dokument voluminoz (rreth faqe). Mungesa e prioritizimit të qartë dhe perspektivës vjetore kufizojnë dobishmërinë e PVPQ-së sa i përket planifikimit financiar dhe të politikave: në pyetësorin tonë vetëm 13% e ministrive e konsiderojnë atë si një burim për zhvillimin e politikave të tyre (sa i përket alokimit të burimeve, dokumenti kompletohet vetëm pas miratimit të buxhetit vjetor). Dimensioni i tij i madh, për më tepër, e bën më të vështirë shfrytëzimin e tij për monitorimin e efektivitetit të veprimeve të Qeverisë. Vlera e tij më shumë është e një instrumenti operacional për SKQ që të menaxhojë agjendën. Në të vërtetë PVPQ mund të mos jetë fare instrumenti vjetor kryesor i Qeverisë. Derisa neni 67 i RrP-së e përkufizon atë si një dokument që përfshin pjesët e politikave dhe legjislative, kjo e fundit në praktikë është zhvilluar në Strategji të veçantë Legjislative të Qeverisë (SLQ). E kompletuar nga ZSHNJ bazuar në inputet nga Departamentet Ligjore, kjo nënvizon faktin që tërë legjislacioni shqyrtohet brenda një viti dhe miratohet nga Qeveria veç e veç, zakonisht më herët sesa pjesa e politikave të PVPQ-së. Në një sistem të politikave të bazuar në evidencë, intervenimet normative duhet të jenë mjete për zbatimin e politikave dhe pjesa e politikave e PVPQ-së duhet të shtyjë përpara agjendën legjislative. Ndërsa, tashmë veç është në fazën planifikuese, ana ligjore është nënvizuar më së shumti, derisa aspektet e politikave janë prapa. Gjithashtu është me rëndësi të thuhet se ndarja ndërmjet proceseve të PVPQ-së dhe SLQ-së rrit barrën ndaj portofolave, pasi që dy pjesët e ndryshme të ZKM-së i pyesin dy herë ato lidhur me aktivitetet e tyre të planifikuara dhe statusin e zbatimit. Përfundimet lidhur me planifikimin e gjerë qeveritar problemi kryesor në Kosovë është se të gjitha dokumentet e mësipërme kontribuojnë në mënyrë të pavarur për planifikimin e procesit të punës, me një konfuzion dhe dyfishim të konsiderueshëm. Nevojitet një qasje më mirë e strukturuar. Në mënyrë që të shmanget tendosja e kapaciteteve aktuale të kufizuara duhet të mbështetet në materialet ekzistuese dhe të jetë e thjeshtë sa më shumë që është e mundshme. Përvojat siç është rasti i PZHSK-së dëshmojnë se një kornizë komplekse e planifikimit nuk do të përmbushte sa duhet interesin politik dhe praktik në këtë fazë. Diagrami më poshtë përmbledh propozimin. Ai identifikon prioritizimin si problem kryesor në dokumentet ekzistuese ku si pasojë kryesore është mungesa e hierarkisë në dokumentet planifikuese. Kjo bën që dokumente të ndryshme të kopjojnë dhe të dyfishohen me njëra-tjetrën deri në atë pikë sa bëhen tepër të mëdha për t u menaxhuar. Kjo si rrjedhojë bënë që planet të jenë jo relevante në kohën e buxhetimit, pasi që shumë prioritete formalisht janë njësoj të rëndësishme. Që të përmirësohet kjo, ne propozojmë që të riorganizohen marrëdhëniet ndërmjet dokumenteve si vijon më poshtë. 18

19 P R O G R A M I I QEVERISË (Përcakton objektivat e ërgjithshme politike për tërë mandatin) Organizimi i propozuar i sistemit të planifikimit të gjerë qeveritar Korniza Afatmesme e Shpenzimeve ZKM prezanton prioritetet për financim, bazuar në PS të portofolave, PVPE dhe inpute të tjera Pjesa e politikave e KASH (caktimi i prioriteteve afatmesme aktuale/të finan. Buxheti vjetor PVPE, pjesa diskursive (Spikat qasjen për prioritetet e BE për tërë Qeverinë) PS të PVPE dhe të portofolave janë plotësuarndryshuar, nëse është e nevojshme për të reflektuar prioritetet aktualisht të PVPQ (ose thjeshtë PVPE, pjesa tabelore) (Operacionalizon objektivat e qeverisë kryesisht me fokusim vjetor) Planet Strategjike në nivel portofoli (spikat të gjitha prioritetet e qeverisë dhe objektivat e tjerë të nivelit të port.) Planet e Veprimit dhe Planet Strategjike (Operacionalizon objektivat e PS kryesisht me fokusim vjetor) Programi i Qeverisë duhet të mbajë një funksion themelor. Ai përcakton ambiciet për mandatin katër vjeçar, në kuadër të cilit nevojitem cikle më të detajuara afatmesme. Çdo cikël duhet të rezultojë në një dokument që shërben si deklaratë unike e objektivave kryesore afatmesme. Dokumenti më adekuat për këtë është KASH-i; mu në këtë dokument të gjitha ato veprimet, që njihen si më kryesoret për periudhën afatmesme, ballafaqohen me shtrëngimet e vështira të buxhetit, duke përcaktuar se cilat do të jenë prioritetet reale (p.sh. të financuara). Selektimi i prioritete për financim të KASH duhet të jenë në masë të madhe detyrë e ZKM-së (Zyra e re për Planifikim Strategjik). Pasi që prioritetet janë afatmesme, shumica mund të gjenden në dokumentet shumëvjeçare, përfshi prioritetet e rangut të parë lidhur me çështjet e theksuara në Programin e Qeverisë dhe prioritetet e rangut të dytë të cilat, derisa janë më pak esenciale, duhet të adresohen në mënyrë që Shteti të përmbushë mandatin e vet (p.sh. lëshimi i dokumenteve të gjendjes civile mund të mos jetë përkushtim kyç, por aktiviteti dhe kostot e tij megjithatë duhet të jenë të përfshira). Këto dy lloje të prioriteteve mund të kenë burime të ndryshme. Ashtu siç është treguar në udhëzimet për kontributet në PVPQ, në Kosovë prioritetet kryesore gjithë qeveritare janë 157 fushat e PVPE-së të përkufizuara me BE-në si esenciale për zhvillimin e vendit dhe integrimin supranacional. Pasi që shtrirja e temave është e zgjeruar, mund të hamendësohet se prioritetet e PVPE-së pothuajse do ta përfshijnë tërësisht rangun e parë. Në të vërtetë, do të ishte mirë që të zvogëlohen pikat (që tani janë rreth 1500) e listuara nën 157 fushat që PVPE të jetë më i menaxhueshëm. Prioritetet e rangut të dytë do të jenë vetëm ato në nivel portofoli ku burimi kryesor i tyre do të jenë Planet Strategjike të portofolave (për të cilat shih më poshtë). Planifikimi afatmesëm duhet të mbulojë të gjitha fushat në kuadër të mandatit të një ministrie ose agjencive vartëse të saj. Ai duhet të caktojë prioritetet, të cilat së paku duhet të përfshijnë prioritetet e rangut të parë nga PVPE, por edhe mund të përfshijnë shumë prioritete të rangut të dytë (derisa portofoli mund të merret me shumë çështje sesa ato kryesoret të caktuara nga Qeveria). Aktivitetet e cilësuara si më pak të rëndësishme nga portofolat mund të shënohen edhe me një rang më të ulët të prioritetit. Megjithatë, sistemi duhet të jetë fleksibël. Derisa prioritetet normalisht do të rishikohen me përditësimet e PVPE dhe PS, ZK (Zyra për Planifikim Strategjik në emër të Kryeministrit dhe Qeverisë) duhet t iu mundësohet një margjinë e diskrecionit në rastin e dorëzimit të tyre për KASH-in. Duhet të jenë të mundshme organizimet e kufizuara: rrethanat e reja, kërkesat ndërkombëtare, ose thjeshtë rregullimet në 19

20 programin politik mund të çojnë drejt përfshirjes së pikave të reja ose rishikimit të rangut të një prioriteti ekzistues. Grupi final i prioriteteve aq të grumbulluara dhe të vlerësuara duhet të udhëhiqen nëpërmjet procesit të alokimit të KASH-it. Kjo mund të prek përfshirjen ose rangun e pikave specifike nga lista e dëshirave, duke prodhuar një listë finale të arsyeshme që është pjesa e politikave në KASH. Pasi që të miratohet KASH-i, PVPE dhe PS-të më pastaj duhet të rregullohen që të reflektojnë çfarëdo ndryshimi në pikat (artikujt) përkatës në procesin e mësipërm. Ky cikël duhet të kryhet çdo vjet në pajtim me afatet kohore të përcaktuara në LMFDH për përditësimin e KASH-it. Sa i përket planifikimit afatshkurtër, PVPQ do të mund të mbetej si mjet për të menaxhuar procesin e vendimmarrjes në Qeveri (p.sh. programimi i agjendave dhe ecurisë së punës). Nëse pranohen këto sugjerime, atëherë mekanizmi i veçantë për planifikimin vjetor do të ishte më pak i nevojshëm. ZKM do të mund të mënjanonte intervenimet e planifikuara për çdo vit nga kornizat për planifikim afatmesëm (p.sh. KASH/PVPE) dhe Plane Strategjike në nivel portofoli (për të cilat shih më poshtë) Planifikimi i procesit të punës në nivel institucional Qeveria duhet të kërkojë nga ministritë që të zhvillojnë Planet Strategjike për portofolat e tyre, të zhvilluara në bazë të planeve vjetore të punës, por me një perspektivë tri vjeçare të rishikuara çdo vi. Këto Plane gjithashtu duhet të luajnë rolin e Strategjive të Buxhetit aktual. Ato duhet të përfshijnë intervenimet e planifikuara ashtu si edhe masat për zhvillim institucional, duke shërbyer si mjete kryesore menaxheriale dhe buxhetore për ministritë. Mungesa e një sistemi koherent për planifikim do të thotë që praktika në nivelin e portofolave individuale mbetet e ndryshme, e modeluar nga lidershipi dhe disponueshmërisë së asistencës teknike. Në shumicën e institucioneve planifikimi dhe politikëbërja aktuale shpesh janë të përziera, ku kjo fusha e fundit cilësohet në përgjithësi si ekuivalente me hartimin ligjor. Në rastin kur ekzistojnë dokumentet planifikuese, ato në përgjithësi nuk bëjnë shumë dallime ndërmjet politikave në një fushë të posaçme substanciale, masat përkatëse të zhvillimit institucional dhe planifikimin e burimeve. Përveç tjerash, është e paqartë se si planifikimi në nivel institucional duhet të ndërlidhet me planifikimin e gjerë qeveritar, me portofolat e ndryshëm duke punuar sipas hamendësimeve të ndryshme metodologjike. Diagrami i mëposhtëm paraqet përgjigjen e ofruar nga menaxhmenti i lartë në ministritë, lidhur me ndikimin e dokumenteve të gjera qeveritare për planifikimin e politikave (ose zhvillimin) në nivel institucional. Ashtu siç mund të vërehet, numri i përgjigjeve të kundërta është identik, që dëshmon mungesën e qasjes së përbashkët. Figura 2: Në rastin e përgatitjes së dokumenteve tuaja të planifikimit/politikave a përsëritni masat nga dokumentet e Qeverisë? 44% 12% 44% Po, i perserisim ato masa Jo, nuk i perserisim ato masa Nuk eshte dhene pergjigje Natyrisht, mungesa e të kuptuarit sistematik nuk do të thotë që elemente e një sistemi të shëndoshë të planifikimit nuk janë të pranishme. Ka mjaft elemente që të vazhdohet më tutje. Në paragrafët e dhënë në vazhdim ne do të rishikojmë llojet e dokumenteve ekzistuese të cilat përgatiten nga ministritë e linjës dhe janë relevante për qëllime të planifikimit të procesit të punës. Kjo analizë e shkurtër do të identifikojë ato elemente në praktikën aktuale e cila mund të kombinohet për të ofruar një zgjidhje të thjeshtë dhe gjithëpërfshirëse sa më shumë që është e mundshme. Tipat e dokumenteve të analizuara përfshijnë: 20

21 Dokumentet e Strategjisë Sektoriale (SS) të përgatitura në një të tretën e portofolave me asistencën e BE-së; Planet Vjetore të Punës së Ministrive (PVPM), të përgatitura në të gjitha ministritë sipas kërkesës së SKQ-së së ZKM-së; Deklaratat në Strategjinë e Buxhetit (SB), të përgatitura në të gjitha ministritë sipas kërkesës së MEF-it. Strategjitë sektoriale dokumentet në nivel institucional me shtrirjen më të gjatë kohore janë Strategjitë Sektoriale. Disa janë në dispozicion, shumica të zhvilluara me mbështetjen e projekteve të asistencës teknike. Grupin përfaqësues dhe më të madh e përbëjnë 6 strategjitë sektoriale të zhvilluara deri më 2008 me projektin e KE-së për sistemin e planifikimit, që fillimisht është menduar të ndihmojë sekretariatin e paformuar të PZHSK-së. Ato kanë të bëjnë me sektorët e energjisë, transportit, arsimit (e anuluar), bujqësisë, kohezionit social dhe shëndetësisë. Qasjet variojnë: disa ministri bëjnë planifikim të gjerë sektorial (p.sh. shëndetësia), të tjerat vendosin pr strategjitë e ndara sipas lëndës. Përmbajtjet përfshijnë politikat substanciale (analizën e gjendjes, caktimin e objektivave, masat prioritare), por shumë rrallë kapacitetin institucional. Po ashtu edhe cilësia ndryshon: më 2007 një projekt i KE-së ka vlerësuar se derisa kornizat ligjore ishin shumë mirë të identifikuara, analiza e gjendjes ishte shumë e dobët, pjesët e detajuara dhe ato strategjike të shkëputura dhe objektivat ishin të paqarta. Kjo ka shkaktuar vështirësi në procesin e buxhetimit dhe zbatimit. Ndonëse procesi i përgatitjes së strategjive ishte i rëndësishëm për fillimin e planifikimit në nivel portofoli, sistemi i dobët i planifikimit të tyre minon relevancën e vazhdueshme të tyre. Strategjitë zakonisht janë krijuar nëpërmjet aranzhimeve të grupit punues i ndihmuar nga asistenca e jashtme teknike, kështu që pronësia në kuadër të ministrive përgjegjëse është shumë e shpërndarë dhe se mungon monitorimi qendror. Shkalla e zbatimit, si rrjedhojë, shpesh është e pakënaqshme dhe se vlera si shtytje për politikëbërjen është gjithashtu e dobët. Planet vjetore të punës së ministrive Përveç strategjive sektoriale (atu ku ato ekzistojnë) dokumentet kryesore të planifikimit në nivel të çdo portofoli individual janë planet vjetore të punës të ministrive, të përgatitura çdo vit si kontribute për PVPQ. Që nga viti 2009, SKQ ka arrit pak progres në zhvillimin e këtij procesi, duke ofruar udhëzime për përpilimin e kontributeve ministrore. Gjithashtu, ajo ka ofruar një formë për ministritë e linjës, e cila është riprodhuar më poshtë. Figura 3: Formulari për kontributet për Planin Vjetor të Punës së Qeverisë (2008) Emri i ministrisë Roli dhe misioni i ministrisë Objektiv a Veprimet kyçe Afati kohor Kostoja & burimi i financimit Institucio-net e përfshira Dokumentet e referuara (Programi i Qeverisë; PVPE; Strategjia Legjislative 2009) Rreziqet Pozitivisht, iniciativa e SKQ-së ka nënvizuar nevojën për planifikimin në nivel ministror, ka aplikuar një shkallë të standardizimit lidhur me këtë dhe ka ofruar një precedent të mirë të SKQ së duke u angazhuar në asistencën metodologjike për ministritë. Gjithashtu është e mirë që formulari gjurmon marrëdhënien e çdo pike të propozuar me kornizat e tjera të politikave (përfshi PVPE): madje edhe nëse theksi në formular ishte vetëm në kornizat e gjera qeveritare, udhëzimet e SKQ-së kanë dhënë një sinjal për nevojën e një sistemi më të integruar të planifikimit. Përveç referencës për të përfshirë në kornizat e miratuara të qeverisë, megjithatë, nuk është përfshirë ndonjë informatë lidhur me prioritizimin e çështjeve (p.sh. planifikimi strategjik). Duke qenë se dokumentet gjithëpërfshirëse ende janë të dobëta në caktimin e prioriteteve tabela ende është vetëm një mbledhje e masave të dëshiruara. Disa ministri kanë parë këtë nevojë dhe kanë futur portofolat në format (p.sh. Punët e Brendshme). SKQ gjithashtu nuk ka mekanizëm të qartë që të konsultohet me ministritë dhe të diskutojë për kontributet. AKZHIE dhe MEF nuk kanë rol të qartë. 21

22 Deklarata e strategjisë buxhetore Prioritizimi është esencial për KASH-in, kështu që qarkorja e parë vjetore e buxhetit kërkon nga institucionet të përgatisin deklaratat për strategjinë buxhetore. Në bazë të nenit 20 të LMFPA, qëllimi i tyre është që të ndihmojë në zhvillimin e dërgesave buxhetore që mbështesin prioritetet e buxhetit të Qeverisë, duke nënvizuar se nëse një Strategji Sektoriale nuk është e hartuar, atëherë deklarata do të dëshmojë se programet dhe burimet buxhetore janë shfrytëzuar që të arrihen objektivat specifikë lidhur me misionin dhe qëllimet. Në fund, qarkorja dëshiron që informatat e kërkuara në Deklaratën e Strategjisë do t iu ndihmojë organizatave në zhvillimin e strategjisë për 2009 dhe më tej. Në të vërtetë, pasi që planifikimi në nivel institucional nevojitet që të drejtojë alokimet buxhetore, procesi buxhetor ka adresuar mungesën e saj në këtë mënyrë. Cilësia e strategjive buxhetore rrallëherë është në nivel të duhur. Për shkak të zhvillimit të paqartë të politikave, informatat e ofruara janë minimale dhe shumë të fokusuara në shifrat financiare. Formulari është si më poshtë. Figure 4: Formulari për strategjitë buxhetore nga organizatat individuale buxhetore (2008) Pjesa I Planifikimi Strategjik Qëllimi strategjik Çështjet kyçe dhe politikat kyçe qëllimi organizativ qëllimi Pjesa II Lidhja e organizatës buxhetore me deklaratën strategjike Qëllimet strategjike (të Pjesës I) Objektivat Masat zbatuese Nën-njësitë përgjegjëse në kuadër organizatës kryesore buxhetore Përafrimi i buxhetit i pëvetësuar për arritjen e objektivave Një arsye e cilësisë jo të mirë të deklaratave të strategjisë buxhetore është mënyra se si ato janë gjeneruar. Studimi ynë tregon se ndonëse departamenti i financave më së shpeshti është përgjegjës, MEF-i nuk ka homolog uniform për këtë çështje në kuadër të ministrive. Pasi që në shumicën e organeve bashkëpunimi ndër departamentesh është i pazhvilluar, nuk ka ndonjë proces për zyrtarët financiarë që të mbledhin informatat për politikat - kështu që përmbajtja e deklaratave mbetet shumë bazike. Asnjë deklaratë nuk është zhvilluar në plane shumëvjeçare. Figura 5: Cila njësi koordinon përgatitjen e Strategjisë Buxhetore?? Nuk eshte dhene pergjigje Njesia qe merret me menaxhimin financiar Njesia qe merret me integrimin ne BE/koordinimin e donatoreve Sekretari i Perhershem/Zyra e Kry. Ekz. me departamentet e linjes Sekretari i Perhershem/vetem Zyra e Kryeshefit Ekz. Ministri me Sekretarin e Perhershem Përfundimet lidhur me planifikimin në nivel institucional si përmbledhje, përfundimet tona kryesore lidhur me planifikimin në nivel institucional janë siç vijon: 22

23 Perspektiva e planifikimit afatmesëm ekziston në formën e strategjive sektoriale të rralla, ndonëse ato duket se janë shumë të ndryshme dhe shpesh janë të ndara nga dokumentet e tjera të planifikimit institucional; Perspektiva e planifikimit afatshkurtër gjithashtu ekziston, por në mënyrë jo efikase është e ndarë ndërmjet planeve vjetore të punës dhe strategjive buxhetore të tyre; Të dy dokumentet planifikuese afatshkurtra dhe afatmesme tentojnë të fokusohen në masat pa vlerësim të kapaciteteve lidhur me kapacitetin e institucionit për të kryer detyrat relevante; Të dy proceset planifikuese afatshkurtra dhe afatmesme janë dobët të institucionalizuara, duke rezultuar në pronësi të paqartë të planeve në kuadër të institucioneve, gjë që ndikon në fushën e monitorimit dhe zbatimit. Sistemet e planifikimit në nivel institucional në Lituani dhe Letoni Në Letoni dhe Lituani të gjitha ministritë e linjës përdorin planet strategjike duke mbuluar një periudhë 3 vjecare, ku përshkruhet mandati, misioni, vlerat e ministrisë, ashtu si edhe objektivat në fushat e politikave në kuadër të përgjegjësisë së tyre. Planet strategjike gjithashtu merren me planifikimin e buxhetit në çdo fushë të politikave. Janë prezantuar indikatorët e performancës dhe rezultatet e pritura, të cilat janë miratur në çdo rast nga Qeveria. Dokumentet e njëjta janë shfrytëzuar në planifimin e politikave ministrore dhe në procesin e zakonshëm buxhetor. Zyra e Qeverisë koordinon procesin e planifikimit strategjik nga perspektiva metodologjike. Për të adresuar këto probleme, Qeveria mund të kërkojë nga të gjitha portofolat që të hartojnë strategji institucionale, të quajtura thjeshtë Plan Strategjik (PS). Ky nuk duhet të jetë dokument i ri që krijon barrë shtesë, por duhet të lind nga Plani aktual Vjetor i Punës së Ministrisë, duke e ndërtuar atë në një perspektivë afatmesme me theks fillestar në masat për zhvillim institucional. Kalendari për hartimin e PS-së do të ishte i njëjtë me atë planit aktual vjetor të punës së ministrisë dhe informata e njëjta të ofruara në PS duhet të shfrytëzohen në strategjinë buxhetore. ZKM-ja duhet të lehtësojë procesin, derisa në ministritë e linjës mund të themelohen njësitë e planifikimit horizontal. Derisa ky kapacitet është duke u ndërtuar, PS-të për vitin e ardhshëm mund të jenë thjeshtë shtojca në planin vjetor të punës së ministrisë, duke iu referuar angazhimeve ekzistuese (nga PVPE, etj.) me masat dhe objektivat përkatës të zhvillimit institucional të diskutuar në bazë të rekomandimeve të rishikimit funksional. Në gjendjen e tanishme, një theks shtesë në zhvillimin institucional duhet të jetë normal, pasi që nevojiten më shumë kapacitete para se të rritet barra e intervenimeve të politikave. Duke filluar nga viti i dytë i tyre, PS-të mund të fillojnë të bëhen dokumente më komplekse, jo vetëm të planifikojnë politikat dhe aktivitetet e ministrive relevante, por gjithashtu duke iu referuar edhe alokimeve financiare për të arritur rezultatet e pritura. Natyrisht, kjo do të kërkonte një metodologji më të detajuar që të zhvillohet në nivel qendror dhe e koordinuar me aspektet e tjera të planifikimit strategjik. Në tabelën e mëposhtme është rekomanduar një strukturë për PS-të dhe se procesi për zhvillimin e tyre: Struktura e Planit Strategjik Institucional 1. Misioni i institucionit - roli i institucionit në kuadër të sektorit publik 2. Vizioni deklaratë afatgjate lidhur me atë se çfarë duhet arritur 3. Vlerësimi mjedisor - analiza institucionale. Mjedisi i brendshëm dhe i jashtëm 4. Masat e zhvillimit institconal masat e planifikuara për zhvillim institucional 5. Prioritetet numër i i kufizuar i prioriteteve për institucionin 6. Fushat e politikave lidhja me strategjitë aktuale (të gjitha fushat e politikave në kuadër të mandatit të institucionit) 6.1 Përshkrimi gjendja aktuale në secilën fushë të politikave 6.2 Objektivat objektivat për çdo fushë të politikave 6.3 Masat masat e planifikuar në kuadër të çdo fushe të politikave 6.4 Rezultatet. Indikatorët rezultatet që synohen të arrihen dhe indikatorët e verifikueshëm 6.5 Dokumentet e politikave të planifikuara dokumentet e politikave të zhvillohen nga institucioni 6.6 Draftet ligjore të planifikuara legjislacioni parësor dhe dytësor të zhvillohet nga institucioni 6.7. Lidhja buxhetore financimi për masat e propozuara 7. Monitoring and evaluation - scheduling the monitoring and evaluation of the implementation of SP 23 Procesi i zhvillimit dhe rolet GP për koordinim ministror - Koordinon procesin, miratimi i punës së bërë - I kryesuar nga Sekretari i Përhershëm dhe i përbërë nga të gjithë drejtorët në institucion. Njësia e politikave - Koordinim teknik dhe metodologjik - Përgatitja e formave, mbledhja e dokumenteve, përgatitja e takimeve, etj - T i jepet formë finale SKQ-së dhe të prezantohet ajo për miratim te GP ministror - Kontakt i përhershëm me SKQ - Departamenti i buxhetit - Bashkëpunim i ngushtë me njësinë për politika, vëmendje e posaçme pr çështjet buxhetore Departamentet e linjës - Të zhvillohen kontributet e tyre përkatëse - Njësia e Qeverisë për Koordinim Qendror - Ndihma metodologjike për të gjitha ministritë e linjës - Komentet në fazat e ndryshme - Informatat për qeverinë lidhur me statusin e zhvillimit - Kontrollimi i të gjitha PS

24 Shembuj të kësaj qasjeje tashmë ekzistojnë: Ministria e Punëve të Brendshme, e mbështetur nga FRIDOM-i, në qershor të vitit të kaluar ka hartuar një plan të llojit të porsa-përshkruar, të cilin e kanë quajtur Plani Zhvillimor Strategjik. Duke mbuluar periudhën , ky plan prezanton objektivat strategjike të selektuara nga kornizat ekzistuese të politikave, një vlerësim i kapacitetit për t;i zbatuar ato dhe masat përkatëse për zhvillim. Dokumenti ka një skemë për riorganizimin e Ministrisë dhe një Plan Veprimi që liston masat e detajuar sipas objektives Analizimi i politikave Zhvillimi i politikave duhet të fillojë me analizimin se cili veprim do të shërbejë më së miri që të arrihet qëllimi në pajtim me prioritetet afatgjata. Kjo duhet të bëhet para fillimit të ndonjë veprimi në formën e koncept dokumentit për të sqaruar problemin, zgjidhjet dhe efektet; ose raportet e vlerësimit të ndikimit duke u fokusuar në rrjedhojat e mundshme. Intensiteti është proporcional me kompleksitetin dhe rëndësinë e çështjes. Përfundimet që formësojnë zhvillimin e politikave iu janë prezantuar bartësve të interesit për komente dhe iu janë dorëzuar edhe vendimmarrësve për një vendim të bazuar në informata. Në Kosovë analizat e mira të opsioneve të politikave janë të rralla, për shkak të arsyeve sistematike, shkathtësive të pamjaftueshme dhe preferencës së politikave për veprim afatshkurtër. Studimi ynë ka gjetur se formulimi i shumicës së propozimeve është i udhëhequr nga SKQ ose nga vendimet e drejtpërdrejta politike. Asnjë prej këtyre burimeve nuk janë të informuara me qëllimet e politikave dhe si të tilla nuk ofrojnë indikacion të mjaftueshëm për dizajnimin e politikave komplekse. Instrumentet e thera për planifikimin e procesit të punës kanë ndikim më të vogël, përfshi rastin e strategjive në nivel institucional. Figure 6: Burimet e udhëzimit për përmbajtjen e propozimeve të politikave në ministri 20% 12% 25% 17% 26% Qeveria Qeveria Vendimi politik i Qeverise/Ministrit Dokumentet e politikave nga institucioni im Te tjera Megjithatë, analizimi i politikave formalisht është aplikuar në Kosovë që nga viti 2005 me kërkesat ambicioze për të përgatitur koncept dokumentet (KD), vlerësimin e ndikimit rregullativ (VNRR) dhe vlerësimin e ndikimit financiar (VNF) për të gjitha projektet legjislative. Pas pesë vitesh, zbatimi ngec për shkak të kapaciteteve të kufizuara në ministritë e linjës dhe vështirësive në qendër të sistemit. Cilësia e produkteve është kryesisht e dobët. Seksioni më poshtë merret me atë se si ministritë punojnë me tri instrumentet (KD, VNRR, VNF) Kërkesat e analizimit të politikave RrP duhet të kërkojnë që analizimi i politikave të mos bëhet vetëm pasi që të futet një pikë (çështje) në SLQ, por para shqyrtimit nga Qeveria. Ajo gjithashtu duhet të caktojë kriteret lidhure me intensitetin e analizave të politikave, proporcionalisht me rëndësinë e çështjes: p.sh. një koncept dokument, vlerësimi i ndikimit (VNRR+VNF); ose thjeshtë një memorandum shpjegues. ZKM duhet të rishikojë aplikimin e kritereve nga ana e ministrive para miratimit të dokumenteve planifikuese. Në bazë të Shtojcës 3 aktuale në RRP, ZKM duhet të themelojë Udhëzimet e miratuara nga Qeveria për analizimin e politikave dhe të vë në dispozicion një modul trajnimi nëpërmjet IKAP-it. Koncept dokumentet e para në aspektin e sistemit të ri duhet të zhvillohen në bazë të pilot projektit duke filluar që nga viti i ardhshëm. Qeveria duhet të diskutojë dhe të miratojë të gjitha koncept dokumentet para se të shqyrtojë legjislacionin. 24

25 RrP përcakton një kërkesë që të zbatohen KD, VNRr dhe VNF për të gjitha aktet normative që duhet të shqyrtohen nga Qeveria. Në praktikë, kërkesa është që çdo draft i përfshirë në Strategjinë Legjislative duhet të shoqërohet nga këto dokumente analitike, qoftë mu në fillim, ose në një fazë të mëvonshme. Ashtu siç është përmbledhur në tabelën e mëposhtme, se çfarë dokumenti analitik duhet të miratohet ofrohet varet tërësisht nga zhvillimi i procedurës standarde pa diferencim në varësi të kompleksitetit të çështjeve. Figura 7 Përmbledhje e kërkesave aktuale për analizimin e politikave në bazë të RRP së Qeverisë Tipi i dokumentit Propozimi i politikes (përfshi KD) Strategjia Legjislative Propozimi për të hartuar legjislacionin slation Projektligji fillestar Projektligji final Faza e politikëbërjes Faza e hershme e zhvillimit të politikes ministritë përgatisin propozimet për politika para hartimit të projektligjeve (përfshi koncept dokumentet) Faza e planifikimit të politikes/ligjit propozimet e gjera qeveritare për intervenime legjislative për vitin e ardhshëm Faza e hershme e zhvillimit të politikes ministritë përgatisin propozimet për të hartuar legjislacionin në bazë të SLQ-së Faza e zhvillimit të politikes Projektligji fillestar i përgatitur nga GP ministror Faza e miratimit të politikes Projektligji final i përgatitur nga GP e Qeverisë VN Rr Y VN F KD Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Në fund, të gjitha propozimet në SLQ do të kenë të tri tipat e dokumenteve analitike. Kjo e bënë miratimin e SLQ-së një punë masive: për shembull, versioni 2009 ka përfshirë 102 ligje të propozuara dhe është dashur të shoqërohet nga shumë KD, VNRr dhe VNF (307 dokumente). Madje edhe nëse disa kapërcehen, rezultati aktual është një pako strategjike për shqyrtimin e Qeverisë rreth 600 faqe një shifër që ka të ngjarë që të rritet në mënyrë të konsiderueshme nëse Qeveria do të marr përsipër miratimin e legjislacionit dytësor. Gjithashtu, në bazë të RRP-së një KD duhet të përfshijë ndikimin e shqyrtimeve nga disa kënde, në mesin e tyre ndikimi rregullativ dhe financiar, por VNRR dhe VNF gjithashtu kërkohen në mënyrë të ndarë. Duke pasur parasysh numrin e vogël të zyrtarëve që merren me zhvillimin dhe rishikimin e këtyre informatave masive ngjall pyetjen nëse kërkesat e tilla kanë kuptim praktik. Mënyra se si ato janë të formuluara shtyn shumicën e përkrahësve që të analizat e politikave t i shndërrojnë në ushtrim të thjeshtë pune. Përveç tjerash, ofrimi i një KD-je aq herët nuk mund të jetë gjithmonë i mundshëm. Qëllimi i SLQ-së është që të përcaktojë afatin kohor të vëllimit të punës së pritur normative. Kështu që KD i hershëm shpesh do të jetë i pakuptimtë, posaçërisht pasi që shumë veprime legjislative do të marrin formën vetëm pasi që të zhvillohet politika nëpërmjet diskutimit (para kësaj, madje mund të jetë e kontestueshme nëse legjislacioni do të jetë vërtetë i nevojshëm). Duke hamendësuar se diskutimet do që ndodhin para miratimit nga SLQ janë realistike. Kërkesat për punë të hershme analitike, për më tepër, shtrëngojnë kapacitetet e kufizuara të ministrive, ZSHNJ-në dhe Qeverinë që të përgatisin, rishikojnë dhe të diskutojnë opsionet për politika në një kohë të shkurtër. Disa ministri duhet të përgatisin KD, VNRR dhe VNF në një muaj! Ashtu siç e ka nënvizuar ZSHNJ, ata gjithashtu nuk mund të adresojnë me qindra dokumente për kohën e shkurtër që kanë në dispozicion. Më në fund, Qeveria diskuton tërë SLQ-në në një mbledhje, që d.m.th. se në praktikë asnjë input nuk mund të shqyrtohet në çdo detaj. Kërkesat e analizimit të politikave nuk duhet të jenë joreale ose jofleksibile. Ato duhet të jenë të përshtatshme në aspektin pragmatik për kapacitetin aktual dhe të ndjekin proporcionalitetin: jo të gjitha llojet e analizave janë të mundshme ose të nevojshme në të gjitha momentet dhe të ndërlidhura me të gjitha çështjet. Koha dhe intensiteti i analizave të kërkuara varet nga ndikimet e mundshme dhe disa çështje mund të kenë nevojë për më shumë analiza, derisa disa të tjera mund të bëjnë edhe pa KD ose VNRR. Kërkesat formale në Kosovë për KD, VNRR dhe VNF nuk ndiqen proporcionalisht, pasi që e njëjta kërkohet për të gjitha çështjet. 25

26 Koncept dokumentet Më shumë statistika gjithashtu e bëjnë të qartë se kërkesat për analizimin e politikave janë tepër kërkuese që të merren seriozisht në një mjedis që ka kapacitete të kufizuara. FRIDOM-i ka pyetur portofolat lidhur me numrin e KD-ve të tyre të miratuara nga Qeveria në vitin 2008: numri total shkon mbi 50. Kjo qartë iu është referuar KD-ve të bashkangjitura në SLQ, të miratuara si një pjesë integrale e atij dokumenti. Të gjitha formalisht kanë ndjekur strukturën e propozuar, por janë tejet të dobëta në aspektin opsioneve të politikave dhe analizimit të politikave. Këto KD përmendin drejtimin e politikave të përgjithshme për një projektligj dhe status quo-në, pa analizuar këtë të fundit. Shumica nuk ofrojnë vlerësim të kostove të zbatimit dhe vetëm informata bazike pa ndikim në fushat e tjera. Për shembull, koncept dokumenti lidhur me draftin e Ligjit për Rikthimin e Pronës dhe Kompensimin nuk kishte vlerësim të buxhetit dhe nuk kishte përshkrim të ndikimit social ose ekonomik! Në shumicën e rasteve, niveli i analizave është i njëjtë ashtu si në memorandumin e thjeshtë shpjegues duke bashkërenditur të gjitha tekstet që qarkullojnë në Qeveri. Megjithatë, në rastin kur të dhënat e njëjta janë kërkuar nga SKQ, shifrat e tyre dukej se shpërfillnin KD-të të miratuara si pjesë e SLQ-së si KD-të aktuale. Statistikat ishin fokusuar në KD-të e zhvilluara dhe të miratuara më vonë, jashtë SLQ-së. Në bazë të të dhënave të tyre, më 2008 vetëm 2 nga 546 dokumentet e miratuara nga Qeveria kishin këtë natyrë (0,4%), përkundër faktit se numri final i akteve normative kishte tejkaluar numrin e atyre që fillimisht ishin në SLQ. Këto statistika janë prezantuar më poshtë. Figure 8: Numri dhe llojet e dokumenteve të miratuara nga Qeveria e Kosovës në vitin 2008 (statistikat e SKQ) Koncept dokum. Strategjite Projektligjet Legjisla. dyrtesor Vendimet Administrative Me sa duket Qeveria shqyrton një numër të drafteve pa zhvilluar asnjë koncept dokument. Kjo konfirmon se kërkesa për analizimin e politikave kryesisht konsiderohet si formalitet (nganjëherë edhe e harruar). Kapaciteti dhe vullneti politik për të shtjelluar KD-të aktuale me analizë solide në të vërtetë është shumë i rrallë, ndonëse ekzistojnë shembuj të tillë. Ekipi ynë gjatë intervistave me ministritë ka identifikuar disa dokumente të cilat mund të merren si praktikë e mirë dhe ka nënvizuar se duhet inkurajuar përgatitjen e KD-ve më solide. KD-të lidhur me parimet dhe kriteret për themelimin e komunave; për sistemin politik lokal dhe për bashkëpunimin ndërkomunal, të gjitha të prodhuara nga Ministria e Administrimit të Pushtetit Lokal, dhe KD-të disi anomale për vendimin administrativ të Ministrisë së Arsimit Shkencës dhe Teknologjisë lidhur me çështjen shumë të diskutuar të Licencimit të Mësimdhënësve. Licencimi i mësimdhënësve nuk është adresuar në formën e paraparë nga RRP për KD-të, por është përbërë nga seri të dokumenteve të prodhuara nga ekspertët dhe në konsultim me ministrin. Tri KD-të e tjera janë zhvilluar nga MAPL duke përfshi bartës të ndryshëm të interesit dhe të miratuara nga shumica e ministrive. Intervistat me të dy portofolat kanë sugjeruar për vëmendjen e lidershipit politik dhe procesit pjesëmarrës si faktorë të suksesit prapa këtyre dokumenteve cilësore. Vlerësimi i ndikimit rregullativ Rishikimi ynë i një mostre të VNRR-së dëshmoi një kuptim të kufizuar lidhur me atë se çfarë duhet të synojë VNRr-ja dhe si duhet të zhvillohet ajo. Në shumicën e rasteve, ministritë madje kanë prezantuar informata të dyfishuara: me sa duket, zyrtarët e kanë keqkuptuar Shtojcën 1 të RRP-së, e cila paraqet tabelën e njëjtë dy herë (për të prezantuar formatin dhe për të 26

27 drejtuar VNRr-në). Cilësia e dobët duke se rezulton më shumë nga mungesa e udhëzimit sesa mungesa e vullnetit: VNRr-të kanë deri në dhjetë faqe, derisa RrP rekomandon deri në 2 faqe. Përveç nga Shtojca e RrP-së, ministritë nuk marrin ndihmë tjetër për të zhvilluar VNRr-të (ose KD-të) asnjë njësi në ZKM nuk ka përgjegjësi formale për asistencë metodologjike. As komentet e thjeshta nuk janë në dispozicion pasi që ZSHNJ, e cila është formalisht përgjegjëse për koordinimin e përgatitjes së SLQ-së, nuk ka kapacitete për të rishikuar cilësitë e VNRr-ve (ajo rrallëherë ofron komente madje as në rastin kur formularët mungojnë). Në anën tjetër, SKQ-së nuk i është dhënë asnjë mandat për të rishikuar cilësinë e produkteve të analizave të politikave. Më tutje, Qeveria nuk diskuton formalisht VNRr-të dhe produktet e tjera të analizave të politikave në rastin e vendosjes për SLQ ose për draft të ligjit. Fakti që analiza nuk do të shqyrtohet mënjanon inkurajimin që të bëhet më shumë përpjekje në prodhimin e dokumenteve të mira analitike dhe aktivisht të kontestojë cilësinë e tyre. Para së gjithash, në një shkallë më të madhe sesa KD-të obligimi që të kryhet VNRr për çdo akt normativ të dorëzuar për shqyrtim në Qeveri është trajtuar qartë më shumë si një formalitet burokratik. Vlerësimi i ndikimit financiar shumica e institucioneve që i nënshtrohen kërkesave të RrP-së për të paraqitur një VNF me projektligjet, ndonëse disa ia lënë MEF-it të kryej vlerësimin e kostos. RrP, në mënyrë të dykuptimtë, përkufizon rolin e MEF-it për të siguruar VNF dhe për të dorëzuar VNF, që mund të interpretohet diçka më shumë sesa dhënia e mendimit lidhur me vlerësimet e sponsorizuesit. Në të vërtetë praktika zhvillohet më tutje në atë kuptim që është zakonisht deklarata e MEF-it dhe jo VNF e sponsorizuesit që shkon me projektligjin në mbledhje të Qeverisë. Dykuptimësia e RrP-së shkakton keqkuptime lidhur me atë kush çka duhet të bëjë. Dorëzimi i deklaratës së MEF-it në vend të VNF-së sigurisht se zvogëlon stimujt për ministritë që të kryejnë analiza të mira, ose madje edhe të mos kryejnë fare ato. MEF-i ka konfirmuar se shumë shpesh ndodhë që ata duhet të bëjnë ose ribëjnë VNF-në që nga fillimi. Si rezultat, nuk është e qartë se kush merr përgjegjësinë për vlerësimin e nevojave buxhetore. Kjo situatë është nënvizuar në përgjigjet e ministrive në pyetësor: rreth 1/5 e ministrive asnjëherë nuk kryejnë VNF-në. Figura 9: Përgjigjet në pyetësor lidhur me përgjegjësinë e brendshme për përgatitjen e VNF në ministri 24% 17% 17% 38% Ne nuk perpilojme asnjehere VNF, kete e bene MEF-i Departamenti/njesia e buxhetit Departamenti ligjor Departamenti pergjegjes per ceshtjen perkatese Përkundër këtyre paqartësive cilësia e VNF-ve është më e mirë sesa ajo për formularët e tjerë të analizave të politikes. Fakti që MEF-i duhet të sigurojë rezultatin me kusht që duhet ta kryej vetë, do të thotë që është e motivuar mirë për të ofruar udhëzim metodologjik dhe komente. Formularët dhe udhëzimet për institucionin sponsorizues janë në dispozicion dhe GP i Qeverisë duke rishikuar projektligjin konsulton MEF-in lidhur me VNF-në, duke siguruar që deklarata e saj është diskutuar. Shqetësimi ynë për cilësinë e dokumenteve të analizave të politikave duket se është i njëjtë me atë të menaxhmentit të lartë në ministritë e linjës. Ndonëse mund të ketë mungesë të stimujve, të pyetur se në cilat fusha asistenca është më se nevojshme, shumica kanë nënvizuar kapacitetin për të kalkuluar ndikimin financiar si çështja e dytë me e favorizuar, përgatitjen e koncept dokumenteve si fusha e tretë dhe vlerësimi i VNRr-së si fusha e katërt që ka nevojë për asistencë. Gjithashtu, është bërë më se e qartë që kjo asistencë duhet të vijë nga ZKM-ja, e cila konsiderohet se është përgjegjëse për imponimin e vëllimit të panevojshëm të punës. Duke marrë këtë parasysh, rekomandohet që ZKM duhet të marr iniciativë që të zvogëlojë numrin e kërkuar për analizimin e dokumenteve në ndryshim të rritjes së cilësisë së dokumenteve të prodhuara. Për të arritur këtë një mënyrë e mirë është edhe që të rirregullohen kërkesat e RrP-së për analizimin e 27

28 politikave. Duke qëndruar fuqishëm pas idesë se për të gjitha propozimet duhet të paraqitet së paku disa analiza ose informacione solide, numri i dokumenteve të ndara duhet të zvogëlohet dhe përmbajtja e tyre duhet t i nënshtrohet parimit të proporcionalitetit. Propozimi ynë fillon me braktisjen sa më shpejt që është e mundshme të idesë që analizimi i politikave të bëhet posa të dorëzohet kërkesa për futje të një çështjeje në SLQ. Në mënyrë që analizimi i politikave të futet në zhvillimin e pikave të agjendës dokumentet analitike duhet të përgatiten në mënyrë të pavarur për çdo pikë më vonë dhe të prezantohen bashkërisht me shqyrtimin nga ana e Qeverisë. Për më tepër, prezantimi analitik do të merrte formë të ndryshme varësisht nga kompleksiteti i çështjes: Në rastin e çështjeve komplekse madhore që ka të ngjarë që të kenë ndikim të rëndësishëm financiar ose ndikim tjetër, dokumenti për analizimin e politikave duhet të jetë një KD (gjithashtu që përmban një VNF ose VNRr), i përgatitur dhe i miratuar nga Qeveria në mënyrë të pavarur dhe para çfarëdo mase të propozuar që është duke u shqyrtuar (p.sh. në rastin e legjislacionit, drafti aktual duhet të shkojë përsëri nëpërmjet Qeverisë për miratim); Një vlerësim të ndikimit (i kombinuar me VNF dhe VNRr) duhet të ndërmerret për vendimet e tjera të Qeverisë që kanë ndikim më pak të rëndësishëm dhe rezultatet e tij duhet të përmblidhen në raportin e VN bashkangjitur në masat e propozuara në kohën kur dorëzohet te Qeveria (p.sh. vetëm një raund); Një memorandum shpjegues duhet t i shoqërojë të gjitha pikat e tjera të dorëzuara në qeveri për vendime, të cilat janë thjeshtë të natyrës administrative ose teknike. Në mënyrë që të sigurohet koordinimi dhe kontrollimi përgjegjësia duhet të transferohet nga ZSHNJ në SKQ (ose departamentin pasardhës). MEF-i do të mbante përgjegjësinë për koordinim dhe kontrollim në asketin e financave, ndonëse më tepër për të ofruar një mendim sesa për të prodhuar vetë VNF-në. Përveç këtyre çështjeve, RrP duhet të kërkojë që ZKM dhe MEF-i të hartojnë shkresa/opinione me shkrim të dorëzuara së bashku me dokumentet analitike. Detajet për aplikimin e këtyre inovacioneve janë shqyrtuar më poshtë. Rekomandimet për të përmirësuar koncept dokumentet më së miri duhet të zbatohen në faza. Në periudhën afatshkurtër, KD-të duhet të elaborohen vetëm për pak propozime në PVPQ/SLQ aktual. Ministria e cila dorëzon inputin e saj për planet e vitit 2010 duhet të tregojë se cilat çështje do të paraprihen nga KD-ja. KD duhet t përgatitet së paku 3-4 muaj para dorëzimit të pritur të projektligjit ose pikave të tjera që të mundësojë kohë të mjaftueshme për të diskutuar konceptin në Qeveri dhe për të përgatitur më pastaj një projektligj, nëse është e nevojshme. Vendimi final për të elaboruar KD-të për çështjet e nënvizuara nga secili portofol duhet të merret nga Qeveria, pasi që të miratohen PVPQ (ose dokumentet pasardhëse) dhe SLQ. Në mënyrë që të në marrjen e vendimit fillestar të ministrisë dhe vendimit final të Qeverisë lidhur me përgatitjen e një koncept dokumenti, rekomandohet të zhvillohen dhe miratohen një numër kriteresh. Për shembull, KD mund të shqyrtohet: për çështjet që kanë ndikim të madh në grupet sociale, zhvillim ekonomik, sektor publik, etj. Për shembull Projektligji i ri për Qeverinë mund të jetë paraprirë nga KD duke prezantuar alternativat ose dilemat; për çështjet komplekse siç janë reformat e reja në sektorët ku ekzistojnë alternativa të ndryshme dhe duhet të konsultohen me ato që preken, p.sh. arsimi, mirëqenia sociale, kujdesi primar shëndetësor; për iniciativat e kushtueshme. Mund të aplikohet një limit i caktuar i kostos për të cilën duhet të përgatitet një KD; për çështjet e vazhdueshme kur disa ministri nuk pajtohen për veprimin e caktuar; për çështjet të cilat janë me rëndësi të lartë në listën e prioriteteve të Qeverisë ose të ministrisë. Rekomandimi dhe vendimi për të zhvilluar një KD duhet të përmendet në dokumentet ekzistuese duke shtuar kolona shtesë. Për shembull, nevoja për të hartuar një KD për projektligjet e propozuara në SLQ mund të marr këtë formë: 28

29 Figura 10 Si të regjistrohet nevoja për KD-të specifike në kuadër të dokumenteve ekzistuese për planifikim operacional Projektligji Projektligji për Sigurimin e Detyrueshëm në Trafik Projektligji për Plotësim- Ndryshimin e Ligjit për Mbrojtje nga Fatkeqësitë Natyrale dhe të Tjera Projektligji për Plotësim- Ndryshimin e Ligjit të Sigurimit Shëndetësor Projektligji për Plotësim- Ndryshimin e Ligjit për Skemën e Asistencës Sociale Bashkëpu nimi me të tjerët MTPT MPB, agjencitë qeveritare, organizata ndërkomb. MSH, MEF MPMS, MEF, MD Faza e projektligjit Mbledhja e të dhënave për koncept dokumentin Elaborimi i projektligjit Përgatitja e koncept dokumentit Finalizimi i koncept dokumentit Dokumentet nga të cilat rrjedhë ligji (p.sh. PVPE, RAP) Data e dorëzimit të koncept dokumentit në SKQ (tani Dokumentet për miratim të legjislacionit) Data e dorëzimit të projektligjit për ZKM për miratim nga qeveria PVPE Qershor 2009 Tetor 2009 Nuk rekomandohet Prill 2009 Mars 2009 Qershor 2009 Janar 2009 Mars 2009 Vërejtj et Nëse është e nevojshme, ministritë duhet të kërkojnë asistencë nga SKQ (ose departamentin pasardhës të ZKM-së, e jo ZNSHJ) për të vendosur nëse nevojitet një KD apo jo. Të gjitha KD-të duhet të diskutohen dhe miratohen në Qeveri. Kërkesat e reja mund të aplikohen nga PVPQ ose SLQ e ardhshme ku ZKM koordinon përgatitjen e KD-ve dhe kryen kontrollin e cilësisë. Në bazë të kapaciteteve aktuale të ministrive dhe ZKM-së, në raundin e parë duhet të përgatiten vetëm 5-10 KD, duke rritur numrin e tyre gradualisht nga viti në vit. Lidhur me përmbajtjen e KD-ve, kriteret dhe formati i dhënë në Shtojcën 3 në RrP duhet të vazhdojë që të aplikohet. Megjithatë, duhet të përgatiten udhëzime të detajuara duke mbuluar nivele të ndryshme të analizave të politikave (p.sh. për KD vlerësimi i ndikimit dhe memorandumi shpjegues), procesi i cili duhet të ndiqet, mjetet që duhet të përdoren dhe rolet e sakta të aktorëve kyç. Së paku në start duhet të kihet parasysh shfrytëzimi i asistencës teknike për të reformuar procesin dhe të ofrohet asistencë për ministritë e selektuara. Përparësia e kësaj qasjeje është ajo se kjo do të përmirësojë familjarizimin e sistemit me analiza të politikave aktuale. Pasi që ministritë dhe ZKM do të zhvillojnë disa KD, ato duhet të fokusohen në cilësi sesa në sasi. Duke miratuar KD-të në qeveri do të behët e mundshme që të ofrohen stimuj për ministritë që të hartojnë dokumente të mira për shfrytëzim nga vendimmarrësit. Disavantazhi është se që në fillim kjo qasje do të mbështetet në organizimin aktual, në të cilin politikëbërja përsëri do të paraprihet nga bërja e ligjeve. Në periudhën afatshkurtër, nevoja për të elaboruar një KD duhet të rishikohet që në fillim të procesit, derisa elaborohen PS-të ministrore dhe, për iniciativat ndërsektoriale, PVPE përditësohet. Do të mund të aplikohen kriteret e njëjta për përmbajtjen, duke rritur vëllimin e punës që gradualisht të mundësojë ZKM- 29

30 së të koordinojë përmirësimin me efikasitet. Përparësia kryesore është ajo që lidhja e vendimit për nevojën për KD-të me përmirësimin e planeve afatmesme do të mundësojë të menduarit e hershëm, duke filluar zhvillimin e politikave herët në cikël në atë mënyrë që të shtyn përpara bërjen e ligjeve. Për çështjet më pak të rëndësishëm ne rekomandojmë një formular më të vogël të vlerësimit të ndikimit (VN), duke kombinuar VNRr-në dhe VNF-në. Duhet të zhvillohen shumë shpejt një format i ri dhe udhëzimet, duke përfshirë fushat e njëjta si të KD-ve. Megjithatë, intensiteti analitik dhe metodat e përdorura do të jenë të ndryshme: për VN mund të aplikohen shumica e analizave dhe të dhënave kualitative në vend të vlerësimeve, metodave dhe informatave të shumta të shfrytëzuara për KD. VNF duhet të jetë pjesë e VN-së si dhe duhet të vazhdohet me aplikimin e kërkesave aktuale dhe kontrollimit nga MEF. Më në fund, vendimet e natyrës administrative ose teknike mund të jenë thjeshtë të shoqëruara nga një memorandum shpjegues, ashtu siç përdoren tani për shumicën e vendimeve. Memorandumi duhet të sqarojë arsyen për vendimin e Qeverisë dhe qëllimin e saj. Duhet të përfshihet deklarata për ndikimet financiare. Në rast se KD i paraprin një vendimi, atëherë memorandumi sqarues duhet të rishikojë çdo zhvillim ose ndryshim që ndodh gjatë procesit të hartimit të ligjit. Gjithashtu duhet të sqarohen rezultatet e cfarëdo konsultimi. Udhëzimet për analiza paraprake të politikave duhet të zhvillohen para pilot iniciativës që të përfshihen të gjitha nivelet e analizave të politikave (KD-të, raporti i VN dhe memorandumi shpjegues). Pas pilot iniciativës duhet të përditësohen udhëzimet në mënyrë që të përfshihen mësimet e nxjerra. Programet e trajnimit duhet të zhvillohen dhe të ofrohen për nëpunësit civilë në ministritë e linjës. ZKM duhet të shfrytëzojë asistencën teknike për këtë qëllim dhe të mbështetet në Institutin e Kosovës për Administratë Publike për të mbajtur trajnimet Konsultimi i jashtëm dhe i brendshëm RrP e Qeverisë duhet të kërkojë që të mbahen konsultimet ndërministrore gjatë zhvillimit të politikes dhe para dorëzimit të një çështjeje. Për këtë të fundit, ministritë mund të japin komente brenda ditësh lidhur me vlerësimin e ndikimit në fushën e tyre. Gjithashtu duhet të kërkohet edhe mbajtja e konsultimeve të jashtme me së paku 1 ose 2 grupe të interesit. Duhet të ofrohen informatat për rezultatet e të gjitha konsultimeve si pjesë e propozimit ose në mbështetje të dokumenteve. ZKM duhet të zhvillojë dhe të promovojë udhëzimet për konsultime. Konsultimi i brendshëm dhe i jashtëm për propozimet e politikave dhe për projektligjet mund të ndihmojnë shumë për cilësinë e politikave dhe të sigurojnë zbatim më të mirë të konsensusit fitues nëpërmjet përfshirjes së bartësve të interesit. Shumica e administratave kombëtare të zhvilluara në BE kanë një kulturë të thellë të konsultimeve, ose kanë aplikuar kërkesa formale për këtë efekt. Disa vende japin rekomandime se si çështjet e propozuara duhet të konsultohen dhe në përgjithësi kërkojnë nga sponsorizuesi të ofrojë dëshmi se konsultimet vërtetë janë mbajtur. Në Kosovë ende një kulturë për konsultime nuk ka zënë fill dhe prirja për të kërkuar mendime ndryshon sipas ministrisë dhe rastit. Disa politika që iu kanë nënshtruar konsultimeve të zgjeruara të jashtme dhe të brendshme (p.sh. licencimi i mësimdhënësve ose themelimi i komunave) janë cilësuar si të suksesshme. Pyetësorët tanë tregojnë se ministritë që aplikojnë konsultimet fokusohen mendimet e brendshme të qeverisë dhe pak prej tyre (p,.sh. Arsimi dhe Shkenca) konsultohen gjerësisht edhe me bartësit e jashtëm të interesit dhe grupet e interesit. Figure 11: Përgjigjet e pyetësorit lidhur me atë se kë e konsultojnë ministritë në përgatitjen e çështjeve. 30

31 Kërkesat e RrP-së për konsultime të jashtme dhe të brendshme janë të formuluara në përgjithësi dhe ofrojnë stimuj të dobët. Në procedurën e propozimeve të politikave, konsultimet e jashtme nuk janë përmendur fare, kurse konsultimet ndërministrore me ministritë përgjegjëse janë kërkesa e vetme eksplicite. Megjithatë, është e vështirë që të thuhet se çfarë mund të jetë praktika, pasi që procedura për propozimet e politikave pothuajse asnjëherë nuk është shfrytëzuar nga Qeveria. Shumica e projekteve janë shqyrtuar drejtpërdrejtë në formën e akteve ligjore. Në bazë të ligjeve, RrP kërkon nga Departamenti Ligjor i institucionit sponsorizues të kryej konsultimin me publikun gjatë procesit të hartimit. Megjithatë, derisa ka pasur në disa raste konsultime të tilla të jashtme, kërkesa është e turbullt. Nuk ka kërkesë eksplicite për konsultime ndërministrore, ndonëse disa mund të paraqiten në grupin punues të cilat sponsorizuesi mund t i aplikojë për hartimin dhe në Grupin Punues të Qeverisë për të rishikuar tekstin final nën mbikëqyrjen e ZSHNJ-së. Efektiviteti i këtyre dy kanaleve megjithatë mund të kontestohet. Në vendin e parë, intervistat kanë zbuluar se është e vështirë që të sigurojnë përfaqësuesit nga ministritë e tjera për të marr pjesë në grupin punues ministror (dhe të bëjë një gjë të tillë me autoritet të plotë për të marr opinionin e institucionit të tyre). Sa i përket GP të Qeverisë, ndonëse së paku 24%e ministrive i kanë shqyrtuar ato si një ballinë të konsultimeve, në realitet ato mbulojnë vetëm një pjesë të vogël të vendimeve të qeverisë. Më 2008 ZSHNJ formoi vetëm 68 GPQ, krahasuar me 544 propozime të miratuara nga Qeveria. Shumica e akteve normative paraqiten në mbledhjen e Qeverisë pa kurrfarë konsultimi paraprak. Në mënyrë që të sigurohen kërkesat për konsultim koherent për të gjitha pikat, rekomandohet rishikimi i RrP-së. Për konsultime të jashtme mund të përcaktohet si kriter kërkesa për të marr së paku mendimin e 1 ose 2 grupeve kyçe të interesit relevante me çështjen. Këto mendime duhet të kërkohen dhe të pranohen në formë të shkruar dhe substanciale (një prezantim i thjeshtë për një audiencë përfshi OJQ-të nuk do të mjaftonte). Duhet të shqyrtohet përdorimi i TIK (për shembull për futjen e propozimit në faqen elektronike) për të marr mendimin e qytetarëve të interesuar. Sa i përket konsultimeve ministrore, ato që kryhen gjatë zhvillimit të pikave (p.sh. nëpërmjet grupeve punuese ndërministrore të krijuara nga ministritë përgjegjëse) natyrisht se mund të vazhdojnë. Përveç tjerash, ne sugjerojmë që të përcaktohet një kërkesë për të konsultuar të gjitha ministritë lidhur me pikat e hartuara për se të vendos Qeveria për to. Të gjitha ministrive duhet t iu jepet rasti që të japin komente para se të votohet: një periudhë prej 15 deri 20 ditësh do t iu mundësonte atyre që të japin komente lidhur me propozimin dhe informacionet e tij mbështetëse, duke u fokusuar në se ndikimet në fushën e tyre të kompetencës janë identifikuar mirë dhe në se ka implikime të tjera. Derisa ministritë e tjera mund të vendosin që të mos komentojnë pika specifike (që d.m.th se ato pajtohen, pasi që nuk ka implikime për to), MEF-i gjithmonë duhet të ofrojë një opinion të obligueshëm në formën e deklaratës e shqyrtuar në pjesën e mëparshme të këtij raporti. Kontributi i MEF-it nuk duhet të fokusohet në ribërjen ose hartimin e VNF-së, por më tepër në cilësinë e vetë VNF-së të ministrisë përfshi korrektësinë e informatave të përdorura, fizibilitetin financiar dhe nëse janë hulumtuar të gjitha burimet e mundshme të financimit. Pas pranimit të të gjitha komenteve ministria sponsorizuese, nëse është e përshtatshme, bën plotësimin e propozimit të saj. Rezultatet e konsultimeve të jashtme dhe të brendshme duhet të dokumentohen në dorëzimin e sponsorizuesit te Qeveria (në KD ose në mbështetje të dokumenteve siç është raporti i VN ose memorandumi shpjegues). Që të bëhet sistemi operacional Qeveria duhet të zhvillojë një formate të detajuara dhe udhëzime se si të kryhen konsultimet e jashtme dhe të brendshme. Informatat lidhur me kërkesat e reja duhet të shpërndahen dhe promovohen përgjatë ministrive, përfshi nëpërmjet dizajnimit dhe organizimit të trajnimit Procesi i vendimmarrjes dhe zgjidhja e kontesteve Të organizohen propozimet e rishikimit të ZKM-së me kontrollin ligjor dhe të politikave (nëse është e nevojshme) duke ndodhur këto në të njëjtën kohë. Të formalizohen takimet e rregullta të 31 Konsultimet ndërministrore: Letonia dhe Lituania Letonia dhe Lituania janë dy shembuj relativisht sisteme të reja në të cilat secila ministri kërkohet që të kryej konsultime të gjera ndërministrore para dorëzimit të propozimit të draftit në Qeveri. Ministria inicuese qarkullon propozimin te të gjitha Ministritë e tjera duke kërkuar mendimin e tyre brenda një periudhe të caktuar kohore (10 ditë në Lituani, 15 ditë në Letoni). Në të dy rastet, ministritë e konsultuara duhet të ofrojnë mendim të detajuar. Nën emrin sistem i shfrytëzuar në Letoni ato vlerësojnë materialet shpjeguese në pjesët lidhur me përgjegjësitë e tyre. Gjithashtu, në Lituani ministritë duhet të rishikojnë cilësinë e raportit të vlerësimit të ndikimit dhe të ofrojnë mendimin e tyre për çështjen nën kompetencën e tyre. Nëse një ministri nuk përgjigjet brenda afatit të përcaktuar, atëherë konsiderohet se ajo pajtohet me propozimin.

32 Sekretarëve të Përhershëm si një mekanizëm për zgjidhjen e kontesteve që duhet të përdoret para mbledhjeve të Qeverisë dhe të kufizohet shfrytëzimi i GPQ vetëm në ato pika për të cilat nuk arrihet pajtimi edhe pas diskutimit të Sekretarëve të Përhershëm dhe sipas nevojës për ndërmjetësim teknik. Një proces i vlefshëm i vendimmarrjes duhet të sigurojë që vendimet politike marrin parasysh informatat mbi politikat dhe analizat e pavarura. Në Kosovë detajet e procesit vendimmarrës janë dhënë në RrP, e cila përcakton dy procedura të ndryshme. Njëra procedurë është për miratimin e propozimeve të politikave (në parim, KD-të e tipit jashtë SLQ-së) dhe tjetra për elaborimin, shqyrtimin dhe miratimin e legjislacionit. Ashtu siç është përmendur më herët, lidhur me lidhjen ndërmjet dy proceseve nuk është dhënë kurrfarë elaborimi dhe se nuk është e qartë se si vendimet për politika do të përshtaten në bërjen e ligjeve. Praktika nuk ofron asnjë shembull, siç është përmendur, procedura për shqyrtimin e propozimeve të politikave nuk aplikohet në realitet. Procedura e bërjes së ligjit përdoret drejtpërdrejt, e zhvilluar rreth Grupeve Punuese të Qeverisë - ZSHNJ-së, duke shërbyer njëkohësisht mundësi rishikimi dhe konsultimi. Kjo do të thotë se diskutimet për tekstet ligjore inkorporojnë edhe idetë e politikave dhe se të gjitha politikat e mishëruara në instrumente e tjera që nuk i takojnë legjislacionit nuk i nënshtrohen asnjë diskutimi para se t i shqyrtojë ato qeveria. Kjo është e pavend: konsultimet dhe rishikimi i politikave i bazuar në analiza janë vendimtare për vendimmarrje cilësore dhe zbatim. Nga këndvështrimi i bërjes strikte të ligjeve, procedura legjislative e përdorur është larg të qenit efikase. Procesi i GPQ është i gjatë dhe mund të merr deri 50 ditë ose edhe më shumë. Së dyti, procedura përfshinë faza të tepërta në të cilat një akt normativ mund të ndryshohet dhe plotësohet nëpërmjet ndërhyrjeve nga QPQ kolektivisht, AKZHIE-ja së bashku ne kryesuesin e GPQ-së dhe ZSHNJ si sekretariat i GPQ-së. Gjatë intervistave tona, është nënvizuar se shumë shpesh hartimi i vërtetë ligjor me sa duket ndodhë në GPQ sesa në ministri. Kjo mund të shkaktojë disa probleme. Së pari, kjo procedurë mund të dobësojë përgjegjësinë për propozimin normativ. Ndonëse GPQ kryesohet nga përfaqësuesi i Departamentit Ligjor të ministrisë sponsorizuese, janë raportuar raste kur Ministri nuk është pajtuar me ndryshmet e GPQ-së. Përveç këtyre, departamenti i linjës përgjegjës për projektin nuk ka peshë në GPQ, gjë që është dëshmuar se dëmton pronësinë në kuadër të ministrisë sponsorizuese. Kjo ndodhë pasi që përfaqësuesit në GPQ kanë komunikim të dobët të brendshëm me vendimmarrësit dhe departamentet në ministritë e tyre. Kështu që ata mund të veprojnë bazuar në njohuri të kufizuara lidhur me qëndrimin ministror. Së dyti, mandati i GPQ për të kritikuar dhe modifikuar projektligjin mund të inkurajojë ministritë që të transferojnë në GPQ përgjegjësinë për hartimin aktual. Pasi që GPQ mund të modifikojë dukshëm një projektligj, ministritë nuk inkurajohen që të bëjnë përpjekje më të mëdha për të prodhuar tekst cilësor. Ekipi i rishikimit ka vëzhguar takimet e GPQ në të cilat institucioni sponsporizues luante një rol sekretariati, derisa kontributet më të mëdha jepeshin nga anëtarët e tjerë të GPQ-së. Ky rishikim reflekton përgjigjet në pyetësorët në bazë të të cilave 76%e ministrive kanë konfirmuar se ato e cilësojnë GPQ-në si hartues aktual. Nëse merret kjo parasysh, do të ishte mirë që të rirregullohet procedura në mënyrë që të rritet pronësia ministrore mbi projektet, derisa gjithashtu sigurohen më shumë konsultime dhe diskutim para vendimit të Qeverisë. Sa i përket çështjes së pronësisë, rekomandohet që të përforcohet përgjegjësia e ministrisë për të elaboruar propozimin në formën finale. RrP duhet të inkurajojë krijimin e grupeve punuese ndërministrore herët në procesin e hartimit/zhvillimit, për të gjitha propozimet të cilat mund të kërkojnë kontribute për portofolat e tjerë. Kjo do të zvogëlojë stimujt për ndërhyrje kolektive të mëvonshme dhe gjithashtu shkurton edhe procedurën e vendimmarrjes. Për të siguruar konsultimet ndërministrore rekomandohet që sponsorizuesit të ngarkohen me përgjegjësi për të konsultuar ministritë e tjera, ashtu siç është përshkruar më herët. Gjithashtu rekomandohet që ZKM të ngarkohet me përgjegjësi për të kryer kontrollin e propozimeve të politikave dhe projektligjeve posa t i marr ato. Në veçanti, SKQ (ose departamentet pasardhëse të ZKM-së) duhet të shqyrtojë propozimet nga këndvështrimi i politikave, derisa ZSHNJ nga këndvështrimi (nëse është e nevojshme). Të dy njësitë duhet të punojnë paralelisht. Ndër të tjera, është më se e qartë se është e nevojshme të formalizohet praktika aktuale e takimeve të Sekretarëve të Përhershëm. Takimet e tilla duhet të shërbejnë si forum përgatitor për mbledhjet e Qeverisë, posaçërisht nëpërmjet adresimit të çfarëdo kontesti ndërministror. Megjithatë, takimet e tilla deri më tani janë praktikuar tërësisht në aspektin formal dhe dështimi për të dhënë një qëllim të qartë në 32

33 Draft propozimi Draft propozimi dhe konsultimi kuadër të sistemit i është ekspozuar tepër ndryshimeve në rrethanat politike. Në rast se Sekretarët e Përhershëm nuk mund të zgjedhin çështjen, ose të mund të nevojitet një analizë më e hollësishme, atëherë do të mund të themelohej GPQ e fokusuar teknikisht. Si instancë e fundit e zgjidhjes së kontestit, ose në disa raste kur diskutimi ose këshillimi i një organi në nivel qeveritar është e nevojshme në shumicën e çështjeve më të rëndësishme (p.sh. reformat e mëdha sektoriale shëndetësia, arsimi, çështjet sociale, projekte të mëdha të infrastrukturës), atëherë do të mund të krijohej një komision i kabinetit ose ndërministror si forum për diskutim. Megjithatë, në rastet e tilla puna e komisioneve duhet të rregullohet mirë dhe duhet të sigurohet një mjedis i përshtatshëm për të mundësuar diskutim të fokusuar. Kjo ka të bëjë së paku me disa çështje kryesore: pjesëmarrje dhe anëtarësim adekuat (kuorumi duhet të themelohet që të formalizojë vendimin e komisionit) sekretariat kompetent i aftë që të të menaxhojë agjendën dhe të shqyrtojë propozimet/çështjet e diskutuara nga komisioni. Udhëzime metodologjik për komisionin lidhur me përgatitjen e materialit. Numri i komisioneve duhet të kufizohet vetëm në disa organe të përhershme për të përfshirë çështjet më të rëndësishme përgjatë tërë qeverisë. Puna e organit të përhershëm duhet të organizohet në mënyrë që të mundësojë diskutim të detajuar dhe të fokusuar për të zgjidhur konfliktet dhe të jep këshilla lidhur me çështjet më të rëndësishme. Procesi i vendimmarrjes në RrP-në e re do të përbëhej nga 5 faza, përafërsisht ashtu siç është prezantuar në diagramin e mëposhtëm. Ato do të fokusoheshin në hartimin/zhvillimin e politikave; konsultime të gjera qeveritare për draftet e kompletuara, kontrolli i cilësisë nga ZKM-ja (për politika dhe legjislacion); zgjidhja e kontesteve (nëse është e nevojshme, nëpërmjet GPQ) deri në vendimin final në mbledhjen e qeverisë. Përparësitë do të përfshinin: përgjegjësia e rritur ndërministrore dhe pronësia e propozimeve; motivimi i rritur për të prodhuar propozimeve me cilësi më të mira; konsultim i rritur me institucionet e tjera; dhe procedurë e shkurtuar e vendimmarrjes nëpërmjet eliminimit të rishikimeve të tepërta. Figura 12: Procesi i propozuar për riorganizimin e vendimmarrjes nga zhvillimi deri te vendimi për një cështje Depart. i linjës Min.1 Min.2 GP Ministror Min.3 Rishikim i ZKM Takimi i SP GPQ Mbledhja e Qeverisë Min.4 GP Ndërmin. Min... Faza e zhvillimit Përjashton konsultimet e jashtme dhe të brendshme. Për ato të brendshme, ministria sponsorizuese në rast nevoje duhet të themelojë një GP ndërministror (disa zgjidhje të hershme të kontesteve ndodhin në këtë nivel). Faza e konsultimit final Ministria sponsorizuese dërgon propozimin te të gjitha ministritë që ofrojnë komente brenda ditësh. Propozimi përmirësohet dhe mospajtimet e mbetura dokumentohen me shkrim nga institucioni sponsorizues. Faza e kontrollimit të cilësisë ZKM rishikon propozimin nga aspekti ligjor dhe i politikave (për aktet normative). Nëse është e nevojshme, e kthen te sponsorizuesi me indikacionet për përmirësimet e nevojshme. Faza e zgjidhjes së kontestit Takimi i PS vepron së paku si mundësi e fundit teknike për zgjidhjen e kontestit ndërministror. Për çështjet më komplekse, SP mund të krijojë një GPQ që duhet të diskutojë çështjet teknike Faza e vendimit Qeveria e miraton ose e hedh poshtë propozimin. 33

34 3.5. Monitorimi dhe raportimi Elaborimi dhe aprovimi i instrumenteve te politikave nuk është hapi final në procesin e hartimit të politikave. Arritja e rezultateve të pritura varet nga zbatimi, i cili duhet të monitorohet me kujdes dhe të gjenerojë raporte lidhur me performancën dhe politikat e miratuara. Kjo informatë është esenciale për të vlerësuar politikat e miratuara dhe të mundësojë identifikimin e përmirësimit të mundshëm. Mos fokusimi në monitorim dhe raportim d.m.th. vëmendje e vogël ndaj rezultateve dhe, për ZKM-në, mos kryerja e funksionit të koordinimit në mënyrë adekuate. Monitorimi dhe raportimi në nivel qendror. Megjithatë, monitorimi dhe vlerësimi nuk kanë qenë në listën e lartë të agjendës së organeve qendrore të Qeverisë. Në kohë të fundit, ka pasur përpjekje që të përforcohen këto sisteme të komenteve nëpërmjet aplikimit të kornizave të reja për raportim (p.sh. monitorimi dhe raportimi për PVPQ, zbatimi i vendimeve të qeverisë dhe raporti vjetor i qeverisë). Duke marr parasysh betim nivelin qendror, së paku 5 prej tyre tashmë ekzistojnë: Monitorimi dhe raportimi lidhur me zbatimin e PVPE. Monitorimi dhe raportimi lidhur me progresin e zbatimin të matricës së veprimeve të PVPE-së (aktualisht dokumenti më gjithëpërfshirës i politikave) është puna kryesore e AKZHIE-së. Sistemi është më i avancuari në mesin e sistemeve që aktualisht janë në përdorim, duke u mbështetur në një makineri komplekse të grupeve punese ndërministrore dhe një rrjeti të Zyrtarëve për Integrime në BE të ngarkuar me detyrë që të mbedhin dhe të shpërndajnë informata. Monitorimi dhe raportimi lidhur me zbatimin e SLQ-së. Monitorimi dhe raportimi lidhur me zbatimin e Strategjisë Legjislative kryhet rregullisht nga ZSHNJ. Ky proces fokusohet në progresin e hartimit legjislativ në ministritë e linjës dhe si i tillë i ndihmon ZSHNJ-së të menaxhojë ecurinë e punës së saj (gjithashtu, në mënyrë indirekte edhe agjendën e Qeverisë), të zgjidhë konfliktet e mundshme në mesin e projekteve dhe, nëse është e nevojshme, të ndërmarr masa pasuese për të inkurajuar ministritë që të respektojnë afatin. Monitorimi dhe raportimi lidhur me zbatimin e PVPQ-së. Ky është një proces i ri. Në vitin 2008 është dizajnuar një format për raportim tremujor. Fokusimi është në statusin e zbatimit të çdo mase të PVPQ-së dhe veprimet korrektuese që i ka ndërmarr ose do t i ndërmarr ministria në lidhje me vonesat. Deri më sot janë zhvilluar dy raporte të tilla. Një përmbledhje e informatave lidhur me statusin e PVPQ-së është përgatitur dhe është prezantuar në KM. Monitorimi dhe raportimi lidhur me zbatimin e vendimeve të Qeverisë. Ministritë i raportojnë SKQ-së, gjithashtu në baza tremujore, operojnë me këtë kornizë për raportim duke ofruar informata lidhur me ndjekjen e vendimeve të qeverisë pas miratimit të tyre. janë 2 raunde raportimi nga ana a ministrive të linjës, sipas së cilës SKQ përgatit një përmbledhje për KM-në dhe Zëvendësit e tij. Sistemi ka potencial për të përmirësuar zbatimin e politikave, duke iu ofruar shfrytëzuesve të informatave raportuese mundësi për të dhënë komente. Raportimi vjetor lidhur me aktivitetet e Qeverisë. Raporti vjetor, i përgatitur nga SKQ, ka për synim informimin e publikut. Si mjet për transparencë dhe llogaridhënie, pritet që të ofrojë informata që kanë rëndësi për qytetarët, por të dhënat, e organizuara nga ministritë/agjencitë e nivelit qendror, fokusohen më së shumti në masat administrative dhe legjislative. Në këtë mënyrë, raporti përmend shumë pak progresin kundrejt objektivave aktual (p.sh. ndryshimet në statistikat e papunësisë ose të krimeve), për të cilat publiku është i interesuar. Është e qartë se për shkak të fokusimit mbizotërues në aktivitetet ligjore dhe administrative të institucioneve, 5 kornizat për raportim dyfishohen në masë të madhe. Përveç PVPE-së, të gjitha të tjerat janë sipas shtrirjes kohore zgjasin vetëm një vjet. Madje edhe pse nuk është gjithmonë e mundshme që të kënaqen shfrytëzuesit të informatave me vetëm një raport, rekomandohet që të rishikohen kërkesat për raportim, të konsolidohen dhe mundësisht edhe të zvogëlohen në afatin e shkurtër, në mënyrë që burimet e pakta njerëzore në nivelin qendror të Qeverisë të shfrytëzohen me më efikasitet. Nëse bëhet kjo, monitorimi gjithashtu do të mund të avancohej në intensitet dhe kompleksitet. Aktualisht, për shkak të mungesës së dokumenteve planifikuese me indikatorë të performancës, sistemi i monitorimit dhe i raportimit është thjeshtë i bazuar në raportimin e aktivitetit (nga bazat tremujore deri në atë vjetore). Megjithatë, në periudhën afatmesme aplikimi i indikatorëve të performancës për aktivitetet individuale do 34

35 të jetë esencial për të mundësuar raportim dhe monitorim më adekuat lidhur me politikat. Kjo natyrisht që kërkon staf më të fokusuar dhe të trajnuar më mirë. Për më tepër, monitorimi dhe raportimi do të jetë të dobishme vetëm nëse kanë ndikim në politikat e reja dhe zbatimin e tyre. Në këtë fushë (ndryshe nga vendimmarrja aktuale) mund të merret parasysh mundësia për të pasur një drejtim të moderuar të Komisioneve të Qeverisë. Çdo forum i specializuar (duke filluar nga forumi ekzistues për RAP, Buxhet dhe Financa) duhet të shfrytëzojë këto raporte si bazë për veprime së paku lidhur me angazhimet e vonuara dhe procesin e ri të planifikimit të politikave. Përndryshe raportimi dhe monitorimi do të jenë një ushtrim formal me ndikim të ulët. Monitorimi dhe raportimi në nivel institucional. Sa i përket monitorimit dhe raportimit në institucionet individuale, vështirësia kryesore qëndron në kontrastin ndërmjet mungesës së stafit përgjegjës dhe bollëkut të dokumenteve planifikuese. Kjo e fundit është një paradoks: derisa mungon një qasje e strukturuar ndaj politikave, institucionet kanë shumë dokumente planifikimi të cilat duhet t i ndjekin. Duke gjurmuar më tutje, duket e mundshme që të identifikohet një strategji, plan ose dokument i ngjashëm afërsisht në çdo fushë të politikave. Sa i përket pjesës më të madhe, këto dokumente ishin përgatitur në bazë të asistencës teknike të jashtme dhe, ndonëse formalisht të miratuara, ato tentojnë të jenë të një interesimi më të vogël posa të përfundojnë projektet relevante. Statusi dhe zbatimi i tyre shpesh është i pa monitoruar, pa marr parasysh rëndësinë teorike të dokumentit (p.sh. Ministria e Punëve të Brendshme kishte një strategji të elaboruar në vitin 2006 e cila kurrë nuk ishte zbatuar). Nuk është e rrallë për ministritë që të kenë dokumente të shumëfishta për të njëjtën temë, ku të gjitha ende janë në fuqi. Pasi që duhet të adresohen një numër kaq i madh i dokumenteve derisa aplikohen sistemet e para të raportimit dhe të monitorimit nëpër ministri është e qartë se kjo është e pamundshme: së pari duhet të zgjidhet rrëmuja me instrumentet e planifikimit. Lidhur me këtë, ne propozojmë që ZKM të fillojë të drejtojë ministritë në një proces të identifikimit të të gjitha dokumenteve që janë ende në fuqi, t i thjeshtësojë të gjitha dhe të rregullojë monitorimin e zbatimit me institucionet e përfshira. Aspektet më të rëndësishme të kësaj detyre do të përbëheshin nga: Identifikimi i të gjitha dokumenteve të politikave sipas sektorëve; dallimi ndërmjet atyre që janë aktive dhe atyre që nuk përdoren më; analizimi i ndërveprimit dhe dyfishimit të tyre; kontrolli i statusit aktual të zbatimit; marrëveshja për raportim dhe monitorim koherent Asistenca metodologjike Riorganizimi i monitorimit dhe raportimit të politikave në vendet e reja anëtare të BE Një numër i vendeve në Evropën Lindore kanë aplikuar një shumëzim të njëjtë të dokumenteve për planifikim me të cilin Kosova po ballafaqohet tani. Disa prej (Lituania, Rumania, Bullgaria) filluan ta adresojnë problemin duke bërë një regjistrim të instrumenteve ekzistuese. Objektiv ishte të themelohej një databazë e thjeshtë dhe e qartë që përmban të gjitha dokumentet ekzistuese për planifikim të aplikueshme për çdo institucion, për të mbrojtur dhe koordinuar më mirë zbatimin e tyre. Institucioni përgjegjës për këtë proces ishte niveli qendror i ngarkuar me përgjegjësi për të koordinuar dhe planifikimin strategjik dhe të politikave (në përgjithësi Zyra e Kabinetit). Në mënyrë që të promovohet shfrytëzimi i metodologjive të reja, ZKM në bashkëpunim me AKZHIE (nëse është e ndarë), MEF dhe IKAP-in duhet të zhvillojnë një qasje për ngritje të kapaciteteve në ministritë e linjës duke përfshirë menaxherët dhe stafin në pozitat e menaxhimit të politikave. Kjo mund ë përfshijë udhëzimin me shkrim (rëndësi për udhëzimet e detajuara me raste praktike) dhe ngritjen e kapaciteteve (theks në COACHING përveç trajnimit formal). Një funksion kyç në kuadër të sistemit të menaxhimit të politikave që shpesh është i lënë pas dore është funksioni për të cilin qendra koordinuese është përgjegjëse jo vetëm për caktimin e një sistemi koherent, por gjithashtu edhe për trajnim, këshillim dhe mentorim konstant të ministrive të linjës për shfrytëzimin e tij. Pasi që themelimi i një sistemi të butë në kontekstin tranzicional shpesh është një çështje provo dhe gabo, është esenciale që këto aktivitete të shihen si një pjesë përbërëse e detyrave të qendrës koordinuese në Kosovë është ZKM (në partneritet me MEF-in dhe AKZHIE-në në varësi të opsionit të përzgjedhur). 35

36 Është e qartë se kërkesa që njësia koordinuese qendrore merret me të gjitha ministritë e linjës jo vetëm për të zbatuar procedurat, por gjithashtu edhe për të ndërtuar një sistem dhe për ta vënë atë në funksion, në masë të konsiderueshme do të kontribuonte të ndryshojë profilin e saj nga një organ thjeshtë teknik (sekretariat) në qendër për koordinimin e politikave. Rritja e aktiviteteve të asistencës metodologjike mund të pritet që të jetë shumë e rëndësishme, duke marr parasysh këto pikënisje: disa udhëzime me shkrim nëpërmjet shtojcave që përmbajnë forma (TEMPLATE) dhe formular të cilat ministritë e linjës duhet t i shfrytëzojnë që të elaborojnë dokumente të ndryshme me disa instruksione se si të plotësohen ato. Për qëllime planifikimi ekziston edhe një udhëzim i ofruar nga SKQ për ministritë në përgatitjen e kontributeve për PVQ, qarkoret e MEF-it që kërkojnë BS dhe udhëzimet e AKZHIE-së për kontributet në PVPE. Lidhur me analizat e politikave, shtojcat 2 dhe 3 të RrP-së merren me KD-të dhe VNF-të, por ato janë shumë bazike që të kuptohen në masë të madhe. Nuk ka në dispozicion ndonjë udhëzim të rëndësishëm lidhur me konsultimet. Disa trajnime dhe punëtori, të cilat megjithatë kryesisht janë të kufizuara vetëm në ato të organizuara nga projektet e financuara nga ndërkombëtarët ku ZKM është përfituese. Nga SKQ, pika e lartë duket të jetë punëtoria e përmendur e PVPQ-së, derisa COACHING i përditshëm i stafit ministror pothuajse mungon fare. Prania e rrjeteve të themeluara e bënë situatën më të mirë lidhur me AKZHIE dhe MEFin, ndonëse në këto raste sa i përket aktiviteteve të ZKM-së at anë në përgjithësi të organizuara nga projektet ndërkombëtare (KIPA, pë shembull kurrë ishte e përfshirë). Si rezultat, derisa ideja themelore e funksionit ekziston, udhëzimi me shkrim është i dobët në detajet praktike dhe aktivitetet për ngritje të kapaciteteve janë të rralla, si dhe me pak përvojë në organizimin e tyre. Megjithatë, një vlerësim i bërë nga ministritë se ku asistenca e ofruar nga ZKM është aktualisht më së shumti relevante, dëshmon se edhe angazhimi i kufizuar paguhet. Procesi i përgatitjes së PVPQ (në të cilën është përfshirë asistenca e DFID-it) është cilësuar si fusha ku udhëzimi metodologjik ka qenë më i suksesshmi. Kjo duhet të tingëllojë si një inkurajim për të bërë më shumë në të ardhmen. Figure 14: Përgjigjet në pyetësorin lidhur me fokusimin e asistencës që ministritë e marrin nga ZKM 4% 4% 11% 18% Nuk ka fare asistence 15% 48% Asistence lidhur me kontributin per PVPQ Assistence lidhur me pergatitjet e planeve sektoriale Asistence lidhur me pergatitjen e planeve zhvillimore institucionale Asistence lidhur me dokumentet per analizen e politikave Nuk ka pergjigje Duke shikuar më tutje, përvoja në vendet me të dhëna të reformës pozitive në fushën e menaxhimit të politikave sugjeron tri drejtime kryesore. Posa të vendosen udhëzimeve të detyrueshme dhe gjithëpërfshirëse për fushën e planifikimit të politikave dhe zhvillimit të politikave, do të nevojiten doracakët aktual me sqarime dhe shembuj praktikë. Kjo do të ofrojë një bazë për trajnime, ndonëse këto duhet të mbështeten më shumë në trajnimin në vend të punës për stafin ministror, përveç ngjarjeve jashtë vendit të punës të sponsoruara nga donatorët. Më në fund, asistenca teknike do të jetë edhe më tutje e nevojshme, por ZKM duhet të marr përsipër pronësinë mbi rezultatet. Kjo mund të kërkojë alokim të stafit në detyrat që kanë të bëjnë me ngritjen e kapaciteteve. 36

37 4. KAPACITETI INSTITUCIONAL Në këtë kapitullin final, raporti analizon organizimin institucional aktual, duke e krahasuar atë kundrejt sfidës së funksioneve zbatuese në bazë të analizës në kapitullin e mëparshëm. Fokusimi është në optimizimin e alokimeve të përgjegjësive, rregullimit të organizimit dhe adresimit të zbrazëtive në aspektin e sasisë dhe cilësisë së burimeve njerëzore të dislokuara. Ashtu si në raportet e FRIDOM-it nga rishikimet e tjera horizontale, ne duhet të analizojmë së pari ato institucione me detyra specifike qendrore në kuadër të sistemit të menaxhimit të politikave dhe më pastaj institucionet e tjera që marrin pjesë në zbatimin e tij në kuadër të portofolave individual Kapaciteti në nivel qendror Në qendër të sistemit, funksione e menaxhimit të politikave zakonisht kryhen nga ajo që është quajtur si niveli qendror i qeverisë. Në Kosovë ky nivel është në kuadër dhe rreth ZKM-së me tri organe kryesore që luajnë një rol në menaxhimin e politikave. Ato përfshijnë Kabinetin këshillëdhënës të Kryeministrit, SKQ-në dhe ZSHNJ-në, ashtu si edhe AKZHIE-në, e cila formalisht është një agjenci e vetë ZKM-së. Ministria e Ekonomisë dhe e Financave luan një rol të rëndësishëm mbështetës në fushën e planifikimit, analizimit dhe koordinimit. Sidoqoftë, gjetja kryesore lidhur me kapacitetin e menaxhimit të politikave në nivel qendror është ajo se grupi i funksioneve është pak i dukshëm. Koordinimi, analizimi dhe planifikimi i politikave nuk kanë identitet të qartë sa duhet per se, duke qenë të drejtuar dhe të praktikuar kryesisht si pjesë e funksioneve të ndërlidhura si buxhetimi ose hartimi legjislativ. Një arsye për këtë është zhvillimi i një numri të tepërt të organeve qendrore me mandat për menaxhimin e politikave. Kjo shkakton fragmentimin e sistemit, vëmendjes politike për të, si edhe të burimeve njerëzore në dispozicion. Nëse menaxhimi i politikave duhet patjetër që të shfaqet si një grup i funksioneve në mënyrën e vet, atëherë është e domosdoshme një qasje më e integruar Organet e nivelit qendror për menaxhimin e politikave Në kuadër të ZKM-së alokimi koherent i përgjegjësive për menaxhimin e politikave kërkon largimin e detyrave relevante jashtë ZSHNJ-së, duke i mundësuar asaj që të fokusohet në sistemin e hartimit legjislativ. Opsioni 1 do të transferonte detyrat e menaxhimit të politikave te Zyra e re për PS dhe SKQja, e cila në kombinim duhet të mbulojë planifikimin strategjik, shqyrtimin e politikave dhe koordinimin, si dhe asistencën metodologjike për ministritë. Opsioni 2, i preferuar për përforcimin e kapacitetit të menaxhimit të politikave në ZKM, do të shkonte më tutje dhe në tërësi integron menaxhimin e politikave të përgjithshme dhe atyre që kanë të bëjnë me integrimin në BE në një strukturë të bazuar në ZKM duke rezultuar nga integrimi ie ZKM-së dhe AKZHIEsë. Funksionet e menaxhimit të politikave në këtë mënyrë do të mbulonin edhe detyrat aktuale të SKQsë, përfshi PS-në e paraparë dhe të bazuara në burimet dhe strukturën aktuale të AKZHIE-së. Në disa paragrafët e mëposhtëm kemi prezantuar idetë kryesore lidhur me organizimin dhe rekrutimin me staf për funksionet e menaxhimit të politikave në nivelin qendror të qeverisë së Kosovës. Kjo analizë është një mënyrë përmbledhëse, me më shumë detaje që janë në dispozicion nga Rishikimi Vertikal i ZKM-së, ngushtë i ndërlidhur por i ndarë, i kryer nga projekti FRIDOM. Hartuesit e këtij raporti kanë pasur koordinim të ngushtë. Derisa ai rishikim gjithashtu merret edhe me funksionet e tjera të ZKM-së përveç menaxhimit të politikave, ato janë identifikuar si funksione themelore dhe janë në fokus të shumicës së rekomandimeve të Rishikimit Vertikal. Organet e ZKM-së dhe menaxhimi i politikave të përgjithshme Shumica e institucioneve e perceptojnë ZKM-në si aktor kyç në çështjet e politikave, një perceptim gjithashtu i ndikuar edhe nga lidershipi i fuqishëm politik dhe prania e rreth një duzinë këshilltarësh politik që drejtpërdrejt mbështesin aktivitetet e kryeministrit dhe të dy zëvendësve të tij nëpërmjet koordinimit në nivel politik. Sa i përket mandatit të organeve profesionale të ZKM-së, SKQ dhe ZSHNJ ndajnë së bashku përgjegjësitë për koordinimin e politikave dhe bërjes së ligjeve, ndonëse në letër dhe në praktikë është kjo e fundit ajo që e luan rolin kryesor. Kjo është konsistente me këndvështrimin e të kuptuarit të politikëbërjes kryesisht si sinonime me bërjen e ligjeve. 37

38 Sa i përket planifikimit, ne kemi vërejtur se SLQ e ZSHNJ-së shpesh i paraprin PVPQ-së së elaboruar nga SKQ, me bashkëpunim ndërmjet dy njësive të ZKM-së të institucionalizuara dobët në këtë fazë. Ndonëse të dy dokumentet janë të kompozuara mekanikisht, SLQ duket të jetë korniza e re e referencës për shkak të mosbalancës së sistemit kundrejt punës legjislative. Në kohë të fundit, SKQ mund të ketë filluar të rilansojë PVPQ-në nëpërmjet angazhimit të ministrive të linjës me një lloj asistence metodologjike, por ende mungon procesi i qartë i përcaktimit të prioriteteve që do ta vendoste ndryshe nga dokumentet e tjera për planifikim të politikave. Lidhur me analizimin e politikave i takon ZSHNJ, jo SKQ, e cila i merr dhe formalisht verifikon materialet (KD dhe VNRr, derisa VNF kryhet nga MEF). Në instrumentin kryesor të koordinimit të politikave, GPQ-të, përparësia e ZSHNj-së është gjithashtu e qartë; derisa RrP formalisht parasheh role pak a shumë të barabarta për dy organet (të dyja duhet të delegojnë një anëtar të stafit në çdo GPQ), në praktikë vetëm ZNSHJ është gjithmonë prezente, ku SKQ emëron një pjesëmarrës vetëm kohë pas kohe. Kjo kufizon kapacitetin e SKQ-së të ndikojë përmbajtjet e politikave, të cilat shpesh përcaktohen në një kohë me hartimin. Ndonëse është shpenzuar një asistencë e rëndësishme (posaçërisht në kohë të fundit) për të ngritur kapacitetin e SKQ për planifikim vjetor të punës, sfida më e madhe e saj ende ka të bëjë me verifikimin e cilësisë substanciale të inputeve ministrore. Vështirësia e SKQ-së për t u zhvilluar në këtë fushë është varur pjesërisht në kërkesën e kufizuar nga ZKM dhe ekipit të saj dhe pjesërisht nga nevoja për t u marr me verifikimet procedurale të çështjeve të dorëzuara në mbledhjet e Qeverisë, për të cilat SKQ i kryen të gjitha përgatitjet teknike. Këto detyra, të cilat janë të panevojshme dhe shpenzojnë kohë, kufizojnë mundësitë e stafit aktual për t u futur më shumë në menaxhimin e politikave. Zhvillimi relevant në ngritjen e kapacitetit është iniciativa e fundit për të krijuar zyrën për planifikim strategjik. Pjesë e shërbimeve profesionale të ZKM-së, është menduar që të futet në kapacitetin aktual në SKQ, ndonëse është herët të thuhet se si do të bëhet ndarja e punës në praktikë ndërmjet dy njësive. Bazuar në termat e fundit të referencës, duket se njësia e re do të jetë e ndarë nga SKQ dhe do të fokusohet në planifikimin e politikave dhe përcaktimin e prioriteteve, derisa koordinimi dhe analizimi do të mbetet me SKQ. Kjo e fundit do të mbante strukturën e saj dhe të dyfishojë përgjegjësinë për koordinim të politikave dhe përgatitje të mbledhjeve. Në këtë fazë, çështja kryesore në fillimin e një kapaciteti të tillë të ri përbëhet nga cilësia e rekrutimit, e paraparë për njësinë e re në kuadër të aranzhimeve speciale të Fondit për Kuadro. Derisa përvoja në vendet e tjera dëshmon se nuk ka nevojë për numër të madh të stafit, është e rëndësishme për këtë bazë që të përkushtohet tërësisht në menaxhimin e politikave. Megjithatë, kjo përfshin gjithashtu edhe detyrat e koordinimit të politikave: vëmendje e ndryshme ndaj njësisë së re dhe SKQ (duke vazhduar me një mandat të kombinuar teknik dhe të politikave) mund të bëhet një fushë shqetësuese në të ardhmen, pasi që të dy rrotat duket se nuk shkojnë me të njëjtën shpejtësi. Madhësia e njësive për planifikim strategjik dhe koordinim të politikave në Letoni dhe Lituani Derisa përvojat e Lituanisë dhe Letonisë në themelimin e sistemit modern të menaxhimit të politikave zakonisht cilësohen si më të rëndësishmet në Evropën Qendrore dhe Lindore, një aspekt i cili shpeshherë është lënë anash është pyetja se si është arrit kjo me burime relativisht modeste. Për shembull në Letoni, Departamenti i Kancelarisë për Koordinimin e Politikave filloi punën vetëm me 5 veta për të adresuar politikëbërjen dhe planifikimin strategjik. Ata ishin përgjegjës për zhvillimin e sistemit për planifikimin e politikave, duke siguruar koordinimin e politikave dhe kryerjen e shqyrtimit të të gjitha propozimeve të politikave. Ngjashëm në Lituani, Njësia për Planifikim Strategjik në kuadër të Qeverisë ende përbëhet vetëm prej 4 vetash. Këta zyrtarë janë përgjegjës për koordinimin e politikave, planifikimin strategjik dhe shqyrtimin e të tha propozimeve të politikave që shkojnë në Komisionin e Qeverisë për Planifikim Strategjik (rreth 120 pika/vit). AKZHIE dhe menaxhimi i politikave të specializuara Menaxhimi i procesit të integrimit evropian është një formë e specializuar e menaxhimit të politikave të përgjithshme. Konceptet e përgjithshme të planifikimit të politikave, aplikohen zhvillimi dhe koordinimi, ndonëse ato tentohen të bëhen në një gjuhë specifike dhe të ndikuara nga progresi i negociatave ndërmjet vendit aspirues dhe Brukselit. Në rastin e Kosovës, agjenda e integrimit në BE është jashtëzakonisht e gjerë, duke përfshi një sferë të çështjeve jo drejtpërdrejt të lidhura me BE acquis, por më shumë me përvojën bazike të ndërtimit të shtetit në të cilën BE vepron si partneritet kryesor i Kosovës. Derisa ende vazhdojnë shqyrtimet lidhur me formësimin e mundshëm të Ministrisë së propozuar për Integrime Evropiane, AKZHIE mbetet qendra e Kosovës për integrime në BE. Ashtu siç e dëshmon rishikimi i FRIDOM-it të sistemeve të integrimeve evropiane, ajo tash merret me planifikimin e politikave (PVPE) me disa prioritete nëpërmjet koordinimit të ndihmës (gjithashtu edhe për temat që nuk kanë të 38

39 bëjnë me PVPE). Ajo koordinon zbatimin e rishikimit të pikave të agjendës për përputhshmërinë me kërkesat e PVPE, të ndihmojë portofolat dhe monitorojë zbatimin. E mbikëqyrur në mënyrë aktive nga Zv/KM, ajo ka një plan për staf prej 80+ që është duke pritur miratimin, me departamente horizontale për planifikim dhe metodologji si dhe për sektorë që merren me portofolat. Ajo mban rrjetin kompleks të GPve dhe zyrtarëve për integrime në BE në të gjitha ministritë. Derisa është larg të qenit ideale, makineria e specializuar për integrime në BE qartë është me zhvilluar sesa sistemi i menaxhimit të politikave të përgjithshme. Kjo nuk është e pazakonshme: shumica e vendeve anëtare të BE-së nga EQL filluan të zhvillojnë sistemet e tyre për menaxhimin e politikave me pikat për të cilat Brukseli ishte i interesuar duke qenë të menaxhuar më mirë sesa pjesa tjetër e politikave të Qeverisë. ajo që është specifike për Kosovën është shkalla e pazakonshme e dyfishimit ndërmjet këtyre dy pjesëve të agjendës, për shkak të cilës me sa duket ndarja institucionale dhe mungesa e mekanizmave koordinues ndërmjet PVPQ dhe PVPE kanë vëmendje të devijuar. Në bazë të zhvillimeve potenciale në ZKM dhe investime të planifikuara në AKZHIE (ose Ministria e re për Integrime Evropiane), ekziston një rrezik konkret për zhvillimin e dy qendrave me mundësi të mëdha për dyfishim. Derisa komplikimet procedurale ndoshta mund të menaxhohen duke kombinuar inputet në një sistem më koherent, ende do të mbetet problemi i fragmentimit i burimeve njerëzore dhe politike të kufizuara. Prandaj, në vend që të ndërtohen qendrat (nivelet qendrore) koordinuese konkurruese dhe të dobëta, rrethanat specifike sugjerojnë që ashtu si shkrirja e strukturave aktuale dhe të planifikuara në një qendër të qeverisë unike dhe të integruar, mund të jetë një alternativë e mundshme për të ardhmen e afërt. Duke marr parasysh që agjendat e brendshme në këtë fazë janë në masë të madhe të shtyra nga masat lidhur me integrimin në BE, këshillohet që të aplikohet një sistem unitar për koordinimin e politikave. Një strukturë e fuqishme në kuadër të ZKM-së që kryen tërë detyrat e funksioneve të ndërlidhura ngushtë do të siguronte koordinim më të mirë dhe shfrytëzim më të mirë të burimeve në dispozicion. Kjo ZKM e re duhet të kombinojë në departamentin e saj të gjitha funksionet relevante me koordinimin dhe planifikimin e politikave të përgjithshme, koordinimin e procesit të integrimit në BE dhe koordinimin e ndihmës: Koordinimi i politikave të përgjithshme Caktimi i prioriteteve dhe këshillat për politika për Kryeministrin Koordinimi strategjik i politikave për integrime në BE Dizajnimi i sistemit të vendimmarrjes Koordinimi i planifikimit sektorial dhe të gjerë qeveritar Menaxhimi i përgjithshëm i procesit të integrimit të BE Shqyrtimi i politikave, bazuar në qasjen e sektoriale Koordinimi i ndihmës ndërkombëtare për zhvillim Asistenca metodologjike për ministritë e linjës Ashtu siç është detajuar më tutje në rishikimin vertikal të ZKMsë i kryer nga FRIDOM-i, struktura e re e integruar do të mund të ndërtohej lehtë nëpërmjet vendosjes së strukturës së planifikuar të AKHZIE-së në ZKM dhe të kombinohet ajo me njësitë e tjera dhe kapacitetet të cilat ekzistojnë atje (për pjesën më mët madhe, ende vetëm në formë të planeve). Një Ministri pa portofol për Integrime Evropiane e udhëhequr nga një zyrtar i nivelit të lartë mund ta plotësojë këtë organizim të integruar, duke u siguruar që agjenda e qeverisë e orientuar në integrime evropiane nuk udhëhiqet vetëm në mënyrë koherente në aspektin e brendshëm, por gjithashtu edhe të diskutuara vazhdimisht dhe të prezantuara para partnerëve të Kosovës në Bruksel. Zgjidhja e integruar ka përparësinë e saj më të dukshme në grumbullimin e kapacitetit në dispozicion që është i kufizuar. Derisa vlerësimet e kapacitetit për koordinim qendror demonstrojnë se ka nevojë për përmirësim në fushat e integrimit në BE dhe të politikave, që të dy fushat hasin në vështirësi në identifikimin, rekrutimin dhe mbajtjen e stafit cilësor. Kombinimi i detyrave shumë të ngjashme të ZKM-së dhe AKZHIE-së në një qendër në masë të madhe do të kufizonte nevojën për personel të ri dhe do të zvogëlonte nevojën për koordinim ndërmjet tyre. Prandaj hamendësohet se një qendër e integruar do të përmirësonte performancën e përgjithshme të nivelit qendror të qeverisë. 39 Një strukturë e integruar për menaxhimin e politikave të përgjithshme dhe të specializuara lidhur me BE në Moldavi. Moldavia ka të përbashkët me Kosovën karakteristikat e të ardhurave të ulëta, zhvillimin e Paktit të Stabilitetit për vendin, ndjekjen e objektivave të integrimit në BE. Në disa vitet e fundit, ka lansuar reformat e menaxhimit të politikave të cilat disa aktorë të jashtëm i kanë cilësuar si të rëndësishme. Për shumicën e periudhës, masat kryesore dalluese përbëhet nga krijimi i njësisë qendrore në Zyrën e saj të Qeverisë (ekuivalente e ZKM-së, e quajtur Departamenti për Analizimin e Politikave, Koordinimin dhe Integrimit në BE që ka këto përgjegjësi: - Koordinimi i politikave të përgjithshme - Koordinimi i politikave për IE - Koordinimi i ndihmës Detyrat përgjatë fushave në masë të madhe janë integruar dhe janë mbuluar nga 15 nëpunës civil me orar të plotë plus disa ekspertë vendorë të angazhuar në kontrata konsultuese.

40 Për më tepër, një njësi e integruar për koordinim do të ndihmohej shumë në marrëdhëniet e saj me ministritë e linjës nëse do të kishte në dispozicion një rrjet të pikave të referencës në ministritë (zyrat për integrime ne BE) që veç kanë shkathtësi si pjesë të mandatit, e cila mund të zgjerohet që të ofrojë një homolog të plotë (shih më poshtë në pjesën e mëposhtme). Të kesh njësi unike përgjegjëse për funksionet e njëjta në nivel qendror dhe nivel periferik të sistemit në masë të madhe do të lehtësonte jo vetëm barrën e koordinimit horizontal (ZKM-AKZHIE), por gjithashtu edhe të atij vertikal (ZKM/AKZHIEministritë) Roli i Ministrisë së Ekonomisë dhe Financave Të përforcohet bashkëpunimi ndërmjet nivelit qendror të qeverisë dhe MEF-it, duke bërë përgjegjëse nivelin qendror të qeverisë për planifikim dhe koordinim (pa marr parasysh opsionin struktural) e përfshirë në rastin kur diskutohen prioritetet buxhetore për KASH ose buxhetin vjetor (duke nënvizuar se nëse institucioni për integrime në BE është i pavarur, kjo do të konsultohet paraprakisht). Duhet të zhvillohen dhe të aplikohen procedura të qarta për këto procese. MEF-i luan një rol në procesin e planifikimit nëpërmjet buxhetit vjetor dhe KASH, në të cilin duhet të merret me mungesën e caktimit të prioriteteve dhe sfondit të politikave. Përpjekjet e saj për të sjellë përmbajtjen e politikave në planifikim financiar ka prodhuar rezultate të përziera: Strategjitë Buxhetore të kërkuara në kuadër të procesit të buxhetit vjetor zakonisht huqin qëllimin e tyre, pasi që organet prezantojnë inpute jo të sakta dhe Departamenti i Buxhetit ka vështirësi për t i analizuar ato. Kapaciteti për KASH duket të jetë më i mirë dhe duhet shfrytëzohet për zhvillimin e mëtutjeshëm të sistemit të planifikimit strategjik, por qartë se nuk mund të zëvendësojë nevojën për bashkëpunim më të ngushtë me ZKM-në proaktive. Sa i përket koordinimit të politikave nga këndvështrimi i buxhetit, MEF është përgjegjës për koordinimin e zbatimit të VNF-së për të gjitha propozimet e politikave të dorëzuara për miratim nga Qeveria. Megjithatë, intervistat tona kanë dëshmuar se Departamenti i Buxhetit në MEF nuk ka homolog të qartë në ministritë e linjës për të qartësuar çështjet relevante. Për më tepër, kapaciteti i saj për të vlerësuar VNF-të e ministrive është i kufizuar në një person të vetëm për tërë detyrën. Edhe pse praktika është shumë mirë e përcaktuar, një rritje e numrit të çështjeve që rezulton nga qasja më e centralizuar ndaj legjislacionit dytësor do të rriste nevojën për burime në këtë fushë Kapaciteti në nivelin periferik Të kërkohet nga ministritë e linjës të themelojnë në kuadër të SP-së një njësi për politika, përgjegjëse për planifikim horizontal, koordinimi të politikave dhe integrim në BE si dhe asistencë metodologjike për. Njësia duhet të jetë homologe për ZKM-në (dhe, në opsionin 1, AKZHIE/Ministria për Integrime) në fushën e menaxhimit të politikave dhe për MEF-in për aspektet e politikave të planifikimit financiar afatshkurtër dhe afatmesëm. Të sigurohet plotësimi adekuat me staf në ministritë duke mbështetur në stafin e njësive aktuale me detyrat përkatëse dhe ato shtesë nga skema e Profesionistëve të rinj dhe skemave të ngjashme, duke siguruar një kombinim të sfondeve në politikat publike, studimet e BE-së, menaxhim dhe buxhetim. Të shfrytëzohet asistenca teknike për të ndihmuar ZKM-në (dhe në opsionin 1 AKZHIE/Ministria për Integrime në BE) në njësitë për trajnimin e politikave nëpërmjet IKAP-it. Ashtu siç është e dukshme, asnjë sistem për menaxhimin e politikave nuk mund të prodhojë rezultate të vlefshme nëse planifikimi i politikave dhe puna zhvillimore nuk formësohet në mënyrë sistematike në nivel të ministrive të linjës. Aktualisht, kjo nuk po ndodh, ndërsa këto role mbulohen në mënyrë të ndryshme nga njësi të ndryshme, nga grupe punuese ose individë varësisht nga rrethanat në çdo portofol dhe shpeshherë në çdo departament individual. Në shumicën e ministrive, nuk ka njësi qendrore që zbaton një qasje të përbashkët nëpërmjet përgjegjësisë për planifikimin e politikave të përgjithshme dhe koordinimin e punës për politikat zhvillimore. Të pyetur lidhur me planifikimin në ministrinë e tyre, 27% e respondentëve në pyetësorin e FRIDOM-it nuk kanë mundur të përmendin një njësi përgjegjëse për zbatimin e qasjes së përbashkët, derisa 41% nënvizuan një sërë grupe punuese të ndryshme ndër departamentesh në kryesime të ndryshme, me njësinë e cilësuar si njësia e brendshme koordinuese në shumicën e rasteve e përmendur në pjesën e parë të tabelës së mëposhtme. Sa i përket përgjegjësisë së brendshme për hapat e rëndësishëm në 40

41 zhvillimin e politikave (pjesa e dytë e tabelës) gjendja është edhe më shumë diverse, ku në disa raste është e pamundshme të identifikohet trendi mbizotërues. Figura 15: Alokimi i brendshëm mbizotërues i përgjegjësive për planifikim të politikave dhe zhvillim Dokumenti (planifikimi i politikave) Plani vjetor i punës së ministrisë Deklaratat buxhetore KASH (kontributet ministrore) Strategjia legjislative (kontributet ministrore) PVPE (kontributet ministrore) Dokumenti (zhvillimi i politikave) Koncept dokumenti VNRr VNF Konsultimet e jashtme Konsultimet e brendshme Njësia koordinuese Zyra e Sekretarit të Përhershëm Departamenti i Buxhetit Departamenti Buxhetit Departamenti Ligjor Zyra për Integrime në BE Njësia përgjegjëse Departamenti ligjor ose sektorial Departamenti ligjor ose sektorial Departamenti ligjor, sektorial ose buxhetor Departamenti ligjor ose sektorial Departamenti ligjor Duke pasur parasysh që komunikimi i brendshëm në ministritë është shpesh i dobët (p.sh. mentaliteti i kullave të silosit, madje edhe në njësitë me detyra horizontale), është e vështirë të shihet se si fragmentimi i qasjes ndaj menaxhimit të politikave përgjatë 6 ose më shumë njësi mund spontanisht të gjenerojë punë cilësore dhe koherente. Qasja e fragmentuar nëpër ministri gjithashtu e bënë të vështirë për çdo qendër koordinuese të reformojë sistemin, pasi që do t i duhet të merret me një shumëllojshmëri të homologëve të pa standardizuar, që shpesh ndryshojnë nga rasti në rast. Kjo do të bënte të paqartë përgjegjësinë për aplikimin e çfarëdo metodologjie të porsa-aprovuar. Nevoja për të rregulluar qasjen dhe për të standardizuar atë përgjatë sistemit është e vetëkuptueshme. Në përgjithësi, ka mënyra të ndryshme dhe të mundshme për të zbatuar një qasje të përbashkët për menaxhimin e politikave në nivel të ministrive të linjës dhe për të përforcuar kapacitetin e nevojshëm. Qeveritë e ndryshme evropiane e kanë bërë këtë nëpërmjet 1) organizimit të njësive të politikave horizontale që mbështesin departamentet e linjës, 2) caktimit të shumicës së funksioneve për grupet punuese që përbëhen nga përfaqësuesit prej shumë departamenteve, ose thjeshtë 3) duke u përpjekur më shumë që të zbatojë një qasje më të shëndoshë për menaxhimin e politikave drejtpërdrejt në kuadër të çdo departamenti të linjës. Çdo alternativë ka përparësitë dhe dobësitë. Standardizimi i qasjes nëpërmjet grupeve punuese horizontale, për shembull, siguron pjesëmarrje nga të gjitha departamentet në planifikimin e politikave, por ende do të kërkojë të zbatohet një funksion sekretariati dhe rrezikon shpërndarjen e përgjegjësisë për koordinimin e politikave. Përforcimi i drejtpërdrejtë i departamenteve vertikale siguron që problemi metodologjik nuk do të minojë rolin e njohurisë teknologjike, por do të jetë shumë i vështirë në Kosovë pasi që mungon kapitali fillestar. Kapaciteti i politikave në departamente shpesh është aq i dobët sa që shumica as që e konsiderojnë se janë përgjegjës për politika. Njësitë për politika, në anën tjetër, mund të përballen me probleme të rekrutimit dhe me mungesën e specializimit, por janë mjeti më i mirë për të promovuar një qasje të përbashkët ndaj menaxhimit të politikave. Një studim i bërë nga Qeveria Britanike në vitin 2001 lidhur me Politikëbërjen më të mirë ka nënvizuar se për qasje të koordinuar më mirë për planifikim është e më e përshtatshme themelimi i njësive horizontale. Përvoja në Rumani, ku ministritë mund të zgjedhin të shfrytëzojnë një njësi për politika ose grupet punuese ka dëshmuar se njësitë horizontale janë më të përshtatshme për të ngjallur progres në një mjedis me kapacitet të ulët (në fund të gjitha ministritë e linjës u kthyen kah kjo qasje). Ideja e krijimit të një tipi të njësisë për menaxhim të aspekteve horizontale të planifikimit të politikave dhe zhvillimit nuk është e re për ministritë e Kosovës. Disa portofola ministrorë (p.sh. shëndetësia, punët e brendshme) e kanë shqyrtuar këtë mundësi, ndonëse duket se ka vështirësi në përkufizimin e përgjegjësive të saj. E prezantuar me opsione, 68% e ministrive që iu kanë përgjigjur pyetësorit të FRIDOM-it e kanë bërë të qartë se kontributi do të ishte më së shumti i rëndësishëm lidhur me 41

42 planifikimin e procesit të punës dhe koordinimit teknik për politikëbërjen. Rreth gjysma e këtij grupi pohoi se duhet gjithashtu të përfshihet edhe procesi i integrimit në BE. Figura 16: Përgjigjet në pyetësorin lidhur me alokimin e preferuar të ardhshëm të funksioneve për menaxhimin horizontal të politikave Në bazë të kësaj, ne propozojmë që duhet të themelohen njësitë për politika horizontale në të gjitha ministritë e linjës. Ka shumë mënyra për ta bërë këtë, por aspekti më i rëndësishëm është ai se në të gjitha rastet mandati qartë duhet të mbulojë: Koordinimin metodologjik dhe teknik të politikëbërjes, përfshi asistimin për departamentet e linjës në elaborimin e politikave dhe ofrimin e mbështetjes metodologjike; Koordinimi teknik i procesit të planifikimit strategjik institucional, përfshi përgjegjësinë për elaborimin e planit strategjik institucional dhe monitorimin e zbatimit të tyre; Koordinimi për planifikim lidhur me masat për ministritë përkatëse të linjës. Njësitë e reja nuk duhet të bëjnë politika për departamente: roli i tyre do të jetë për të ndihmuar dhe për të mbështetur në aspektin metodologjik elaborimin e politikave në nivel departamenti. Njësia për politika duhet t i ndihmojë procesit, duke siguruar aplikimin e udhëzimeve të përgjithshme dhe procedurave për ciklin e politikëbërjes. Bashkëpunimi me njësitë që merren me buxhet, legjislacion dhe komunikim do të jenë vendimtare, posaçërisht në përgatitjen e planit strategjik dhe planifikimit të intervenimeve normative. Në aspektin e jashtëm, ashtu siç është parashikuar, njësitë e reja do t i ofrojnë ZKM-së një homolog të qartë për politikëbërjen e përgjithshme dhe planifikimin strategjik. Kjo mund të funksionojë në mënyrë të pavarur nga organizimi i selektuar për nivelin qendror të qeverisë qoftë e integruar si në opsionin 2, ose për t u ballafaquar me disa dyfishime në kuadër të opsionit 1 (për këtë të fundit, njësitë duhet të merren ndarazi me AKZHIE/Ministrinë për IE lidhur me zbatimin e PVPE dhe përditësimin). Pasi që njësitë e ngjashme në çdo ministri gjithashtu do të merren edhe me planifikimin strategjik, ato duhet të shërbejnë si partnerë të ngushtë të MEF-it për pjesën e politikave të KASH-it dhe aspektet e politikave të ciklit vjetor buxhetor. Për sa i përket lokacionit të njësive në organizatat përkatëse, pasi që shumica e proceseve të rishikuara në këtë raport mbërthejnë përgjegjësinë koordinuese të Sekretarit të Përhershëm, është e këshillueshme që Njësia për Politika t i raportojë atij niveli. Pasi që Sekretarët e Përhershëm do të mbështeteshin në njësitë e reja si instrument praktik për t i kryer funksionet e tyre të menaxhimit të politikave, largimi relativisht i Sekretarëve të Përhershëm do të ndikonte më pak në vazhdimin e politikave, pasi që njësia do të mbetej si Krijimi dhe përbërja e Njësive për Politika të ministrive në Rumani Në Rumani vendimi i njëjtë i Qeverisë për miratimin e procedurave të politikë-bërjes ka kërkuar krijimin e Njësive të Politikave të ministrive afërsisht të ngjashme me ato të propozuara. Çdo njësi për politika ministrore është përgjegjëse për koordinimin e politikave pr departamentet në kuadër të portofolit të saj dhe është përgjegjëse për të asistuar në aplikimin e standardeve të politikëbërjes. Njësitë për Politika shërbejnë gjithashtu si homologe të përditshme të njësisë qendrore të politikave në kuadër të Zyrës së Qeverisë (ekuivalente me ZKM) dhe punojnë në bashkëpunim shumë të ngushtë me departamente e tyre përkatëse të buxhetit. Sa i përket plotësimit me staf, Vendimi i Qeverisë që kërkon themelimin e Njësive për Politika, gjithashtu ka rekomanduar që Këshilltarët për Integrime Evropiane dhe stafi i profesionistëve të rinj (p.sh. stafi nga skemat që mund t i identifikojnë lehtë e synuar në menaxherët e ardhshëm publik) duhet të caktohen në këto njësi. 42

43 memorie institucionale dhe ende do të ishte në gjendje që t;i ofrojë çdo të punësuari të ri analiza cilësore. Kjo na shpie neve tek burimet e nevojshme për krijimin e njësive të reja. Duke pasur parasysh vazhdimësinë nuk duhet të shtyhen që të rekrutojnë tërë stafin që nga fillimi. Është e rëndësishme që njësia e tillë të kryej funksionet e lartpërmendura ku disa prej të cilave mund veç të jenë të alokuara për personat në kuadër të organogramit ministror. Çdo ministri duhet të vendos lidhur me plotësimin e njësisë me staf në bazë të gjendjes së vet, që i nënshtrohet udhëzimeve të thjeshta. Opsionet kryesore përfshijnë: Krijimin e njësisë më personel tërësisht të ri, duke siguruar që ata mund të mbulojnë koordinimin e përmendur të politikave, planifikim strategjik dhe mandatin për integrime evropiane; Shfrytëzimin si bazë fillimi për një njësi që veç është ekzistuese e cila tashmë kryen disa funksione horizontale (p.sh. për menaxhim, për strategji, ose gjithashtu njësi për integrime në BE) dhe zgjeron mandatin e saj për të mbuluar të gjitha detyrat e përmendura; Grumbullimi i stafit nga njësitë e ndryshme horizontale për të siguruar familjaritetin më çështjet kyçe (p.sh. menaxhim, strategjia dhe integrimi në BE, por gjithashtu stafin nga departamenti i financave për shkak të relevancës së njësisë së re me buxhetin). Përvoja krahasuese dëshmon se plotësimi me staf adekuat i njësive për politika ministrore është vendimtar. Zgjidhjet lehtësisht të ndryshme mund të jenë të domosdoshme në mënyrë që të reflektojë jo vetëm preferencat e menaxhmentit, por gjithashtu edhe situatën në aspektin e kapaciteteve dhe burimeve njerëzore. Përkundër dallimeve të dukshme të theksuara nga portofoli në portofol, faktorët si lëvizjet e shumta të stafit dhe kërkesat fleksibël të vendeve të punës d.m.th. se grupi fillestar i shkathtësive shpesh mund të ndryshojë. Në përgjithësi, këshillohet që të ketë një ekip ndërdisiplinor me përvojë të kombinuar në fushën e politikave publike, menaxhimit, planifikimit financiar dhe çështjeve evropiane. Lidhur me mënyrën se si të adresohen zbrazëtitë e mundshme në fushën e shkathtësive, supozohet se krijimi i një qasjeje sistematike, me procese të qarta dhe kërkesa të qarta do t i ofrojë personelit stimuj të drejtë për ministritë që të mbështesin zhvillimin e shkathtësive që mungojnë. Tashmë, diagrami i mëposhtëm tregon se menaxhmenti në ministritë e linjës e pranon se ka nevojë për zhvillim të personelit në këto fusha. Kjo do të duhej të mbështetej nga ZKM nëpërmjet vlerësimit adekuat për nevojat e trajnimit, pas që të themelohen njësitë për politika në shumicën ose së paku në një numër të konsiderueshëm të ministrive. Figura 17 Fushat të cilat ministritë e linjës i kanë cilësuar se kanë nevojë për përforcime Sipas asaj baze, ne këshillojmë qeverinë që të ndjek më tutje asistencën teknike e cila, bazuar në qendrën e re koordinuese, duhet të ndihmojë në organizimin e trajnimit dhe udhëzimit të përditshëm për njësitë ministrore në të gjitha fushat kritike. Organizimi i trajnimit duhet të bëhet nëpërmjet Institutit të Kosovës së Administratës Publike dhe duke marr parasysh se shumica e proceseve përfshinë futjen e aktorëve të tjerë në kuadër të çdo portofoli, gjithashtu kjo mund të prek edhe njësitë e tjera (p.sh. njësinë për buxhet, njësitë legjislative dhe të komunikimit). Kjo do të mbështeste një qasje më të integruar ndaj planifikimit të politikave dhe zhvillimit. 43