vjesnik UDK - 34 ISSN

Transcription

1 UDK - 34 ISSN vjesnik Tromjese~ni glasnik za pravne i dru{tveno-humanisti~ke znanosti Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku Vierteljahresschrift für Rechts - und Sozialwissenschaften der Fakultät für Rechtswissenschaften der Universität J. J. Strossmayer in Osijek Journal trimestriel des sciences juridiques et sociales Faculté de droit, Université J. J. Strossmayer à Ossiek Quarterly Journal of Law and Social Sciences of the Faculty of Law, J. J. Strossmayer University in Osijek Osijek GOD. 20 BR. 1-2 OSIJEK, SIJE^ANJ - LIPANJ 2004.

2

3 UDK-34 ISSN PRAVNI VJESNIK GOD. 20 BR. 1-2, Osijek, siječanj - lipanj SADRŽAJ Dr. sc. Vlado Belaj OBLIK OPORUKE PREMA ZAKONU O NASLJEĐIVANJU... 9 Dr. sc. Branko Babac O NARAVI, SVRSI I PRAVNO-ZAŠTITNOM ZNAČENJU OPĆEGA UPRAVNOG POSTUPKA - II Dr. sc. Nedjeljko Bosanac REKONSTITUCIJA MINI REGIJE BARANJA I IZNALAŽENJE METODOLOGIJE ZA NJEZIN GOSPODARSTVENI RAST I RAZVOJ Dr. sc. Robert Podolnjak KAKAV MODEL LOKALNE IZVRŠNE VLASTI U HRVATSKOJ? NEKA RAZMIŠLJANJA O NEPOSREDNOM IZBORU NAČELNIKA, GRADONAČELNIKA I ŽUPANA Marko Babić, odvjetnik iz Vinkovaca O NEKIM POSTUPOVNO-PRAVNIM STRANAMA PRETVORBE DRUŠTVENO-VLASNIČKOGA PODUZEĆA Dr. sc. Vjekoslav Puljko NEOVISNOST UGOVORA O ARBITRAŽI U ODNOSU NA GLAVNI UGOVOR Mr. sc. Marija Škoro TEHNIČKO TEHNOLOŠKI RAZVOJ - MOGUĆNOST KVALITETNOG UPRAVLJANJA KNJIŽNICOM Dr. sc. Neda Engelsfeld SOCIJALDEMOKRATSKA STRANKA HRVATSKE I SLAVONIJE UNUTAR HRVATSKO-SRPSKE KOALICIJE Dr. sc. Vjekoslav Puljko MJERODAVNO PRAVO ZA PRIJENOS TRAŽBINE PREMA ODREDBAMA RIMSKE KONVENCIJE O PRAVU MJERODAVNOM ZA UGOVORNE OBVEZE Dr.sc. Miljenko Brekalo ULOGA JAVNE UPRAVE PRIGODOM NAMICANJA JAVNIH PRIHODA U REPUBLICI HRVATSKOJ Dr. Sc. Branislav Malagurski MEĐUNARODNO PRAVO: PROCESI UJEDNAČAVANJA MEĐUNARODNOG UGOVORNOG PRAVA, PRIMJERI OPĆEG I REGIONALNOG UJEDNAČAVANJA

4 UDK-34 ISSN PRAVNI VJESNIK GOD. 20 BR. 1-2, Osijek, siječanj - lipanj INHALT Dr. sc. Vlado Belaj, Ordentlicher Professor an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek DIE FORM DES TESTAMENTS NACH DEM ERBSCHAFTSGESETZ... 9 Dr. sc. Branko Babac, Ordentlicher Professor der Fakultät für Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj Strossmayer, ehemaliger Justizminister und Ombudsman der Republik Kroatien ZUR NATUR, ZUM ZWECK UND ZUR SCHUTZRECHTLICHEN BEDEUTUNG DES ALLGEMEINEN VERWALTUNGSVERFAHRENS (DER II. TEIL) Prof. Dr. sc. Nedeljko Bosanac REKONSTITUIERUNG DER MINI-REGION BARANYA UND HERAUSFINDUNG DER METHODOLOGIE FÜR IHRE WIRTSCHAFTLICHE ENTWICKLUNG UND WACHSTUM Dr.sc. Robert Podolnjak WELCHES MODEL DER LOKALEN EXEKUTIVE IN KROATIEN? EINIGE ERÖRTERUNGEN ZU UNMITTELBAREN WAHLEN ZU LOKALEN VORSTÄNDEN, BÜRGERMEISTERN UND GESPANEN Dr. sci. Marko Babić, Rechtsanwalt aus Vinkovci ZU EINIGEN VERFAHRENSFRECHTLICHEN SEITEN DER UMWANDLUNG DER UNTERNEHMEN IM GESELLSCHAFTSEIGENTUM Dr. sc. Vjekoslav Puljko, Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek UNABHÄNGIGKEIT DES SCHIEDSVERTRAGS IN BEZUG AUF DEN HAUPTVERTRAG Marija Škoro, Leiterin der Bibliothek der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek TECHNISCH TECHNOLOGISCHE ENTWICKLUNG ALS MÖGLICHKEIT EINER QUALITÄTREICHEN LEITUNG DER BIBLIOTHEK Dr. sc. Neda Engelsfeld SOZIALDEMOKRATISCHE PARTEI KROATIENS UND SLAWONIENS INNERHALB DER KROATISCH-SERBISCHEN KOALITION Dr. Sc. Vjekoslav Puljko DAS FÜR FORDERUNGSÜBERGANG MAßGEBENDE RECHT GEMÄß DEN BESTIMMUNGEN DER RÖMISCHEN KONVENTION ÜBER DAS MAßGEBENDE RECHT FÜR VERTRAGSVERPFLICHTUNGEN AUS DEM JAHR Dr. sc. Miljenko Brekalo, Angestellter des Innenministeriums der Republik Kroatien DIE ROLLE DER STAATSVERWALTUNG BEIM ERHEBEN ÖFFENTLICHER EINNAHMEN IN DER REPUBLIK KROATIEN Dr. sc. Branislav Malagurski VÖLKERRECHT: AUSGLEICHSPROZESSE IM VÖLKERRECHTLICHEN VERTRAGSRECHT BEISPIELE DES ALLGEMEINEN UND DES REGIONELLEN AUSGLEICHS

5 UDK-34 ISSN PRAVNI VJESNIK GOD. 20 BR. 1-2, Osijek, siječanj - lipanj TEBLE DES MATIÈRES Dr.sc. Vlado Belaj, professeur adjoint de la Faculté de droit d Osijek LA FORME DE TESTAMENT SELON LA LOI SUR LA SUCCESSION... 9 Prof.dr.sc. Branko Babac, professeur titulaire à la Faculté de droit de l Université J.J.Strossmayer à Osijek, ancien ministre et défenseur plébéien croate SUR LA NATURE, L UTILITE ET LA SIGNIFICATION DE LA PROTECTION JURIDIQUE DANS LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE GENERALE - II PARTIE Prof.dr.sc. Nedeljko Bosanac RECONSTITUTION DE LA MINI-REGION BARANJA ET L INVENTION D UNE METHODOLOGIE POUR SA CROISSANCE ET DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE Dr sc. Robert Podolnjak QUEL MODELE DE POUVOIR EXECUTIF LOCAL EN CROATIE? QUELQUES REFLEXIONS SUR LES ELECTIONS DIRECTES DES MAIRES ET PREFETS Dr.sc. Marko Babić SUR QUELQUES ASPECTS PROCEDURAUX-JURIDIQUES DE LA TRANSFORMATION DE L ENTREPRISE EN POSSESISON SOCIALE Dr.sc. Vjekoslav Puljko, faculté de droit d Osijek L INDEPENDANCE DU CONTRAT D ARBITRAGE PAR RAPPORT AU CONTRAT PRINCIPAL Mr.sc. Marija Škoro, Résponsable de la bibliothèque de la Faculté de droit à Osijek DEVELOPPEMENT TECHNIQUE TECHNOLOGIQUE POSSIBILITE DE MIEUX GERER LA BIBLIOTHEQUE Dr. Sc. Neda Engelsfeld LE PARTI SOCIAL DEMOCRATE DE CROATIE ET DE SLAVONIE DANS LA COALITION CROATO-SERBE Dr.sc. Vjekoslav Puljko, Faculté de droit à Osijek LA COMPETENCE LEGALE POUR LE TRANSFERT DE CREANCE AU REGARD DES DISPOSITIONS DE LA CONVENTION DE ROME SUR LE SUJET DES OBLIGATIONS CONTRACTUELLES Dr.sc. Miljenko Brekalo, fonctionnaire du MUP RH LE ROLE DE L ADMINISTRATION PUBLIQUE CONCERNANT L ACQUISITION DE RECETTES ADMINISTRATIVES EN REPUBLIQUE DE CROATIE Dr.sc. Branislav Malagurski LE DROIT INTERNATIONAL: LES PROCESSUS DE L UNIFORMISATION DE DROIT CONVENTIONNEL INTERNATIONAL, EXEMPLES DE L UNIFORMISATION GENERALE ET REGIONALE

6 UDK-34 ISSN PRAVNI VJESNIK GOD. 20 BR. 1-2, Osijek, siječanj - lipanj CONTENT D. Sc. Vlado Belaj, Full Professor at the Faculty of Law in Osijek THE FORM OF TESTAMENT UNDER THE LAW OF INHERITANCE... 9 D. Sc. Branko Babac, Full Professor at the Faculty of Law of the J. J. Strossmayer University in Osijek, former minister and former Ombudsman of the Republic of Croatia ABOUT THE NATURE, PURPOSE AND THE LEGALLY PROTECTIVE MEANING OF THE GENERAL ADMINISTRATIVE PROCEDURE (PART II) Dr. sc. Nedeljko Bosanac, Professor at the Faculty of Law in Osijek RECONSTRUCTION OF MINI-REGION OF BARANJA AND FINDING THE METHODOLOGY OF THEIR GROWTH AND DEVELOPMENT D. Sc. Robert Podolnjak WHICH MODEL OF LOCAL EXECUTIVE IS NEEDED IN CROATIA? SOME IDEAS ABOUT DIRECT ELECTION OF TOWN MANAGERS, MAYORS AND COUNTY HEADS D. SC. Marko Babić, lawyer from Vinkovci ABOUT SOME PROCEDURAL LEGAL ASPECTS OF THE TRANSFORMATION OF A SOCIALLY-OWNED COMPANY Dr. Sc. Vjekoslav Puljko, Faculty of Law in Osijek INDEPENDENCE OF THE CONTRACT ABOUT ARBITRATION IN RELATION TO THE MAIN CONTRACT M.Sc.. SC. Marija Škoro, Head of the library of Faculty of law in Osijek TECHNICAL-TECHNOLOGICAL DEVELOPMENT - POSSIBILITY OF QUALITY MANAGEMENT OF THE LIBRARY D. Sc. Neda Engelsfeld THE SOCIAL DEMOCRATIC PARTY OF CROATIA AND SLAVONIA IN THE CROATIAN-SERBIAN COALITION D.Sc. Vjekoslav Puljko LAW APPLICABLE FOR THE TRANSFER OF CLAIMS UNDER THE PROVISIONS OF THE ROME CONVENTION ABOUT THE LAW APPLICABLE FOR CONTRACTUAL OBLIGATIONS OF D. sc. Miljenko Brekalo THE ROLE OF PUBLIC ADMINISTRATION IN RAISENG PUBLIC FUNDS IN CROATIA Dr.sc. Branislav Malagurski INTERNATIONAL LAW: STANDARDIZATION PROCESSES IN INTERNATIONAL CONTRACT LAW, EXAMPLES OF GENERAL AND REGIONAL STANDARDIZATION

7 PRAVNE ZNANOSTI

8

9 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, UDK (497.5) Izvorni znanstveni rad Dr. sc. VLADO BELAJ, redoviti profesor Pravnoga fakulteta u Osijeku OBLIK OPORUKE PREMA ZAKONU O NASLJEĐIVANJU Zakon o nasljeđivanju iz godine donio je promjene i u oporučnom nasljeđivanju. Te su promjene najuočljivije glede oblika oporuke. Došlo je do reduciranja oblika oporuke tako da su ukinute sudska, diplomatsko-konzularna, brodska i vojnička oporuka, a uvedena je jedna, uvjetno kazano, nova oporuka pod nazivom javna oporuka. Glede pisane oporuke pred svjedocima, vlastoručne, međunarodne i usmene nije bilo gotovo nikakvih promjena. U radu se istražuju svi spomenuti oblici oporuka, sudska praksa i poredbeno-pravna rješenja. Javna je oporuka, uvjetno kazano, novi oblik oporuke, a ona je zamijenila sudsku i diplomatsko-konzularnu oporuku, a na izvjestan način i brodsku i vojničku oporuku. Dobro je što je proširen krug ovlaštenih osoba za sastavljanje javne oporuke (javni bilježnik i sudski savjetnik) jer je time pojednostavljen i olakšan postupak sastavljanja te oporuke. Glede brodske oporuke moguće je konstatirati da njezino ukidanje nije bilo neophodno jer mnogi inozemni nasljednopravni sustavi poznaju ovu oporuku. Činjenica je da se ova oporuka gotovo i nije pojavljivala u praksi, ali s obzirom da je Republika Hrvatska pomorska zemlja čini se da nije trebalo ukidati ovaj oblik oporuke. Drukčije je u slučaju vojničke oporuke koja se uopće nije koristila u praksi tako da se njezino ukidanje može smatrati dobrodošlim. Sve oporuke imaju solemnitetni karakter tako da bilo koje pa i najmanje odstupanje od propisanoga oblika može imati za posljedicu ništavost oporuke. Stoga se proučavanje pojedinih oblika oporuke pojavljuje kao jedno od najznačajnijih pitanja oporučnoga nasljeđivanja uopće. Oporučno nasljeđivanje, pak, reintegracijom hrvatskoga građanskoga prava u kontinentalno-europski pravni krug sve više dobiva na značenju. Ključne riječi: oblik oporuke, vlastoručna oporuka, pisana oporuka pred svjedocima, javna oporuka, međunarodna oporuka, usmena oporuka. 1. UVOD Zakon o nasljeđivanju 1 iz godine donio je određene promjene i kod oporučnoga nasljednoga prava. Te se promjene ponajviše odnose na oblik oporuke. Usporedbom oblika oporuke prema bivšem Zakonu o nasljeđivanju 2 i novom Zakonu o nasljeđivanju vidljivo je s jedne strane reduciranje oblika oporuke, 3 kao i proširivanje 2 Narodne novine, br. 52/71., 47/78. i 56/00. 1 Objavljen je u Narodnim novinama br. 48/2003. Na snagu je stupio 3. travnja godine, a počeo se primjenjivati od 3. listopada godine. 3 Više ne postoje brodska i vojnička oporuka, kao ni konzularno-diplomatska oporuka koja je obuhvaćena pojmom javne oporuke.

10 10 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, O obliku oporuke kao pretpostavci valjanosti govori članak 29. Zakona o nasljeđivanju. kruga službenih osoba koje mogu sudjelovati u postupku nastanka oporuke. Dugogodišnja primjena bivšega Zakona o nasljeđivanju i na tome izgrađena bogata sudska praksa pokazala je da, primjerice, neki oblici oporuka u praksi i nisu egzistirali (brodska i vojnička oporuka) te se stoga i moglo te oblike oporuka brisati u novom Zakonu o nasljeđivanju. Oblik oporuke jedna je od pretpostavki valjanosti oporuke. Oporuka je strogo formalni pravni posao tako da se proučavanje oblika oporuke pokazuje kao jedno od najznačajnijih kod oporučnoga nasljeđivanja. Stoga bilo koja promjena na tome području zaslužuje pozornost iskazanu kroz znanstvena i stručna istraživanja. Valjana je samo ona oporuka koja je napravljena u obliku utvrđenom zakonom i uz pretpostavke predviđene zakonom. Svatko može u redovitim okolnostima oporučiti u bilo kojem od zakonom predviđenih oblika. Zbog nedostatka u obliku poništenja oporuke može zahtijevati nakon otvaranja nasljedstva samo osoba koja za to ima pravni interes i to u roku od godinu dana (subjektivni rok) od kada je saznala za oporuku, a najdulje za deset godina (objektivni rok) od proglašenja oporuke. Rok od godinu dana ne može početi teći prije proglašenja oporuke. 4 I nakon donošenja novoga Zakona o nasljeđivanju može se u teoriji nasljednoga prava razlikovati privatne i javne oporuke, redovite i izvanredne te pisane i usmene oporuke. Kod privatnih oporuka pri njihovom nastanku ne sudjeluju javna tijela. U te se oporuke ubrajaju vlastoručna oporuka i pisana oporuka pred svjedocima. Nasuprot tomu, kod nastanka javne oporuke sudjeluje javno tijelo. U javne se oporuke ubrajaju: oporuka koja i nosi taj naziv javna oporuka i međunarodna oporuka. Redovite su one oporuke koje se mogu napraviti u normalnim okolnostima, dakle u gotovo svakoj prilici osim onoj koja se može okvalificirati kao izvanredna. Redovite su oporuke: vlastoručna oporuka, pisana oporuka pred svjedocima, javna oporuka i međunarodna oporuka. U izvanredne oporuke ubraja se jedino usmena oporuka. Oporuke koje imaju pisani oblik su: vlastoručna oporuka, pisana oporuka pred svjedocima, javna oporuka i međunarodna oporuka, dok usmeni oblik ima oporuka koja i nosi taj naziv usmena oporuka. Ovaj je rad koncipiran na način da uz istraživanje novina kod oblika oporuke, ponudi i usporedbu s bivšim Zakonom o nasljeđivanju i određenim rješenjima komparativnoga prava kako bi se na temelju toga moglo izvesti određene zaključke o smislu i dosegu pravnih pravila Zakona o nasljeđivanju koja se tiču oblika oporuke. 2. VLASTORUČNA OPORUKA Vlastoručna ili holografska oporuka (testamentum holographum) je ona oporuka koju je oporučitelj sam vlastoručno napisao i vlastoručno potpisao. To je redoviti, privatan i pisani oblik oporuke. Osim što mora biti vlastoručno napisana i potpisana ne traže se nikakve druge formalnosti (npr. ovjera potpisa i slično). Vlastoručna je oporuka postojala još u rimskom pravu. Ostavitelj je oporuku morao sam napisati, ali ju nije morao potpisati. Svjedoci oporuku također nisu morali potpisati, ali je oporučitelj oporuku morao pokazati svjedocima i pred njima izjaviti da je to njegova oporuka. Po navedenim obilježjima vidljivo je da se vlastoručna oporuka u rimskom pravu bitno razlikovala od vlastoručne oporuke kako je određuje naše nasljedno pravo. Naime, u našem je nasljednom pravu neophodno da oporučitelj potpiše vlastoručnu oporuku, a svjedoci uopće nisu potrebni. Najsličnija današnjoj vlastoručnoj oporuci bila je u rimskom pravu oporuka koja se nazivala testamentum parentum inter liberos 5 jer kod ove oporuke svjedoci nisu bili potrebni, ako je napravljena u pisanom obliku. 5 Ova je oporuka morala imati pisani oblik, a njome su roditelji ostavljali imovinu svojim potomcima. Svjedoci nisu bili potrebni kod pisanog nego kod usmenoga oblika ove oporuke.

11 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, U Francuskoj je prihvaćena još (ordonancijom iz siječnja te godine), a poznaje ju i Francuski građanski zakonik (čl. 970.). Njemački građanski zakonik uređuje vlastoručnu oporuku (Eigenhändiges Testament) u i I Austrijski građanski zakonik poznaje vlastoručnu oporuku ( 578, 587, 594, 595.). 7 Članak 30. st. 1. Zakona o nasljeđivanju. Bivši je Zakon o nasljeđivanju vlastoručnu oporuku uređivao u članku 68. Razlike između bivšega i novoga Zakona o nasljeđivanju glede vlastoručne oporuke su samo u jezičnom pogledu dok se u sadržajnom smislu podudaraju. 8 Postoji spor da li je valjana oporuka koju bi ostavitelj napisao vlastoručno, ali stenografijom. Mi mislimo da se ovako napisana oporuka, uz upotrebu jedne od opće poznatih stenografskih metoda, ima smatrati valjanom. Blagojević, B. Antić, O.: Nasledno pravo, Beograd, 1988., str U njemačkom pravu postavljeni su jednaki uvjeti za valjanost vlastoručne oporuke: ona mora biti napisana vlastoručno Vlastoručnu oporuku prihvaćaju i poznaju najveće kodifikacije građanskoga prava u svijetu 6 i ona je jedan od općeprihvaćenih oblika oporuke u svijetu. Razlog opće prihvaćenosti vlastoručne oporuke je u određenim pozitivnim osobinama ove oporuke. Možda je jedno od najatraktivnijih obilježja ove oporuke što osigurava potpunu tajnost sadržaja. Oporučitelj ne mora nikoga upoznati sa sadržajem oporuke, a sigurnost joj može bitno uvećati predajom na čuvanje sudu ili drugom subjektu u zatvorenoj omotnici pri čemu će oporuka i nadalje ostati poznata jedino oporučitelju osobno. Osim toga vlastoručnu je oporuku moguće napraviti u bilo koje doba, uz minimalne troškove i na vrlo jednostavan način. Glede vlastoručne oporuke, u sadržajnom smislu nema razlika između bivšega i novoga Zakona o nasljeđivanju. Vlastoručna oporuka je valjana ako ju je oporučitelj vlastoručno napisao i ako ju je potpisao. 7 Bitni sastojci vlastoručne oporuke, odnosno preduvjeti njezine valjanosti su: 1. da ju je oporučitelj napisao svojom rukom i 2. da ju je potpisao. Pod vlastoručnim pisanjem razumijeva se rukopis ili eventualno stenografsko pismo 8, a ne radi se o vlastoručnoj oporuci ako ju je napisala druga osoba ili je napisana npr. pisaćim strojem, kompjutorom ili tehničkim pismom i nakon toga samo potpisana. 9 Nebitno je za valjanost ove oporuke kojim je jezikom ili pismom napisana. Osim materinjega jezika to može biti bilo koji strani ili čak mrtvi jezik ili bilo koje poznato pismo. Oporuka može biti napisana na bilo kojem materijalu i pomoću bilo kakvoga sredstva (npr. na vratima ili zidu kredom, u nekoj knjizi itd.) iako će gotovo uvijek biti napisana na papiru i pomoću olovke 10. Ipak odabir neobičnoga materijala ili sredstva za pisanje vlastoručne oporuke može dovesti do sumnje u ozbiljnost oporučiteljeve namjere da izrazi svoju posljednju volju u valjanom obliku oporuke, što u konačnici može biti razlogom poništenja oporuke. Pri tome bi se najvjerojatnije osporavala oporučiteljeva sposobnost za rasuđivanje. Nasuprot tomu, ako su okolnosti u kojima je oporuka nastala primjerene odabiru materijala i sredstva za pisanje tada sumnja ne bi trebala postojati (npr. boravak na izoliranom mjestu, pojava iznenadne bolesti ili drugih okolnosti i sl.). Potpis bi se trebao sastojati od punoga imena i prezimena, no naša je sudska praksa tolerirala i potpis imena pod kojim je oporučitelj bio poznat širem krugu ljudi (npr. nadimak), odnosno samo obiteljskoga ili skraćenoga obiteljskoga ili rodnoga imena, ako je oporučitelj takav oblik potpisivanja stalno u životu rabio. Postavilo se pitanje da li se i sama oznaka rodbinskoga odnosa može smatrati vlastoručnim potpisom oporuke. Po jednom shvaćanju izraženom u jednoj sudskoj odluci 11 oznaka rodbinskoga odnosa od strane oporučitelja, a nebitno je na kojem je materijalu, jeziku ili pismu napisana. Usporediti: Leipold, D.: Erbrecht, Tübingen, 1998., str Ovdje pod olovkom razumijevamo bilo koje sredstvo za pisanje koje ostavlja trag (grafitna olovka, kemijska olovka, nalivpero i sl.). 11 Pod vlastoručnim potpisom iz čl. 68. st. 1. ZN, odnosno potpisom imena svojom rukom iz 578. bivšeg OGZ, razumije se potpis porodičnog i rodnog imena. Iznimno je dostatan potpis imena pod kojim je oporučitelj bio poznat širem krugu ljudi, odnosno samo porodičnoga ili skraćenoga porodičnoga rodnoga imena, ako je oporučitelj takav oblik potpisivanja stalno u životu rabio. Nikako se ne može sama oznaka rodbinskoga odnosa (teta) smatrati vlastoručnim potpisom oporuke odnosno potpisom imena svojom rukom.

12 12 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, ostavitelja s nasljednicima ne može se smatrati vlastoručnim potpisom oporuke, dok po drugom shvaćanju i to se može prihvatiti kao valjan potpis. 12 Zapravo je važno da se utvrdi izvornost potpisa i da ne postoji dvojba o tome tko su nasljednici ili zapisovnici. U praksi se postavilo pitanje značaja rukoznaka, naime, je li pravno valjana kao vlastoručna oporuka ona na kojoj je oporučitelj stavio rukoznak. Takva oporuka ne smatra se oporukom napisanom oporučiteljevom vlastitom rukom. 13 U praksi se postavilo i pitanje na kojem mjestu oporučitelj treba potpisati oporuku. Uobičajeno je da se to čini na kraju oporuke, međutim, potpis bi mogao biti i na nekom drugom mjestu (npr. na početku oporuke koja počinje: Ja, ime i prezime, ostavljam svoju imovinu ), što ne bi samo po sebi trebalo uzrokovati ništavnost oporuke. Ako je oporuka napisana na više listova tada bi bilo korisno potpisati svaki list posebno, te numerirati stranice. Međutim, za valjanost oporuke bit će dovoljno da se potpiše i na kraju. Za valjanost ove oporuke nije neophodno navođenje mjesta i datuma 14 sastavljanja iako bi to bilo korisno 15. Stavljanje datuma na oporuci je od velike praktične važnosti jer se od tada određuje sposobnost za pravljenje oporuke. Važan je i u slučaju da ima više oporuka koje su različitoga sadržaja itd. Praksa, međutim, pokazuje da ipak najveći broj vlastoručnih oporuka ima datum i naznaku mjesta sastavljanja. Mjesto sastavljanja oporuke nije značajno ako je oporuka napravljena u Republici Hrvatskoj, no ako je nastala u inozemstvu onda može biti značajno s obzirom na moguću primjenu pravila locus regit actum. Vrhovni sud Republike Hrvatske, Gž-1866/56. (objavljeno u knjizi Crnić, J. Končić, A. M.: Zakon o nasljeđivanju, Zagreb, 2003., str. 161.). 12 Tako Gavella, N.: Nasljedno pravo, Zagreb, 1990., str. 171., Marković, S.: Nasledno pravo, Beograd, 1981., str Crnić, J. Končić, A. M.: op. cit., str Datum i mjesto bitni su sastojci vlastoručne oporuke u njemačkom i francuskom pravu. 15 Proizlazi iz članka 30. st. 2. Zakona o nasljeđivanju. Naime, ako bi vlastoručna oporuka nastala u inozemstvu tada bi mogla biti valjana ako i ne udovoljava pretpostavkama koje se zahtijevaju prema našem nasljednom pravu. Važno je samo da ispunjava pretpostavke valjanosti prema pravu države u kojoj je nastala. I pored nesumnjivih prednosti koje vlastoručna oporuka ima nad ostalim oporukama, prije svega javnim zbog svoje jednostavnosti, vidljive su i određene slabosti ove oporuke. Ona je podložna krivotvorenju, kao uostalom i pisana oporuka pred svjedocima, s tom razlikom da kod njezina nastanka ne sudjeluju svjedoci. Mogući nedostatak ove oporuke može predstavljati i nerazumljivost jezika. Iako će ostavinski sud osigurati tumača koji će prevesti oporuku na hrvatski jezik, ipak se može dogoditi nerazumljivost određenih riječi ili rečenica. Nečitkost rukopisa, također, može predstavljati nedostatak ove oporuke. Određenu teškoću može predstavljati i način čuvanja s obzirom da vlastoručnu oporuku oporučitelj u pravilu pravi bez ičije nazočnosti. Čuvanje ove oporuke kod samoga oporučitelja pokazuje se nesigurnim i stvara opasnost ostvarivanja ostaviteljeve posljednje volje. Međutim, predajom ove oporuke na čuvanje npr. sudu sigurnost čuvanja pa i mogućnost oživotvorenja podiže se na najvišu moguću razinu. 3. PISANA OPORUKA PRED SVJEDOCIMA Pisana oporuka pred svjedocima (testamentum allographum) naziva se još i alografska oporuka, a predstavlja redovitu, privatnu i pisanu oporuku. Oporuka ima ovaj oblik ako je oporučiteljeva volja očitovana u vidu isprave, bez obzira tko ju je sastavio, a za koju je oporučitelj pred svjedocima izjavio da sadrži njegovu oporuku i potpisao ju. Smatra se da je ova oporuka i najčešća u praksi. I pisana oporuka pred svjedocima potječe iz rimskoga prava (testamentum allographum; testamentum per aes et libram; testamentum septem signih signorum), međutim u suvremenim nasljednopravnim poredcima

13 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, nije tako široko prihvaćena kao vlastoručna oporuka. U nas je prihvaćena vjerojatno i zbog oslonjenosti na austrijsku pravnu tradiciju. Naime, od poznatijih kodifikacija građanskoga prava u svijetu jedino Austrijski građanski zakonik poznaje pisanu oporuku pred svjedocima ( ). Države koje pripadaju anglo-američkom pravnom krugu poznaju ovaj oblik oporuke. Oporučitelj koji zna i može čitati i pisati može sastaviti oporuku tako što će za ispravu, bez obzira tko ju je sastavio, izjaviti pred dva istodobno nazočna svjedoka da je to njegova oporuka te je pred njima potpisati. 16 Ova se odredba novoga Zakona o nasljeđivanju tek neznatno razlikuje od odredbe članka 69. stavka 1. bivšega Zakona o nasljeđivanju prema kojoj je netko drugi morao sastaviti ovu oporuku, naravno po kazivanju oporučitelja. Po novom Zakonu o nasljeđivanju pisanu oporuku pred svjedocima može sastaviti i sam oporučitelj. Osim oporučitelja ovu oporuku može sastaviti i bilo koja treća osoba po kazivanju oporučitelja kao, primjerice, odvjetnik, oporučni svjedok ili neka treća osoba pa čak i nasljednik. 17 Bitni sastojci ove oporuke, odnosno pretpostavke valjanosti su: 1. da oporučitelj zna čitati i pisati, 2. da oporučitelj može čitati i pisati, 3. da oporučitelj za sastavljenu oporuku izjavi pred dvama 18 istodobno nazočnima svjedocoma da je to njegova oporuka i 4. da oporuku potpiše pred svjedocima. Svjedoci će se potpisati na samoj oporuci, a korisno je da se naznači njihovo svojstvo svjedoka, kao i druge okolnosti koje bi mogle koristiti njihovom lakšem pronalaženju. 19 I 16 Članak 31. st. 1. Zakona o nasljeđivanju. 17 Za valjanost pismene oporuke pred svjedocima nije potrebno da oporučitelj oporuku pročita, a nije odlučna ni činjenica da je oporuku pisala osoba koja je u oporuci navedena kao nasljednik. Vrhovni sud Republike Hrvatske, Gzz-46/77 od 21. lipnja (objavljeno u knjizi Crnić, J. Končić, A. M.: op. cit., str U njemačkom pravu postoji oporuka za čiju se valjanost zahtijeva istodobna nazočnost triju svjedoka (Dreizeugentestament). 19 Članak 31. st. 2. Zakona o nasljeđivanju. ova se odredba tek neznatno razlikuje od odredbe iz članka 69. stavka 2. bivšega Zakona o nasljeđivanju jer naglašava mogućnost naznačavanja i drugih okolnosti koje bi mogle koristiti lakšem pronalaženju svjedoka. Osim što pisana oporuka pred svjedocima mora sadržavati ime i prezime te potpis svjedoka korisno je ako se naznače i druge okolnosti kao npr. adresa svjedoka, broj osobne iskaznice, jedinstveni matični broj građanina i sl. To može olakšati pronalaženje svjedoka, odnosno njihovo identificiranje ako eventualno dođe do spora. Svjedoci moraju istodobno biti nazočni i potpisati oporuku. Svjedoci će potpisati oporuku tek nakon što ju potpiše oporučitelj koji je prethodno dao izričitu izjavu da je taj sastavak njegova oporuka. Oporučitelj koji zbog bolesti govornih organa nije u stanju govoriti može svoju izjavu o potvrdi oporuke pred oporučnim svjedocima izraziti i pisanim riječima, ali u tom slučaju treba da oba svjedoka istovremeno pročitaju ono što je napisano. Za nijeme i gluhonijeme dovoljno je da izjavu o potvrdi oporuke dadu odgovarajućim znacima. 20 Obično će se potpisati na kraju oporuke, a prikladno je da se prije njihovih potpisa napiše rečenica koja bi približno mogla ovako glasiti: Mi dolje potpisani svjedoci jamčimo da je ostavitelj (oporučitelj) izjavio istodobno pred nama da je ovo njegova oporuka. Moraju postojati najmanje dva svjedoka, no može ih biti i više. Svjedoci mogu, ali i ne moraju, znati sadržaj oporuke, oni ne moraju znati jezik na kojem je oporuka sastavljena 21, ali moraju znati jezik kojim je oporučitelj dao izjavu da je sastavak njegova oporuka (npr. oporučitelj izjavljuje: Ovo je moja oporuka i ja je pred vama dvojicom potpisujem ). Da bi oporuka bila valjana neophodno je da je oporučitelj 20 Kreč, M. Pavić, Đ.: Komentar Zakona o nasljeđivanju sa sudskom praksom, Zagreb, 1964., str Kao i vlastoručna oporuka tako i pisana oporuka pred svjedocima može biti sastavljena na bilo kojem jeziku i pismu, no ipak je uobičajeno da se oporuka sastavlja na jeziku kojim se oporučitelj redovito služi.

14 14 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, Nunkupacija doslovno prevedeno znači imenovanje nasljednika. 23 Ove odredbe propisane su u članu 35. Zakona o nasljeđivanju koji govori o svjedocima pisane oporuke pred svjedocima i javne oporuke. 24 Zakon o nasljeđivanju trebao je ovdje spomenuti i ostaviteljevoga izvanbračnoga druga (i izvanbračne drugove ostalih spomenutih osoba) jer je i on zakonski nasljednik izjednačen s bračnim drugom. Izvanbračni drugovi npr. mogu imati stečevinu (stečevina izvanbračnih drugova) i vlastitu imovinu kao i bračni drugovi. Pretpostavke za njeno postojanje su dulje trajanje izvanbračne zajednice (najmanje tri godine ili kraće ako iz te zajednice potječe zajedničko dijete) i da nijedan od izvanbračnih drugova nije u bračnoj zajednici s trećom osobom. Vrijede jednaka pravila kao i za bračnu stečevinu, a sporno može biti razdoblje trajanja izvanbračne zajednice pa bi u eventualnom sporu trebalo dokazivati dan zasnivanja i dan prestanka izvanbračne zajednice. 25 Tako Marković, S., op. cit., str sposoban da čita i piše (npr. da nije nepismen ili bolestan pa privremeno ne može čitati i pisati), da kod oporučivanja sudjeluju dva svjedoka, te da oporučitelj pred njima izvrši nunkupaciju, odnosno izjavi da je to njegova posljednja volja. 22 Svjedoci pisane oporuke pred svjedocima mogu biti samo punoljetne i poslovno sposobne osobe koje znaju i mogu čitati i pisati. Ne mogu biti svjedocima ove oporuke oporučiteljevi potomci, njegovi posvojenici i njihovi potomci, njegovi predci i posvojitelji, njegovi srodnici u pobočnoj lozi do zaključno četvrtoga stupnja, bračni drugovi svih tih osoba ni ostaviteljev bračni drug. 23 Ovdje bi trebalo navesti i ostaviteljevoga izvanbračnoga druga, te izvanbračne drugove svih nabrojanih osoba. 24 Pisani sastavak oporuke mora biti napisan na papiru bilo rukopisom, ili što je još češće mehaničkim pismom (kompjutorom, pisaćim strojem i sl.). Iz odredbe Zakona o nasljeđivanju u kojoj se spominje isprava može se zaključiti kako ova oporuka mora biti napisana na papiru iako postoje i mišljenja da je to moguće i na nekom drugom materijalu, 25 što se teško može prihvatiti. Pisana oporuka pred svjedocima odlikuje se jednostavnošću, iako u znatno manjoj mjeri od vlastoručne oporuke, a kao mogući nedostatak ove oporuke može se navesti mogućnost krivotvorenja. Ponekad se ukazuje na okolnost da je krivotvorenje kod pisane oporuke pred svjedocima čak i lakše izvesti jer je potrebno krivotvoriti samo potpis oporučitelja, a ne cijelu oporuku kao kod vlastoručne oporuke. No, promatrajući u cijelosti pisane oporuke ne bi se moglo zaključiti kako je pisana oporuka pred svjedocima manje sigurna od vlastoručne oporuke upravo zbog određene uloge samih svjedoka. 4. JAVNA OPORUKA 4.1. Opća obilježja javne oporuke Javna je oporuka redovita, javna i pisana oporuka i predstavlja na izvjestan način novi oblik oporuke uveden novim Zakonom o nasljeđivanju. 26 Ova je oporuka po svojim osobinama najbliža sudskoj oporuci koju je poznavao bivši Zakon o nasljeđivanju. Novi Zakon o nasljeđivanju nije ukinuo samo sudsku oporuku, nego i diplomatsko-konzularnu oporuku, 27 brodsku oporuku 28 i vojničku 26 Javna je oporuka uređena u članku 32. i 33. Zakona o nasljeđivanju. 27 Bivši je Zakon o nasljeđivanju u članku 75. uređivao diplomatsko-konzularnu oporuku ili po samom slovu Zakona oporuku sastavljenu pred diplomatskim ili konzularnim predstavnikom u inozemstvu. Spomenuti članak glasi: Oporuku može sastaviti državljanin Republike Hrvatske u inozemstvu po odredbama što važe za sastavljanje sudske oporuke konzularni predstavnik ili diplomatski predstavnik Republike Hrvatske koji vrši konzularne poslove. 28 Brodska oporuka (testamentum in navigationibus conditum) ili oporuka sastavljena na hrvatskom brodu, prema slovu samoga bivšega Zakona o nasljeđivanju (članak 76.), je javna, izvanredna i pisana oporuka koju na hrvatskom brodu sastavlja zapovjednik broda, po odredbama što važe za sastavljanje sudske oporuke. Brodska je oporuka javna jer pri njezinom nastanku sudjeluje zapovjednik broda kao predstavnik vlasti. Ova je oporuka izvanredna jer osim što se pravi u posebnim okolnostima boravka na brodu, ograničenoga je trajanja i prestaje važiti po isteku trideset dana nakon povratka oporučitelja u Republiku Hrvatsku. Oporuka će važiti samo ako oporučitelj umre na brodu ili prije isteka roka od trideset dana po povratku u Republiku Hrvatsku. Pojam broda određuju posebni propisi. Brodska se oporuka pravi najčešće na pomorskim brodovima jer je i boravak na njima u pravilu duži, ali može se praviti i na brodovima unutarnje plovidbe. Okolnost da se radi o trgovačkom, putničkom ili brodu neke druge namjene nebitna je glede mogućnosti sastavljanja ove oporuke. Brodska se oporuka može napraviti

15 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, oporuku. Na taj je način reduciran broj oblika oporuka. Objedinjavanje sudske i diplomatsko-konzularne oporuke u jedinstvenu javnu oporuku ima svoje opravdanje jer su to ionako bile praktički identične oporuke samo s tom razlikom što su u sastavljanju sudjelovala različita tijela vlasti. Stoga je pitanje da li je i prije imalo smisla praviti razliku između sudske i diplomatsko-konzularne oporuke jer su one bile istovjetne po ostalim obilježjima. Međutim, kada je riječ o brodskoj oporuci pitanje je da li je trebalo ukinuti ovaj oblik oporuke. U mnogim inozemnim pravnim sustavima postoji ovaj oblik oporuke, 29 a s obzirom da je Republika Hrvatska pomorska zemlja i da ima vlastitu pomorsku flotu čini se da je ipak trebalo zadržati ovaj oblik oporuke neovisno o tome što se možda nije gotovo nikada koristila. Shvatljivo je kako brodsku oporuku nije bilo moguće podvesti pod pojam javne oporuke iako je postupak njezina sastavljanja, također, istovjetan kao i kod sudske oporuke jer je ona izvanredna oporuka za razliku od javne oporuke. Neovisno o tome moglo se brodsku oporuku urediti posebnim pravnim pravilima i svakako ju zadržati kao jedan od oblika oporuke. Kada je pak riječ o vojničkoj oporuci 30 lako je složiti se s njezinim ukidanjem jer neovisno o tome da li se brod nalazi na otvorenom moru, u domaćim ili stranim teritorijalnim vodama, u domaćoj ili stranoj luci. To se ipak ne odnosi na slučaj kada je brod uplovio u domaću luku kao odredišnu luku jer se tada otvara mogućnost da oporučitelj napravi oporuku u obliku sudske oporuke, nego samo na slučaj kada je brod spreman za isplovljavanje ili je samo nakratko pristao u domaćoj luci. Oblik brodske oporuke mogu koristiti sve osobe koje borave na brodu neovisno o razlogu zbog kojega se nalaze na brodu. Oporučitelj može biti i strani državljanin. Osobe koje borave na brodu mogu oporuku napraviti i u obliku vlastoručne (holografske) oporuke i pisane oporuke pred svjedocima (alografska oporuka). 29 Npr. u njemačkom pravu (Seetestament) Njemački građanski zakonik i u pravnim poredcima angloameričkoga pravnoga kruga (sea will). 30 Vojnička ili vojna oporuka (testamentum militare) ili prema slovu bivšega Zakona o nasljeđivanju oporuka sastavljena za vrijeme mobilizacije ili rata bila je uređena u članku 77. koji glasi: Za vrijeme mobilizacije ili rata može, po odredbama što važe za sastavljanje sudske oporuke, sastaviti oporuku osobi na vojnoj dužnosti komandir čete ili drugi koji starješina ona nije nikada korištena u praksi, a i način na koji je bila uređena nije ulijevao povjerenje da bi u slučaju njezina sastavljanja bila očuvana pravna sigurnost. Stoga je dobro što u novom Zakonu o nasljeđivanju nema odredaba o vojničkoj oporuci jer u stanju rata ili neposredne ratne opasnosti ako i nema u svim slučajevima i okolnostima mogućnosti sastavljanja javne oporuke, svakako ne prestaju mogućnosti korištenja vlastoručne, pisane oporuke pred svjedocima i usmene oporuke. Svatko može valjano oporučiti u obliku javne oporuke, a osoba koja ne može ili ne zna čitati ili se ne može potpisati može u redovnim okolnostima oporučiti samo u obliku javne oporuke. Moguće je razlikovati dva oblika javne oporuke, a to su: 1. ako oporučitelj zna i može čitati i pisati i 2. ako oporučitelj nije u stanju pročitati oporuku. Postupak je različit ovisno o kojem se od ovih oblika konkretno radi. Javnu oporuku na oporučiteljev zahtjev sastavljaju u Republici Hrvatskoj sudac općinskoga suda 31, sudski savjetnik u općinskom sudu ili javni bilježnik, a u inozemstvu konzularni, odnosno diplomatskokonzularni predstavnik Republike Hrvatske. Sve subjekte koji su spomenuti kao sastavljači javne oporuke naziva se ovlaštenim osobama. Krug ovlaštenih osoba po novom je Zakonu o nasljeđivanju proširen na sudskoga savjetnika u općinskom sudu te javnoga bilježnika što će vjerojatno pridonijeti jednostavnijem i dostupnijem postupku sastavljanja javne oporuke 32. njegovoga ili višega ranga, ili koja druga osoba u prisutnosti kojega od tih starješina, kao i svaki starješina odvojenoga odreda. 31 Oporuku može sastaviti po kazivanju oporučitelja samo sudac općinskoga suda koji profesionalno obnaša sudačku funkciju. Oporuku ne može sastaviti sudac porotnik, sudac nekoga višega suda ili sudac nekoga specijaliziranoga suda. Ne može to učiniti ni sudački pripravnik, ali po novom Zakonu o nasljeđivanju može sudski savjetnik u općinskom sudu što je bitna razlika u odnosu na bivši Zakon o nasljeđivanju. 32 U njemačkom pravu ovlaštena osoba za sastavljanje oporuke je i gradonačelnik (Nottestament vor dem Bürgermeister). Doduše ovdje je riječ o izvanrednoj oporuci, no ipak u njezinom sastavljanju gradonačelnik sudjeluje kao ovlaštena osoba uz dva svjedoka.

16 16 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, Ovlaštena osoba sastavlja oporuku prema kazivanju oporučitelja. Sadržaj oporuke formulira se u zapisniku. Za to je potrebno da oporučitelj usmeno izloži sucu željeni sadržaj oporuke. Ovlaštena osoba je dužna saslušati oporučiteljevo izlaganje, upozoriti ga na propise koji ga ograničavaju u raspolaganju, kao i savjetovati ga, ali ne smije vršiti nikakav pritisak na njega. Kod formuliranja oporuke u zapisniku sudac će se po mogućnosti služiti onim istim formulacijama koje je rabio sam oporučitelj, kad god to ne ide na štetu jasnoće sadržaja. Ako bi zbog jasnoće sadržaja bilo neophodno tada će se ovlaštena osoba poslužiti jasnijom formulacijom od oporučiteljeve, ali će paziti da time ne izmijeni smisao što ga je oporučitelj želio dati svom očitovanju. Ovlaštena osoba treba upozoriti oporučitelja da sadržaj njegove oporuke nije valjan, ali ako oporučitelj ipak ustraje da mu se sastavi oporuka s takvim sadržajem, ovlaštena osoba ne smije odbiti sastaviti oporuku. Sastavljenu oporuku pročitat će ovlaštena osoba oporučitelju, objasniti mu pravne posljedice oporučnoga raspolaganja i dati mu da pred njom potpiše oporuku. To je faza oporučiteljeve nunkupacije što znači da je potrebno da oporučitelj, nakon što mu je pročitan tekst zapisnika, izričito izjavi da je to njegova oporuka, te da potpiše taj zapisnik. O ovim radnjama ovlaštena će osoba u samoj ispravi o sastavljanju oporuke sačiniti zapisnik kojim će potvrditi da su sve te radnje poduzete. Ovaj zapisnik potpisuju oporučitelj i ovlaštena osoba. Ako oporučitelj nije u stanju potpisati oporuku, odnosno zapisnik, navest će razlog ovlaštenoj osobi koja će to zabilježiti na oporuci i zapisniku. Oporučitelj može zatražiti od neke druge osobe da ga potpiše na oporuci i zapisniku što će se posebno naznačiti na tim ispravama. U slučaju da oporučitelj nije u stanju oporuku koju mu je sastavila ovlaštena osoba sam pročitati 33 jer je npr. nepismen, slijep ili invalid koji nije u stanju pisati, tada će ovlaštena 33 To pitanje uređuje članak 33. Zakona o nasljeđivanju. osoba pročitati tekst oporuke u nazočnosti dvaju svjedoka koji razumiju jezik na kojem je oporuka sastavljena, a oporučitelj će ju u njihovoj nazočnosti potpisati ili staviti svoj rukoznak na zapisnik izjavljujući da je to njegova oporuka. Svjedoci će se potpisati na samoj oporuci. O ovim će radnjama ovlaštena osoba sačiniti zapisnik kojim će potvrditi da su sve radnje poduzete. Ovaj zapisnik potpisuju oporučitelj, svjedoci i ovlaštena osoba. Svjedoci javne oporuke mogu biti samo punoljetne osobe kojima nije oduzeta poslovna sposobnost i koje znaju i mogu čitati i pisati. Ne mogu biti svjedoci pri sastavljanju javne oporuke, niti oporuku sastaviti po oporučiteljevom kazivanju u svojstvu ovlaštene osobe: oporučiteljevi potomci, njegovi posvojenici i njihovi potomci, njego vi preci i posvojitelji, njegovi srodnici u pobočnoj lozi do zaključno četvrtoga stupnja, bračni drugovi svih ovih osoba te oporučiteljev bračni drug 34. Ovdje je svakako trebalo, kao što je već bilo navedeno kod pisane oporuke pred svjedocima, spomenuti i ostaviteljevoga izvanbračnoga druga te izvanbračne drugove navedenih osoba. Oporučitelj može svoju oporuku sam čuvati, ili ju povjeriti na čuvanje kojoj drugoj fizičkoj ili pravnoj osobi. Ako oporučitelj želi povjeriti svoju oporuku na čuvanje sudu, javnom bilježniku ili u inozemstvu konzularnom, odnosno diplomatsko-konzularnom predstavniku Republike Hrvatske, taj ju je dužan primiti na čuvanje bez obzira tko je oporuku sastavio. 35 Ništave su oporučne odredbe kojima se nešto ostavlja osobi koja je oporuku sastavila, svjedocima pri njezinu sastavljanju, njihovim bračnim drugovima, njihovim predcima, njihovim potomcima, njihovim srodnicima u pobočnoj lozi zaključno do četvrtog stupnja srodstva i bračnim drugovima svih tih osoba. 36 I ovdje bi bilo pravilno da su spome- 35 Pitanje predaje oporuke na čuvanje uređeno je u članku 34. Zakona o nasljeđivanju. 36 Članak 36. Zakona o nasljeđivanju.

17 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, nuti i izvanbračni drugovi navedenih osoba. Citirana se odredba odnosi ne samo na javnu nego i na pisanu oporuku pred svjedocima. Ovlaštena je osoba dužna prije sastavljanja oporuke utvrditi istovjetnost oporučitelja i svjedoka. To se čini ako ovlaštena osoba osobno ne poznaje oporučitelja putem osobne iskaznice, putovnice ili svjedočenjem dvojice poslovno sposobnih svjedoka istovjetnosti Sastavljanje javne oporuke Javnu oporuku na zahtjev oporučitelja mogu sastaviti ovlaštene osobe. U članku 147. Zakona o nasljeđivanju uređuju se pitanja sjedišta, službenoga uredovanja i nadležnosti ovlaštenih osoba za sastavljanje javne oporuke. Tako kad sudac općinskoga suda ili sudski savjetnik u općinskom sudu sastavlja javnu oporuku, on to čini u okviru službenoga uredovanja suda. Hrvatskim državljanima u inozemstvu javne oporuke sastavljaju konzularni, odnosno diplomatskokonzularni predstavnici Republike Hrvatske, u okviru svoga službenoga uredovanja. Kad javni bilježnik sastavlja javnu oporuku, on to čini u svom službenom sjedištu i za područje na kojemu obavlja svoju službu. Oporuka koju bi javni bilježnik sastavio na području Republike Hrvatske izvan svoga službenoga sjedišta i područja na kojem obavlja svoju službu nije nevaljana samo zbog toga. 37 Osobe koje su ovlaštene za sastavljanje javne oporuke ujedno su ovlaštene i dužne obavljati i radnje koje su u nadležnosti suda u svezi s čuvanjem, opozivanjem i evidentiranjem drugih oporuka. Postupanje ovlaštene osobe pri sastavljanju javne oporuke uređeno je u članku 148. Zakona o nasljeđivanju. Prema tim pravilima ovlaštena će osoba svakomu koji to 37 To je u skladu s odredbom članka 30. stavka 4. Zakona o javnom bilježništvu (Narodne novine, br, 78/93., 29/94. i 162/98) prema kojem javni bilježnik može poduzimati radnje i sastavljati isprave i izvan svoga službenoga područja. Međutim, javni bilježnik ne smije obavljati službene radnje izvan područja Republike Hrvatske jer one tada ne će imati karakter javnobilježničkih radnji (čl. 30. st. 5. Zakona o javnom bilježništvu). zahtijeva, u okviru svoga službenoga uredovanja, sastaviti oporuku po pravilima Zakona. Što je određeno za sastavljanje javne oporuke, vrijedi na odgovarajući način i za davanje oblika javne oporuke ispravi koju je napisao oporučitelj sam, ili mu ju je netko drugi napisao. Ono što je određeno za postupanje suda, vrijedi na odgovarajući način i za postupanje svake ovlaštene osobe. Ovlaštena je osoba dužna prije sastavljanja javne oporuke utvrditi istovjetnost oporučitelja i svjedoka, a ako sudjeluje i tumač, tada i njegovu istovjetnost. Ovlaštena osoba o sastavljanju javne oporuke sastavlja zapisnik i obavlja druge radnje, a u zapisnik će unijeti sve okolnosti koje bi mogle biti važne za ocjenu valjanosti oporuke. Ovlaštena će osoba oporučitelju objasniti propise koji ga ograničavaju u raspolaganju oporukom. U slučaju potrebe oporuka će se sastaviti i izvan uredovnih prostorija. O sastavljenoj javnoj oporuci ovlaštena će osoba bez odgode poslati obavijest u Hrvatski upisnik oporuka 38. Utvrđivanje istovjetnosti oporučitelja i svjedoka uređeno je u članku 149. Zakona o nasljeđivanju. Ako ovlaštena osoba ne poznaje oporučitelja osobno i po imenu, utvrdit će njegovu istovjetnost osobnom iskaznicom ili putovnicom. Nije li to moguće, njegova će se istovjetnost utvrditi svjedočenjem dvojice poslovno sposobnih svjedoka istovjetnosti 39. Istovjetnost oporučnih svjedoka koje ovlaštena osoba ne poznaje osobno i po imenu, utvrdit će se na način koji je predviđen za utvrđivanje istovjetnosti oporučitelja, dakle na temelju osobne 38 Odredbe o Hrvatskom upisniku oporuka sadrži članak 68. Zakona o nasljeđivanju. Prema tim odredbama činjenica da je sastavljena, pohranjena, te proglašena neka oporuka evidentira se u Hrvatskom upisniku oporuka koji vodi Hrvatska javnobilježnička komora. U Hrvatski upisnik oporuka podatke na zahtjev oporučitelja dostavljaju: nadležni sudovi, javni bilježnici, odvjetnici i osobe koje su napravile oporuku. Hrvatski upisnik oporuka javni je upisnik iz kojega se podaci ne mogu prije oporučiteljeve smrti nikome staviti na raspolaganje, osim oporučitelju ili osobi koju je on za to posebno ovlastio. Međutim, činjenica da oporuka nije evidentirana u Hrvatskom upisniku oporuka, niti bilo gdje posebno pohranjena, ne šteti njezinoj valjanosti. 39 Bivši je Zakon o nasljeđivanju rabio naziv svjedoci identiteta.

18 18 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, iskaznice ili putovnice. Istovjetnost svjedoka istovjetnosti utvrdit će se na temelju njihovih osobnih iskaznica ili putovnica. Osoba koja je svjedok istovjetnosti može biti i svjedok oporuke. U zapisniku će se navesti na koji je način utvrđena istovjetnost oporučitelja, svjedoka oporuke i svjedoka istovjetnosti. Postupak kad se oporučitelj ne služi uredovnim jezikom ili je nijem, gluh ili gluhoslijep uređen je člankom 150. Zakona o nasljeđivanju. Ako se oporučitelj ne može služiti uredovnim jezikom, ili to nije dužan, pozvat će se prisegnuti tumač 40 čiju će se istovjetnost utvrditi, pa će se njegovim posredovanjem primati izjave oporučiteljeve volje i inače se sporazumijevati s oporučiteljem. Tom prigodom uz tumača trebaju biti nazočna i dvojica svjedoka tumača, koji uz uredovni jezik znaju i onaj kojim se služi oporučitelj, a čija istovjetnost treba biti utvrđena. Osoba koja je svjedok istovjetnosti i/ili svjedok oporuke, može biti i svjedok tumača, ako ima za to potrebno znanje. Ako je oporučitelj nijem, gluh ili gluhoslijep tako da je to smetnja oporučivanju, pozvat će se prisegnuti tumač i dva svjedoka koji se s oporučiteljem mo gu sporazumjeti. Oporuka neće imati valjani oblik javne oporuke ako prigodom oporučivanja nije sudjelovao odgovarajući tumač te svjedoci tumača, ili ako svjedoci odmah izjave da tumač nije dovoljno vjerno prenio izjavu oporučiteljeve volje, ili da se njegovim posredovanjem nije oporučitelj uspješno sporazumijevao s ovlaštenom osobom. U slučajevima kada se oporučitelj ne može služiti uredovnim jezikom, ili to nije dužan, kao i kada je nijem, gluh ili gluhoslijep tako da to smeta oporučivanju, pozvat će se tumač čak i ako ovlaštena osoba vlada jezikom kojim se služi oporučitelj, odnosno ako je u stanju sporazumjeti se s opo ručiteljem. Zapisnik o sastavljanju oporuke potpisuju i tumač i svjedoci. Istovjetnost tumača i svjedoka tumača utvrđuje se kao i istovjetnost oporučnih svjedoka. 40 To može biti stalni sudski tumač ili sudski tumač određen ad hoc. Osim uredovnoga jezika suda sudski tumač mora poznavati i jezik kojim se služi oporučitelj ili znakove kojima se služi oporučitelj (npr. ako je nijem). 5. MEĐUNARODNA OPORUKA To je redovit, javan i pisani oblik oporuke. Smisao pravljenja oporuke u obliku međunarodne oporuke je u tome da bude priznata glede oblika u državama potpisnicama Konvencije o jednoobraznom zakonu o obliku međunarodne oporuke 41 (Washington, 26. prosinca 1973.). Smisao je bio da ovaj oblik oporuke bude valjan u što većem broju zemalja, odnosno da oporuka napravljena u ovom obliku ne može biti proglašena nevaljanom. Države koje su potpisale i ratificirale tu konvenciju 42 unijele su ju u svoja zakonodavstva. Slijedom toga odredbe o međunarodnoj oporuci unesene su u Zakon o nasljeđivanju 43. Valjanost međunarodne oporuke ovisi samo o sukladnosti pravnim pravilima Zakona o nasljeđivanju (od članka 152. do članka 166.), a pri tome je nevažno mjesto gdje je oporuka sastavljena, mjesto gdje se nalazi ostavina te ostaviteljevo državljanstvo, prebivalište ili boravište. 44 Na zahtjev oporučitelja ovlaštene osobe 45 mogu sukladno odredbama Zakona o nasljeđivanju o međunarodnoj oporuci svakoj 41 I prije je bilo pokušaja da se napravi oporuka s inozemnim elementom koja bi bila prihvatljiva što većem broju zemalja. Prvi je pokušaj bila Haška konvencija o nasljednom statutu, odnosno o pravu mjerodavnom za raspravljanje ostavine s inozemnim elementom iz godine. Nastavljeno je Haškom konvencijom o sukobima glede oblika oporučnih odredaba od 5. listopada godine sve do donošenja spomenute Konvencije o jednoobraznom zakonu o obliku međunarodne oporuke. 42 Bivša SFRJ je ratificirala ovu konvenciju Zakonom o ratifikaciji od 3. lipnja godine (Službeni list SFRJ međunarodni ugovori, br. 3/77.). Republika Hrvatska kao pravna sljednica bivše SFRJ nastavila je primjenjivati odredbe o međunarodnoj oporuci jer one nisu u suprotnosti s Ustavom i prisilnim propisima te je međunarodna oporuka sastavni dio i novoga Zakona o nasljeđivanju. 43 I bivši je Zakon o nasljeđivanju (od članka 77a. do članka 77p.) uređivao međunarodnu oporuku na praktički istovjetan način kao i novi Zakon o nasljeđivanju. Odredbe se razlikuju jedino u jezičnim formulacijama, ali ne i suštinski. 44 Proizlazi iz članka 151. st. 1. Zakona o nasljeđivanju. 45 Ovlaštene su osobe iste kao i kod javne oporuke: sudac općinskoga suda, sudski savjetnik, javni bilježnik i konzularni ili diplomatski predstavnik.

19 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, pisanoj oporuci dati oblik međunarodne oporuke. 46 To se odnosi na vlastoručnu, pisanu oporuku pred svjedocima i javnu oporuku. Međutim, nevaljanost oporuke kao međunarodne ne utječe na njezinu valjanost kao neke druge oporuke, što se tiče oblika. 47 Prema članku 152. Zakona o nasljeđivanju njegove se odredbe ne primjenjuju na oporučna raspolaganja koja su u istoj ispravi učinile dvije ili više osoba. Ovdje se radi o tzv. zamjenitoj ili zajedničkoj oporuci (testamentum simultaneum) koju ne poznaje ni bivši ni novi Zakon o nasljeđivanju, no sudska ih praksa dozvoljava upravo zbog toga što nema izričite zabrane. 48 Dakle, zamjenitu oporuku nije moguće sastaviti u obliku međunarodne oporuke jer to zabranjuje Zakon o nasljeđivanju, dok bi ona, primjerice, bila moguća kod pisane oporuke pred svjedocima i javne oporuke. Njemačko nasljedno pravo poznaje zajedničku oporuku kao poseban oblik oporuke (Gemainschaftliche Testament; Gemainschaftliche Ehegattentestament) koju za slučaj smrti sastavljaju bračni drugovi 49. U članku 153. Zakona o nasljeđivanju stoji: Oporuka mora biti sastavljena u pisanom obliku. Oporučitelj ne mora vlastoručno napisati oporuku. Oporuka može biti napisana na bilo kojem jeziku i pismu, rukom ili na neki drugi način. Oporučitelj u pravilu donosi gotovu oporuku koja može biti vlastoručno napisana, ali i ne mora, može biti napisana na bilo kojem jeziku, rukom ili mehaničkim pismom i sl. Postavlja se pitanje može li međunarodnu oporuku sastaviti i ovlaštena osoba. Zakon o nasljeđivanju 46 Proizlazi iz članka 146. st. 2. Zakona o nasljeđivanju. 47 Članak 151. stavak 2. Zakona o nasljeđivanju. 48 Tzv. zamjenite oporuke pravno su valjane ako glede oblika i sadržaja odgovaraju odredbama Zakona o nasljeđivanju. Vrhovni sud Republike Hrvatske, Gž- 477/72. od 27. ožujka (izvor: Crnić, J. Končić, A. M.: op. cit., str. 157). 49 Više o zajedničkoj oporuci u njemačkom pravu u sljedećim djelima: Brox, H.: Erbrecht, Köln, Berlin, Bonn, München, str ; Leipold, D. op. cit. str to izričito ne predviđa, ali i ne zabranjuje. Po jednom mišljenju bilo bi dopušteno da i ovlaštena osoba sastavi međunarodnu oporuku, 50 dok to po drugom mišljenju ne bi bilo moguće. 51 S obzirom temeljem odredaba Zakona o nasljeđivanju nije moguće zaključiti da međunarodnu oporuku može sastaviti i ovlaštena osoba čini se da je u ovom slučaju moguće postupiti prema načelu dispozitivnosti. Dakle, ako oporučitelj želi da oporuku sastavi ovlaštena osoba, a ona to i prihvati tada nema zapreka da ovlaštena osoba doista napravi međunarodnu oporuku. Međutim, ako ovlaštena osoba ne prihvati sastavljanje međunarodne oporuke unatoč zahtjevu oporučitelja tada ju nije moguće prisiliti da promijeni odluku jer za to nije moguće pronaći uporište u Zakonu o nasljeđivanju. Oporučitelj može napraviti međunarodnu oporuku tako što će izjaviti pred ovlaštenom osobom u nazočnosti dvaju svjedoka da je isprava koju je on ili netko drugi napisao njegova oporuka i da je upoznat s njezinim sadržajem. Međutim, oporučitelj ne mora svjedocima ni ovlaštenoj osobi otkriti sadržaj oporuke, 52 ali naravno i može to učiniti ako želi. U obliku međunarodne oporuke oporuku najčešće sastavljaju stranci, iako i naši državljani mogu i u Republici Hrvatskoj napraviti oporuku u ovoj formi. Ne postoji nikakva dužnost da se oporuka sačini u ovoj formi, ni za strance, ni za naše državljane. Ovakvu oporuku može napraviti svaki naš državljanin i svaki stranac bez obzira da li je njegova zemlja ratificirala Konvenciju. Ovlaštena osoba ima nekoliko zadataka prigodom nastanka međunarodne oporuke. Ona je dužna: primiti izjavu oporučitelja da je isprava koju je predočio njegova oporuka i da je upoznat s njezinim sadržajem, u njezinoj nazočnosti oporučitelj potpisuje oporuku, a ako ju je ranije potpisao potvrđuje da je potpis njegov, potpi- 50 Usporediti Marković, S., op. cit., str Usporediti Gavella, N., op. cit., str Proizlazi iz članka 154. Zakona o nasljeđivanju.

20 20 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, sati se na oporuci, staviti na oporuku datum, izdati oporučitelju potvrdu o provedenom postupku glede međunarodne oporuke. Ovlaštena osoba najprije utvrđuje istovjetnost oporučitelja, zatim se potvrđuje izvornost sadržaja oporuke i potpisa. U nazočnosti svjedoka i ovlaštene osobe oporučitelj potpisuje oporuku ili, ako ju je već bio potpisao, priznaje i potvrđuje potpis kao svoj. Ako oporučitelj nije u stanju potpisati se, navest će razlog ovlaštenoj osobi, koja će to zabilježiti na oporuci. Oporučitelj može zatražiti od neke druge osobe da ga na oporuci potpiše. Svjedoci i ovlaštena osoba u oporučiteljevoj nazočnosti odmah se potpisuju na oporuci. 53 Potpisi se moraju staviti na kraju oporuke. Ako se oporuka sastoji od više listova, svaki list mora potpisati oporučitelj ili, ako se on nije u stanju potpisati, osoba koja potpisuje u njegovo ime ili, ako je nema, ovlaštena osoba. Svaki list mora biti označen brojem. 54 Potpisi oporučitelja, ovlaštene osobe i svjedoka, na međunarodnoj oporuci i na potvrdi, oslobođeni su svake ovjere ili slične formalnosti, ali nadležno tijelo može, po potrebi, provjeriti istinitost potpisa. 55 Ovlaštena osoba na kraju stavlja datum bez čega ova oporuka ne bi imala valjan oblik. Datum oporuke je onaj kad ju je potpisala ovlaštena osoba. Taj datum ovlaštena osoba mora staviti na kraj oporuke. 56 Međunarodna se oporuka razlikuje od ostalih oblika oporuka ponajprije po pojačanoj ulozi svjedoka i datumu kao bitnom uvjetu valjanosti oporuke. Ovlaštena će osoba pitati oporučitelja želi li dati izjavu o čuvanju svoje oporuke. U tom slučaju, i na izričit oporučiteljev zahtjev, mjesto gdje on namjerava čuvati svoju oporuku navest će se u potvrdi koju će ovlaštena osoba izdati oporučitelju Članak 155. Zakona o nasljeđivanju. 54 Članak 156. Zakona o nasljeđivanju. 55 Članak 165. Zakona o nasljeđivanju. 56 Članak 157. Zakona o nasljeđivanju. 57 Proizlazi iz članka 158. Zakona o nasljeđivanju. Ovlaštena je osoba dužna izdati oporučitelju i potvrdu na propisanom obrascu da je on pred njom propisno načinio međunarodnu oporuku. Ovlaštena osoba zadržava jedan primjerak potvrde, a drugi daje oporučitelju. 58 Ta potvrda stvara oborivu predmnjevu da oporuka na koju se potvrda odnosi ima valjani oblik međunarodne oporuke. Potvrda nije bitan uvjet za valjanost međunarodne oporuke (npr. ako ju ovlaštena osoba ne izda ili ju izda u nepropisnom obliku itd.) već tada samo neće postojati navedena predmnjeva valjanosti te oporuke. 59 Međutim, ako ne dokaže suprotno, potvrda ovlaštene osobe smatra se dovoljnim dokazom da je isprava valjano oblikovana u međunarodnu oporuku. 60 Potvrda koju izdaje ovlaštena osoba bit će sastavljena u sljedećem obliku: POTVRDA (Konvencija od 26. listopada 1973.) 1. Ja... (ime, adresa i zvanje) osoba, ovlaštena za sastavljanje međunarodne oporuke 2. potvrđujem da je dana... (datum) u... (mjesto) 3. (oporučitelj)... (ime adresa, datum i mjesto rođenja) u nazočnosti mojoj i svjedoka: 4. a)... (ime, adresa, datum i mjesto rođenja) b)... (ime, adresa, datum i mjesto rođenja) izjavio da je priložena isprava njegova oporuka te da joj zna sadržaj 5. Osim toga potvrđujem da: 6. a) je u nazočnosti mojoj i svjedoka 1. oporučitelj potpisao oporuku ili priznao i potvrdio kao svoj već stavljeni potpis 58 Članak 161. Zakona o nasljeđivanju. 59 Proizlazi iz članka 163. Zakona o nasljeđivanju. 60 Proizlazi iz članka 162. Zakona o nasljeđivanju.

21 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, budući da je oporučitelj izjavio da ne može sam potpisati svoju oporuku iz sljedećih razloga:... sam zabilježio ovu činjenicu na oporuci - potpis je stavio... (ime i adresa) 7. b) smo svjedoci i ja potpisali oporuku. 8. c) Svaki list oporuke potpisao je... te je označen brojem. 9. d) Uvjerio sam se u identitet oporučitelja i gore navedenih svjedoka. 10. e) Svjedoci su ispunjavali pretpostavke propisane zakonom, po kojemu ja postupam. 11. f) Oporučitelj je želio dati sljedeću izjavu o čuvanju svoje oporuke: 12. MJESTO 13. DATUM 14. POTPIS, i eventualno PEČAT. 61 Međunarodna se oporuka može opozvati kao i bilo koja druga oporuka sukladno pravilima Zakona o nasljeđivanju. 62 Odredbe Zakona o nasljeđivanju o međunarodnoj oporuci tumačit će se i primjenjivati uzimajući u obzir njihovo podrijetlo iz međunarodne konvencije i nužnost da ih se jednoobrazno tumači USMENA OPORUKA Usmena oporuka 64 je izvanredan, privatan i kako sam naziv kaže usmeni oblik oporuke (testamentum nuncupativum). Za valjanost takve oporuke neophodno je da je nastala u izvanrednim okolnostima uslijed kojih nije 61 Članak160. Zakona o nasljeđivanju koji odgovara članku 77i. bivšega Zakona o nasljeđivanju. 62 Proizlazi iz članka 164. Zakona o nasljeđivanju. 63 Proizlazi iz članka 166. Zakona o nasljeđivanju. bilo moguće valjano oporučiti u nekom drugom obliku (npr. požar, poplava, potres, rat, različite nesreće, ali i bilo koje stanje neposredne smrtne opasnosti, bolest 65 primjerice). Izvanredne prilike mogu biti objektivne i subjektivne naravi, no važno je samo da uslijed njih ostavitelj nije mogao napraviti oporuku u pisanom obliku. Oporučitelj može očitovati svoju posljednju volju usmeno pred dva istodobno nazočna svjedoka samo u izvanrednim okolnostima zbog kojih nije u stanju oporučiti ni u jednom drugom valjanom obliku. 66 Uloga svjedoka sastoji se u prisustvu usmenom očitovanju ostaviteljeve volje. Može biti i više od dvaju svjedoka. Svjedoci moraju znati jezik na kojem je oporuka izjavljena, ali ne moraju znati čitati i pisati. Osim toga moraju ispunjavati uvjete koji se traže za svjedoke javne oporuke, 67 glede punoljetnosti i poslovne sposobnosti. Svjedoci pred kojima je oporučitelj usmeno očitovao svoju posljednju volju dužni su bez odgode napisati sadržaj oporučiteljeva očitovanja i što prije predati to sudu, ili javnom bilježniku na čuvanje, ili ga usmeno ponoviti pred sudom ili javnim bilježnikom iznoseći kada je, gdje i u kojim prilikama oporučitelj očitovao svoju posljednju volju. Međutim, neispunjenje ove dužnosti svjedoka ne šteti valjanosti usmene oporuke. 68 Obavještavanje suda ili javnoga bilježnika o nastanku usmene oporuke nije u neposrednoj vezi s oporučivanjem tako da i propuštanje te dužnosti ne će dovesti do nevaljanosti oporuke, ali će vjerojatno biti teže u okviru ostavinskoga postupka 64 Bivši Zakon o nasljeđivanju uređivao je usmenu oporuku u člancima 78. do 81. Nema suštinske razlike između odredaba novoga i bivšega Zakona o nasljeđivanju glede usmene oporuke. 65 Bolest oporučitelja ne predstavlja uvijek iznimnu priliku u smislu čl. 78. st. 1. ZN koja bi opravdavala sastavljanje usmene oporuke. Vrhovni sud Republike Hrvatske, Rev- 517/78. (izvor: Crnić. J. Končić, A. M., op. cit., str. 189.) 66 Članak 37. st. 1. Zakona o nasljeđivanju. 67 Proizlazi iz članka 38. Zakona o nasljeđivanju. 68 Proizlazi iz članka 39. Zakona o nasljeđivanju..

22 22 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, ponoviti točan sadržaj oporučiteljeve izjave. To će biti i nemoguće ako svjedok umre prije održavanja ostavinske rasprave, a nije sastavio pisanu ispravu o usmenoj oporuci, niti dao izjavu o sadržaju oporuke. Svjedocima i njihovim bliskim srodnicima ne smije se ništa ostaviti ovom oporukom. U svezi s time u članku 40. Zakona o nasljeđivanju stoji: Ništave su odredbe usmene oporuke kojima se ostavlja nešto svjedocima pri njezinu sastavljanju, njihovim bračnim drugovima, njihovim predcima, njihovim potomcima, njihovim srodnicima u pobočnoj lozi do zaključno četvrtog stupnja srodstva i bračnim drugovima svih tih osoba. Usmena oporuka prestaje važiti kad protekne trideset dana od prestanka izvanrednih prilika u kojima je napravljena. Ovo vrijedi samo u slučaju ako za vrijeme izvanrednih prilika ili najdulje trideset dana nakon njihova prestanka ostavitelj umre. Ako ostavitelj preživi izvanredne prilike, a od njihova prestanka protekne najmanje trideset dana, tada i usmena oporuka prestaje vrijediti. Sva pravila o usmenoj oporuci ukazuju da je ovaj oblik oporuke primjenjiv samo u slučaju kada se nijedna druga oporuka ne može sastaviti, a to je učinjeno da se moguće zlouporabe, odnosno krivotvorenje sadržaja oporuke svede na što manju mjeru. 7. ZAKLJUČAK Promjene koje je donio Zakon o nasljeđivanju iz godine tiču se i oporučnoga nasljeđivanja, a najuočljivije su glede oblika oporuke. Došlo je do reduciranja oblika oporuke tako da su ukinute sudska, diplomatsko-konzularna, brodska i vojnička oporuka, a uvedena je jedna, uvjetno kazano, nova oporuka pod nazivom javna oporuka. Glede pisane oporuke pred svjedocima, vlastoručne, međunarodne i usmene nije bilo gotovo nikakvih promjena. Usporedbom oblika oporuke prema bivšem Zakonu o nasljeđivanju i novom Zakonu o nasljeđivanju vidljivo je s jedne strane reduciranje oblika oporuke, kao i proširivanje kruga službenih osoba koje mogu sudjelovati u postupku nastanka oporuke. Dugogodišnja primjena bivšega Zakona o nasljeđivanju i na tome izgrađena bogata sudska praksa pokazala je da, primjerice, neki oblici oporuka u praksi i nisu egzistirali (brodska i vojnička oporuka) te se stoga i moglo te oblike oporuka brisati u novom Zakonu o nasljeđivanju. Vlastoručnu oporuku prihvaćaju i poznaju najveće kodifikacije građanskoga prava u svijetu i ona je jedan od općeprihvaćenih oblika oporuke u svijetu. Razlog opće prihvaćenosti vlastoručne oporuke je u određenim pozitivnim osobinama ove oporuke. Možda je jedno od najatraktivnijih obilježja ove oporuke što osigurava potpunu tajnost sadržaja. Oporučitelj ne mora nikoga upoznati sa sadržajem oporuke, a sigurnost joj može bitno uvećati predajom na čuvanje sudu ili drugom subjektu u zatvorenoj omotnici pri čemu će oporuka i nadalje ostati poznata jedino oporučitelju osobno. Osim toga vlastoručnu je oporuku moguće napraviti u bilo koje doba, uz minimalne troškove i na vrlo jednostavan način. Pisana oporuka pred svjedocima odlikuje se jednostavnošću, iako u znatno manjoj mjeri od vlastoručne oporuke, a kao mogući nedostatak ove oporuke može se navesti mogućnost krivotvorenja. Ponekad se ukazuje na okolnost da je krivotvorenje kod pisane oporuke pred svjedocima čak i lakše izvesti jer je potrebno krivotvoriti samo potpis oporučitelja, a ne cijelu oporuku kao kod vlastoručne oporuke. No, promatrajući u cijelosti pisane oporuke ne bi se moglo zaključiti kako je pisana oporuka pred svjedocima manje sigurna od vlastoručne oporuke upravo zbog određene uloge samih svjedoka. Javna je oporuka, uvjetno kazano, novi oblik oporuke, a ona je zamijenila sudsku i diplomatsko-konzularnu oporuku, a na izvjestan način i brodsku i vojničku oporuku. Dobro je što je proširen krug ovlaštenih osoba za sastavljanje javne oporuke (javni bilježnik i sudski savjetnik) jer je time pojednostavljen

23 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, i olakšan postupak sastavljanja te oporuke. Glede brodske oporuke moguće je konstatirati da njezino ukidanje nije bilo neophodno jer mnogi inozemni nasljednopravni sustavi poznaju ovu oporuku. Činjenica je da se ova oporuka gotovo i nije pojavljivala u praksi, ali s obzirom da je Republika Hrvatska pomorska zemlja čini se da nije trebalo ukidati ovaj oblik oporuke. Drukčije je u slučaju vojničke oporuke koja se uopće nije koristila u praksi tako da se njezino ukidanje može smatrati dobrodošlim. Međunarodna oporuka nije doživjela izmjene u odnosu na bivši Zakon o nasljeđivanju, a predstavlja oblik oporuke koji se razlikuje od ostalih oporuka prema našem Zakonu o nasljeđivanju te na taj način obogaćuje mogućnosti koje glede oporučivanja stoje na raspolaganju potencijalnim oporučiteljima. Usmena oporuka primjenjiva je samo u slučaju kada se ni jedna druga oporuka ne može sastaviti, a to je učinjeno da se moguće zlouporabe, odnosno krivotvorenje sadržaja oporuke svede na što manju mjeru. Sve oporuke imaju solemnitetni karakter tako da bilo koje pa i najmanje odstupanje od propisanoga oblika može imati za posljedicu ništavnost oporuke. Stoga se proučavanje pojedinih oblika oporuke pojavljuje kao jedno od najznačajnijih pitanja oporučnoga nasljeđivanja uopće. Oporučno nasljeđivanje pak reintegracijom hrvatskoga građanskoga prava u kontinentalno-europski pravni krug sve više dobiva na značenju. LITERATURA 1. Bazala, B.: Poništenje oporuke zbog nedostatka oblika, Naša zakonitost, br. 3-4/ Blagojević, B. Antić, O.: Nasledno pravo, Beograd, Blagojević, B.: Oblik međunarodnog testamenta, Pravni život, br. 1/ Brox, H.: Erbrecht, Köln, Berlin, Bonn, München, Crnić, J. Končić, A. M.: Zakon o nasljeđivanju, Zagreb, Crnić, J.: Zakon o nasljeđivanju, Zagreb, Gavella, N.: Nasljedno pravo, Zagreb, Horvat, M.: Rimsko pravo, Zagreb, Kreč, M. Pavić, Đ.: Komentar Zakona o nasljeđivanju sa sudskom praksom, Zagreb, Leipold, D.: Erbrecht, Tübingen, Marković, S.: Nasledno pravo, Beograd, Romac, A.: Rimsko pravo, Zagreb, Stanković, F.: Utjecaj forme na pravnu valjanost oporuke, Naša zakonitost, br. 7-8/1959.

24 24 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, Dr.sc. Vlado Belaj, professeur adjoint de la Faculté de droit d Osijek LA FORME DE TESTAMENT SELON LA LOI SUR LA SUCCESSION RÉSUMÉ La Loi sur la succession de a apporté les changements sur la succession testamentaire. Ces changements sont les plus visibles vu la forme de testament. La forme de testament est réduite de manière que les testaments judiciaire, diplomatico-consulaire, maritime et militaire sont supprimés, et,un nouveau testament,dit sous condition, est introduit sous le nom de testament public. Concernant le testament olographe en présence des temoins, rédigé de main propre, international et le testament verbal, il n y a pas eu de grands changements. Dans cet essai on prospecte toutes les formes des testaments mentionés, la pratique judiciaire et les solutions comparativo-juridiques. Le testament public, dit sous condition, présente une nouvelle forme de testament remplacant le testament judiciaire et diplomatico-consulaire, et d une certaine manière le maritime et le militaire aussi. Il est bien que le cercle de personnes autorisées pour le faire soit élargit ( notaire public conseiller juridique) qui simplifie et rend plus facile la rédaction de ce testament. Pour ce qui est du testament maritime on peut constater que sa suppression n a pas été necessaire puisque beaucoup d autres systèmes étrangers le connaissent. Il est évident que ce testament ne s est pas trop montré en pratique, mais il semble qu il ne fallait pas supprimér cette forme,vu que la République de Croatie est un pays maritime. Le cas different est pour le testament militaire qui n a jamais vu le jour en pratique et sa suppression peut être considérée comme bien-venue. Tous les testaments ont le caractère de solennité et ainsi toute, même la moindre dérogation, peut mener en conséquence à la nullité du testament. De ce fait, l étude de differentes formes de testament surgit comme une des plus impoprtantes questions concernant la succession testamentaire en général. La succession testamentaire suite à la réintégration du droit civil croate dans le cercle juridique européen-continental, devient de plus en plus importante. Mots-clés: forme de testament,testament rédigé de main propre, testament olographe en présence des temoins, testament public, testament international, testament verbal Dr. sc. Vlado Belaj, Ordentlicher Professor an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek DIE FORM DES TESTAMENTS NACH DEM ERBSCHAFTSGESETZ ZUSAMMENFASSUNG Mit dem Erbschaftsgesetz aus dem Jahre 2003 wurden auch Änderungen in der letztwilligen Erbschaft vorgenommen. Diese Änderungen kommen zum größten Ausdruck angesichts der Form des Testaments. Es kam zu einer Reduzierung der Form des Testaments indem Gerichts-, Konsular-, See- und Soldatentestamente aufgehoben und, bedingt gesagt, eine neue Art des Testaments eingeführt wurde: ein öffentliches Testament. Hinsichtlich des geschriebenen Testaments vor den Zeugen, des eigenhändigen, des internationalen und des mündlichen Testaments gab es fast keine Änderungen. Im Beitrag werden alle der erwähnten Testamentenformen, sowie die Gerichtspraxis und die komparativ-rechtliche Lösungen untersucht. Öffentliches Testament stellt, bedingt gesagt, eine neue Form des Testaments dar, die Gerichts-, Konsular, und einigermaßen auch See- und Soldatentestament ersetzt hat. Der Autor begrüßt die Erweiterung des für die Errichtung des öffentlichen Testaments zustän-

25 Dr. sc. VLADO BELAJ: Oblik oporuke prema Zakonu o nasljeđivanju Pravni vjesnik 20 (1-2): 9-26, digen Personenkreises (Notare und Rechtspfleger) weil dadurch das Verfahren der Errichtung des Testaments vereinfacht und erleichtert wird. Was das Seetestament betrifft, kann konstatiert werden, dass seine Aufhebung nicht unbedingt nötig war, denn viele ausländische erbrechtliche Systeme diese Form des Testaments kennen. Die Tatsache steht, dass diese Art des Testaments in der Praxis noch nicht vorhanden war. Da Kroatien aber ein Seestaat ist, es scheint, dass diese Form des Testaments nicht abgeschafft werden sollte. Im Gegensatz dazu, das Soldatentestament wurde überhaupt nicht in der Praxis gebraucht, und Aufhebung dieser Form des Testaments scheint willkommen zu sein. Die erwähnten Testamentenformen haben einen Solemnitätscharakter, so dass die kleinste Abweichung von der vorgeschriebenen Form die Nichtigkeit des Testaments als Folge haben kann. Deswegen scheint die Untersuchung einzelner Testamentenformen als eine der wichtigsten Fragen der testamentarischen Erbschaftsrechts zu sein. Zur gleichen Zeit bekommt testamentarische Erbschaft durch die Reintegrierung des kroatischen Zivilrechts in den kontinentaleuropäischen Rechtskreis immer mehr an Bedeutung. Schlüsselwörter: Form des Testaments, eigenhändiges Testament, geschriebenes Zeugentestament, öffentliches Testament, internationales Testament, mündliches Testament D. Sc. Vlado Belaj, Full Professor at the Faculty of Law in Osijek THE FORM OF TESTAMENT UNDER THE LAW OF INHERITANCE SUMMARY The Law of Inheritance from 2003 has introduced some changes in the testamentary inheriting. These changes are most obvious in relation to the form of the testament. The forms of testaments have been reduced, so that the court, diplomatic-consular, ships and military testaments have been abolished, and a new form of testament conditionally speaking has been introduced under the name of public testament. Regarding the written testaments signed before witnesses, handwritten, international and oral there have been almost no changes. In this paper, the author investigates all mentioned forms of testaments, and analyses the court practice and comparative-legal solutions. Public testament is, conditionally speaking, a new form of testament which has replaced the court and diplomatic-consular testament and, in a certain way also the ship and military testament. It is good that the circle of authorized individuals for drawing up public testaments (notary public and court counselor) has been extended, because this has simplified and eased the procedure of making these testaments. When the ship testament is concerned, it can be concluded that its abrogation, actually, was not necessary because many foreign Inheritance Law systems know this type of testament. The fact is that this form of testament has hardly ever appeared in practice, but in view of the fact that the Republic of Croatia is a naval country, it seems that it was not really necessary to abolish this form of testament. There is a different situation regarding the military testament, which has never been used in practice, so that its abrogation can be considered as welcome. All testaments have the solemnity character, so that every departure, how ever small, from the prescribed form can result in the nullity of the testament. Therefore, the studies of particular forms of testaments appear to be among the most significant issues of testamentary succession in general. The testamentary succession itself, on the other hand, has been gaining on importance since the reintegration of the Croatian civil law into the continental European legal circle. Key words: form of testament, autographic will, testaments written before witnesses, public testament, international testament, oral will

26

27 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , UDK Izvorni znanstveni rad Dr. sc. BRANKO BABAC, redoviti profesor Pravnoga fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, raniji ministar i raniji pučki pravobranitelj hrvatski O NARAVI, SVRSI I PRAVNO-ZAŠTITNOMU ZNAČENJU OPĆEGA UPRAVNOG POSTUPKA - II. DIO Nastavljajući se na dosada objavljene oglede o pojedinim ali središnjim problemima upravnoga prava hrvatskog, objavilo se u Pravnom vjesniku, u njegovim brojevima 3-4/03, pp..., prvi dio ovoga ogleda. Sada slijedi objavljivanje drugoga dijela. Kako je i svaki dio ovoga ogleda i pojedinačno dosta opsežan, daje se samo prikaz sadržaja kroz njegove odsječke i pododsječke, i to: 8.4. PRAVNI LIJEKOVI (27-49) Općenito (27-30) Redoviti pravni lijekovi (30-40) Obnova postupka (40-43) Osebujni izvanredni pravni lijekovi (43-49) Sažetak (49) UPRAVNA OVRHA. UPRAVNE MJERE I SANKCIJE (49-71) Ovršnost upravnoga akta (49-52) Upravno ovršenje. Ovršenje s pomoću puta sudbenoga. Ovršenje radi osiguranja (52-58) Upravne mjere. (58-54) Upravno-kaznene sankcije (64-70) Sažetak (70-71) UPRAVNO SUDOVANJE (71-123) Upravni prijepor kao oblik sudbenoga nadziranja uprave. Upravno i upravni prijepor. Upravni prijepori, razvrstavanje (71-79) Upravno sudovanje: Redoviti su dovi, upravni sudovi (80-100) Neka osebujna pitanja postupanja upravnosudbenoga ( ) Upravno-sudbeni postupak u nas ( ) Sažetak ( ). Ključne riječi: opći upravni postupak, upravni postupnik, upravno postupovno pravo, parnica, parbeni postupak, upravni prijepor, postupak upravno-sudbeni, upravno sudovanje PRAVNI LIJEKOVI O pravnim lijekovima općenito (1) Pravni lijekovi, to su osobite postupovne radnje usmjerene na to da se izazove preispitivanje donijete odluke radi otklanjanja (liječenja) nedostataka u samoj odluci ili u svezi s postupkom koji joj je predhodio. Više pozitivno-pravno, pravni lijekovi su postupovne radnje stranke ili koje druge ovlaštene osobe s kojom od nadležnoga tijela

28 28 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , traže da se poništi, dokine ili preinači odluku drugoga nadležnog tijela - donositelja upravnoga akta, za koju tvrdi da je po potonju osobu s razloga svoje nepravilnosti ili nezakonitosti nepovoljnom, s traženjem da se pobijanu odluku nadomjesti s drugom kakvom. S drugim riječima, izjavljujući pravni lijek, ovlaštena osoba napada postupanje donositelja odluke s motrišta nadležnosti, dakle njegove ovlasti i dužnosti, da to čini (error in competentia), zatim s motrišta provodjenja samoga upravnog postupka (error in procedendo), poglavito s obzirom na utvrdjivanje smjerodavnoga činjeničnog stanja, te s motrišta primjene propisâ koji se na odnosni upravni slučaj odnose (error in administrando (iudicando)) 1. (2) Pravne lijekove vrsta se, prije svega, na redovite pravne lijekove - koji se odnose protiv rješenjâ i drugih upravnih akata koji nisu konačni u upravnomu postupku, naspram izvanrednim pravnim lijekovima - koji se odnose na ona rješenja i akte koja postanu, najmanje, konačna u upravnomu postupku, a mogu postati i pravomoćnim ili ovršnim. Redoviti pravni lijekovi spr ječavaju nastupanje konačnosti, s tim, dašto, posredno i pravomoćnosti. U redovite pravne lijekove pripada žalba protiv rješenja i žalba protiv zaključka. U izvanredne pravne lijekove pripadaju obnova postupka i svi osobiti slučajevi poništavanja, dokidanja i mijenjanja rješenja, kao što su mijenjanje i ništenje rješenja u svezi s upravnim prijeporom, zahtjev za zaštitu zakonitosti, ništenje i dokidanje po ovlasti za nadziranje, etc Za teoriju o pravnim lijekovima usp. i to: (a) V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp ; (b) S. Triva et al., Gradjansko parnično procesno pravo..., supra, pp et s.; (c) S. Zuglia, Gradjanski parnični postupak..., supra, pp et s.; (d) P. Badura, Das Verwaltungsverfahren, in H.-U. Erichsen hrsg., Allgemeines Verwaltungsrecht, W. de Gruyter, Berlin, 1955., pp , posebice pp Za teoriju o pravnim lijekovima usp. i to: (a) V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp ; (b) S. Triva et al., Gradjansko parnično procesno pravo..., (3) Pravne lijekove vrsta se zatim na devolutivne i remonstrativne. Devolutivni pravni lijekovi, to su oni o kojima rješava tijelo višljega stupnja (iudex (administrator) ad quaem)), naspram onim remonstrativnim - o kojima rješava ono isto tijelo koje je odluku što ju se pobija donijelo (iudex (administrator) a quo). Žalba protiv rješenja i zaključka, npr., jesu devolutivnim pravnim lijekovima, dočim je povraćaj u prijašnje stanje remonstrativni pravni lijek, s tim, medjutim, što žalba protiv rješenja može i remonstrativni pravni učinak imati, a to je u slučajevima kada je nadležno tijelo koje je pobijano rješenje donijelo ovlašteno i sâmo žalbu riješiti 3. (4) Nadalje, pravni lijekovi mogu biti odgodni - kada odgadjaju nastupanje ovršnosti, dotično djelotvornosti, odluke što ju se napada (čak i sam tijek roka za izjavljivanje takvih lijekova spr ječava ovršnost, dotično djelotvornost), naspram neodgodnim - koji takvoga pravnog učinka ne imadu. Dok je žalba protiv rješenja u pravilu odgodni pravni lijek, žalba protiv zaključka jest u pravilu neodgodni pravni lijek. K tomu, treba dodati da su redoviti pravni lijekovi obično odgodni, a izvanredni pravni lijekovi - obično neodgodni 4. supra, pp et s.; (c) S. Zuglia, Gradjanski parnični postupak..., supra, pp et s. Usp. za, i to: (i) redovite pravne lijekove u člancima Z.U.P., supra; (ii) obnovu postupka u člancima Z.U.P., supra; (iii) osobite slučajeve poništavanja, dokidanja i mijenjanja rješenja u člancima Z.U.P., supra. Za upravni prijepor usp. u odredbenicama Z.U.S., supra. - 3 Za teoriju o pravnim lijekovima usp. i to: (a) V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp ; (b) S. Triva et al., Gradjansko parnično procesno pravo..., supra, pp et s.; (c) S. Zuglia, Gradjanski parnični postupak..., supra, pp et s. Usp. za, i to: (i) žalbu protiv zaključka u članku 222. Z.U.P., supra; (ii) žalbu protiv rješenja u člancima Z.U.P., supra; (iii) slučajee kada je nadležno tijelo vlasno sâmo žalbu riješiti u člancima Z.U.P., supra. - 4 Za teoriju o pravnim lijekovima usp. i to: (a) V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp ; (b) S. Triva et al., Gradjansko parnično procesno pravo..., supra, pp et s.; (c) S. Zuglia, Gradjanski parnični postupak..., supra, pp et s.; (d) P. Badura, Das Verwaltungsverfahren..., supra. -

29 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (5) Kada se imade pravni lijek podnijeti kao odvojen, tada je riječ o samostalnomu pravnom lijeku, a kada se pravni lijek može samo u pravnomu lijeku protiv neke druge odluke izjavljivati - tada je riječ o nesamostalnomu pravnom lijeku. Nesamostalni pravni lijek očituje se, zapravo, kao napad na razloge odluke protiv koje je dopušten samostalni pravni lijek, dašto kada se potonja odluka temelji na predhodno donijetoj odluci protiv koje ne pristoji samostalni pravni lijek. Npr., žalba protiv rješenja jest samostalan pravni lijek, dočim žalba protiv zaključka jest u pravilu nesamostalan pravni lijek - s obzirom da se zaključak u daleko pretežitomu broju slučajeva može napadati samo u žalbi protiv odluke o glavnoj stvari, u žalbi protiv rješenja 5. (6) Moglo bi se i unutar važenja općega upravnog postupnika govoriti o jednostranim i dvostranim pravnim lijekovima, ovisno, dakle, o tomu da li se protivniku izjavitelja pravnoga lijeka pruža mogućnost izjasniti se o izjavljenomu pravnom lijeku. Pravni lijek je jednostranim kada se onorečenu mogućnost ne treba pružiti protivniku izjavitelja, obratno pak, kada je to obvezatnim, pravni je lijek dvostranim, npr. u postupku u kojemu sudjeluje više stranaka, bez obzira s kakvim zahtjevima. Načelo saslušanja stranke u upravnomu postupku izražava mogućnost i nužnost da se izjasni o izjavama i drugim naznačenjima svojega protivnika, pa je tako, unutar upravnoga postupnika, žalba protiv rješenja dvostranim pravnim lijekom, a žalba protiv zaključka uvijek jednostranim pravnim lijekom 6. (7) S jedne strane, s motrišta upravnoga postupka važnim je lučiti izmedju žalbe protiv rješenja kao redovitoga pravnog lijeka - s kojim se pobija rješenje prvostupanjsko, rješenja koje još ne postane konačno u upravnomu postupku, i (zasebne) žalbe protiv zaključka s tim što je takva zasebna žalba dopuštenom samo protiv nekih zaključaka što ih se u sklopu upravljanja s postupkom donese. S druge strane, treba obnovu postupka kao tipični izvanredni pravni lijek prepoznati pravni lijek uperen protiv rješenja koje postane konačnim u upravnomu postupku - što će značiti da nije bitnim je li steklo i svojstvo pravomoćnosti ili nije. S treće strane pak, treba listu osebujnih izvanrednih pravnih lijekova uočiti, pravnih lijekova za izjavljivanje kojih se kadkada kao pretpostavku iziskuje samo to da su upereni protiv rješenja koja su konačnim u upravnomu postupku (npr. mijenjanje i poništavanje rješenja u svezi s upravnim prijeporom), ili da su i pravomoćnim (npr. dokidanje i mijenjanje pravomoćnoga rješenja uz pristanak ili na zahtjev stranke), ili da su uperena protiv rješenja za koja nije bitno da li su pravomoćna, ali da su svakako konačna (npr. ništenje i dokidanje po pravu nadzora), ili da su uperena i protiv rješenja za koja nije bitno niti da su konačna i pravomoćna već je bitno samo to da su ovršna (npr. izvanredno dokidanje) 7. (8) Žalba u upravnom postupku jest pravni lijek s kojim se stranci i drugim ovlaštenim osobama daje mogućnost da pred tijelom drugostupanjskim ili pred nekim drugim nadležnim tijelom (slučajevi kada o žalbi rješavaju druga tijela) pokrenu pitanje zako- 5 Za teoriju o pravnim lijekovima usp. i to: (a) V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp ; (b) S. Triva et al., Gradjansko parnično procesno pravo..., supra, pp et s.; (c) S. Zuglia, Gradjanski parnični postupak..., supra, pp et s.; (d) P. Badura, Das Verwaltungsverfahren..., supra. - 6 Za teoriju o pravnim lijekovima usp. i to: (a) V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp ; (b) S. Triva et al., Gradjansko parnično procesno pravo..., supra, pp et s.; (c) S. Zuglia, Gradjanski parnični postupak..., supra, pp et s.; (d) P. Badura, Das Verwaltungsverfahren..., supra. - 7 Za teoriju o pravnim lijekovima usp. i to: (a) V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp ; (b) S. Triva et al., Gradjansko parnično procesno pravo..., supra, pp et s.; (c) S. Zuglia, Gradjanski parnični postupak..., supra, pp et s. -

30 30 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , nitosti i pravilnosti prvostupanjskoga rješenja, kao i postupka koji je donošenju rješenja pred hodio, i s tim zaštite svoja prava i pravne interese za koja smatraju da ih se s takvim rješenjem povrijedilo. Obnova postupka jest izvanredni pravni lijek za kojega je bitnim to što se s naslova nekih najtežih povredâ otvara mogućnost da se obnovi postupak koji je završen s donošenjem rješenja protiv kojega se ne imade redovitoga pravnog lijeka u upravnomu postupku (rješenja koje je postalo konačno u upravnomu postupku). Osebujni pak izvanredni pravni lijekovi jesu oni s kojima se prijeporna rješenja napada zbog najtežih povredâ upravnoga postupnika i materialnoga prava ili pak zbog važnih javnih interesâ, neodvisno o tomu da li su postala konačnim, ili pravomoćnim, ili samo ovršnim, u upravnomu postupku. Dašto, s obzirom na osebujnost odnosnih izvanrednih pravnih lijekova kako vrhu svrhe i pretpostavkî za izjavljivanje, tako i vrhu nadležnosti i pravnih posljedicâ po rješenje što ga se s pravnim lijekovima napada, odlikuju se i postupci što ih se za takve pravne lijekove propisuje 8. (9) Naravno, i za izjavljivanje pravnih lijekova iziskuje se postojanje postupovnih pretpostavkî. U tomu smislu, posebice se iziskuje postupovna legitimacija za podnošenje pravnoga lijeka, koja nije uvijek jednakoga opsega s obzirom na pravni lijek u pitanju, a isto tako i 8 Usp. za, i to: (1) pojam i vrstanje pravnih lijekova - S. Triva et al., Gradjansko parnično procesno pravo..., supra, pp., poglavito, ; (2) žalbu kao pravni lijek u upravnomu postupku - u člancima Z.U.P., supra, u svezi s člankom 11. toga Zakona; (3) obnovu postupka upravnoga - u člancima Z.U.P., supra; (4) naročite izvanredne pravne lijekove - u Z.U.P., supra, i to: u članku 261. (ništenje i mijenjanje rješenja u svezi s upravnim prijeporom), u članku 262. (zahtjev za zaštitu zakonitosti), u člancima 263. i 264. (ništenje i dokidanje po pravu nadzora), u članku 265. (dokidanje i mijenjanje rješenja uz pristanak ili po zahtjevu stranke), u članku 266. (izvanredno dokidanje), u člancima (proglašenje rješenja ništetnim). Usp. u Z.U.P., supra, za, i to: konačnost - u članku 11-a.; pravomoćnost - u članku 12.; ovršnost - u članku postojanje pravnoga interesa za izjavljivanje osebujnoga pravnog lijeka. S obzirom na pružanje pravne zaštite kao skrajnju svrhu svakoga pravo-zaštitnog, pa tako i upravnog, postupka, za izjavljivanje pravnih lijekova iziskuje se minimalne zahtjeve što se tiče sadržaja pravnoga lijeka u pitanju, npr. naznačenje odlučenja što ga se s izjavljenim pravnim lijekom pobija Redoviti pravni lijekovi (1) Žalba protiv rješenja u upravnom postupku jest, kao što je to već rečeno, redoviti pravni lijek s kojim se prije svega stranci a i, kako kada, drugim ovlaštenim osobama, daje mogućnost da u svrhu zaštite svojih pravicâ i pravnih interesâ pred drugostupanjskim tijelom ili kojim drugim ovlaštenim tijelom pokrenu pitanje zakonitosti i pravilnosti prvostupanjskoga rješenja, kao i postupka koji je donošenju rješenja predhodio. Pravo na žalbu jest osobno pravo svakoga gradjanina, pravo što mu ga i sam Ustav zajamčuje. Naime, glasom Ustava proizlazi da se jamči pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donijetih u postupku prvoga stupnja, pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom, s tim što se pravo na žalbu smije iznimno isključiti u slučajevima što ih odredjuje zakon ali i kada je osigurana druga pravna zaštita. Slijedeći u svemu Ustav, Zakon kaže da protiv rješenja donesenoga u prvom stupnju stranka imade pravo žalbe, s tim što se pravo žalbe imade priznati i drugim zainteresiranim i, slijedom tomu, ovlaštenim osobama, kao što su, npr., svjedoci, vještaci, a i drugi pojedinci, pravne osobe i druge stranke koje sudjeluju u postupku, a čija su prava ili pravni interesi mogli biti povrijedjeni s odnosnim prvostupanjskim rješenjem. Općenito, može 9 Za teoriju o pravnim lijekovima usp. i to: (a) V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp ; (b) S. Triva et al., Gradjansko parnično procesno pravo..., supra, pp et s.; (c) S. Zuglia, Gradjanski parnični postupak..., supra, pp et s.; (d) P. Badura, Das Verwaltungsverfahren..., supra. -

31 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , se kazati da legitimaciju za podnošenje žalbe imade svaki pravni subjekt ili skupina pravnih subjekata čija prava budu povrijedjena s prvostupanjskim rješenjem. K svemu tomu, državni odvjetnik i druga državna tijela, kada su s zakonom na to ovlaštena, imadu pravo izjaviti žalbu protiv rješenja s kojim je povrijedjen zakon u korist pojedinca ili pravne osobe, a na štetu društvene zajednice. (1-a) U onorečenomu smislu, izrijekom je propisano da žalba nije dopuštena protiv prvostupanjskoga rješenja ministarstava i drugih tijelâ središnje državne uprave, osim kada je to s zakonom izrijekom predvidjeno. Ratio je takvoga uredjivanja, s jedne strane, u tomu što iznad ministarstva ili drugoga tijela središnje državne uprave ne postoji tijelo koje bi po upravnoj crti moglo kao drugostupanjsko figurirati a, s druge strane, u tomu što se iznimno priznaje pravicu na žalbu kada se hoće vladi (ili drugomu nadležnom tijelu) dati da takve slučajeve preispita; inače, riječ je zapravo o općemu pitanju dopuštenosti žalbe kada iznad tijela prvostupanjskoga ne postoji tijelo uprave drugoga stupnja, a to će najčešće biti slučaj kada u prvomu stupnju rješava ministarstvo ili drugo kakvo tijelo središnje državne uprave, kao i u stvarima u kojima rješavaju tijela lokalne i regionalne samouprave, a odnose se na samoupravni djelokrug odnosnih jedinicâ. Isto tako, ni protiv rješenja Sabora, te rješenja Vlade Republike Hrvatske ne pristoji pravo žalbe, dakle beziznimno - ratio je u tomu što je riječ o tijelima vrhovne državne vlasti čije odluke ne mogu nikakvomu preispitivanju potpadati osim ustavnosudbenomu, dotično sudbenomu. Medjutim, u stanovitim slučajevima, kada u ime Vlade rješava njezino upravno povjerenstvo, npr. u stvarima kao što su priznanja prava bivšim političkim zatvorenicima, dopušta se žalbu protiv rješenja odnosnoga povjerenstva na povjerenstvo drugoga stupnja. Dašto, kada žalba nije dopuštenom, (pri)stoji pravica da se neposredno pokrene upravni prijepor, što je logičnom posljedicom načela da zaštita pravice i zakonitosti imade u svakomu slučaju biti osiguranom 10. (2) Nadležnost za rješavanje o žalbi. S izjavljivanjem žalbe prenosi se nadležnost za odlučivanje o predmetu na tijelo drugostupanjsko, dotično tijelo nadležno za odlučivanje o žalbi - kada je žalba dopuštena, a ne postoji tijelo drugostupanjsko. Tu je riječ o tzv. devolutivnomu učinku žalbe. Prema tomu, nadležnost za odlučivanje o žalbi protiv prvostupanjskoga rješenja donijetoga u pojedinačnoj upravnoj stvari, mora biti propisana s osobitom pravnom normom, dočim postupovni zakon (prije svega Z.U.P.) daje samo odredjena pravila, pravila što ih se primijenjuje modo subsidiaria, i to: (a) protiv prvostupanjskih rješenjâ tijelâ državne uprave niže razine žalbu se može izjaviti nadležnomu ministarstvu, dotično drugim nadležnim tijelima središnje državne uprave, ako s posebnim zakonom nije drukčije odredjeno; (b) u pitanjima koja pripadaju u nadležnosti užih ozemljenskih jedinicâ, dotič no jedinicâ lokalne i regionalne samouprave, o žalbama protiv rješenja prvostupanjskoga odlučuju tijela predvidjena s zakonom i s drugim propisima o ustrojstvu i djelokrugu narečenih jedinicâ. Kao zaseban problem s motrišta izjavljivanja žalbe očituju se rješenja u stvarima za odlučenje kojih su nadležna dva ili više tijelâ, kao i kada rješenje donosi jedno tijelo ali uz suglasnost, potvrdu, odobrenje ili uz 10 Toč. (1)): Usp. u člancima Z.U.P., supra, u svezi s člankom 11. Zakona, te u svezi s člankom 18. Us.R.Hr.-Proč., supra. To što se, i to samo s zakonom, i samo kada je na drugi način osigurana zaštita prava i zakonitosti, i samo u pojedinim slučajevima, iznimno može propisati da žalba nije dopuštena, ne može se kvalifi cirati samo kao ograničenja glede mogućnosti ulaganja žalbe. Dopustivost izjavljivanje žalbe jest izvedenica, a temeljnom je zaštita pravice i zakonitosti, pak je, u tomu smislu, posvema logičnim da žalba ne bude dopuštenom kada je na drugi način ona zaštita osigurana. Toč. (1-a): Usp., i to: za toč. (i) u člancima 223. i 224. Z.U.P., supra, u svezi sa stavkom 2. članka 11. Zakona; za toč. (ii) u člancima 223. i 224. Z.U.P., supra, u svezi sa stavkom 1. i 2. Zakona. Usp. u Zakonu o pravima bivših političkih osudjenikâ, Narodne novine br. 34/95, 164/98, 109/01 (Z.P.P.O.). -

32 32 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , mišljenje drugoga tijela ili drugih tijelâ, te i rješenja što ih donose pravne osobe s javnim ovlastima. (2-a) Zasebnim mora biti prije svega problem s nadležnošću za rješavanje o žalbama protiv zamršenih ili isprepletenih prvostupanjskih rješenjâ. Razlikuje se, kako s motrišta donošenja tako i s motrišta ovlasti na izjavljivanje žalbe, dvije vrsti isprepletenih rješenjâ, i to: (i) Jednom su u pitanju slučajevi za koje je s zakonom ili s drugim na zakonu utemeljenim propisima odredjeno da u jednoj stvari rješava dva ili više tijelâ - u takvim slučajevima svako tijelo imade riješiti o takvoj stvari, a nadležna tijela sporazumjeti će se koje će od njih izdati rješenje, s tim što će tijelo koje je rješenje izdalo u samomu rješenju naznačiti akt onoga drugog tijela. (ii) Drugi put su u pitanju slučajevi u kojima je s zakonom s drugim na zakonu utemeljenim propisom odredjeno da rješenje donosi jedno tijelo, ali uz suglasnost, potvrdu, odobrenje ili mišljenje drugoga tijela ili drugih tijelâ. Neodvisno o tomu da li su ona suglasnost, potvrda, odobrenje predhodni ili naknadni - što utječe na oblik rješenja te na trenutak s kojim se smatra da je rješenje donijeto, rješenje što ga se donese smatra se kao akt tijela koje ga je donijelo. Za oba slučaja važi pravilo da o žalbi protiv rješenja donijetih uz suglasnost, potvrdu, odobrenje ili mišljenje kakvoga tijela rješava tijelo koje je nadležno da inače rješava o žalbama protiv rješenja tijela koje je pobijano rješenje donijelo, osim kada je propisano da o takvim žalbama rješava neko drugo tijelo (nadležno tijelo smije pobijano rješenje samo poništiti, ne i preinačiti). Ovo pravilo primijenjuje se samo u pretpostavci da tijelo koje bi bilo nadležno o žalbi rješavati nije i tijelo koje je dalo suglasnost, odobrenje ili potvrdu na pobijano rješenje. U potonjemu slučaju, o žalbi rješavati će tijelo što ga zakon odredi, a kada takvo tijelo nije s zakonom odredjeno, protiv rješenja smije se neposredno upravni prijepor pokrenuti. (2-b) Ništa manje nije zamršenim ni pitanje odredjivanja nadležnosti za odlučenje o žalbi protiv prvostupanjskih rješenja što ih donose pravne osobe nadležne rješavati u upravnim stvarima. Naime, glasom odredaba općega upravnog postupnika imade se razlikovati dvije vrstî pravnih osobâ s javnim ovlastima. Jednom su to pravne osobe u čiji djelokrug pripada rješavanje u upravnim stvarima stanovite grane ili djelatnosti, kao što su, npr., Hrvatske željeznice, Hrvatska pošta, Hrvatske telekomunikacije, etc. Drugi put su to pravne osobe kojima je vršenje ali samo pojedinih javnih ovlastî povjereno, npr. Hrvatski Auto-Klub, Hrvatska Radiotelevizija, etc. Za rješavanje o žalbama protiv rješenja pravnih osobâ one prve vrsti, a to su one koje općenito imadu nadležnost za rješavanje u upravnim stvarima stanovite vrsti i opsega, nadležno je tijelo odredjeno s statutom takve pravne osobe, ali samo kada s zakonom nije propisano da o žalbi rješava kakvo drugo tijelo. Za rješavanje o žalbama protiv rješenja pravnih osobâ one druge vrsti, dakle kada se pobija rješenje donijeto u vršenju pojedinačno povjerenih javnih ovlaštenjâ, nadležno je tijelo uprave samo kada je to s zakonom propisano, što znači da u svim ostalim slučajevima o žalbi rješava tijelo odredjeno s statutom one pravne osobe Toč. (2): Usp. za, i to: (a) nadležnost za rješavanje žalbe općenito u člancima Z.U.P., supra, u svezi s stavkom 1. i 2. članka 10. Zakona; (b) nadležnost za rješavanje žalbe protiv rješenjâ tijelâ središnje državne uprave (toč. (a) u tekstu)) u članku 224. Z.U.P., supra; (c) nadležnost za rješavanje žalbe protiv rješenjâ u pitanjima iz nadležnosti užih ozemljenskih jedinicâ u stavku 2. članka 225. Z.U.P., supra, u svezi s odredbenicama Zakona o sustavu državne uprave, Narodne novine br. 75/93, 48/99, 15/00, 59/01 (Z..S.D.U.), Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine br. 33/01 (Z.L.R.S.), te Zakona o Gradu Zagrebu, Narodne novine br. 62/01 (Z.G.Z.); (d) nadležnost za rješavanje žalbe protiv rješenjâ u pitanjima iz nadležnosti dvaju ili više tijelâ, etc. u člancima 203. i 204. Z.U.P., supra, u svezi s člankom 228. toga Zakona; (e) nadležnost za rješavanje žalbe protiv rješenjâ u pitanjima iz nadležnosti pravnih osoba s javnim ovlastima u članku 229. Z.U.P., supra. Toč. (2-a): Usp. u članku 228. Z.U.P., supra, u svezi s člancima 203. i 204.

33 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (3) Rok za žalbu i odgadjanje ovršenja. Rok za žalbu iznosi petnaest (15) danâ ili, kako zakon kaže, žalbu se podnosi u roku od petnaest danâ, ako s zakonom nije drukčije odredjeno. Žalbeni rok za svaku osobu kojoj se i za svako tijelo kojemu se rješenje dostavlja računa se od dana dostave rješenja. Medjutim, u slučajevima kada se rješenje donosi usmeno, a to su slučajevi poduzimanja iznimno hitnih mjerâ u svrhe osiguranja javnoga mira ili sigurnosti, ili radi otklanjanja neposredne opasnosti po život ili zdravlje ljudi ili imovinu, stranci se smije rješenje priopćiti i usmeno, pa rok za žalbu počima teći od dana priopćivanja. Medjutim, ako stranka nakon što joj usmeno rješenje bude priopćeno zahtjeva da joj se rješenje izdade i u pisanomu obliku, rok za žalbu počima teći od dana dostavljanja rješenja u pisanomu obliku. S razloga toga, ispravnije stvar uredjuje Zakon o općemu upravnom postupku Republike Austrije, glasom kojega rok za žalbu - koji iznosi dva tjedna - počima teći od dana dostavljanja, dotično priopćivanja, rješenja što ga se pobija. Obično se kaže da u načelu žalba imade odgodni učinak. Medjutim, pri tomu se previdja da već sama dopustivost izjavljivanja žalbe imade takvo odgodno značenje, dotično da spr ječava ovršivanje rješenja protiv kojega je žalba dopuštena ili, kako zakon kaže, da se u tijeku roka za žalbu rješenje ne smije, u pravilu, ovršivati. Ono o odgodnomu učinku žalbe odnosi se na slučaj da je u pitanju žalba koja je pravodobna, dopuštena i izjavljena od ovlaštene osobe, kada se rješenje ne će smjeti ovršiti sve dok se rješenje što ga se imade o žalbi donijeti ne bude stranci-žalitelju dostavilo. Samo je iznimno, kako to sada važeći upravni postupnik predvidja, dopušteno pristupiti ovršivanju rješenja i tijekom roka žalbenoga, kao i nakon što je žalba izjavljena, a to je u ovim slučajevima: toga Zakona, te u svezi s stavkom 1. i 2. članka 10. toga Zakona. Toč. (2-b): Usp. u članku 229. Z.U.P., supra, u svezi s stavkom 1. i 2. članka 10. Zakona, te u svezi s stavkom 1. članka 1. toga Zakona. - (a) Kada je tako što s zakonom predvidjeno, što znači da se takve slučajeve smije samo s zakonom predvidjeti. Postoje zasebni zakoni koji propisuju takvu dopustivost, kao što su, primjerice, i to: Zakon o javnomu okupljanju, glasom kojega, npr., žalba što ju se izjavi protiv rješenja o zabrani održavanja javnoga skupa ne odgadja ovršenje rješenja; ili Zakon o kretanju i boravku stranaca, glasom kojega, npr., žalba protiv rješenja o oduzimanju putne listine (isprave) za stranca ne zadržava ovršivanje. (b) Kada je riječ o poduzimanju u javnomu interesu hitnih mjerâ što ih se ne smije odgadjati. Poduzimanje hitnih mjera kakve ne trpe odgadjanje pojavljivati će se poglavito u slučajevima remećenja javnoga reda i mira, elementarnih opasnostî, kao i u svim drugim slučajevima iznimnih stanjâ za državu. (c) Kada bi se zbog odgadjanja da se rješenje ovrši kojoj stranci nanijelo štetu koju se ne bi moglo kasnije popraviti, s tim što se u takvomu slučaju može ovrhu provesti, ali na način da se od zainteresirane stranke - stranke u čijemu se interesu ovrhu provodi - zatraži sukladno osiguranje, što znači s davanjem osiguranja uvjetovati ovršivanje rješenja 12. (4) Da bi se po žalbi moglo postupati, dotično da bi tijelo nadležno o žalbi rješavati moglo poduzimati radnje što ih se za to propisuje, iziskuje se da žalba sadrži odredjene podatke. Podatke što ih žalba mora sadržavati naznačuje Zakon taksativno, propisujući da se u žalbi mora naznačiti rješenje što ga se pobija, naziv tijela koje ga je donijelo, kao i broj te nadnevak rješenja, što je, može se reći, sukladno samoj naravi stvari: riječ je, 12 Usp. u članku 230. (rok za podnošenje žalbe), u članku 231. (odgodni učinak žalbe), u svezi s člancima Z.U.P., supra, te u svezi s člancima 214. i 141. Zakona (dopustivost izdavanja usmenoga rješenja za slučaj poduzimanja hitnih mjerâ). Usp. posebice u u 63. toč. 5. austrijskoga zakona. Što se tiče osebujno toč. (a) usp., i to: (i) u članku Zakona o privremenomu korištenju stanova, Narodne novine br. 66/91, 26/93, 76/93; (ii) u članku 17. Zakona o javnomu okupljanju, Narodne novine br. 22/92, 26/93; (iii) u odredbama Zakona o stranacima, Narodne novine br. 109/03 (Z..Str.). -

34 34 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , naime, o minimumu podataka, o minimumu u tomu smislu da bi se uopće moglo raspoznati o kojoj je stvari riječ. Expressis verbis, Zakon propisuje da je dostatnim, što ne znači i obvezatnim, i samo to da žalitelj izloži u žalbi u svezi s čim je što iz samoga rješenja proizlazi nezadovoljan, s tim da žalbu ne mora, ali samo u pravilu, naročito obrazložiti. Naime, kada se u žalbi iznosi, što je dopuštenim, nove činjenice ili nove dokaze, što je vrlo čestotno slučajem, dužan je žalitelj obrazložiti to, ali samo ono zbog čega ih nije iznio u postupku prvostupanjskomu. Dakle, iznošenje u žalbi novih činjenicâ i novih dokazâ - tzv. beneficium novorum - dopušteno je, ali uz obvezu žalitelja, kako je to već rečeno, da dade razloge iz kojih to nije učinio u postupku prvostupanjskomu. Medjutim, okolnost što se u žalbi iznosi nove činjenice ili nove dokaze imade jedan važni pravni učinak, naime to da se u takvomu slučaju, kada u postupku sudjeluje dvije ili više stranaka sa suprotnim interesima, imade žalbi priklopiti još i onoliko prijepisâ koliko takvih stranaka u postupku sudjeluje. A imade takva okolnost još jedan važni pravni učinak, učinak u smislu jedne zasebne obveze tijela naležnoga, a to je da svakoj od stranaka sa suprotnim interesima dostavi prijepis žalbe dajući joj rok da se o takvim činjenicama i dokazima izjasni, s tim što rok ne smije biti kraći od osam (8) dana, niti dulji od petnaest (15) dana. (4-a) Vrhu predavanja, dašto i rješavanja, žalbe treba od tijela kojemu se žalbu predaje (iudex (administrator) a quo)) - a to je u pravilu tijelo koje je o stvari riješilo u prvomu stupnju, razlikovati od tijela koje o žalbi rješava (iudex (administrator) ad quem)) - to je, u pravilu, tijelo drugoga stupnja. Žalbu se predaje neposredno ili ju se šalje poštom tijelu koje je rješenje donijelo. Medjutim, i žalbu što ju se preda ili neposredno s pomoću pošte pošalje tijelu drugostupanjskomu vrhu roka smatra se kao da je pravodobno predana tijelu prvostupanjskomu, s tim što je u takvomu slučaju tijelo drugostupanjsko dužno žalbu odmah tijelu prvostupanjskomu poslati. Iz svega što je predhodno rečeno, može se ustvrditi svakako i to da se sa žalbenim postupkom nastoji dvostruku svrhu postizati, i to: (a) zaštitu zakonitosti u djelovanju nadležnoga tijela koje je donositeljem upravnog akta; (b) zaštitu subjekata o čijim se pravima i pravnim interesima s takvim aktom odlučuje. S druge pak strane, okolnost izjavljivanja žalbe predmnijeva postojanje rješenja prvo stupanjskoga, dakle rješenja što ga se sa žalbom može pobijati, dotično zaključka u onim slučajevima kad je s zakonom izričito predvidjeno da se protiv zaključka može izjaviti zasebnu žalbu. Medjutim, postupovni zakon španjolski dopušta žalbu protiv svakoga rješenja i protiv svake postupovne radnje s kojom se onemogućuje nastavljanje postupka ili izazivlje nezaštićenost stranaka. (4-b) Glasom postupnika upravnoga, za tijelo prvostupanjsko, dakle ono tijelo čije se rješenje sa žalbom pobija (iudex (administrator) a quo)), proizlaze dosta široka ovlaštenja, i to kako vrhu postupanja po žalbi, tako i vrhu vlastitoga a sa žalbom pobijanoga rješenja. Tijelo prvostupanjsko može, ovisno dašto kako o pretpostavkama postupovno-pravnim i onim materialno-pravnim, na tri načina postupiti po žalbi, i to: (a) žalbu odbaciti zbog formalnih nedostataka; (b) sâmo žalbu riješiti i rješenje što ga se sa žalbom pobija s novim rješenjem nadomjestiti; (c) žalbu dostaviti tijelu drugostupanjskomu. U prvomu redu, tijelo prvostupanjsko ispituje da li je žalba dopuštena, zatim pravodobna, kao i da li je izjavljena od ovlaštene osobe. Daljnja postupanja tijela prvostupanjskoga ovise o tomu da li žalba imade ili ne imade takve formalne nedostatke, a potom da li je opravdanom ili ne Toč. (4): Usp. za, i to: sadržaj podnesaka općenito - u članku 67. Z.U.P., supra, u svezi s člancima te s člancima Zakona; iznošenje činjenica i dokaza - u člancima 143., 158., 182., 199. Z.U.P., supra; postupak s dvije ili više stranaka - u člancima , 131., 134. Z.U.P., supra; rokove - u člancima Z.U.P., supra.

35 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , Toč. (4-a): Usp. u članku 230. (rok za podnošenje žalbe), u članku 231. (odgodni učinak žalbe), u svezi s člancima Z.U.P., supra, te u svezi s člancima 214. i 141. Zakona (dopustivost izdavanja usmenoga rješenja za slučaj poduzimanja hitnih mjerâ), u članku 233. (predavanje žalbe), u člancima (dopustivost žalbe protiv zaključka). Toč. (4-b) Za ovlaštenja tijela prvostupanjskoga u postupanju po žalbi usp. u člancima Z.U.P., supra. - (5) Kada tijelo prvostupanjsko utvrdi da žalba nije dopuštena, ili-i da nije pravodobna ili-i da nije od ovlaštene osobe izjavljena, odbacit će žalbu s rješenjem - protiv potonjega rješenja stranka imade pravo žalbe. Drugim riječima, razlozi za odbacivanje žalbe jesu: (a) nedopuštenost žalbe - što znači da je in concreto pravo na žalbu isključeno; (b) njezina nepravodobnost - što znači da žalba nije predana u roku što ga zakon propisuje; inače, pravodobnost žalbe što ju se preda ili pošalje tijelu drugostupanjskomu izravno se prosudjuje prema danu s kojim je predana, dotično poslana, tijelu drugostupanjskomu; (c) da nije izjavljena od ovlaštene osobe - što znači da žalitelj ne pripada s obzirom na stvar o kojoj se rješava ili s obzirom na druga pitanja koja u postupku u svezi s takvom stvarju iskrsnu u krug osobâ kojima se priznaje pravica da rješenje pobijaju. Kada tijelo prvostupanjsko utvrdi da je žalba i dopuštena, i pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe, ispitati će da li je opravdana ili nije opravdana. U prvomu slučaju, dotično kada utvrdi da je žalba opravdana, daljnje postupanje ovisit će o tomu da li je potrebito novi ispitni postupak provoditi - tu pripada i slučaj kada je stvar bila rješena bez provodjenja zasebnoga ispitnog postupka, ili nije potrebito novi ispitni postupak provoditi: kada nadje da nije potrebito novi ispitni postupak provoditi, može stvar riješiti drugčije i s novim rješenjem nadomjestiti rješenje što ga se sa žalbom pobija. Dašto, i protiv novoga - nadomjesnoga - rješenja stranka imade pravo žalbe. Kada pak tijelo koje je rješenje donijelo nadje da je žalba opravdana, ali da je provedeni postupak ispao nepotpun, a to je moglo utjecati na rješavanje stvari, može ispitni postupak upotpuniti. Na isti način tijelo prvostupanjsko može i onda postupak upotpuniti: (a) kada žalitelj u žalbi iznese činjenice i dokaze takve da bi mogli biti od utjecaja na drugčije rješavanje stvari; ili (b) kada žalitelju nije bila dana, a morala mu je biti dana, mogućnost da sudjeluje u postupku koji je donošenju rješenja predhodio; ili (c) kada žalitelj kojemu je bila dana mogućnost da u postupku sudjeluje naknadno opravda to što takvu mogućnost nije u postupanju predhodećemu iskoristio. Tijelo koje je ožalbeno rješenje donijelo može ovisno o rezultatima što ih je s nadopunjavanjem postupka polučilo stvar u granicama zahtjeva stranke riješiti drugčije, te s novim rješenjem nadomjestiti rješenje što ga se žalbom pobija. Dašto, i protiv toga nadomjesnog rješenja stranka imade pravo žalbe. (5-a) Posvema su zasebnim slučajevi kada je tijelo prvostupanjsko dužno povodom žalbe ispitni postupak provesti. Jednim je od takvih slučajeva kada se rješenje donese a da se predhodno ne provede zasebni ispitni postupak a to je bilo obvezatnim. Kao što je to rečeno, provodjenje zasebnoga ispitnog postupka obvezatnim je u svim slučajevima kada je to potrebito radi utvrdjivanja činjenicâ i okolnostî koje su od značenja za razjašnjenje stvari ili da se strankama dade mogućnost da ostvare i zaštite svoja prava i pravne interese. Drugima su pak slučajevi kada je dopuštenim stvar riješiti po skraćenomu postupku - takvih je slučajeva četiri (4), s tim što je s motrišta obveze da se zasebni ispitni postupak provede isključen slučaj poduzimanja neodgodivo hitnih mjerâ u javnomu interesu. Medjutim, tu se iziskuje da i neke dopunske pretpostavke budu ispunjene, a to je da stranci nije bila dana mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od važnosti za donošenje rješenja, a stranka u žalbi zatraži da se ispitni postupak provede, dotično da joj se pruži mogućnost da se o onim činjenicama i okolnostima izjasni.

36 36 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , U oba ova potonja slučaja, prvostupnjevno tijelo može zahtjev iz žalbe uvažiti i donijeti novo rješenje, što znači da se novo, dotično nadomjesno, rješenje ne će donositi u slučaju kada tijelo prvostupanjsko smatra da zahtjev iz žalbe treba odbiti. Dašto, i protiv ovoga rješenja, premda se to u zakonu izrijekom ne kaže, a nije to trebalo kazivati ni za one predhodne slučajeve, stranka imade pravo žalbe. (5-b) Kada tijelo prvostupanjsko nadje da je žalba što ju se podnijelo dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe, a s novim rješenjem ne nadomjesti ožalbeno rješenje, dužno je bez odgode, najkasnije u roku od 15 dana od dana primitka žalbe, poslati žalbu tijelu nadležnomu da ju rješava te, dašto, uz žalbu i sve spise koji se na predmetak odnose priklopiti.. S danom s kojim se otpremi žalbu radi dostavljanja tijelu drugostupanjskomu, prestaje ovlast tijelu prvostupanjskomu da postupa u odnosnoj stvari sve dok tijelo drugostupanjsko ne dostavi svoju odluku o tomu. Pri svemu tomu, ne bi se smjelo zaboraviti da i u odnosnim slučajevima postupanja tijela prvostupanjskoga za donošenje rješenja važi općeniti rok od mjesec, dotično dva mjeseca, za donošenje (prvostupanjskoga) rješenja Toč. (5): Usp. u člancima 234. i 235. Z.U.P., supra. Kadkada se govori da su to formalni nedostatci žalbe, što bi trebalo zapravo izbjegavati - riječ je o nedostatcima zbog kakvih se ne može utvrditi istobitnost (identité, Wesengleichheit) stvari o kojoj je riječ, a to se nipošto ne smije smatrati, bez obzira na formu, za puku formalnost. U praxisu upravno-sudbenomu bilo se iskristaliziralo motrište da bi tijelo prvostupanjsko onda samo smjelo s novim rješenjem nadomješćivati ono što ga se s žalbom pobija, dakle uz ispunjenost onorečenih pretpostavkî, kada se na takav način ne dira u prava trećih osobâ. Takvo se jedno motrište ne bi bez svake kritike moglo prihvatiti. Okolnost što ju se u praxisu upravno-sudbenomu ističe jest općenito važeća pravna pretpostavka zakonitosti postupanja, dakle pretpostavka kojoj se imade udovoljiti, i uvijek udovoljavati, bez obzira o kakvoj je postupovnoj radnji riječ, dotično da rješavanje ili kakvo drugo postupanje ne smije biti na štetu interesa trećih osobâ, ali niti javnoga interesa. S razloga toga ne bi ju se smjelo isticati u jednomu zasebnom slučaju, naime u slučaju kada se tijelu prvostupanjskomu daje ovlast da ispravi vlastito pogr ješno postupanje, kada ocijeni da njegova prosudba u rješenju pobijanomu - činjenična, pravna, poglavito i diskrecionarna, nije (bila) ispravnom. Toč. (5-a): Usp. u člancima Z.U.P., supra, u svezi, i (6) Postupajući po žalbi tijelo drugostupanjsko, dotično drugo tijelo nadležno da o žalbi rješava, može donijeti ovakve odluke, i to: - o odbacivanju žalbe - kada postoje formalni nedostatci da se o žalbi dalje postupa; - o proglašenju rješenja ništetnim - kada povodom rješavanja o žalbi utvrdi da je u postupku prvostupanjskomu počinjena nepravilnost koja rješenje čini ništetnim; - o poništavanje rješenja zbog nenadležnosti - kada povodom rješavanja o žalbi utvrdi da tijelo koje je ožalbeno rješenje donijelo nije (bilo) nadležnim; - o odbijanju žalbe - kada utvrdi da je žalba neosnovana; - o poništavanju rješenja te, uz dopunu postupka što ga sam provede, o donošenju rješenja s kojim sam rješava stvar ili o poništavanju rješenja te vraćanju predmeta tijelu prvostupanjskomu na ponovni postupak; - o poništavanju rješenja i o donošenju rješenja nadomjesnoga; - o preinačivanju pobijanoga rješenja - kada utvrdi da se svrhu radi koje je rješenje donijeto može postići i s sredstvima kakva su za stranku povoljnija. Tijelo drugostupanjsko, dotično tijelo koje nadležno o žalbi rješavati, odbaciti će žalbu ako je nedopuštena, nepravodobna ili izjavljena od neovlaštene osobe, kada je, dakle, tijelo prvostupanjsko propustilo to učiniti. Ako pak žalbu ne odbaci tijelo to: (1) s stavkom 1. članka 142. te stavkom 2. članka 135. Zakona (obvezatnost provodjenja zasebnoga ispitnog postupka); (2) s stavcima članka 142. i s člankom 143. Zakona (tijek postupka ispitnoga), te i u svezi s člancima Zakona (usmena rasprava); (3) s stavkom 2. članka 232. te u toč. 1. članka 249. Zakona (nove činjenice i novi dokazi); (4) s stavkom 1. članka 135., člankom 143., te s člancima 5. i 8. Zakona (dužnost da se stranci dade mogućnost da sudjeluje u postupku); (4) s stavkom 1. članka 141. i stavkom 2. članka 135. Zakona (riešavanje po skraćenomu postupku neposredno); s člancima 223., 224. te 11. Zakona (pravo žalbe). Toč. (5-b): Usp. u članku 238. Z.U.P., supra, u svezi, i to: (a) s člancima toga Zakona (rješenje); (b) s člancima toga Zakona (nadomješćivanje rješenja ožalbenoga); (c) s člancima 225., 228. i 229. toga Zakona (tijelo nadležno da o žalbi rješava). -

37 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , nadležno za rješavanje o žalbi uzeti će predmet u odlučivanje. U postupku rješavanja žalbe nadležno tijelo će, s obzirom na izričitu odredbu zakona da se rješenje može, dotično mora, proglasiti ništetnim u svako doba, paziti na to da li je se u provedenomu postupku počinilo nepravilnost takvu da čini rješenje ništetnim, dotično paziti da li postoje razlozi ništetnosti. Ako, dakle, tijelo drugostupanjsko utvrdi da takva nepravilnost postoji, proglasiti će takvo rješenje po službenoj dužnosti ništetnim, kao i onaj dio postupka koji je s takvom nepravilnošću zahvaćen. Ukoliko žalbu ne odbaci iz razlogâ nedopuštenosti, nepravodobnosti ili neovlaštenosti, kao i kada ne nadje kakav razlog ništetnosti koji bi ožalbeno rješenje pogadjao, nastaviti će postupanje po žalbi. (6-a) U daljnjemu tijeku, tijelo će drugostupanjsko, s obzirom na izričitu odredbu zakona da nijedno tijelo ne smije, osim kada je na to s zakonom izrijekom ovlašteno, i pod pretpostavkama što ih zakon naredjuje, preuzeti odredjenu stvar od drugoga tijela i samo ju riješiti, isto tako ni prenijeti rješavanje na drugo tijelo, kao i s obzirom na to da se nadležnost ne smije mijenjati dogovorno, paziti po službenoj dužnosti na nadležnost, pak će poništiti rješenje po službenoj dužnosti kada utvrdi da ga je donijelo tijelo nenadležno te, dašto, predmet dostaviti na rješavanje tijelu nadležnomu. Ako rješenje ne poništi zbog nenadležnosti, tijelo drugostupanjsko pristupa ispitivanju da li je postupak koji je rješenju predhodio pra vil no proveden te da li je rješenje pravilno i na zakonu zasnovano, a žalba neos novana. Kada potonje tijelo utvrdi da je pos tupak koji je rješenju predhodio pravilno proveden, a rješenje pravilno i na zakonu zasnovano, a žalba neosnovana, odbiti će žalbu. Isto tako, tijelo drugostupanjsko odbiti će žalbu i kada nadje da je u postupku bilo nedostataka, ali da takvi nisu mogli na rješenje stvari utjecati, a isto tako i kada nadje da je rješenje na zakonu zasnovano, ali iz drugih razlogâ nego što su oni u rješenju naznačeni, s tim što će u svojemu rješenju razloge za to izložiti. Ako pak tijelo drugostupanjsko utvrdi da je u postupku bilo nepravilnosti koje su bile od utjecaja na rješenje stvari, ili pak da rješenje nije pravilno i na zakonu zasnovano, pristupiti će ispitivanju značenja u postupku počinjenih nepravilnostî, dotično povredâ zakona materialnoga. Daljnje postupanje tijela drugostupanjskoga ovisiti će o tomu kakve su vrsti gr ješaka s kojima je postupak ili dio postupka, kao i rješenja, zahvaćen. S jedne strane, imade se nepotpunost i pogr ješnost činjenicâ što ih se utvrdilo, nevodjenje računa o pravilima postupka što je bilo od utjecaja na rješavanje stvari, nejasnost izreke rješenja ili proturječnost izreke s razlozima, a s druge strane imade se pogr ješnu ocjenu dokazâ, izvodjenje iz utvrdjenih činjenicâ pogr ješnoga zaključka vrhu činjeničnoga stanja, pogr ješnu primjenu pravnoga propisa, te izokretanje diskrecijske ocjene (zapravo: ovlasti diskrecionarne). (6-b) Kada tijelo drugostupanjsko utvrdi da su u prvostupanjskomu postupku činjenice nepotpuno ili pogr ješno utvrdjene, ili da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja bi bila od utjecaja na rješenje stvari, ili da je izreka nejasnom, ili da je izreka u proturječnosti s obrazloženjem, može postupiti na dva načina, i to ovisno o vlastitoj ocjeni o tomu da li će nedostatke brže i ekonomičnije odkloniti sâm ili da će to brže i ekonomičnije učiniti tijelo prvostupanjsko. U prvomu slučaju, dotično kada ocijeni da će nedostatke brže i ekonomičnije otkloniti sâm, upotpuniti će postupak i otkloniti nedostatke ili pak preko kojega zamoljenog tijela : (a) ako nadje da se stvar na podlozi činjenicâ utvrdjenih u upotpunjenomu postupku imade drugčije riješiti nego što je bila riješena s rješenjem prvostupanjskim, s svojim rješenjem poništiti će rješenje prvostupanjsko i sam stvar riješiti; (b) obratno, odbiti će žalbu. U drugomu slučaju, dotično kada nadje da će nedostatke brže i ekonomičnije otklo-

38 38 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , niti tijelo prvostupanjsko, s svojim rješenjem poništiti će rješenje ožalbeno i predmet vratiti tijelu prvostupnjevnomu na ponovno postupanje; u potonjemu slučaju tijelo drugostupanjsko dužno je u svojemu rješenju ukazati tijelu prvostupnjevnomu vrhu čega imade postupak upotpuniti, a tijelo prvostupnjevno dužno je u svemu postupiti po drugostupanjskomu rješenju i bez odgadjanja, a najkasnije u roku od 30 (trideset) dana od dana primitka predmeta, donijeti novo rješenje; i protiv toga rješenja stranka imade, što nije ni bilo potrebitim zasebno propisivati, pravo žalbe. (6-c) Kada pak tijelo drugostupanjsko utvrdi da se u prvostupanjskomu rješenju pogr ješno ocijenilo dokaze, ili da je iz utvrdjenih činjenica izveden pogr ješan zaključak vrhu činjeničnoga stanja, ili da je pravni propis glasom kojega se stvar rješava pogr ješno primijenjen, ili da je na temelju diskrecijske ocjene trebalo drugčije rješenje donijeti, s svojim rješenjem poništiti će rješenje prvostupanjsko i sam riješiti stvar. Posvema drugčije stoji stvar s ovlašću tijela drugostupanjskoga, dotično drugoga ovlaštenog tijela kakvog, da ožalbeno rješenje preinači. Tako, dakle, kada tijelo drugostupanjsko utvrdi da je rješenje pravilno vrhu utvrdjenih činjenicâ i vrhu primjene zakona, ali da se svrhu radi koje se rješenje donosi može postići i s drugim sredstvima koja su za stranku povoljnija, s svojim rješenjem izmijeniti će u tomu smislu rješenje prvostupanjsko, i to jedini slučaj da tijelo drrugostupanjsko imade u povodu postupanja po žalbi ovlast ožalbeno rješenje preinačiti Toč. (6) (6-c): Usp. u Z.U.P, supra, i to za: (a) odbacivanje žalbe s rješenjem zbog nedostataka naravi formalne a povodom propusta tijela prvostupanjskoga - u stavku 1. članka 239., u svezi s stavcima 1. i 2. članka 234.; (b) ništenje rješenja zbog nepravilnosti koja ga čini ništetnim, kao i dijela postupka što ga je odnostna nepravilnost zahvatila - u stavku 1. članka 241., u svezi s člancima ; (c) ništenje rješenja zbog nenadležnosti - u stavku 2. članka 241., u svezi s člancima 21. i 25.; (d) odbijanje žalbe - u članku 240.; (e) ništenje rješenja - uz vlastitu nadopunu postupka i donošenje rješenja nadomjestnoga, ili uz vraćanje predmeta tijelu prvostupanjskomu - u članku (7) Jednim je od osebujnih pitanjâ što se u svezi s ovlastima tijela drugostupanjskoga u postupanju po žalbi što ju rješava postavlja jest i doseg zabrane reformationis in peius u postupku upravnomu. Treba odmah reći da zabrana reformationis in peius nije tako apsolutna kao što je to slučaj u postupku parbenomu, s tim što se vrhu toga treba dva slučaja razlikovati, dakle jednom je riječ o reformatio in peius u korist žalitelja, a drugi puta o reformatio in peius na štetu žalitelja. Naime, glasom postupnika upravnoga, tijelo drugostupanjsko imade ovlast da u svrhu pravilnoga rješenja stvari, a povodom žalbe, preinači prvostupanjsko rješenje u korist žalitelja i mimo zahtjeva postavljenoga u žalbi, a u granicama zahtjeva postavljenoga u prvostupanjskomu postupku, kada se s tim ne vrijedja pravo druge osobe. U istu svrhu - pravilno rješenje stvari - smije se prvostupanjsko rješenje u povodu žalbe preinačiti i na štetu žalitelja, ali samo iz razlogâ iz kojih se rješenje konačno u upravomu postupku smije po pravu nadzora poništiti ili dokinuti (npr. stvarna ili mjesna nenadležnost, postojanje ranije donijetoga a pravomoćnog rješenja, etc.),, zatim iz razlogâ iz kojih se ovršno rješenje smije izvanredno dokinuti (npr. u svrhe otklanjanja teške ili neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi, etc.), te iz razlogâ zbog kojih se bilo koje rješenje smije proglasiti ništetnim (stvar iz nadležnosti sudbene, nedopustljivost ili nemogućnost ovršenja, etc.) 16. (8) Zatim, na rješenja tijela drugostupanjskoga, na rješenja drugoga na rješavanje 242.; (f) ništenje rješenja uz donošenje rješenja nadomjestnoga - u stavku 1. članka 243.; (g) preinačivanje rješenja - u stavku 2. članka Usp. u Z.U.P., supra., i to za: (a) zabranu reformationis in peius - arg. iz stavka 1. članaka 244. Z.U.P., supra, u svezi s člancima 4., 5., 8., 14., 49., 80., 135., stavkom 1. članka 141., stavkom 1. članka 143., stavkom 1. članka 158. Zakona; (b) za dopustivost reformationis in peius - u stavku 2. članka 244., u svezi s člancima 263. (razlozi za ništenje ili dokidanje konačnoga rješenja po pravu nadzora), u stavku 1. članka 266. (razlozi za izvanredno dokidanje izvršnoga rješenja), u toč članka 267. (razlozi za proglašenje rješenja ništetnim). -

39 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , žalbe ovlaštenog tijela, dotično na rješenja što ih se donosi o žalbi, imade se na odgovarajući način primjenjivati odredbe zakona s kojima se uredjuje donošenje rješenja prvostupanjskoga. To znači da se u onim pitanjima drugostupanjskoga rješenja koja su uredjena s osobitim odredbama zakona, ne će primjenjivati druge odredbe zakona ni na odgovarajući način. O rješenju drugostupanjskomu postoji nekoliko osobitih odredaba, a to je: (a) da se u rješenju drugostupanjskomu imade ocijeniti i sva naznačenja u žalbi, medjutim, da tijelo drugostupanjsko imade ovlast i samo se na razloge što ih je izložilo tijelo prvostupanjsko pozvati, i to kada je potonje tijelo u svojemu rješenju pravilno ocijenilo odnosna naznačenja; (b) da postoji zasebna odredba o roku za donošenje rješenja o žalbi (usp. infra); (c) da postoji i zasebna odredba o načinu dostavljanja rješenja drugostupanjskoga (usp. niže). U svim ostalim pitanjima smije se odredbe zakona s kojima se uredjuje rješenje prvostupanjsko primijeniti na donošenje rješenja drugostupanjskoga samo na odgovarajući način, dotično prilagodjujući one odredbe na način da postanu smislene s motrišta donošenja rješenja drugostupanjskoga 17. (9) Konačno, osebujnim je i postupanje po žalbi koju se onda izjavi kada rješenje prvostupanjsko nije bilo donijeto, dotično kada je stranka žalbu izjavila kao da je njezin zahtjev odbijen. Za takav slučaj tijelo drugostupnjevo treba najprije utvrditi razloge i opravdanost razlogâ iz kojih rješenje prvostupanjsko nije bilo donijeto, te će u tu svrhu zatražiti od tijela prvostupanjskoga da mu takve razloge priopći. Daljnje će postupanje tijela drugostupanjskoga ovisiti o tomu da li oni razlozi bili opravdani ili ne. Ako tijelo drugostupanjsko utvrdi da rješenje prvostupanjsko nije bilo donijeto iz 17 Usp. u članku 245. Z.U.P., supra, u svezi s člancima 209. (razlozi rješenja prvostupanjskoga), 232. (sadržaj žalbe), (prvostupanjsko rješenje). - opravdanih razlogâ, ili zbog krivnje stranke (a to je isto opravdani razlog, ali apsolutno opravdani, što znači da ne podliježe zasebnoj prosudbi svrhe opravdanosti ), odrediti će tijelu prvostupanjskomu rok za donošenje rješenja, s tim što takav rok ne smije biti duži od jednoga (1) mjeseca. Tijelo drugostupanjsko uvijek samo rješava stvar kada utvrdi da razlozi zbog kojih rješenje prvostupanjsko nije donijeto nisu opravdani, te će u tu svrhu zatražiti od tijela prvostupanjskoga da mu pošalje spise predmeta. U takvim slučajevima daljnje postupanje tijela drugostupanjskoga ovisiti će o njegovoj prosudbi o tomu da li može stvar sâm riješiti prema spisima predmeta, ili ne. Ako tijelo drugostupanjsko, dotično kakvo drugo tijelo vlasno o žalbi odlučivati, nadje da može stvar riješiti prema spisima donijeti će svoje rješenje, a to je, dakle, rješenje s kojim nadomješta postupanje i rješavanje tijela prvostupanjskoga. Ako pak nadje da ne može stvar riješiti samo prema spisima, sâmo će najprije provesti postupak i po postupku što ga provede riješiti stvar, s tim što iznimno može, kada nadje da će postupak brže i ekonomičnije provesti tijelo prvostupanjsko, naložiti tomu tijelu da provede postupak i podatke što ih prikupi dostavi u roku što mu ga odredi, a potom opetoma sâmo riješiti stvar. Zapravo, može se posvema kraće reći da u slučaju kada tijelo drugostupanjsko nadje da ne može stvar riješiti samo prema spisima, postupiti na dva načina, a to je da, u pravilu sâmo provodi i postupak ili pak da, iznimno, naloži tijelu prvostupanjskomu da to učini, s tim što uvijek sâmo stvar rješava. (9-a) Dašto, rješenje tijela drugostupanjskoga što ga donese u slučaju izjavljivanja žalbe zbog toga što rješenje prvostupanjsko nije bilo uopće donijeto, zbog čega se smatra da je zahtjev stranke odbijen, jest konačno, što bi važilo sve i da ta rečenica nije dodana odnosnoj odredbenici zakona, a s obzirom na načelo zakona postupovnoga, naime da protiv rješenja što ih se donese u drugomu stupnju žalba nije nikada dopuštena.

40 40 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , Medjutim, puno je osebujnijim pitanje roka za donošenje rješenja drugostupanjskoga te dostava takvoga rješenja stranci. Rješenje o žalbi mora se donijeti i dostaviti stranci čim je to moguće, a najkasnije u roku od dva (2) mjeseca, računajući od dana s kojim je žalba predana, ako s zasebnim propisom nije odredjen kakav kraći rok. Ako bi pak stranka odustala od žalbe, postupak o žalbi obustaviti će se s zaključkom, protiv kojega stranka, dašto, imade pravo žalbe. Konačno, tu je i način dostavljanja rješenja drugostupanjskoga. Tijelo koje je riješilo stvar u drugomu stupnju šalje, u pravilu, svoje rješenje skupno sa spisima predmeta tijelu prvostupanjskomu, koje je pak dužno rje šenje dostaviti strankama u roku od osam (8) dana od dana primitka spisâ Toč. (9) (9-a): Usp. u članku 245. Z.U.P., supra, u svezi s člankom 218. i sa stavkom 3. članka 11. Zakona, ali i u svezi sa stavkom 4. članka 11. Z.U.P., supra. Usp. članak 247. Z.U.P., supra, u svezi sa člankom 233. Zakona (predavanje žalbe), s člankom 100. Zakona (računanje vremena kada je rok odredjen na mjesece), s člancima Zakona (odustanak od zahtjeva), te s člankom 222. (dopustljivost žalbe protiv zaključka). Usp. u članku 248. Z.U.P., supra Obnova postupka (1) S motrišta osiguranja zakonitosti upravnoga rješavanja, zakonitosti kao utjelovljenja legitimiteta djelovanja što ih poduzimlju javno-pravna tijela (tijela državne uprave i pravne osobe s javnim ovlastima), ne može smatrati dostatnim samo mogućnost i dopustivost izjavljivanja redovitih pravnih lijekova (žalbe protiv rješenja i žalbe protiv zaključka). Uspostavljanje sustava izvanrednih pravnih lijekova jest izrazom razmišljanja o za mršenosti kakvoće prihvatljive pravne zaštite, i vodjenja računa o ekonomičnosti i pravnoj sigurnosti, i polazeći od takvih razmišljanja odgovor na potrebu da se osigura konkretnu pravilnost i zakonitost rješavanja i trajnu jedinstvenost pravnoga poretka (S. Triva et al.). S takvih razlogâ, mogućnost izjavljivanja izvanrednih pravnih lijekova znači dopuš teno i ali pravno strogo uredjeno zadiranje u konačne i pravomoćne upravne akte, s tim što se s razlozima iz kojih je takve pravne lijekove dopušteno izjavljivati, a i granice ispitivanja napadnutih odlučenjâ, nastoji obuhvatiti samo one najteže povrede pravnoga poretka, povrede koje su tijekom donošenja upravnoga akta i u njemu sâmomu iskrsle 19. (2) Naš upravni postupnik predvidja široki krug izvanrednih pravnih lijekova, pravnih lijekova što ih se može, pod pretpostavkama što ih se utvrdjuje s zakonom, koristiti kao osebujne pravne lijekove uperene protiv upravnih akata koji su već stekli konačnost, pravomoćnost ili ovršnost, a kadkada i neovisno o tomu. Izvanredne pravne lijekove može se s onim redoslijedom naznačiti, naime s redoslijedom kako je to i u samomu zakonu naznačeno, i to su obnova postupka, s jedne strane, te naročiti slučajevi ništenja, dokidanja ili mijenjanja rješenja, s druge strane. U one potonje spadaju: (I) mijenjanje i poništavanje rješenja u svezi s upravnim sporom; (II) zahtjev za zaštitu zakonitosti; (III) poništavanje ili dokidanje upravnoga rješenja po pravu nadzora; (IV) dokidanje i mijenjanje pravomoćnoga rješenja uz pristanak ili na zahtjev stranke; (V) izvanredno dokidanje rješenja; (VI) proglašenje rješenja ništetnim 20. (3) Obnovu se upravnoga postupka može, kao izvanredni pravni lijek smatrati nečim što je s obzirom na njegovu narav pravo-zaštitnu sâmomu upravnom postupniku primjereno. S tim u svezi zanimljivim je ukazati i na način kako to sâm zakon izražava, naime na način da o onim drugim izvanrednim pravnim lijekovima govori kao o naročitim slučajevima ništenja, dokidanja ili mijenjanja 19 Usp. S. Triva et al., Gradjansko parnično procesno pravo..., supra, p Za obnovu upravnoga postupka usp. u člancima Z.U.P., supra, a za izvanredne slučajeve ništenja, dokidanja i mijenjanja upranoga rješenja u člancima toga Zakona. -

41 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , rješenja. S razloga toga obnovu se i tretira skupno s problemom izvanrednih pravnih lijekova općenito. Karakteristika obnove kao izvanrednoga pravnog lijeka izražava se ponajprije u tomu što se s takvim pravnim lijekom omogućuje da se pod odredjenim uvjetima obnovi postupak koji je u nekoj pojedinačnoj upravnoj stvari (bio) okončan s donošenjem rješenja ili zaključka protiv kojega više ne pristoji mogućnost izjavljivati žalbu kao redoviti pravni lijek (konačno rješenje, u tekstu zakona doslovce: rješenje konačno u upravnomu postupku ) 21. (4) Za dopustljivost obnove postupka kao pravnoga lijeka nije od važnosti to da li je konačnost steklo rješenje prvostupanjsko ili pak rješenje drugostupanjsko. Obično će to biti rješenje drugostupanjsko, donijeto, inače, u povodu žalbe. Medjutim, postupak može biti okončan i s rješenjem prvostupanjskim, dakle u slučajevima kad žalba protiv takvoga rješenja nije dopuštena ili kada je dopuštena, ali nije bila izjavljena u roku, ili od ovlaštene osobe. Razlozi pak za obnovu dani su alternativno, što znači da postojanje bilo kojega od razlogâ daje mogućnost da se ishodi obnovljanje postupka a, dašto, postojanje razlogâ koji se kumuliraju može pojačavati vierojatnost da se obnovu i dopusti. Inače ih se primijećujući da ih postupnik nabraja taksativno i iscrpno (što znači da nije dopušten nikakav drugi razlog za obnovu kakvoga se ne bi moglo u izričitim odredbama zakona prepoznati), dade se s obzirom na njihovu nutarnju narav i pravno značenje svrstati, kako će se to vidjeti, u tri skupine 22. (5) Prva skupina obuhvaća razloge tičuće se prijepleta novih činjenicâ ili novih dokazâ, kao što su: 1) ako se sazna za 21 Za obnovu upravnoga postupka usp. u člancima Z.U.P., supra, a za izvanredne slučajeve ništenja, dokidanja i mijenjanja upranoga rješenja u člancima toga Zakona Usp. u članku 249. Z.U.P., supra. Usp. I. Krbek, Upravno pravo (II.)..., supra, str et s. - nove činjenice, nadje ili stekne mogućnost da se uporabi nove dokaze koji bi, sami ili u svezi s već izvedenim i uporabljenim dokazima, mogli dovesti do drukčijeg rješenja; 2) ako je rješenje doneseno na podlozi lažne isprave ili lažnoga iskaza svjedoka ili vještaka, ili ako je do rješenja došlo kao posljedica kakvog djela kažnjivog prema kaznenom zakonu; 3) ako se rješenje zasniva na presudi donesenoj u kaznenom postupku ili u postupku po privrednomu prijestupu, a ta presuda bude pravomoćno dokinuta; 4) ako je rješenje povoljno za stranku donijeto na osnovi neistinitih naznačenjâ stranke s pomoću kojih je tijelo koje je postupak vodilo bilo dovedeno u zabludu; 5) ako se rješenje tijela koje je postupak vodilo zasniva na kakvomu predhodnom pitanju, a nadležno tijelo je to pitanje poslije riješilo u bitnim točkama drukčije. Druga se skupina onih razlogâ tiče nepodobnosti službene osobe ili nepravilnoga sastava nadležnoga tijela, kao što je to: 6) kada je u donošenju rješenja sudjelovala službena osoba koja je prema zakonu morala biti izuzeta; 7) ako je rješenje donijela službena osoba nadležnoga tijela koja nije bila ovlaštena za to; 8) ako kolegijalno tijelo koje je rješenje donijelo nije rješavalo u sastavu predvidjenom s postojećim propisima ili ako za rješenje nije glasovala propisana većina. Razlozi treće skupine tiču se pak povredjivanja nekih temeljnih pravâ stranke u upravnomu postupku, dakle: 9) ako osobi koja je trebala sudjelovati u svojstvu stranke nije bila dana mogućnost da sudjeluje u postupku; 10) ako stranku nije zastupao zakonski zastupnik, a prema zakonu morao ju je zastupati; 11) ako osobi koja je sudjelovala u postupku nije bila dana mogućnost da se služi s svojim jezikom 23. (6) Ovlaštenje da se traži obnovu postupka priznaje se stranci, zatim tijela koje 23 Usp. u članku 249. Z.U.P., supra. Usp. et I. Krbek, Upravno pravo (II.)..., supra, pp et s.; B. Babac, Upravno postupovno pravo..., supra, pp et s. -

42 42 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , je (bilo) donijelo rješenje s kojim je postupak okončan koje ga pokreće po službenoj dužnosti, te Glavnomu državnomu odvjetniku - uz iste pretpostavke kao i stranci. Za pokretanje obnove postupka propisan je i rok, i to: rok subjektivni i rok objektivni: (a) Prvi, dotično subjektivni, rok iznosi mjesec danâ od trenutka kada je stranka došla u mogućnost da se koristi s kojim od razloga obnove. Ako bi rok počeo teći prije nego što bi rješenje postalo konačno u upravnom postupku, taj se rok računa od dana kad je rješenje postalo konačnim, dotično od dana s kojim je konačno rješenje dostavljeno. (b) Objektivni pak rok iznosi pet (5) godinâ, računajući od trenutka dostavljanja rješenja stranci, pa se po protijeku tog roka obnovu postupka ne može tražiti, niti ju se može pokrenuti po službenoj dužnosti. Ipak, ali samo u nekim iznimnim slučajevima, koji su izričito u zakonu predvidjeni - dakle, slučaj rješenja kao posljedice djela kaznenoga (podtoč. 2) toč. (3) supra)), zatim slučaj rješenja donijetoga na osnovi dokinute presude kaznene (podtoč. 3) toč. (3) supra)), a isto i slučajevi isključenja (rasjedanja obvezatnoga ex lege (podtoč. (5)) toč. (3) supra)), može se obnovu tražiti, dotično pokrenuti, i nakon protijeka onoga roka od pet godinâ. Obnovu postupka upravnoga pokreće se s prijedlogom za obnovu - kada stranka traži obnovu postupka, s tim da ga podnese u propisanim rokovima, te zaključkom kada o obnovi odlučuje nadležno tijelo po službenoj dužnosti. Sâma nadležnost za rješavanje o obnovi postupka pripada onomu tijelu koje je donijelo rješenje s kojim je postupak okončan. To će u pravilu biti, jer je pravilom dvostupnjevno rješavanje, tijelo drugostupanjsko, ali to može biti i tijelo prvostupanjsko - u slučajevima kada je s njegovim rješenjem postupak okončan. Medjutim, stranka je vlasna prijedlog s kojim traži obnovu postupka predati ili poslati bilo tijelu koje je o stvari rješavalo u prvomu stupnju, bilo tijelu s čijim je rješenjem postupak okončan, dakle tijelu nadležnomu da o obnovi odluči in merito 24. (7) Postupak rješavanja o prijedlogu za obnovu postupka odvija se, načelno, u dvije faze, i to: (a) prva faza u kojoj se ispituje postupovne pretpostavke za postupanje po prijedlogu, kao i vjerojatnost ishodjenja drugčijega rješenja; (b) druga faza koja može nastupiti samo ako se u prvoj fazi obnovu dopusti, a u kojoj se prijedlog ispituje in merito. U prvoj fazi nadležno tijelo ispituje da li je prijedlog za obnovu pravodoban, izjavljen od ovlaštene osobe, te da li je okolnost na kojoj se prijedlog zasniva učinjena vjerojatnom, kao i o tomu da li su okolnosti, dotično dokazi što ih se iznosi takvi da bi mogli do drugčijega rješenja dovesti. Na taj način, daljnji tijek postupka, dotično prijelaz u drugu fazu, ovisiti će o tomu kakvu odluku nadležno tijelo o prijedlogu donese u toj prvoj fazi 25. (8) A rješavajući o prijedlogu u smislu kako je izloženo nadležno tijelo može iskoristiti dva ovlaštenja, dotično prijedlog odbaciti ili, ako ga ne odbaci, odbiti ga, i to: (a) Nadležno tijelo odbaciti će prijedlog s zaključkom kada utvrdi da je nepravodoban, ili da je izjavljen od neovlaštene osobe, ili kada utvrdi da okolnost na kojoj se prijedlog zasniva nije učinjena vjerojatnom. (b) Nadležno tijelo odbiti će prijedlog s rješenjem kada utvrdi da okolnosti i/ili dokazi što ih se iznosi kao razlog za obnovu, nisu takvi da bi mogli dovesti do drukčijega rješenja. Tek ako nadležno tijelo ne bi nijedno od takvih rješenjâ ili zaključaka donijelo, dotično kada ne odbaci, ali niti odbije prijedlog, može postupanje prijeći u drugu fazu. 24 Usp., i to: (a) za ovlaštenje - u članku 250. Z.U.P., supra; (b) za rok - u članku 252. Z.U.P., supra; (c) za prijedlog za obnovu - u članku 254. Z.U.P., supra; (d) za nadležnost - u člancima Z.U.P., supra Usp., i to: (a) za ovlaštenje - u članku 250. Z.U.P., supra; (b) za rok - u članku 252. Z.U.P., supra; (c) za prijedlog za obnovu - u članku 254. Z.U.P., supra; (d) za nadležnost - u člancima Z.U.P., supra. -

43 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , To znači da je nadležno tijelo, dašto u pretpostavci da je prijedlog pravodoban i izjavljen od ovlaštene osobe, došlo do zaključka da okolnosti dotično dokazi što ih se kao razloge za obnovu iznosi jesu takvi da bi mogli do drugčijega rješenja dovesti ili, drugim riječima, tek kada se našlo da su pretpostavke za obnovu postupka ispunjene, uslijediti će druga faza postupka u povodu prijedloga za obnovu: (i) Nadležno tijelo donosi najprije, u pravilu, zaključak o dopuštanju obnove postupka (iudicium rescindens), s kojim podjedno odredjuje i u kojemu će se opsegu postupak obnoviti. (ii) Medjutim, kada je to prema okolnostima slučaja mogućim, a u interesu je ubrzanja postupka, nadležno tijelo može, čim utvrdi postojanje pretpostavki za obnovu, prijeći na one radnje postupka što ih se imade obnoviti, ne donoseći zasebnoga zaključka s kojim obnovu dopušta. (iii) Postupak se može obnoviti u cijelosti ili samo pojedine radnje u postupku, što znači samo one postupovne radnje koje su zahvaćene razlozima obnove ili, kako zakon propisuje, samo one postupovne radnje na koje utječu razlozi obnove 26. (9) Na podlozi podataka pribavljenih u prijašnjemu i u obnovljenomu postupku nadležno tijelo donosi rješenje o stvari koja je bila predmetom postupka (iudicium rescissorium). S tim rješenjem može se prijašnje rješenje koje je bilo predmetom obnove postupka ostaviti na snazi ili ga pak s novim rješenjem nadomjestiti, s tim što u potonjemu slučaju, nadležno tijelo može, s obzirom na sve okolnosti pojedinoga slučaja, prijašnje rješenje poništiti - što znači i sve pravne posljedice što ih je takvo rješenje proizvelo, ili samo dokinuti dakle spr ječiti da kakve daljnje pravne posljedice budu izazvane. U svezi s dopustljivošću ovršenja rješenja što ga se s prijedlogom za obnovu osporava, vrijedi pravilo da takav prijedlog ne odgadja ovršenje odnosnoga rješenja, medjutim, tijelo koje je nadležno za odlučivanje o prijedlogu za obnovu, može riješiti da se odgodi ovršenje dok se ne odluči o pitanju obnove postupka, ali samo kada drži da će prijedlog za obnovu biti uvažen. Suprotivno tomu, zaključak s kojim se dopušta obnovu odgadja ovršenje rješenja protiv kojega se obnovu postupka dopustilo Osebujni izvanredni pravni lijekovi (1) Prvim je od osebujnih izvanrednih pravnih lijekova mijenjanje i ništenje rješenja u svezi s upravnim prijeporom. Glasom izričite odredbe postupnika, tijelo protiv čijega je rješenja pravodobno pokrenut upravni prijepor može do okončanja prijepora, ako uvažava sve zahtjeve iz tužbe, poništiti ili izmijeniti svoje rješenje, ali samo iz onih razlogâ iz kojih bi sud mogao takvo rješenje poništiti, ako se s tim ne vrijedja pravicu stranke u upravnomu postupku ili neke treće osobe. Pretpostavke su, proizlazi, za ništenje ili mijenjanje upravnoga rješenja u svezi s upravnim prijeporom slijedeće: - da je protiv odnosnoga rješenja pravodobno pokrenut upravni prijepor, dašto od strane ovlaštene osobe, osobe ovlaštene na tužbu: to znači da je prijepor pokrenut najkasnije tridesetoga (30-oga) dana od dana s kojim je upravni akt dostavljen stranci koja je tužbu podnijela, s tim što tužitelj može biti samo pojedinac, pravna osoba, skupina osoba, naselje, etc., koji smatra da mu je s upravnim aktom povrijedjeno kakvo pravo ili neposredni osobni interes zasnovan na zakonu; - da upravni prijepor nije završen, okončan ili, kako to zakon doslovce kaže, do okončanja prijepora, što znači sve dok se odnosnoj stranci sud ne dostavi rješenje s kojim tužbu odbacuje, ili presudu što ju u upravnomu prijeporu donese; 26 Usp. u odredbenicama članaka Z.U.P., supra. Usp. et B. Babac, Upravno postupovno pravo..., supra, pp et s Usp. u odredbenicama članaka Z.U.P., supra. Usp. et B. Babac, Upravno postupovno pravo..., supra, pp et s. -

44 44 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , da postoje razlozi zbog kojih bi i sud mogao poništiti takvo rješenje, što znači jedan od razlogâ zbog kojih se upravni akt smije u upravnomu prijeporu pobijati (nepravilna primjena zakona, nenadležnost tijela u pitanju, povrede pravila postupka koje su mogle biti od utjecaja na rješavanje stvari); - da se s ništenjem ili s izmjenom rješenja ne vrijedja pravo stranke u upravnom postupku, a ni neke treće osobe, što znači da mora postojati situacija u kojoj se nekoj od stranaka u upravnomu postupku (upravni postupci s kontrarnim ili kontradiktornim strankama), ili trećoj osobi (to će biti obično ona kojoj je trebalo dati mogućnosti da štiti svoje interese u postupku upravnomu, ali to nije učinjeno) vrijedja neko pravo baš s ništenjem ili mijenjanjem rješenja od strane nadležnoga tijela povodom upravnoga prijepora. Nadležnost za poništavanje ili izmjenu rješenja - za mijenjanje ili ništenje rješenja što ga se u upravnomu prijeporu osporava nadležno je tijelo protiv čijega se rješenja upravni prijepor pravodobno pokrene. To znači da to može biti tijelo koje je stvar riješilo u drugomu stupnju, ali i tijelo koje je stvar riješilo u prvomu stupnju, kada je njegovo rješenje konačno u upravnomu postupku ili, kako to doslovce kaže zakon upravno-sudbeni, kada je riječ o aktu prvostupanjskomu protiv kojega nema mjesta žalbi u upravnomu postupku 28. (2) Pravne posljedice u svezi s usvajanjem takvoga izvanrednog pravnog lijeka ništenja ili izmjene rješenja u svezi s upravnim prijeporom razlikuju se prema tomu da li je u svezi s upravnim prijeporom riječ o ništenju ili o mijenjanju rješenja. S ništenjem rješenja ništi se i pravne učinke što ih je takvo rješenje proizvelo, te se stvar vraća u stanje u kojemu bi se nalazila da rješenje što ga se poništi nije nikada ni bilo donijeto, s tim što će nadležno tijelo biti dužno, kada je to potrebito, uspostavu prijašnjega stanja naložiti, kao i uvažiti sve druge zahtjeve iz tužbe. S preinačivanjem rješenja smije se ići samo u pravcu da se usvoji sve zahtjeve iz tužbe, što znači da tu postoji apsolutna zabrana reformationis in peius, medjutim, mijenjanje rješenja ne bi smjelo biti poduzeto ako stoji koji od razlogâ da se rješenje poništi po pravu nadzora, ili da ga se proglasi ništetnim. Zasebnim su problemom pravni učinci u svezi s nastavkom postupanja sudbenoga, a neodvisno o tomu kakvo upravno rješenje bude povodom pokrenutoga upravnog prijepora donijeto - da li takvo da se rješenje pobijano u upravnomu prijeporu samo mijenja ili takvo da ga se ništi u cijelosti ili djelomično. Svakako, nadležno upravno tijelo biti će dužno sud obavijestiti o tomu da je ništilo ili mijenjalo rješenje što ga se u upravnomu prijeporu osporava s pravodobno podignutom tužbom. Naime, kada nadležno tijelo istodobno s tijekom postupka sudbenoga donese drugi akt s kojim se mijenja ili u cijelosti ili djelomično stavlja izvan snage upravni akt protiv kojega upravni prijepor bude pokrenut, obavijestiti će, pored tužitelja, istodobno i sud o tomu. U takvomu slučaju sud će pozvati tužitelja da u roku od petnaest (15) dana izjavi da li je s naknadno donijetim upravnim aktom zadovoljan ili ostaje pri tužbi i u kojemu opsegu, dotično da li tužbu proširuje i na novi akt. Ako tužitelj izjavi da je s novim upravnim aktom zadovoljan ili ako u narečenomu roku ne dade izjavu, sud će donijeti rješenje o obustavi postupka, a ako tužitelj izjavi da s novim upravnim aktom nije zadovoljan, sud će s postupkom nastaviti 29. (3) Drugim je od onih osebujnih izvanrednih pravnih lijekova zahtjev za zaštitu zakonitosti, dakle pravni lijek što ga u propisanomu roku imade pravo izjaviti glavni državni odvjetnik, i to protiv pravomoćnoga rješenja donijetoga u stvari u kojoj upravni prijepor nije dopuštenim voditi, a sudbena zaštita ne 28 Usp. u članku 261. Z.U.P., supra, u svezi s odredbama Z.U.S, supra. Usp. et B. Babac, Upravno postupovno pravo..., supra, pp et s Usp. u članku 261. Z.U.P., supra, u svezi s odredbama Z.U.S, supra. Usp. et B. Babac, Upravno postupovno pravo..., supra, pp et s. -

45 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , bi bila ni izvan upravnoga prijepora osiguranom, ako smatra da je s pobijanim rješenjem povrijedjen zakon. U svezi s podizanjem zahtjeva za zaštitu zakonitosti važnim je uočiti ove pojedinosti, i to: (a) Pretpostavke što ih se imade za podizanje zahtjeva za zaštitu zakonitosti ispuniti - jesu ove: - rješenje mora biti pravomoćno, što znači rješenje protiv kojega se ne može izjaviti žalbu, niti se više može upravni prijepor pokrenuti; - da je rješenje donijeto u stvari u kojoj se ne može voditi upravni prijepor, a sudska zaštita nije osigurana ni izvan upravnoga prijepora; - da po prosudbi nadležnoga državnog odvjetnika postoji povreda zakona učinjena s takvim rješenjem; - da je zahtjev podnijet u propisanomu roku - rok za podizanje zahtjeva za zaštitu zakonitosti iznosi mjesec dana od dana kada je rješenje državnom odvjetniku (bilo) dostavljeno, a ako mu nije bilo dostavljeno - onda u roku od šest (6) mjeseci od dana dostave stranci. (b) Nadležnost za odlučivanje o zahtjevu za zaštitu zakonitosti: o zahtjevu za zaštitu zakonitosti odlučuje tijelo nadležno za rješavanje o žalbi protiv takvoga rješenja, a ako se takvoga tijela ne imade, ili ako žalba u takvoj stvari nije dopuštenom - onda Vlada Republike Hrvatske. Povodom zahtjeva za zaštitu zakonitosti nadležno tijelo može samo ili dokinuti pobijano rješenje ili zahtjev odbiti, s tim što protiv potonjega rješenja ne pristoji pravo žalbe, a niti je, dašto, dopuštenim vodjenje upravnoga prijepora 30. (4) Poništavanje ili dokidanje po ovlasti nadzornoj jest, može se smatrati, najosebujnijim i pravno najzanimljivijim a naravi je upravnoga odlučivanja i najprimjerenijim 30 Usp. u članku 262. Z.U.P., supra. Usp. et B. Babac, Upravno postupovno pravo..., supra, pp et s. - izvanrednim pravnim lijekom. Pri tomu, razlikuje se, dašto, poništavanje po ovlasti nadzornoj od dokidanja kr jepošću takve ovlasti. Nadležnost upravnih tijelâ za odlučivanje o ništenju ili dokidanju po nadzornoj ovlasti uredjena je po načelu podrednosti, što znači da nadležnost prvenstveno nadležnih tijelâ isključuje nadležnost svakoga daljnjeg tijela. Tako je propisano da je za ništenje ili dokidanje po nadzornoj ovlasti rješenje nadležno donijeti: (a) tijelo drugostupanjsko, a ako je riječ o rješenju takvoga tijela ili kada se takvoga tijela ne imade - tijelo što ga odredjuje zakon; (b) ako takvo tijelo zakon nije odredio - ministarstvo, ili drugo tijelo središnje državne uprave, u čiji djelokrug pripada upravna stvar koja je predmetom postupka; (c) ako se pak ne može utvrditi u čiju nadležnost pripada odredjena upravna stvar, ili je riječ o rješenju ministarstva ili kojega drugog tijela središnje državne uprave - Vlada Republike Hrvatske. Pravni učinci rješenja što ga se donese povodom ovakvoga pravnog lijeka ovise o tomu da li je riječ o ništenju ili dokidanju - općenito, s ništenjem rješenja po pravu nadzora ništi se i sve pravne posljedice što ih je takvo rješenje proizvelo (dakle, pravni učinci rješenja o ništenju protežu se ex tunc), s tim što će nadležno tijelo, ovisno o potrebi, naložiti da se uspostavi prijašnje stanje ili štogod drugo što je potrebito da bi se odklonilo štetne posljedice što ih se s rješenjem možebitno izazvalo. U slučaju dokidanja pak ne ništi se pravne posljedice što ih je rješenje što ga se dokida do tada proizvelo, ali se priječi da ih proizvodi dalje (pravni učinci ex nunc). Protiv rješenja što ga se donese u postupku ništenja ili dokidanja po pravu nadzora nije dopuštena žalba, već se protiv takvoga rješenja može izravno pokrenuti upravni prijepor Usp. u člancima 263. i 264. Z.U.P., supra, u svezi: (a) s člancima , te s toč. 1. članka 267. toga Zakona (stvarna nadležnost); (b) s člankom 12. Z.U.P., supra

46 46 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (pravomoćnost rješenja); (c) s člancima 203. i 204. toga Zakona (izprepleteni upravni akti); (d) s člancima toga Zakona (mjesna nadležnost); (e) s člancima 223. i 224. toga Zakona (dopustivost žalbe); (e) s odredbama Z.U.S., supra (vodjenje upravnoga prijepora). (5) Rješenje konačno u upravnomu postupku nadležno tijelo poništiti će iz s zakonom strogo odredjenih razlogâ po pravu nadzora. Poništavanju po pravu nadzora podliježu rješenja koja su konačna u upravnomu postupku, što znači i neodvisno o tomu da li su postala pravomoćnim, te kako su postala konačnima, naime da li u prvomu ili u drugomu stupnju, da li je žalba bila izjavljivana ili ne. U svezi s tim pravnim lijekom važnim su ove pojedinosti: (a) Razlozi za poništavanje po pravu nadzora očituju kao teške povrede normi postupnika upravnoga, a iz načina kako to zakon izražava dalo bi se zaključiti poništiti će se - da vrhu toga stoji ne samo ovlast već i dužnost taj pravni lijek izjaviti. Razlozi za ništenje po pravu nadzora jesu ovi: - kada je rješenje donijelo stvarno nenadležno tijelo, a nije riječ o slučaju o stvari iz nadležnosti sudbene ili o stvari o kakvoj se u upravnomu postupku ne smije uopće rješavati; - ako je u istoj stvari ranije doneseno pravomoćno rješenje, s kojim je odnosna upravna stvar bila drukčije riješenom; - kada je rješenje donijelo jedno tijelo bez suglasnosti, potvrde, odobrenja ili mišljenja drugoga tijela, a to se glasom zakona ili drugoga propisa kao pretpostavku za pravovaljanost akta iziskuje; - ako je rješenje donijelo mjesno nenadležno tijelo; - kada je rješenje doneseno kao posljedica prisile, iznude, ucjene, pritiska ili druge kakve nedopuštene radnje. (b) Rješenje koje je konačno u upravnom postupku može se dokinuti po pravu nadzora, što znači da ne stoji dužnost već samo ovlast da se to poduzme. Razlozi za dokidanje po pravu nadzora svode se samo na jedan naslov, a to je da je s rješenjem očito povrijedjen materialni zakon. Medjutim, kada je riječ o stvari u kojoj sudjeluje dvije ili više stranaka s suprotnim interesima, rješenje se smije dokinuti samo po pristanku zainteresiranih stranaka. Što se pak tiče ovlaštenja za podnošenje zahtjeva tijelu nadležnomu za ništenje ili dokidanje po pravu nadzora valja razlikovati poništavanje od dokidanja. Naime, nadležno tijelo donosi rješenje o poništenju rješenja po službenoj dužnosti, na zahtjev stranke ili državnoga odvjetnika, dočim se rješenje o dokidanju ne može po zahtjevu stranke donositi, već samo po službenoj dužnosti ili na zahtjev državnoga odvjetnika 32. (6) Za poništavanje i dokidanje rješenja rješenja po nadzornoj ovlasti propisani su rokovi. I vrhu toga treba odlučivanje o ništenju od odlučivanja o dokidanju razlikovati, a potom - što se tiče ništenja - i kakvoću razlogâ iz kojih se ništenje može zahtijevati dotično poduzeti, i to kako slijedi. Rješenje o dokidanju po pravu nadzora, što znači kada je s pobijanim rješenjem očito povrijedjen materialni zakon, smije se donijeti u roku od jedne (1) godine od dana kada je rješenje postalo konačnim upravnom postupku. Rješenje o ništenju po pravu nadzora smije se donijeti u roku koji je propisan ovisno o kakvoći razloga iz kojega se ništenje zahtijeva ili poduzima, dakle: - neodvistno o rokovima što ih zakon propisuje kada je rješenje donijeto kao posljedica prinude, iznude, ucjene, pritiska ili kakve druge nedopuštene radnje; - u roku od pet (5) godina od dana kada je rješenje postalo konačno u upravnomu postupku, kada je riječ razlozima: (a) stvar- 32 Usp. u člancima 263. i 264. Z.U.P., supra, u svezi: (a) s člancima , te s toč. 1. članka 267. toga Zakona (stvarna nadležnost); (b) s člankom 12. Z.U.P., supra (pravomoćnost rješenja); (c) s člancima 203. i 204. toga Zakona (izprepleteni upravni akti); (d) s člancima toga Zakona (mjestna nadležnost); (e) s člancima 223. i 224. toga Zakona (dopustivost žalbe); (e) s odredbama Z.U.S., supra (vodjenje upravnoga prijepora).

47 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , ne nenadležnosti tijela koje je rješenje donijelo, a nije riječ o rješenju koje je u upravnom postupku doneseno u stvari iz sudske nadležnosti ili u stvari o kojoj se uopće ne može rješavati u upravnom postupku; (b) postojanja pravomoćnoga rješenja s kojim je stvar bila ranije drugčije riješena; (c) okolnost da je rješenje donijeto bez suglasnosti, potvrde, odobrenje ili mišljenja drugoga tijela, a to je po zakonu obvezatnim. - u roku od godine dana od dana kada je rješenje postalo konačnim u upravnomu postupku, kada je riječ o mjesnoj nenadležnosti kao razlogu 33. (7) Dokidanje ili mijenjanje pravomoćnoga rješenja uz pristanak ili po zahtjevu stranke jest osebujni izvanredni pravni lijek s kojim nadležno tijelo radi uskladjivanja sa zakonom dokida ili mijenja uz pristanak ili po zahtjevu stranke, a ne vrijedjajući pri tomu pravo treće osobe, pravomoćno rješenje s kojim je stranka stekla kakvo pravo ili s kojim joj je naložena kakva obveza. Kada je riječ o dokidanju ili izmjeni rješenja koje je nepovoljno za stranku, traži se pored zahtjeva stranke još i to da po motrištu tijela nadležnoga postoji potreba da se rješenje izmijeni ili dokine, i to samo radi uskladjivanja sa zakonom. Dakle, pretpostavkama su za dokidanje rješenja uz pristanak ili po zahtjevu stranke ove: (a) da je riječ o pravomoćnomu rješenju; (b) da je po motrištu tijela nadležnoga u rješenju nepravilno primjenjen materijalni zakon; (c) da postoji pristanak ili zahtjev stranke; (d) da se s novim rješenjem ne vrijedja pravo treće osobe; (e) da su dokidanje ili izmjena rješenja potrebiti da bi se rješenje uskladilo sa zakonom. 33 Usp. u člancima 263. i 264. Z.U.P., supra, u svezi: (a) s člancima , te s toč. 1. članka 267. toga Zakona (stvarna nadležnost); (b) s člankom 12. Z.U.P., supra (pravomoćnost rješenja); (c) s člancima 203. i 204. toga Zakona (izprepleteni upravni akti); (d) s člancima toga Zakona (mjesna nadležnost); (e) s člancima 223. i 224. toga Zakona (dopustivost žalbe); (e) s odredbama Z.U.S., supra (vodjenje upravnoga prijepora). Za odlučivanje o dokidanju ili mijenjanju rješenja na zahtjev ili po pristanku stranke nadležno je tijelo koje je rješenje donijelo, a tijelo drugostupanjsko samo kada je sa svojim rješenjem riješilo o stvari. Ako tijelo koje je bilo nadležno bude dokinuto ili pak prestane biti nadležnim za stvar o kojoj je riječ, rješenje donosi tijelo koje je nadležno u vrijeme odlučivanja o zahtjevu ili povodom pristanka stranke. Kao i dokidanje općenito, tako i dokidanje po zahtjevu ili uz pristanak stranke imade učinka, a isto je to propisano i za mijenjanje rješenja odnosnim povodima, imade učinka samo za ubuduće (ex nunc), što znači da se ne dira pravne učinke što ih se već izazvalo, već se samo priječi da ne nastanu ubuduće. Što se tiče pravnih lijekova, žalba protiv novoga rješenja donesenoga s naslova mijenjanja ili dokidanja rješenja uz pristanak ili po zahtjevu stranke dopuštena je samo kada je takvo rješenje donijelo tijelo prvostupanjsko. Ako je rješenje donijelo tijelo drugostupanjsko, dotično ako je rješenje tijela prvostupanjskoga konačno, može se protiv takvoga rješenja izravno pokrenuti upravni prijepor 34. (8) Izvanredno dokidanje ovršnoga rješenja, to je upravna mjera što ju poduzimlje nadležno tijelo, ali i izvanredni pravni lijek što ga se izjavljuje, sa svrhom da se dokine ovršno rješenje kada postoji potreba da se u svrhu otklanjanja teške i neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi, javnu sigurnost, javni mir i poredak ili javni moral, ili da se otkloni kakvo poremećenje u gospodarstvu, i to samo u opsegu koliko je to prijeko potrebitim da se opasnost po opće društvene interese otkloni ili potonje interese zaštiti, a to se ne bi moglo s drugim sredstvima postići, s takvima da bi se manje diralo u stečena prava. S tim u svezi ističe se, i to: (a) Pretpostavke za izvanredno dokidanje ovršnoga rješenja, a to su ove: 34 Usp. u članku 265. Z.U.P., supra, u svezi s člankom 12. toga Zakona (pravomoćnost rješenja), s člancima 223. i 224. (dopuštenost žalbe), te s odredbama Z.U.S., supra.

48 48 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , da je riječ o rješenju koje je postalo ovršno, što znači da nije bitnim da li je postalo pravomoćnim, pa čak niti konačnim u upravnomu postupku; - da bi se s ovršenjem takvoga rješenja izazvalo (i) tešku i neposrednu opasnost za život i zdravlje ljudi, javnu sigurnost, javni mir i poredak ili javni moral, ili pak (2) poremećenja u gospodarstvu, a to su oni važni društveni interesi ; - da ne postoji mogućnost da se drugim sredstvima s kojima bi se manje diralo u stečena prava uspješno otkloni onu opasnost ili zaštiti gospodarstvo, dotično i druge opće interese. (b) Nadležnost za izvanredno dokidanje ovršnoga rješenja uredjena je opetoma po načelu podrednosti, a to znači: - da je najprije nadležno tijelo prvostupanjsko, a tijelo drugostupanjsko samo ako ono predhodno to ne učini; - ako se drugostupanjskoga tijela ne imade, nadležno je ministarstvo ili drugo tijelo središnje državne uprave u čiji djelokrug pripada upravna stvar koja je predmet postupka; - ako se ne može niti predhodni način nadležnost utvrditi, nadležna je Vlada Republike Hrvatske. (c) Što se tiče pravnih učinaka, treba reći da ovršno rješenje može biti u cijelosti ili pak djelomično dokinutim (dakle s pravnim učincima ex nunc), ali uvijek ovisno o opsegu u kojemu je to nužno učiniti da bi se opasnost otklonilo ili gospodarstvo dotično i druge opće interese zaštitilo. Dašto, za izvanredno dokidanje nije predvidjen rok, što je i razumljivim s obzirom da se takav pravni lijek može onda samo kada se imade situaciju koja čini prijeko potrebitim poduzeti takvu mjeru da se one opasnosti spriječi ili opće interese zaštiti. Protiv rješenja s kojim se prijašnje rješenje dokida dopuštena je žalba samo kad je takvo rješenje donijelo tijelo prvostupanjsko. U protivnom, protiv takvoga rješenja može se neposredno pokrenuti upravni prijepor. Stranka koja zbog dokidanja rješenja trpi štetu imade pravo na nadoknadu samo stvarne štete. Za rješavanje o zahtjevu za nadoknadu štete nadležan je sud koji odlučuje o upravnim prijeporima, što znači da se o nadoknadjivanju takve štete odlučuje u prijeporu pune jurisdikcije Upravni sud Republike Hrvatske kao nadležan. O visini nadoknade štete nadležni sud rješava po svojemu uvjerenju uzimajući u obzir sve okolnosti slučaja 35. (9) Proglašenje rješenja ništetnim može se smatrati izvanrednim pravnim lijekom s kakvim se smije u svako doba poništiti ili proglasiti ništetnim ono upravno rješenje koje boluje od nekih manjkavosti što ih zakon izrijekom utvrdjuje kao razloge ništetnosti. Tako, ništetnim se mora proglasiti svako upravno rješenje: (a) koje je u upravnom postupku doneseno iz sudbene nadležnosti ili u stvari o kojoj se uopće ne smije u upravnom postupku odlučivati; (b) s čijim bi se ovršenjem moglo uzrokovati neko djelo kažnjivo po zakonu kaznenomu; (c) čije ovršenje nije mogućim; (d) koje je nadležno tijelo donijelo bez predhodnog zahtjeva stranke, a na koje rješenje stranka nije naknadno izričito ili prešutno pristala; (e) koje sadrži nepravilnost koja je po nekoj izričitoj zakonskoj odredbi predvidjena kao razlog ništetnosti; (f) čije bi ovršenje bilo protivno temeljnim načelima pravnoga poretka. Za proglašenje rješenja ništetnim nadležnim je ili tijelo koje ga je donijelo ili tijelo drugostupanjsko, a ako se pak ne imade tijela drugostupanjskoga - tada tijelo koje imade ovlast nadzora nad tijelom koje je rješenje do- 35 Usp. u članku 266. Z.U.P., supra, u svezi s člancima (ovršnost rješenja), s člancima 223. i 224. (dopuštenost žalbe), te s odredbama Zakona o upravnim sporovima (vodjenje upravnoga prijepora i parnice radi nadoknade štete). -

49 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , nijelo. Protiv rješenja s kojim se neko rješenje proglašuje ništetnim dopuštena je žalba, s tim što se protiv takvoga rješenja može, ako se ne imade tijelo koje bi o žalbi rješavalo, neposredno pokrenuti upravni prijepor. Rješenje se može proglasiti ništetnim po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke ili državnoga odvjetnika. Dašto, za proglašenje rješenja ništetnim nije predvidjen nikakav rok ili, kako se to u zakonu doslovce kaže, rješenje se u svako doba proglasiti ništetnim, a može ga se proglasiti ništetnim u cijelosti ili djelomično. Kao što je to već više puta naglašivano, s ništenjem rješenja, kao i, isto tako, s proglašenjem rješenja ništetnim, poništava se i sve pravne posljedice što ih je takvo rješenje izazvalo, što znači da rješenje s kojim se neki upravni akt proglašava ništetnim, dotično s kojim ga se poništava, imade pravnoga učinka ex tunc. Za razliku od ništenja rješenja, s dokidanjem rješenja ne poništava se pravne posljedice što ih je takvo rješenje proizvelo, ali se onemogućuje daljnje proizvodjenje pravnih posljedicâ s takvim rješenjem (pravni učinak ex nunc). Za slučaj da se sa stanovitim rješenjem povrijedilo zakon, a povreda može biti razlogom za obnovu postupka, ili za ništenje, dokidanje ili mijenjanje rješenja, tereti osobita dužnost tijelo koje za takvo rješenje sazna, dotično dužnost da bez odgode o tomu obavijesti tijelo nadležno za pokretanje postupka i donošenje rješenja u svezi s postojanjem razloga ništetnosti Sažetak U ovomu odsječku raspravilo se neke probleme tijeka upravnoga postupanja u svezi s redovitim i izvanrednim pravnim lijekovima, kao neke zasade naučavanja o pravnim lijekovima. 36 Usp. u članku 269. Z.U.P., u svezi, i to: (1) s odredbama Z.o.S., supra, te u svezi s Z.S.D.U., supra; (2) s odredbama K.Z. ; (2.)); (3) s člancima ; (4) s člankom 126. Z.U.P., supra; (5) u svezi s odredbama Z.o.I., supra; (6) s odredbama Us.R.Hr.-Proč., supra. - Zatim se razmotrilo postupovno-pravne zasade žalbe kao pravnoga lijeka, s naročitim naglaskom na razlikovanje žalbe protiv rješenja naspram žalbi protiv zaključka, kao i s naglaskom na ovlastima tijela prvostupanjskoga u odlučivanju o žalbi. Konačno, raspravilo se glavna postupovno-pravna pitanja u svezi s izvanrednim pravnim lijekovima, s tim što se zasebno tretiralo obnovu postupka naspram ostalim, kako to i zakon kaže, osobitim slučajevima poništavanja, dokidanja ili mijenjanja upravnoga rješenja OVRHA UPRAVNA. UPRAVNE MJERE I SANKCIJE Izvršenje upravnoga akta i upravna ovrha (1) Izvršenje upravnoga akta, baš kao i izvršenje kakvoga drugog javno-pravnog odlučenja, jest u funkciji osiguranja da s takvim aktom namjeravani pravni učinci i nastupe, posebice u slučajevima kada to ovisi i o ispunjenju s odnosnim aktima naložene obveze. Obično se izvršenje upravnoga akta smatra samo jednim od uredjenjâ ovrhe kao prinudnoga ostvarivanja tražbinâ na podlozi ovršnih i vjerodostojnih listinâ ( ispravâ ) te osiguranja tražbinâ. U svezi s tim, kao što je to već rečeno, a ovdje neka je ponovljeno, razvila su se velika na svu sreću samo pravno-teorijska neslaganja, naime o tomu da li je ovršnost bitnim svojstvom upravnoga akta, kao što to tvrdi, npr., francuska teorija javnoga prava. Smatra se da neslaganja takve naravi mogu nastati i razvijati se samo u pretpostavci da se nastupanje namjeravnih pravnih učinaka čini ovisnim o ovršnosti kao mogućnosti ishodjenja prinudnoga, što nije, medjutim, ispravnim poglavito s obzirom na to što daleko najveći broj upravnih akata ili ne iziskuje ovršivanje prinudno in principio, npr. rješenja o stjecanju državljanstva hrvatskoga s naslova prirodjenja, etc., ili što se i po onim aktima kakvi ga in principio i

50 50 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , Usp. G. Vedel, Droit administratif..., supra, pp , poglavito pp ; G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif..., supra, t. 1., pp et s.; I. Krbek, Upravno pravo (II./1957.),..., supra, pp En passant, za primijetiti je još jednom da treba izraze ovrha, ovršan, etc. rabiti, osim svega i u svezi s izbjegavanjem zbrka oko izvršitbenih (o)vlasti (puissances gouvernementales, Regierungsgewalten ), izvršenja politike ili zadatka koji iz kakvoga zakona proizlazi, etc., a tako odredjuje i (sudbeni) Ovršni zakon, Narodne novine br. 57/96, 29/99, 42/00, 173/03, 194/03 (Ovr.Z.) - usp. posebice u stavku 1. članka 1. toga Zakona. - pretpostavljaju, kao što je to, npr., rješenje o razrezivanju obveze poreske, obično postupi dragovoljno 37. (2) U pitanju je, očitim je, sâm pojam ovršnosti, pojam čije značenje ovisi o koncepciji u smislu koje se postavlja sâme odrednice upravnoga akta, o koncepciji po crti koje se njegove odrednice izvodi. U pretpostavci da se upravni akt imade, kao što se to čini u teoriji francuskoj, odrediti kao pravni akt što ga javna uprava jednostrano izdaje da s obvezama što ih nameće ili s pravima što ih prizna ili povjeri modificira pravnu uredjenost (ordonnancement juridiqe) stanovite subjektivne pravne situacije (situation juridique subjective), moralo bi se svojstvo ovršnosti smatrati bitnim. Dašto, pravnu uredjenost u smislu francuskomu može se modificirati samo i jedino s ovršenjem, ali tako da se potonje razumijeva ne samo kao prinudnu ovrhu, već i bilo kakvu drugu radnju nadležnoga tijela da se djelotvornost upravnoga akta osigura, što znači onu modifikaciju pravne uredjenosti izvjesne pravne situacije. Medjutim, u hrvatskoj teoriji upravnoga prava prevladava, kao što se vidjelo, druga koncepcija o upravnomu aktu, koncepcija u smislu koje ovršnost nije bitnom odrednicom njegovom jer pravni učinici upravnoga akta mogu nastupiti i bez ikakvoga utjecanja ovršenju, potonje shvaćajući onako kako to I. Krbek kaziva, naime da u užemu i tehničkom smislu riječi ovršenje upravnoga akta znači prinudno provesti u život izreku upravnoga akta, pošto je stranka propustila da to dragovoljno učini, a tako kaziva i hrvatski Ovršni zakon, dočim se za mnoge upravne akte uopće i ne iziskuje zasebno ovršivanje, s obzirom da se sa samim donošenjem uprav noga akta polučuje čitav potrebiti pravni učinak, ili je ostvarenje akta na volju stranci ostavljeno 38. (3) Ovršenje može biti ali, kao što je to gore ukazano, i ne mora uslijediti kao posljednji stadij u upravnomu postupanju, nu u svakomu to je stadij koji može uslijediti tek nakon što upravni akt bude već donijet. Koncepcija o ovršenju upravnoga akta znači da upravi nije dopušteno da u odnosnoj upravnoj stvari, što će reći u stvari u kojoj je upravni akt donijet, izravno pristupi neposrednomu upravnomu djelovanju (prinudnomu ovršenju), već tek u za to zasebno predvidjenomu i naročito propisanomu postupku. Ali, ne samo to, iziskuje se, da bi upravi bilo dopušteno pristupiti daljnjemu djelovanju, ovršenju, i jednu daljnju osebujnu pretpostavku ispuniti, dotično mora uprava u tu svrhu donijeti osebujni ali formalni upravni akt. S takvim aktom se, ili s nadomjestkom za takav akt, kao što je to, npr., nagodba, ili konstituira ili deklarira da stanoviti pravni odnošaj imade svojstvo prinudne ovršivosti 39. (4) S takvom se uredjenošću poglavito (a) sili upravu na to da prije nego što izravnomu djelovanju pristupi, dobro promisli što će i uz kakve okolnosti s naslova akta ali glasom propisa zakonskih poduzeti, dotično smjeti poduzeti, zatim se (b) jamči da sudionici na koje će se takvo upravno djelovanje, ovrhu, protegnuti sudjeluju i u postupku u kojemu će se pretpostavke za dopustivost prinudnoga ovršenja ispitivati, kao i (c) osigurava da se ispita prije nego što se poduzme bilo kakvu 38 Usp. G. Vedel, Droit administratif..., supra, pp , poglavito pp ; G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif..., supra, t. 1., pp et s.; I. Krbek, Upravno pravo (II./1957.),..., supra, pp et s. Usp. posebice u stavku 1. članka 1. Ovr.Z.., supra Usp. G. Vedel, Droit administratif..., supra, pp , poglavito pp ; G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif..., supra, t. 1., pp et s.; I. Krbek, Upravno pravo (II./1957.),..., supra, pp et s. Usp. posebice u stavku 1. članka 1. Ovr.Z.., supra. -

51 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , radnju s kojom se začima ili provodi prinudno ovršenje primjerenost modaliteta (načina i sredstava) ovršenja. U ustrojstvu sudobne uprave samo je iznimno, u s naročitim propisima strogo predvidjenim slučajevima, dopuštenim izvjesne mjere ovrhe provoditi, a da upravni akt još ne bude ni donesen, npr. ovrha kada postoji opasnost od odgadjanja, kao i u još nekim slučajevima što ih se sa zakonom izrijekom propisuje. Sudobni upravni postupci odlikuju s tim što se, uz za to naročito propisane pretpostavke i prije donošenja rješenja o nekoj obvezi, dopušta donijeti, ali samo privremeni zaključak u svrhu osiguranja da će se obvezu izvršiti 40. (5) Neka se podcrta i to da neposlušnost naspram upravnomu aktu (neispunjavanje obveze što ju upravni akt utvrdjuje) nije kažnjivom sama po sebi, što ne znači da ne postoje zasebni slučajevi ali deliktne odgovornosti zbog toga što se odbije u odklanjanju općih opasnosti sudjelovati ili druge kakve s upravnim aktom naložene obveze ispuniti. A, osim toga, uprava ne smije niti po miloj volji svojoj niti glasom svojega auktoriteta ovršenju upravnoga akta pristupiti, već jedino glasom ovlaštenja zakonskoga, uporabljujući u takvu svrhu samo ona glasom naloga nadležnih tijelâ prinudna sredstva što ih zakon kao raspoloživa predvidja a pojedinačna situacija u svezi s ovršenjem nužnim čini. S tim u skladu izgradjuje moderno pravo upravno zaseban sustav ovrhe i dopustivih prinudnih sredstava u svezi s tim, sve to sa svrhom da bude strogo zakonski uredjeno pitanje kada se smije pristupiti ovršenju prinudnomu i s kojim se sredstvima smije to činiti Usp. u člancima 292. i 293. Z.U.P., supra. Usp. posebice I. Krbek, Stranka u upravnomu postupku..., supra, str et s Za otklanjanje opće opasnosti usp. npr., u članku 43. u svezi s člankom 27. Zakona o zaštiti od požara, Narodne Novine br. 58/93.; za ovršenje usp. Ovr. Z., supra. Usp. posebice I. Krbek, Stranka u upravnomu postupku..., supra, str et s. - (6) U razr ješivanju pitanja o tomu tko ovršnu snagu aktu upravnomu podjeljuje, razvilo se dva različita uredjenja, uredjenja što ih se primjenjuje manje ili više u većemu broju zemalja. Prema prvomu, uredjenju francuskomu, ovršnu snagu daje upravnomu aktu njegov donositelj sâm ili, drugim riječima, ovršna snaga upravnoga akta proizlazila bi iz njega sâmoga, pak se u Francuskoj sve više i govori o décision executoire (ovršno odlučenje). Prema drugomu, uredjenju anglo-američkomu, smatra se da ovršnu snagu upravnomu aktu daje vlast sudbena, što znači da tek glasom odluke sudbene uprava smije svoju odluku prinudno ovršiti. Drugim riječima, dok se u uredjenju tipa francuskoga ovršnost upravnoga akta predmnijeva, pak i samu dozvolu ovršenja, osim slučajeva u kojima to sudbena vlast samo iznimno čini, izdaje uprava, dotično nadležno javno-pravno tijelo, dotle se u uredjenju anglo-američkomu za ovršnost upravnih akata iziskuje osobito zakonsko ovlaštenje, što in ultima linea sudovi prosudjuju i presudjuju. Za naše se pravo može to uočiti da je načelno uredjenje francusko usvojenim, što imade, s tim u svezi, značajne su-odnosnice po oblikovanje uloga u postupku: u sustavu anglo-američkomu uprava je tužitelj a stranka tuženik; u sustavu francuskomu, baš kao i u našemu, stranka se može braniti od ovršenja upravnoga s postupnikom predvidjenim sredstvima a, uz pretpostavke što ih se propiše, imade ovlast i upravni prijepor voditi 42. (7) Od ovršnosti akta upravnoga, akta koji je, u tomu smislu riječi, ovršni naslov (titulus executionis) ujedno, valja dopuštenost ovrhe (executione permissum esse) razlikovati. Dopuštenost ovršenja imade se s dozvolom ovršenja utvrditi, sa zaporkom o ovršnosti ili, kako to već tko slično tomu nazivlje. Drugim riječima, izdavanje dozvole ovršenja (ili sličnoga odlučenja) kao zaseb- 42 Za ovršenje usp. Ovr. Z., supra. Usp. V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp et s.; I. Krbek, Stranka u upravnomu postupku..., supra, str et s. -

52 52 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , Usp. u članku Z.U.P., supra. - noga akta u postupku prinudnoga ovršenja jest jednom od pretpostavkî da bi se ovršenju akta uopće smjelo pristupiti, a znači samo to da se u zasebnomu postupku, dotično u ovršnomu postupku, imade najprije provjeriti da li je izvršni naslov valjan, da li je postao ovršnim, da li na putu ovršenju ne stoje kakve pravne ili zbiljske zaprijeke, kao i to da se procijeni koji od načina ovršenja vodi svrsi radi koje se ovršenje nalaže a da je, podjedno, za ovršenika podjedno i najblaži. Ipak, izmedju dozvole ovršenja kao akta s kojim se utvrdjuje dopuštenost ovrhe i nalaže ovršenje valja razlikovati onu zaporku o ovršnosti ili, kako to kaže postupnik, potvrdu o izvršnosti, i to kako slijedi 43. (8) Dopuštenost ovršenja i nalog da se imade ovršenju pristupiti utvrdjuje se s dozvolom ovršenja u slučajevima kada je za provodjenje ovrhe upravne nadležno tijelo državne uprave koje je rješavalo u prvomu stupnju, dočim se potvrdu o ovršnosti izdaje u svim ostalim slučajevima, dotično u slučajevima za koje je propisano da za ovršenje nije nadležno tijelo koje je rješavalo u prvomu stupnju, kao i slučajevima kada su u prvomu stupnju rješavale pravne osobe s javnim ovlastima. Razlika je, dakle, u tomu što se s potvrdom o ovršnosti utvrdjuje i provjerava sve ono što i s dozvolom ovršenja, uključujući tu i odredjivanje načina na koji se imade ovršenje provesti, načina što ga se ima smatrati spodobnim, ali se s tim aktom ne nalaže i samo ovršenje, već su tijelo nadležno, dotično pravna osoba s javnim ovlastima, koji su rješavali u prvomu stupnju, dužni ovršni naslov dostaviti tijelu nadležnom za ovršenje, skupno s potvrdom o ovršnosti, kao i s prijedlogom za način ovršenja. Tijelo nadležno za ovršenje dužno je u sa zakonom propisanomu roku naložiti ovršenje. Na isti se način postupa i kada su za ovršenje upravnoga akta nadležni sudovi, što znači da je nadležno javno-pravno tijelo dužno na rješenje što ga je izdalo staviti potvrdu o ovršnosti i dostaviti ga sudu nadležnom za ovršenje 44. (9) Naravno, za ovršenje sudbeno važi uredjenje što ga propisuje Ovršni zakon, dakle zakon koji uredjuje postupak po kojemu sudovi provode prinudno ostvarenje tražbina na podlozi ovršnih i vjerodostojnih listinâ. Čak što više, odredbe Ovršnoga zakona ne primijenjuje se na postupke ovrhe što ih propisuju zasebni zakoni, a medju takve spada svakako i Zakon o općemu upravnom postupku. Medjutim, stvar nije tako jednostavnom kako to smjera odnosna odredba Ovršnoga zakona: budući da, naime, za ovršenje novčanih tražbinâ opći upravni postupnik upućuje na sudbeno ovršenje, ispada da će se, jer za sudbeno ovršenje važi onaj Ovršni zakon, potonji ipak primjenjivati na ovršenje u upravnim stvarima Glavne značajke upravnoga ovršenja (1) Primjena je sredstava ovršenja uredjena s obzirom na vrst naložene obveze, a to je s obzirom, zapravo, na predmet ovršenja. S obzirom na predmet ovršenja pak imade razlikovati obveze novčane naspram obvezama nenovčanim a, isto tako, obveze koje su strogo osobne od onih koje to nisu, s tim što valja reći da se ta dva kriterija mogu, ali i ne moraju poklapati, premda se u značajnomu broju slučajeva poklapaju. Novčane obveze nisu u pravilu strogo osobne, a nenovčane obveze mogu biti, ali i ne moraju biti strogo osobne. Sredstva ovršenja prinudnoga različita su s obzirom na predmet ovršenja, pak iz razloga takvoga nije dopustivim, npr., propise koji važe za prinudno ovršenje strogo osobnih, što će reći ne- 44 Usp. u članku 278. u svezi s člankom 277., te u svezi s člankom 283. Z.U.P., te supra Usp. u stavku 2. članka 1. Ovr.Z., supra, u svezi s odredbenicama članaka 276., 278., 277. Z.U.P., supra, u svezi s člankom 283.toga Zakona. -

53 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , nadomjestljivih, obvezâ, naročito tzv. neposrednu prinudu, primjenjivati i za utjerivanje novčanih obvezâ 46. (2) Odredjivanje načina utjerivanja novčanih obvezâ ovisi opet i o tomu da li se ovršenje imade na pokretnim stvarima tjelesnim provesti, ili na pokretnim stvarima netjelesnim (poglavito tražbine), ili na nekretninama pak. Ne-novčane obveze mogu biti opetoma, kao što se to znade, nenadomjestljive ili nadomjestljive. Nadomjestljive obveze smije i treća osoba na trošak obvezane osobe ovršiti, pak se ta obveza za potonju iz ne-novčane u novčanu pretvara. Ona treća osoba stoji u pravnomu odnošaju samo s javno-pravnim tijelom koje ovršenje provodi, a nikako prema osobi ovršenika, a troškovi koji zbog primjene takvoga načina ovršenja nastanu znače za osobu ovršenika zasebnu obvezu novčanu. Nadomješćivati se radnju ovršenika smije samo ako treća osoba može činjenje kakvo izvesti kao i ovršenik sâm. Kada su u pitanju strogo osobna činjenja, kao i kada ovršenik ima štogod propustiti ili trpjeti, ne će nadomješćivanje moći biti dopustivim. Nenadomjestljive obveze ovršuje se s neizravnom (psihičkom) prinudom ili s neposrednom prinudom. Primjena posredne prinude znači da se na ovršenika utječe tako što mu se prijeti da će za slučaj da svoju obvezu ne izvrši u roku ostavljenomu biti novčano kažnjen ili i pritvoren čak. Ako bi takav rok bezuspješno protekao, prinudno će se sredstvo s kojim je zapriječeno primijeniti a primjenu daljnjih sredstava prinude novim prijetnjama u izgled staviti. Takvu kaznu kao sredstvo ovršenja valja strogo lučiti od represivne kazne što ju izriču sudo vi zbog kaznenoga djela ili prekršaja Usp. u članku 278. u svezi s člankom 277., te u svezi s člankom 283. Z.U.P., te supra. Usp. V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp et s.; I. Krbek, Stranka u upravnomu postupku..., supra, str et s Usp. u članku 278. u svezi s člankom 277., te u svezi s člankom 283. Z.U.P., te supra. Usp. V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp et s.; I. Krbek, Stranka u upravnomu postupku..., supra, str et s. - (3) Represivna kazna imade pred očima već počinjeno djelo u čemu se ne može više ništa promijeniti, dočim kazna kao sredstvo ovršenja prinudnoga zadire u samo djelovanje ovršenikovo, sa svrhom da ga se navede da svoju obvezu izvrši. S prvom se onom kaznom ispašta za djelo što ga se već počinilo, s drugom se kaznom izražava samo prinudjivanje da se djelo u ovršenju od strane ovršenika samoga poduzme. Za prim jenu kazne kao sredstva ovršenja prinudnoga ne iziskuje se ovršenikovu krivnju kakvu, već je dopuštenim, čim ovršenik ne udovolji svojoj dužnosti dragovoljno, pristupiti primjeni sredstva prinude s kojim je zapr ječeno, ne ispitujući, što je i shvatljivim, krivnju ovršenikovu kakvu. Isto je tako shvatljivim da je protiv pravnih osobâ i drugih skupnostî dopustivim, razumijeva se, za razliku od pojedinaca, samo kaznu novčanu kao prinudno sredstvo primijeniti. Visinu ovršne kazne s kojom se ovršeniku prijeti ne odmjeruje se prema stupnju krivnje, već prema jačini otpora što ga se očekuje. Čim ovršenik svoju dužnost ispuni, ili čim nastupi okolnost da ju ne može više ispuniti, ili da ju ne može ispuniti pravodobno, ili pak okolnost da samo ovršenje postane bespredmetnim, otpada i primjenjivanje takvoga prinudnog sredstva. S druge pak strane, ovršenje se ne će tu, izuzimajući ononarečene slučajeve, zaustaviti, kao što je to slučaj kada se izdrži ili plati kaznu izrečenu za kazneno djelo ili prekršaj. Od ovršenika će se iznudjivati ispunjenje s ovršnim kaznama sve dok svoju obvezu ne ispuni, dakle tu ne će važiti, kao u slučaju kazne izrečene za kazneno djelo ili za prekršaj, načelo non bis in idem. Da bi primjenjivanje takvoga prinudnog sredstva bilo dopuštenim, mora biti stanovitoj osobi pojedinačno i osebujno zapr ječeno, dočim represivna kazna smije uslijediti samo kao štetna pravna posljedica za pojedinačne ali osobito predhodno utvrdjene zločine ili prekršaje. Iz različnosti tih dviju vrstî kažnjavanja baš to proizlazi da je dopuštenim, dašto kada se ispune propisane ili naredjene

54 54 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , Usp. u članku 278. u svezi s člankom 277., te u svezi s člankom 283. Z.U.P., te supra. Usp. V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp et s.; I. Krbek, Stranka u upravnomu postupku..., supra, str et s. - pretpostavke za to, naporedno ih primjenjivati, što znači, dakle, da takva kažnjavanja nisu načelno medjusobno isključivim. Medjutim, kako to postupnik izrijekom propisuje, kada se ovršenje radi ispunjenja ne-novčane obveze ne može više uopće, ili ne može pravodobno provesti s ovršenjem preko treće osobe ili s pomoću posredne prinude, ovršenje će se moći, ovisno o naravi obveze, provesti i neposrednom prinudom, dašto kada s propisima nije što drugo odredjeno. Naravno, oblici su prinude neposredne različni, a porabi ju se ovisno o vrsti, naravi, obveze ovršenikove. Neposredna prinuda može biti uperena protiv same osobe ovršenika (npr. prinudno liječenje, prinudno predvodjenje osobe koju se imade saslušati, etc.) ili protiv stvari njegove (npr. oduzimanje predmetâ zaraženih stanovitom bolešću, rušenje gradjevine opasne ili protupropisno podignute). Takva se sredstva prinude smije primijeniti u ovršenju onih ne-novčanih obvezâ koje nije mogućim uopće ili nije mogućim pravodobno s ovršenjem preko drugih osobâ ili s posrednom prinudom provesti 48. (4) U izboru sredstava ovršenja što će ih se in concreto primijeniti, važi načelo srazmjernosti, što znači da se kada postoji mogućnost da se ovršenje na više načinâ provede ili uz primjenu preraznih sredstava, ovršenje imade provesti na onaj način i uz primjenjivanje onoga sredstva koje je po ovršenika najblaže, a da se do svrhe dodje. To, nadalje, znači da u obličju ljestvice kakve ne postoji nikakav redoslijed u primjenjivanju sredstava prinude, redoslijed što bi ga se unaprijed propisalo, već se u svakomu pojedinačnom slučaju imade s motrišta srazmjernosti ispitati prikladnost sredstva prinudjivanja što bi ga se željelo primijeniti. Dašto, načelo srazmjernosti jest samo parcialnim izrazom općega načela države koja se vodi s idejom o vladavini prava, naime da se u nalaganju obveza strankama imade primjenjivati zakonske mjere koje su za stranku, caeteris paribus s motrišta postizanja svrhe, ovdje ovršenja, povoljnije. Od toga jest odjelitim pitanje kojim će se putom ili što je točnijim, koji će put zakon propisati, upravnim ili sudbenim, ovršenje provoditi, dotično da li će to uprava sâma činiti (ovršenje upravno), ili će ga se tijelima vlasti sudbene u nadležnost staviti (ovršenje sudbeno). Obično se oba puta ovršenja predvidja, dakle i ovršenje upravno i ovršenje sudbeno, s tim što se, onda, u zakonu postupovnomu, izrijekom propisuje slučajeve u kojima je medjutim obvezatno utjecati se ovomu ili onomu putu ovršenja. U uredjenju prava hrvatskoga, onaj prijeplet znači da je upravno ovršenje pravilom a sudbeno ovršenje iznimkom: predvidja ga se samo za ovršenje radi namirenja novčanih tražbinâ. Medjutim, i u slučaju ovršenja s pomoću puta sudbenoga, tijelo koje je nadležno izdati dozvolu ovršenja, dotično ovršenje odrediti, a to je donositelj upravnoga akta, s tim što ga sudbeno-ovršno tijelo sâmo provodi, i glasom propisâ koji za ovršenje sudbeno važe, kao i s tim što je tijelo sudbeno vlasno ispitivati da li je odnosno javno-pravno tijelo bilo nadležno ovršenje odrediti uz, dašto, i ovlast i dužnost akt, naslov ovršni, za koji drži da je ništetan, odbiti ovršiti Usp. u članku 287. Z.U.P., supra, te u članku 273. Z.U.P., u svezi sa stavkom 3. članka 5. Z.U.P., supra. Usp. i u člancima 275. i 276. Z.U.P., supra. S obzirom da je za sudbeno ovršenje, dotično za postupak po kojemu sudovi provode prinudno ostvarenje tražbinâ na temelju ovršnih i vjerodostojnih listinâ (ovršni postupak), donijet zasebni zakon koji, osim svega, imade i značenja za postavljanje hrvatske terminologije i u domeni ovršenja, to će se ovdje naznačiti kratke natuknice o elementarnim pojedinostima iz toga zakona koje su od značenja i za osmišljavanje i provodjenje ovršenja upravnoga. U postupku ovršenja upravnoga biti će obvezatnim rabiti slijedeće ali naspram sada važećemu opće-upravnomu postupniku nadomjestne termine (usp. posebice u članku 2. Ovr. Z., supra, i to: (1) izrazi tražbina, ovrhovoditelj, ovršenik i rješenje o ovrhi - riječ je o izrazima što ih se imade namjesto onih novčano potraživanje ili nenovčana obveza, tražitelj izvršenja, izvršenik te zaključak o dozvoli ovršenja rabiti;

55 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (5) Pravni naslov koji figurira za ovršenje jest prije svega rješenje što ga se u upravnomu postupku donese, a zatim i zaključak. Rješenje i zaključak ovršuje se kada postanu ovršivi. Ovršenje se može i glasom nagodbe provesti, ali samo naspram osobi koja je u nagodjenju sudjelovala, i na način kako je to u samoj nagodbi utanačeno. Drugostupanjsko rješenje s kojim se preinačilo prvostupanjsko rješenje postaje ovršnim čim se stranci dostavi. Prvostupanjsko rješenje postaje ovršivim, i to: (a) s istekom roka za žalbu - ako se žalbu nije izjavilo; (b) s dostavljanjem stranci - kada žalba nije dopuštena; (c) s dostavljanjem stranci - kada izjavljivanje žalbe ne odgadja ovrhu; (d) s dostavljanjem stranci rješenja s kojim se žalbu odbacuje ili odbija. Ponešto modificirana pravila važe za slučaj kada se s rješenjem ili sa zaključkom nalaže obavljanje kakve radnje kao predmeta ovršenja. I vrhu toga razlikuje se dva slučaja, jedan kada je za obavljanje takve radnje rok odredjen u sâmomu rješenju, i drugi kada takav rok nije tamo odredjen. Kada je u rješenju odredjeno da se radnju koja je predmetom ovrhe može u stanovitomu roku obaviti, s ovršenjem rješenja može se započeti s istekom takvoga roka, a ako takav rok nije odredjen, s ovršenjem rješenja može se (2) izrazi predlagatelj osiguranja, protivnik osiguranja i rješenje o osiguranju - riječ je o izrazima što ih se imade namjesto onih predlagač, (protu)stranka i zaključak o izvršenju radi osiguranja rabiti; (3) imade se rabiti i izraze stranka - s kojim se izrazom označuje ovršenika i ovrhovoditelja, te predlagatelja osiguranja i protivnika osiguranja, kao i izraz sudionik - s kojim se označuje osobu koja u postupku ovrhe ili osiguranja nije stranka a u postupku sudjeluju s razloga što se tu odlučuje o nekomu njezinom pravu ili što za to imade pravnoga interesa; (4) tu su još i izraz sudski ovršitelj - s kojim se označuje sudskoga službenika koji po nalogu suda neposredno poduzima pojedine radnje u ovršnomu postupku ili u postupku osiguranja, kao i izraz poljodjelac - s kojim se označuje osobu kojoj je poljodjelska (u zakonu: poljoprivredna ) proizvodnja pretežitim izvorom prihodâ. započeti s istekom roka od petnaest (15) danâ od dana donošenja rješenja. Medjutim, nakon isteka roka od pet (5) godinâ od dana s kojim je rješenje postalo ovršnim, nije dopuštenim ovrhu tražiti, niti ju dopustiti. Za ovršenje rješenja ili zaključka važilo bi još i ovo: (a) Zaključak u upravnomu postupku protiv kojega nije zasebna žalba dopuštenom, kao i zaključak protiv kojega se može izjaviti žalbu koja ovršenje ne odgadja, postaje ovršnim s priopćenjem, dotično s dostavljanjem stranci. (b) Kada je sa zakonom ili sa samim zaključ kom odredjeno da žalba što ju se izjavi protiv zaključka odgadja ovrhu, zaključak postaje ovršnim s istekom roka za žalbu ako žalba ne bude izjavljena, ili s dostavom rješenja stranci s kojim se žalbu odbacuje ili odbija. (c) U svemu ostalom, za ovršenje zaključka važe ista pravila kao i za ovršenje rješenja 50. (6) Upravno ovršenje obustaviti će se po službenoj dužnosti a u postupku već provedene radnje poništiti kada se utvrdi, i to: (a) da se obvezu izvršilo; (b) da ovršenje nije uopće bilo dopušteno; (c) da se ovrhu bilo provelo naspram osobi koja nije uopće bila u obvezi; 50 Usp. u članku 20., toč. 2. članka 21., stavku 2. članka 22., stavku 3. članka 23., stavku 1. članka 24., te u članku 26. Ovr.Z., supra, u članku 283. Z.U.P., supra, u svezi s člankom 275. te člankom 276. Z.U.P. (važenje ovršenja upravnoga i ovršenja sudbenoga), s stavkom 3. članka 278. Z.U.P. (potvrda o ovršnosti), sa člankom 270. Z.U.P. (kada upravno rješenje postaje ovršnim), s člankom 271. Z.U.P. (ovršnost zaključka), s člankom 281. Z.U.P. (obustavaljanje ili odgadjanje upravnoga ovršenja), te u svezi s člankom 33. Ovr. Z., supra. Usp. u članku Z.U.P., supra, u svezi s člankom 270. (kada upravno rješenje postaje ovršnim), sa stavkom 2. članka 217. Z.U.P. (dužnost opasnost od osujećenja ovrhe vjerojatnom učiniti), s člankom 217. u svezi s člankom 291. Z.U.P. (opseg ovršenja privremenoga rješenja, s člankom 222. (dopustivost žalbe protiv zaključka), s člancima Z.U.P. (donošenje rješenja), s člancima Z.U.P. (donošenje zaključka), s člankom 273. Z.U.P. (izbor načina i sredstava ovršenja), s člankom 12. Z.U.P. (pravomoćnost rješenja), s odredbama Ovr. Z., supra, u svezi s stavkom 2. članka 290. Z.U.P. i stavkom 2. članka 276. i s člankom 275. Z.U.P. (važenje sudbenoga ovršenja). -

56 56 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , Usp. u članku 20., toč. 2. članka 21., stavku 2. članka 22., stavku 3. članka 23., stavku 1. članka 24., te u članku 26. Ovr. Z.., supra, u članku 283. Z.U.P., supra, u svezi s člankom 275. te člankom 276. Z.U.P. (važenje ovršenje upravnoga i ovršenje sudbenoga), sa stavkom 3. članka 278. Z.U.P. (potvrda o ovršnosti), s člankom 270. Z.U.P. (kada upravno rješenje postaje ovršnim), s člankom 271. Z.U.P. (ovršnost zaključka), s člankom 281. Z.U.P. (obustavljanje ili odgadjanje upravnoga ovršenja), te u svezi s člankom 33. Ovr. Z., supra. Usp. u članku Z.U.P., supra, u svezi s člankom 270. (kada upravno rješenje postaje ovršnim), sa stavkom 2. članka 217. Z.U.P. (dužnost opasnost od osujećenja ovrhe vjerojatnom učiniti), s člankom 217. u svezi s člankom 291. Z.U.P. (obseg ovršenja privremenoga rješenja, s člankom 222. (dopustivost žalbe protiv zaključka), s člancima Z.U.P. (donošenje rješenja), s člancima Z.U.P. (donošenje zaključka), s člankom 273. Z.U.P. (izbor načina i sredstava ovršenja), s člankom 12. Z.U.P. (pravomoćnost rješenja), s odredbama Ovr. Z., supra, u svezi sa stavkom 2. članka 290. Z.U.P. i stavkom 2. članka 276. i s člankom 275. Z.U.P. (važenje sudbenoga ovršenja). - (d) da je tražitelj ovrhe odustao od svojega zahtjeva, dotično da je ovršni naslov poništen ili dokinut. Upravno ovršenje odgoditi će se, s odobrenjem tijela koje je donijelo zaključak s kojim se ovrha dopušta, i to u ovim slučajevima: (i) kada se vrhu ovršenja obveze dopusti poček; (ii) kada se umjesto privremenoga rješenja što ga se ovršuje donese rješenje o glavnoj stvari koje se razlikuje od onoga privremenoga. U pojedinostima, upravno ovršenje pokazuje značajne inačice s obzirom na vrst obveze što ju se ovršuje, drugim riječima s obzirom na okolnost da li je riječ o ovršenju novčane kazne ili pak o ovršenju nenovčanih obvezâ 51. (7) Kao što je to već rečeno, ovršenje s pomoću puta sudbenoga provodi se radi ispunjenja novčanih obvezâ, osim kada je riječ o ispunjenju novčanih obvezâ iz primanjâ s naslova radnoga odnošaja, kada se može ali samo uz pristanak ovršenika ovrhu provesti s pomoću puta upravnoga. U svezi s tim i jest propisano da medju ovršne isprave spadaju i ovršne odluke donijete u upravnomu postupku i ovršne nagodbe sklopljene u takvomu postupku kada glase na ispunjenje novčane obveze, ako s zakonom nije drugčije odredjeno, s tim što se s odlukom upravnoga tijela smatra rješenje i zaključak što ih u upravnomu postupku donesu tijelo državne uprave ili pravna osoba s javnim ovlastima, a upravnom nagodbom - nagodba zaključena u upravnomu postupku pred odnosnim tijelom, dotično pred pravnom osobom. Nadalje, propisuje se i to da odluka donijeta u upravnomu postupku postaje ovršnom kada takvom postane po pravilima s kojima se uredjuje takav postupak, a sudska, dotično upravna, nagodba postaje ovršnom kada tražbina što ju se glasom nje imade ispuniti postane dospjelom 52. (8) Kao i svaka druga ovršna isprava, i odluka donijeta u postupku upravnomu, mora biti za ovršenje spodobnom, što znači ako su u njojzi naznačeni vjerovnik i dužnik te predmetak, vrsta, opseg i doba ispunjenja obveze, te rok za dragovoljno ispunjenje, kada se nalaže neko davanje ili činjenje - ako pak takav rok ne bi bio naznačen, odrediti će ga sud sa samim rješenjem o ovrhi. Rješenje donijeto u upravnomu postupku koje sadrži potvrdu ovršnosti jest osnova, pravni naslov (titulus executionis) za ovršenje sudbeno, ovršenje što ga se, dašto, provodi po propisima koji za takvo ovršenje važe. Takvo rješenje postaje, kako se to u ovršnomu zakonu kaziva, ovršnom listinom (ispravom) spodobnom za ovrhu. Neosnovanu potvrdu ovršnosti dokinuti će s rješenjem tijelo koje je takvu potvrdu stavilo i takvo rješenje odmah dostaviti sudu nadležnomu za ovršenje, što je i opetoma posvema u skladu s naredjenima ovršnoga 52 Usp. u članku Z.U.P., supra, u svezi s člankom 270. (kada upravno rješenje postaje ovršnim), sa stavkom 2. članka 217. Z.U.P. (dužnost opasnost od osujećenja ovrhe vjerojatnom učiniti), s člankom 217. u svezi s člankom 291. Z.U.P. (opseg ovršenja privremenoga rješenja, s člankom 222. (dopustivost žalbe protiv zaključka), s člancima Z.U.P. (donošenje rješenja), s člancima Z.U.P. (donošenje zaključka), s člankom 273. Z.U.P. (izbor načina i sredstava ovršenja), s člankom 12. Z.U.P. (pravomoćnost rješenja), s odredbama Ovr. Z., supra, u svezi sa stavkom 2. članka 290. Z.U.P. i stavkom 2. članka 276. i s člankom 275. Z.U.P. (važenje sudbenoga ovršenja). -

57 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , zakona glasom kojega potvrdu o ovršnosti za koju nisu sa zakonom propisane pretpostavke bile ispunjene dokinuti će s rješenjem sud, dotično nadležno tijelo - u ovomu slučaju tijela državne uprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, na prijedlog ili po službenoj dužnosti 53. (9) Postoje dva instituta u svezi s osiguranjem ovršenja upravnoga. Naime, riječ je o ovršenju radi osiguranja - to je slučaj kada je upravno rješenje donijeto, ali nije još postalo ovršnim, te o privremenom zaključku o osiguranju - to je slučaj osiguranja ovršenja prije donošenja upravnoga rješenja, dakle prije nego što uopće ikakav pravni naslov postoji. Kao što je to već naglašavano, upravno se ovršenje provodi tek nakon što upravno rješenje postane ovršnim, što će biti nedostatnim u slučajevima kada bi ovrha rješenja prije nego što naslov postane ovršnim mogla biti spriječena ili znatno oteščana nakon što ovršnost rješenja nastupi (opasnost od osujećenja ovrhe). Kada je riječ o obvezama što ih se ovršuje na prijedlog stranke, predlagatelj mora opasnost od osujećenja ovrhe učiniti vjerojatnom, s tim što nadležno tijelo može ovršenje radi osiguranja uvjetovati s davanjem osiguranja za štetu koja bi s ovršenjem radi osiguranja mogla za protivnu stranku nastupiti u slučaju 53 Usp. u članku 20., toč. 2. članka 21., stavku 2. članka 22., stavku 3. članka 23., stavku 1. članka 24., te u članku 26. Ovr. Z., supra, u članku 283. Z.U.P., supra, u svezi s člankom 275. te člankom 276. Z.U.P. (važenje ovršenje upravnoga i ovršenje sudbenoga), sa stavkom 3. članka 278. Z.U.P. (potvrda o ovršnosti), s člankom 270. Z.U.P. (kada upravno rješenje postaje ovršnim), s člankom 271. Z.U.P. (ovršnost zaključka), s člankom 281. Z.U.P. (obustavljanje ili odgadjanje upravnoga ovršenja), te u svezi s člankom 33. Ovr. Z., supra. Usp. u članku Z.U.P., supra, u svezi s člankom 270. (kada upravno rješenje postaje ovršnim), sa stavkom 2. članka 217. Z.U.P. (dužnost opasnost od osujećenja ovrhe vjerojatnom učiniti), s člankom 217. u svezi s člankom 291. Z.U.P. (obseg ovršenja privremenoga rješenja, s člankom 222. (dopustivost žalbe protiv zaključka), s člancima Z.U.P. (donošenje rješenja), s člancima Z.U.P. (donošenje zaključka), s člankom 273. Z.U.P. (izbor načina i sredstava ovršenja), s člankom 12. Z.U.P. (pravomoćnost rješenja), s odredbama Ovr. Z., supra, u svezi s stavkom 2. članka 290. Z.U.P. i stavkom 2. članka 276. i s člankom 275. Z.U.P. (važenje sudbenoga ovršenja). - da temeljni zahtjev predlagatelja ne bude uvažen. Protiv zaključka s kojim je o zahtjevu stranke za ovršenje radi osiguranja odlučeno, kao i protiv takvoga zaključka što ga se donese po službenoj dužnosti, dopuštena je zasebna žalba, s tim što takva žalba ne će odgodnu silu imati u svezi sa zaključkom s kojim je zahtjev stranke uvažen, dotično ovršenje radi osiguranja odredjeno. Dašto, i ovršenje radi osiguranja može se bilo s putem upravnim bilo s putom sudbenim izvoditi, s tim što se u potonjemu slučaju postupa po propisima koji za sudbeno ovršenje važe. S tim u svezi, ovršenje privremenoga rješenja može se provoditi samo u onomu opsegu i samo u onim slučajevima koliko je ovršenje radi osiguranja dopuštenim. Privremeni zaključak u svrhu osiguranja ovršenja obveze prije donošenja rješenja o obvezi stranke donosi se u slučaju kada obveza stranke postoji ili je postojanje takve obveze barem vjerojatnim učinjeno, a postoji opasnost da će obvezana stranka s raspolaganjem imovinom, s dogovorom s trećim osobama, ili na drugi način spr ječiti ili znatno otežati ovršenje odnosne obveze. Prigodom donošenja privremenoga zaključka nadležno tijelo voditi će računa o tomu da se predvidi onaj način i primjena onoga sredstva koje dovodi do svrhe a najblaže je po ovršenika, kao i zaključak obrazložiti. Tu se misli poglavito na iznošenje razlogâ iz kojih se smatra da postoji ona opasnost od osujećenja, kao i razlogâ u svezi s izborom načinâ i sred stava ovršenja. Što se tiče dopustivosti žalbe i njezine odgodne sile, kao i okolnosti da li će se ovrhu provoditi s putom upravnim ili s putom sudbenim, važe ista pravila kao i za ovršenje radi osiguranja. Kada se s pravomoćnim rješenjem utvrdi da pravno ne postoji obveza stranke radi koje je privremeni zaključak bio donijet, ili se na drugi način utvrdi da je zahtjev za donošenje privremenoga zaključka bio neopravdan, predlagatelj je dužan protivnoj stranci nadoknaditi štetu koju se njojzi s donošenjem zaključka nanijelo. O tomu rješava tijelo koje je bilo

58 58 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , privremeni zaključak donijelo. Kada se pak utvrdi da je privremeni zaključak bio isposlovan iz obijesti, predlagatelja se može i kazniti - s novčanom kaznom, s tim što je protiv zaključka o tomu dopuštena zasebna žalba koja imade odgodnu silu. Kada se ovršenje radi ispunjenja obveza provodi sa sudbenim putom, ovršenje radi osiguranje i sve ostalo u svezi s tim institutom ravna se po pravilima ovršenja sudbenoga Upravne mjere (1) Za razliku od (prinudnoga) ovršenja (exécution par contrainte, exécution forcé; Zwangsvollstreckung), upravne mjere (mesures administratives, Verwltungsmassnahmen) uspostavljaju neko stanje sukladno pravu; one imadu za svrhu spriječiti da se neku nepravilnu situacija ne proizvede ili ponovno proizvodi. Najčešće, utemeljuje ih se na prošlim okolnostima koje odaju to da se vrlo vjerojatno pojavi budući rizik neke povrede pravnoga poretka. U svojoj pak ukupnosti mjere s kojima javno-pravna tijela raspolažu jesu vrlo raznolikim. Te su mjere uvelike ovisne o osebujnomu uredjenju što ga u toj i toj vrsti upravnih stvarî uspostavi zakonodavac, a posebice: vrijednost javnoga interesa u pitanju (valeur de l inérêt public en question, 54 Usp. u članku 20., toč. 2. članka 21., stavku 2. članka 22., stavku 3. članka 23., stavku 1. članka 24., te u članku 26. Ovr. Z., supra, u članku 283. Z.U.P., supra, u svezi s člankom 275. te člankom 276. Z.U.P. (važenje ovršenje upravnoga i ovršenje sudbenoga), sa stavkom 3. članka 278. Z.U.P. (potvrda o ovršnosti), s člankom 270. Z.U.P. (kada upravno rješenje postaje ovršnim), s člankom 271. Z.U.P. (ovršnost zaključka), s člankom 281. Z.U.P. (obustavljanje ili odgadjanje upravnoga ovršenja), te u svezi s člankom 33. Ovr. Z., supra. Usp. u članku Z.U.P., supra, u svezi s člankom 270. (kada upravno rješenje postaje ovršnim), sa stavkom 2. članka 217. Z.U.P. (dužnost opasnost od osujećenja ovrhe vjerojatnom učiniti), s člankom 217. u svezi s člankom 291. Z.U.P. (obseg ovršenja privremenoga rješenja, s člankom 222. (dopustivost žalbe protiv zaključka), s člancima Z.U.P. (donošenje rješenja), s člancima Z.U.P. (donošenje zaključka), s člankom 273. Z.U.P. (izbor načina i sredstava ovršenja), s člankom 12. Z.U.P. (pravomoćnost rješenja), s odredbama Ovr. Z., supra, u svezi sa stavkom 2. članka 290. Z.U.P. i stavkom 2. članka 276. i s člankom 275. Z.U.P. (važenje sudbenoga ovršenja). - Wert des öffentlichen Interesses), intenzitet upravnoga umiješivanja (l intensité de l intervention administrative, Stärke der Vewaltungseingreiffung), narav redovitih instrumenata propisivačkih (nature d ordinaires instruments réglementaires, Wesenart der ordentlichen Regulierungsinstrumenten). Tako, tamo gdje neka djelatnost iziskuje dozvolu policije, najprirodnijom upravnom mjerom jest opozivanje dozvole (révocation du permis, Wiederruf der Genehmigung); a izlazi na isto svaki puta kada je upravljanju podvrgnuti (upravljenik) primio od nadležnoga javno-pravnog tijela neku prednost, pravno ovlaštenje kakvo, dakle svaku od odnosnih stvarî povući (retrait d avantages, Entzug der Vergünstigungen). Kada pojedinci primaju činidbe od neke javne službe ili javno-pravnoga tijela općenito, može se pružanje odnosnih činidaba odbiti (refus de prestations, Leistungen verweigern). A tu su i stegovne mjere (mesures disciplinaires, Disziplinarmassnahmen) što ih se može prema službenicima javno-pravnih tijelâ izreći i primijeniti, a stegovne mjere nisu, dašto, ničim drugim do li nekom vrsti sankcijâ, sankcijâ upravno-kaznenih (sanctions administratives pénales, Verwaltungsstrafsanktionen). Najčešće se nalazi da odlučujućim elementom u primjenjivanju upravnih mjerâ jest neka gr ješka upravljenika u pitanju (une faute de l administé visé; ein Verschulden von gemeinten Regierters): tada mjera imade sugled suzbijački (aspect répressif, unterdrueckende Ansicht) i sličnom je mjerama kaznenim (mesures pénales, Strafmassnahmen); iz kaznenoga zakona smije se za uredjenje upravnih sankcijâ takve zaključke izvoditi jer je u tomu upravno pravo puno prazninâ, npr. vrhu izravnoga oduzimanja vozačke dozvole (retrait direct du permis de conduire; Entzug des Führerscheins gera dewegs), ili stjecaj više razlogâ za oduzimanje takve dozvole: da li tada primijeniti načelo non bis in idem ili pak načelo srazmjernosti. Zapravo, istina je da upravne mjere mogu ima-

59 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , ti karakter neke sankcije te, slijedom tomu, javno-pravno tijelo mora ocjenjivati i subjektivne okolnosti pokudljivoga ponašanja. Ali, sve one, posebice, smjeraju osigurati učinkovitost primjene kakvih propisivanjâ. One, dakle, predmnijevaju procjenjivanje u isti mah distinktno s osjećanjem za fina razlučivanja, subjektivno i objektivno; taj i takav genre djelatništva tipično proizlazi iz načela srazmjernosti. Tako, slijedeći razlog za oduzimanje neke vozačke dozvole, javno-pravno tijelo podijeljuje ili ne podijeljuje odgodni učinak kakvomu utoku (u načelu je to istim i kod povlačenja opomene, ali ne i u slučaju uskraćivanja sigurnosti) 55. (2) Doktrina i sudbeni praxis počesto smatraju da izdavanje i provodjenje upravnih mjerâ iziskuju pravni temelj (base legale, Rechtsgrundlage), što je, medjutim, iskazivanje kojega se treba dosta istančanije postaviti i obrazložiti. Takvo iskazivanje je točnim svaki puta kada bi mjera konstituirala neko novo obvezivanje (ili kažnjavanje). Zauzvrat, kada stanje stvarî otkriva da zainteresirani upravljenik ne ispunjava više pretpostavke kojima zakon podvrgava davanje kakve činidbe javne službe upravljeniku ili podjeljivanje izvjesnoga pravnog na pripoznavanje kakvoga ovlaštenja uperenog naslova za istoga, sposobnost po pravu, javno-pravno tijelo biti će u pravu to opozvati (révoquer quelque faculté, un certain titre, etc.; wiederrufen eine Macht, ein Anrecht, usw.); postupajući na takav način, ono tijelo, dašto, primijenjuje zakon; naravno, znati je li takva odluka srazmjernom jest jednim drugim pitanjem. Situacija je različitom u slučaju da je jednom od svrhâ opozivanja za ubuduće sankcionirati neko prošlo ponašanje; vrhu takve svršnosti, zakonski je naslov nužnim. Ipak, kada je svršno ponašanje, u skrajnjemu, takvim da se, objektivno, može pomisliti da će se ponoviti vrijedjajući neki od uvjetâ što ih zakon postavlja za vršenje djelatnosti u pitanju, može se biti u iskušenju tvrditi da je, u slučaju da je opozivanje jedinim sredstvom da se takav rizik izbjegne, zakonski naslov dan s normom koja onaj uvjet postavlja, npr. opozivanje potpore za istraživanje kada užitnik svoje radove ne vodi uz objektivnost kakvu se iziskuje. Opozivanje nije tada nekom sankcijom, već je jednim od sredstava pristiska (moyens de pression, Druckmittel) za ishoditi da zainteresirani ubuduće poštiva svoje obveze, za što je tipičnim primjerom povlačenje opomene da će se oduzeti vozačku dozvolu. Ali, na svaki način, u uredjenjima gdje se takva mjera može odnositi na veliki broj osobâ, pravna sigurnost i zapr ječivanje samovoljnosti te nejednakosti u postupanju iziskuju postojanje izvjesne propisanosti. Po sebi se razumije, naposljetku, da kada zakon propisuje uvjete pod kojima se neku mjeru smije poduzeti, javno-pravno tijelo ne smije, bivajući s tim obvezano, odlučiti pod nekim drugim uvjetima ili odlučiti nešto drugo 56. (3) Načelo srazmjernosti imade se, očitim je, svakako primijeniti. Na razini postupanja, to načelo, osim svega, uključuje predhodno izricati opomenu, te se ne bi smjelo dogadjati da se, za tobožnji ili zbiljski slučaj prijeke hitnosti ili zbog toga što bi ponašanje vrijedno pokude bilo do te mjere teškim da zaslužuje upravljeniku izreći izravnu mjeru, ne pruži mogućnost popraviti se i na takav način sankcije izbjeći. Na sadržajnoj razini, unatoč sugledu pojedinačnoga suzbijanja (répression, Unter- 55 Ovdje i u daljnjim točkama slijedi se, ponajviše, P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., str Naravno, upravne mjere izvodi se iz cjeline pravnoga poretka, a prepoznaje ih se na podlozi prosudbî i rasčlambî pravnih uredjenjâ koja se odnose na osebujna (upravno-) pravna područja, npr. uredjenja kojima je podvrgnuto obavljanje poslova unutarnje uprave, upravljanje državnom imovinom, općim i javnim dobrima, etc., poljodjelsko gospodarenje i poljodjelska politika, etc Ovdje i u daljnjim točkama slijedi se, ponajviše, P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., str Da se ponovi: Upravne mjere izvodi se iz cjeline pravnoga poretka, a prepoznaje ih se na podlozi prosudbî i rasčlambî pravnih uredjenjâ koja se odnose na osebujna (upravno-) pravna područja, npr. uredjenja kojima je podvrgnuto obavljanje poslova unutarnje uprave, upravljanje državnom imovinom, općim i javnim dobrima, etc., poljodjelsko gospodarenje i poljodjelska politika, etc. -

60 60 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , drueckung) što ga može neka mjera poprimiti, javno-pravno tijelo mora ne samo bdjeti da se zakon poštuje od strane onih koji iz toga vuku korist, već i, posebice kada je kršenje zakona teškim, očitovati svoju marljivost i s oštrinom sankcije što ju izrekne, npr. u izricanju zabranâ i kaznî u svezi s uvoženjem stoke, mesa i mesnih proizvodâ, uspostaviti stanje sukladno pravu, dotično javnomu poretku. Ali, ono će voditi računa, u slučajevima manje važnosti, i o učincima sankcije na zainteresiranoga, npr. u proračunavanju trajanja i modalitetâ oduzimanja vozačke dozvole uzeti u obzir (i) potrebe profesionalne. Na razini uprikladjenosti pak, iz načela srazmjernosti proizlazi da nadležno javno-pravno tijelo smije neku upravnu prednost opozvati samo iz razlogâ koji su vezani za svršnost obveze što ju se povrijedi; inače, prekoračilo bi svoje nadležnosti sankcionirajući neko ponašanje nadzor nad kojim ne pripada u njegove dužnosti i ovlasti. (3-a) Ustezanje koristi (retrait d avantages, Entziehung von Vergünstigungen) imade se u širokomu smislu shvatiti; to iziskuje, pače nameće, vrlo velika raznoličnost mjerâ s pomoću kojih javno-pravna tijela smiju neku pravnu situaciju modificirati na štetu upravljenika-dužnika. Samo neka tipologija dosta gruba dopušta o tomu voditi računa, ali da se istančano izniancira pojedinačne slučajeve. Zakon kadkada dopušta zabraniti nekomu pojedincu, s obzirom na njegovo prošlo ponašanje, izvjesno djelavanje sâmo po sebi posvema slobodnim za poduzimati (interdiction d une action sociale entièrement libre en soi, Verbot eines sozialen Handelns gaenzlich frei an sich). Tako, onomu koji s životinjama postupa na neki način okrutan, smije biti zabranjeno držanje životinjâ. U takvu skupinu može se uvrstiti protjerivanje stranca kojemu se izrekne mjeru zabrane ulaska. Ako je stranac u pogodnosti posjedovati kakvu dozvolu, mjera kao što je protjerivanje povlači za sobom utrnuće potonje. Za djelatnosti obavljanje kojih iziskuje neku predhodeću upravnu odluku, najoštrijom mjerom jest opozivanje (révocation, Wiederruf). Tipičnim je primjerom policijska dozvola (autorisation de police, Polizeigenehmigung). Kada zainteresirani ne bi više ispunjavao uvjet što ga postavlja zakon, nadleštvo će opozvati dozvolu što je bilo podijelilo. Tako se to dogadja, npr., u slobodnim profesijama, kada neki liječnik ili odvjetnik ne ispunjava više potrebštine moraliteta nerazdruživoga s odnosnom praktikom. Slučaj najpoznatiji jest bez sumnje onaj oduzimanja vozačke dozvole: bilo iz razlogâ sigurnosti kada je svrhom izbjeći vladanju vozačâ koji su u tomu smislu toliko nesposobnima ili onesposobljenim (bolest, pozlijedjenost, alkolholizam, zatrovavanje), da im je zapr ječeno gospodariti vozilom sa sigurnošću; bilo iz razlogâ opominjanja načelom kojega je sankcionirati neko ponašanje prekršiteljsko). U svakomu slučaju, razvidnim je, barem na prvi pogled, da upravne mjere nisu po svojoj naravi kaznenim sankcijama 57. (4) Izvan dozvolâ policije, postoje brojne odluke opozivanja, dotično otkazivanja, izricanje kojih imade karakter sankcije, kao npr., i to: a/ stranac može iskusiti opozivanje dozvole, dotično otkazivanje boravka ili trajnoga nastanjenja, kada to iziskuju razlozi zaštite pravnoga poretka, nacionalne sigurnosti ili javnoga zdravlja, izričaj koji pogoduje interpretaciju objektivnoga sugleda ponašanja, npr. iz razloga bavljenja političkim i sličnim djelatnostima uz zanemarivanje svojega zanimanja; b/ podjeljivanje državne potpore poljodjelstvu, ribarstvu i šumarstvu, uz obvezu korisnika takvoga prava da s naslova potpore dobivena novčana sredstva namjenski koristi, praćeno je s dužnošću korisnika prava vra- 57 Usp. posebice za, i to: (a) zaštitu, držanje, etc. općenito: dobrobit životinjâ u odredbenicama Zakona o dobrobiti životinjâ, Narodne novine br. 19/99 (Z.Za.Ži.); (b) izricanje mjere zabrane ulaska strancu u članku 29. Zakona o strancima, Narodne novine br. 109/03 (Z.Str.); (c) oduzimanje obrtnice u odredbenicama članaka , te Zakona o obrtu, Narodne novine br. 49/03 (Z.Obt.); (d) oduzimanje vozačke dozvole npr. u članku 42. Zakona o prekršajima, Narodne novine br. 88/02 (Z.Prk.). Usp. et P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., str

61 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , titi odnosna novčana sredstva ako ih je dobio na podlozi netočnih podataka i/ili ako ih namjenski ne koristi; c/ javno-pravno tijelo može opozvati akt o potpori i zahtijevati vraćanje tako primljenih novčanih sredstava ako primatelj potpore ne poštiva uvjete s kojima je podjeljivanje bilo povezano, npr. ne provodi znanstvena istraživanja na koja se obvezao glasom ugovora sklopljenoga s ministrom znanosti i obrazovanja, i za takve slučajeve ne imade se potrebe ni za nikakvim izričitim pravnim utemeljenjem, osim u slučaju da uvjeti što ih nadleštvo postavi ne bi bili u skladu sa zakonom. Kadkada se odlučenja modalizira s pomo ću uvjetâ ili teretâ; u odnosnoj stvari, sa svojim instrumentima nadleštvo može umanjiti težinu mjere u svrhu da ispoštuje načelo srazmjernosti: npr., vozačka dozvola koja je bila oduzetom za dosta dugo razdoblje može biti vraćenom uvjetno, kada se može dopustiti da je mjera što ju se poduzelo povr jedila svoju svrhu zapravo, riječ je o teretu, npr. ustezanje od uživanja alkohola. Dašto, modaliziranje može ići i na teže, npr. produžiti vrijeme oduzimanja vozačke dozvole kada se prekršaj počini unutar roka od godinu dana od ranije počinjenoga prekršaja. Uostalom, zakonodavac mora, s obzirom na načelo srazmjernosti, staviti nadleštvu na raspolaganje dostatan raspon mjerâ na način da ono ne bude svedeno samo na opozivanje, mjere upozorivanja, etc. To i jest razlogom što je, npr., Zakon o prekršajima predvidio izvjestan raspon mjerâ krećućih se od kazne i globe, preko mjerâ upozorenja i zaštitnih mjerâ, do odgojnih mjerâ, svaka vrst mjere opet u manjim ili većim ali uvijek značajnim rasponima. Bankarsko zakonodavstvo dopušta Hrvatskoj narodnoj banci poduzeti sve vrsti mjerâ vrhu kreditnih ustanovâ podvrgnutih njegovomu nadziranju, na način da njihovo stanje bude uravnoteženim, uključujući tu i oduzimanje dozvole za rad Usp. za, i to: (a) otkazivanje boravka ili trajnoga nastanjenja strancu u članku 45. Zakona o strancima, Narodne novine br. 109/03 (Z.Str.), u svezi s odredbom članka (5) Medju sredstvima primjerenoga a pravno i moralno opravdanoga pritiska ističe se jedno naravi gospodarske i pripomoćne: upravljeniku-dužniku kakve obveze odbiti pružiti činidbu što ju zahtijeva, tako kao da je on sâm u otezanju izvršiti onu što ju duguje. Takvo odbijanje može izgledati normalnim po crti stanovitih obzirâ (usp. u privatnomu pravu exceptio non adimpleti contractus); ali, takvo odbijanje očituje opasnosti ne-zanemarljive. Naime, kada je ukupnost činidaba što ih javno-pravna tijela, dotično javne službe, pružaju danom, imade se visoku vjerojatnost da će se od strane nadleštva uspostaviti izvjesnu vezu izmedju dvaju područjâ od kojih jedno s drugim ne imade nikakvu smjerodavnu vezu (npr., usluge grijanja i socialna pomoć), dočim u privatnomu pravu dvije činidbe imadu svoj temelj u istovrsnomu odnošaju ugovornom. S druge strane, izvjesne upravne činidbe imadu neki karakter neizostavnosti (prestations indispensables, unentbehrliche Leistungen) takav da se isključuje mogućnost prekinuti ih pružati, kao što su to, npr., usluge bolničke, a trebalo bi to važiti, kao što je to slučajem u Švicarskoj, i za usluge grijanja, kao i koje druge usluge nepružanje kojih izazivlje egzistencialnu ugroženost korisnika. Zato se načelo srazmjernosti i ovdje pri- 29. toga Zakona, te u članku 50. toga Zakona: isti pravni standard važi i za slučajeve da se odluči strancu ne izdati putnu ispravu (toč. 4. članka 14. Z.Str., supra), ne dopustiti ulazak u Republiku Hrvatsku ili izlazak iz zemlje (toč. 6. članka 29. te al. 4. stavka 2. članka 32. Z.Str., supra), etc.; (b) podjeljivanje državne potpore za poljodjelsko, etc., gospodarenje - u odredbenici članka 6. Zakona o poljoprivredi, Narodne novine br. 66/01, 83/02 (Z.Pld.), u svezi s odredbenicama Zakona o državnoj potpori u poljoprivredi, ribarstvu i šumarstvu, Narodne novine br. 87/02 (Z.Ptp.); (c) fi nanciranje znanstveno-istraživačkoga rada u odredbenicama članaka Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (Z.Zn.Ob.), Narodne novine br. 123/03, 198/03 (Z.Zn.Ob.); (d) oduzimanje i vraćanje vozačke dozvole npr. u člancima , stavku 2. i 3. članka 300., članku 305. Z.Si.Pr., supra; (e) opći raspon mjerâ što ih se može izreći za prekršenja u člancima Zakona o prekršajima, Narodne novine br. 88/02 (Z.Prk.); (f) za nadzorne ovlasti prema bankama u člancima 4., 25., 64. Zakona o Hrvatskoj narodnoj banci, Nadodne novine br. 36/01 (Z.Bnk.). Usp. posebice P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., str

62 62 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , Usp. za, i to: (a) usluge bolničke kao one što ih se mora neizostavno pružati u odredbenicama Zakona o zdravstvenoj zaštiti, Narodne novine br. 121/03 (Z.Zd.Za.), u svezi s člankom 58. Us.R.Hr.-Proč., supra; (b) načelo srazmjernosti npr. P. Moor, Droit administratif, supra, t. I., str ; (c) prekid pružanja usluge u telefoniji u odredbenicama članaka Zakona o telekomunikacijama, Narodne novine br. 122/03, 158/03, 177/03 (Z.Tlk.); (d) preprilagodjivanje, dotično profesionalnu rehabilitaciju osobâ s invaliditetom u odredbenicama članaka Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osobâ s invaliditetom, Narodne Novine br. 143/02 (Z.Re.In.); (e) oduzimanje putovnice iz razlogâ vojne naravi u odredbenicama Zakona o službi u oružanim snagama Republike Hrvatske, Narodne novine br. 33/02, 58/02, 175/03 (Z.Or.Sn.), u svezi s odredbenicama Zakona o putnim ispravama hrvatskih državvljana, Narodne novine br. 77/99, 133/02 (Z.Pt.Is.), a za dužnost i pravo ročnika i pričuvnika tražiti dozvolu za put u inozemstvo u odredbenicama članaka Zakona o obrani, Narodne novine br. 33/02, 58/02 (Z.Obr.); (f) rad stranih radnikâ u odredbenicama članaka , Zakona o strancima, Narodne novine br. 109/03 (Z.Str.). Usp. et P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., str mijenjuje, i to kako na zakonodavca tako i na upravu, dotično javno-pravna tijela, e da bi se izbjeglo situaciju da pojedinci budu predmetkom kakvoga ucjenjivanja. Kadkada sâm zakon predvidja takvu mjeru, npr. prekid pružanja telefonske usluge za slučaj da pretplatnik ne plati nadoknadu za korištenje telefonije; dalje, isto primjerice, opravdanim je odbiti isplaćivanje rente kada se, unatoč opomeni, invalidna osoba susteže, ili se i opire, mjerama preprilagodjivanja ili ih ne pokušava spontano poduzeti, i u normalnim uvjetima; podjeljivanje ili produživanje putovnice smije biti odbijenim iz razlogâ što ih uredjuje vojno-upravno pravo. Mjera da se odbije pružiti činidbu što ju se zahtijeva može i sugled kakve sankcije poprimiti, u kojemu je smislu tipičnom zakonska odredbenica glasom koje može nekoga poslodavca koji je, npr., bio angažirao strane radnike ali na crno, pogoditi to da se njegove možebitne zahtjeve za dozvolom vrhu rada stranih radnikâ iz takvih razlogâ, naime zbog korištenja stranih radnikâ na crno, odbije 59. (6) Budući da je javno-pravno tijelo, dotično javna služba općenito, zakonski dužno trajno i neprekidno činidbe pružati, treba se, očitim je, imati zaseban pravni naslov da se odbije s pružanjem usluge nastaviti, što je, npr., slučajem s poljodjelskim potporama, ali nije opravdanim odbiti produženje putovnice iz fiskalnih razlogâ, u usporedbi s čim je podosta zamršenijim slučaj s bolesničkim osiguranjem. U obratnoj hipotezi, dakle kada uživa izvjesnu slobodu prosudjivanja (liberté d appréciation, freies Ermessen), dotično vršenje ovlasti diskrecionarne (pouvoir discrétionnaire, Verschwiegenheitsgewalt), javno-pravno tijelo, javna služba, jedino što mora jest moći svoju odluku opravdati sa smjerodavnim razlozima (motifs pertinents, massgebliche Gruende). Na svaki način, težina učinaka mora biti procjenjivanom u srazmjernosti s povr jedjivanjem obvezâ od strane upravljenika, npr. odbijanje neke činidbe zbog vrijedjanja upravno-pravnih pravilâ o formalitetima dokazâ smatrati će se nesrazmjernim. Baš se u odnošajima javnih ustanovâ najčešće postavlja takvo pitanje, i slična pitanja. Pristup činidbama ne će moći biti odbijen zbog pov r jedjivanja obvezâ koje nisu u svezi s funkcijom odnosne ustanove, npr. pristup izobrazbi što ju pruža javna služba, ali tako je i odnošajima u uživanju dobara porabe opće. Može se dopustiti privremeno obustavljanje pružati upravne ili, općenito, javne, činidbe pojedincu čije ponašanje ugrožava ugled i nesmetano odvijanje javne službe ili korištenje potonje od strane drugih korisnikâ: npr. u slučaju da neki telefonski pretplatnik usustavljeno uznemiruje treće. Neki pravni naslov nije nužnim u mjeri u kojoj je sâma javna služba teško poremećenom, što će obično biti u slučajevima kada je ponašanje upravljenika izravno protivnim funkciji ustanove (npr., remećenje školskoga reda), ali pod pretpostavkom da mjera što ju se poduzme bude uprikladjenom. Naplaćivanje svotâ što ih se nije platilo uobičajeno služi kao razlog takav da bi opravdavao prekid pružanja uslugâ, kao što se to vidjelo, npr., za usluge telefonske. Prirodnim je što se ne vidi razloga zašto bi se moralo

63 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , nekomu pretplatnika nastaviti pružati usluge ako taj odbija plaćati nadoknade za to. Ipak, pravilo nije primijenjivim na dvije vrsti činidaba, a to su isporučivanje vode i energije: jer, to su dobave prijeko potrebite, s tim više što spram pružanja takvih uslugâ zajednica imade položaj monopolista. Kada, u toj mjeri, ne bi smjela obustaviti isporučivanje potonjih činidaba, javna služba ipak imade pravo odnosne isporuke podvrgnuti uredjenju pretplate (prépaiement, Vorausbezahlung); pri tomu, javno-pravno tijelo, dotično javna služba, ne smije uključiti svote s naslova otplaćivanja dugova koji su propali 60. (7) Može isto takvo pitanje iskrsnuti i u bolesničkomu, zdravstvenom, osiguranju. Tu bi moglo biti dopustivim da pridruženik, dotično član (associé, resp. membre, Zugeselle, bzw. Mitglied) odnosnoga bolesničkog fonda, fonda zdravstvenoga osiguranja, koji ne bi platio svoje doprinose bude isključen iz odnosne zaštite, dašto kada je to, i pod pretpostavkama pod kojima je to, najmanje, s pravilima odnosnoga ustrojstva, zapravo udružbe onih pridruženikâ kao korisnika fonda, predvidjenim; ipak, načelno, mora se predvidjati sankcije manje teške nego što je to obustavljanje korištenja prava na činidbe u slučaju 60 Usp. za, i to: (a) poljodjelske potpore u odredbenicama Zakona o državnoj potpori u poljoprivredi, ribarstvu i šumarstvu, Narodne novine br. 87/02 (Z.Pt.Pl.); (b) produženje putovnice u odredbenicama Z.Pt.Is., supra; (c) bolesničko osiguranje u odredbenicama Zakona o zdrav stvenom osiguranju, Narodne novine br. 94/01, 88/02, 149/02, 117/03 (Z.Zd.Os.), u svezi s odredbenicama Zakona o zdravstvenoj zaštiti stranaca u Republici Hrvatskoj, Narodne novine br. 114/97 (Z.Zd.Str.), Zakona o oslobadjanju plaćanja dijela troškova zdravstvene zaštite, Narodne novine br. 32/02 (Z.Os.Pl.), te Z.Zd.Za., supra; (d) kompromitiranje javne službe kao razlog da se odbije nastaviti pružati činidbe npr. u odredbenicama članaka 1. 5., te članka 112. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju, Narodne novine br. 123/03, 198/03 (Z.Zn.Dj.); (e) načelo srazmjernosti - P. Moor, Droit administratif, supra, vol. I., str ; (f) pružanje uslugâ telefonije u odredbenicama članaka Z.Tlk., supra; (g) isporuke vode i energije u odredbenicama Zakona o komunalnom gospodarstvu, Narodne novine br. 26/03 (Z.Ko.Go.); medjutim, ono o prijekoj potrebitosti isporuke vode i energije, što važi u Švicarskoj, ne važi u Hrvatskoj; (h) uredjenje pretplate usp. u odnosnim zakonima što ih se naznačilo, supra. Usp. et P. Moor, Droit administratif, supra, vol. I., str da pridruženik nije namirio svoje dugove prema fondu, što znači da se treba prije nego što se izrekne isključenje pokušati s kakvim blažim sankcijama, što je izražajem, medjuostalim i opetoma, primjene načela srazmjernosti. Izricanje sankcije koja se sastoji u odbijanju pružiti činidbe aktualno je predvidjenim u uredjenju pojedinačnih odnošajâ javne vlasti u kojima je upravljenik korisnikom upravne djelatnosti, dotično javne službe kakve, kao što su to, npr., školstvo, sveučilište, dotično visoko obrazovanje: u takvim i sličnim slučajevima mjera može biti ona koja se sastoji u obustavljanju pružanja uslugâ ili pak ona koja za posljedicu imade isključenje od korištenja uslugâ, dotično od primanja korisnih činidaba. Medjutim, s mjerama prema upravljeniku-korisniku, kao što su to obustavljanje (suspension, Aufhängung), ili isključenje (exclusion, Verweisung), dotično izbacivanje (expulsion, Verweisung), već se zalazi u područje stegovne odgovornosti (responsabilité disciplinaire, disziplinäre Verant wortlichkeit), što će reći onoga pravnog područja koje je veoma bliskim pravu kaznenih sankcijâ (droit de sanctions pénales, Recht der Strafsanktionen) 61. (8) Stegovno pravo predvidja i uredjuje cjelinu sankcijâ s kojima neko nadleštvo, javno-pravno tijelo, raspolaže s obzirom na odredjenu zajednicu osobâ koje se podvrgava nekomu specialnom pravnom položaju, ili koje su, bivajući podvrgnutim nekomu osobitom uredjenju obvezâ i pravâ, predmetkom specialnoga, poželjno tomu sukladnoga, nadziranja. To pravo dopušta udariti po ponašanjima pogr ješnim, s tim što 61 Usp. za, i to: (a) bolelsničko osiguranje u odredbenicama Z.Zd.Os., supra, u svezi s odredbenicama.zd.str., supra, Z.Os.Pl., supra, te Z.Zd.Za., supra; (b) krnjenje ugleda javne službe kao razlog da se odbije nastaviti pružati činidbe npr. u odredbenicama članaka 1. 5., te članka 112. Z.Zn.Dj., supra; (c) načelo srazmjernosti - P. Moor, Droit administratif, supra, vol. I., str Usp. et P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., pp

64 64 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , gr ješka jest pretpostavkom suzbijanja onih ponašanjâ s kakvima se vrijedja dužnosti svojstvene osobi podvrgnutoj takvomu osebujnom odnošenju, a s tim se štiti i normalno odvijanje javne službe. To se pravo primijenjuje u tri vrstî situacijâ, a to su, prvo, one koje su svojstvenim za odvijanje upravne djelatnosti, kao i javnih službî, zatim drugo, one koje su u svezi s osobitim uredjenjima javne vlasti (vojnici, zatvorenici, korisnici javnih službî, npr. učenici, studenti, etc.,) te treće, koje se tiču različitih slobodnih profesijâ (npr. liječnici, odvjetnici, posebice) kojima država nameće osebujne obveze. Pravni naslov iziskuje se za sve tri vrsti stegovnih uredjenjâ, ali na način ponešto različit: u prva dva slučaja riječ je osobitim uredjenjima javne vlasti u kojima je načelo zakonitosti primijenjuje na situacije obilježene stegnutostima na vršenje neke osobne slobode, dočim je u trećemu slučaju riječ o prakticiranju slobodnih profesijâ pripadnike kojih terete zasebne javne dužnosti s obzirom na njihove odnošaje s korisnicima 62. (9) Stegovno pravo (droit disciplinaire, Disziplinarrecht) obilježeno je prije svega s naravlju obvezâ što ih sankcionira. To su obveze općenito takve da su širokoga sadržaja ali relativno neodredjenoga, pa se u nedostatku jače razrade treba osloniti na ono gornje premda grubo razvrstavanje. 62 Usp. za, i to: (a) opću radno-pravnu odgovornost u odredbenicama članaka , Zakona o radu, Narodne novine br. 38/95, 54/95, 65/95, 82/01, 114/03, 142/03 (Z.o.Rd.); (b) opće uredjenje stegovne odgovornosti u upravnim djelatnostima u odredbenicama članaka Z.Dr.Sl., supra; (c) stegovnu odgovornost u svezi sa službom u oružanim snagama Republike Hrvatske o odredbenicama članaka Z.Sl.Or., supra; (d) stegovnu odgovornost liječnika u odredbenicama Z.Zd.Za., supra; (e) stegovnu odgovornost zatvorenika, etc. u odredbenicama članaka Zakona o izvršenju sankcijâ izrečenih za kaznena djela, privredne prijestupe i prekršaje, Narodne novine br. 21/74, 39/74, 55/88, 19/90, 66/93, 73/00, 109/03 (Z.Iz.Kz.); (f) stegovnu odgovornost učenikâ, etc., i nastavnikâ, etc. u odredbenicama: Zakona o predškolskom odgoju i naobrazbi, Narodne novine br. 10/97; Zakona o osnovnom, školstvu, Narodne novine br. 69/03; Zakona o srednjemu školstvu, Narodne novine br. 92/95; Z.Zn.Dj., supra. Usp. et P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., pp U prva dva tipa, opravdanje leži u statutarnoj naravi odnošajâ izmedju javno-pravnoga tijela i njegovih interesenata, odnošajâ koji ako već nisu stalni ali su trajni a takvi da ih je, iznimivši neke važne točke, nužnim potanko urediti na neki način normativno iscrpan, pa je pribjegavanje općenitim formulacijama neizbježivim. Npr., u akademskim odnošajima, stegi podliježu ponašanja što ih se može okarakterizirati kao nepodredjivanje ili svaka nepriličnost prema sveučilišnomu nadleštvu, nelojalno ponašanje, neudovoljavanje moralu ili dobrim običajima.... Što se tiče slobodnih profesijâ, riječ je o takvim u kakvim odnošaji povjerenja izmedju praktičara i njegovoga klienta moraju biti zajamčenim to je pribjegavanje općenitim formulama koje proizlaze iz profesionalne deontologije, a jednako je tako neizbježivim kao i u ona prva dva slučaja, npr. odvjetnik je dužan s brižnošću i marljivošću mandata kojega mu se povjeri službu vršiti, kaže švicarski zakon o odvjetništvu; zapravo, stegovna sankcija cilja prvenstveno na djelovanje profesionalno nekorektno, kako kaže švic. zakon o liječničkim profesijama Sankcije upravno-kaznene (1) Usporedno s tim, javno-pravna tijela raspolažu rasponom sankcijâ koje se kreću od novčane kazne, dotično globe (zbog povrede stege ili kaznenoga, dotično prekršajnog djela), preko (privremenoga) udaljenja iz službe, do okončanja dužnosničkoga, službeničkoga, članskoga, ili drugog kojeg pravnog odnošaja: opoziv dužnosnika, izbacivanje sa sve- 63 Ono što u svezi s naznačenjima o švicarskim uredjenjima treba primijetiti jest svakako to da je izričaj hrvatskoga Zakona o odvjetništvu (Z.Odvj.), Narodne novine br. 9/94, vrlo formalnim, da se ne kaže veoma slabim tamo se kaže: Odvjetnici su dužni pravnu pomoć pružati savjesno, sukladno Ustavu Republike Hrvatske, zakonima, statutu i drugim općim aktima Komore, te Kodeksu odvjetničke etike (stavak 1. članka 7. toga Zakona), dočim naprijed naznačivani zakoni iz područja zdravstva ne posjeduju čak ni takvu formulaciju. Da se posebice ne spomene da odnošaji izmedju odvjetnika i njegovoga klienta ne uključuju samo pružanje pravne pomoći. Usp. o tomu P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., pp

65 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , uči lišta, povlačenje dozvole za profesionalnu praksu, isključivanje iz javne službe, npr. zbog nedostojnosti da ju se obnaša. Izbor mjere u osebujnomu slučaju pokorava se načelu srazmjernosti, te nije, dakle, usmjeren samo s razlozima koji se odnose na subjektivne okolnosti skrivljene povrede ili na opću predostrožnost, nego i s interesom, objektivnim, što ga javno-pravno tijelo imade vrhu toga da uspostavi naspram javnosti odnošaj povjerenja što ga se bilo poljuljalo s nedisciplinom, da na neki način obdržava i obdrži integritet nesmetanoga odvijanja djelatnosti javno-pravnih tijelâ ili slobodne profesije u pitanju; npr. državni službenik obvezan je čuvati ugled službe, odvjetnik je obvezan obdržavati i staleški ugled svoje profesije. Izricanje stegovnih sankcijâ ne isključuje sankcije kaznene, kada kršiteljsko ponašanje pada pod udar zakonika kaznenoga. Ali, mora se u tomu imati izvjesna nianciranja, naime u svezi sa suzbijačkom funkcijom (fonction répressive, unterdrückendes Amt) što ju stegovne sankcije mogu očitovati: ako se ide po crti težine s kojom biva pogodjenom osoba u pitanju, one najlakše (npr. novčana kazna, dotično globa) imale bi svrhu kaznenu (zaprečivanje od činjenja daljnjih nedopuštenih djelâ, etc.), najteže (npr. opoziv) - neku narav upravno-političku (zaprečivanje nedoličnim osobama obavljati poslove od općega interesa); zapravo, prve bi ciljale na predostrožnost specialnu u mjeri u kojoj je njihovom svrhom udaljiti zainteresiranoga od počinjenja drugih kažnjivih djelâ, dok bi druge izravno zaštićivale javni interes. Naravno, stvarju je zasebne ocjene, uz priuzdržaj primjene načela srazmjernosti, kakve će se, i koliko njih, svrhe u pojedinačnomu slučaju isticati, pa nije nepreporučljivim takva pitanja pomalo i relativizirati. Naime, stegovno pravo imade više svršnostî, čija respektivna težina proizlazi iz konkretnih okolnostî; subjektivna razmatranja, takva kakva su svojstvenim za kazneno pravo, imadu i ovdje svojega mjesta, ali utoliko manje koliko valjano odvijanje neke javne službe ili neke profesije od općega interesa iziskuje da se od toga odstupi 64. (2) Ni mjere ovršne (izvršenje s pomoću pravne prinude (mesures d exécution coercitive, Zwangsvollstreckungsmassnahmen)), ni upravno-pravne sankcije (sanctions juridico-administratives, Verwaltungsrechtssanktionen), ne omogućuju uvijek osigurati poš tivanje zapovijedî koje proizlaze iz upravno-pravnih i drugih pravnih normî. Često je to slučajem da je šteta ireverzibilnom, ili da obveza smije biti izvršena samo od strane njezinoga dužnika, a da situacija ne pruži mogućnost izricanja i primjene kakve upravne sankcije. I načelo srazmjernosti može iziskivati da se izrekne neku blažu sankciju namjesto kakve strože kada je u pitanju povr jedjivanje od manjega značenja, npr. globa umjesto novčane kazne. S druge strane, kao ponajčešće, kada povr jedjivanje neke obveze slijedi namjeru neosnovano se obogatiti, novčana sankcija izgleda savršeno sukladnom. Konačno, može biti oportunim u ra- 64 Usp. za, i to: (a) novčanu kaznu kao stegovnu mjeru prema državnom službeniku u toč. 1. stavka 1. članka 49. te u toč. 1. stavka 2. članka 49. Z.Dr.Sl., supra; (b) prestanak državne službe kao stegovnu mjeru prema državnom službeniku u toč. 3. stavka 2. članka 49. Z.Dr.Sl., supra; (c) gubitak prava na bavljenje odvjetništvom kao stegovna mjera prema odvjetniku u al. 3. i 4. stavka 1. članka 72. Z..Odvj., supra; (d) privremeno udaljenje iz službe javnoga. bilježnika (kao službe od općega interesa) u člancima 27. i 154. Zakona o javnomu bilježništvu, Narodne novine br. 78/93, 29/94 (Z.Ja.Bi.), te oduzimanje prava na bavljenje službom kao kaznu za stegovni prijestup u toč. 4. stavka 1. članka 147. Z.Ja.Bi., supra; (e) globu kao prekršajnu sankciju u članku 32. Z.Prk., supra, u svezi s člankom 25. toga Zakona; (f) kumulaciju odgovornosti stegovne i odgovornosti kaznene npr. u stavcima 2. i 3. Z.Dr.Sl., supra; (g) smjerodavnost zakonika kaznenoga npr. u članku 38. Z.Dr.Sl., supra (posebice toč. 2., 4., 6., 7., 10.; (h) zakona o kaznenomu postupku u stavku 2. članka 78. Z.Prk., supra, te u stavku 2. članka 42. Z.Dr.Sl., supra; (i) dužnost državnoga službenika čuvati ugled službe arg. iz odredbe toč. 11. članka 38. Z.Dr.Sl., supra, a odvjetnika ugled odvjetništva kao samostalne i neovisne službe u stavcima 2. i 3. članka 71. Z.Odv., supra. Za načelo srazmjernosti usp. B. Babac, O pravnosti upravnoga djelovanja Neki odabrani problemi, Pravni vjesnik, Osijek, 2001., 1 2/01, str , posebice Inače, ovdje se, kao i u daljnjim točkama, slijedi, ponajviše, P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., pp U istoga, i u istom djelu, o načelu srazmjernosti usp. u vol. I., str

66 66 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , Ovdje se, kao i u daljnjim točkama slijedi, ponajviše, P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., pp Usp. za, i to: (a) mjere ovršne u toč ovoga odsječka; (b) propisivanje i izricanje kaznî u odredbama Kaznenoga zakonika, Narodne novine br. 110/97, 27/98, 50/00, 129/00, 51/01, 111/03, 190/03 (K.Z.), kao i u zasebnim zakonima s kojima se uredjuje pitanja iz pojedine upravne grane, a sadrže kaznene odredbenice, u svezi s člancima Us.R.Hr.-Proč., supra; (c) propisivanje i izricanje sankcijâ za prekršaje u odredbenicama Z.Prk., supra, posebice u člancima toga Zakona, a u svezi s, posebice, s odredbenicama Zakonika o kaznenom postupku, Narodne novine br. 62/03 (Z.K.P.). - spon mjerâ uvesti neko sredstvo koje daje izlučiti element krivnje te, uz društvenu osudu koja izlazi na vidjelo više nego neke druge osude, povući za sobom i učinak opće predostrožnosti. Kako se to raspoznaje od strane mnogih, iz svih takvih i drugih razlogâ, mnogi su zakoni nabujali kaznenim odredbenicama, a još i više s onim prekršajnim. Uvjetno, moglo bi se reći da se upravno kazneno pravo (droit administratif pénal, Strafverwaltungsrecht) i sastoji od kaznenih normî od značenja za osiguranje izvršivanja državnih i drugih javnih funkcijâ, uz dodatak onih normî prekršajnih. Smatra se, ne bez svakoga pravog razloga, da se na takav način shvaćeno i shvaćano upravno-kazneno pravo toliko nagomilalo da su se njegove sankcije obezvr jedile, i to u isto doba kada pogadjaju, kako se to čini, samo manjinu počinjenih povredâ 65. (3) Potrebitim je podcrtati da kumulacija upravne mjere i kakve, kaznene ili prekršajne ili stegovne, sankcije, nije isključenom, sve kada je i dano to da su im svršnosti različitim. Za podsjetiti da se uvijek treba načelo zakonitosti, dotično pravosmjernosti, primijeniti: kada izricanje sankcije kaznom lišavanja slobode iziskuje neki formalni zakonski temelj, ne će biti druge do li u granicama Ustava sa zakonom potanje urediti granice i pretpostavke kaznene ili prekršajne odgovornosti (présuppositions de la responsabilité pénale ou d infraction; Voraussetzungen der Strafoder Übertretungsverantwortlichkeit), s tim što se jedino smije prekršajna djela odrediti i s odlukama tijelâ jedinicâ lokalne i regionalne samouprave, dotično s odlukama županijskih skupštinâ, uključujući tu i Skupštinu Grada Zagreba, kao i s odlukama gradskih i općinskih vijećâ. Kazneni zakon sadrži, naravno, odredbenice o kaznenim djelima kao društvenoopas nim djelima, dotično uredjuje pretpostavke i granice kaznene odgovornosti, a sa zasebnim zakonima propisuje se, često premda ne i uvijek, daljnja kaznena djela. Zakon o prekršajima pak uredjuje pretpostavke i granice, kao i postupak, odgovornosti za prekršaje, a to su djela s kojima se povr jedjuje javni poredak, društvenu stegu ili druge društvene vrijednosti koje ne bi bile zaštićene s Kaznenim zakonom i drugim zakonima s kojima se propisuje kaznena djela, s tim što se same prekršaje propisuje s odredbama zasebnih zakonâ, dakle zakonâ s kojima se uredjuje pojedine vrsti upravnih stvarî, kao što su, npr., Zakon o oružju, Zakon o sigurnosti prometa na cestama, Zakon o prekršajima protiv javnoga reda i mira, etc. Posebice, treba upozoriti na prekršaje protiv javnih vlasti, dotično djela s kojima se ometa vršenje zakonitih mjerâ državnih tijelâ i službenih osobâ, ili djela s kojima se vrijedja državna tijelâ ili službene osobe prigodom vršenja službe ili u svezi s tim, ili njihova zakonita naredjenja. Medju odnosnim odredbenicama nalazi se onu često primjenjivanu, koja propisuje prekršaj nepokoravanja, npr. onaj tko krši naredbu o zabrani pristupa ili zadržavanja, fotografiranja ili skiciranja, na stanovitomu mjestu za takav prekršaj smije se odnosnu osobu kazniti novčanom kaznom ili kaznom zatvora. Naravno, primjena je takve odredbenice podrednom: nadležno tijelo ili službena osoba smije se umiješati onda samo kada kakav zakon ne predvidja neku specialn(ij)u kaznenu sankciju; dašto, prinudno upravno ovršenje nije s tim isključenim, npr. pozivom na potrebu poduzimanja iznimno hitnih mjerâ u javnomu interesu. Kadkada norma propisuje sankciju neke obveze kojoj sâma ne utvrdjuje sadržaj, npr. norme blanketne :

67 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , Usp. za, i to: (a) propisivanje kaznenih djelâ u odredbenicama K.Z., supra, te u kaznenim odredbenicama u zasebnim zakonima; (b) propisivanje prekršaja u odredbenicama zasebnih zakonâ, u svezi s Z.Prk., supra; (c) prekršaje s kojima se vrijedja norme o držanju i nošenju oružja - u odredbenicama članaka Zakona o oružju, Narodne novine br. 46/97, 27/99, 12/01, 19/02 (Z.Orž.); (d) prekršaje s kojima se vrijedja sigurnost prometa na cestama u odredbenicama članaka Zakona o sigurnosti prometa na cestama, Narodne novine br. 84/92, 5/93, 6/93, 43/96, 54/96, 59/96 (Z.Si.Ce.); (e) prekršaje s kojima se vrijedja javni red i mir u odredbenicama Zakona o prekršajima protiv javnoga reda i mira, Narodne novine br. 5/90, 30/90, 47/90 (Z.Pr.Jr.); (f) prekršaj nepokoravanja u odredbenici članka 1. Z.Pr.Jr., supra, te u odredbenici članka 15. toga Zakona. Usp. et P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., pp u takvomu slučaju, odluka mora biti dostatno preciznom da bi njezin namjenjenik bio na čistu, mora biti usmjerenom prema odredjenomu pojedincu i explicite sadržavati prijetnju novčanom kaznom ili kaznom zatvora 66. (4) Upravno zakonodavstvo često uprikladjuje pravila ponašanja koja sadržavaju kaznene, dotično prekršajne, sankcije, pak se i govori o upravnomu kaznenom pravu. Naravno, kaznu za kazneno djelo smije izreći samo nadležni sud i u zakonito i pravično provedenomu postupku. Što se tiče izricanja prekršajnih sankcijâ predvidjena je nadležnost prekršajnih sudova i nadležnih tijelâ upravne vlasti, medjutim na način da se predmnijeva nadležnost prekršajnih i drugih sudova, dočim su tijela upravne vlasti nadležnim provoditi prekršajni postupak i izricati prekršajne sankcije onda samo kada je to sa zakonom izrijekom predvidjenim. Prekršajno pravo jest upravnim u jednomu naročitom smislu, u smislu organičkomu a ne u onomu materialnomu. Odredbenice zasebnih zakonâ s kojima se propisuje kaznena djela i prekršaje jedva da oblikuju neku cjelinu istorodnu; odražavaju, svaka na svoj način, svojstvena shvaćanja, vrijednosna prosudjivanja, posebice po pitanju temelja: treba li suzbijati kazneno, te ako treba, kako? Doktrina kaznenoga prava izražava bojazan, vjerojatno s pravim razlogom, da kaznena sankcija bude prečesto propisivanom, vodeći nekoj načelnoj mnogstrukosti kažnjivostî (multiplicité de pénalisations, Vielstraferei), a da uvijek na raspolaganju ne budu sredstva sukladna po crti suzbijanja a, osim toga, sredstvo kao što je kažnjavanje treba biti onim kojemu se pribjegava samo u skrajnje prijekoj potrebi. Nadležnost za izricanje kaznî za kaznena djela kao društveno opasna djela (suzbijanje) pridaje se isključivo kaznenomu sudcu a za prekršaje u pravilu prekršajnim sudovima, a iznimno i upravnim nadleštvima, s tim što se opće odredbenice Zakonika o kaznenomu postupku primijenjuje, ali samo ako Zakon o prekršajima ne bi sadržavao svoje vlastite odredbenice. Naravno, kazne i druge sankcije što su ih vlasna izricati nadležna upravna tijela imadu značenje upravne, dotič no upravno-kaznene sankcije (sanction administrative-pénale, Strafverwaltungssanktion). Ali, takvo značenje mogu, premda dašto ne i uvijek, imati i kazne i druge kaznene sankcije što bi ih izrekli sudovi, redoviti sudovi (npr. za kaznena djela protiv službene dužnosti), ili oni prekršajni (npr. za prekršaje protiv javnoga reda i mira) 67. (5) S motrišta materialnoga, ukazuje se posebice na okolnost da Zakon o prekršajima ne predvidja podrednu primjenu općih odredbenicâ Zakonika kaznenoga. Ukazuje se i na po crti upravnoga značenja važnu okolnost, naime da za propisivanje prekršajâ, za razliku od propisivanja kaznenih djelâ, mogu biti nadležnim i županijska skupština, dotično skupština Grada Zagreba, kao i općinsko ili gradsko vijeće, ali samo za povrede propisâ što ih odnosna tijela donose unutar granicâ svoje s Ustavom i zakonima utvrdje- 67 Usp. za, i to: (a) nadležnost vrhu izricanja kazne za kazneno djelo u odredbenicama Z.K.P., supra, u svezi s člancima Us.R.Hr.-Proč., supra; (b) nadležnost vrhu izricanja kazne za prekršaje u odredbenicama članaka Z.Prk., supra; (c) podrednu primjenu Z.K.P. u stvarima odgovornosti prekršajne u stavku 2. članka 78. Z.Prk., supra; (d) kaznena djela protiv službene dužnosti u člancima K.Z., supra; (e) prekršaje protiv javnoga reda i mira u odredbenicama Z.Pr.Jr., supra. Usp. et P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., pp

68 68 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , ne nadležnosti, s tim da takvu ovlast nije dopuštenim na kakva druga tijela prenositi. S motrišta postupovnoga važnim je ukazati, posebice, i na okolnosti, i to: a/ da službena osoba ovlaštena prema počinitelju prekršaja primijeniti globu na mjestu počinjenja prekršaja, smije tu sankciju izreći isključivo u visini njezine donje propisane mjere; b/ da se u provodjenju pojedinih postupovnih radnjî, kao što su, npr., izvidne radnje, pretraga stana i osobâ te vozilâ, zadržavanje, općenitije: za pravnu i drugu pomoć, nadležna upravna tijela moraju obraćati za pomoć policiji, državnom odvjetništvu i sudovima; c/ da o žalbama protiv rješenja što ih o prekršaju donesu nadležna upravna tijela uvijek odlučuju sudovi u pravilu Visoki prekršajni sud, ako ne bi bila propisana nadležnost kakvoga drugog suda. Po crti nadležnosti pak zakon, kao što je to već rečenim, daje javno-pravnim tijelima nadležnost izricati kazne i druge prekršajne sankcije, što će reći ovlast na kažnjavanje (mandat de repression, Unterdrueckungsauftrag). Osudjena osoba može takvo odlučenje osporiti, i to najprije prigovorom protiv prekršajnoga naloga, slijedom čemu ono tijelo provodi novo ispitivanje ( izricanje kazne (prononcé pénal, Urteilsspruch)); protiv potonje odluke može se utjecati nadležnomu sudištu ( zahtjev za pravorijekom (demande de jugement; Antrag fuer Urteilsspruch)) Usp. za, i to: (a) propisivanje prekršaja s odlukama skupština jedinicâ lokalne i regionalne samouprave u članku 7. Z.Prk., supra; (b) izricanje i primjena globe na licu mjesta u stavku 3. članka 32. Z.Prk., supra, u svezi s člankom 166. toga Zakona; (c) obraćanje za pravnu i drugu pomoć - u članku 89. Z.Prk., supra (općenito o pravnoj i drugoj pomoći), u svezi s stavcima 3. i 4. članka 141. (odredjivanje jamstva), člankom 148. (odredjivanje zadržavanja), stavkom 4. članka 154. (pomoć policije u poduzimanju izvidnih radnjî), člankom 156. (izvidne radnje s kojima se ograničuje temeljna prava gradjanâ), člankom 91. (odlučivanje o žalbama protiv odlučenjâ nadležnih upravnih tijelâ) toga Zakona; (d) prekršajni nalog u člancima Z.Prk., supra. Usp. et P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., pp (6) Nastavljajući s usporedjivanjem prava švicarskoga i prava hrvatskoga, uočava se, kao prvo, da hrvatsko pravo ne poznaje upravno-kaznene sankcije kao zasebnu kategoriju, a niti upravno-kazneni postupak kao zasebnu vrst pravo-zaštitnoga postupka. Razlog je tomu u svezi s povijesnim okolnostima poslije Drugoga svjetskog rata ( ), kada se u bivšoj državi FNRJ ( , SFRJ ( ), u koju je bila uklopljena N.R. Hrvatska ( ), dotično S.R. Hrvatska ( ) u doba uspostavljanja komunističkoga poretka ( ) u velikim srazmjerama koristilo administrativno-kazneni postupak, izvjestan postupak koji nije bio ništa drugo do li vrlo opasnim nadomjestkom za (opći) krivični postupak, s tim što je onaj prvi kao zaštitne mjere uključivao, osim svega, i naredbu za boravak u odredjenom mjestu te zabrana povratka u odredjeno mjesto. Nadalje, kao što se to može primijetiti, a to je drugo, bivša je država bila razvila dvije crte postupanja po, i odgovornosti u svezi s, kažnjivim djelima, a to je bilo, s jedne strane, postupanja po krivičnim djelima kao društveno-opasnim djelima krivični postupak, te s druge strane, postupanje po prekršajima kao povredama pravnoga poretka manjega značenja - upravnokazneni (tamo zvani administrativno-kazneni ), dotično prekršajni, postupak. Pri tomu, s početka (od godine 1945.) pa nadalje, nastojalo se utemeljii i razviti materialno razlikovanje krivičnoga djela od prekršaja, što se kretalo u rasponu od načina da se ono prvo odredi, u sućanstvu, kao društveno opasno djelo čija se obilježja odredjuje sa zakonom, a ovo drugo kao djelo neznatne društvene opasnosti, do načina da se, uz zadržavanje onih odrednicâ krivičnoga djela, prekršaj opiše kao povredu društvene stege za što se izriče prekršajne kazne i zaštitne mjere. Budući da se materialno razlikovanje krivičnoga djela od prekršaja nije nikako dalo teorijski izvesti a ni praxeologički valja-

69 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , no utemeljiti, pribjeglo se u kasnoj fazi života bivše države ( ) formalnomu odredjivanju prekršaja kazivajući da prekršaj predstavlja povredu pravnoga poretka za kakvu se izriče prekršajne kazne i zaštitne mjere 69. (7) Glasom Ustava Republike Hrvatske kazne izriču samo sudovi, i to samo u postupku što ga propiše zakon, i samo za djela čija su obilježja unaprijed odredjena, s tim da poštenost sudjenja bude osiguranom, što bi značilo, osim svega, da se unutar temeljnih vrednotâ ustavnoga poretka Republike usvaja i razvija shvaćanje o jedinstvenosti kažnjivosti, kaznenoga djela, kažnjavanja, kaznenoga postupanja, te uredjenja kaznî i drugih kaznenih sankcijâ. Medjutim, glasom hrvatskoga zakonodavstva i nadalje se zadržava onaj dvostruki kolosjek kaznene odgovornosti, dakle s tim što ostaje i postoji, s jedne strane, (a) kaznena odgovornost za kaznena djela kao društveno opasna djela, za što se izriče kazne, mjere sigurnosti i druge kaznene sankcije, te s druge strane, (b) prekršajna odgovornost za prekršaje kao djela s kojima se povr jedjuje javni poredak, društvenu disciplinu ili druge društvene vrijednosti koje nisu zaštićene s Kaznenim zakonikom i drugim zakonima s kojima su propisana kaznena djela. Ono što je svakako očitim, jest to da se hrvatski Zakon o prekršajima utječe preplitavanju počelâ od obje koncepcije prekršaja naslijedjene od bivše države, dakle i one materialne i one formalne. Materialna počela nalazi se u odredjivanju bića prekršaja u oslonu na 69 Za odredjivanje bića prekršajnoga djela usp. posebice odredbenice Zakona o prekršajima, Narodne novine br. 2/73, 5/73, 21/74, 9/80, 25/84, 52/87, 27/88, 43/89, 8/90, 41/90, 59/90, 91/92, 33/95 (Z.Prk./73), te odredbenice Zakona o privrednim prijestupima, Narodne novine br. 53/91, 91/92 (Z.Pr.Pr.) s obzirom da se glasom odredbenice stavka 2. članka 266. Z.Prk., supra, privredne prijestupe od stupanja na snagu potonjega Zakona smatra prekršajima u smislu njegovih odredbenicâ. Usp. u susljedno izdavanim komentarima S. Potočkog na ondašnje zakone o prekršajima, npr. Komentar Zakona o prekršajima, Narodne novine, Zagreb, Usp et P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., pp kaznena djela, tako što se prekršaj odredjuje kao djelo s kojim se povr jedjuje društvene vrijednosti, a formalna počela pak u tomu što se prekršajem smatra samo ona djela s kojima se povr jedjuje društvene vrijednosti ali tako da nisu, i kada nisu, zaštićene kazneno-pravnim zakonima, dotično sankcijama 70. (8) I za odredjivanje bića prekršaja važi načelo zakonitosti, ali u smislu da prekršaj može biti odredjen i s odredbenicama ne samo zakona, već i na zakonu utemeljenomu propisu, a to je s odlukom županijske skupštine i skupštine Grada Zagreba, te s odlukama grad skoga ili općinskog vijeća, ali s tim da su potonja tijela ovlaštena propisivati prekršaje samo za povrede propisâ što ih donose u sklopu svoje s Ustavom ili zakonima utvrdjene nadležnosti, te i s tim što im nije dopušteno takvu ovlast prenositi na kakva druga javno-pravna tijela. S druge strane, u stvarima prekršajne odgovornosti vlasni su postupati prekršajni sudovi te nadležna upravna tijela, ali na način da se, prvo, nadležnost prekršajnih sudova predmnijeva što znači da su upravna tijela nadležna za vodjenje prekršajnoga postupka samo kada je to s kakvim zakonom izrijekom propisano, te drugo, da o žalbama protiv rješenja o prekršaju što ih donesu nadležna upravna tijela uvijek odlučuje Visoki prekršajni sud, ako ne bi bila odredjena nadležnost kojega drugog suda - što znači da o žalbama u potonjemu slučaju uvijek odlučuju sudovi. Po onomu što se prekršaj odredjuje i s formalnim počelima, kao i, još i više, po ovomu što prekršajne kazne i zaštitne mjere izriču ne samo prekršajni sudovi već i nadležna upravna tijela može se naći neku svezu uredjenja prekršaja s (švicarskim ili nekim drugim) uredjenjem upravno-kaznenih sankcijâ Usp. supra, u bilješkama ovoga odsječka. Usp. et P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., pp Usp. supra, u bilješkama ovoga odsječka. Usp. et P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., pp

70 70 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (9) Ono što svakako podosta prekršajno kažnjavanje od strane nadležnih upravnih tijelâ udaljuje kako od prekršajnoga kažnjavanja što ga provode prekršajni sudovi tako i od općega kaznenog progona jest nešto što je u svezi s valjanošću, dotično dopustivošću, nekih dokazâ i dokazivanja, i to onih (očevid i vještačenje) koji su prikupljeni, dotično izvedeni, u situacijama kada odnosna upravna tijela prigodom provodjenja inspekcijskoga nadzora ili upravnoga pregleda iz svoje nadležnosti utvrde postojanje osnovâ sumnji da je počinjen prekršaj. U takvim situacijama, nadležna upravna tijela prijeći će na obavljanje izvidâ glasom odredaba Zakona o prekršajima. Naime, izvidnim se radnjama smatra samo takve da su uperene na to da se utvrdi postojanje prekršaja, da se pronadje počinitelj, da se otkrije predmete, tragove i druge dokaze koji mogu poslužiti pri utvrdjivanju činjenicâ u postupku, dočim se sve ostale radnje odnosnih tijelâ smatra upravnim pregledom. S tim u svezi, kada je sastavljen na način i pod uvjetima što ih Zakon o prekršajima predvidja za zapisnik o očevidu, zapisnik o inspekcijskom pregledu može se u prekršajnomu postupku koristiti kao dokaz, ali to onda samo kada su i prije pokretanja prekršajnoga postupka policija ili upravna tijela izvela očevid ili vještačenje u slučaju da je postojala opasnost od odgode, s tim da se zapisnik o svemu što je poduzetim odmah sastavi i bez odgadjanja dostavi državnomu odvjetniku, dotično nadležnomu sudu ili tijelu koje vodi prekršajni postupak. Osim toga, na rezultatima drugih izvidnih radnjî, naime onih što ih nadležna upravna tijela poduzmu glasom drugih propisâ smije se odluku u prekršajnomu postupku utemeljiti samo ako nisu poduzete suprotno odredbama Zakona o prekršajima. Riječ je o propisima s kojima se utemeljuje nadležnost za provodjenje preraznih postupaka u osebujnim upravnim stvarima, kao što su to, posebice, stvari porezâ, carinâ, financijâ, te stvari ispunjavanja uvjetâ za obavljanje gospodarskih i drugih dopuštenih djelatnostî, dakle u stvarima u kojima nastupaju pretežito tijela inspekcije. U takvim, i drugim, upravnim stvarima provodi se i izravni uvid akte, uvjete i način rada nadziranih pravnih osobâ i pojedinaca, uz ovlast pregledati i poslovne prostorije, poslovne spise, zgrade, predmete, robu i druge stvari u nadziranih osobâ, saslušati pojedine osobe u upravnom postupku, pregledati listine s pomoću kojih se može utvrditi identitet osoba, kao i poduzimati druge radnje koje su sukladne svrsi inspekcijskoga nadzora. S razloga toga, od značenja je velikoga vještina inspektorâ i drugih ovlaštenih osobâ provesti nadzor i sastaviti zapisnik o tomu na način da se sve to može kao dokaz u prekršajnomu (i kaznenomu) postupku porabiti Sažetak Unutar ovoga odsječka raspravilo se in extenso temeljne probleme što ih postavlja upravno ovršenje, te upravne mjere i sankcije, posebice one upravno-kaznene. U tu svrhu, najprije se razmotrilo prijepore naravi opće-teoretske tičuće se same ovršnosti akta upravnoga, s naročitim osvrtom na francusku teoriju o upravnim aktima kao ovršnim aktima, što će reći aktima koji su to baš u smislu takve teorije. Zatim se razmotrilo opće probleme ovršenja upravnoga, stavljajući naročiti naglasak na problem legitimnosti porabe neposredne prinude, pak se u svezi s upravnim ovršenjem, konačno, načinilo i maleni osvrt na ovršenje sudbeno. Obradilo se i probleme upravnih mjerâ kao jedne vrsti upravnih sankcijâ. Reklo se, 72 Usp. za, i to: (a) odnos izvidnih radnjî upravnih tijelâ i policije naspram inspekcijskim i upravnim pregledima, te značenje zapisnika o inspekcijskomu pregledu u člancima Z.Prk., supra; (b) nadležnost upravnih tijelâ za provodjenje prekršajnoga postupka u člancima Z.Prk., supra; (c) ovlasti i nadležnosti tijelâ inspekcije u člancima Zakona o sustavu državne uprave, Narodne novine br. 75/93, 48/99, 15/00, 59/01, 190/03, 199/03 (Z.S.D.U.). Usp. et P. Moor, Droit administratif, supra, vol. II., pp

71 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , da za razliku od (prinudnoga) ovršenja, upravne mjere uspostavljaju neko stanje sukladno pravu. U tu svrhu opozivlje se već izdane dozvole, zabranjuje ponašanja za koja se misli da vrijedjaju javni poredak, uskraćuje pružanje činidaba javne službe, etc. Naročitu se pozornost posvetilo problematici upravno-kaznenih sankcijâ, te ukazalo na još uvijek ne sasvim u skladu s Ustavom postojeću dvojnost u uredjivanju kažnjavanja, naime na kažnjavanje za kaznena djelâ kao društveno-opasna djela, te na kažnjavanje za prekršaje kao povrede društvenih vrijednostî kada nisu zaštićene s normama Zakonika kaznenoga UPRAVNO SUDOVANJE Upravni prijepor kao oblik sudbenoga nadzora nad upravom (1) Upravni prijepor jest, kako se to znade uobičajeno premda pomalo i pogr ješno kazivati, oblik sudbenoga nadzora nad upravom, i to, prvenstveno, nadzora nad (pojedinačnim) upravnim aktima. Ispravnijim je smatrati da je riječ o upravnomu sudovanju (juridiction administrative, Verwaltungsgerichtsbarkeit) kao ali ne pak o obliku već o ustrojstvu kroz kakvo se i s pomoću kakvoga se osigurava provodjenje onoga nadziranja sudbenoga, dočim upravni prijepor (contentieux administratif, Verwaltungsstreit) figurira samo kao jedan od modusa da se nadziranje sudbeno osigura. S motrišta nadziranja sudbenoga, može i to kakvim se tijelima sudovanje po upravnim prijeporima, dotično upravno sudovanje, stavlja u nadležnost, postati pitanjem od središnje naravi. Upravni je prijepor konstrukcija pravne teorije i praxisa s početka stoljeća XIX-oga, a takav se institut uspostavilo polazeći od potrebe što ju se osjećalo, naime za osiguranjem zaštićivanja objektivne zakonitosti i, podjedno, subjektivnih pravâ gradjanâ. Najvažnije značenje imala je za to ona čuvena ideja o odvajanju vlastî (séparation des pouvoirs, Gewaltentrennung), ideja iz koje se izvodi shvaćanje i praxis da u slučaju postojanja sa zakonom predvidjene potrebe jedna vlast (sudbena) imade drugu vlast (izvršitbeno-upravnu) zaustavljati. Sudbeno nadziranje očitovalo bi se, kako se to smatra, kao najsavršeniji oblik nadgledanja zakonitosti akata javno-pravnih tijelâ, a i djelovanja njihovih službenih osobâ. Koliko god je ideja o uspostavljanju takvoga nadziranja bila zajedničkim nasljedjem većine zemalja europskoga kulturnog kruga, uključujući tu i Hrvatsku, toliko se način na koji se takvo nadziranje ustrojava i provodi razlikuje u sustavima pojedinih zemalja, toliko se potonje zemlje razlikuju i s obzirom na doba kada su pristupile uspostavljanju sudbenoga nadziranja nad aktima tijela vlasti upravno-izvršitbene 73. (2) U današnjoj teoriji prava upravnoga pomišlja se, uvijek kada se govori o upravnomu sudovanju i, podjedno, kada se ističe njegove prednosti naspram drugim oblicima nadziranja sudbenoga, na izvjesno sudovanje u upravnim stvarima (juridiction aux choses administratives, Gerichtsbarkeit für Verwaltungsangelegenheiten). I, što je još upadnijim, obično se pri tomu misli da odluke donose osobita, u pravilu zasebno ustrojena i od tijela vlasti upravno-izvršitbene različita tijela, u za to naročito predvidjenomu i naspram bilo formalnomu bilo neformalnom upravnom postupanju razvijenomu a po svojemu obličju onomu sudbenomu veoma bliskom postupku. Kako se to u teoriji smatra, s odnosnim se počelima - formalnim, ustrojbenim, postupovnim - nastoji bolje i preciznije rješavanje, dotično presudjivanje, upravnih stvarî osigurati, pravičnosti i moralu u svezi sa zaštitom pravâ gradjanâ i drugih pravnih subjekata sumjerljivo primjenjivanje zakona zajamčiti. U tomu smislu, upravno sudo- 73 Usp. I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, p et s. Za raspravljanje in extenso o upravnomu prijeporu usp. V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima s komentarom i sudskom praksom, Narodne novine, Zagreb, Usp. et I. Krbek, O upravnom sporu, Zbornik Pravnoga fakulteta Sveučiliša u Zagrebu, Zagreb, 1954., 3 4/54, str

72 72 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , vanje značilo bi i izvjesno nastojanje da se rješavanje upravnih stvarî, upravna postupanja općenito, prožme s pomoću načinima sudbenim sličnih postupanjâ, što bi se moglo nazvati jurisdikcionalizacijom (juridictionnalisation). S tim u svezi izranja ponajprije problem kakvim tijelima upravno sudovanje povjeriti, što se, inače, shvaća i obuhvaća s naučavanjem o vrstima sustava nadziranja upravno-sudbenoga. Kada se odredjeni sustav odredi za to da nadziranje nad upravom i s pomoću prijepora upravnoga uspostavi, dotično da takvo nadziranje sudovima povjeri, otvara se tada veliki broj raznovrsnih problemâ naravi ustrojstvene i funkcionalne. Jedno je od takvih pitanjâ da li će se ovlasti nadzirateljske ustrojstveno rasporediti medju sudovima raznih vrstî ili će biti medju istovrsnim sudovima rasporedjene. Drugo je pak pitanje kako da se sudbene ovlasti raspodijeli na način da se izbjegne posvema izvjesna medjusobna preplitanja. Sav dosadašnji razvoj u svezi s tim ukazuje na mogućnost da se upravno sudovanje (juridiction administrative, Verwaltungsgerichtsbarkeit) ustrojstveno uspostavi s pomoću tri inače u pojedinim pravnim sustavima po opsegu raznolično primjenjivana načinâ, a to je da nositeljima upravnoga sudovanja budu: tijela vlasti upravno-izvršitbene (a); redoviti sudovi (b); naročiti upravni sudovi (c). U odredjivanju upravne sudbenosti sudbenosti za presudjivanje upravnih prijeporâ - obično je, kao što se to dade iz poredbene analize zaključiti, jedan od odnosnih načinâ glavni a ostala dva ili jedan od njih sporedni. Npr., u francuskomu pravnom sustavu - koji se što se tiče upravnoga sudovanja, što je tamo već tradicionalno, vodi i povodi za osobitim upravnim sudovima - pripada upravno sudovanje u nadležnost zasebnih upravnih sudova (juridiction administrative contentieuse), s tim što ipak u stanovitim upravnim prijeporima sude i redoviti sudovi, pa čak i sama tijela vlasti upravno-izvršitbene - preko tzv. sudca-upravnika (ministre-juge); u Engleskoj pak - koja se u upravnomu sudovanju, što je opetoma tamo tradicionalno, vodi i povodi za redovitim sudovima, provodi se upravno sudovanje, zbog zamjetnoga jačanja upravnoga prava s početka stoljeća XX-oga naovamo, jednodobno i preko osobitih upravnih sudova, pa i preko same uprave, i to u tolikoj velikoj mjeri, da se naspram onomu od redovitih sudova kao glavnom takvo upravno sudovanje više ne može sporednim upravnim sudovanjem nazivati. I za naš se, hrvatski, sustav upravnoga sudovanja može, kako će to biti kasnije izloženo, kazati da preteže upravno sudovanje s pomoću zasebnoga upravnog suda kao glavno, u prijepletu s sudovanjem od strane redovitih sudova u nekim stvarima, pa i od sâmih javnopravnih tijela 74. (3) Kako se to izložilo, izmedju odnosne tri vrstî tijelâ kojima se, ovisno o mjestu i vremenu nekima više a nekima manje, stavlja u nadležnost upravno sudovanje, javljaju se medjusobna preplitanja, što može poglavito razvidjeti za upravno sudovanje preko uprave i specialnih upravnih sudova, što dovodi do toga da se upravno sudovanje vrši u raznolikim prijelaznim i ne previše medju sobom distinktnim oblicima, što znači da je, in ultima ratio, samo pitanje ukusa da li će se kakvo tijelo vlasti smatrati upravno-izvršitbenim tijelom ili pak upravnim 74 Za jurisdikcionalizaciju - usp. I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, p et s. Kako to ispravno primjećuje I. Krbek, izraz redoviti treba povijesno shvatiti i shvaćati: naime, redoviti sudovi predstavljaju starije sudovanje, osobito u stvarima gradjanskim i u stvarima kaznenim, dočim upravni sudovi jesu se, i to puno, kasnije razvili - usp. I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., p. 229., bilj. 2. Za teoriju o sudcu-upravniku - usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif, P.U.F., Paris, (1958.), t. 2., pp Usp. za, i to: (a) francuski sustav upravnih sudova G. Vedel et P. Delvolvé, l. c., supra, str ; J.-M. de Forge, Droit administratif français, Presses Universitaire de France, Paris, 1991., str ; (b) engleski sustav redovitih sudova Robson, Justice and Administrative Law, nazn. po I. Krbek, l. c., supra, str. 230.; D. Oliver, Pourquoi n y a-t-il pas vraiment de distinction entre droit public et droit privé en Angleterre, in Revue internationale de législation comparée, Paris, 2001., 2/01, pp ; (c) njemački sustav upravnoga sudstva E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, C. H. Beck, München, 1973., I., str et s. Usp. et I. Krbek, O upravnom sporu, supra. -

73 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , sudištem, stvarju je to, ako se tako smije kazivati, vrlo finoga graduiranja. Za tijela vlasti upravno-izvršitbene kaziva se da onda vrše upravno sudovanje kada, za razliku od upravljanja stricto sensu, administriranja kako se to voli reći, odlučuju u izvjesnim sudbenim oblicima; medjutim, baš jača ili sve više jačajuća primjena takvih sudbenih oblikâ može začeti i tjerati proces unutar kakvoga dolazi do preobražavanja tijela vlasti upravno-izvršitbene u upravno sudište, za što može kao najklasičniji primjer poslužiti francusko Državno vijeće (Conseil d État). Od značenja je, s druge strane, to što se jedna crta u razvoju suvremenoga engleskoga i američkoga upravnog prava u tomu sastoji što upravno sudovanje, uz redovite sudove, vrše često raznolika druga tijela: dok takva tijela engleska pravna teorija obično smatra upravnim sudovima (administrative tribunals), dotle ih američka pravna teorija smatra uprav nim tijelima, a jedino uz naročite pretpostav ke i upravnim sudom - kao što je to slučajem, npr., s Poreznim sudištem (Tax Court). Drugim riječima, kao rezultat razvoja upravnoga sudovanja u svijetu i u nas, postoji čitava ljestvica prijelaznih oblikâ izmedju tijelâ vlasti upravno-izvršitbene, tijelâ koja presudjuju upravne prijepore i upravnih sudova stricto sensu, pri čemu se može dogoditi, kao što je to bio slučaj s francuskim Državnim vijećem, da se takvi organizmi od tijela uprave koje odlučuje o upravnim prijeporima tijekom polaganoga i dugoga razvoja preobraze u upravno sudište. U takvomu razvoju vrlo je važnim, premda ne i odsudnim, da se unutar tijela koje i administrira i upravne prijepore presudjuje ustroji i dva zasebna strogo odijeljena odsjekâ, a ne da isti službenici u istomu sastavu rješavaju i jedne i druge stvari. Tako se, što se tiče francuskoga Državnog vijeća, već god ustrojilo zasebno povjerenstvo za upravne prijepore (commission du contentieux) Usp. Robson, Justice and Administrative Law..., nazn. po I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, pp. 230.; G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif..., supra, t. 2. (4) Bez ikakvoga priuzdržaja odlučiti se da li je in concreto riječ o upravnomu sudovanju, dotično o upravnomu sudu ili o upravi koja i sudi, nije dašto ni jednostavno ni lako. Tako je, npr., francusko Državno vijeće opetovano mijenjalo svoje motrište o tomu da li se stanovito djelovanje imade smatrati upravom ili upravnim sudovanjem pak. Elementarno, moglo bi se smatrati da je riječ o upravnomu sudovanju od strane upravnih tijelâ kada takvo jedno tijelo u jednakomu osobnom sastavu uz rješavanje u obavljanju poslova redovite uprave prema neformalnomu postupku sudi o upravnim stvarima prema zasebnoj inače onoj sudbenoj sličnoj proceduri, što je nekada bilo dosta rašireno, npr., u pruskoj upravi te u upravi Drugoga Njemačkog Carstva ( ). Da li će se izvjesno upravno djelovanje moći upravnim sudovanjem smatrati ovisi, općenito, i o načinu na koji javno-pravna tijela u stanovitoj zemlji djeluju, naročito o tomu da li odnosna zemlja imade ili ne imade uredjeni upravni postupak. U zemljama u kojima ne postoji uredjeni upravni postupak postoji tendencija da se odmah govori o upravnomu sudovanju čim izvjesno tijelo u nekim upravnim stvarima djeluje po takvomu postupku posebice kada strogo formalno-pravno rješava o žalbi. To je naročito slučajem u pravu francuskomu i u pravu engleskomu. U francuskoj pravnoj teoriji razlikuje se, npr., neformalni pravni lijek unutar uprave (recours hiérarchique), od formalnoga pravnog lijeka na upravni sud, lijeka što ga sud rješava u zasebno provedenomu ali s propisima naročito uredjenomu postupku (recours contentieux), s tim što se kao zaseban tip uzima recours quasi-contentieux, kojega se doduše izjavljuje tijelu upravne vlasti, ali ga se rješava po strogomu postupku, postupku koji poprima izvjesne oblike vodjenja prijepora. pp ; J.-M. de Forge, Droit administratif, supra, pp ; E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, supra, I., pp et s. Usp. et I. Krbek, O upravnom sporu, supra. -

74 74 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , Medjutim, o osobitosti takvoga pravnog lijeka, o upravnomu sudovanju od strane uprave, o upravniku-sudcu, opravdanim je govoriti samo unutar onih pravnih sustavâ u kojima redovito rješavanje žalbe nije formalno-pravno uredjeno. U onim pak pravnim sustavima, kakav je i naš, u kojima općenito postoji formalno uredjeni upravni postupak i, unutar takvoga, osobito formalno-pravno propisano rješavanje žalbe od strane višlje upravne ili nadzorne instancije, ne imade se nikakve potrebe za tim da se takvo postupanje upravne vlasti označi kao neko naročito upravno sudovanje. Nu, u zemljama u kojima takav sustav postoji, upravnik-sudac može biti: (a) ono isto tijelo koje je upravni akt donijelo; (b) višlje tijelo uprave, koje predmetak rješava povodom žalbe; (c) specialno tijelo uprave kakvo samo odredjene stvari rješava - u ovomu potonjem slučaju jest najtežim za prosuditi da li je tu riječ o tijelu upravne vlasti, o upravniku-sudcu, o specialnomu upravnom sudu, dotično 76. (5) Kao glavni nositelji upravnoga sudovanja potvrdili su se, može se smatrati, sudovi redoviti i sudovi upravni, ali što nalaže da se štogod potanje o tomu kaže. Ona politička ideja iz koje se, medju ostalim, izvodi, i shvaćanja o upravnomu sudovanju kao inače visoko-institucionaliziranomu obliku nadziranja upravno-izvršitbenih djelovanjâ koja oblik formalnih akata poprimaju, a to je ona o vladavini prava kao političkomu idealu, može se pomiriti s upravnikom-sudcem, s upravnim sudovanjem od tijela upravne vlasti, samo u iznimnim točno odredjenim slučajevima. Odnosna politička ideja znači, izmedju ostaloga i to da upravna vlast ne smije sudcem u vlastitoj stvari biti, dotično ostati (nemo iudex in causa sua). Iz takvoga shvaćanja proizlazi da se onu funkciju - upravno sudovanje - imade od upravne vlasti neodvisnim sudbenim tijelima povjeriti, u očekivanju da će potonja tijela imati uvijek u vidu prvenstveno počela zakonitosti, što znači da će se na takav način bolje zaštićivati pravice te interese pojedinaca i skupnosti, predmnijevajući da potonji vode prijepor s upravnom vlašću na jednako-pravnoj osnovi. Pri svemu tomu, premda je važnom i sâma mogućnost da se veoma široko upravnu vlast podvrgne nadziranju sudbenomu - naime, s obzirom da ju se na taj način, kako se to smatra, odvraća od toga da donosi nezakonite akte (I. Krbek), ne treba nikako zanemarivati okolnost da takvo sudbeno nadziranje mora biti dosljedno provodjeno, a upravna vlast na odogovornost uvijek pozivana. Ukratko, u smislu onoga političkog ideala o vladavini prava, dotično unutar upravnoga sudovanja po tijelima koja bi bila neodvisna od upravne vlasti, istinskim upravnim sudovanjem može se smatrati samo takvo da ga vrše sudovi - sudovi bilo da su redoviti, bilo da su upravni. S tim u svezi, iziskuje se kao nužno razmotriti problem da li se upravno sudovanje imade od strane redovitih sudova vršiti, ili od strane onih upravnih 77. (6) Vrhu dileme o tomu da li o upravnim prijeporima imade od strane redovitih sudova rješavati, ili od strane upravnih sudova pak, ukazivalo se tijekom dugoga doba na ranije postojeću načelnu opreku izmedju pravnoga sustava engleskog i pravnoga sustava francuskoga, s obzirom na to, poglavito, što se u doba kada se takvo pitanje počelo postavljati bilo i osebujni i odnosnim razlikama sukladni praxis razvilo, naime da su u onomu prvom sustavu upravne prijepore presudjivali redoviti sudovi, a u onomu drugom - upravni sudovi. Tako se u teoriji, obično, s obzirom na odnosne osobitosti, te sustave označivalo 76 Usp. Puget, Les recours quasi-contentieux, nazn. po I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, p Usp. et G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif..., supra, t. 2., pp ; J.-M. de Forge, Droit administratif, supra, pp ; E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, supra, I., pp et s. Usp. et I. Krbek, O upravnom sporu, supra Usp. Puget, Les recours quasi-contentieux, nazn. po I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, p Usp. et G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif..., supra, t. 2., pp J.-M. de Forge, Droit administratif, supra, pp ; E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, supra, I., pp et s. Usp. et I. Krbek, O upravnom sporu, supra. -

75 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , kao, i to: (a) sustav redovitih sudova (angloamerički sustav); (b) sustav osobitih upravnih sudova (francuski sustav). S obirom na potvrdjivanje zasebnoga upravnog sudovanja u hrvatskim zemljama, započevši s Banovinom Hrvatskom ( ) kada se upravni sud u Zagrebu potvrdjuje kao glavno i jedino upravno sudište za tadašnje hrvatske zemlje, preko Nezavisne Države Hrvatske ( ) koja zadržava odnosni upravni sud kao isključivo i jedino sudište za presudjivanje upravnih prijeporâ, pa do Republike Hrvatske (1989. pa nadalje) koja zadržava upravni sud kao zasebno ali unutar jedinstvenoga sudbenog ustrojstva uspostavljeno sudište, lako se pomišlja da je u nas u pitanju francuski sustav zasebnih upravnih sudova. U razvijanju zasebnoga upravnog sudstva u Francuskoj bilo je odlučnim to što se tamo u smislu načela o odvajanju vlastî sudbenoj vlasti davalo nešto drugčije značenje negoli u Engleskoj i, kasnije, u SAD. Gotovo da bi se moglo reći da se u Francuskoj nastojalo sudbenu vlast na neki način ograničiti, ograničiti baš s razloga toga da se upravnoizvršitbenoj vlasti, dotično javno-pravnim tijelima, osigura nužnu i potpunu neodvisnost od sudova, koji su se prije Revolucije, u staromu poredku (ancien régime), u njihove poslove veoma uplitali i ne malo njihova djelovanja zapr ječivali. Baš glasom takvoga francuskog motrišta, sudbena vlast nije i ne smije ni biti nekakav pouvoir modérateur, takav da bi javno-pravna tijela imao u granicama zakona držati. Sudac ne smije administrirati i uplitati se u njihove poslove, već bi odnosna tijela sâma imala ovlast u upravnim stvarima presudjivati te upravne prijepore rješavati. U onomu anglo-američkom pravu težište je na tomu da se sudu osigura neodvisnost od upravne vlasti, u ovomu francuskomu da se potonjoj osigura neodvisnost od suda. Iz takvoga razvoja, i u svezi sa svim drugim kulturalno smjerodavnim okolnostima, proizašlo je baš to da je francusko pravo u oblikovanju sustava nadzora nad upravnom vlašću pošlo drugim putem, a to je put osobitih upravnih sudova (tribunaux administratifs), pri čemu se smatra da su to sudovi koji su i sami upravnom vlašću, što će reći da tamo uprava imade svoje vlastito sudstvo, s kojim uredjenjem ne treba brkati, npr., slučaj njemački ili hrvatski, gdje doduše postoje zasebni upravni sudovi, ali koji su sastojnicom jedinstvenoga sudbenog ustrojstva, samo specializirani za presudjivanje upravnih prijeporâ. Dakle, unutar ustrojstva državne vlasti u Francuskoj razvilo se osobito Državno vijeće, tijelo vlasti u kojemu i danas prevladavaju njegove funkcije sudbene, ali koje nikad nije svoje izvorišne upravno-savjetodavne funkcije izgubilo. Ovakav se sustav primjenjuje i u Belgiji, Luxembourgu, Nizozemskoj, Grčkoj, Italiji, Španjolskoj, etc. 78. (7) Smatra se da upravno sudovanje kao zasebni i osobiti ustroj osigurava, dašto imajući u vidu francusko Državno vijeće, puno strože i potpunije nadziranje zakonitosti akata što ih donose javno-pravna tijela, dakle potpunije presudjivanje upravnih prijeporâ s motrišta zakonitosti, što je nešto što se može prije očekivati nego kada to čine redoviti sudovi. Danas se čak i u engleskoj literaturi sve više javljaju mišljenja da se zasebni upravni sudovi očituju kao prednost naspram redovitim sudovima. Zapravo, čitavi razvitak iza Velike Francuske Revolucije ( ) doveo je 78 Članak 13. franc. Zakona od 16. i 24. kolovoza glasi: Sudbene funkcije odvojene su i ostaju uvijek odvojene od upravnih. Sudci ne smiju, pod prijetnjom s kaznom za zloporabu dužnosti (forfaiture), na bilo koji način remetiti radnje upravnih tijelâ, niti pred sebe upravnike zbog njihovih funkcija pozivati usp. in Code administratif de Dalloz, Paris, 1974., str. 24., 25. U svezi s tim pozivalo se i na samoga Montesquieua, koji je, kako se to kazivalo, zagovarao motrište da se funkcija sudbena sastoji samo u razr ješivanju prijeporâ medju pojedincima te u sudovanju kaznenomu. Usp. Puget, Les recours quasi-contentieux, nazn. po I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, p Usp. et G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif..., supra, t. 2., pp J.-M. de Forge, Droit administratif, supra, pp ; E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, supra, I., pp et s. Usp. et I. Krbek, O upravnom sporu, supra. -

76 76 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , do, moglo bi se reći, nekoga čudesnog obrata: upravna je vlast tamo izbjegla nadzoru od strane redovitih sudova, da bi in ultima ratio dospjela pod još jače nadziranje a to pod ono (upravno-)sudbeno. S motrišta pak francuskoga upravnog prava, dvije su važne stvari poglavito za primijetiti: prvo, ustrojavanje upravnih sudova značilo je uspostavljanje sudbenoga nadzora nad upravom na jedan drugi način, s obzirom da je redovitim sudovima to bilo zabranjeno; drugo, dovelo je to do silnoga razvoja upravnoga, dotično javnoga, prava, i to kako kroz zakonodavstvo i praxis upravno-sudbeni, tako i s motrišta nastave i društvenoga ugleda javno-pravne profesije. Razvoj francuskoga upravnog prava te usavršavanje praxisa upravnoga i praxisa upravno-sudbenoga su-povezan je s ustrojenjem i razvitkom mnogobrojnih upravnih sudova. Francuske upravne sudove može se funkcionalno, dakle s obzirom na stvari što ih rješavaju, u tri skupine svrstati, i to: (a) upravni sudovi opće nadležnosti (juridictions administratives de droit commun) - to su takvi da im se nadležnost za rješavanje upravnih prijeporâ ravna po sustavu opće zaporke (clausulae generalis systema); (b) upravni sudovi zasebne nadležnosti (cours d attribution) - to su takvi da rješavaju prijepore raznolične i mnogobrojne, ali im se nadležnost za to ravna pak po sustavu nabrojivanja (enumerationis systema); (c) specializirani upravni sudovi (juridictions administratives specialisées) - to su takvi da su nadležni, premda to nije uvijek i najpreciznije rečeno, za rješavanje stvari iz pojedinih upravnih granâ Usp. I. Krbek, Upravno pravo (I./1955)..., pp ; M. Waline, Traité élémentaire de droit administratif, supra, pp. 71. et s.; Fr.-P. Benoist, Le droit administratif français, Dalloz, Paris, 1968., pp ; J.-M. de Forges, Droit administratif, supra, pp. (poglavito) En passant, za preporučiti je da se izbjegava francuski izričaj conseil i iz njega izvedeni anglo-saxonski izričaj council prevoditi sa savjet, kao što se to najčešće ali s motrišta hrvatskoga jezika i najpogr ješnije čini, već s vijeće - kako je to ovdje učinjeno, i kako to treba činiti: nije riječ o tijelima koja savjetuju - što, uostalom, čim je nešto tijelom nije ni mogućim, već o tijelima koja - u neku svrhu (odlučujuću, etc.) (8) Sudom opće nadležnosti (toč. (a)) bilo je izvorno Državno vijeće, i to u svim stvarima u kojima je rješavalo u prvomu stupnju, dočim su upravnim sudištima zasebne nadležnosti (toč. (b)) bila prefekturna vijeća (conseils de préfecture), utemeljena u isto doba kada i Državno vijeće. Medjutim, s preustrojenjem izvedenim god /1954., kasnije i dopunjenim, kao i, poglavito, s donošenjem zakona o prizivnim upravnim sudovima od god , prefekturna vijeća, inače mjesno nadležna za više upravnih okrugâ (départements), postala su upravnim sudovima opće nadležnosti (tribunaux administratifs), dočim je ono Državno vijeće postalo prizivnim sudom (cour d appel) naspram potonjim upravnim sudovima, te kasacijskim sudom (cour de cassation) naspram drugim, raznolikim i mnogobrojnim, upravnim sudovima, ali podjedno i upravnim sudom zasebne nadležnosti (cour d attribution) - na taj način što je postalo nadležnim u prvomu stupnju rješavati točno odredjene stvari, kao i, nakon što se ustrojilo drugostupanjske upravne sudove (cours administratives d appel), vrhovnim upravnim sudom (juridiction suprème de l ordre administratif). Specializirani upravni sudovi (toč. (c)) pak razvili su se u Francuskoj u velikomu broju a ustrojeni su u vrlo raznolikim oblicima: (1) po trajanju - susreće se stalne i povremene; (2) po ustrojstvu - nalazi ih se u preraznim inačicama: od ustrojstva sličnoga redovitim sudovima, pa do onih običnih zaključujućih skupova; (3) po osobnomu sastavu - postoje oni koje čine sami službenici, zatim oni koje čine službenici i gradjani te, konačno, oni koje čine samo gradjani. Svi takvi sudovi stoje, rečeno je, bilo posredstvom apelacije bilo posredstvom kasacije, pod Državnim vijećem. S obzirom na suvremene i nekadašnje hrvatske prilike, više specialnim upravnim sudom, a manje tijelom upravne vlasti, može se smatrati županijske upravne odbore, stego- vijećaju. Usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif, supra, t. 2., pp., posebice,

77 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , vne sudove i, tijekom stanovitoga doba - doba tzv. administrativno-kaznenoga postupka u okrilju bivše države ( ), sudove za prekršaje 80. (9) Problem jedinstvenosti upravnoga sudovanja, a i, općenito, utvrdjivanja je li riječ o upravnomu sudu ili kakvomu tijelu vlasti upravno-izvršitbene, puno se lakše razr ješuje u Francuskoj, i to zbog toga što tamo upravni sudovi stoje - bilo putem žalbe bilo putem kasacije - pod žezlom Državnoga vijeća. Na taj isti način jasno se razgraničuje redovite sudove od upravnih sudova - pita se samo da li je nad odnosnim sudom Kasacija ili Državno vijeće, samo dok su francuski niži redoviti sudovi malobrojni imajući uglavnom opću nadležnost, tamošnji niži upravni sudovi su mnogobrojni, posebice oni sa specijal(izira)nom nadležnošću, s raznolikom nadležnošću i s osebujnim unutarnjim ustrojstvom. Kasacija i Državno vijeće s sukladnim nižim sudovima figuriraju u Francuskoj kao dvije odjelite medjusobno neodvisne jurisdikcije, o sukobima kojih presudjuje zasebno sudište - Sud za sukobe (Tribunal de conflits), sudište u kojemu su s jednakim brojem izaslanika zastupljeni članovi Kasacijskoga suda (Cours de cassation) i onoga Državnoga vijeća, s tim što predsjeda ministar pravde. Dašto, upravne se sudove imade i kao jednu od sastojnicâ sudbene vlasti problematizirati. Upravne sudove može se, u predmnijevi da uživaju stanovitu mjeru neodvisnosti ili autonomije naspram upravnoj vlasti, i pravno-teoretski i praktički, sastojnicom sudbene 80 Usp. I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, pp Usp. et M. Waline., Traité élémentaire de droit administratif, supra, pp. 71. et s.; G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif, supra, t. 2., pp., posebice, ; Fr.-P. Benoit., Le droit administratif français, supra, pp ; J.-M. de Forges., Droit administratif, supra, pp Za županijske upravne odbore usp. M. Smrekar, Priručnik za političku upravnu službu u kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji, I. Granitz, Zagreb, 1899., t. 1., pp et s., a za sudove za prekršaje usp. B. Blažević, Osvrt na razvoj hrvatskoga prekršajnog zakonodavstva, in M. Batinica et al., Komentar zakona o prekršajima, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 1996., pp et s. - vlasti smatrati. Već i sam izraz upravni sud (tribunal administratif, Verwaltungsgericht), kaziva kako nije riječ o upravnomu tijelu koje sudi, već o zasebnomu tijelu sudbenomu, tijelu koje rješava i o izvjesnim upravnim stvarima. Tijelo upravne vlasti nije u takvomu slučaju subjektom već objektom djelovanja, dotično samo je strankom u odnosnomu prijeporu. Sudovanje s pomoću razvijenih upravnih sudova jest granom djelovanja sudbenoga, obratno je s sudbenom upravom kao granom uprave koja se o sudovima stara. U sâmomu praxisu državno-pravnom ne pojavljuju se upravni sudovi uvijek u nekakvomu čistom obliku, ne ustrojava ih se uvijek kao nositelje čisto vlasti sudbene, što je način da se njihovu neodvisnost možebitno i umanji, bilo naspram upravi - kada bi ih se moglo kao sastojnicu upravne vlasti razmatrati (kao što su to mnogi engleski upravni sudovi), bilo naspram redovitim sudovima - kada bi ih se moglo samo jednom vrsti redovitih sudova smatrati. Ovo potonje moglo bi se i za hrvatske prilike tvrditi, osim svega i s obzirom na to da se upravne su dove ustrojava kao i sve druge redovite sudove, kao i s obzirom na to što Vrhovni sud Republike Hrvatske kao najvišlji redoviti sud rješava i o nekim pravnim lijekovima protiv odluka Upravnoga suda Republike Hrvatske, a ponajviše i s obzirom na to da se Upravnomu sudu Republike Hrvatske pridalo stanovite nadležnosti koje ne slijede, ili posvema ne slijede, tu okolnost da je riječ o zasebnomu i od redovitih sudova neodvisnomu sudištu. Tako se, npr., nadležnost Upravnoga suda Republike Hrvatske proširilo na sudjenje o prijeporima: (a) što ih se smije voditi protiv rješenja o davanju ili o uskrati suglasnosti na pretvorbu društvenih poduzeća, pro tiv rješenja o ništenju pojedinih radnjî u takvim postupcima, kao i protiv rješenja o imenovanju i razr ješivanju članova upravnih odborâ u poduzećima pod pretvorbom; (b) radnim prijeporima državnih službenikâ i namještenikâ; (c) u svezi sa zapošljavanjem stranaca u Republici Hrvatskoj.

78 78 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (9-a) Hrvatsko državno pravo (droit public croate, kroatisches öffentliche Recht), što će reći javno pravo kroz koje se izražavala hrvatska državnost i samobitnost u sklopu Kraljevstva Hrvatsko-Ugarskoga ( ), te kasnije Carevine Austrijske ( (1868.)) i Carevine Austro-Ugarske (1867. (1868.) 1918.)), nije poznavalo zasebne upravne sudove, ali se u Kraljevini Hrvatskoj, Slavoniji i Dalmaciji (1867. (1868.) 1918.)) prakticiralo upravno sudovanje, uglavom preko redovitih sudova, s tim što je upravni put morao biti u cijelosti iskorišten, u protivnomu sudbeni put nije bio dopušten. Nekom vrsti zasebnoga upravnog sudišta - suda zasebne nadležnosti od tadašnje pravne teorije smatralo se županijske upravne odbore, tijela koji su glasom zasebnoga zakona imala vrlo važan djelokrug u nekim upravnim stvarima. Naime, one županijske upravne odbore sastavljali su, uz javne činovnike - veliki župan, podžupan, liječnik, inžinjer, nadšumar, školski nadzornik, narodno-gospodarski izvjestitelj, još i šest pojedinaca izabranih, na dvije godine, od županijskih skupštinâ. Inače, županijski upravni odbor rješavao je meritorno kao upravna instancija u tri vrsti upravnih stvarî, i to: (a) poslove iz one autonomne javne uprave, (b) poslove porezne, (c) poslove karnostne (stegovne), dakle ne kasatorno kao sudište u prijeporu o zakonitosti upravnoga akta, već kao sudište pune jurisdikcije. Sukladno Gneistovomu shvaćanju, bitnim je ne uobličiti zasebne ustroje već osigurati nepristranost upravnoga sudovanja, a za to je, osim svega, potrebito da se postavi i počasne službenike te da se upravno sudovanje veže uz samoupravu - obje pretpostavke ispunjuje onaj hrvatski županijski upravni odbor. Bilo je u to doba u Kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji i pravih ali specialnih upravnih sudova, medju kojima se poglavito isticalo povjerenstvo razgodbeno - za rješavanje predmetakâ u važnim agrarnim operacijama - provodjenje komasacije zemljišta te uredjivanje i dioba zemljišnih zajednicâ, kao što su to bile urbarijalne zemljišne zajednice i krajiške imovne općine. (9-b) Kao strogo centralistički i unitaristički uredjena država, Kraljevina je S.H.S. ( ), dotično Kraljevina Jugoslavija ( ), ustrojila je sebi svojstveno ali pod francuskim utjecajem razradjeno upravno sudovanje. God bio je donijet Zakon o Državnom savjetu i upravnim sudovima. Državni je savjet bio uspostavljen kao vrhovni upravni sud koji je kao sud drugoga stupnja rješavao o žalbama protiv odlukâ upravnih sudova. Potonje, dotično upravne sudove, ustrojilo se u Zagrebu, Beogradu, Celju, Sarajevu, Skoplju, te Dubrovniku. Glasom Zakona od god trebali su imati istu mjesnu nadležnost kao i prizivni (apelacijski) sudovi, što se imalo, ali što nije bilo nikada provedeno, učiniti tek s posebnim zakonom o sudovima, te je takvo stanje ostalo nepromijenjeno sve do uspostavljanja Banovine Hrvatske ( ) - kada Upravni sud u Zagrebu postaje vrhovnim upravnim sudištem, koje je djelovalo i u doba Nezavisne Države Hrvatske ( ), a upravni sud u Dubrovniku premješten u Podgoricu, te ustrojen i upravni sud u Novomu Sadu. Dakle, s god započeo je za područje onih hrvatskih zemalja što ih je Banovina Hrvatska ( ) obuhvaćala, djelovati zasebni upravni sud sa sjedištem u Zagrebu. Taj je upravni sud bio jedino i vrhovno upravno sudište unutar Banovine Hrvatske. Ustrojstvo toga suda, kao i način vodjenja upravnih prijepora bili su u to doba uredjeni s odredbama zasebne uredbe - Uredbe o Upravnomu sudu u Zagrebu od 26. kolovoza Upravni sud je sudio bilo na podlozi tužbe pojedinca ili pravne osobe, kada je s aktom upravne vlasti bilo povr jedjeno njegovo pravo ili neposredni osobno i na zakonu zasnovani interes, bilo na podlozi tužbe tijela Banovine, kada bi s upravnim aktom zakon bio povr jedjen u korist pojedinca ili pravne osobe. Ako ne bi došlo do odbačaja tužbe ili do obustave postupka, sud je donosio svoju

79 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , odluku u obliku presude. Tužbu se moglo zasnovati kako na tomu da tijelo upravne vlasti nije nikako ili nije pravilno primijenilo kakav zakon ili na zakonu zasnovanu uredbu, tako i zbog toga da se u postupku koji bi donošenju rješenja predhodio ne bi po propisima postupka postupalo. Nakon što se, kako se to reče, Banovinu Hrvatsku ( ) uspostavilo (kolovoz godine 1939.), što znači u svezi s relativno potpunom obnovom hrvatske državnosti, postao je Upravni sud u Zagrebu, do tada opstojeći samo kao jedan od šest upravnih sudova pod žezlom kraljevskoga Državnoga savjeta, nadležnim presudjivati, i to konačno, dotično pravomoćno, upravne prijepore iz nadležnosti Banovine Hrvatske, uz ovlast predsjednika kraljevskoga Ministarskog savjeta, dotično od njega ovlaštenoga tijela, podnijeti tužbu na taj sud, kada bi smatrao da je s konačnim aktom bana ili koje druge vlasti banovinske državni ili banovinski zakon povrijedjen na štetu opštih državnih interesa. Dotadašnji upravni sud bio je, dakle, preustrojen s obzirom na svoju funkciju kao i tadašnji Državni savjet (vrhovno upravno sudište), postajući na taj način sudom koji je jedini bio nadležan za Banovinu, i za sve one poslove za koje je bio do tada nadležan Državni savjet, s tim što je za računsku kontrolu u svim stvarima iz nadležnosti Banovine bio konačno i samostalno nadležan zaseban računski sud (čl. 11. i 12. Ur.). U doba Nezavisne Države Hrvatske ( ) djelovao je takodjer Upravni sud kao vrhovno upravno sudište, ali glasom zasebnoga zakona što ga je donijela Nezavisna Država Hrvatska kao pokušaj da se u iznimno teškim uvjetima obnovi i uspostavi hrvatsku državu ( ). (9-c) Nakon II. svjetskog rata, dotično s rastrojenjem Nezavisne Države Hrvatske i s konačnim slomom dinastije Karadjordjevića, što će reći s uspostavljenjem republikanske, dotično komunističke, Jugoslavije - F.N.R.J. ( ) a zatim S.F.R.J. ( ) - došlo je najprije do dokidanja Državnoga savjeta i upravnih sudova, uključujući i onaj iz Nezavisne Države Hrvatske, pak se, potom, s god , uspostavilo prerazne oblike narodne kontrole nad sudstvom i upravom, ali se imalo, dašto, i nadziranje od strane višljih upravnih tijelâ, nadziranje od strane predstavničkoga tijela te od strane povjerenstava ( komisijâ ) državne kontrole - koje su bile nadležne za opći državni nadzor, a državno, dotično javno, tužioštvo (odvjetništvo) - s motrišta osiguranja opće zakonitosti. God bio je donijet Zakon o upravnim sporovima, koji je važio sve do donošenja novoga Zakona o upravnim sporovima važećega za čitavo područje tadašnje S.F.R.J., koji je stupio je na snagu s 1. srpnja God Republika Hrvatska, kao država uspostavljena, dotično obnovljena s danom 30. svibnja 1990., a vrhovničkom i samostalnom proglašena s danom 8. listopada 1991., preuzimlje sa zasebnim zakonom, a u smislu odredaba svojega Ustava od god , koji jamči sudbeno nadziranje zakonitosti pojedinačnih akata upravne vlasti i tijelâ koja imadu javne ovlasti, i uz značajne izmjene i dopune, onaj Zakon o upravnim sporovima od god kao svoj zakon. Na taj način, danas u Republici Hrvatskoj uredjenje upravnoga sudovanja jest propisano s tim zakonom, uključujući i izmjene i dopune toga zakona iz god , a smjerodavnim su i još neki zakoni, a poglavito oni o sudovima, o javnomu bilježništvu, o odvjetništvu, zatim o državnomu odvjetništvu, ali i Zakon o pretvorbi društvenih poduzeća, dotično Zakon o privatizaciji, Zakon o državnim službenicima i namještenicima, etc Toč. (9) (9-c):Toč. (9) - G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif..., supra, t. 2., pp ; Fr.-P. Benoist, Droit administratif français..., supra, pp et s. Toč. (9-a) usp. Zakon o vlasti sudačkoj od god u M. Smrekar, Priručnik za političku upravnu službu..., supra, II., pp , te Zakon o upravnih odborih u županijah od god l. c., supra, I., pp Naravno, svrha i opseg ovoga ogleda ne omogućuju da se iznese ma i samo najelementarnija razmatranja o upravnomu sudovanju u hrvatskim zemljama, započimajući ih s onim u

80 80 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , Upravni prijepor kao središnje počelo postupanja upravno-sudbenoga (1) Upravno sudovanje povezuje se, uobičajeno premda ne baš i uvijek, s idejom vodjenja prijepora s upravom, i iz takve ideje s koncepcijom o prijeporu upravnomu (contentieux administratif, Verwaltungsstreit), naspram onomu prijeporu gradjanskomu, ili prijeporu kaznenomu. Takav se pojam shvaća na veoma različite načine, u smislu užemu i u smislu širemu, što dovodi do toga da ga se i razlikuje od upravnoga sudovanja, i poistovjećuje s potonjim. Glasom onoga što se ovdje izložilo, upravni se prijepor obično poistovjećivalo s upravnim sudovanjem, medjutim, kada je bilo riječi o upravnomu sporu imalo se na umu puno uže značenje upravnoga prijepora, imalo se na umu takav kakvoga se po hrvatskomu zakonu o upravnim sporovima vodi, što znači u obliku postupka s dvije stranke sa suprotstavljenim interesima i ulogama u postupku, ili rečeno jednostavnije: u obliku parnice. Medjutim, i samim se riječima od kojih je izričaj upravni prijepor sastavljen znade različiti smisao pridavati. Prijepor predmnijeva, logički, barem dva subjekta, subjekte takve da se o nečemu spore ( razmirnica glasom biv. Općega gradjanskog zakonika od god (O.G.Z.)), što će reći da je dostatnim to da različitost stavova odnosnih subjekata o interesu vodi prema djelovnim usmjeridbama do te mjere različitim, da razr ješenje situacije počme Kraljevini Hrvatskoj, Slavoniji i Dalmaciji, preko onoga u kraljevskoj Jugoslaviji ( ) (toč. (9-b)), i republikanskoj Jugoslaviji ( ), a to znači preko potonje u N.R. Hrvatskoj ( ), dotično u S.R. Hrvatskoj ( ), pa sve do onoga što ga se počima od 8. listopada razvijati, dotično od doba kada se upravno sudstvo i formalno počima razvijati isključivo u okrilju Republike Hrvatske (1990. pa nadalje) (toč. (9-c)). S obzirom na ovlasti Vrhovnoga suda Republike Hrvatske naspram Upravomu sudu Republike Hrvatske (toč. (9-c)) usp. stavak 2. članka 21. Z.U.S., supra, u svezi s toč. 5. članka 22. Z.Su, supra. Inače, zagovara se motrište da je bivša državna zajednica prestala postojati, ili počela ubrzano nestajati, još godine (s objavom komunisitčke udružbe o potrebi prijelaza na gradjansko društvo (svibanj 1989., koja je objava, zapravo, značila i prekid s dotadašnjom državnom zajednicom)). - iziskivati neko izvanjsko umješivanje, obično odlučivanje vlasti, medjutim neodvisno o tomu kakav će, formalno rečeno, postupovni položaj pojedini od onih subjekata u razmirnici imati. Po užemu pak shvaćanju ideje prijepora bilo bi potrebito, da se proces vodi medju strankama, slično kao u gradjanskomu prijeporu, dotično da je riječ o prijeporu koji teče izmedju obično više ili manje suprotstavljenih stranaka, a to je gradjanska parnica (litige civil, Parteistreitsverfahren). Nu, teorija o upravnomu prijeporu, napose ona francuska, a tako se to i ovdje zagovara, uzima ideju prijepora u širemu smislu, dotično da već tada prijepor postoji čim se nekomu zahtjevu izvjesnu nesklonost izražava, a da nije potrebitom oprečnost do takve mjere da se osobi koja se opire priznade ovlast istupati u punoj ulozi stranke u smislu parbeno-postupovnomu. Pitanje ispada veoma zamršenim baš što se tiče najvažnije vrsti upravnoga prijepora, prijepora o zakonitosti upravnoga akta, što će reći prijepora u kojemu kao objekt figurira baš pitanje sâme zakonitosti njegove. U pitanju je, da li javno-pravnomu tijelu koje je donositeljem akta što ga se osporava, dakle tijelu od kojega akt potječe, treba ili ne treba u sudskomu postupku pridati puni položaj stranke u smislu postupovno-pravnomu, tako da čitav sudbeni postupak bude onakav kakvoga se zamišlja i kakav tipično teče medju strankama u obliku parnice, dakle da se imade tužitelja kao stranku koja upravni akt pobija kao nezakonit, te tuženika, a to je javno-pravno tijelo koje je donositeljem akta, kao stranku čiji se akt pobija kao nezakonit U pisanju se gotovo isključivo porabi riječ prijepor, riječ koja imade šire značenje nego ono što ga imade riječ spor u textu Z.U.S., supra. Naime, riječ spor ukazuje na okolnost da su u pitanju dvije stranke s oprečnim interesima, što za upravno sudovanje, za upravni prijepor, nije bitnim: bitnim je samo to da se presudjuje o aktima vlasti upravno-izvršitbene, neodvisno o tomu da li, kao što jest slučaj po hrvatskomu pravu, postupak imade oblik sličan parnici usp. I. Krbek, Stranka u upravnomu postupku..., supra, pp. 18. et s. Usp. et I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, pp et s.; I. Krbek, O upravnom sporu, supra. -

81 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (2) Pojedina pozitivna prava mogu po tomu pitanju razviti vrlo različite sustave, koji se kreću od sustava po kojemu tijelo čiji se akt osporava ne imade položaj stranke u smislu postupovno-pravnomu - kao što je to slučajem, npr. u Francuskoj, pa sve do sustava u kojemu tijelo čiji se akt osporava imade u punomu smislu riječi položaj (tužene) stranke, tako da upravni prijepor, redovito, teče kao prava parnica u smislu gradjanskoga prava - kao što je to slučaj, npr. u Hrvatskoj. Glasom zakona stare Austrije, zapravo glasom zakonom važećega za austrijsku polu monarkije Austro-Ugarske (1867./ ), jest bilo jasno, premda ne i expressis verbis, propisao, da ona vlast čiji se akt pobija imade položaj stranke, što je, zapravo, značilo položaj tužene stranke. Takvu koncepciju bilo se preuzelo i od strane kraljevske Jugoslavije ( ), u oba njezina upravno-sudbena zakona ( ), u zakone u kojima se za vlast čiji se akt pobijalo govorilo kao o tuženomu, kao o tuženoj stranci, pa čak i o parničaru, o parničnoj stranci čak. S takvim istim putom pošla je i republikanskokomunistička Jugoslavija ( ), od koje se uz bitne preinake preuzelo, ali ne prvi njezin Zakon o upravnim sporovima (1952.), već onaj drugi (od godine 1977.), od strane Republike Hrvatske, tako da se sada u Republici Hrvatskoj kao njezin zakon primijenjuje, čija su oba zakona izrijekom propisivala: Tužena strana u upravnom sporu jest tijelo čiji se akt osporava. Razlogom da se postupak po prijeporu o zakonitosti upravnoga akta, a to je upravno sudovanje koje je tipično i najčešće, ne ustroji kao prijepor strogo stranački, kao prijepor izmedju dvije stranke po uzoru na parnicu, može biti u nastojanju da se javno-pravnomu tijelu čiji se akt pobija priznade kakav zasebni položaj, i to na taj način da ga se postupovno (sub specie processus) ne izjednači s tužiteljem - pojedincom ili pravnom osobom koji upravni akt osporavaju; ali, razlogom može to isto tako, baš obratno, ležati i u nastojanju da se što je moguće više naglasi objektivnu svrhu upravnoga prijepora (usp. infra), a to je što potpunije osiguranje zakonitosti svekolikoga upravnog djelovanja 83. (3) S iznijetih razlogâ razumljivim posvema ispada to što za pojam prijepora francuska teorija ne traži da u upravnomu sudovanju istupaju dvije točno odredjene i, u pravilu, suprotstavljene stranke, premda se priznaje pojam stranke kao takav, dok baš suprotivno tomu, njemačka teorija upravnoga prava za upravni prijepor, kao i, općenito, za upravno sudovanje, traži naročiti postupak, pri čemu je od bitnoga značenja da je riječ o postupku s više ili manje suprotstavljenim strankama. K svemu tomu javlja se i onaj stari više puta već raspredani problem, a to je onaj koji se odnosi na različita značenja što ih se znade riječi upravno pridavati. Kao što se to znade, kao što se to već u nekoliko navrata isticalo, takav se pojam, naime ona riječ upravno (administratif, werwaltend) kao 83 Usp. u članku 15. Z.U.S., supra (stavak 1. članka 14. Z.U.S.(1952.)). Što se tiče zakona kraljevske Jugoslavije, I. Krbek posvema je ispravno primijetio da ideju o ravnopravnosti stranaka kraljevski zakonodavac nije dosljedno proveo, npr. po tomu što se tuženu vlast nije smjelo osuditi na plaćanje parničnih troškova kada tužitelj s tužbom uspije, a u postupku pred Državnim savjetom (vrhovno upravno sudište) po tužbi protiv ukaza ili rješenja ministerialnoga moglo se ministra, dotično njegovoga zastupnika, saslušati na naročitoj sjednici bez nazočnosti tužitelja usp. I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.),..., supra, p. 241., bilj. 2. Ovo potonje bilo je odlučnim u razvoju postupka u prijeporu o zakonitosti upravnoga akta pred francuskim Državnim vijećem i, kasnije, pred francuskim upravnim sudovima općenito. Tijelo čiji se akt pobija imade tu mnoga stranačka prava (tužbu mu se daje na odgovor, sudjeluje na javnoj raspravi pred Državnim vijećem, naročito je baš tijelo koje akt brani, etc.), ali uza sve to ne vodi se tu formalno postupak izmedju dvije kao u parnici suprotstavljene stranke. Kako to ističe I. Krbek, riječ bi tu više bila o actio in rem, dakle protiv samoga upravnog akta, za što govori i okolnost što se u Francuskoj u svezi s osiguranjem one objektivne svrhe, naime zaštite zakonitosti djelovanja uprave, i postavlja zasebnoga povjerenika vladinoga (commissaire du Gouvernement ), zapravo javnoga predstojnika (ministre public) - usp. I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, p. 241., bilj. br. 3. Tu je riječ o odvjetnicima pred vijećem (onim Državnim ili od Kasacije) usp. G. Vedel - P. Delvolvé, Droit administratif..., supra, t. 2., pp Kako to potonji pisci kažu (l. c., pp. 79., 80., 95., 207.), povjerenika vladinoga drži se obvezanim prijedložno zaključiti a ne stvar mudrosti sudišta prepustiti. Usp. et I. Krbek, O upravnom sporu, supra. -

82 82 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , pojam može na najraznolične načine shvaćati i ovisno o takvim osebujnim shvaćanjima i upravni prijepor kao pojam uobličavati. Poglavito, može se u tomu polaziti, baš kao i u pokušajima da se odredi narav upravne stvari, da se upravu od sudstva razgraniči, etc., od materialnoga pojma upravnoga prijepora, ili pak od organizacijsko-formalnoga pojma upravnoga prijepora. S obzirom na nacionalne prilike, pridolazi i problem kako pojam upravnoga prijepora u hrvatskomu pravu odrediti. U svezi s potonjim treba izložiti i jedno daljnje razlučivanje, a to je izmedju upravnoga prijepora u smislu formalnom i upravnoga prijepora u smislu materijalnomu, dakle: (a) Upravni prijepor može se u smislu formalnomu shvaćati. Kada se toj stvari prilazi s motrišta formalnoga, što znači organizacijskoga, pojam upravnoga prijepora shvaća se kao prijepor za čije je rješavanje nadležan upravni sud. Kriterijima za odredjivanja pojma upravnog prijepora u formalnomu smislu ne bi, kako je to već na prvi pogled razvidnim, udovoljio anglo-američki sustav sudbenoga nadziranja uprave, s obzirom da se tamo rješavanje takvih prijepora povjerava, a to je gotovo isključivim, redovitim sudovima. Isto tako, i zasebnost postupka prema kojemu djeluju sudovi u odlučivanju o upravnom prijeporu nije ništa više pouzdan kriterij za odredjivanje pojma prijepora od onoga kriterija formalno-organizacijskoga. S razloga toga, dalo bi se zaključiti da pojam upravnoga prijepora u smislu formalnomu priječi da se s tumačenjem razumije i na taj način raspozna zasebnosti i osebujnosti upravnoga prijepora sâmog. (b) Upravni prijepor može se i u smislu materijalnomu shvaćati. A, što treba naročito primijetiti, baš su nedostatci koncepcije o upravnomu prijeporu kao prijeporu u smislu formalnom i doveli do toga da se pokuša taj pojam odrediti u ovomu drugom smislu, u smislu materialnomu. Pri takvomu odredjivanju imade se dvije formule: prva, koja pri odredjivanju polazi od subjekta prijepora i druga koja za tu svrhu uzima pravne norme koje se odnose na predmet prijepora. U prvom slučaju za pojam prijepora bitnim je da se kao pasivna stranka pojavljuje sama uprava, dotično tijelo vlasti izvršno-upravne ili pravna osoba s javnim ovlastima. U drugom slučaju propituje se da li se pravno pitanje kreće u domenama onoga što je baš s upravnim pravom uredjeno, bez obzira na ono počelo, naime ustrojstvenu narav i sustav osobâ i tijelâ koji su sudionici u prijeporu kao stranke. U Francuskoj teoriji smatra se da prijepor postoji čim dodje do opiranja nekomu zahtjevu, pri čemu nije bitnim da onaj sudionik koji se zahtjevu protivi imade postupovni položaj stranke. Po drugom motrištu, za postojanje prijepora bitnim je da postupanje radi ocjene zakonitosti akta teče medju strankama nalik onima u parnici. (c) Slijedom tomu, kada se u smislu našega pozitivnog prava govori o upravnomu prijeporu, misli se samo na prijepore glasom odnosnoga zakona, kada se naprotiv općenito govori o upravnim prijeporima, misli se na upravno sudovanje općenito ili na stanovitu vrst upravnoga sudovanja. Moglo bi se čak kazati da je već i sam predmet prijepora odredjen objektivno i materialno predmetom upravnoga prijepora jest (ispitivanje) zakonitost(i) upravnoga akta, ali sve ostalo ostaje ipak samo formalno - dakle, samo prijepori o zakonitosti o kakvima se odlučuje baš po onomu Zakonu o upravnim sporovima 84. (a) Prijepor o zakonitosti upravnoga akta i prijepor pune jurisdikcije (4) Upravni prijepor može se prepoznati kao prijepor o zakonitosti upravnoga akta i 84 Verwaltungsstreitverfahren imade biti Parteiverfahren - usp. O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht..., supra, I., pp Usp. et Fleiner..., supra, pp et s., nazn. po I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, p. 241., kao i str Usp., poglavito, u člancima Z.U.S., supra. Usp. et M. Waline., Traité élémentaire de droit administratif, supra, pp. 71. et s.;.; G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif, supra, t. 2., pp., posebice, ; Fr.-P. Benoit., Le droit administratif français, supra, pp ; J.-M. de Forges., Droit administratif, supra, pp ; I. Krbek, O upravnom sporu, supra. -

83 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , kao prijepor pune jurisdikcije. Lučenje upravnih prijeporâ u tomu smislu, imade ne samo veliko značenje teoretsko, već i, još i više, veliko značenje praktičko, a to je naročito u svezi s potrebom da se, kako se to smatra, tako različite vrsti prijeporâ, podvrgne različitim uredjenjima koja bi važila za odlučivanje. Obično se kao kriterije razlučivanja ističe objekt i svrhu prijepora, tužbovni predmet i postupovnu legitimaciju, te - u svezi s propisivanjem nadležnosti i postupka za rješavanje - sustav odredjivanja prijeporâ (iurisdictionis delimitatio). Prijepor o zakonitosti i prijepor pune jurisdikcije, kao dvije vrsti prijeporâ, razlikuje se prije svega s obzirom na predmet prijepora i s obzirom na svrhu prijepora. U prijeporu o zakonitosti sudi se o izvjesnomu aktu što ga je nadležno tijelo donijelo (objekt prijepora), sa svrhom da sud riješi pitanje da li je takav akt utemeljen ili nije utemeljen na zakonu, dotično da li se s donošenjem takvoga akta povrijedilo pravni poredak (svrha prijepora), ili ne, iz čega se zaključuje da je neposredni predmet takvoga upravnog prijepora sama zakonitost akta, pravosmjernost (Fr. Mayer) takvoga akta s motrišta cjeline onoga što se s izričajem pravni poredak označuje. U tomu smislu i naš zakon kaziva da upravni sudovi rješavaju o zakonitosti upravnih akata - to bi bilo izražajem svrhe prijepora, te da se upravni prijepor vodi protiv upravnoga akta - to bi bilo izražajem objekta prijepora. Nu, to što je u prijeporu o zakonitosti prvenstveno riječ o tomu da se ukloni nezakonitost što ju je proizveo upravni akt, nipošto ne znači da odluka u takvomu prijeporu ne utječe i na individualnu pravnu situaciju tužitelja, što u razradjenijemu obliku znači: - U prijeporu pune jurisdikcije neposredno pitanje što ga sud imade riješiti jest baš neka individualna pravna situacija (objekt prijepora) - sud imade zasnovati, modificirati, dokinuti izvjesnu pravnu situaciju (svrha prijepora) - gotovo beziznimno biti će riječ o povredi kakvoga subjektivnog prava, te će se zahtjev tužitelja u tomu sastojati da se subjektivnu pravnu situaciju što ju je uprava povrijedila uredi na način da se ispravi tužitelju nepravdu učinjenu od strane uprave, dotično da mu osoba javnoga prava štogod nadoknadi za takvu povredu. Prijepor pune jurisdikcije postavlja se pred sud kao i bilo koji prijepor u postupcima u smislu prava gradjanskoga, što će reći u parnicama, i to i po pitanjima materialno-pravnim, i po pitanjima postupovno-pravnim. - U prijeporu o zakonitosti kao neposredni predmetak i prvenstveni razlog bio bi sam upravni akt što ga se osporava, akt iza kojega doduše stoji neko javno-pravno tijelo, ono koje je akt donijelo, ali ništa više od toga; u prijeporu pune jurisdikcije u prvi plan izranja samo javno-pravno tijelo, zapravo upravna vlast kao cjelina, a tek u drugomu redu, i možebitno ali ne nužno, akt što ga je odnosno tijelo donijelo ili radnja što ju je isto to tijelo poduzelo, a dali su povoda tužbi. U prvomu slučaju ispitivalo bi se samu zakonitost akta, bez obzira na pitanje prava i štete, koji odatle proistječu (takvo se pitanje tek posredno rješava); u drugomu slučaju baš bi i bila riječ o tomu da se uredi pravne posljedice neke radnje javno-pravnoga tijela, dotično ovršenja njezinoga akta, dočim bi pitanje zakonitosti bilo pridodajno-dopunskim. - Oba prijepora razlikovala bi se, kako glasi ista vladajuća doktrina, i po svojoj svrsi: prijepor pune jurisdikcije imade za svrhu zaštitu subjektivnih pravâ, dok prijepor o zakonitosti imade jednodobno i svrhu objektivnu - zaštitu zakonitosti, i svrhu subjektivnu - zaštitu pravâ i pravnih interesâ pravnih subjekata. Raznolikost upravnih prijeporâ izražava se i u našemu postupniku upravnosudbenomu (zakonu o upravnim sporovima), glasom kojega proizlazi da je svrha prijepora upravnoga što potpunija zaštita prava gradjanâ, ali isto tako i učvršćenje zakonitosti u radu državnih tijela, pri čemu je onaj subjektivni moment istaknut na prvomu mjestu. U svezi s tim, što bi trebalo poglavito istaknuti, pravni su učinci pravorijeka u prijeporu pune jurisdikcije načelno ograničeni na

84 84 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , stranke u prijeporu (prostiru se inter partes), dok pravni učinci pravorijeka u prijeporu o zakonitosti upravnoga akta, kada se tužbu uvažava i upravni akt poništava, djelujući prema svima (prostiru se erga omnes). Prijepor o zakonitosti upravnoga akta luči se od prijepora pune jurisdikcije, ne samo po predmetku tužbovnomu, već i po legitimaciji za pokretanje postupka. U onomu prvom, u prijeporu o zakonitosti, baš kao što to ističe i sam hrvatski zakon, strogo se razlikuje tužbovni predmet (pitanje zakonitosti akta), od pitanja tko je ovlašten na pokretanje tužbe (tužbovna legitimacija). U tomu smislu, za isticati je, s jedne strane, da sudovi rješavaju o zakonitosti upravnih akata, kao i razloge s kojih se takav akt može pobijati (causa petendi), a s druge strane pak, tko je ovlašten da pokreće upravni prijepor - to je pitanje tužbovne legitimacije (legitimatio ad processum). Za pokretanje prijepora pune jurisdikcije ne dostaje onaj, kako ga Z.U.S. nazivlje, neposredni osobni interes zasnovan na zakonu, već je potrebito da se tužitelj može pozvati na neku svoju pravno-zaštitnu potrebu, na pravni interes koji je izrazom nekoga o upravnomu prijeporu u tijeku neodvisnoga pravnog odnošaja. Drugim riječima, ni vrhu onoga prijepora o zakonitosti, a još i više ni vrhu ovoga prijepora pune jurisdikcije ne priznaje se actionem popularis. Naš Zakon propisuje, prihvaćajući francusko mnijenje o dostatnosti (tužiteljevoga) interesa neposrednog, osobnog i zakonitog (l intérêt direct, personnel et légitime), da dostaje tužiteljev neposredni osobni interes zasnovan na zakonu, tako da se može kazati da i za prijepor o zakonitosti i za prijepor pune jurisdikcije važi uredjenje postupovne legitimacije kao zasebne pretpostavke za traženje pravne zaštite. (4-a) Dok oni upravni prijepori što ih se s obzirom na narav njihovu nazivlje prijeporima o zakonitosti čine cjelinu logičku i zaokruženu - što znači da su takvi prijepori u visokomu stupnju prepoznatljivi i, s razloga takvoga, odredljivi, dotle oni upravni prijepori što ih se kao prijepore pune jurisdikcije kvalificira očituju vrlo veliku heterogenost varirajući veoma po pojedinim pozitivnim pravima, od jednoga pozitivnoga prava do drugoga - što znači ne previše prepoznatljivi i, s razloga takvoga, odredljivi samo unutar pojedinoga sustava u raznim dobima, i izmedju različitih sustava u istomu dobu. Većinom, takvi prijepori teku gotovo uvijek o nekim osebujnim stvarima u svezi s odvijanjem funkcijâ javno-pravnih tijelâ, ali na način da ih se izuzima iz jurisdikcije redovitih sudova i predaje u nadležnost upravnim sudovima. Tako, francuski upravni sudovi rješavaju, što je tamo izražajem, osim svega i djelomično, naravi shvaćanja upravne stvari i javne službe (service public), srazmjerno puno upravnih prijeporâ kao prijepora pune jurisdikcije (amo se, poglavito, ubraja, izmedju ostaloga, prijepore po upravnim ugovorima, po odgovornosti javno-pravnih tijelâ za štetu, po imovinsko-pravnim odnošajima izmedju potonjih i njihovih službenikâ, dotično umirovljenikâ). Drugdje, a naročito u svim zemljama koje slijede, ovoliko ili onoliko, pravnu tradiciju stare Austrije, daje se u nadležnost upravnim sudovima načelno samo prijepore o zakonitosti, a posvema iznimno i one pune jurisdikcije, s tim što se takve prijepore obično daje u nadležnost specializiranim upravnim sudovima. Prijepori pune jurisdikcije javljaju se neodvisno i povezano s prijeporima o zakonitosti upravnoga akta. Postoje praktički razlozi, da se stvari koje su povezane s prijeporom o zakonitosti dadnu u nadležnost onomu istom tijelu koje rješava i prijepor o zakonitosti, tako da se oba prijepora po mogućnosti povezano i riješi. Prijepore pune jurisdikcije, kada se daju u nadležnost onim sudovima koji rješavaju i prijepore o zakonitosti, odredjuje se, normalno, sa zasebnim propisima. Nu, radi učvršćenja prijepora o zakonitosti postaje potrebitim da se, uz stanovite pretpostavke, prijepor o zakonitosti rješava uz, ili pretvori u, spor pune jurisdikcije, pa tako i naš Zakon uredjuje nekoliko prijeporâ pune jurisdikcije, većinom takvih da su se razvili iz,

85 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , ili povezano na, prijepore o zakonitosti. Na takav način, spajanje prijepora o zakonitosti s prijeporima pune jurisdikcije postaje stvarju od velikoga značenja za jačanje zakonitosti te zaštite pravâ i pravnih interesâ gradjanâ i pravnih osobâ, s tim i za vladavinu prava kao politički ideal: (i) Prvim slučajem prijepora pune jurisdikcije jest onaj u kojemu se zaštićuje stranku protiv neopravdanoga oduzimanja stvari i protiv neopravdanoga ovršenja upravnoga akta što ga se pobija. (ii) Drugim slučajem prijepora pune jurisdikcije nastaje u svezi sa zaštitom protiv šutnje dotično nerješavanja od strane nadležnoga tijela, kada stranka postaje vlastnom upravni prijepor pokrenuti kao da joj je žalba odbijena. (iii) Trećim je od slučajeva prijepora pune jurisdikcije u svezi sa sankcijom načela da presude u upravnim prijeporima jesu obvezatnim za državna tijela. (iv) Četvrtim je od slučajeva prijepora pune jurisdikcije jedan koji je takodjer u svezi s načelom obvezatnosti sudbene presude, naime kada nadležno tijelo donese novi upravni akt protivno primjedbama dotično shvaćanju sudbene presude, pa sud - povodom pokretanja novoga prijepora protiv takvoga akta - po pravilu rješava i samu stvar. (v) Petim slučajem prijepora pune jurisdikcije jest u svezi s potrebom da se izadje u susret interesentima na taj način da se donese presudu s kojom sud sam rješava stvar, i to u svim stvarima - a ne, kao što je to bilo u textu prvoga Zakona o upravnim sporovima (god ), samo u stvarima socialnoga osiguranja. (4-b) Osebujnošću nekih prijeporâ pune jurisdikcije može se smatrati to što nastaju s pomoću preobrazbe prijepora o zakonitosti, naime na način što dolazi do toga da se izvorno prijepor o zakonitosti pretvara u prijepor pune jurisdikcije, imajući izravno za svoj objekt dvije vrsti stvari: kao prvo, pitanje zakonitosti upravnoga akta te, kao drugo, pitanje pravne situacije tužitelja što ju je odnosni akt izazvao. Na taj način se, uzimajući u obzir naznačivanje kako se to naprijed izvelo, u slučaju prvomu, u slučaju četvrtomu, u slučaju petomu najprije se rješava o zakonitosti akta što ga se osporava, a zatim se izravno uredjuje pravnu situaciju tužitelja s obzirom na okolnost što je upravni akt poništen kao nezakonit. S druge strane, odlučivanje o prijeporima pune jurisdikcije karakterizira se s ovlaštenjima puno jačim nego što je to u prijeporima o zakonitosti slučajem. U tomu smislu kaže da sud stvar rješava meritorno. Posljedica se takvoga meritornog rješavanja sastoji u tomu što se po pravomoćnosti odluke sudbene ne imade više nikakav upravni akt donositi, što je i razumljivo samo po sebi s obzirom da se s presudom odlučilo o svim pitanjima o kojima se u prijeporima o zakonitosti trebalo ponovno donijeti upravni akt. Drugim riječima, dok su prijepori o zakonitosti samo prijepori ništenja, dotle su oni pune jurisdikcije prijeporima rješavanja meritornoga. Ipak, dok je u prijeporu o zakonitosti sud ne samo vlastan već i dužan rješenje poništiti ako nadje da je nezakonito, dotle će stvar u prijeporima pune jurisdikcije biti s meritornom odlukom okončati samo pod odredjenim i vrlo ograničenim pretpostavkama. Kako se prijepore pune jurisdikcije ne može u njihovoj ukupnosti svesti, da se tako kaže, na neki zajednički nazivnik, kako takvi prijepori, dakle, ne figuriraju u teoretskomu sugledu, kao neka zaokružena cielina, mora se u odredjivanju nadležnosti za rješavanje takvih prijeporâ, u slučaju da ih se daje u nadležnost sudu koji rješava i prijepore o zakonitosti, postupiti tako, što je prirodnim, da ih se točno pobroji (enumeratio). Naprotiv, prijepor o zakonitosti upravnoga akta može se u nadležnost dati i s općenitom zaporkom (clausula generalis). Sustav općenite zaporke za odredjivanje nadležnosti sudova za odlučivanje o upravnim prijeporima jest primjereniji načelu zakonitosti uprave, jest više u duhu vladavine prava kao ideala. Nije, dakle, ni s motrišta čisto praktičkoga, ni s motrišta čisto načelnoga, nikako poželjnim da se pojedine uprav-

86 86 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , ne stvari ustegne nadziranju sudbenomu, što se, inače, u mnogim zemljema činilo, naime kada se bilo započelo uspostavljati sudbeno nadziranje zakonitosti upravnih akata, dakle s pomoću pobrojivanja slučajeva za koje je takvo nadziranje važilo; a to znači da je u svim onim ostalim upravnim stvarima - stvarima za koje je važila šutnja zakona (I. Krbek), nadziranje sudbeno bivalo isključenim. Osiguranje zakonitosti djelovanja vlasti izvršitbenoupravne iziskuje da se sudbenu nadležnost za odlučivanje o upravnim prijeporima o zakonitosti utvrdi s općenitom zaporkom. Sa sustavom pobrojivanja obično se one stvari od nadziranja sudbenoga isključi kakve su za prava gradjanâ i drugih subjekata najosjetljivije, što znači u kojima vlast izvršitbeno-upravna može i najveće gr ješke činiti i teško prava gradjanâ vrijedjati. I hrvatski zakon odlikuje se s uredjenjem takve općenite zaporke s negativnim pobrojivanjem, s tim što se glasom hrvatskoga zakona može tri vrsti upravnih prijeporâ razlikovati, i to: (a) opći prijepor o zakonitosti, oko kojega i u svezi s kojim je sam zakon oblikovan, uredjenje kojega i čini glavni predmet zakona; (b) onih pet vrsti prijepora pune jurisdikcije, prijepora što ih se naprijed naročito naznačilo; (c) povijesno, zasebni prijepori o zakonitosti u stvarima koje su od vodjenja upravnoga prijepora isključene, a u kojima se odnosni prijepor ograničavalo samo na pitanje prekoračenja nadležnosti od strane donositelja upravnoga akta, što je, medjutim, s hrvatskim zakonodavstvom iza godine dokinuto Toč. (4): Usp. u člancima 1., , 11., 26., , Z.U.S., supra, te i u člancima Z.U.P., supra; Za hrvatsko pravo usp., poglavito, u člancima 1., 2. te 6. Z.U.S., supra; I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, pp et s.; V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp U francuskomu pravu koje takvo razlikovanje točno provodi, pokreće se onakve prijepore s dva različita pravna lijeka: prijepor o zakonitosti s recours pour excès de pouvoir (utok zbog prekoračenja ovlasti), a prijepor pune jurisdikcije s recours de pleine (b) Upravni prijepor prvotni i upravni prijepor naknadni (5) Upravni prijepor može se kao upravni prijepor prvotni i upravni prijepor naknadni prepoznati. Razlikovanje izmedju upravno- juridiction (utok pune jurisdikcije). Razlika je i u proceduri - procedura za recours pour excès de pouvoir jest jednostavnija i jeftinija (probijanje univerzalističkoga momenta) usp. M. Waline, Traité élémentaire de droit administratif..., supra, p et s.; G. Vedel - P. Delvolvé, Droit administratif..., supra, t. 2., pp. 53. et s., ; Za causam petendi - usp. u članku 6. Z.U.S., supra, a za legitimationem ad processum - usp. u članku 12. Z.U.S., supra, posebice S. Triva et al., Gradjansko parnično procesno pravo..., supra, pp. 15. et s., 24. et s., 110. et s., 248. et s., 314. et s., te, poglavito, 329. et s. Toč. (4-a): Usp., i to:(a) za slučaj prvi (toč. (i)) - u članku 11.(10.), stavku 2. članka 27.(24.), stavku 4. članka 42.(40.) Z.U.S., supra; to je, dakle, slučaj kada stranka u prijeporu o zakonitosti osim poništenja akta zatraži i povraćaj oduzetih stvari - stvari koje su joj oduzete u ovršenju akta što ga se osporava, ili zatraži nadoknadu štete što joj bude s prijevremenim ovršenjem upravnoga akta nanijeta; o takvim zahtjevima sud može meritorno odlučiti ako podatci postupka pružaju za to dostatno pouzdanu osnovu. (b) Za slučaj drugi (ii)) - u člancima 8.(7.), te u stavku 5. članka 42.(40.) Z.U.S., supra; riječ je tu, dakle, o slučaju kada nadležno tijelo po zahtjevu stranke ne donese u odredjenomu roku rješenje, koje bi trebalo biti konačno u upravnomu postupku, pa stranka pokreće upravni prijepor zbog nerješavanja, kao da je njezin zahtjev bio riješen nepovoljno, zapravo kako da joj je zahtjev odbijen - sud u slučaju utemeljenosti tužbe odredjuje s presudom u kojemu smislu nadležno tijelo imade donijeti rješenje; medjutim, u takvomu slučaju upravni prijepor se vodi potpuno u obliku prijepora o zakonitosti, premda takva ocjena ovisi i o tomu kojega će se elementa više naglasiti; u svakomu slučaju nije tu riječ o prijeporu čiste jurisdikcije kao što to jest u onomu prvomu slučaju naprijed te u slučajevima trećem i četvrtom koji slijede. (c) Za slučaj treći (toč. (iii)) - u članku 64.(65.) Z.U.S., supra; to je slučak kada po okončanju redovitoga prijepora o zakonitosti, ili i netom naznačenoga prijepora pune jurisdikcije zbog nerješavanja, tuženo tijelo propusti da u odredjenomu roku donese svoje rješenje, pa tužitelj zatraži od suda da donese odluku koja će u svemu nadomjestiti akt nadležnoga tijela.(d) Za slučaj četvrti (toč. (iv)) - u članku 63.(64.) Z.U.S., supra; naime, riječ je o tomu da su sudbene presude u upravnom prijeporu obvezatnim prije svega što se tiče pravnih shvaćanjâ suda i njegovih primjedaba vrhu postupka. (e) Za slučaj peti (toč. (v)) - u stavku 2. članka 42.(40.) Z.U.S., supra; naime, riječ je o tomu da su sudbene presude u upravnom prijeporu obvezatnim prije svega što se tiče pravnih shvaćanjâ suda i njegovih primjedaba vrhu postupka.. U zagradama naznačilo se članke iz texta Zakona o upravnim sporovima iz godine Usp. I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., pp et s. - koji izjednačuje ovdje iznijete treći i četvrti slučaj, što nije posvema ispravnim, premda oba slučaja znače sankcioniranje načela obvezatnosti presuda sudišta upravnoga usp. V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, uz članke kako se to u zagradama naznačilo (naime, komentiranje se i odnosi na članke iz

87 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , nosi pravorijek o prijepornoj upravnoj stvari i prije nego što bi bio donijet bilo kakav akt, npr. kao posljedica propuštanja uprave da o upravnoj stvari u pitanju odluči. U slučaju naknadnoga upravnog prijepora, što će reći sudovanja aposteriornoga (contentieux ex post (à posteriori), nachtraegliche Verwaltungsgerichtsbarkeit), sud rješava upravni prijepor nakon što je u odnosnoj stvari upravni akt već bio donijet ili donašan, što znači da sudovanje teče, sud odlučuje, o upravnom aktu kojega se ranije donijelo u odnosnoj upravnoj stvari. Upravni prijepor o zakonitosti može, što pojmovno ne može drugčijim ispasti, biti samo naknadno upravno sudovanje, dočim prijepor pune jurisdikcije može, ovisno o naročitoj naravi prijepora u pitanju, biti kako prvotno upravno sudovanje, tako isto i naknadno upravno sudovanje. S obzirom na onu gore naznačenu listu prijeporâ pune jurisdikcije, može se reći da slučaj drugi i slučaj treći predstavljaju prvotno upravno sudovanje, slučaj četvrti i slučaj peti predstavljaju naknadno upravno sudovanje, dočim slučaj prvi može biti i jedno i drugo. Treba primijetiti, medjutim, da se prvotni upravni prijepor može, ovisno o svojemu tijeku i učinkovitostima, pretvoriti u naknadni, dočim obratno nije mogućim. S tim u svezi, što je za naglasiti, proizlazi i to da se razlikovanje izmedju prijepora o zakonitosti i prijepora pune jurisdikcije ne poklapa s potonjim razlikovanjem izmedju prijepora prvotnoga i prijepora naknadnoga. Od samih početaka upravnoga sudovanja nametalo se uvijek pitanje o tomu da se dopusti mogućnost neposrednoga pokretanja prijepora o zakonitosti, što znači čim je stranka nezadovoljna s aktom ili s propuštanjem uprave, ili pak da se za dopustivost pokretanja prijepora kao pretpostavku propiše to da se predhodno iscrpi put žalbe. Prijepor o zakonitosti uvijek pred mnijeva upravni akt, što nipošto ne znači da ne postoje razne mogućnosti za pobijanje takvoga akta u prijeporu upravnomu. Dvije su glavne mogućnosti, dotično dva se pitanja može postaviti: da li stoji ovlast upravni prijeteksta Z.U.S. od god ). K ovakvim prijeporima pune jurisdikcije valja pridodati zaseban prijepor oko odlučivanja o sukobima o nadležnosti u upravnomu postupku, za kakve nije nadležnost kakvoga osebujnog tijela propisana. Naime, sukobe o nadležnosti koji nisu obuhvaćeni s odredbama u stavcima o prvenstvenoj nadležnosti. A treba im pridodati još i jedan ali osobitiji slučaj takvoga upravnoga prijepora pune jurisdikcije, naime slučaj odlučivanja o nadoknadi štete što ju stranka trpi u svezi s izvanrednim dokidanjem upravnoga akta, o kakvoj šteti odlučuje upravno sudište, i to po svojemu uvjerenju uzimajući u obzir sve okolnosti slučaja. Toč. (4-b): Usp. V. Ivančević et al., Zakaon o upravnim sporovima..., supra, ispred ondašnjega članka 5. Z.U.S., supra sada članka 6. toga Zakona; I. Krbek, Upravno pravo (I./55)..., supra, p. 246., bilj. 4. Ipak, ne može se i ne smije se nijekati potrebu da se izvjestne upravne stvari od nadziranja sudbenoga isključi, što se ili s odredbom zakonskom propiše ili s pravorijecima praxisa sudbenoga utvrdi, što se onda u svojoj cjelini dovodi do oblikovanja sustava općenite zaporke s negativnim pobrojivanjem (clausula generalis cum enumeratione negativa). To je, dakle, sustav u kojemu sudbenost za upravne prijepore važi općenito, s tim što je ali samo za točno i iscrpno odredjene slučajeva isključena. To dalje znači da za pojedinu dotično osebujnu upravnu materiju ne treba zasebno upravnu sudbenost, već samo isključenje sudbenosti takve, propisivati: u slučaju šutnje zakona sudbenost se takvu predmnijeva, a isključenje sudbenosti takve treba iz osobite - po točnosti, iscrpnosti i odredjenosti - odredbe zakona izvoditi. Prijepori o zakonitosti upravnoga akta zbog prekoračenja nadležnosti bili su predvidjeni u ranijemu uredjenju upravnoga prijepora (od god do god ), što je sa Zakonom o preuzimanju dokinuto, i to na taj način što se uredilo da vodjenje upravnoga prijepora nije dopušteno protiv akata u svim onim stvarima u kojima je sudbena zaštita osigurana na drugi način, pa nije dopušteno voditi upravni prijepor niti zbog prekoračenja nadležnosti Usp. u članku 9.(8) Z.U.S., supra, u svezi sa stavkom 2. članka 19. Us.R.Hr., supra. Usp. et V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, uz ondašnji članak 8. Z.U.S., supra, sada članak 9. Medjutim, praktičke potrebe, s jedne strane, te nedosljednosti u oblikovanju odlučivanja o vlasti sudbenoj, s druge strane, dovele su do toga da se sudbenu zaštitu, što znači, zapravo, vodjenje upravnoga prijepora, ipak isključi, i to protiv odluke Hrvatskoga državnog sabora o zahtjevu za zaštitu što ga sudac podnese protiv odluke Državnoga sudbenog vijeća o stegovnomu kažnjavanju usp. u stavku 4. članka 26. Z.D.S.V., supra. Za prijepore pune jurisdikcije usp. V. Ivančević, Upravni spor pune jurisdikcije, Zbornik Pravnoga fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1953., str ga prijepora prvotnoga i upravnoga prijepora naknadnoga polazi od trenutka kada pristoji pravica da se upravni prijepor pokrene i vodi. Prvotni upravni prijepor, što će reći apriorno upravno sudovanje (contentieux à priori, urspruengliche Verwaltungsgerichtsbarkeit) pokreće se, dotično pristoji ovlast za to, prije nego što se donese ikakav upravni akt, što znači da u slučaju takvoga prijepora sud do-

88 88 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , por pokrenuti izravno protiv upravnoga akta donijetoga u prvom stupnju, ili takva ovlast pristoji pak tek nakon što se predhodno iscrpi redoviti instancijski put kakav je predvidjen za upravno rješavanje in concreto. Načelo pak da se pravo podići tužbu upravno-sudbenu stječe tek nakon što se iscrpi instancijski put upravne žalbe, postavilo je bilo upravno-postupovno pravo austrijsko, a zastupljeno je takvo motrište i po hrvatskomu Zakonu o upravnim sporovima. Načelno, upravni se prijepor smije pokretati samo protiv upravnoga akta donijetoga u drugom stupnju, a protiv upravnoga akta donijetoga u prvom stupnju samo kada se ne imade mjesta žalbi u upravnomu postupku. Tužbu što ju se podnese protiv upravnoga akta u prvom stupnju, a pristoji pravo žalbe u upravnom postupku, sud je dužan s rješenjem a limine odbaciti. (5-a) U svezi s onim problemom upravnoga prijepora prvotnoga i upravnoga prijepora naknadnoga jest i problem odgadjanja ovršenja upravnoga akta, dotično odgodne snage tužbe upravno-sudbene. Najčestotnije, začimanje prijepora o zakonitosti upravnoga akta ne imade samokretno odgodno djelovanje kao, načelno, žalba u upravnom postupku. I to jest posvema sukladnim naravi prijepora o zakonitosti, što se ne može tvrditi za slučajeve kada upravno sudište djeluje na neki drugi način, zapravo kao neka žalbena instancija nad odnosnim javno-pravnim tijelom, kako je to, npr., u prijeporu pune jurisdikcije. Središnje je tu pitanje ipak da li sudu treba pridati ovlast da povodom pokretanja upravnoga prijepora odredjuje odgodu ovršenja akta što ga se tužbom pobija, ili to treba biti isključivom ovlašću tijela čiji se akt s tužbom pobija. Iz poredbenih prosudbi glavnih pravnih sustavâ proizlazi da oni pravni sustavi koji traže da se prije podnošenja tužbe iscrpi onaj redoviti instancijski put unutar upravnoga rješavanja (tako npr., Njemačka, Hrvatska, Austrija, etc.), ne priznaju takvo ovlaštenje sudu, dočim oni pravni sustavi koji načelno dopuštaju da se upravni prijepor pokrene i bez obraćanja višljoj upravnoj instanciji (npr. Francuska i zemlje koje takvu tradiciju slijede), dopuštaju da iznimno i sud, a ne samo donositelj upravnoga akta, naredi odgodu ovršenja. Nu, u većini pravnih sustava, što se može smatrati normalnijim, o odgadjanju ovršenja s upravno-sudbenom tužbom osporenoga upravnog akta odlučuje prije svega tijelo koje je donositeljem akta što ga se osporava, pri čemu će, medjutim, na njegovo prosudjivanje utjecati okolnost što će država ili druga osoba javnoga prava morati možebitno platiti štetu zbog ovršenja upravnoga akta koji bude uspješno osporen, dotično poništen. Naime, glasom hrvatskoga Zakona, tužba u pravilu ne spr ječava ovršenje upravnoga akta protiv kojega je podnesena, medjutim tijelo čiji se akt ovršuje, dotično tijelo nadležno za ovršenje (za pravne osobe koje ne imadu ovlast akte i ovršivati), odgoditi će pravne učinke rješenja, dotično ovršenja rješenja, i to u dva slučaja: (i) Prvo, odgodu ovršenja rješenja nadležno će tijelo dopustiti, dotično naložiti, u slučajevima kada se za to strogo, i to sveukupno, ispune tri pretpostavke, dakle: (a) kada bi se s ovršenjem tužitelju nanijelo štetu koju bi se kasnije teško moglo popraviti; (b) ako sa zakonom nije propisano da žalba ne imade odgodne snage ili kada odgoda nije (ni inače) protivna javnomu interesu; (c) ako se s odgadjanjem ne bi nanijelo veću nenadoknadivu štetu protivnoj stranci. U takvim slučajevima, dakle, nadležno tijelo imade dužnost odgodu dopustiti, dotično naložiti, ako se, dašto, one tri pretpostavke u sveukupnosti ispune. (ii) Drugo, nadležno je tijelo vlasno u svakomu drugom slučaju odgodu dopustiti, ali samo kada i koliko to javni interes iziskuje, što znači da baš javni interes nameće da se odgadjanje naloži - to su, dakle, slučajevi kada nadležno tijelo imade ovlast odgoditi ovršenje ovisno o vlastitoj ocjeni koliko javni interes što ga se imade u odnosnoj upravnoj stvari promicati iziskuje da se odgodu dopusti, ili naloži.

89 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , Medjutim, neodvisno o kvalifikaciji slučaja, odgadjanje ovršenja kao stvar iz isključive nadležnosti javno-pravnoga tijela može samo na zahtjev tužitelja uslijediti, što znači da bi od ovlasti za podnošenje takvoga zahtjeva bili isključeni svi drugi sudionici neodvisno o pravnomu položaju u postupku upravno-sudbenomu, ukoliko dašto kakav zasebni zakon ne bi što drugo naredjivao. S druge strane, pretpostavkom je za dopustivost odgode i dokaz da se tužbu podnijelo, s kakvim se uredjivanjem tužitelja sili da tužbu podnese što prije: okolnost što bi tužitelj tužbu podnio što je moguće kasnije unutar sa zakonom propisanoga roka (30 dana od dana dostave akta) može u prilog takvomu zaključku vojevati da tužitelj s prijeporom oteže, što bi in ultima linea gotovo uvijek vojevalo protiv njegovih naznačnicâ o tomu da će pretrpjeti štetu koju bi se kasnije moglo teško popraviti. Pri svemu tomu, treba primijetiti da će ovlast tražiti odgadjanje ovršenja s tužbom osporenoga upravnoga akta može s odredbama osobitih zakonâ priznati odredjenim državnim tijelima, kao što to jest slučaj s, npr., državnim odvjetnikom. S druge pak strane, treba primijetiti i to da ovlast što ju se u tomu smislu priznaje državnomu odvjetniku, nije nužno vezana za vodjenje upravnoga prijepora, te ju se i ne smije brkati s pravom stranke, dotično tužitelja, da traži odgodu ovršenja upravnoga akta što ga s tužbom osporava Toč. (5): Usp. Duez-Debeyre..., nazn. po I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, p in fine ; J.-M. de Forge, Droit administratif..., supra, 333. et s.,, 378. et s, 382. et s. Usp. u članku 7. te u toč. 4. stavka 1. članka 30. u svezi s člankom 11. Z.U.S., supra, u svezi s člancima , poglavito s člancima 224. te 225. Z.U.P., supra. U svezi s okolnošću što u Francuskoj žalba na upravni akt od tijela upravnoga nižljega stupnja na tijelo upravno višljega stupnja nije formalno-pravno uredjena, kao i u svezi s povijesnim odrednicama nastanka upravno-sudbene tužbe, naime da ju se usavršenjem hierarkijske žalbe smatralo, od koje da bi se malo pomalo odvojila, stekavši postupno samostalno pravno značenje, dopušteno je u Francuskoj da povrijedjena osoba podigne tužbu neposredno protiv akta što ga se donese u prvomu stupnju, a da ju pri tomu ne tereti obveza da najprije iscrpi instancijski put žalbe u upravnom postupku (recours omisso medio ). S druge strane, stranku ne tereti ni obveza da najprije tužbu upravno-sudbenu podiže, već je (c) Upravni prijepor objektivni - upravni prijepor subjektivni (6) Lučenje prijepora o zakonitosti upravnoga akta od prijepora pune jurisdikcije vlastna izjaviti žalbu u upravnomu postupku ne gubeći pravicu, dakako ako je žalbu izjavila u propisanomu dotično s praxisom Državnoga vijeća utvrdjenomu roku od dva mjeseca, da kasnije takav akt drugostupanjski pobija u prijeporu upravnomu. Treba ipak pripomenuti da se i Francuskoj pojavljuju stvari upravnoga sudovanja za koje je obvezatno najprije žalbeni put iscrpsti, ali samo kada to kakav zakon zasebno naredjuje. Toč. (5-a): Za Francusku usp. G. Vedel, Droit administratif..., supra, pp et s.; G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif..., supra, t. 2., pp Govori se o zahtijevatelju (requérant) s razloga što francuski propisi o upravnoj sudbenosti ne tretiraju osobu koja traži da se upravni akt poništi kao tužitelja (accusateur, partie civile), kao što to jest slučajem u zakonu hrvatskomu usp. u člancima Z.U.S., supra. Od interesa bi bilo prikazati, opetoma slučaj Francuske, kako se razvijao praxis i uredjivanje mogućnosti da se ovrhu upravnoga akta odgodi, ali to prostor ne dopušta s razloga toga usp. B. Babac, Upravno postupovno pravo, supra, pp , te tamo i ovdje naznačene francuske pravne pisce. U svakomu slučaju, glasom prava francuskoga, odgadjanje ne nastupa nikada samokretno, već se iziskuje ispunjenost dvije medjusobno povezane i veoma strogo defi nirane pretpostavke: (a) raspolaganje s razlozima i dokazima toliko ozbiljnima i naravi takve da opravdavaju ništenje (moyens serieux et de nature à justifier une annulation), dotično da nezakonitost što ju se priziva protiv akta imade biti visoko-vjerojatnom (vraisemblable), što opetoma ne znači da će uistinu, nakon što se akta ispita u biti, takav biti i poništen; (b) predvidljivost štete teško popravljive (difficilement réparable), što znači da sudac mora to procijeniti, u svezi sa situacijom zahtijevatelja i s predvidljivim posljedicama ovršenja napadnutoga odlučenja, da li će šteta što bi ju ovrha povukla bila teško popravljivom ili ne, poglavito i s obzirom na pravorijek Ustavnoga vijeća (Conseil Constitutionnel) da mogućnost da se izhodi odgodu ovršenja jest bitnim zajamčenjem prava obrane kada odluka u pitanju imade teške posljedice sastojeće se u novčanim sankcijama. Osim toga, mogućnost da se ovrhu odlučenja upravnoga odgodi nije nikada pravo te sudac u svezi s interesima koji su u igri procijenjuje da li se imade ili se ne imade smisla da se odgodu podijeli. Postoje i zasebni propisi o odgodama u naročitim slučajevima; usp. u članku 17. Z.U.S., supra. Iz praxisa Upravnoga suda proizlazi da je odgadjanje ovršenja uvijek protivno javnomu interesu kada je s izričitom zakonskom odredbom kakvom propisano da žalba ne imade odgodne snage usp. u članku 231. Z.U.P., supra, u svezi s, npr., odredbama Zakona o privremenomu korištenju stanova, odredbama Zakona o stambenim odnosima, etc. Za državnoga odvjetnika usp. u odredbama Zakon o državnomu odvjetništvu, Narodne novine br. 51/01 (Z..Dr.Od..). -.

90 90 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , bilo bi, kako to inače figurira u vladajućim shvaćanjima, u najužoj svezi s jednim drugim lučenjem, naime s onim upravnoga prijepora objektivnoga od upravnoga prijepora subjektivnoga. U francuskoj se pravnoj teoriji, u veoma pretežitoj mjeri, zagovara motrište naspram kojemu prijepor o zakonitosti pripada u upravne prijepore objektivne a prijepor pune jurisdikcije - u upravne prijepore subjektivne. Medjutim, i teoretsko i praktično značenje će toga da se prijepor o zakonitosti luči od prijepora pune jurisdikcije s obzirom na ono razlikovanje izmedju prijepora objektivnoga i prijepora subjektivnoga, ovisiti o kriteriju po kojemu se prosudjuje je li temeljnim pitanjem u upravnomu sudovanju pravo objektivno ili pravo subjektivno, s čim u svezi iskrsava izvjesna ali velika poteškoća, a to je što su u takvomu lučenju pravo objektivno i pravo subjektivno i pojmovno i zbiljski najuže su-povezani, dakle: (i) Čisti prijepor objektivni predležao bi onda samo kada bi se upravno sudovanje svodilo isključivo na odlučivanje o povredi prava objektivnoga, o povredi takvoj da je bez ikakve sveze s kakvim subjektivnim pravom pojedinca, što će, dašto, biti slučajem više nego rijetko. (ii) Čisti se subjektivni prijepor ne dade, štoviše, ni zamisliti s obzirom da ma kakva povreda prava subjektivnoga znači jednodobno da je i pravo objektivno povr jedjeno, teško je, dakle, zamisliti povr jedjivanje objektivnoga prava a da to ne dira subjektivnu pravnu situaciju kojega pojedinca. Naime, za podsjetiti je da subjektivno pravo (pravica) jest ovlaštenje što ga neki pojedinac izvodi iz smisla pravnih normî, dotično iz (objektivnoga) pravnog poretka - bilo izravno uz posredovanje kakvoga pojedinačnog ali opetoma glasom pravne norme donijetoga akta. S obzirom na takvu su-povezanost prava objektivnoga i prava subjektivnoga ne treba nimalo iznenaditi okolnost što u teoriji postoje velike dvojbe kada se hoće razlikovanje izmedju upravnoga prijepora objektivnoga i upravnoga prijepora subjektivnoga utemeljiti. Prijepor o zakonitosti zamišlja se većinom, što je vladajućim shvaćanjem, baš kao i ono shvaćanje o razlučivanju prijepora o zakonitosti od prijepora pune jurisdikcije, kao objektivni prijepor. Mada se prijepor pune jurisdikcije općenito smatra, izuzimajući neke osobite slučajeve, upravnim prijeporom subjektivnim, ne znači da su sami kriteriji za prosudjivanje naravi prijepora pune jurisdikcije izvan svake sumnje, naime o tomu je li tu riječ o prijeporu objektivnomu ili o prijeporu subiektivnomu. Kao neprijeporno objektivni uzima se onaj slučaj prijepora o zakonitosti kada se kao tužitelj javlja sama država, dotično tijela vlas ti što ih se sa zasebnim zakonom ovlasti da pokreću upravni prijepor u slučajevima kada je zakon povrijedjen u korist pojedinca a na štetu države ili jedinice lokalne ili regionalne samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kao što to i jest slučaj po pravu hrvatskomu. Slijedeći ono isto vladajuće shvaćanje, zagovara se da se u onim pravnim sustavima u kojima je na pokretanje upravnoga prijepora legitimirana samo osoba čije je subjektivno pravo povrijedjeno može takav prijepor o zakonitosti smatrati subjektivnim. Medjutim, kada se legitimaciju za vodjenje upravnoga prijepora priznade i osobama koje imadu samo pravni interes na tomu, postaje očitijim da prijepor o zakonitosti jest prijepor objektivni - s obzirom da se tada jasno mora odvajati predmet tužbe, dotično zakonitost upravnoga akta, od pitanja legitimacije tužbovne. Medjutim, takvomu se shvaćanju mogu uputiti oni isti prigovori kao i oni što ih se iznijelo protiv shvaćanju o tomu kakva je narav razlike izmedju prijepora o zakonitosti i prijepora pune jurisdikcije, što znači: (i) zbog, kako se to smatra, velike neprirodnosti nastojanja da se prijepor o zakonitosti konstituira kao upravni prijepor subjektivni, u francuskoj je pravnoj teoriji veoma teško naći zagovaratelja teze o upravnomu prijeporu o zakonitosti kao o prijeporu subjektivnomu; (ii) treba ukazati na dva važna momenta naravi pravne koji izbijaju u svezi s ure-

91 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , djenjem prijepora o zakonitosti - u nas i u Francuskoj, dajući mu značenje prijepora objektivnoga, a to su, prvo, što se legitimaciju na pokretanje prijepora o zakonitosti ne ograničuje samo na osobu čije je subjektino pravo povrijedjeno (proširena legitimacija), te drugo, što presuda u prijeporu o zakonitosti djeluje u slučaju da se akt poništi erga omnes. Objektivna narav prijepora o zakonitosti upravnoga akta raspoznatljiva je u nas i u tomu što sud nije vezan s onim razlozima nezakonitosti što ih je tužitelj u tužbi istakao, pa je upravni sud vlastan upravni akt poništiti i iz onih razlogâ na koje se tužitelj nije pozivao - sud prijeporni upravni akt ispituje, kako se to kaže u zakonu hrvatskomu, u granicama zahtjevâ iz tužbe ali nije pri tomu vezan i s razlozima tužbe, poglavito ne i što se tiče ništetnosti akta - na ništetnost upravnoga akta sud pazi, kao što je to dužnost i bilo kojega drugog nadležnog tijela, po službenoj dužnosti 87. (d) Stupnjevanje ovlastî upravnoga sudišta (7) Stupnjevanje ovlastî upravnoga sudišta, to je problem kakva ovlaštenja upravnomu sudištu priznati kada odlučuje, poglavito, o zakonitosti upravnih akata. U tomu smislu znade se upravnomu sudištu tri različita ovlaštenja priznati, a to mogu biti, i to: (a) utvrdjenje (constatatio) pravnoga stanja stvari s motrišta zakonitosti (sub specie legalitatis), što bi se moglo, en passant to primijećujući, smatrati, kako je to gore izlagano, čistim upravnim prijeporom objektivnim; 87 Usp. u stavcima 4. i 5. članka 2. Z.U.S., u svezi s odredbama Z.D.Od., supra. Za raspre francuske usp. L. Duguit, Les transformations du droit public, A. Colin, Paris, 1925., pp et s; M. Hauriou..., N. Artur..., M. Bonnard..., nazn. po I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.), pp ; M. Waline, Droit administratif..., supra, pp. 98. et s.; F.-P. Benoist, Le droit administratif français..., supra, pp et s.; J.-M. de Forges, Droit administratif..., supra, pp et s. Ali, usp. et G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif..., supra, t. 2., pp Usp. i u članku 40., te u stavku 4. i 5. članka 2. Z.U.S., supra, te u svezi s člancima Z.U.P., supra. - (b) ništenje (annulatio) nezakonitoga upravnog akta, nu bez ovlasti da ga nadomjesti sa svojim vlastitim, već se upravnoj vlas ti prepušta da možebitno donese novi uprav ni akt, dašto, kako to, parafrazirano, kaže zakon hrvatski, u svemu suglasno pravorijeku upravno-sudbenomu ; (c) meritorno rješavanje (in merito decidere), što znači da odluka sudbena u cijelosti nadomješta upravni akt, što ne znači da tu uprava ostaje bez svake riječi (I. Krbek). Riječ je tu, zapravo, o tri raznolična hierarkijski poredana stupnja upravno-sudbenih ovlastî u odlučivanju o upravnim prijeporima, pri čemu višlji stupanj uključuje one niže, npr. ništenje uključuje konstataciju, meritorno rješavanje pak konstataciju i anulaciju, dakle: (i) Prvotni upravni prijepor ne može nikada biti, što je po logici stvari, prijeporom za ništenje upravnoga akta za kojega se drži da je nezakonit, s obzirom da se tu ne imade akta što bi ga se imalo, kada se nadje da je nezakonit, ništiti, te bi, secundum natura, dolazilo u obzir prije svega da ga se rješava meritorno, što medjutim ne isključuje da se dopusti takav prijepor rješavati i sa samim konstatiranjem. Prijepor pune jurisdikcije može, zapravo, uključivati svo troje u alternaciji, ali koja bi od odnosnih ovlastî dolazila u obzir kao najprirodnija teško je reći s obzirom na raznoličnost takvih prijeporâ, kako po naslovu i strankama, tako i po zbiljskim okolnostima koje bi bile odlučne kada se o takvim prijeporima odlučuje. Za prijepor o zakonitosti kao najprirodnijom jest ovlast da ga se rješava s ništenjem, ali se to ne smije zagovarati kao nešto apsolutno: i s motrišta zakonitosti kao objektivne svrhe i s motrišta pravicâ gradjanâ kao subjektivnoga razloga može, poglavito i u svezi sa spremnošću tuženoga tijela da se sudbenoj odluci pokori, u značajnomu broju slučajeva doći u obzir i meritorno rješavanje od strane suda. Ništa na tomu ne će moći promijeniti ni okolnost što u slučaju rješavanja takvoga prijepora od strane suda in merito, što će reći da sud sa svojim

92 92 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , pravorijekom nadomjesti upravni akt, dolazi do preinačivanja objekta upravnoga prijepora: kaže se da u slučaju takvomu, predmetom upravnoga prijepora nije više samo pitanje zakonitosti upravnoga akta, već prvenstvenim objektom postaje razr ješivanje stanovite pravne situacije, što će reći da se prijepor o zakonitosti pretvara u prijepor pune jurisdikcije, premda u svakomu upravnom prijeporu razr ješivanje subjektivne pravne situacije jest, zapravo, istinskim motivom da do upravnoga prijepora uopće i dodje. (ii) Postoje u pojedinim pravnim sustavima i slučajevi u kojima je konstatacija posvema prirodnom za razrj ešivanje prijepora upravnoga. Tako što je mogućim u onim pravnim sustavima koji dopuštaju sudske presude radi čistoga utvrdjenja (jugement déclaratif, Feststellungsurteil), dakle slučaj da se u prijeporu apstraktno utvrdjuje neko pravo ili pravnu situaciju takvi da su od interesa za pojedinca ili pravnu osobu, npr. kada netko želi utvrditi da li se smije stanovitu gradjevinu podići na nekoj nekretnini što ju se namjerava kupiti, a o takvoj okolnosti ovisi da li će zainteresirani pojedinac nekretninu uopće i kupiti; općenitije, u nekim pravnim sustavima, kao npr. u njemačkom, propisuje se da stoji ovlast za podizanje tužbe da se sa sudbenom odlukom utvrdi da li postoji ili ne postoji neki pravni odnošaj ako tužitelj na tomu imade opravdanoga interesa. (iii) Ukratko, najnormalnijim je da, kako to i hrvatski Zakon uredjuje, prijepor o zakonitosti bude prijepor radi ništenja upravnoga akta kao nezakonitoga, a onaj pune jurisdikcije - prijepor radi rješavanja meritornoga. Medjutim, osebujnom je, naoko popratnom a zapravo vrlo nepovoljnom pojavom povodom upravnoga prijepora o zakonitosti tzv. renitencija u donošenju novoga upravnog akta, naime kada tijelo vlasti ili tijelo s javnim ovlastima, nakon što sud upravni akt poništi, ili uopće ne donosi novi upravni akt, ili donosi novi upravni akt protivno, kako hrvatski zakon doslovce kaže, pravnim shvaćanjima suda i njegovim primjedbama vrhu postupka. S tim u svezi mora se to istaći da okolnost što će stranka ponovno pokrenuti upravni prijepor i, uz visoku šansu, ponovno i veoma brzo ishoditi novu povoljnu presudu, ne će moći, ovisno o okolnostima svakoga konkretnog primjera, previše utjecati na to da se takvu jogunastu upravu prinudi na poštivanje pravorijeka sudbenoga. U takvim slučajevima moglo bi se, kao što to čini francusko Državno vijeće, pribjeći tomu da se upravu osudi na nadoknadu štete, ili da se službenika poziva na osobnu odgovornost ali, čini se, da je najeficientnijim da se upravomu sudištu priznade ovlast da prijepor riješi, ali što znači rizik da se prijepor o zakonitosti pretvori u prijepor pune jurisdikcije. Rješenje kao što je potonje usvaja i hrvatski zakon, naime da upravni sud sam riješi stvar bilo da je riječ o situaciji kada upravno tijelo odbija da upravni akt uopće donese, bilo o situaciji da novi upravni akt donese protivno pravnomu shvaćanju suda i njegovim primjed bama vrhu postupka (cf. supra medju onih pet slučajeva). Medjutim, u svezi s remitentnošću kao problemom jest i jedan ne previše od toga različiti problem, a to je pravna zaštita protiv šutnje uprave (qualifiziertes Schweigen, silence qualifiée). Naime, postupanje nadležnoga tijela uprave takvo da u povodu zahtjeva stranke da joj se izda rješenje na kojemu imade pravnoga interesa odbija uopće kakav upravni akt i donijeti prelazeći preko takvoga zahtjeva s prostom šutnjom ili, kako zakon kaže, s nerješavanjem. Takvo postupanje nadležnoga tijela nije ništa manje protupravnim negoli kada ista ta uprava nezakonito riješi samu stvar u pitanju. To i jest glavnim razlogom da se općenito zagovara motrište kako i u takvim slučajevima treba dopustiti pokretanje prijepora upravnoga. Medjutim, postavlja se pitanje kako pravnu zaštitu provesti u obliku prijepora o zakonitosti, kada se ne imade nečega što je bitnim za takav prijepor, a to je postojanje nekoga upravnog akta. Drugim riječima, postavlja se pitanje kako prvotnomu upravnom prijepo-

93 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , ru dati obličje naknadnoga upravnog prijepora. Hrvatski zakon pošao je, kao i pravo austrijsko, s putom tzv. dvostruke zaštite, što će reći i po liniji upravno-sudbenoj i po liniji instancijskoj. S tim u svezi važi ovo uredjenje, i to: (a) kada tijelo drugostupanjsko nije u roko od 60 (šesdeset) dana ili u s posebnim propisom odredjenomu kraćem roku donijelo riešenje o žalbi stranke protiv rješenja prvostupanjskoga, a ne donese ga ni u daljnjemu roku od sedam (7) dana od dana s kojim je traženje ponovljeno, stranka imade pravo upravni prijepor pokrenuti kao da joj je žalba odbijena; na isti način imade pravo stranka postupiti kada na njezin zahtjev nije rješenje donijelo tijelo prvoga stupnja, protiv čijega akta se ne imade mjesta žalbi u postupku upravnomu; (b) kada tijelo prvostupanjsko protiv čijega akta se imade mjesta žalbi nije u roku od 60 (šesdeset) dana ili u s posebnim propisom odredjenomu kraćem roku donio nikakvo rješenje o zahtievu, stranka imade pravo obratiti se sa svojim zahtievom tijelu drugostupanjskomu; protiv rješenja tijela drugostupanjskoga stranka imade pravo pokrenuti upravni prijepor, a isto tako imade pravo pokrenuti prijepor i kada to tijelo rješenje ne donese, ali uz predpostavke kao i kada tijelo prvostupanjsko rješenje ne donese Usp. I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, p. 249.: Uprava bi smjela, dakako, pod općim pretpostavkama o zakonitosti, riješiti stvar i neodvisno o pravorijeku sudbenomu, npr., kada bi išla više na ruku stranci nego što bi to s pravorijekom bilo naloženo. Usp. et V. Pécresse, Les conséquences de l annulation d une décision administrative, in Revue française de droit administratif, 1/98, pp Usp. I. Krbek, l. c., pp. 250., 251. Često se ističe da prijepor o zakonitosti imade prednosti pred prijeporom pune jurisdikcije, prednosti koje bi izvirale iz okolnosti što se u takvomu slučaju upravno sudovanje provodi isključivo ali strogo radi nadziranja zakonitosti, što da i jest vrijednost oko koje se upravno sudovanje ustrojava. Donoseći novi upravni akt, tijelo vlasti izvrštno-upravne imalo bi mogućnost ne samo da svoje rješavanje dovede u sklad sa zakonom, već i da slobodno, u granicama zakona, vrši i svoju ovlast diskrecionarnu. Kada pak sud meritorno rješava upravni prijepor, izlaže se, kako se to u mnogih teoretičara ističe, opasnosti da zadje, da se tako kaže, u domaine reservé vlasti izvrštno-upravne, da se bavi s pitanjima koja su baš za djelovanje vlasti (e) Pravno i činjeničko pitanje, diskrecijska ocjena, dotično vršenje ovlasti diskrecionarne izvrštno-upravne primjerena, te da se, na taj način, pretvori, in ultima ratio, u vrhovno tijelo vlasti izvršno-upravne. Zaključuje se da bi se samo iznimno smjelo dopuštati, ali što bi uključivalo i ono da se prijepor o zakonitosti pretvori u prijepor pune jurisdikcije, i samo uz stroge predpostavke i uz naročite okolnosti, da se prijepor o zakonitosti meritorno okončava s odlukom sudbenom. Medjutim, s motrišta zakona hrvatskoga svrhom upravnoga sudovanja jest ne samo osiguranje zakonitosti, već i osiguranje sudbene zaštite pravâ gradjanâ i pravnih osobâ, što uključuje da se dopušta, premda kao nešto iznimno i uz, dakako, strogo propisane pretpostavke (usp. za onih pet slučajeva, supra) da sudbena odluka nadomjesti upravni akt, dotično da se prijepor o zakonitosti pretvori u prijepor pune jurisdikcije, da se dopusti kao jedan značajan korektiv krutosti prijepora o zakonitosti. Najdalje je u tomu bio otišao švicarski zakon iz god ovlašćujući Savezni sud da povodom ništenja upravnoga akta odluči da li će o predmetu sam meritorno suditi, ili pak upravno tijelo naputiti da donese novi upravni akt. Usp. et njemački sav. Zakon o upravnom sudu ($16.) od godine 1961.: Njemački teoretik Ruck ističe da će takav praxis, naime odluka o tomu da se povodom ništenja akta stvar meritorno riješi ponajviše ovisiti o tomu koliko su razriješena pitanja činjenična i pitanja pravna, osobito da li su potrebita nova ispitivanja - nazn. po I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., p. 250., ftn. 1. Takva dopustivost konstatirajućih presuda raširila se naročito unutar anglo-američkoga sustava sudbene kontrole nad upravom. Mogu postojati i drugi različiti razlozi što se dopušta samo prijepor radi konstatiranja, npr. s razloga toga da se naglasi kako uprava nije sudovima potčinjena. Naročitim je slučajem, u tomu smislu, francuski utok radi presudjenja o važenju (recours en appréciation de validité). Naime, kada u postupku pred redovitim sudom iskrsne pitanje pravilnosti kakvoga upravnog akta, tada odnostni sud ne smije to rješavati, već prekida s postupkom dok takvo pitanje ne riješi upravni sud. Upravni sud jest nadležan, kada utvrdi da je odnostni upravni akt nezakonit, samo utvrditi njegovu nezakonitost, ali ga ne smije i poništiti. S druge strane, čestotno ta okolnost da se sudovanje upravno ograničuje samo na konstataciju može značiti i to da je tu riječ o oslabljenomu uredjenju upravne sudbenosti, o upravnomu sudovanju kakvim ga se zamišlja samo u početcima njegovoga razvoja, samo u njegovomu napredovanju prema sustavu ništenja i meritornoga rješavanja. Razumijeva se, ne postoji takvo uredjenje upravnoga sudovanja da bi bilo mogućim liječiti slučajeve kada upravna vlast neodvistno o stavu sudbenomu nastavlja sa svojim nezakonitim praxisom, ili kada se pak rješenja koja su nezakonita pojavljuju en masse. U takvim i sličnim slučajevima riječ je o tomu da državne vlasti redovito ne djeluju, za kakve i pravo francusko i pravo hrvatsko predvidjaju jedino mjere što ih je vlastan samo državni poglavar poduzeti, ali to samo preko Vlade, a i Vlada sâma, dakle uz umješivanje (intervention, Eingreiffen) - kakva u francuskomu, za razliku od hrvatskoga, slučaju ide preko médiateur de la Republique (ombudsman), ili poduzimanje osebujnih mjerâ od strane državnoga poglavara. Naime, predsjednik Republike kao državni poglavar osigurava,

94 94 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (8) Prije svega, kako je činjenično pitanje pitanjem o zakonitosti općenito, to budi prijepor pune jurisdikcije budi prijepor o zakonitosti prirodno obuhvaćaju i utvrdjivanje činjenicâ, činjenica na podlozi kojih se pravna pitanja i rješava, pri čemu sud može sam utvrditi činjenično stanje ili za podlogu uzeti ono u upravnom postupku već utvrdjeno, dotično utvrdjivano, činjenično stanje. Kadkada se za odlučivanje suda unutar prijepora pune jurisdikcije propisuje da činjenično stanje bude utvrdjeno tako da sud ne mora to sâm činiti ili, kako se to kaže u hrvatskomu Zakonu, kada priroda stvari to dopušta medju ostalim, i redovito djelovanje javnih vlasti, te je vlastan u tu svrhu poduzeti svaku mjeru što ju Ustav ili zakon izrijekom ne zabranjuju da bi redovito djelovanje javnih vlastî uspostavio i osigurao usp. B. Babac, O nekim općim problemima uobličavanja političko-upravnoga ustrojstva..., in Obnova hrvatskoga gradjanskog društva..., supra, pp Za Republiku Hrvatsku usp. čl. 22. Z.D.S.U., supra. Za S.R. Njemačku - cf. u $$ 15. i 19. od Verwaltungsgerichtsordung od 21. siječnja (Zakona o upravnomu sudovanju). Usp. et H.-J. Strauch, Rechtsstaat und Verwaltungsgerichstbarkeit..., supra, pp et s. Za Francusku usp. u Ordonance... od god , M. Gouttenoire, La carence des pouvoirs publics,..., pp et s...., nazn. po I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.), pp et s.; M. Waline, Traité élémenaire de droit administratif..., supra, pp. 98. et s.; G. Vedel, Droit administratif..., supra, pp et s.; G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif..., supra, t. 2., pp et s.; J.-M. de Forges, Droit administratif..., supra, pp et s.; F.-P. Benoist, Le droit administratif francais..., supra, pp et s. U anglo-američkomu sustavu sudbene kontrole ide se na izdavanje prerogativnih naloga, jednako tako kao da je upravni akt i donešen. U pravu francuskomu, šutnju uprave kroz četiri mjeseca izjednačuje se glasom propisa s tim kao da je zahtjev odbijen ili, kako to reče njihovo Državno vijeće, s odlukom koja implicira odbijanje (la décision implicite de rejet). S razloga toga, smatra se da povr jedjena osoba pokreće upravni prijepor o zakonitosti, slično, premda ne i posvema izjednačeno, kao i u slučaju kada je uprava njezin zahtjev odbila. Pri svemu tomu, predmnijeva se da se stranka obratila na tijelo nadležno, u protivnom ne će imati pravo na pokretanje upravnoga prijepora. Usp., i to: za toč. (a) u stavcima 1. i 2. članka 26. Z.U.S., supra, u svezi s člancima 6. i 7. Z.U.S., te u svezi s člancima 218., 246., Z.U.P., supra; za toč. (b) u stavku 3. članka 26. Z.U.S., u svezi s člankom 6. i 7. i stavkom 1. članka 26. Z.U.S., te u svezi s člancima 218., Z.U.P., supra. U nekomu smislu, i na neki način, u carinskomu se postupku obvezujuće mišljenje o tarifnomu rasporedjivanju i podrijetlu robe (što ju se namjerava uvesti, izvesti ili provesti) može smatrati funkcionalno-pravnim nadomjestkom za presudu radi čistoga utvrdjenja (podtoč. (ii), odl. 2., toč. (7), supra)) usp. u članku 12. Carinskoga zakona, Narodne novine br. 78/99, 94/99, 117/99, 73/00, 92/01, 47/03 (CZ). - a podatci postupka pružaju pouzdanu osnovu za to (za slučaj da sud povodom ništenja akta odluči sâm riješiti stvar), dotično kada podatci postupka pružaju pouzdanu osnovu za to (kada sud odlučuje o zahtjevu za povrat stvari ili o zahtjevu za nadoknadjivanje štete). Medjutim, u prijeporu o zakonitosti utvrdjivanje činjeničnoga stanja kao jednoga od elemenata zakonitosti izazivlje jedno osebujno pitanje, naime da li se sud u ispitivanju zakonitosti upravnoga akta imade ograničiti isključivo na pravne elemente, ili imade ispitivati i to da li je upravni akt donijet na temelju ispravno utvrdjenih činjenicâ, dotično takvih činjenicâ koje opravdavaju zaključke što ih je tuženo tijelo u aktu izvelo. Naravno, sub specie theorisationis, ispravnost utvrdjivanja činjeničnog stanja pripada u sastojnice zakonitosti. Takvo se stanje i utvrdjuje da bi se došlo do svih onih pretpostavkî uz kakve je javno-pravnim tijelima jedino i dopustivim neposredno primijenjujući propise odlučiti o pravicama, interesima i obvezama stranaka u kakvoj upravnoj stvari, u protivnomu primjena pravne norme radja nezakonitošću. Da bi neko pravno pitanje bilo ispravno riješeno, mora se prije svega ispravno utvrditi činjenično stanje, a to je stvarno stanje stvarî (état des choses; Sachlage), zapravo ukupnost činjenicâ i okolnostî koje su bilo pravno bilo dokazno smjerodavnim za primjenu (materialnoga) prava. Proizlazi da, prije svega prema ne samo, o ispravnosti i potpunosti utvrdjenja pravno ili dokazno smjerodavnih činjenicâ i ovisi pravilna primjena prava. Drugim riječima, već i samo pojmovno, nadzor pravilnosti utvrdjivanja činjeničnoga stanja kao sastojina upravnoga odlučivanja pripada u ono što se zove nadziranje zakonitosti, ali ne samo to: takvo nadziranje ne će uopće moći biti smislenom ukoliko činjenično stanje ne bi bilo utvrdjeno kako treba. Zapravo, činjenična pitanja kao takva ne postoje, kako se to inače ističe u učenju pogr ješnosti upravnoga akta, kao neka ne-pravna pitanja, već su to, ako bi se tako smjelo reći

95 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , suprotivno tomu, pravno-činjenična pitanja, dotično ako ih se uopće smije, a i to samo analitički, odijeliti od ostalih pitanjâ zakonitosti, samo jednom vrsti, osebujnom vrsti, pravnih pitanjâ. Dovelo bi se do opasnosti da se sudbeno nadziranje potpunoma izigrava kada ne bi i tzv. činjenična pitanja podpadala nadziranju zakonitosti. Naime, u potonjoj pretpostavci, težište nepravilnosti u djelovanju javno-pravnih tijelâ, moglo bi se predmnijevati, prenijelo bi se s razine arbitrarnih tumačenjâ, dakle iskrivljivanjâ u tumačenju (materialnog i postupovnog) zakonâ, na razinu prikrivanja, neutvrdjivanja ili iskrivljivanja logičnosti zaključaka vrhu postojanja činjenicâ što ih zakon za svoju primjenu iziskuje. (8-a) Da bi se prijepor o zakonitosti moglo ispravno riješiti nužnim je odbaciti pravilo nolli me tangere, priznajući sudu ovlast provjeravati činjenično stanje što ga se u upravnomu aktu i kroz upravni akt raspoznaje, ocijeniti značenje i vrijednost tamo izraženih činjeničkih utvrdjenjâ. Činjenična pitanja kao naročita vrst pravnih pitanjâ daleko su više predmetom osporavanja negoli ona druga, neka se kaže, strogo pravna pitanja ili, što je ispravnijim, u značajnomu broju upravnih prijeporâ o zakonitosti i nije riječ toliko o pitanju da li se ovu ili onu normu primijenilo i kako, već da li je činjenično stanje koje vodi primjeni ove ili one norme baš takvo kakvim je u postupku donošenja upravnoga akta utvrdjeno. Uostalom, ne treba previše dokazâ za to da samovoljnoj upravi, dotično samovoljnomu javno-pravnom tijelu, utvrdjivanje činjeničnoga stanja i daje najveći prostor njegovim možebitnim pokušajima da ostvari neke zasebne javnomu interesu nesukladne interese. U preispitivanju činjeničnoga stanja treba od strane upravnoga sudišta poglavito voditi računa o sadržaju dokaznih tvrdnjî tužitelja, čije se pravno-činjeničke tvrdnje mogu, predmnijevano, kretati u tri smjera, a to je: (a) iznošenje činjenicâ i dokazâ nastalih po okončanju upravnoga postupka, postupka koji je donošenju osporenoga upravnog akta predhodio (facta noviter reperta, circumstantiae, probationes noviter repertae) iznošenje takvih činjenicâ i dokazâ u postupku po upravnom prijeporu nije dopuštenim: na podlozi takvih činjenicâ i dokazâ nije dopuštenom ni obnova odnosnoga upravnog postupka, pa s tim više, a fortiori, nije to dopuštenim u upravnomu prijeporu; na podlozi takvih činjenicâ i dokazâ tužitelj bi mogao jedino tražiti donošenje novoga upravnog akta, što zbog nedostatka identiteta predmeta ne će biti nedopuštenim; (b) iznošenje novosaznatih činjenicâ i novouporabljivih dokazâ (facta noviter relata, circumstantiae, probationes noviter relatae), što bi samo po sebi ili u svezi s već izvedenim i uporabljenim dokazima moglo dovesti do drugčijega rješenja da su odnosne činjenice i dokazi bili iznijeti, dotično uporabljeni s osporenim rješenjem okončanomu postupku ni iznošenje takvih činjenicâ i dokazâ u postupku po upravnom prijeporu nije dopuštenim: na podlozi takvih činjenicâ i dokazâ dopuštenim je tužitelju, i to tipičnim razlogom za to, naime tražiti obnovu odnosnoga upravnog postupka; (c) iznošenje činjeničnih i dokaznih tvrdnji s kojima se osporava činjenice što ih se u upravnomu postupku utvrdilo kao podlogu za rješenje upravnoga prijepora, posebice tvrdnje koje imadu za svrhu dokazati da se prijepor ne može riješiti na podlozi činjenicâ što ih se utvrdilo u upravnomu postupku, posebice zbog toga, kako to kaže zakon upravno-sudbeni, što bi vrhu utvrdjenih činjenicâ postojala proturječnost u spisima, ili što bi činjenice bile u bitnim točkama nepotpuno utvrdjene, ili što bi se iz utvrdjenih činjenicâ izvelo nepravilan zaključak vrhu činjeničnoga stanja, ili što se u odnosnomu upravnom postupku ne bi vodilo računa o pravilima postupka a to je bilo od utjecaja na rješavanje stvari: u upravnom prijeporu dopuštena su samo takva činjenična i dokazna izvodjenja. Prosudjivati zakonitost upravnoga akta znači ispitivati ga na podlozi činjenicâ s koji-

96 96 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , ma je donositelj akta raspolagao ili, kako Zakon doslovce kaže, na podlozi činjenicâ koje su u upravnomu postupku utvrdjene. Drugim riječima, u tužbi se smije pobijati točnost činjeničnih utvrdjenjâ na kojima se upravni akt zasnovalo, dotično da ne postoje činjenice što ih se iziskuje, da bi se upravni akt moglo opravdati. Isto tako, može se isticati i to da činjenice nisu dostatno utvrdjene (napose da se u upravnomu postupku nije provelo one dokaze što ih je stranka bila predlagala), a pogotovo to da je iz činjenicâ izveden krivi zaključak vrhu činjeničnoga stanja, medjutim ne će se dopustiti da se iznosi nove činjenice koje nisu bile iznašane, dotično da se predlaže nove dokaze što ih se nije izvodilo, u upravnomu postupku. Takvo motrište izraženo je i u praxisu sudbenomu, a pravilo važi i za sâmoga donositelja akta, koji ne bi dakle, isto tako, smio, u odgovoru na tužbu kao tuženik, osporeni upravni akt opravdavati s pozivanjem na novonastale činjenice ili dokaze (toč. (a)), ili na novoiznesene činjenice ili dokaze (toč. (bb)). (8-b) Dakle, upravno sudište ovlašteno je s upravnim aktom nadavane činjenice drugčije prosuditi, a isto tako iz tih činjenicâ izvesti drugčije zaključke vrhu činjeničnoga stanja, nešto ne bi bilo slučajem da se upravno sudište mora samo na ispitivanje strogo pravnih pitanjâ ograničiti. Utvrdjivanje činjenicâ od strane samoga suda kao ovlast nije isto što i ovlast suda provjeravati činjenično stanje na podlozi kojega je napadnuti upravni akt donijet. Ali, s tim nije ništa rečeno o tomu da li sud imade, kada rješava prijepor o zakonitosti upravnoga akta, ovlast i sâm utvrdjivati činjenice i provoditi dokaze. Medjutim, imalo upravno sudište potonju ovlast ili ne imalo, ne znači da njegove daljnje ovlasti vrhu činjeničnoga stanja kako ga je utvrdio donositelj upravnoga akta ne bi mogle na neki način biti ograničene, naime na to da će morati, kada utvrdi da činjenično stanje nije pravilno utvrdjeno, ograničiti se samo na ništenje napadnutoga upravnog akta, dakle s pravnom posljedicom da se predmet vraća u stanje u kojemu se nalazio prije nego što je upravni akt što ga se poništilo bio donijet, a da pri tomu sam sud niti utvrdjuje činjenice niti provodi dokazivanja kakva. Dašto, u razmedju od toga da se sud imade uzdržati od namjere da sâm utvrdjuje činjenice i provodi dokazivanje, pa do toga da postupovne radnje oko utvrdjivanja činjenicâ sâm općenito poduzimlje, mogu manje ili veće razlike u stupnju postojati. S motrišta hrvatskih prilikâ u sklopu kakvih se upravno sudovanje razvija nakon u tijeku gradjanskoga preokreta ponovnoga uspostavljanja nacionalne države Hrvatâ ( ), treba primijetiti da je po austrijskomu Zakonu o upravnomu sudu od god (glasom Temeljnoga zakona od god za austrijsku polu monarkije) važilo da sud donosi odluke u pravilu na podlozi činjeničnoga učina kakvim ga upravno tijelo utvrdilo. Nu, kada sud nadje da je učin (Tatbestand, état de faits) utvrdjen protivno stanju u spisima, ili da bi trebalo u bitnim točkama biti nadopunjeno, ili kada se nije na bitne oblike upravnoga postupka pazilo, imalo se je osporeni upravni akt poništiti i predmet vratiti upravnomu tijelu, koje je bilo dužno nedostatke ukloniti i novi upravni akt donijeti. Proizlazi da ono u pravilu u zakonu austrijskomu (1875.) nije imalo nekih naročitih posljedica: upravno sudište nije bilo vlasno učin samo utvrdjivati. Drugčijim putom, pošao je hrvatski Zakon glasom kojega: (i) sud rješava prijepor, u pravilu, na podlozi činjenicâ što ih se utvrdilo u upravnomu postupku, a to će biti u svim slučajevima u kojima sud zaključi da činjeničko stanje što ga je tuženo tijelo utvrdilo pruža dostatno pouzdanu osnovu za njegovo prosudjivanje o tomu da li je činjeničko stanje pravilno utvrdjeno, kao i da li je iz činjeničnoga stanja izveden pravilan zaključak; (ii) sud će, kada nadje da se prijepor ne može raspraviti na podlozi činjenicâ što ih se utvrdilo u upravnomu postupku, i to zbog toga što (a) činjenice u bitnim točkama nisu potpu-

97 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , no utvrdjene, ili (b) što je iz činjenicâ što ih se utvrdilo izveden nepravilan zaključak vrhu činjeničnoga stanja, ili (c) što se u upravnomu postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja bi bila od utjecaja za rješavanje stvari, prijeporni upravni akt poništiti s presudom - u takvomu slučaju, nadležno tijelo dužno je postupiti onako kako je to u presudi odredjeno i donijeti novi upravni akt; (iii) sud je ovlašten i sam, i to (a) kada bi poništenje upravnoga akta kako je to izloženo (podtoč. (ii)), te ponovno vodjenje postupka kod nadležnoga tijela izazvalo tužitelju štetu kakvu bi se moglo teško popraviti, ili (b) kada je na temelju javnih listinâ ili drugih dokazâ u spisima predmeta očitim da je činjenično stanje drugčijim od onoga što ga se u upravnomu postupku utvrdilo, ili (c) kada je u istomu prijeporu jednom već bio upravni akt poništen a nadležno tijelo nije u potpunosti postupilo po presudi, utvrditi činjenično stanje i na podlozi na taj način utvrdjenoga činjeničnog stanja donijeti presudu, dotično rješenje. (8-c) Najviše pak problemâ zadaje nadzor nad vršenjem ovlasti diskrecionarne (puissance discrétionnaire, Verschwiegenheitsgewalt), vrhu čega postoji bitna razlika izmedju prijepora o zakonitosti i prijepora pune jurisdikcije. U prijeporu o zakonitosti predmetom je ispitivanje zakonitosti, pa je posvema normalnim da sud za rješavanju takvoga prijepora nije vlastan zalaziti u pitanje svrhovitosti akta što ga se pobija. Upuštanje suda u (pre)ispitivanje vršenja sâme ovlasti diskrecionarne prelazi opseg nadziranja zakonitosti, dašto predmnijevajući da nadziranje po pitanju poštivanja sa zakonom odredjenih grani câ ovlasti diskrecionarne pripada u nadziranje zakonitosti. Razumijeva se, ne može biti, čisto pravnopolitički promatrano, dopustivim da sudište s svojom odlukom nadomješta vršenje ovlasti diskrecionarne od strane upravnoga tijela. Dopustiti tako što znači otvoriti vrata da se pojave dva upravna kolosjeka - jedan onaj odgovorni, a to je upravno tijelo koje je akt donijelo i koje podliježe uredjenju upravne odgovornosti, i drugi neodgovorni - a to je upravno sudište koje ne podliježe takvomu uredjenju. Posve se drugčije ovo isto pitanje postavlja vrhu prijepora pune jurisdikcije. To je, kako je to već više puta naglašivano, prijepor u kojemu se imade modificirati stanovitu pravnu situaciju, što može, više ili manje, ali obično uvijek, iziskivati da upravno sudište vrši i kakvu ovlast diskrecionarnu. Slijedom tomu, ne bi se moglo kazati kako u upravnomu sudovanju ne postoji kadkada, da ne smije nikada postojati, vršenje ovlasti diskrecionarne. Proizlazi, dalo bi se zaključiti, kako okolnost što pokoji pravni sustavi daju ovlast upravnomu sudištu bez nekih daljnjih pretpostavkî odmah ići na rješavanje prijepora unutar svoje pune jurisdikcije, imade veliko pravno značenje. Naime, u takvim sustavima upravna sudišta imadu puno šire ovlasti, pa im se imade, ma koliko ograničeno, priznati i onu na vršenje ovlasti diskrecionarne. S druge strane, u pravnim sustavima u kojima se puno više naglašuje prijepor o zakonitosti, ovlasti upravnoga sudišta puno su uže, a isključuju, poglavito, i nadležnost za vršenje ovlasti diskrecionarne Toč. (8): Usp. u stavku 3. i 4. članka 42. Z.U.S., u svezi s člankom 11. Z.U.S., supra. Usp. et I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, pp et s. - Toč. (8-a): Ni anglo-američki sustavi ne ograničuju se u svojemu ispitivanju isključivo na strogo pravna pitanja. Suprotivno, praxis je anglo-američkih sudova razvio nekoliko zanimljivih instituta, unutar kojih se ispituje da li je uprava pravilno utvrdila činjenično stanje, dotično da li u aktu isticane činjenice postoje ili ne postoje. Prvo, tu je juridictional fact, dotično takva činjenica da je pretpostavkom da je uprava uopće smjela kakvu vlast vršiti. Zatim, tu je i substantial evidence, dotično da li postoje dokazna sredstva takva i toliko smjerodavna da dopuštaju zaključak koji se na opstojnost činjenica odnosi. Osim svega, američki sudovi razvili su i doktrinu o isključivosti dossiera, u smislu koje nište one upravne akte koje se zasnovalo na argumentima koji nisu sadržani u dossieru upravnomu, pri čemu se ograničuju samo na ispitivanje samih dossiera - inače vrlo opsežnih - a da sami nikakva ispitivanja ne bi poduzeli. Usp. Schwartz, Griffi th and Street, nazn. medjutim, po I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, p. 155., ftn Postupnost u širenju ovlasti upravnoga sudišta što se tiče (pre)ispitivanja činjeničnih utvrdjenja uočljiva je u mnogim zemljama, pa i u Francuskoj kao domovini zasebnoga upravnoga sudstva naspram redovitim sudovima. Naime, u početcima samim

98 98 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (9) O nadležnosti za presudjivanje upravnih prijeporâ po pravu hrvatskomu ne može se nimalo dvojiti: nadležnost se za presudjivanje upravnih prijeporâ ne odredjuje, nadležnost je za rješavanje upravnih prijeporâ propisana. Naime, glasom hrvatskih zakonâ samo je i jedino Upravni sud Republike Hrvatske vlastan u upravnim prijeporifrancusko Državno vijeće vrlo se rijetko upuštalo u samo ispitivanje činjeničnoga stanja, medjutim poslije god takav je praxis bivao sve učestalijim, što je pri koncu takvoga razvoja dovelo do toga da sud imade ovlast općenito činjenično stanje (pre)ispitivati. Već je glasom zakona austrijskoga o upravnomu sudu (1875.) bilo odredjeno da sud donosi odluke na podlozi učina, stanja stvari (Tatbestand, état de faits ) što ga je upravno tijelo utvrdilo, medjutim ako nadje da je činjenično stanje prosudjeno protivno spisima ili da bi ga se moralo u bitnim točkama upotpuniti, ili da je do utvrdjivanja učina došlo uz nepoštivanje bitnih oblika postupovnih, sud imade upravni akt poništiti zbog nedostataka u postupku i predmet vratiti nadležnomu tijelu da otkloni nedostatke i donese novi upravni akt. Po načinu na koji se rješava problem ovlaštenja sudišta vrhu utvrdjivanja činjenicâ, zapravo provjeravanja činjeničkih utvrdjenja, naročito se može prepoznati zrelost upravnoga sudovanja. To što neki pravni poretci, poglavito u početcima uspostavljanja sudbenoga nadziranja uprave, ograničuju sudovanje samo na strogo pravna pitanja, znači da nije riječ o pravomu sudbenom nadziranju, već o oslabljenomu régimeu upravnoga sudovanja, poglavito kada se uzme u obzir još i to da sudovanje znade i u nekim drugim aspektima bivati ograničavanim. Puno nadziranje zakonitosti iziskuje i provjeranje činjeničkoga stanja, što nužno ne znači i ovlast na nadomješćivanje onoga što je tuženo tijelo utvrdilo, već samo preispitivanje činjenične i dokazne podloge u svrhu pronalaženja racionalne baze za svoje vlastite zaključke o činjenicama što ih je javno-pravno tijelo utvrdilo. - Toč. (8- b): Usp., i to: u stavku 1. članka 39. Z.U.S., supra, u svezi s toč. 3. stavka 1. članka 10. toga Zakona - što se tiče načela da se akt ispituje na podlozi činjenica što ih se u upravnomu postupku utvrdi; u članku 62. Z.U.S., supra, u svezi s člancima 11., 16., 26., 32. i 39. toga Zakona - što se tiče onoga o vraćanju predmeta u stanje u kojemu bi se nalazio da poništeni akt nije bio donijet, kao i što se tiče dužnosti tuženoga tijela da postupi po pravnim shvaćanjima suda i njegovim primjedbama na postupak. Inače, iz takvoga kazivanja Zakona, proizlazilo bi kako postupovna pitanja nisu predmetom (i) pravnih shvaćanja?! Usp. I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., pp et s. Inače, riječ je o njemačkomu Verwaltungsgerichtsgesetz od god usp. u $$ 38. i 39., što je ušlo i u njemački zakon od godine S jedne strane skrajnosti, što je čak i iz najnovijih francuskih rješidaba razvidnim, praxis se Državnog vijeća ograničuje samo na utvrdjivanje pojedinih činjenicâ, što znači da se svodi gotovo isključivo na ništenje upravnoga akta zbog nepravilno, pogriješno ili nedostatno utvrdjenoga činjeničnog stanja, sileći na taj način upravnu vlast da u postupku što će ga se iza ništenja akta provoditi, pravilno i dostatno utvrdi činjenično stanje ili, kako to expressis verbis hrvatski Zakon kaziva, nadležno tijelo jest pri tomu (u rješavanju nakon što upravni akt bude poništen kao nezakonit) vezano ne samo s pravnim shvaćanjima suda, već i s primjedbama suda u svezi s postupkom. Usp., i to: u stavku 1. članka 39. Z.U.S., supra, u svezi s toč. 3. stavka 1. članka 10. toga Zakona - što se tiče načela da se akt ispituje na podlozi činjenica što ih se u upravnomu postupku utvrdi; u članku 62. Z.U.S., supra, u svezi s člancima 11., 16., 26., 32. i 39. toga Zakona - što se tiče onoga o vraćanju predmeta u stanje u kojemu bi se nalazio da poništeni akt nije bio donijet, kao i što se tiče dužnosti tuženoga tijela da postupi po pravnim shvaćanjima suda i njegovim primjedbama na postupak. Inače, iz takvoga kazivanja Zakona, proizlazilo bi kako postupovna pitanja nisu predmetom (i) pravnih shvaćanja?! Usp. u članku 39. Z.U.S., supra, u svezi s toč. 3. stavka 1. članka 10., s člancima Z.U.P., supra, s člancima Z.U.P., supra, s člancima 4. te Z.U.S., te s člancima Z.U.P., supra. Proizlazi da bi bilo dobro da je najnoviji hrvatski zakon, djelomično premda ne i u potpunosti, pošao stopama Uredbe o upravnomu sudu u Zagrebu kao vrhovnomu i jedinomu upravnom sudištu Banovine Hrvatske ( ), glasom čijih odredaba je upravni sud bio vlastan sam utvrdjivati činjenično stanje kadgod nadje da je to u interesu ekonomije posla, bilo zbog jednostavnosti samoga pitanja, bilo zbog njegove uske sveze s pravnim pitanjima. Osim svega, to je bilo trebalo uzeti u obzir i s razloga što je ona banovinska uredba (1939.) isticala načelo o ekonomičnosti u pružanju pravne zaštite od strane sudstva, načela što ga ističu i, ali tek poslijeratne (1945.), europske konvencije o slobodama i pravima. Usp. u Uredbi o upravnomu sudu u Zagrebu od 12. listopada 1939., nazn. po I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, p ftn. 10. Usp. Europsku konvenciju o zaštiti ljudskih pravâ i temeljnih slobodâ (1950.). - Toč. (8-c): Za učenje o pogr ješnosti upravnoga akta usp. V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp Inače, izvedeno iz I. Krbek, Upravno pravo (I./1956.)..., supra, pp Anglo-američki način nadziranja sudbenoga, za razliku od francuskoga i drugih kontinentalnih sustava, odlikuje se s pismima (writs), dotično prerogativnim nalozima, kao aktima što ih sud na zahtjev tužitelja upućuje odredjenomu dužnostniku ili službeniku, da imade nešto učiniti, uzdržati se od kakvoga činjenja ili promijeniti svoje rješenje. Više je vrsti takvih pisama, i to: (a) Mandamus (naredjujemo (uz prijetnju s kaznom)) - to je pismo što ga se rabi modo subsidiaria, dakle u slučajevima kada se ne imade nekoga drugog pravnog lijeka, a nalaže se s takvim pismom izvršenje kakve dužnosti po zakonu (act ) ili općemu pravu (common law ), ali uz prijetnju s kaznom. Takav nalog može biti bezuvjetan - što znači da ga se imade izvršiti apsolutno, ili pak alternativan - da ga se izvrši ili ne izvrši, s tim što u potonjemu slučaju stoji dužnost da se naznače razlozi za to. Za razliku od Engleske, u S.A.D. od izdavanja takvoga naloga iznimit je samo Predsjednik Unije. (b) Prohibition (zabrana ) imade, uglavnom, zapriječujuće značenje - s takvim nalogom zabranjuje se daljnje prekoračivanje nadležnosti dotično ovlasti (excess), a uperen je protiv nekih sudbenih i quasi-sudbenih akata (u Engleskoj poglavito protiv akata upravnih sudova). (c) Certiorari (da se podastre za pregled dotično preispitivanje) - to je pismo s kojim višlji sud zahtijeva od nižljega

99 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , ma rješavati. Takva okolnost jest rezultatom stanovite premda ne duge povijesne tradicije, a to je da je i Banovina Hrvatska ( ) i Nezavisna Država Hrvatska ( suda da mu preda odredjeni predmet radi preispitivanja. Kao i prohibition, uperen je samo protiv akata sudbenih i quasisudbenih, a u nekim američkim državama i protiv stanovitih upravnih djelovanja koji ne imadu karaktera sudbenoga. (d) Injunction (opomena) - to je pismo s kojim sud opominje strogo odredjenu osobu ili grupu osoba da se okanu stanovitoga djelovanja ili pak da stanovito djelovanje poduzmu; nazivlje ju se strogom rukom pravičnosti (strict hand of equity), pa ju se smije izdati samo u jasnim slučajevima nepopravljive ili teško popravljive nepravde. Za razliku od S.A.D., u Engleskoj je uperena samo protiv lokalnih vlasti kada se ocijeni da djeluju ultra vires. (e) Quo warranto (pod kakvim pravnim naslovom) - s takvim pismom ide se za odstranjivanjem kakve osobe od vršenja službe, s tim što se unaprijed proglašuje ništetnim sve akte što bi ih takva osoba donijela nakon što nalog bude izdan. Tu je glavnim pitanjem da li tuženik imade pravo na obavljanje kakve službe, ali i povlastice ili pogodnosti kojih je odnostna osoba posjednikom. Postupak pokreće dotično tužbu podiže u ime države javni pravobranitelj, i to ex offi cio ili na molbu stranke, s tim što treba pripomenuti da se rjedje koristi protiv službenika Unije a čestotnije protiv službenika u pojedinim državama i onih od lokalnih vlasti. f) Habeas Corpus (da ste imali tijelo) - to je pismo, nalog, s kojim se, doslovno, kakvomu službeniku ili privatnomu pojedincu nalaže da u sud dovede tijelo zarobljenoga ili uhićenoga, na stanovito mjesto i u stanovito vrijeme, da se ispita zakonitost zarobljenja, uhićenja ili kakvoga drugog ograničenja slobode kretanja. Na izdavanje takvoga naloga imade pravo svaki pojedinac koji tvrdi da je nezakonito zatvoren, pritvoren, zadržan ili da mu je sloboda kretanja na bilo koji drugi nezakoniti način ograničena, a onaj tko je to učinio dužan je odnostnoga pojedinca dovesti i pokazati sudu s kojim je pravom odnostnomu pojedincu slobodu ograničio. Drugim riječima, danas se s takvim nalogom može ispitati zakonitost ma kakvoga ograničenja slobode kretanja, a primjenjuje ga se naročito u svrhu zaštite inozemaca. Za pripomenuti je da engleski Zakon od god i amandman V. na Ustav američki od god čine iznimku samo za slučaj rata ili javne opasnosti. Nedostatci tehnike pisama dotično naloga, kao i teškoće koje u svezi s tim naročito na stranke padaju, utjecali su na to da se u anglo-američkomu pravu sve više širi donošenje čisto deklaratornih sudbenih presuda, što se sve više dogadja u otpravljanju upravnih stvari. Izricanje deklaratornih presuda jest dosta u Engleskoj, za razliku od S.A.D., ograničeno, i to jednostavno s okolnošću što takve presude nisu vlastni okružni (županijski) sudovi (county courts) izricati. Deklaratorne presude ne podliježu svim onim ograničenjima kakvima pisma dotično nalozi, smije ih se donositi i protiv Krune, a mogu biti uperene protiv bilo kakvoga upravnog djelovanja, može se ispitivati sva prava i sve činjenice. Kada, dakle, gradjanin, smatra 1945.) zadržala iz kraljevske Jugoslavije naslijedjeni Upravni sud u Zagrebu kao jedno, jedino i vrhovno upravno sudište - za Banovinu, dotično za N. D. H. Tako je, dakle, s posebnom odredbom zakona propisano da upravne prijepore rješava Upravni sud Hrvatske. Prema zakonu o su dovima iz god Upravni sud Republike Hrvatske odlučuje o tužbama protiv konačnih upravnih akata te obavlja i druge poslove što ih se sa zakonom odredi. U upravnim prijeporima odlučuje vijeće sastavljeno od trojice sudaca, dakle bez porotnikâ, dotično prisjednikâ (assessores). Narečeni zakon predvidja i ustrojavanje sudbenih odjelâ u sudovima, dotično u Upravnomu sudu Republike Hrvatske. Na čelu odjela nalazi se predsjednik kojega imenuje predsjednik suda. Pravno shvaćanje prihvaćeno na sjednici sudskoga odjela obvezatno je za sva vijeća tičućega se sudbenoga odjela. Vrhovni sud Republike Hrvatske pak odlučuje o pravnim lijekovima protiv odlukâ Upravnoga suda kad je to sa da uprava s svojim vršenjem vlasti zadire u njegovu pravnu sferu, vlastan je gradjanin koji želi znati da li je to zakonito tražiti izricanje deklaratorne presude o tomu. Čestotno to traži i sama uprava, to obično u namjeri da sazna točnije granice svojih ovlasti. Uvažavanje takvoga pravnog lijeka ovisi i o diskrecijskoj prosudbi suda, a ne smije ga se dopustiti kada bi to do toga dovelo da se uprava oslobodi od nekoga za stranku jačega pravnog lijeka. Pokretanje deklaratornoga djelovanja od strane privatnika biva dopuštenim samo kada se tomu i glavni javni pravobranitelj pridruži, osim kada je riječ o njegovim privatnim pravima. (Deklaratorna djelovanja pojavila su se u S.A.D. najprije na razini pojedinih država, dok je to za Uniju tek god ozakonjeno. Deklaratorne presude donosi i Vrhovni sud S.A.D. Kao prednosti takvoga načina sudjenja, u američkoj literaturi ističe se:(a) brzina, jeftinoća i jednostavnost postupka;(b) da se prijepor rješava već u samomu početku, dotično u doba kada još nije do borbe došlo a pravo još ne bude povrijedjeno;(c) da na taj način službenici ne trebaju prinudne presude ili sankcije, već dobivaju sudbeno utvrdjenje svojih s zakonom uredjenih odnošaja, što im omogućuje da ostanu u granicama što ih zakon odredjuje;(d) da se strankama na taj način skida težak teret što ga uključuje redovito postupanje sudbeno protiv uprave, što omogućuje da se pravilnost vršenja javne vlasti utvrdjuje bez teških pretpostavkî što ih uključuje mandamus. Usp. u Borchard, nazn. po I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.)..., supra, pp Tamo se ukazuje i na zamršenost narečenoga uredjenja pravne zaštite, te na oštre kritike kojima je u anglo-američkoj literaturi izložen.

100 100 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , zakonom odredjeno, poglavito po zahtjevima za zaštitu zakonitosti što ih nadležni državni odvjetnik podigne protiv presudâ Upravnoga suda. Medjutim, iz okolnosti što je Upravni sud Republike Hrvatske, inače uspostavljen unutar općega sudbenog ustrojstva kao i bilo koji drugi sud, jedino specijaliziran za presudjivanje upravnih prijeporâ kao jedne od vrsti prijeporâ o kojima sudovi općenito odlučuju, da se postupak pred tim sudom u biti ne razlikuje od onoga opće-parbenoga, da su ovlasti upravnoga suda u upravljanju postupkom, poglavito uzimajući u obzir i to što taj sud nije nadležan odgadjati ovrhu upravnoga akta što ga se s tužbom osporava, gotovo iste kao i one od suda parbenoga, da Vrhovni sud Republike Hrvatske odlučuje o nekim pravnim lijekovima protiv odlukâ Upravnoga suda, teško je ne zaključiti da Upravni sud imade zapravo karakter redovitoga suda ali nadležnoga za presudjivanje upravnih prijeporâ a ne pak onoga specializiranog upravnog suda čija bi se sudbenost odnosila na konačne upravne akte. To bi značilo da nije riječ o sudu u francuskomu smislu riječi, pak uopće postaje propitljivim da li se na taj način ili na neki drugi način treba(lo) upravno sudovanje ustrojiti Do uspostavljanja Banovine Hrvatske (1939.), upravni sud u Zagrebu djelovao je kao jedan od šest upravnih sudova ali pod žezlom kraljevskoga Državnog savjeta kao vrhovnoga upravnog sudišta, što znači da je to bio pravi zasebni upravni sud u obliku zasebnoga, ali ne samo, upravnoga suda, već i zasebnoga upravnog sudovanja, doslovce po uzoru na francuski model unutar kojega se oštro razlučuje sudbenost sudačku (juridiction judiciaire) od upravne sudbenosti (juridiction administrative). Drugim riječima, kako se to tamo smatra, uprava imade svoju vlastitu od one opće odjelitu sudbenost. Kada se iz takvoga sustava upravnog sudovanja, sustava oblikovanoga strogo u smislu francuskoga modela, izdvojilo upravni sud u Zagrebu i ustrojilo ga kao jedinotni i vrhovni sud za odlučivanje o upravnim prijeporima, dogodilo se nešto što se nije previše primjećivalo a značenje čega nije ni do danas kako treba uočeno. Naime, premda se u doba uspostavljanja Banovine Hrvatske ( ) zatečeni upravni sud u Zagrebu pretvorilo u nešto poput Državnoga vijeća u smislu kraljevsko-jugoslavenskoga zakona o upravnomu sudovanju, nije to moglo spriječiti da se neprimjetno od tada počme mijenjati karakter upravnoga suda - dotično, da se taj sud od tipičnoga upravnog sudišta u smislu francuskoga O postupku upravno-sudbenomu u nas (1) Kako se to uobičajeno kaziva, predmet upravnoga prijepora jest odlučivanje o zakonitosti (légalité, Gesetzmaessigkeit) upravnog akta, dotično, glasom Zakona, odlučivanje o zakonitosti akata s kojima javno-pravna tijela rješavaju o pravima i obvezama u upravnim stvarima, dakle o upravnim prijeporima (contentieux administratifs, Verwaltungsstreitsachen). Drugo je pitanje to što je upravni prijepor, dotično po- modela pretvori u redoviti te i premda samo za upravne prijepore vrhovni sud, što se i dogodilo kada se počelo s uspostavljanjem Nezavisne Države Hrvatske ( ) - koja je hrvatska država ustrojila Upravni sud kao redovito upravno sudište za presudjivanje upravnih prijepora. S razloga takvoga, ne bi se moglo govoriti o zasebnomu upravnom sudovanju kao tradiciji, već samo o zasebnomu upravnom sudištu kao tradiciji. Na taj način upravno sudovanje putem zasebnoga upravnog suda imade, moglo bi se reći jednu tradiciju kakva je ali samo djelomično bila prekinuta u komunističkoj Jugoslaviji ( ). Naime, u potonjoj državnoj tvorevini, upravno sudovanje vršila su, nakon što je takvo sudovanje bilo obnovljeno sa Zakonom o upravnim sporovima od god , zasebna vijeća vrhovnih sudova u republikama i, kasnije, i u pokrajinama.u povodu ustavnoga preustrojenja od god (1974.) svaka je republika i autonomna pokrajina bila vlastna unutar vlastite jurisdikcije urediti nadležnosti i ustrojstvo svojih sudova, pa je tadašnja S.R. Hrvatska ustrojila zasebno upravno sudište, Upravni sud Hrvatske, koji od mjeseca svibnja god djeluje kao Upravni sud Republike Hrvatske, a tako je i po postojećemu ustrojstvu i nadležnosti sudova u Republici. Medjutim, s pitanjem upravnoga suda kao sudišta isključivo nadležnoga za sudjenje po upravnim prieporima ne treba brkati pitanje nadležnosti toga suda u ukupnosti usp. o tomu: B. Babac, Upravno postupovno pravo, supra, pp Zasebnim su, dašto, problemi - po pravu hrvatskomu - da se prosudi karakter stvari o kojima stanovita tijela odlučuju kakvima se ne bi u svakomu slučaju moglo poreći karakter upravne stvari, tako osobito odlučivanje od strane stegovnih povjerenstava u stvarima stegovne odgovornosti državnih službenikâ, ili pak o stvarima za koje može biti dvojbeno da li su upravne po karakteru premda o njima baš Upravni sud Republike Hrvatske presudjuje, tako osobito o tužbama državnih službenikâ protiv rješenja o prestanku službeničkoga odnosa, za što jest propisano vodjenje radnih prijeporâ ali kao upravnih prijeporâ. Za učenje o pogr ješnosti upravnoga akta usp. opetoma V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp ; I. Krbek, Upravni akt, Rad H.A.Z.U., Zagreb, 1957., knjiga br. 311., pp , posebice str

101 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , stupanje po upravnim prijeporima, ustrojeno oko upravnoga akta kao smjerodavne veličine. Dakle, upravno sudovanje ustrojeno je oko upravnoga prijepora, a ovaj pak oko upravnoga akta, predmnijevanoga ili zbiljski postojećega. U pitanju je, tako, pojedinačni akt s kojim se na način auktoritativan odlučuje o pravicama ili obvezama odredjenoga prav nog subjekta - pojedinca, pravne osobe ili kakve druge skupnosti koja može biti nositeljem pravicâ i obvezâ o kojima se u upravnomu postupku rješava (u daljnjemu textu: stranka ), s tim što je pravo-zaštitni zahtjev usmjeren na to da sud pri ocjeni zakonitosti upravnog akta utvrdi da li je u pojedinačnoj upravnoj stvari koja je bila predmetom postupka upravni akt što ga se s tužbom osporava suglasan pravu, što će reći, svakako, da li su zakon, drugi propis ili opći akt pravilno primijenjeni, i to i u smislu materialnomu i smislu formalnomu. Upravnim je, sub specie legis, akt s kojim nadležno javno-pravno tijelo (u tekstu doslovce: državni organ ili organizacija koja imade javne ovlasti ) rješava o stanovitoj pravici ili obvezi odredjene stranke u nekoj upravnoj stvari. To je odrednica za koju se općenito drži da upravni akt odredjuje i u materialnomu smislu, što znači da se s tom odrednicom daje sva počela, formalna i materialna, što ih se iziskuje da bi bila riječ o aktu protiv kakvoga je dopušteno upravni prijepor voditi. U pojedinostima, riječ je o ovim počelima, i to: (a) Prvo se od takvih počelâ tiče donositelja takvih akata, a takvima mogu biti, kao što je to već rečeno, državna tijela i pravne osobe kada takve o pravima pojedinaca, pravnih osobâ ili kakvih drugih stranaka odlučuju unutar vršenja javnih ovlastî koje su im sa zakonom povjerene. (b) Druga karakterizacija je da se s takvim aktom odlučuje o kakvoj pravici ili obvezi koje stranke. Takva karakterizacija uključuje, zapravo, to da se s upravnim aktom rješava o izvjesnomu pravu ili obvezi na onaj način shvaćeno odredjenih stranaka, što će reći da se upravni akt treba ticati subjektivne pravne situacije stanovite stranke e da bi bio spodoban da ga se u upravnomu prijeporu osporava; to dalje znači da akti koji takvu vlastitost ne posjeduju ne bi mogli biti predmetkom upravnoga prijepora. (c) Treće se počelo tiče predmeta akta, a to je odlučenje o pravici ili obvezi stanovite stranke ali u odredjenoj upravnoj stvari. U takvoj odrednici, naime da se upravni prijepor može pokrenuti protiv upravnoga akta, a to je akt s kojim javno-pravno tijelo neposredno primjenjujući propise rješava o stanovitoj pravici ili obvezi odredjene stranke u kakvoj upravnoj stvari, najprijepornijim počelom uvijek ostaje ona upravna stvar. Dopuštenim je, sub specie constitutionis, u pojedinim ali strogo odredjenim stvarima isključiti pravo da se upravni prijepor vodi. Riječ je o odstupanjima od načela da je upravni prijepor kao pravni put uvijek dopušten kada je u pitanju upravni akt koji ispunjava pretpostavke što ih zakon propisuje e da bi ga se moglo s tužbom osporavati. Dakle, i u nas sada postojećemu ustroju upravnoga sudo vanja nije zabranjenim sustav opće zaporke (clausula generalis), ako to kakav zasebni zakon u skladu s Ustavom propiše, modificirati s nekim počelima sustava negativnoga pobrojivanja (enumeratio negativa). Upravni prijepor ne može se voditi, kako glasi vladajuće mišljenje, samo u jednom slučaju, a to je protiv akata donesenih u stvarima u kojima je sudbena zaštita osigurana izvan upravnoga prijepora. Medjutim, za zasebno razmatranje jest ona odredba Zakona o državnomu sudbenom vijeću koja isključuje sudbenu zaštitu protiv odluke Hrvatskoga državnog sabora o izricanju stegovne kazne prestanka dužnosti sudačke Usp. posebice u članku 1. Z.U.P., supra, u svezi s člankom 6. Z.U..S., supra, u svezi s člancima 18. i 19. Us.R.Hr.-Proč., supra.. Naravno, odrednica državnoga tijela jest, a po naravi stvari, mora i biti, formalnom, što znači da se glasom propisâ o ustrojstvu i nadležnosti tijela državne vlasti imade to raspoznati koje je tijelo državno i, što se tiče javnih ovlastî, ona državnim tijelima pripadaju općenito, a ograničenja mogu samo iz onih propisâ o ustrojstvu i nadležnosti proizlaziti. S druge strane, za pravne

102 102 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (2) Razlozi pak iz kojih se upravni akt može pobijati jesu, kao i sve stvari koje se sudbenih postupanjâ tiču, sa zakonom strogo odredjeni. U tomu smislu kaže se da se upravni akt može pobijati: (a) zato što u aktu nije nikako ili nije pravilno primjenjen zakon, propis temeljen na zakonu ili drugi zakonito donesen propis ili opći akt; (b) zato što je akt donesen od strane tijela nenadležnoga; (c) zato što se u postupku koji je aktu pred hodio nije postupilo prema pravilima postupka, a osobito što činjenično stanje nije pravilno utvrdjeno ili što je iz (utvrdjenih) činjenicâ izveden nepravilan zaključak vrhu činjeničnoga stanja. Postoje, dašto, i slučajevi u kojima je donositelj upravnoga akta odlučivao po, kako kaže zakon, slobodnoj ocjeni, te se kaže da ne postoji nepravilna primjena propisa (usp. toč. (a)) kada je nadležno tijelo rješavalo osobe kojima je vršenje javnih ovlaštenja povjereno, a takvo ovlaštenje može se i u rješavanju o pravicama i obvezama pojedinaca, pravnih osobâ i drugih stranaka sastojati, važi obratno načelo. Svako drugo tijelo, organizacija, pojedinac ili slično smije javne ovlasti vršiti samo kada su mu sa zakonom izrijekom povjerene, u protivnom pripadaju takve ovlasti u nadležnost kojega državnog tijela. Dakle, uvijek kakav zasebni zakon odlučuje o tomu imade li kakva pravna osoba koja ne imade i karakter državnoga tijela i ovlast odlučivati o pravicama i obvezama pojedinaca i drugih stranaka. Dašto, i jedinica lokalne samouprave može povjeravanje javnih ovlaštenjâ propisivati unutar svojega samoupravnog djelokruga, i na taj način sa svojim propisom ovlastiti pravne osobe da u upravnim stvarima rješavaju. Tako se može reći da su državna tijela, a i tijela lokalne samouprave, po logici stvari i po zbiljnosti djelovanja državne vlasti najčešćim donositeljima uprav nih akata, a pravne osobe s javnim ovlastima samo iznim no. Zbiljski, Zakon rabi pojam upravne stvari, pojam koji je, razumijeva se, kao što je to izloženo u svezi s opće-teoretskim odrednicama upravnoga sudovanja, više nego prijeporan kako u pravnoj teoriji tako i u praxisu sudbenomu. Medjutim, takav stav zakona nije fatalan, s obzirom na ono što se hoće reći, naime to da upravna stvar jest karakterizirana baš kao konkretna ili pojedinačna upravna stvar, kakav pojam svakako isključuje materialne radnje i izdavanje općega propisa kao predmetak upravne stvari, ali i svaki drugi akt ili radnju koji ne bi bili karaktera auktoritativnoga. Usp. V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp. 33. et s., uz bivši članak 5., u sadašnjemu hrvatskom zakonu članak 6. Z.U.S. Usp. u članku 4. stavka 26. Z.D.S.V., supra. po slobodnoj ocjeni na temelju i u granicama ovlaštenja koje mu je s pravnim propisom podijeljeno, i u skladu sa svrhom radi koje je ovlaštenje podijeljeno (dakle, to su slučajevi vršenje ovlasti diskrecionarne). Kao što je to razvidnim, zakonsko razvrstavanje razlogâ za pobijanje upravnoga akta u tri skupine, od kojih prva (toč. (a)) obuhvaća razloge naravi materialno-pravne - u koju treba ubrojiti i razloge u svezi s vršenjem ovlasti diskrecionarne (usp. supra), a druga i treća skupina razloge naravi formalno-pravne (toč. (b) i (c)), ne slijedi teoretske obradbe u kojima se ističe da svaki upravni akt može bolovati od gr ješaka što ih se vrsta u pet skupinâ ili tipova, a to su (i) gr ješka u nadležnosti, (ii) gr ješka u formalnostima akta, (iii) gr ješke postupovne, (iv) povreda prava materialnoga, (v) gr ješka u svrsi (izvrtanje ovlaštenja). Za probleme naravi postupovno-pravne tretirati će se zakonsko razvrstavanje kao najprikladnije. Upravni prijepor vodi se protiv upravnoga akta. Do začimanja prijepora dolazi kada nezadovoljna stranka ustane s tužbom zahtijevajući da se upravni akt poništi pozivom da je nezakonit, te da se upravno tijelo navede da u istoj stvari donese novi upravni akt, ali na način da ga u svemu uskladi s onim što zakonitost iziskuje. Drugim riječima, stranka traži da se osporeni akt stavi izvan snage u cijelosti ili djelomično. Upravni prijepor vodi se kao prijepor izmedju stranaka, stranaka u najstrožemu smislu riječi, nešto slično kao u parnici - izmedju tužitelja kao stranke koja upravni akt osporava s tužbom i upravnoga tijela čiji se akt s tužbom osporava kao tuženika, pa nije bez razloga to, en passant, što zakon propisuje da se u postupku radi rješavanja uprav noga spora imade na odgovarajući način primjenjivati odredbe Zakona o parničnomu postupku, ako sa Zakonom o upravnim sporovima nije drugčije odredjeno. U upravnom prijeporu može se s obzirom na pitanje postupovne legitimacije (legitimatio ad processum) tri vrsti stranaka raspoznati, a to su:

103 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (a) tužitelj - pojedinac, pravna osoba ili kakva druga stranka koja smatra da joj je s upravnim aktom što ga osporava povrijedjeno pravo ili neposredni osobni interes utemeljen na zakonu (stranka s čijom se tužbom upravni prijepor pokreće); (b) tuženik javno-pravno tijelo čiji se akt u upravnomu prijeporu osporava; (c) zainteresirana treća osoba - osoba kojoj bi poništenje upravnoga akta neposredno bilo na štetu, pa joj se u svezi s tim priznaje položaj stranke Kada Zakon kaže da se upravni može i zbog toga pobijati što u aktu nije nikako ili nije pravilno primienjen zakon, propis na zakonu utemeljen ili drugi zakonito doneseni propis ili opći akt, misli se na materialnu povredu zakona u užemu smislu riječi (V. Ivančević). Što je još važnijim, s takvim kazivanjem, s izričajem da propis nije nikako ili nije pravilno primijenjen, Zakon nipošto ne smjera na variacije u težini sadržajnih povredâ propisa, već na one u načinu na kakve se sadržajnu povredu učini. Dakle, izričaj propis nikako nije primienjen treba tumačiti u smislu, s jedne strane, da se u aktu što ga se osporava primijenilo nešto, neko pravilo ili pravila koja nisu propisom, nešto što kao pravno pravilo uopće ne postoji i, s druge strane, da se nije, neodvistno o tomu što se primijenilo, uzelo u obzir propis koji pozitivno važi. Pravilnost primjene propisa jest svakako i kritično u svezi s pravilnošću intepretacije raspoloživih i za konkretnu upravnu stvar smjerodavnih pravnih vrelâ, medjutim, s nepravilnostima u interpretaciji može se pokriti bilo kakvu griješku od onih što ih imade na umu Zakon. - Dašto, skupini povredâ propisa koje su naravi materialnopravne pripada i izvrtanje ovlaštenja (détournement de pouvoir; Ermessensmissbrauch, Ablenkung von Gewalt), izvrtanje ovlaštenja kao zasebni tip gr ješke koja osporeni upravni akt ali ne samo u svezi s vršenjem ovlasti diskrecionarne, već i općenito pogadja, dotično može pogoditi: treba smatrati da stoji ovlaštenje isticati i razlog povrede svrhe što ju propis uključuje, a ne samo one povrede svrhe koje su u svezi s vršenjem ovlasti diskrecionarne: svrha u propisu teži da i sama pravnim pravilom postane (P. Alexeeeff). Ustavno je, a ne samo zakonsko načelo da o svakoj stvari koja znači vršenje vlasti imade odlučivati tijelo nadležno, tijelo koje je i stvarno i mjesno nadležno za postupanje u upravnoj stvari koja znači rješavanje o pojedinačnim pravima i obvezama pojedinca, pravne osobe ili koje druge stranke. Pravo je pojedinca i druge stranke kakve da o njihovim pravima i obvezama odluči tijelo koje je nadležno. Propisi o nadležnosti jesu karaktera prinudnoga, što znači da je dužnost odnosnoga tijela djelovati u krugu svojih ovlasti, da je ma komu zabranjeno djelovati izvan sa zakonom propisane nadležnosti, da se to ne smije mijenjati ni sporazumom izmedju zainteresiranih tijela i/ili stranaka. Odredjujući nenadležnost kao razlog za ništenje upravnoga akta, Zakon ne smjera ni na kakvu razliku izmedju (3) Tužitelj može biti pojedinac, pravna osoba, ili druga stranka kakva, kada smatra da mu je s upravnim aktom povrijedjeno kakvo pravo ili neposredni osobni interes utemeljen nenadležnosti stvarne i nenadležnosti mjestne, dotično i jedna i druga jesu razlozima ništetnosti ili oborivosti upravnoga akta. Medjutim, u nenadležnost ne pripada slučaj kada neka službena osoba od inače nadležnoga tijela neovlašteno riješi stvar, ali što jest gr ješka naravi postupovno-pravne, kao i slučajevi kada kolegialno tijelo ne riješi stvar u sastavu koji je propisan, ili kada za zaključak ne bi glasovala većina što ju se propisuje. Razlogom (treće vrsti) za pobijanje akta može biti i to što se u postupku koji je aktu predhodio nije postupilo po pravilima postupka, a osobito što činjenično stanje nije pravilno utvrdjeno, ili što je iz činjenica izveden nepravilan zaključak vrhu činjeničnoga stanja ili, kraće rečeno, riječ je o griješkama u postupku koji je aktu predhodio. Medjutim, zakonska poraba nijednoga od tih izrirčajâ nije bez svake propitljivosti. Zakonska formulacija sastoji se zapravo iz dva dijela, od koji jedan, onaj o pravilima postupka koji je donošenju akta predhodio, obuhvaća gr ješke naravi postupovnopravne općenito, a drugi, onaj o činjeničnomu stanju i zaključku iz činjenica vrhu činjeničnoga stanja, obuhvaća gr ješke isto tako naravi postupovno-pravne, ali kakve su samo specijalni slučaj onih prvih. Sve da se ovaj drugi izričaj i nije dodalo, jasnim bi bilo da skupina razlogâ treće vrsti obuhvaća i gr ješke vrhu činjeničnoga stanja. O kakvoj god povredi zakona postupovnoga bila riječ, uvijek se iziskuje da je takva povreda bila od bitnoga značenja za sadržajno odlučivanje o predmetku upravnoga postupka koji je predhodio, naime kako to i važeći postupnik općeupravni kaziva, da je to bilo od utjecaja na rješenje stvari. To je nešto što se mora smatrati neprijepornim, naime kraj izričite odredbe Zakona da se upravni prijepor vodi protiv upravnoga akta a ne protiv nezakonitih postupanjâ upravnih tijelâ općenito, protiv potonjih, dakle, samo posredno, pobijajući ona nezakonita postupanja ili nezakonite suglede takvih postupanjâ, naime onih koja su bila od utjecaja na rješenje stvari. Usp. u toč. 3. stavka 1. članka 10. Z.U.S., supra, u svezi s člankom 31. toga Zakona, te u svezi s stavkom 1. članka 242. Z.U.P., supra. Cf. et in V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp. 74. et s. (uz tadašnji članak 9.). U tomu smislu, nedostatci u formalnim potrepštinama upravnoga akta, nedostatci u sastojnicama što ih zakon kao bitne propisuje - uvod, obrazloženje, izreka - mogu biti razlogom da se upravni akt poništi kao nezakonit: takve se nedostatke smatra gr ješkom naravi postupovne, a obično su od utjecaja na rješenje stvari s razloga što priječe da se akt uopće i ispita. Za tipološku obradbu griješaka od kakvih može upravni akt bolovati usp. V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp et s. Za ovlast diskrecionarnu usp. P. Alexeeff, L État - Le Droit - et Le Pouvoir discretionnaire des Autorités publiques, in Revue Internationale pour la Théorie du droit, Brno, année III (1928/1929), pp taj ogled preveo je na hrvatski jezik pisac ove

104 104 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , knjige, a objavljen je u: Pravni vjesnik, Osijek, 1-2/97, pp Usp. et V. Ivančević, Institucije upravnoga prava..., supra, pp Za stranke u upravnomu prijeporu usp. u člancima Z.U.S., supra, u svezi s člankom 1. Z.U.P., supra. Usp. posebice V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp. 13. et s., 23. et s., 83. et s. - na zakonu. Prije svega, tužitelj može biti pojedinac ili pravna osoba, dakle pravni subjekti, pojedinci i tvorevine što ih zakon priznaje kao nositelje pravâ i obvezâ. Ali, to mogu biti i tvorevine, koje ne imadu svojstvo pravne osobe, ako i kada mogu biti nositeljima onih pravâ i obvezâ o kojima se u upravnomu postupku rješava (zakon ih označuje kao: organizacije ), a neke od takvih zakon izrijekom i spominje, kao što su, državno tijelo, organizacija, poslovna jedinica gospodarske tvrtke, naselje, skupina osoba, s tim što se iza organizacija stavilo i dodatak i slično. S druge strane, već sama okolnost što tužitelj smatra da mu je s prijepornim upravnim aktom povrijedjeno kakvo pravo ili neposredni osobni interes na zakonu utemeljen, dakle da takva povreda postoji, daje mu pravicu pokrenuti upravni prijepor, ali možebitni interes ne sâm po sebi kao naslov za pokretanje spora, već onaj što ga se može kao neposredni na zakonu utemeljeni interes kvalificirati. Dakle, pravo na podizanje tužbe (aktivna legitimacija) priznaje se onim pojedincima, pravnim osobama i strankama već i sa samim tim što smatraju da je s upravnim aktom povrijedjeno kakvo pravo ili neposredni osobni interes zasnovan na zakonu. Povreda prava ne znači povredu sâme pravne norme (objektivnoga prava), već povredu onoga od države zaštićenoga pravnog zahtjeva s kojim jedna strana traži stanovito ponašanje od druge strane (subjektivno pravo) (V. Ivančević). Dašto, takva prava ne moraju biti samo i jedino naravi materialno-pravne (podjeljivanje kakve dozvole, nametanje poreske obveze, etc.), već i naravi formalno-pravne (pravo biti strankom u postupku, etc.). Isto tako, ni onaj neposredni osobni interes zasnovan na zakonu ne mora biti naravi gospodarske ili materialne općenito (npr. novčano procjenjiv), već i naravi moralne ili druge kakve, ali ex lege taj interes već mora tri pretpostavke ispuniti, e da bi mogao kao naslov za legitimaciju postupovnu figurirati, a to je da bude neposredan, osoban, na zakonu zasnovan. Prvo, neposredan znači jednostavno da bi se takav interes moglo odmah zadovoljiti čim bi se upravni akt poništilo, što dalje znači da ne dos taje možebitni interes, npr. okolnost što pojedinac nije sudjelovao u natječaju u svezi s nabavljanjem za potrebe državnih tijelâ, isključuje neposrednost njegovoga interesa s obzirom da ne bi mogao odmah biti zadovoljen sve da se natječaj i poništi (ovisio bi o nekom daljnjemu natječaju - kakav ne mora u daljnjemu tijeku postupanja uopće uslijediti). Drugo, osoban znači da mora biti to da se s aktom vrijedja baš osobno pravo tužitelja, ne i neke pa ma koliko mu bliske osobe. Treće, zasnovan na zakonu, to znači da je takav interes legitimnim, s motrišta zakona i drugoga propisa i općega akta, oprav dan. Pravno-tehnički, mora biti svakako to da za takav interes figurira kakav naslov što ga se iz smjerodavnoga pravnog vrela može izvoditi i izvesti. Uz subjekte koji mogu smatrati da im je s upravnim aktom što ga se osporava povrijedjeno kakvo pravo ili neposredni osobni interes utemeljen na zakonu, ovlast za podizanje tužbe priznaje se još nekim tijelima, tijelima koja na taj način mogu postupovnu ulogu tužitelja poprimiti, a to je za slučajeve kada se prijepor vodi zbog povrede zakona u korist pojedinca, a na štetu društvene zajednice. Tužbovna legitimacija takvih tijelâ proizlazi izravno iz ovlasti što ju takvim tijelima podijeli propis, a ne iz sveze s predmetom upravnoga prijepora. Takvim je tijelom, državnim tijelom, prije svega nadležni državni odvjetnik, ili koje drugo sa zakonom ovlašteno državno tijelo, koji mogu onda upravni prijepor pokrenuti kada smatraju da je s prijepornim upravnim aktom zakon povrijedjen u korist pojedinca, organizacije ili

105 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , jedinice lokalne samouprave i druge pravne osobe. S tim u svezi propisano je izrijekom da su sva državna tijela i organizacije dužni nadležnoga državnoga odvjetnika ili drugo s zakonom odredjeno tijelo o takvim aktima obavijestiti. Državni odvjetnik može i onda upravni prijepor pokrenuti kada je s upravnim aktom povrijedjen zakon na štetu jedinice lokalne ili regionalne samouprave, dotično ustanove ili drugoga ustrojstva što ih po sâmomu zakonu zastupa 93. (4) Tužena strana u prijeporu upravnomu jest tijelo čiji se akt osporava. Kao tijelo čiji se akt osporava jest s obzirom na načelnu dvostupnjevitost općega upravnog postupka (processus administratif général à deux degrées, bigraduation du processus administratif général; Zweistufigkeit des allgemeinen Verwaltungsverfahrens) u pravilu tijelo drugostupanjsko, ili pak tijelo koje nadležnim o žalbi rješavati glasom izričitoga zakonskog propisa, premda i ne bi bilo tijelu prvostupanjskomu instancijski nadredjeno, a tijelo prvostupanjsko - kada je pravo žalbe protiv rješenja prvostupanjskoga isključeno ili, kako zakon kaže, kada se ne imade mjesta žalbi u upravnomu postupku. Zasebnim su, dašto, slučajevi upravnih prijeporâ što ih se pokreće zbog šutnje uprave, kao i onih u svezi s isprepletenim upravnim aktima. Zainteresirana treća osoba, a to je ona kojoj bi poništenje akta bilo neposrednu na štetu, imade, postupovno, položaj stranke u upravnomu prijeporu ( zainteresirana stranka ), što znači, i to: (a) Položaj treće osobe priznaje se svim pojedincima, pravnim osobama i drugim strankama kojima bi ništenje upravnoga akta što ga se s tužbom osporava bilo neposredno na štetu, što argumento a contrario znači da u upravni prijepor ne može biti pripuštena kao 93 Za državnoga odvjetnika kao tužitelja u upravnomu prijeporu usp. u stavku 4. članka 2. Z.U.S. i u članku 12. u svezi s člankom 1. Z.U.S., supra, te u svezi s člancima Z.Dr.Od., supra. Usp. V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp. 13. et s., 23. et s., 83. et s. - treća, zainteresirana, stranka kojoj bi ništenje akta bilo na korist, osim što bi imala pravo ali pod općim pretpostavkama samostalno pokretati upravni prijepor, (ali) kao tužitelj. (b) Redovitim je to da upravni prijepor figurira, uvidjano s motrišta iskustva ili statistički provjerenih podataka kao prijepor koji teče izmedju dvije stranke - tužitelja (aktivne stranke) i tuženika (pasivne stranke), a takvim je i njegovo obličje i naličje u smislu Zakona. Da li će, dakle, u upravnomu prijeporu biti i trećih osoba ovisi o naravi pojedinoga predmeta u pitanju, tako da je zamislivim ili da uopće trećih osoba i ne bude, ili pak da njihov broj varira od jedan na višlje. U jednostranačkim upravnim stvarima uvijek će se javljati treće osobe kada upravni prijepor pokrenu na to vlastna tijela s razloga što je upravni akt bio donesen u korist pojedinca, pravne osobe ili kakve druge stranke, te će se takve stranke, s razloga što bi im poništenje izravno išlo na štetu, redovito pojavljivati kao treće, zainteresirane, osobe. Ali, to ne isključuje da se i u drugim jednostranačkim stvarima ne pojave takve treće osobe, npr. susjed tražitelja graditeljske dozvole zainteresiran da se održi rješenje s kojim se izdavanje takve dozvole odbilo. Dašto, u svezi s kontradiktornim upravnim stvarima (s kolidirajućim ili kontrarnim strankama) mogu se u upravnomu prijeporu pojaviti treće osobe, s obzirom da su u pitanju stvari u kojima upravni akt neizostavno ide bilo u korist bilo na štetu koje od takvih. Da bi joj se omogućilo zaštiti onaj interes, naime da se upravni akt održi na snazi onakvim kakvim je i donijet, onim trećim osobama zakon priznaje stanovita postupovna ovlaštenja, načelno onakva kakva imade tuženik ili, kako Zakon doslovce kaže, treća osoba kojoj bi poništaj osporenoga upravnoga akta neposredno bio na štetu (zainteresirana osoba) imade u prijeporu položaj stranke. Prije svega, mora se insistirati na pravu treće osobe da bude pozvana sudjelovati u postupanju, s tim što joj se u svezi s onim njezinim interesom priznaje, poglavito, ova ovlaštenja:

106 106 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (i) izjasniti se o tužbi, uključujući tu i stavljanje prijedloga da se tužbu odbaci, dotično odbije; (ii) predložiti da se održi usmenu raspravu, uključujući tu i biti nazočnom i izjašnjavati se na usmenoj raspravi; (iii) izjaviti žalbu, kao i predlagati izvanredne pravne lijekove, s tim što je dužnost suda da joj presudu ili rješenje dostavi Za tuženika u upravnomu prijeporu usp. u članku 15. Z.U.S., supra, u svezi s člankom 1. Z.U.P., supra, te u svezi s člancima toga Zakona. Puno više jest kritičnom okolnost je li protiv rješenja u pitanju žalba u upravomu postupku dopuštena ili ne. Drugim riječima, kada je tužba podignuta zbog šutnje uprave, tuženik je ono tijelo čiju se šutnju pobija, dakle tijelo koje je bilo ovlašteno i dužno donijeti akt koji je konačan u upravnomu postupku, znači tijelo drugostupanjsko - kada nije u zakonom odredjenomu roku riješilo o žalbi protiv rješenja ili šutnje tijela prvostupanjskoga koja je pravodobno i od ovlaštene osobe bila izjavljena, ili tijelo prvostupanjsko - kada protiv njegovoga rješenja ne pristoji pravo žalbe u upravnomu postupku. Naime, okolnost oko dopuštenosti žalbe jest kritična s razloga što bez toga kriterija ne bismo mogli utvrditi o čijoj je šutnji riječ, s obzirom da je stranka dužna i u slučaju šutnje uprave iscrpsti sve pravne lijekove unutar postupka upravnoga. Zasebnim je pitanje tuženika u svezi s tzv. isprepletenim ( složenim ) upravnim aktima. Tu će tuženikom biti tijelo koje je nadležno za rješavanje o žalbi protiv rješenja tijela koje ga je izdalo, dotično donijelo, ako zasebnim propisima nije odredjeno da žalbi rješava neko drugo tijelo - u takvomu slučaju to je tijelo tuženik u odnostnomu upravnom prijeporu. Medjutim, kada je tijelo koje je nadležno za rješavanje po žalbu protiv takvih akata dalo suglasnost, odobrenje ili potvrdu na prvostupanjsko rješenje, o žalbi protiv takvoga rješenja odlučuje tijelo odredjeno zakonom - pa je to tijelo tuženik u prijeporu u kojemu se takav akt osporava, a ako se takvoga tijela ne imade, protiv takvoga rješenja može se izravno pokrenuti upravni prijepor - tada je tuženik tijelo koje je rješenje izdalo, dotično tijelo prvostupanjskoza zainteresiranu treću osobu s položajem stranke u prijeporu upravnomu - cf. u članku 16. Z.U.S., supra. Vrhu treće osobe, dotično njezinoga postupovno-pravnoga položaja, postavalja se još neka pitanja. Kao prvo, pitanje je kakvo je postupovno-pravno značenje one predpostavke da akt bude neposredno na štetu. Što se tiče same neposrednosti stvar je jasnom - šteta mora da bi neposredno proizlazila iz poništaja, što će reći da pogoršanje subjektivne pravne situacije treće osobe neposredno proizlazi iz poništaja, dakle iz kakvih drugih okolnosti izvan toga. Medjutim, tu i jest prijepornim baš to na što se odnosi šteta, dotično da li ono što bi se s poništajem oštetilo mora, baš kao što se to iziskuje i za tužitelja, da bude kakvo pravo ili neposredni osobni interes zasnovan na zakonu, na čemu bi trebalo insistirati. Ne će, dakle, biti dostatnim da u pitanju bude kakav faktički interes. (5) U svezi sa strankama jest i problem zastupanja u upravnomu prijeporu. S obzirom na to da Zakon ne sadrži nikakve odredbe o zastupanju stranaka u prijeporu upravnomu, to će se u takvim pitanjima, kao i u svim drugim o kojima ne bi bilo odredbe u Zakonu o upravnim sporovima, i to glasom izričite odredbe toga Zakona, primjenjivati, i Drugo, mora se postaviti i pitanje o pravnim posljedicama kada se upravni prijepor u cijelosti ili djelomično provede bez sudjelovanja treće osobe, a da joj se to ne može upisati u krivnju, obično s razloga što joj se ne dostavi tužbu ili poziv za usmenu razpravu ili obavještenje da se poduzelo bilo kakvu drugu postupovnu radnju iz koje bi treća osoba mogla i morala zaključiti da o upravnomu aktu poništenje koje bi moglo njojzi ići neposredno na štetu teče upravni prijepor. Tu se mora prepoznati situacije s obzirom na način na koji je prijepor riješen, da li s odbacivanjem tužbe ili s odbijanje tužbe, ili s poništajem akta što ga se osporavalo, dakle:(aa) kada je upravni prijepor okončan s poništenjem akta što ga se s tužbom osporavalo, dakle s presudom s kojom je sud tužbu uvažio i osporeni upravni akt u cijelosti ili djelomično poništio - i koja je presuda s danom otpravljanja pravomoćna, zainteresirana treća osoba imati će pravo podnijeti prijedlog za ponavaljanje postupka, i to neodvistno o tomu da li je u izvršenju presude donijet novi upravni akt ili nije donijet nikakav upravni akt. Isto tako, treća osoba moći će državnomu odvjetniku Republike Hrvatske podnijeti prijedlog za podizanje zahtjeva za zaštitu zakonitosti, a i na Ustavni sud Republike Hrvatske podići ustavnu tužbu protiv odnostne presude upravnoga sudišta, kada smatra da joj je s presudom povrijedjeno jedno od s Ustavom utvrdjenih sloboda i prava čovjeka i gradjanina ; (ab) kada je upravni prijepor okončan s odbacivanjem tužbe - s rješenjem s kojim je sud tužbu odbacio, ili s odbijanjem tužbe - s presudom s kojom je sud tužbu odbio, zainteresirana treća osoba ne će moći imati bilo kakvoga pravnoga interesa na tomu da poduzme kakvu postupovnu radnju dotično izjavi kakav pravni lijek, s obzirom da je upravno s takvom presudom dotično s rješenjem uklonjena mogućnost da se izazove pravnu situaciju u kojoj bi njojzi poništenje upravnoga akta išlo na štetu. Za podrednu primjenu odredaba postupnika parbenoga - usp. u Z.P.P., supra, u svezi s člankom 60. Z.U.S., supra, za, i to: (1) parničnu sposobnost - u članku 77.; (2) o zastupanju parnično nesposobne osobe i parničnu sposobnost djelomično poslovno sposobne osobe - u članku 80. i u stavku 3. članka 79.; (3) ovlaštenja zakonskoga zastupnika - u članku 81.; (4) dužnosti suda u svezi sa zastupanjem stranaka - u članku 82.; (5) ispravljanje nedostataka u zastupanju - u članku 83.; (6) postavljanje privremenoga zastupnika - u člancima ; (7) parničnu sposobnost stranoga državljanina - u članku 88.; (8) punomoćnike stranaka - u člancima U razmatranju zainteresirane osobe kao stranke u prijeporu upravnomu treba primijetiti da se ne iziskuje da je takva stranka bila i strankom u upravnomu postupku koji je donošenju osporavanoga upravnog akta predhodio. Za sve to usp. V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp et s., 263. et s. -

107 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , to na odgovarajući način, odredbe postupnika parbenoga. Dašto, dopuštenim je odredbe postupnika parbenoga o zastupanju stranaka za potrebe postupka po upravnomu prijeporu primijeniti na odgovarajući način, a to znači u skladu s temeljnim zasadama i koncepcijama s kojima se upravni prijepor uobličilo te s tradicijama s kojima ga se vodi, dakako na shodan način, što će reći prije svega način što ga se može smatrati primjerenim rasudivši narav upravnih prijeporâ općenito i okolnostî koje su u pojedini upravni prijepor uključene poglavito. I za vodjenje upravnoga prijepora kao naročitoga pravno-zaštitnoga postupka iziskuje se učiniti više ili manje ali uvijek znatne izdatke koji, kada su u funkcionalnoj svezi s vodjenjem postupka, poprimaju oblik troškova postupka, pak i tu izranjaju sva ona pitanja što ih se oko toga isticalo. Medjutim, za potrebe postupka po upravnim prijeporima riješilo se stvar oko snošenja troškova postupka s vrlo jednostavnom odredbom i s vrlo jednostavnim kriterijima. Naime, glasom izričite odredbe Zakona, u upravnom prijeporu svaka stranka podmiruje svoje troškove, što će reći, zapravo, da svaka stranka snosi svoje troškove što ih je izazvalo vodjenje upravnoga prijepora. Iz okolnosti pak što se odredbu o snošenju troškova u upravnim prijeporima stavilo iza one o shodnoj primjeni odredaba parbenoga postupnika, za zaključiti je da se odredbe potonjega postupnika o dužnosti snošenja troškova ne bi moglo ni podredno primijeniti Na taj način uredjeni sustav predujmljivanja i snošenja troškova imade svoj ratio u naravi upravnoga prijepora, kao i u naravi djelatnosti što ju se kroz upravni prijepor nadzire: da bi se moglo braniti stav da se tužitelju koji bi s tužbom uspio imade priznati pravo nadoknade troškova postupka od tuženika, moralo bi se kao pravno-politički zahtjev postaviti da javno-pravna tijela budu djelotvorbeno savršenim, a tomu nije tako ni idealno ni praktički. S druge strane, da bi se moglo braniti stav da se od tužitelja koji s tužbom ne bi uspio imade nadoknadjivati troškove u korist tuženika, moralo bi se napustiti pravno-političke razloge iz kojih proizlazi da postupanje po upravnomu prijeporu imade biti toliko samo skupo koliko se iziskuje da svaki gradjanin zatraži zaštitu u upravnomu prijeporu (6) Upravni prijepor začima se, pokreće se, baš kao i bilo kakvu parnicu, s tužbom. To znači da za postupak upravno-sudbeni važi, baš kao i za postupak parbeni, načelo da se postupak upravno-sudbeni može pokrenuti samo s podnošenjem tužbe, dašto od strane za to legitimiranoga subjekta, što dalje znači, što je samo su-odnosnicom, da sud nije po svojoj inicijativi vlastan to činiti (ne procedat iudex ex officio). S tim u svezi, treba se posebice podcrtati, i to: (a) (Sadržaj tužbe) Formalni zahtjevi koje, prema zakonu, tužba mora sadržavati svedeni su na mjeru koju se može smatrati dostatnom za to da se tužbu učini razumljivom i s tim omogući postupanje suda po tužbi. Slijedom tomu, u tužbi se mora, kako to postupnik upravno-sudbeni izrijekom i kaže, naznačiti: (i) ime i prezime, zanimanje i mjesto stanovanja tužitelja - kada tužbu podiže pojedinac, a naziv i sjedište tužitelja - kada se kao podnositelj tužbe javlja pravna osoba ili kakvo državno tijelo, ili kakva druga stranka; (ii) upravni akt što ga se s tužbom osporava: naznačivanje upravnog akta znači da se u tužbu unosi oznake upravnoga akta iz kojih se takav akt može raspoznati, kao što su: broj, nadnevak izdavanja i donositelj akta; (iii) kratko izlaganje zbog čega se tuži te u kojem se smjeru i u kolikomu opsegu predlaže ništenje upravnog akta, što znači da je riječ o naznačivanju tužbovnoga zahtjeva; razumno prosudivši zbiljske okolnosti u svezi s potrebom i opravdanošću. Općenito, mora se kazati da je postupak po upravnomu prijeporu tako uobličen da u načelu za stranku, poglavito za tužitelja-gradjanina, teško mogu nastati kakvi troškovi znantnijega opsega. Medjutim, to nipošto ne uklanja mogućnost da u postupku po upravnomu prijeporu nastanu kakvi zasebni troškovi. Za slučajeve da se takve zasebne troškove izazove trebalo bi, kako se to ovdje, ali uz potrebu za skrajnim oprezom i shodnošću, zagovara, podredno i odgovarajuće primijeniti i neke odredbe postupnika parničnoga o snošenju troškova, npr. vrhu troškova koji nastanu iz obijesti, iz neudovoljavanja traženjima suda ni nakon nekoliko opomena, etc. Usp. V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp. 266., 267. Za odredbe o troškovima u postupniku parbenomu usp. u člancima Z.P.P., supra, u svezi s člancima 60. i 61. Z.U.S., supra.

108 108 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (iv) potpis podnositelja, s tim što se nedostatke, dotično neurednosti, u svezi s potpisivanjem tužbe otklanja po propisima o podpisivanju osobâ koje su nepismene ili inače nisu u stanju potpisati se, kao i o po propisima o zastupanju dotično punomoćstvu. (v) uz tužbu se mora i akt što ga se s tužbom osporava podnijeti, i to u izvorniku ili u prijepisu, a isto tako i po jedan prijepis tužbe i priloga za tuženo tijelo, kao i za svaku zainteresiranu osobu, ako se takvih imade. (b) (Rok za podnošenje i predaja tužbe) Rok za podnošenje tužbe u upravnomu prijeporu iznosi 30 (trideset) dana računajući od dana dostavljanja upravnog akta stranci koja podnosi tužbu. Narečeni rok važi kao jedinstveno zakonski odredjeni rok unutar kojega se tužbu mora podići, ako se hoće upravni prijepor pravodobno pokrenuti, dakle odnosni rok važi i neovisno o tomu tko se javlja kao tužitelj, dakle i za tijela koja su ovlaštena za podizanje tužbe, ali samo u pretpostavci da im je upravni akt bio dostavljen. Drugčije je kada im upravni akt ne bi bio dostavljen: u takvomu slučaju ovlašteno tijeko imade pravo podnijeti tužbu u roku 60 (šesdeset) dana računajući od dana dostavljanja upravnog akta stranci u čiju je korist upravni akt donesen. (c) (Tužba u upravnomu prijeporu i odgadjanje ovrhe) Tužba, dotično podnošenje tužbe, u pravilu, ne spr ječava ovršenje upravnoga akta što ga se s tužbom osporava. Drugim riječima, podnošenje tužbe načelno ne imade odgodnu silu sama po sebi, što će dalje značiti da podnošenje tužbe ne će imati utjecaja na provodjenje ovršenja upravnoga akta protiv kojega je podnesena. Takav će se akt moći, u pravilu, ovršiti i unatoč tužbi što ju se bude podiglo, dakle bez obzira na to kakve se tužbene razloge ističe, dotično bez obzira i na to kakvi su izgledi tužitelja da s tužbom u prijeporu uspije. Glasom postupnika upravno-sudbenoga, tužitelj može od tužbe odustati sve do otpreme odluke suda, u kojemu slučaju sud s rješenjem obustavlja postupak. Priznavanje takve mogućnosti tužitelju izražajem je dispozitivnoga karaktera prava na traženje pravne zaštite. Naime, pravo na pokretanje upravnoga prijepora, a upravni prijepor pokreće se s podizanjem tužbe, priznaje se, bez obzira i na moguću objektivnu svrhu prijepora - promicanje zakonitosti - kao subjektivno pravo stranke s kojim stranka može slobodno raspolagati. Stranka je, dotično tužitelj, dakle, vlasna ne samo tužbu podići, već i odustati od tužbe, što za razliku od postupnika parbenoga - u kojemu se povlačenje tužbe razlikuje od odricanja od tužbenoga zahtjeva uključuje i jedno i drugo. Drugim riječima, postupnik upravno-sudbeni ne poznaje povlačenje tužbe kao zaseban institut, što je i razumljivo s obzirom na kratkoću i prekluzivnost roka za podizanje tužbe. S tim u svezi od posebne važnosti jesu ove pojedinosti, i to: (a) Tužiteljevo odustajanje od tužbe mora biti pravodobnimi, što će reći uslijediti svakako prije nego što sudbena odluka bude otpravljenom, i samo je u takvoj pretpostavci sud vlastan s rješenjem obustaviti postupak, što će za posljedicu da se upravna stvar vratiti u stanje u kojemu se nalazila prije pokretanja upravnog prijepora. (b) Mogućim je da se pojave i dva osebujnoga slučaja odustanka od tužbe. Jedan koji se može pojaviti u svezi s okolnošću da tuženo tijelo donese, koristeći se zasebnom ovlašću iz postupnika opće-upravnoga, dakle ovlast tijela protiv čijega je rješenja upravni prijepor pravodobno pokrenut, da prije okončanja prijepora, ako uvažava sve zahtjeve iz tužbe, donese novi akt s kojim će promijeniti ili staviti izvan snage osporeno rješenje, ako se s tim ne vrijedja pravo stranke u upravnom postupku ili treće osobe. Drugi slučaj može se pojaviti u svezi s okolnošću da tijelo protiv čije se šutnje u upravnomu postupku vodi prijepor, naknadno (ali prije okončanja prijepora) ipak donese upravni akt kakav. (c) Postupak je u oba slučaja isti: tijelo koje bi bilo tijekom upravnoga prijepora, bilo naknadno - prije nego što prijepor bude

109 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , okončanim, donijelo novi, dotično naknadni upravni akt, dužno je, osim tužitelja, istodobno izvijestiti i sud pred kojim je prijepor pokrenut. Sud će u tom slučaju pozvati tužitelja da u roku petnaest (15) dana izjavi je li s naknadno donesenim aktom zadovoljan ili ostaje pri tužbi i u kojem opsegu, dotično proširuje li tužbu i na novi akt. Ako tužitelj izjavi da s nov(odonesen)im aktom nije zadovoljan, sud će nastaviti postupak. Ako pak tužitelj izjavi da je s naknadno donesenim aktom zadovoljan ili ako ononarečenu izjavu ne dade u roku, sud će donijeti rješenje o obustavi postupka. U oba slučaja - izričita izjava tužitelja da je s novim aktom zadovoljan, ili da tužitelj o roku ne dade nikakvu izjavu o tomu), imade se praesumptionem iuris et de iure da je tužitelj od tužbe odustao. Ispitujući dopuštenost i utemeljenost tužbe, sud može postupiti na tri ali po načelu podrednosti važeća načina, i to: (a) da tužbu zbog nepostojanja postupovnih pretpostavki i s još nekih sa Zakonom izrijekom odredjenih naslovâ odbaci: odbacivanje tužbe dolazi u obzir, kao što je to razvidnim, kada postoje formalni nedostatci takvi da priječe pokretanje, dotično vodjenje prijepora; kaže se da odbacivanje tužbe jest a limine, a to s obzirom da sud ne upuštajući se uopće u razmatranje tužbovnoga zahtjeva obvezatno donosi odluku s kojom tužbu odbacuje kada god utvrdi da postoji koji od razlogâ što ih zakon izrijekom odredjuje; (b) da s presudom poništi osporeni upravni akt i bez dostavljanja tužbe na odgovor: naime, kada sud ne odbaci tužbu zbog razlogâ što ih postupnik izrijekom propisuje, a nadje da osporeni upravni akt sadrži bitne nedostatke takve da spr ječavaju ocjenu zakonitosti akta, može iz takvoga razloga, s takvoga naslova, ali kada je riječ, strictissime sensu, o bitnom nedostatku u tomu smislu da je prosudjivanje zakonitosti akta u potpunosti onemogućeno, s presudom poništiti upravni akt i bez dostavljanja tužbe na odgovor; (c) da po tužbi rješava, moglo bi se reći, na način da redoviti postupak provede: Ako tužbu s rješenjem ne odbaci, niti uz ononarečenu pretpostavku upavni akt poništi i bez dostavljanja tužbe na odgovor, sud će pristupiti provodjenju redovitoga postupka po tužbi. Provodjenje takvoga redovitog postupka i jest ono što se u upravnomu prijeporu smatra tipičnim, a imade za svrhu da se u svezi s ocjenom akta s motrišta postojanja ili nepostojanja nedostataka što ih se s tužbom ističe, poduzme sve radnje da se istinito i potpuno ocijeni i utvrdi činjenično stanje i na takvoj podlozi pravilno primijeni materialno pravo, s tim što će sud na ništetnost upravnoga akta paziti po službenoj dužnosti O tomu da se upravni prijepor pokreće s tužbom usp. u članku 23. Z.U.S., supra, u svezi s člancima 1., 6., 10. toga Zakona. Usp. V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp et s. To da se postupak upravno-sudbeni pokreće se s tužbom znači da podnošenje tužbe fi gurira kao postupovna radnja poduzimanje koje jest formalnom predpostavkom da bi do sudbenoga preispitivanja upravnoga akta što ga se osporava uopće i došlo, u protivnom, što znači bez podnošenja tužbe, ne će do onoga ispitivanja ni doći. Može se s pravom kazati da načelo stranačke, ili dispozitivne, maksime za pokretanje upravnoga prijepora, kao i za obdržavanje upravnoga prijepora u tijeku, pa i okončanje sudovanja po upravnomu aktu što ga se osporava, jest toliko široko usvojeno da je u nas s obzirom na to načelo, kao i s obzirom na još neka, upravno sudovanje moralo oblik i tijek kakve prave parnice poprimiti. S razloga takvoga, nije bilo druge do li da se s Zakonom (o upravnim sporovima) potanje uredi sva najvažnija pitanja koja se odnose na takvu tužbu. - Za sadržaj tužbe - usp. u članku 27. Z.U.S., supra, u svezi s člancima 10., 23. i 25. toga Zakona. Usp. V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp et s. Posebice za toč. (a): Tu je, dakle, riječ o raspoznavajućim podatcima, što će reći o podatcima iz kakvih se može tužitelja raspoznati. Drugim riječima, naznačivanje osobnih podataka tužitelja od važnosti višestruke. Prije svega, sud mora imati temeljne podatke o tužitelju da bi se osiguralo medjusobne dodire i priopćivanje s obzirom na potrebe da se postupanje po upravnomu prijepuru osigura, npr. vrhu vraćanja tužbu na ispravljanje - kada je nepotpuna ili nerazumljiva, vrhu upućivanja poziva za usmenu raspravu - ako se takvu zakaže, etc. Osim toga, iz podataka o tužitelju i upravnom aktu što ga tužitelj osporava sud može izvoditi zaključke o postojanju ili nepostojanju tužbovne legitimacije - o čemu je ovisnim daljnje postupanje suda u povodu tužbe. Konačno, sud mora biti u mogućnosti provjeriti da li je tužbu podpisala ovlaštena osoba, poglavito kada se kao tužitelj pojavljuje kakva pravna osoba ili druga stranka kakva. Posebice za toč. (b): Prema takvim oznakama izvodi se zaključak o upravnomu aktu što ga se s tužbom osporava. Iz samoga načina na koji se vrhu ovoga elementa tužbe postupnik upravnosudbeni izražava dade se zaključiti da se s jednom tužbom smije obuhvatiti samo jedan upravni akt, što znači da vrhu

110 110 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (7) (Usmena rasprava) U upravnim prijeporima sud rješava u nejavnoj sjednici, što će reći u izočnosti stranaka i drugih kakvih sudionikâ. Ipak, sud može zbog zamršenosti prijeporne stvari ili ako inače nadje da je to potrebno radi boljega razjašnjenja stanja stvarî odlučiti da se usmenu raspravu održi, a iz istih takvih razlogâ može održavanje usmene rasprave predložiti i stranka. Odlučenja u upravnomu prijeporu poprimaju oblik ili presude ili rješenja, što znači da se o takvomu prijeporu donosi dvije vrnaznačenja predmeta tužbe važi maxima: jedna tužba versus jedan upravni akt. Dakako da, kada se upravni prijepor zapodijenulo u slučajevima kada se ne imade nikakav upravni akt, npr. u slučajevima šutnje uprave, otpada potreba da se naznači akt ali će tužitelj biti dužan naznačiti okolnosti na temlju kojih tužitelj smatra da imade pravo na akt, što znači, in ultima linea, na tužbu premda upravni akt ne postoji. Posebice za toč. (c): Kratko izlaganje zbog čega se tuži znači da tužitelj mora u tužbi iznijeti razloge zbog kojih smatra da je s upravnim aktom što ga se osporava došlo do povrede njegovih prava, dotično neposrednih osobnih interesa zasnovanih na zakonu, i u čemu se po njegovomu motrištu očituje nezakonitost akta što ga se osporava. Opseg u kojemu se traži poništenje upravnoga akta znači da tužitelj imade naznačiti da li traži posvemašnje (u cijelosti) ništenje upravnoga ili samo djelomično ništenje toga akta. Smjer u kojemu se traži poništenje upravnoga akta znači da je tužitelj dužan naznačiti da li traži da se upravni akt poništi iz razloga naravi materialno-pravne ili iz onih naravi postupovno-pravne. Naime, razlog iz kojega sud upravni akt poništi od značenja je za daljnji tijek postupanja - pred nadležnim tijekom koje imade novi upravni akt donijeti: kada je akt poništen iz razloga naravi materialnopravne potrebito je samo to da se donese novi upravni akt, a kada je poništen iz razloga naravi postupovno-pravne, potrebito je, čestotno premda ne i uvijek, čitavi postupak ponovno provoditi. Zahtjev za odredjenošću tužbovnoga zahtjeva naročito se oštro postavlja za prijepore pune jurisdikcije. Prije svega, za jedan od onih slučajeva prijepora pune jurisdikcije sam postupnik izrijekom naredjuje da tužitelj u tužbi, a to je kad traži vraćanje stvari ili nadoknadu štete, postavi i odredjeni zahtjev vrhu stvari ili visine pretrpljene štete. Naime, i za takav slučaj važi načelo da sud, osim razloga ništetnosti - na kakve imade po službenoj dužnosti paziti, osporedni upravni akt ispituje u granicama zahtjeva postavljenih u tužbi (postupnik parbeni: sud odlučuje samo u granicama zahtjeva što ih se u parnici postavi ), što znači da tužitelj imade dužnost precizno opisati stvar vraćanje koje traži, ili naznačiti odredjene podatke o visini štete što ju je pretrpio, dakle nikako štete koja bi tek mogla nastati. Sve ovo što je rečeno, važi i za ostale prijepore pune jurisdikcije, naročito za prijepor u sklopu kojega tužitelj traži da sud donese presudu koja će akt nadležnoga tijela u cijelosti nadomjestiti - kada tužitelj mora dati posvema odredjene naznačnice iz kojih će biti razvidnim o čemu bi se to imalo s presudom sudbenom odlučiti.posebice za toč. (d): Sastojnice tužbe što ih se naznačilo predstavljaju minimum u tomu smislu što je riječ o elementima čija nazočnost u tužbi omogućuje da sud po tužbi postupi, dotično da sud ne bude u radu po tužbi spriječen. S razloga toga, postupnik upravno-sudbeni i propisuje zasebno postupanje kada je tužba nerazumljiva ili nepotpuna. U slučaju da je iz razloga kako se gore istaknulo tužba nepotpuna ili nerazumljiva, predsjednik vijeća pozvati će tužitelja, prema potrebi i preko drugoga redovitog suda, da u roku što mu ga sud odredi otkloni nedostatke tužbe. Ako tužitelj postupi u smislu poziva suda, smatrati će se kao da je s danom na koji je tužbu predao, predao urednu tužbu. Ako pak tužitelj u roku što mu ga sud odredi ne otkloni nedostatke tužbe, a nedostatci budu takvima da rad suda spriječavaju, sud će s rješenjem tužbu odbaciti kao neurednu, osim kada nadje da je osporeni upravni akt ništetan - naime, na ništetnost upravnoga akta sud mora uvijek po službenoj dužnosti paziti. Za rok i podnošenje tužbe usp. u člancima 24. i 25. Z.U.S., supra, u svezi s člankom 29. toga Zakona. Usp. V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp et s. Ononarečeni rok od 30 (trideset), dotično od 60 (šesdeset) dana, za podnošenje tužbe zakonski je rok koji je neproduživ, koji je prekluzivan, što znači da će sud, kada se taj rok prekorači, tužbu s rješenjem odbaciti. Tužba je podnijeta pravodobno kada je prije nego što onaj rok istekne predana ili poslana sud. Tužbu se predaje sudu neposredno, ili se sudu šalje s poštom, te se dan predaje tužbe sudu, zatim dan predaje pošti preporučeno, dotično dan podnošenja tužbe u zapisnik kod nadležnoga suda, smatra kao dan predaje sudu. Dakle, postoji više pravovaljanih načina da se tužbu preda sudu. Prvi način sastoji se u tomu da se tužbu preda sudu neposredno. U takvom slučaju tužitelj izravno predaje tužbu sudu nadležnom za odlučivanje u konkretnom upravnom sporu, dotično Upravnomu sudu Republike Hrvatske. Osim toga, tužbu nadležnom sudu može se uputiti i s poštom. Kada se tužbu šalje s poštom treba dvije situacije razlikovati, jednu kada je tužitelj predao tužbu pošti ali ne-preporučeno, i drugu kada je tužbu pošti predao preporučeno. Kada je tužitelj tužbu predao pošti ne-preporučeno mora se pobrinuti da tužba koja je na taj način upućena mora sudu stići prije isteka roka predvidjenog za podnošenje tužbe. Kada je tužitelj tužbu predao pošti ali preporučeno, tada se dan predaje tužbe pošti preporučeno smatra danom predaje tužbe sudu. Tužba se može podnijeti i izjavom na zapisnik kod redovnog suda nadležnog za obavljanje poslova pravne pomoći. I ovdje se dan podnošenja tužbe na zapisnik smatra danom predaje sudu koji je nadležan postupiti prema tužbi. Za osobe koje se nalaze u oružanim snagama na obveznoj vojnoj vježbi, kao i za ostale osobe u oružanim snagama na službi u vojnim jedinicama dotično vojnim ustanovama ili stožerima u mjestima u kojima ne postoji redovita pošta, dan predaje tužbe vojnoj jedinici dotično ustanovi ili štožeru smatra se danom predaje nadležnom sudu. - Za odgadjanje ovrhe u svezi s podnošenjem tužbe usp. u članku 17. Z.U.S., supra. Usp. V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp et. s. Takav načelni stav Zakona, a i, treba se nadati, praxisa sudbenoga, izražajem je shvaćanja o zaštiti povjerenja u upravni akt

111 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , sti odlukâ (presuda i rješenje). S presudom sud odlučujuje o prijeporu ili na način da se tužba uvažava - u kojemu tom slučaju se ništi osporeni upravni akt, ili da se tužbu odbije kao neosnovanu. Dašto, dopustivim je upravni akt što ga se osporava i samo djelomično poništiti, a u ostalomu dijelu tužbu odbiti. O svemu ostalom što se tijekom provodjenja postupka ili u svezi s provodjenjem postupka sud odlučuje s rješenjem, npr. o odbacivanju tužbe kad postoje razlozi što ih zakon za to predvidja. Svoje odluke presude, dotično s kojim se stvar riješilo - za upravni akt vojuje predmnijeva o njegovoj valjanosti (validite, Gueltigkeit ) sve dok se na neki od sa zakonom strogo odredjenih načina ne stavi izvan snage, što znači i shvaćanja o zaštiti pravne sigurnosti stranaka i drugih sudionika u upravnomu postupanju koje postane predmetom (pre)izpitivanja sudbenoga. Ipak, s motrišta zaštite interesa stranaka, Zakon ipak dopušta mogućnost da u svezi s podnesenom tužbom dodje do odgadjanja izvršenja upravnog akta što ga se s tužbom osporava. Prema shvaćanjima što ih se u hrvatskoj teoriji upravnoga prava može vladajućim smatrati, do odgadjanja ovršenja upravnog akta može na jedan od dva načina uslijediti: (a) obvezatno odgadjanje ovrhe, ili (b) fakultativno odgadjanje ovrhe. Obvezatno odgadjanje ovršenja prepoznavalo bi se po tomu što Zakon predvidja da će, na zahtjev tužitelja, tijelo čiji se akt ovršava, dotično tijelo koje je nadležno za ovršenje (kada je u pitanju akt organizacije koja nije ovlaštena na ovršenje) odgoditi pravne učinke rješenja, dotično ovršenja rješenja, do konačne sudske odluke kada se kumulativno sve predpostavke što ih zakon propisuje, naime (a) da bi se s ovršenjem tužitelju nanijelo štetu kakvu bi se moglo teško popraviti, (b) da sa zakonom nije propisano da žalba ne odgadja ovršenje rješenja ili da odgoda nije (iz drugih razloga) protivna javnom interesu, (c) da s odgadjanjem ne bi nanijela veću nenadoknadivu štetu protivnoj stranci. Kada su takve pretpostavke ispunjene, nadležno tijelo ne bi imalo nikakvoga drugog izbora osim da ovršenje odgodi. Pod takvim pretpostavkama sloboda postupanja tijela čiji se akt ovršuje, dotično tijela nadležnoga za ovršenje bila bi ograničena glasom same norme, čija formulacija s odgoditi će kaziva da je riječ o odredbi karaktera imperativnoga, što znači takva da nadležnomu tijelu nedvosmisleno naredjuje kako da postupi u povodu zahtjeva za odgadjanjem ovršenja. Fakultativno odgadjanje ovršenja, ili neobvezatno po istomu onom shvaćanju, odgadjanje ovršenja upravnog akta što ga se s tužbom osporava, prepoznaje se po tomu što Zakon predvidja da tijelo čiji se akt izvršava, dotično tijelo nadležno za ovršenje, može i iz drugih razloga, dakle, izvan onih što ih se predvidja za obvezatno odgadjanje, odgoditi ovršenje osporenoga upravnog akta do konačne sudske odluke, ako to javni interes dopušta. Ovakvo ovlaštenje tijela nadležnoga, naime da po vlastitoj ocjeni odgodi ovršenje upravnoga akta i iz drugih razloga, kada to javni interes dopušta jest, očitim je, naravi diskrecionarne, kakvim ne bi bilo u slučajevima odgadjanja obvezatnoga. Bilo bi utemeljenijim i pravno-normativno zanimljivijim razlikovati izmedju slučajeva kada odgadjanje ovršenja jest dopuštenim iz razloga što se smatra da nije javnomu interesu protivno, naspram slučajevima kada je odgadjanje dopuštenim iz razloga što to javni interes dopušta. To je upravno-pravno i dosljednijim kada se znade da javni interes figurira ne samo kao stožerno načelo oblikovanja svekolikoga javnog prava, već i kao kriterij da se ocijeni svako upravno djelovanje in concreto. Naime, u onim prvim slučajevima, slučajevima tzv. obvezatnosti odgadjanja, glavnom je pretpostavkom da odgadjanje ne bude javnomu interesu protivno, dočim u drugim slučajevima s motrišta javnoga interesa oni drugi razlozi imadu biti prihvatljivi. Osim toga, ni u onim prvim slučajevima nije svaka ovlast diskrecionarna isključena: (a) da li se neku štetu, tužiteljevu, imade teško popravljivom smatrati, te (b) da li je riječ o većoj nenadoknadivoj šteti - od protivne stranke, ovisi o ocjeni tijela nadležnoga, a takvoj se ocjeni ne će nikako moći svaki diskrecionarni karakter odreknuti. Na taj način, dopušteno je nadležnomu tijelu da prema svojemu nahodjenju i iz drugih razloga odgodi ovršenje upravnog akta. Da li će nadležno tijelo svoje ovlaštenje iskoristiti, ovisi o ocjeni svrishodnisti takvog postupanja. Svoje diskrecijsko ovlaštenje ( može odgoditi ) nadležno tijelo iskoristiti će kada ocijeni da bi to bilo svrhovito s motrišta nenadoknadljivosti teškoj popravljivosti štete što bi ju se s neodgadjanjem ovrhe dotično s odgadjanjem ovrhe zainteresiranim strankama nanijelo odgadjanje dopustiti, ali uvijek uz pretpostavku da odgadjanje nije javnomu interesu protivno. Svako odgadjanje ovršenja upravnog akta koje bi javnomu interesu bilo protivno ili koje javni interes ne dopušta, nezakonito je s obzirom da je u pitanju javni interes koji kao općenitom pretpostavkom da bi nadležno tijelo uopće smjelo diskrecijski se odlučiti za to da se ovrhu upravnoga akta odgodi. - Za odustanak od tužbe usp. u člancima 28. i 32. Z.U.S., supra. Usp. V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp et s. Prema nekim mnijenjima, za odustanak od tužbe iziskivalo bi se da bude izričit, što bi značilo da tužitelj treba staviti sudu nedvosmisleno do znanja da odustaje od tužbe, e da bi sud mogao u povodu takve izjave donijeti rješenje s kojim obustavlja postupak. Medjutim, izričitost je prestrog zahtjev a, osim toga, izričaj što bi značilo da tužitelj treba staviti sudu nedvosmisleno do znanja da odustaje od tužbe, znači zapravo da se odustankom od tužbe može svaku onu izjavu shvaćati, bez obzira koliko bila izričitom, koja nedvosmisleno znači da tužitelj od tužbe odustaje. Prihvatljivim je, premda vrhu toga postupnik upravno-sudbeni šuti, motrište da odustanak od tužbe može, arg. a maiori ad minus, biti i samo djelomičan, što praktički znači da tužitelj imade pravo od tužbe odustati i na taj način da ju usmjeri i samo na jedan dio upravnoga akta, npr. odustati od zahtjeva za nadoknadu štete osporavajući upravni akt samo vrhu zakonitosti, etc. Glasom izričitoga mnijenja koje je u praxisu sudbenomu općenito ukorijenjeno, jednom izjavljeni odustanak od

112 112 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , rješenja - sud donosi s većinom glasova. O vijećanju i glasovanju - što ga se uvijek izvodi bez nazočnosti stranaka - vodi se zaseban zapisnik. Takav zapisnik potpisuju svi članovi vijeća i zapisničar. Ako je održana usmena rasprava, sud će odmah, nakon što se raspravu završi usmeno objaviti presudu, dotično rješenje, zajedno s najvažnijim razlozima. U zamršenim slučajevima sud može odustati od usmenog objavljivanja presude, dotično rješenja, s tim da najkasnije u roku od osam (8) dana donese presudu, dotično rješenje. Ako pak nakon što se usmenu raspravu održi sud ne može izreći presudu, dotično rješenje, zbog toga što prije toga treba utvrditi kakvu činjenicu za čije ratužbe glasom Zakona o upravnim sporovima ne može se više povući, jer odustanak tužbe imade pravni učinak prema drugoj stranci od trenutka izjave o povlačenju tužbe, što znači da tužitelju više nije dopušteno povlačeći odustanak ponovo podizati tužbu u stvari u kojoj je jednom već bio podizao tužbu i odustao od podnijete tužbe. En passant, takvo mnijenje znači i podršku motrištu kakvo je gore iznijeto, naime da se u postupku upravno-sudbenomu ne imade razlike izmedju povlačenja tužbe i odricanja od tužbenoga zahtjeva. Za sudbene odluke povodom ispitivanja tužbe - usp. za, i to: (1) odbacivanje tužbe (toč. (a)) - u člancima 29. i 30. Z.U.S., supra; (2) ništenje upravnoga akta i bez dostavljanja tužbe na odgovor (toč. (b)) - u članku 31. Z.U.S., supra, u svezi s člancima 29. i 30. toga Zakona; (3) za redovito postupanje (toč. (c)) - u člancima 33. etc. Z.U.S., supra, u svezi s člancima toga Zakona. Usp. et V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp et s.. Usp. et u članku 33. Z.U.S., supra, u svezi s člancima 29., 30. i 31. toga Zakona. Uz slučaj da tužitelj u roku ne bi nedostatke tužbe odklonio zbog njezine nerazumljivosti ili nepotpunosti, sud imade pravo i dužnost odbaciti tužbu, i to iz jednoga od ovih inače taksativno i alternativno propisanih slučajeva, dotično kada utvrdi, i to: (a) da je tužba podnesena nepravodobno ili ranodobno; (b) - da akt što ga se s tužbom osporava nije upravni akt, dotično da je upravni prijepor pokrenut zbog nedonošenja akta u stvari u kojoj se niti ne donosi odgovarajući upravni akt, što će reći da u pitanju nije upravna stvar; (c) da je očito da se s upravnim aktom što ga se s tužbom osporava ne dira pravo tužitelja ili njegov neposredni osobni interes zasnovan na zakonu; (d) da se protiv upravnoga akta što ga se s tužbom osporava moglo podnijeti žalbu, ali se žalbu nije uopće ili nije pravodobno podnijelo; (e) da je riječ o stvari u kojoj je sudbena zaštita osigurana izvan upravnog prijepora; (f) da o istoj stvari već postoji pravomoćna odluka donesena u upravnom sporu. Spomenuti su razlozi dani alternativno, pa postojanje bilo kojega od njih daje pravo sudu da odbaci tužbu, i to u svakom stupnju postupka. Postojanje bitnih nedostataka akta u tomu smislu da je prosudjivanje njegove zakonitosti u cijelosti onemogućeno moći će se prepoznati u slučajevima, npr., da u osporavanomu aktu nedostaje izreka, ili obrazloženje nužno da bi se moglo ikakav uvid u razloge dobiti, ili kad postoji očita proturječnost izmedju izreke i obrazloženja, nametanje uvjeta koji su nemogući ili nedopušteni, nedostatci u svezi s elementima koji zasvjedočuju autentičnost akta, etc. Tu je riječ, zapravo, o slučajevima da sam uvid u osporeni upravni akt daje mogućnost da se ocijeni da svako daljnje postupanje po takvomu aktu ne će nikakvoga smisla s motrišta zaštite zakonitosti i prava gradjana imati, što i jest ratio da se sudu priznade ovlast da bez svakoga daljnjeg postupanja po tužbi presudi po pokreutomu upravnom prijeporu na način da uz onu predpostavku upravni akt poništi i bez dostavljanja tužbe na odgovor, dotično bez svakoga dalnjeg postupanja. Dašto, donošenje presude s kojom se upravni akt poništi i bez dostavljanja tužbe na odgovor tuženiku pretpostavlja da sud prosudi upravni akt što ga se s tužbom osporava s motrišta njegovih sadržajnih i formalnih karakteristika, dotično nedostataka kako iz propisa proizlaze, s osobitim obzirom na postupnik upravni i onaj upravno-sudbeni. Sudbena ocjena u ovakvim slučajevima nije naravi diskrecionarne: riječ je o utvrdjivanju griješke koja se u tako bitnim nedostatcima sastoji da je ocjenjivanje zakonitosti akta onemogućeno. Dostavljanje tužbe na odgovor jest radnjom koju se redovito poduzima u provodjenju postupka po tužbi s kojom se upravni prijepor začelo. Tužbu se imade, to je zakonska obveza da se, u izočnosti onih pretpostavki za odbacivanje tužbe ili za ništenje akta i bez dostavljanja tužbe na odgovor, dostaviti s prilozima na odgovor tuženiku i možebitnim zainteresiranim trećim osobama. Davanje odgovora na tužbu, za što sud može odrediti do najviše trideset (30) dana nije za potonje osobe obveza već samo teret - s poduzimanjem takve postupovne radnje potonje osobe mogu poboljšati svoju postupovnu situaciju. S razloga takvoga, propuštanje da se odgovor na tužbu dade ne povlači za sobom nikakve pravne posljedice. Dostavljanje tužbe na odgovor jest radnja suda što ju je sud dužan poduzeti da osigura ostvarivanje načela kontradiktornosti prijepora i da se strankama dade mogućnost da i na taj način štite svoja prava i pravne interese. Propuštanja tuženika ili zainteresirane treće osobe da dade odgovor na tužbu imade odražaja, baš kao kakvo pasivno držanje u prijeporu uopće, u smislu pogoršanja njihove postupovne situacije, što znači mogućnosti da brane i obrane svoje zahtjeve, npr. u takvomu slučaju sud neće moći, razmatrajući tužbu, uzeti u obzir njihova razlaganja koja bi mogla biti od utjecanja na stav suda u rješavanju prijepora. Dostavljanje spisa jest jedna od kritičnih postupovnih radnji u prijeporu. Za razliku od davanje odgovora na tužbu - što je radnja koja je u cijelosti izražajem tuženikove stranačke dispozicije, dotično dispozicije zainteresirane treće osobe, protivno stoji dužnost tuženika da u roku što ga sud odredi - koji ne može biti kraći od osam (8) dana niti dulji od 30 (trideset) dana - dostavi sudu sve spise koji se odnose na predmet. Ako tuženik, dotično tuženo tijelo, i nakon drugog traženja ne pošalje spise predmeta ili ako izjavi da ih ne može poslati, sud može riješiti stvar i bez spisa. -

113 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , spravljanje nije potrebna nova usmena rasprava, sud će presudu, dotično rješenje, donijeti bez rasprave, i to najkasnije u roku osam (8) danâ nakon što odnosnu činjenicu utvrdi 97. (8) (O granicama ispitivanja i razlozima ništenja upravnoga akta što ga se s tužbom osporava) Različitost u postupovno-pravnomu značenju granicâ unutar kojih je upravni akt što ga se s tužbom osporava dopušteno ispitivati i razlogâ iz 97 Nije ispravnim reći da je odlučivanje o upravnomu prijeporu na nejavnoj sjednici pravilo, a održavanje usmene rasprave u svrhu da se o prijeporu odluči iznimkom. Riječ je o dva pravila što ih sud primijenjuje po načelu podrednosti: Kada za održavanje usmene rasprave ne vojuju nikakvi razlozi koji bi iz zamršenosti same stvari proizlazili, niti je to potrebito radi boljega razjašnjenja stvari - pravilo osebujno i prvenstveno, o prijeporu sud će na nejavnoj sjednici odlučiti - pravilo općenito i podredno. Ako nadležno vijeće odluči da se usmenu raspravu održi, predsjednik vijeća odrediti će dan rasprave i pozvati stranke i zainteresirane treće osobe, ako ih se imade. Izostanak stranke s usmene rasprave ne zadržava rad suda. Zbog izostanka stranke, ne može se smatrati da su od svojih zahtjeva odustala, već će se njezine podneske pročitati. Ako na raspravu ne dodje ni tužitelj ni tuženik, a raspravu se ne odgodi - što može samo iz važnih razloga biti, o čemu odlučuje ono vijeće - sud će prijepor raspraviti i u izočnosti stranaka. Raspravu vodi predsjednik vijeća a njezin tijek karakteriziran je s tim što najprije riječ dobiva član vijeća koji je izvjestitelj - koji izlaže stanje stvari i bit prijepora ne dajući svoje mišljenje. Nakon toga, riječ se daje tužitelju da obrazloži tužbu, pa zastupniku tužene stranke i zainteresiranim osobama da obrazlože svoja motrišta. O usmenoj raspravi vodi se zapisnik u koji se unosi samo bitne činjenice i okolnosti, kao i izreku odluke. Zapisnik potpisuje predsjednik vijeća i zapisničar. Usp. u člancima te 41. Z.U.S., supra. Usp. et V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp et s. Propisano je da presuda dotično rješenje sadrže, i to:(a) naznačenje suda, ime i prezime predsjednika vijeća i članova vijeća kao i zapisničara, naznačenje stranaka i njihovih zastupnika; (b) kratko izlaganje predmeta spora; (c) dan s kojim se presudu dotično rješenje izreklo i objavilo; (d) izreku (u postupniku: dispozitiv ), obrazloženje i naputak o žalbi - ako je žalba dopuštena: prema sadašnjemu uredjenju, u upravnomu prijeporu žalba nije nikada dopuštena i odluke sudbene odmah su sa samim odpravljanjem pravomoćne, s tim što izreka mora biti od obrazloženja odvojena. Izvornik presude dotično rješenja potpisuje predsjednik vijeća i zapisničar, a strankama se presudu, dotično rješenje, izdaje, dakako, u ovjerovljenomu prijepisu. Usp. u člancima Z.U.S., supra, u svezi s člancima 26. i 31. toga Zakona. - kojih je takav akt dopušteno ništiti, proizlazi kako iz naravi upravnoga prijepora kao postupka veoma nalik onomu parbenomu, tako i iz izričitih naznakâ u postupniku upravnosudbenomu. Na taj način, zakonitost osporenoga upravnog akta sud ispituje u granicama zahtjevâ iz tužbe, ali ne budući pri tomu vezan s razlozima tužbe, s tim što na ništetnost upravnoga akta sud imade po službenoj dužnosti paziti. Drugim riječima, sud ne smije tužbovni zahtjev prekoračiti, što znači, ne računajući razloge ništetnosti, ispitivati ga i ništiti u dijelu što ga tužitelj s tužbom nije obuhvatio, ali je dužan i vlastan osporeni akt ispitivati i ništiti neodvisno o razlozima iz tužbe. Npr., tužitelj traži ništenje akta zbog toga što u aktu nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon, propis utemeljen na zakonu ili drugi zakonito donijeti propis ili opći akt (povreda prava materialnoga), a sud smatra da takva povreda ne postoji već da je akt donijelo tijelo koje nije (bilo) nadležno pa, slijedom tomu, akt poništi iz takvoga razloga. Da sud u upravnom prijeporu imade po službenoj dužnosti paziti na ništetnost upravnoga akta što ga se s tužbom ospori, proizlazi iz općega pravnog načela u nas da se upravno rješenje koje imade kakvu gr ješku koja je razlogom ništetnosti, imade u svako doba, po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke ili državnoga odvjetnika, od strane tijela nadležnoga, poništiti - u cijelosti ili djelomično. S druge strane, ispitivanje zakonitosti rješenja što ga se s tužbom osporava postavlja naročita pravna pitanja u svezi s utvrdjivanjem i ocjenjivanjem činjeničnoga stanja. Jasnim je, činjenice utvrdjuje tijelo koje je akt donijelo, dočim sud u upravnomu prijeporu ocijenjuje samo okolnost da li se u postupku koji je aktu predhodio postupilo prema pravilima postupka, a naročito da li je činjenično stanje pravilno utvrdjeno, dotično da li je iz činjenicâ izveden pravilan zaključak vrhu činjeničnoga stanja Kao što se to ističe i u praxisu sudbenomu, u upravnomu prijeporu sud nije vlastan odlučiti o zakonitosti upravnoga

114 114 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (9) (Pravni učinci presude) U svezi s pravnim učincima presude važnim je istaknuti nekoliko točaka, i to: (a) s presudom se upravni akt ništi (u pitanju je pravno djelovanje ex tunc), s presudom se upravni akt ne ukida (što bi bilo pravno djelovanje ex nunc), što je i shvatljivim s obzirom da se predmet imade, ne računajući slučajeve da presuda upravni akt nadomješćuje, vratiti u stanje u kojemu se nalazio prije nego što je poništeni upravni akt bio donijet; (b) sud u pravilu ne imade ovlast s presudom nadomjestiti upravni akt što ga se s tužbom osporava, što je, dašto, slučajem u čistomu prijeporu o zakonitosti, s tim akta na podlozi novih činjenica i dokaza koje se nije u upravnomu postupku koji je osporenomu rješenju predhodio raspravilo, već to može biti samo razlogom, jednim od razloga, da sud dodje do zaključka da se prijepor ne može raspraviti na podlozi činjenica što ih se u upravnomu postupku utvrdilo. Zbog toga što u svezi s utvrdjenim činjenicama postoji proturječnost u spisima, što su činjenice u bitnim točkama nepotpuno utvrđene, što je iz utvrdjenih činjenica izveden nepravilan zaključak vrhu činjeničnoga stanja, ili da nadje da se u upravnom postupku nije vodilo računa o pravilima postupka što je utjecalo na rješenje stvari, i osporeni upravni akt poništiti s presudom. U takvu slučaju nadležno tijelo dužno je u svemu postupiti na način kako je to u presudi naredjeno i donijeti novi upravni akt. Naspram pravilu da se u upravnomu prijeporu činjenično stanje ne utvrdjuje, postupnik upravno-sudbeni predvidja jednu važnu iznimku, i to za slučaj da bi ništenje upravnoga akta s razloga što se prijepor ne može raspraviti na podlozi činjenica što ih se u upravnomu postupku utvrdilo zbog toga što vrhu utvrdjenih činjenica postoji proturječnost u spisima, ili što je iz takvih činjenica izveden pogriješan zaključak vrhu činjeničnoga stanja, ili zbog toga što se u upravnom postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja bi bila od utjecaja na rješavanje stvari), kao i ponovno vodjenje postupka kod nadležnoga tijela izazvalo tužitelju štetu koju bi se teško moglo popraviti, ili kada je na podlozi javnih isprava ili drugih dokaza u spisima predmeta očitim da je činjenično stanje drukčije od onoga što ga se u upravnomu postupku utvrdilo, ili ako je u istomu prijeporu jednom već bio poništen upravni akt, a nadležno tijelo nije u potpunosti postupilo po presudi, u takvim slučajevima sud može i sam utvrditi činjenično stanje i na podlozi na takav način utvrdjenoga činjeničnog stanja donijeti presudu dotično rješenje. U korištenju takvoga ovlaštenje, sud može činjenično stanje utvrditi po potrebi na raspravi - kada je dužan i stranke pozvati, ili preko jednoga člana vijeća, ili preko drugoga redovitog suda, ili preko drugoga tijela kakvog. Usp. u člancima 40., 38. i 39. Z.U.S., supra. - što treba primijetiti da su ovlasti suda vrhu nadomješćivanja veoma široke; (c) utjecaj sudbene odluke na tijek upravnoga postupka po stvari u kojoj je upravni akt bio s presudom poništen, ne zaustavlja se na samoj okolnosti ništenja osporenoga akta, već prije svega i iznad svega u tomu što ništenje akta za nadležno tijelo izaziva obvezu da namjesto poništenoga upravnog akta bez odgadjanja donese novi, budući pri tomu vezan s pravnim shvaćanjem suda i primjedbama suda vrhu postupka. (d) Ne samo što presuda vezuje stranke, zatim nadležna državna tijela i pravne osobe s javnim ovlastima (javno-pravna tijela), već djeluje prema svakomu - erga omnes, a vezuje i sam sud koji je presudu donio. Potonje (toč. (c)) proizlazi iz načela obvezatnosti sudbenih presudâ što ih se u upravnim prijeporima donese ili, kako to postupnik upravno-sudbeni doslovce i kaže, presude suda donesene u upravnim prijeporima obvezatne su. Drugim riječima, u hrvatskomu sustavu, upravni prijepor nije prijepor konstatacije, već anulacije a, kadkada, i rješavanja meritornoga. Puni pravni učinak sudbenoga nadziranja djelovanja uprave kroz upravni prijepor može se osigurati samo s obvezatnošću sudbenih presudâ kao mehanizmom, što iziskuje da se s postupnikom predvidi mjere da se obvezatnost postupanja po sudbenim presudama i poštiva. Glasom izričitih odredaba postupnika upravno-sudbenoga, s presudom u upravnom prijeporu tužbu se uvažava ili se tužbu odbija kao neosnovanu: ako se tužbu uvažava, sud poništava osporedni upravni akt - u cijelosti ili djelomično. U oba slučaja važi načelo o obvezatnosti sudbenih presudâ ali na posvema različite načine i, još i više, s različitim pravnim učincima, premda u oba slučaja erga omnes, dakle: (a) U onomu prvom slučaju sud, govoreći s jezikom postupnika parbenoga, usvaja tužbeni zahtjev što ga je postavio tužitelj, te s presudom stavlja izvan snage osporeni upravni akt, u cijelosti ili djelomično, s pravnim

115 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , učinkom ex tunc. I, samo u takvomu slučaju izranjaju ona osebujna pitanja o obvezatnosti sudbenih presudâ u upravnomu prijeporu, poglavito obvezatnost za tijelo nadležno donijeti novi upravni akt budući vezanim pri tomu s pravnim shvaćanjima suda i s njegovim primjedbama vrhu postupka. (b) U onomu drugom slučaju sud odbija tužbu kao neosnovanu, što znači, govoreći opetoma s jezikom postupnika parbenoga, da se tužitelj s tužbenim zahtjevom odbija, s čim, eo ipso, upravni akt što ga se s tužbom osporavalo ostaje netaknutim. To ne znači, kako bi se to moglo pomisliti, da sud osporeni upravni akt potvrdjuje, već samo to da sud utvrdjuje kako ne stoje razlozi ništetnosti - na kakve mora po službenoj dužnosti paziti, kao ni razlozi iz kojih je tužitelj pobijao osporeni upravni akt: tu se ona obvezatnost sudbene presude svodi samo na to da osporavani upravni akt ostaje netaknut, te mu sudbena presuda niti dodaje na valjanosti niti oduzima, osim što, budući da isključuje daljnji upravni spor u toj istoj stvari, omogućuje da taj upravni akt postane pravomoćan. Kao što se znade, valjanost upravnoga akta proizlazi iz njegove auktoritativnosti kao akta vlasti izvrštno-upravne, a ne iz mogućega davanja potvrde od strane vlasti sudbene Pravni lijekovi u postupku upravno-sudbenomu. Osobita postupanja upravno-sudbena (1) U propisivanju uredjenja pravnih lijekova u upravnomu prijeporu mora se s ne kim osebujnim odrednim čimbenicima računati. Prije svega, upravne prijepore presudjuje samo i isključivo Upravni sud Republike Hrvatske, kao jedinstveno i jedino sudište za takve vrsti prijepora, upravo onako kako je to naprijed u svezi s naznačnicama o razvoju upravnoga sudovanja u hrvatskim zemljama i rečeno. Drugo, upravni je prijepor dopuštenim tek nakon što je put redovitih pravnih lijekova iscrpljen, dotično redoviti put žalbe u upavnom postupku, kakav pravni lijek nije samo iznimno dopuštenim. Treće, Upravni sud Republike Hrvatske ne figurira samo kao jedinotno i jedinstveno sudište za takve vrsti prijepora, već i, osim svega, kao jedan od viših sudova, što s obzirom na tako visoki rang zajamčivanja zakonitosti i pravilnosti odlučenja o prijeporu upravnomu, indicira da broj pravnih lijekova, kao i mogućnost izjavljivanja imadu bitno biti reduciranim. S takvoga motrišta, i uvažavajući naznačene i još neke druge okolnosti, hrvatski se zakonodavac odlučio za to da se protiv odluka Upravnog suda u upravnom prijeporu može samo zahtjev za zaštitu zakonitosti i ponavljanje postupka izjavljivati, što su ali izvanredni pravni lijekovi 100. (2) Za primijetiti je da Zakon o sudovima (1994.) sadrži odredbu glasom koje Vrhovni sud Republike Hrvatske odlučuje ne samo o izvanrednim pravnim lijekovima protiv odluka Upravnoga suda, već i o žalbama protiv odluka toga suda kada je to zakonom odredjeno, što bi moglo govoriti u prilog motrištu da će se prigodom poduzimanja možebitnoga preustrojenja upravnoga prijepora i upravnoga sudovanja ponovno uspostaviti žalbu kao redoviti pravni lijek u upravnomu prijeporu, ali to je stvarju zasebnije rasprave. Dašto, kraj izočnosti žalbe kao redovitoga pravnog lijeka te kakvih drugih pravnih lijekova u upravnomu prijeporu, mora se računati s posljetkom da na važnosti dobivaju izvanredni pravni lijekovi, ali broj kojih je reduciran na svega dva, a značajno su i same pretpostavke za izjavljivanje reducirane, tako da proučavanje (izvanrednih) pravnih lijekova u postupku upravno-sudbenomu ne imade ono značenje kakvim je to u postupku parbenomu a, još i više, u postupku opće-upravnomu. 99 Usp. u člancima 42., 44., Z.U.S., supra. Usp. et V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp , 275. et s Usp. u člancima 21., Z.U.S., supra. Usp. et V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp et s. -

116 116 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , Dakle, uredjenje pravnih lijekova u upravnomu prijeporu poznaje samo dva, i to izvanredna, pravna lijeka, a to su zahtjev za zaštitu zakonitosti i ponavljanje postupka 101. (3) (Zahtjev za zaštitu zakonitosti) Zahtjev za zaštitu zakonitosti jest izvanredan, devolutivan, nesuspenzivan, ograničen i dvostran pravni lijek što ga pred Vrhovnim sudom Republike Hrvatske izjavljuje nadležni državni odvjetnik kada smatra da je s pravomoćnom sudbenom odlukom u upravnomu prijeporu povrijedjen zakon, drugi propis ili opći akt. Za podnošenje zahtjeva za zaštitu zakonitosti važi prekluzivni rok od tri (3) mjeseca od dana s kojim se strankama dostavi odluku protiv koje se zahtjev podnosi. Zahtjev za zaštitu zakonitosti sadrži naznaku sudbene odluke protiv koje ga se podiže, razloge zbog kojih se odnosnu sudbenu odluku pobija, kao i naznačenje podnositelja zahtjeva. Zahtjev za zaštitu zakonitosti podnosi se na način koji je propisan i za podnošenje tužbe u sâmomu upravnomu prijeporu, što znači da ga se podnosi Upravnomu sudu, i to neposredno ili ga se šalje s poštom, s tim što se dan predaje zahtjeva pošti preporučeno smatra kao dan predaje (upravnom) sudu 102. (4) Ako je zahtjev nepotpun ili nerazumljiv sud će nadležnoga državnog odvjetnika pozvati da u ostavljenomu mu roku odkloni 101 Usp. u člancima 21., Z.U.S., supra. Usp. et V. Ivančević et al., Zakon o upravnim sporovima..., supra, pp et s Arg. iz S. Triva et al., Gradjansko parnično procesno pravo..., supra, pp et s. U pojedinostima treba o zahtjevu za zaštitu zakonitosti u upravnomu prijeporu istaknuti ovo: (a) zahtjev za zaštitu zakonitosti jest izvanredni pravni lijek s obzirom da se s takvim pravnim lijekom smije samo pravomoćne sudbene odluke pobijati; (b) zahtjev za zaštitu zakonitosti jest devolutivan pravni lijek s obzirom da o tomu pravnom lijeku odlučuje Vrhovni sud Republike Hrvatske koji je naspram svim drugim sudovima, pa i naspram Upravnomu sudu, najvišlji sud u državi, a izjavljuje ga državni odvjetnik Republike Hrvatske; (c) zahtjev za zaštitu zakonitosti jest nesupenzivan izvanredni pravni lijek -što je gotovo beziznimno pravilom važećim za izvanredne pravne lijekove - s obzirom da izjavljivanje toga pravnog lijeka ne imade odgodne sile vrhu ovršenja; nedostatke. Ako nadležni državni odvjetnik ne postupi prema traženju nadležnoga suda, a nedostaci su takvi da spr ječavaju sudbeni rad, sud će s rješenjem zahtjev odbaciti. Isto tako, sud će odbaciti i zahtjev što bi ga se podnijelo nepravodobno, kao i zahtjev što bi ga podnijela neovlaštena osoba. Ako sud ne odbaci zahtjev za zaštitu zakonitosti, dostaviti će ga protivnoj stranci na odgovor, koja može u roku što joj ga sud odredi, podnijeti odgovor na zahtjev. Dašto, pozvana stranka nije dužna dati odgovor na zahtjev za zaštitu zakonitosti, to je stvarju njezine raspoložbe. Upravni sud i tuženo tijelo dužni su bez odgadjanja dostaviti nadležnom sudu, na njegov zahtjev, sve spise predmeta, što će reći Vrhovnom sudu Republike Hrvatske kao nadležnom. O zahtjevu za zaštitu zakonitosti nadležni sud rješava, u pravilu, na nejavnoj sjednici, a pobijanu odluku ispituje samo u granicama zahtjeva. O zahtjevu za zaštitu zakonitosti nadležni sud rješava s presudom. S presudom zahtjev se odbija ili se zahtjev uvažava. Uvažavajući zahtjev za zaštitu zakonitosti nadležni sud može sa svojom presudom dokinuti ili preinačiti odluku Upravnoga suda protiv koje se zahtjev podnese, tako da presuda Vrhovnoga suda ne djeluje ex tunc već samo ex nunc, što znači da će se odnošaje koji bi nastali s možebitnim medjuvremenim ovršenjem odluke upravnoga suda ili akta tuženoga tijela, s obzirom da ih se s presudom Vrhovnoga suda ne dira, raspraviti po općim pravilima 103. (d) zahtjev za zaštitu zakonitosti jest ograničen izvanredni pravni lijek kako s obzirom na vrst odluka što ih se s takvimpravnim lijekom smije pobijati - spodobne su pravomoćne sudbene odluke, te opseg ispitivanja odluke što ju se pobija - samo iz razloga što ih nadležni državni odvjetnik istakne, tako i s obzirom na krug ovlaštenika za izjavljivanje - takva ovlast dana je samo nadležnom državnom odvjetniku; (e) zahtjev za zaštitu zakonitosti jest dvostrani izvanredni pravni lijek s obzirom na to da se protivniku priznaje mogućnost da se o zahtjevu za zaštitu zakonitosti koji bude izjavljen izjasni. u člancima Z.U.S., supra, u svezi s člancima 21., 25., 26., 27., 29. toga Zakona. 103 Arg. iz S. Triva et al., Gradjansko parnično procesno pravo..., supra, pp et s. Usp. u člancima Z.U.S., supra, u svezi s člancima 21., 25., 26., 27., 29. toga Zakona.

117 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , (5) (Ponavljanje postupka u upravnomu prijeporu) Prijedlog za ponavljanje postupka jest ograničen, izvanredan, dvostran, nesuspenzivan, remonstrativan, pravni lijek što ga se priznaje strankama naspram pravomoćnim odlukama Upravnoga suda za koje smatraju da su donijete uslijed teških povredâ postupnika upravno-sudbenoga. Za primjenjivanje ponavljanja postupka kao instituta, baš kao i u drugim pravno-zaštitnim postupnicima, iziskuje se postojanje stanovitih naslovâ koji su zbiljske okolnosti takve da prijašnjem sudjenju ili onomu šo je u svezi s prijašnjim sudjenjem daju naročitu karakterizaciju, a dvorodne su naravi: s jedne strane, riječ je o bitnim povredama odredaba postupnika koje su teške naravi, te s druge strane, o novo-iznesenim činjenicama ili dokazima, uključujući tu i prijašnju odluku donijetu u istomu upravnom prijeporu, na podlozi kakvih bi, da ih se bilo uporabilo u prijašnjemu sudjenju, odlučenje ispalo za predlagatelja obnove povoljnijim. Posebice, s naslova novo-iznesenih činjenicâ ili dokazâ, kao i s naslova moguć nosti da stranka uporabi prijašnju odluku donijetu u istomu upravnom prijeporu, ponavljanje je dopušteno samo ako stranka bez svoje krivnje nije bila u stanju takve okolnosti iznijeti u prijašnjemu postupku 104. (6) Za ponavljanje postupka upravnosud benoga propisani su rokovi, dakle rokovi unutar kojih je dopuštenim tražiti ponavljanje postupka. U svezi s dopustivošću ponavljanja kao izvanrednoga pravnog lijeka propisuje se dva ali raznorodna roka, i to jedan rok naravi subjektivne i jedan rok naravi objektivne, dakle: (a) Onaj prvi, dotično rok naravi subjekivne, iznosi 30 (trideset) dana od dana kada stranka sazna za razlog ponavljanja, a ako stranka za takav razlog sazna prije nego što postupak sudbeni bude dovršen, ali taj razlog 104 Usp. u člancima Z.U.S., supra. Usp. et V. Ivančević, Komentar, supra, pp et s. ne mogne u tijeku postupka uporabiti, taj rok računa se od dana s kojim se odluku dostavi. (b) Onaj drugi, dotično rok naravi objektivne, iznosi pet (5) godina od dana s kojim pravomoćnost odluke nastupi, te se nakon protijeka toga roka ponavljanje ne može više tražiti. Iznimno, i poslije roka od pet godina ponavljanje se može tražiti iz zakonskih naslovâ kaznenoga djela sudca i još nekih osobâ, te dokinuća smjerodavne presude u kaznenoj ili gradjanskoj stvari, kao i utemeljenosti presude na lažnomu iskazivanju. Upravni sud rješava o prijedlogu za ponavljanje postupka u vijeću sastavljenom od pet sudaca, i to u nejavnoj sjednici. Upravni sud odbaciti će prijedlog za ponavljanje postupka s rješenjem ako utvrdi da je takav prijedlog podnijela neovlaštena osoba ili da prijedlog nije pravodoban ili da stranka nije učinila barem vjerojatnim postojanje zakonskoga naslova za ponavljanje. Ako sud prijedlog za ponavljanje postupka ne odbaci, pristupiti će rješavanju po prijedlogu na način da će ga najprije dostaviti protivnoj stranci i zainteresiranim osobama, s pozivom da u roku petnaest (15) dana odgovore na prijedlog. Nakon protijeka roka za odgovor sud će s presudom riješiti o prijedlogu za ponavljanje postupka Usp. u člancima Z.U.S., supra. Glasom pak izričitih odredbenicâ postupnika upravno-sudbenoga, postupak dovršen s presudom ili s rješenjem ponoviti će se na prijedlog stranke s jednoga ili više od ovih naslovâ: 1/ ako stranka sazna za nove činjenice ili nadje ili stekne mogućnost da uporabi nove dokaze na podlozi kakvih bi prijepor bio povoljnije riješen za nju da su takve činjenice dotično dokazi bili iznijeti ili uporabljeni u prijašnjemu sudbenom postupku; 2/ ako je do odluke suda došlo zbog kaznenoga djela sudca ili službenika, dotično namještenika, u sudu, ili je odluka isposlovana s prijevarnom radnjom zastupnika ili punomoćnika stranke, njezinoga protivnika ili protivnikovoga zastupnika ili punomoćnika a takva radnja jest kazneno djelo; 3/ ako je odluka utemeljena na presudi donesenoj u kaznenoj ili gradjanskoj stvari, a ta presuda bude poslije dokinuta s drugom pravomoćnom sudbenom odlukom; 4/ ako je isprava na kojoj se temelji odluka lažna ili lažno preinačena, ili ako je svjedok, vještak ili stranka

118 118 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , pri saslušanju pred sudom dala lažan iskaz, a odluka se suda temelji na takvomu iskazu; 5/ ako stranka nadje ili stekne mogućnost da uporabi prijašnju odluku donesenu u istomu upravnom prijeporu; 6/ ako se (trećoj) zainteresiranoj osobi ne bi dalo mogućnost sudjelovanja u upravnomu prijeporu. Pokretanje ponavljanja postupka. Ponavljanje postupka samo je po zahtjevu, prijedlogu, stranke dopušteno, dakle bilo koje osobe - pojedinca, pravne osobe ili organizacije ili tijela koje u prijeporu mogu postupovni položaj stranke imati, a to su, ponajprije, tužitelj i tuženi, treća zainteresirana osoba, ali i državni odvjetnik, državni pravobranitelj, etc., što znači da se ne imade ponavljanja postupka po službenoj dužnosti (ex offi cio nemo processus renovationem, sine partis postulata nemo processus renovationem ). Prijedlog za ponavljanje podnosi se sudu nadležnom za rješavanje, a to je Upravni sud Republike Hrvatske. U prijed logu za ponavljanje imade se, poglavito, naznačiti: - presudu ili rješenje što ga se donijelo u postupku vrhu kojega se podnosi prijedlog za ponavljanje; - zakonski naslov za ponavljanje i dokaze, dotično okolnosti koje čine vjerojatnim postojanje takvoga naslova; - okolnosti iz kojih proizlazi da je prijedlog podnesen u zakonskomu roku i ono s čim se to dokazuje; - u kojem se smjeru i kolikomu opsegu predlaže promjenu odluke (presuda ili rješenje) što ih se donijelo u postupku vrhu kojega se ponavljanje traži. (7) (Osobita postupanja upravno-sudbena) Pod ovakvom rubrikom, kao što je to osobita postupanja upravno-sudbena, imade se, s obzirom na njihovu pravno-teoretsku važnost i praktičku raznolikost u suvislosti zaštite pravâ, neka pitanja osebujna razmotriti, a to su, s jedne strane, ona koja se tiču, uglavnom, osiguranja obvezatnosti u upravnomu prijeporu donijetih sudbenih presudâ, i s druge strane, ona koja se tiču zaštite ustavnih pravâ i temeljnih slobodâ u postupku pred upravnim sudom, dotično općinskim sudom. Situacije u svezi s osiguranjem obvezatnosti presuda sudbenih veoma su osebujne. Za takve situacije pripadaju stranci stanoviti pravni putovi, a poglavito: (a) mogućnost i dopustivost da sud sam riješi upravnu stvar (prijepor pune jurisdikcije); (b) nadoknadjivanje štete i povrat stvari; (c) nadomješćivanje upravnog akta s odlučenjem sudbenim. Zaštitu slobodâ i pravâ što ih se zajamčuje s Ustavom osigurava se i postupku po upravnim prijeporima, s tim što se tu razlikuje, što po crti pravnoga naslova, što po crti nadležnosti, dva slučaja, i to: (a) slučaj (ka)da su takve slodobe i prava povrijedjeni s konačnim pojedinačnim aktom, a nije osigurana druga sudbena zaštita za koji se propisuje nadležnost Upravnoga suda, te obvezatnost postupanja po pravilima upravnoga prijepora; (b) slučaj (ka)da do povrede slobodâ i pravâ dodje s nezakonitom radnjom službene osobe u tijelu uprave, dotično odgovorne osobe u pravnoj osobi, a nije osigurana druga sudbena zaštita za koji se propisuje nadležnost općinskoga suda, ali uz obvezatnost postupanja po pravilima upravnoga prijepora 106. (8) Ističe se prije svega mogućnost i dopustivost da sud sâm riješi upravnu stvar (prijepor pune jurisdikcije). Sukladno odredbama postupnika upravno-sudbenoga dopušteno je sudu nadležnom za odlučivanje o upravnim prijeporima, kada nadje da se imade osporeni upravni akt poništiti, uz pretpostavke da priroda stvari to dopušta a podatci postupka daju pouzdanu podlogu za to, s presudom riješiti upravnu stvar (prijepor pune jurisdikcije). Takva presuda u svemu nadomješćuje upravni akt što ga se s presudom poništi. Proizlazi da se, uz ispunjenost nekih pretpostavki, svaki prijepor o zakonitosti smije u prijepor pune jurisdikcije pretvoriti, što znači da sud s presudom riješi samu upravnu stvar in merito. Pretpostavkama su za takvo postupanje upravno-sudbeno, i to: (i) okolnost da se prema ocjeni sâmoga suda mora osporeni upravni akt poništiti, što znači da je in concreto sudbena ocjena zakonitosti upravnoga akta ispala u prilog zahtjevu iz tužbe; (ii) okolnost da priroda stvari o kojoj odlučuje omogućuje sudu sa svojom presudom riješiti sâmu upravnu stvar: riječ je o prirodi sâme upravne stvari - u sugledu pravnomu, činjeničnomu, dokaznomu, etc. Načelno 106 Usp. u člancima Z.U.S., supra. -

119 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , bi, npr., bilo dopustivim da sud s presudom nadomjesti upravni akt s kojim se odlučuje o pravima tužitelja kao hrvatskoga branitelja domovinskoga rata, što ne bi bilo slučajem da sud s svojom presudom nadomjesti odlučenje o putnoj ispravi za stranca; (iii) okolnost da podaci postupka daju pouzdanu podlogu sudu za to da upravni akt nadomjesti sa svojom odlukom: takvu pouzdanu podlogu čine ukupni podatci do kojih se tijekom provodjenja postupka dodje, dakle, ne samo činjenično gradivo što ga se u postupku oblikovalo, već i podatci o zbiljskim mogućnostima da sud postupi na odnosni način; Uz odnosne pretpostavke sud je ovlašten na rečeni način postupiti neodvisno o upravnoj grani, vrsti poslovanja upravnoga, vrsti djelatništva s kakvim se tijela državne uprave i pravne osobe s javnim ovlastima bave. (8-a) Zatim se ističe probleme nadoknadjivanja štete i povrata stvarî u upravnomu prijeporu ili u svezi s upravnim prijeporima. Glasom izričite odredbe postupnika upravno-sudbenoga, u upravnom prijeporu može se tražiti naknadjivanje štete i povrat oduzetih stvarî ako je tužitelju šteta nanijeta, dotično stvari oduzete, s ovršenjem akta što ga se s tužbom osporava. Obično će takav spor biti vodjen uz prijepor o zakonitosti, dakle kao prijepor koji je adhezijske naravi, i to, dakako, kao prijepor pune jurisdikcije, što znači da bi sud u upravnom prijeporu u povodu jedne tužbe i u jednom prijeporu odlučio o dva tužbena zahtjeva - o zahtjevu za poništaj upravnoga akta s naslova nadzora nad njegovom zakonitošću kao o glavnomu predmetu prijepora, te i o nadoknadjivanju štete ili povratu stvarî kao o adhezijskomu predmetu ali kao prijepor pune jurisdikcije. Mogućnost što ju se s takvim institutima otvara tužitelju, dotično da s tužbom traži, uz ništenje upravnoga akta, i naknadjivanje štete ili povrat oduzetih stvarî - što se prouzroči s ovršenjem upravnoga akta o kojemu teče upravni prijepor, znači svakako uvaženje obzira ekonomičnosti u postupanju upravno-sudbenomu: naime, za slučaj da nadležni sud riješi pitanje nadoknade štete ili povrata stvarî u upravnomu prijeporu, čini suvišnim, ali i nedopustivim (non bis in idem), vodjenje gradjanske parnice o takvim zahtjevima. S motrišta zaštite sudbene u ukupnosti, treba smatrati poželjnim da se zahtjev za nadoknadjivanje štete ili za povrat oduzetih stvarî postavlja u tužbi s kojom se osporava upravni akt - u ovršenju kojega i jest došlo do nanošenja štete tužitelju, ili do oduzimanja njegovih stvari. Medjutim, glasom izričitih odredbi postupnika upravno-sudbenoga, obvezatnim je za slučaj takvih traženjâ, u tužbi staviti odredjeni zahtjev u svezi s povratom stvarî ili s visinom pretrpljene štete. O zahtjevu tužitelja za nadoknadjivanje štete i povrat stvari sud odlučuje s presudom s kojom se osporeni upravni akt poništava, što znači da se o zahtjevu rješava samo ako je, uvažavajući tužbu, sud poništio upravni akt, dašto uz sve one pretpostavke što ih se naznačilo. Proizlazi da će izreka takve sudske presude sadržavati dvije razlučljive točke. Prva točka izreke odnositi će se na uvaženje tužbe i, slijedom tomu, na poništaj onoga akta što ga se s tužbom osporilo (prijepor o zakonitosti), a druga točka na odlučenje o zahtjevu za nadoknadjivanje štete ili povrat oduzetih stvarî, što uključuje da se izreče kakvu se štetu, od strane koga i na koji način imade tužitelju nadoknaditi, ili kakve se stvari imade tužitelju vratiti (prijepor pune jurisdikcije). Ako pak podatci postupka ne bi pouzdanu podlogu za to pružali, sud će po pitanju nadoknadjivanja štete ili povrata stvari, tužitelja uputiti na put redovite gradjanske parnice. En résumé, u upravnomu prijeporu sud je, u svezi s mogućnošću da odlučuje i o zahtjevima za naknadjivanje štete ili za povrat oduzetih stvarî, vezan u dvostrukomu smislu riječi. Vezan je prvo s tim što o zahtjevu ne može odlučiti ako ne bi tužbu uvažio i osporeni upravni akt poništio, i drugo, s tim što i u slučaju da prihvati zahtjeve iz tužbe i poništi osporeni upravni akt, mora za odlučivanje o naknadjivanju štete ili o po-

120 120 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , vratu stvari u podacima postupka raspolagati s pouzdanom podlogom za to. (8-b) Nadomješćivanje upravnog akta s odlučenjem sudbenim jest još jednim slučajem onih zasebnih postupanjâ upravno-sudbenih. Naime, iz načela o obvezatnosti presudâ, dotično odlukâ, što ih sud donese u upravnomu prijeporu, proizlazi da je javno-pravno tijelo čiji je akt poništen s presudom dužno u svemu postupiti sukladno sudskoj odluci. Najvažnijim je pravnim učinkom poništavanja upravnoga akta protiv kojega se upravni prijepor vodilo sastoji u tome što se predmet vraća u stanje u kome se nalazio prije nego što je poništeni akt bio donesen. Zbog toga, ako prema prirodi stvari koja je bila predmetkom spora umjesto poništenog upravnog akta treba donijeti drugi, te je nadležno javno-pravno tijelo dužno donijeti ga bez odgode, a najkasnije u roku 30 (trideset) danâ, računajući od dana dostavljanja presude. To je tijelo pri tomu, kao što je to rečeno, vezano s pravnim shvaćanjima suda, kao i s primjedbama suda u svezi s postupkom. Slijedom tomu, nadležno tijelo ili pravna osoba dužno je u rješavanju one upravne stvari u svemu postupiti prema pravnom shvaćanju koje je došlo do izražaja u sudbenoj odluci vrhu, kao i prema onim primjedbama što ih je sud stavio u svezi s postupkom, dakle ispraviti nedostatke u svojemu postupanju. Nadležni sud dužan je pak u presudi s kojom poništava upravni akt, što znači prije svega u razlozima presude, dati javnopravnim tijelima odredjene, dostatno jasne, i osebujno razradjene smjernice za postupanje u ovršenju takve presude. U tomu smislu, očekuje se, što bi trebalo smatrati najnormalnijim slučajem, da se nadležno tijelo pridržava u svemu donesene presude i da u izvršenju takve presude donese drugi ali zakoniti upravni akt. (8-c) Postupnik upravno-sudbeni sadrži odredbe s kojima se u svezi s tim zasebno uredjuje dvije moguće ali raznovrsne situacije, i to: (i) situaciju koja može nastati ako nadležno tijelo nakon što njegov upravni akt bude poništen donese drugi upravni akt protivno pravnom shvaćanju suda dotično primjedbama suda vrhu postupka; (ii) situaciju ako nadležno tijelo namjesto poništenoga upravnog akta ne donese u odredjenom roku novi upravni akt, dakle: (a) Prvo, imade se postupanje nadležnog organa protivno pravnom shvaćanju suda, dotično primjedbama suda u pogledu postupka. Ako nadležno tijelo nakon poništenja upravnog akta donese novi upravni akt, ali protivno pravnom shvaćanju suda, ili protivno primjedbama suda u svezi s postupkom, pa tužitelj podnese novu tužbu, sud poništava osporeni upravni akt i, u pravilu, sam rješava stvar s presudom. Takva presuda u svemu nadomješćuje akt nadležnoga tijela, s tim da o tomu sud izvještava tijelo koje obavlja nadzor nad radom tijela koje je upravni akt donijelo. (b) Drugo, imade se propuštanje nadležnog tijela da u ovršenju sudbene odluke donese novi upravni akt. Kada je namjesto poništenoga upravnoga akta potrebito donijeti drugi akt, nadležno tijelo dužno je takav akt donijeti odmah, a najkasnije u roku 30 (trideset) dana od dana s kojim presuda bude dostavljena. U takvomu slučaju, dakle ako novi pravni akt ne bude donesen uopće ili ne bude donesen u odredjenomu roku, stranka može sa zasebnim podneskom tražiti donošenje takvoga akta. Ako nadležno tijelo ne donese akt ni u roku od sedam dana od toga traženja, stranka može tražiti donošenje takvoga akta od suda koji je donio presudu. Postupak prema potonjemu zahtjevu (toč. (b)) teče na način da sud zatraži od nadležnoga tijela obavještenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije donio. Nadležno tijelo dužno je dati takvo obavještenje odmah, a najkasnije u roku od sedam (7) dana. Ako nadležno tijelo ne postupi na takav način, dotično to ne učini, ili ako obavještenje što ga se dalo po mišljenju suda ne može nepostupanje po sudbenoj presudi opravdati, sud će

121 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , donijeti rješenje koje u svemu nadomješćuje akt nadležnoga tijela. Sud će takvo rješenje dostaviti i tijelu nadležnom za ovršenje, obavješćujući o tomu istodobno i tijelo koje je vlastno funkciju nadzora obavljati. Tijelo nadležno za ovršenje dužno je bez odgadjanja takvo rješenje ovršiti. Unatoč tomu, i protivno takvoj zakonskoj obvezi, može se dogoditi da nadležno tijelo o zahtjevu stranke ne donese rješenje, dotično ne riješi o njezinoj žalbi. Provoditi pri tomu strogo pravilo da se upravni prijepor može pokrenuti samo protiv upravnoga akta, značilo bi uskratiti upravno-sudsku zaštitu stranci prema čijem zahtjevu nadležno tijelo nije u upravnom postupku donijelo nikakav akt. Stoga se, polazeći s motrišta da nerješavanje postavljenoga zahtjeva - šutnja uprave - predstavlja nezakonitost svoje vrsti, propisuje da se uz predpostavke što ih postupnik odredjuje, upravni prijepor može pokrenuti i kada nadležno tijelo ne donese o zahtjevu, dotično o žalbi, stranke odgovarajući upravni akt, dakle: (a) Ako tijelo drugostupanjsko u roku 60 (šestdeset) dana, ili u s propisom odredjenomu kraćem roku, ne donese rješenje prema žalbi stranke protiv prvostupanjskog rješenja, a ne donese ga ni u daljnjem roku od sedam dana po ponovljenom traženju stranka može pokrenuti upravni prijepor kao da joj je žalba odbijena. Na isti način može stranka postupiti i kad na njezin zahtjev nije donijelo rješenje prvostupanjsko tijelo protiv čijega se akta ne imade pravo žalbe. Osebujnost je narečenoga roka od 60 danâ, kao i onoga od 7 danâ, u tome što stranka mora čekati da takvi rokovi proteknu kako bi mogla poduzimati potrebite radnje, dotično podnijeti tužbu. Ali, nakon što takvi rokovi proteknu, tužitelj stječe mogućnost podizati tužbu bez obzira na sa zakonom utvrdjeni tužbovni rok od 30 dana. Naime, kao što se znade, prema izričitoj odredbi postupnika, rok za tužbu se računa od dana s kojim se upravni akt stranci dostavi, a budući da se u takvim slučajevima ne imade nikakvoga akta, pa ni dostavljanja, to tužitelj može tužbu podnijeti u bilo koje vrijeme unutar možebitnih zastarnih rokova. (b) Kad sud nadje da je tužba što ju se podnese zbog šutnje uprave opravdana s presudom će uvažiti tužbu i narediti da se donese rješenje i u kojemu smislu. Iz toga proizlazi da sud ne imade ovlast, uvažujući tužbu zbog šutnje uprave, odmah donositi svoju odluku koja bi odlučenje nadležnoga tijela nadomjestila. Ako dakle nadležno tijelo u ovršenju sud ske presude ne donese akt odmah, a najkasnije u roku 30 dana, stranka može sa zasebnim podneskom tražiti donošenje takvoga akta. Ako ono tijelo ne donese akt ni za sedam dana od toga traženja, stranka može tražiti donošenje takvoga akta od suda koji je donio presudu. (c) U svezi s takvim zahtjevom, sud će zatražiti od nadležnoga tijela obavještenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije donijet. Ako dano obavještenje prema mišljenju suda ne opravdava nepostupanje po sudskoj presudi, sud će donijeti rješenje koje u svemu akt nadležnoga tijela nadomješćuje. Takvo se rješenje dostavlja i u ovom slučaju tijelu nadležnom za ovršenje, koje ga je dužno bez odgadjanja ovršiti, a istodobno obavješćuje se o tomu i tijelo koje imade nadzorne ovlasti naspram tijelu nadležnomu 107. (9) Zaštitu sloboda i prava što ih se zajamčuje s Ustavom osigurava se i u postupku po upravnim prijeporima, i vrhu toga nešto je osebujnijim onaj drugi slučaj, naime kada se slobode i prava zajamčene s ustavom povrijedi s nezakonitom radnjom službene osobe u tijelima državne vlasti, ili pak ovlaštene osobe u poduzećima i drugim pravnim osobama, tada se postupak za zaštitu sloboda i prava pokreće s tužbom zbog nezakonite radnje, ako nije osigurana druga sudbena zaštita. Tužbu za zaštitu sloboda i prava zajamčenih ustavom podnosi osoba prema kojoj je radnja poduzeta. Ako ta osoba ne može sama pod- 107 Za osiguranje obvezatnosti sudbenih presudâ, nadoknadjivanje štete, etc. - usp. u člancima Z.U.S., supra. Usp. et V. Ivančević, Zakon o upravnim sporovima, supra, pp et s. -

122 122 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , nijeti tužbu zbog nezakonite radnje, tužbu može podnijeti njezin bračni drug, dijete, roditelj ili drugi bliski srodnik. Tužbu se podnosi sve dok radnja traje, a o takvoj tužbi odlučuju općinski sudovi kao nadležni. U tužbi za zaštitu zbog nezakonite radnje treba navesti: oznaku suda, oznaku stranaka s prebivalištem, odnosno sjedištem stranaka, oznaku nezakonite radnje (mjesto, vrijeme i prema mogućnosti počinitelj radnje), dokaze o učinjenoj radnji i tužbeni zahtjev. O tužbi za zaštitu zbog nezakonite radnje odlučuje općinski sud na čijem je području radnja učinjena, i to u vijeću sastavljenom od trojice sudaca. Nadležni sud postupa prema tužbi hitno i na način kojim se, čuvajući načela postupka, osigurava uspješnu zaštitu prava i interesa građana i tijela državne vlasti, odnosno poduzeća i drugih pravnih osoba od onih nezakonitih radnji. Postupak pred nadležnim sudom teče na način da sud bez odgode dostavlja tužbu na odgovor tijelu državne vlasti, dotično poduzeću ili drugoj pravnoj osobi koja je učinila radnju. Odgovor na tužbu dostavlja se u roku koji odredi sud. Sud može, prema okolnostima slučaja, o tužbi donijeti odluku odmah i bez predhodne dostave tužbe na odgovor, ako podatci tužbe daju za to pouzdani temelj. Vrhu postupka važnim su i ove pojedinosti: (a) O osnovanosti tužbovnoga zahtjeva sud odlučuje s presudom. Kada sud prihvati tužbovni zahtjev donosi presudu s kojom zabranjuje daljnje vršenje nezakonite radnje i prema potrebi nalaže uspostavu stanja kakvo je bilo prije nego što se takvu radnju poduzelo. (b) Protiv odluke suda, s kojom odlučuje o tužbi za zaštitu od nezakonite radnje, stranke mogu podnijeti žalbu u roku tri (3) dana od dana dostave odluke. Žalbu se podnosi općinskomu sudu koji je odluku donio, a o žalbi odlučuje županijski sud kao sud drugostupanjski. (c) Žalba ne odgadja ovršenje odluke, ali sud može odgoditi ovršenje ako prema okolnostima slučaja ocijeni da je to potrebito. (d) Protiv odlukâ donesenih u postupku zaštite od nezakonitih radnji nije dopuštena revizija. Ovršnu presudu s kojom se zabranjuje daljnje obavljanje nezakonite radnje i nalaže uspostavu prijašnjega stanja, tijelo državne vlasti, dotično poduzeće ili druga pravna osoba, dužni su ovršiti u roku tri dana od dana dostave izvršne presude. Protiv službene osobe, dotično odgovorne osobe u tijelu državne vlasti, dotično u poduzeću ili drugoj pravnoj osobi, koja ne izvrši izvršnu presudu u odredjenomu roku, pokrenuti će se postupak zbog teže povrede radne dužnosti, a može ju se kazniti i s novčanom kaznom. U takvim slučajevima ovršenje se provodi glasom odredaba Ovršnoga zakona Sažetak Obradba problematike upravne sudbenosti iziskivala je ponajprije razmatranja opće teorije o upravnomu sudovanju, i to kako u Europi tako i u našim, hrvatskim zemljama. S tim u svezi naročiti se naglasak stavilo na počelne odrednice upravnoga sudovanja, vrsti upravnoga sudovanja (redovito i upravno), te na upravni prijepor kao središnju kategoriju kako upravnoga sudovanja tako i upravno-sudbenoga umovanja. Zatim su slijedila izlaganja o zasebnim pitanjima upravnoga sudovanja u nas, u koju se svrhu, ali samo sažeto, razmotrilo tijek upravnoga prijepora u smislu sada važećega Zakona o upravnim sporovima, s posebnim osvrtom na upravno-sudbenu tužbu, stranke u upravnomu prijeporu, usmenu raspravu i odlučenja sudbena. Razmatranje upravnoga prijepora glasom prava hrvatskoga iziskivalo je osvrt i na neka osebujnija pitanja, kao što su osiguranje obvezatnosti sudbenih odlučenjâ, zatim sudbena zaštita protiv šutnje uprave, te i sudbena zaštita s ustavom zajamčenih slobodâ. S razlo- 108 Usp. u člancima Z.U.S., supra, u svezi s odredbama Ovr.Z., supra. Usp. et V. Ivančević, Komentar, supra, pp et s. -

123 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , ga toga, najprije se analiziralo problem kako osigurati da tuženo tijelo u cijelosti postupi po presudi Upravnoga suda, što će reći po njegovim pravnim shvaćanjima i primjedbama vrhu postupka, zatim i problem šutnje uprave, što će reći problem kako osigurati da stranka dodje do akta u rješavanju njezine pojedinačne upravne stvari, a i zaštitu temeljnoga prava i slobode povr jedjenih s pojedinačnim aktom ili radnjom u slučajevima kada nije druga sudbena zaštita osiguranom. (Rukopis je bio dovršen (dio I. i dio II.) koncem rujna godine u Zagrebu). POPIS IZVORA A/ LITERATURA xx. Juraj ANDRASSY, Medjunarodno pravo, Školska knjiga, Zagreb, xx. Wolfgang ABENDROTH, Der demokratische und soziale Rechtsstaat als politischer Auftrag, u M. Tohidipur hrsg., Der buergerliche Rechtsstaat..., infra, pp xx. Branko BABAC, Ogled o nekim problemima konstituiranja upravnoga postupovnog prava, in Pravni vjesnik, Osijek, 1-4/1997, pp xx. Branko BABAC, Neka razmatranja o odrazu rada pučkoga pravobranitelja na djelovanje vlade kada s motrišta škodljivosti za gradjane procijenjuje čine ili propuste javnih vlasti, in Pravni vjesnik, Osijek, 1-4/1995, pp xx. Branko BABAC, Obnova hrvatskoga gradjanskog društva - Politička kontrola i državna uprava, Pravni fakultet Sveučilišta Josip Juraj Strossmayer u Osijeku, Osijek, xx. Branko BABAC, O nekim općim problemima koji se tiču razgraničenja jurisdikcije ustavno-sudbene i jurisdikcije mediateurske u domeni promicanja ljudskih prava i temeljnih sloboda - Slučaj prava hrvatskoga, Pravni vjesnik, Osijek, 1994., pp xx. Branko BABAC, Sur quelques problèmes généraux concernant la délimitation entre la juridiction de la Cour constitutionnelle (ci-après: la juridiction constitutionnelle-judiciaire ) et la juridiction du Médiateur dans le domaine de protection des droits et des libertés fondamentales - Le cas du droit croate, in Travaux du IVe Rencontres informelles des médiateurs européens, Paris, mars xx. Branko BABAC, O nekim općim problemima uobličavanja političko-upravnoga ustrojstva u svezi s uobličavanjem nacionalnih strategija razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog društva - Teorijske i znanstveno-istraživačke osnove, Zbornik Pravnoga fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1992., 1/92, pp (I.); 2/92, pp (II.). xx. Branko BABAC, O oblikovanju političkoupravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, u zborniku Reforma lokalne samouprave, Zakonitost Zagreb ed., Zagreb, 1990., pp xx. Branko BABAC, Institucionalizacija političke kontrole nad državnom upravom u nas, Pravni vjesnik, (I.)1/87, pp , (II.)2/87, pp xx. Franjo BAČIĆ, Krivično pravo - Opći dio, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1995.(1986.). xx. Vladimir BAYER, Kazneno procesno pravo - Odabrana poglavlja, M.U.P. Republike Hrvatske, Zagreb, xx. Robert BIERSTEDT, The Social Order, McGraw-Hill, N. Y., 1974.(1957.). Francis-Paul BENOIST, Le droit administratif français, Dalloz, Paris, xx. Ivan BEUC, Povijest institucija državne vlasti Kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, xx. Robert BONNARD, Précis de droit administratif, Paris, xx. Ivo BORKOVIĆ, Upravno pravo, Informator, Zagreb, xx. Milan BOSANAC et al. eds., Rječnik sociologije i socijalne psihologije, Informator, Zagreb, 1977.

124 124 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , xx. Hartweg BUELCK, Abhaengigkeit und Selbststaendigkeit der Verwaltung, u Fr. Morstein-Marx hrsg., Verwaltung..., infra, pp xx. Gerald CAIDEN, Administrative Reform: A Prospectus, Bruxelles, Revue internationale de sciences administratives, 1-2/1978. xx. Leon DUGUIT, Le droit social, le droit individuel et la transformation de l état, F. Alcan, Paris, xx. Leon DUGUIT, Les transformations du droit public, A. Colin, Paris, xx. Adémar ESMEIN, Éléments de droit constitutionnel - Français et étranger, Recueil Sirey, Paris, 1921.(1895.). xx. Gerard FARJAT, Ordre public économique, R. Pichon et R. Durand-Auzias, Paris, xx. Jean-Michel de FORGE, Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, xx. Ernest FORSTHOFF, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, I., Verlag C. H. Beck, Muenchen, xx. Ernest FORSTHOFF, Die Umbildung des Verfassungsgesetzes, u M. Tohidipur hrsg., Der buergerliche Rechtsstaat..., infra, pp xx. Patrice GARANT, La réforme de la justice administrative au Quebec, in Revue française de droit administratif, 1/98, pp xx. Aleksandar GOLDŠTAJN, Državni akti i vanjsko-tgovinski ugovori, Informator, Zagreb, xx. Željko HORVATIĆ, Hrvatsko prekršajno pravo de lege lata i de lege ferenda, in M. Batinica et al., Komentar Zakona o prekršajima, Pravni fakultet u Rijeci, Rijeka, 1996., pp xx. Maurice HAURIOU, Précis de droit administratif, Paris, xx. Adolf HUETTL, Wirtschaftlichkeit, u Fr. Morstein-Marx hrsg., Verwaltung, infra, pp xx. Velimir IVANČEVIĆ, O principima upravnoga postupka, Naša Zakonitost, Zagreb, 1/55. xx. Velimir IVANČEVIĆ, Karakter tužbe i presude u upravnomu sporu, Naša zakonitost, Zagreb, 4/55. xx. Velimir IVANČEVIĆ, Odgovornost države za štetu nanesenu gradjanima protupravnim ponašanjem službenih osoba, Naša zakonitost, Zagreb, 1-2/64. xx. Velimir IVANČEVIĆ, Institucije upravnoga prava, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, xx. Velimir IVANČEVIĆ, Teorija administrativnoga ugovora, u A. Goldštajn, Investicije, Informator, Zagreb, 1969., pp xx. Velimir IVANČEVIĆ, Milivoj IVČIĆ i Ivan LALIĆ, Zakon o upravnim sporovima s komentarom i sudskom praksom, Narodne novine, Zagreb, xx. Velimir IVANČEVIĆ, Načela upravnoga procesnog prava u usporedjenju s načelima sudskih procesa, Poslijediplomski studij iz upravno-političkih znanosti na Pravnomu fakultetu u Zagrebu, Zagreb, 1970., bilješke s predavanja (scripta). xx. Walter JELLINEK, Verwaltungsrecht, Verlag von Julius Springer, Berlin, xx. Gaston JÈZE, Principes généraux de droit administratif, Paris, xx. Mustafa KAMARIĆ, O revokaciji upravnih akata, Godišnjak Pravnoga fakulteta u Sarajevu, Sarajevo, V./57. xx. Natko KATIČIĆ, Pokušaj kibernetičkoga pristupa pravu, Zbornik Pravnoga fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1/73, pp xx. Ernest KERN, Uz današnju problematiku temelja upravnoga prava, u E. Pusić ed., Problemi upravljanja, Naprijed, Zagreb, 1971., pp xx. Ivo KRBEK, Stranka u upravnom postupku, J. Š., Zagreb, xx. Ivo KRBEK, Upravno pravo I., J. Š., Zagreb, 1929.

125 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , xx. Ivo KRBEK, Diskreciona ocjena, H.A.Z.U., Zagreb, xx. Ivo KRBEK, Sudska kontrola naredbe, H.A.Z.U., Zagreb, xx. Ivo KRBEK, Dioba vlasti, Hrvatski bibliografski izdavački zavod, Zagreb, xx. Ivo KRBEK, Upravni akt, H.A.Z.U., Zagreb, xx. Ivo KRBEK, Pogrešni upravni akti prema novomu zakonu o općemu upravnom postupku, Zbornik Pravnoga fakulteta u Zagreb, Zagreb, 1/57. xx. Ivo KRBEK, Ustavno sudovanje, H.A.Z.U., Zagreb, xx. Ivo KRBEK, Upravno pravo, knjige (I./1955.), (II./1957.), (III./1957.), S. A., Beograd.. xx. Ivo KRBEK, Pravo javne uprave, Birozavod, Zagreb, I.(1960.), II.(1961.), III.(1962.). xx. Richard KUNZE, Sachgerechtigkeit, u Fr. Morstein-Marx hrsg., Verwaltung, infra, pp xx. Andre de LAUBADÈRE, Traité de droit administratif, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, xx. Niklas LUHMANN, Gesellschaftliche und politische Bedingungen des Rechtsstaats, u M. Tohidipur hrsg., Der buergerliche Rechtsstaat..., infra, pp xx. Otto MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht, Duncker-Humblot, Leipzig, I., 1914.(1895.), II., 1916.(1896.). xx. Ingeborg MAUSS, Entwicklung und Funktionswandel der Theorie des buergerlichen Rechtsstaats, u Mehdi Tohidipur hrsg., Der buergerliche Rechtsstaat, Suhrkamp Verlag, Frankfurt an Main, 1978., pp xx. Franz MAYER, Neuzeitliche Entwicklung der oeffentlichen Verwaltung, u Fr. Morstein-Marx hrsg., Verwaltung..., infra, pp xx. Franz MAYER, Allgemeines Verwaltungsrecht, Boorberg Verlag, Stuttgart, xx. Charles L. de MONTESQUIEU, De l esprit des lois, Librairie Garnier Frčres, Paris, s. a. xx. Jacques MORCEAU, Les principes généraux de la procedure administrative non contentieuse, Paris, xx. Fritz MORSTEIN-MARX hrsg., Verwaltung, Dunker-Humblot, Berlin, xx. Valérie PÉCRESSE, Les conséquences de l annulation d une décision administrative, in Revue française de droit administratif, 1/98, pp xx. Georges PEISER, Droit administratif, Dalloz, Paris, xx. Stanko PETKOVIĆ, Problem smisla historije, Zbornik Pravnoga fakulteta Sveuči lišta u Zagrebu, Zagreb, 5-6/86, pp xx. Eugen PUSIĆ, Hrvatska središnja državna uprava i usporedni upravni sustavi, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1993.(1961.). xx. Eugen PUSIĆ, Nauka o upravi, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1993.(1961.). xx. Eugen PUSIĆ, Uprava i upravne znanosti u Francuskoj, Zbornik Pravnoga fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1/76, pp xx. Eugen PUSIĆ, Upravni sistemi, 1., 2., Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, xx. Eugen PUSIĆ, Društvena regulacija, Globus, Zagreb, xx. Ernest RASCH, Die staatliche Verwaltungsorganisation, Carl Heymans Verlag, Koeln, xx. Donc RASY, Les frontières de la faute personnelle et de la faute de service en droit administratif français, Librairie generale de droit et de jurisprudence, Paris, xx. Kurt RINGHOFER, Der Verwaltungsgerichtshof, Verlag Styria, Graz, xx. William ROBSON, Justice and Administrative Law, Stevens and Sons Ltd., London, 1951.

126 126 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , xx. Louis ROLLAND, Précis de droit administratif, Dalloz, Paris, xx. Hans RYFFEL, Unperteilichkeit, u Fr. Morstein-Marx hrsg., Verwaltung..., supra, pp xx. Hans RYFFEL, Eigenverantwortlichkeit, u Fr. Morstein-Marx hrsg., Verwaltung..., pp xx. Bernard SCHWARTZ, An Introduction to American Administrative Law, Ocean Publications, N. Y., xx. Herbert A. SIMON, Administrative Behavior, The Free Press, N. Y., (1945.). xx. Herbert SIMON, Donald W. SMITHBURG and Victor A. THOMPSON, Public Administration, A. Knopf, N. Y., 1974.(1950.). xx. Milan SMREKAR, Priručnik za političku upravnu službu u Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji, I. Granitz, Zagreb, 1899., sv. 1.i 2. xx. Smiljko SOKOL i Branko SMERDEL, Ustavno pravo, Š.K., Zagreb, xx. Jovan STEFANOVIĆ, Ustavno pravo F.N.R.J. i komparativno, Š.K., Zagreb, I., II., xx. Ekkehardt STEIN, Staatsrecht, J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Tuebingen, xx. Hans-Joachim STRAUCH, Rechtsstaat und Verwaltunggerichtbarkeit, u M. Tohidipur hrsg., Der buergerliche Rechtsstaat..., pp xx. Petar STROHAL, Iz prakse vijeća za upravne sporove, Naša zakonitost, Zagreb, 2/79. xx. Richard THOMA, Rechtsstaatidee und Verwaltungswissenschaft, u M. Tohidipur hrsg., Der buergerliche Rechtsstaat..., pp xx. Mehdi TOHIDIPUR hrsg., Der buergerliche Rechtsstaat, Suhrkamp Verlag, Frankfurt an Main, xx. Siniša TRIVA, Mihajlo DIKA, Velimir BE- LAJEC, Gradjansko parnično procesno pravo, Narodne novine, Zagreb, xx. Louis TROTABAS, Manuel de droit public et administratif, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, xx. Carl Herman ULE, Rechtsmaessigkeit, u Fr. Morstein-Marx hrsg., Verwaltung..., supra, pp xx. Carl Herman ULE, Gerichtliche Kontrolle, u Fritz Morstein-Marx hrsg., Verwaltung..., supra, pp xx. Georges VEDEL, Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, xx. Georges VEDEL et Pierre DELOVOLVÉ, Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1992., t. 1., 2. xx. Marcel WALINE, Droit administratif, Éditions Sirey, Paris, xx. Max WEBER, Wirtschaft und Gesellschaft - Grundriss der verstehenden Soziologie, J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Tuebingen, 1976.(1922.). xx. Max WEBER, Die protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus, J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Tuebingen, 1976.(1922.). xx. Bogdan ZLATARIĆ, Kontrola rada državne administracije u Danskoj, Naša zakonitost, Zagreb, 9-10/58. xx. Nikola ZUBER, Načelo javnosti i poslovna tajna, Naša zakonitost, Zagreb, 4/74. xx. Srećko ZUGLIA i Siništa TRIVA, Komentar Zakona o parničnom postupku, Narodne novine, Zagreb, xx. Ivan pl. ŽIGROVIĆ-PRETOČKI, Upravno pravo Kraljevina Hrvatske i Slavonije s obzirom na ustav, vlastita naklada, tisak Lavoslav Weiss, Bjelovar, xx. Srećko ZUGLIA, Gradjanski parnični postupak, Školska knjiga, Zagreb, B/ PROPISI (VEĆEGA ZNAČENJA): xx. Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine br. 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01. - xx. Zakon o općemu upravnom postupku, Narodne novine br. 53/91.103/96. - xx. Zakon o upravnim sporovima, Narodne novine br. 53/91., 9/92, 77/92. -

127 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , xx. Zakon o parničnom postupku, Narodne novine br. 53/91, 91/92, 112/99, 117/03. - xx. Kazneni zakon, Narodne novine br. 110/97, 27/98, 50/00, 129/00, 51/01, 111/03, 190/03. - xx. Zakon o kaznenom postupku, Narodne novine br. 62/03. - xx. Zakon o prekršajima, Narodne novine br. 88/02, 122/02, 187/03. - xx. Zakon o državnomu sudbenom vijeću, Narodne novine br. 58/93, 49/99, 31/00, 107/00, 129/00. - xx. Zakon o sudovima, Narodne novine br. 3/94, 100/96, 115/97, 131/97, 129/00, 67/01, 5/02, 101/03. - xx. Zakon o državnomu odvjetništvu, Narodne novine br. 51/01. - xx. Zakon o javnom bilježništvu, Narodne novine br. 78/93, 29/94. - xx. Zakon o odvjetništvu, Narodne novine br. 9/94. - xx. Zakon o sustavu državne uprave, Narodne novine br. 75/93, 48/99, 15/00, 59/01, 190/03, 199/03. - xx. Zakon o državnim službenicima i namještenicima, Narodne novine br. 27/01. - xx. Zakon o hrvatskom državljanstvu, Narodne novine br. 53/91, 70/91, 28/92, 113/93, 207/92, 222/92, 4/94. - xx. Zakon o strancima, Narodne novine br. 109/03. - xx. Zakon o državnim maticama, Narodne novine broj 96/93. - xx. Zakon o oružju, Narodne novine br. 46/97, 27/99, 12/01, 19/02. - Prof.dr.sc. Branko Babac, professeur titulaire à la Faculté de droit de l Université J.J.Strossmayer à Osijek, ancien ministre et défenseur plébéien croate SUR LA NATURE, L UTILITÉ ET LA SIGNIFICATION DE LA PROTÉCTION JURIDIQUE DANS LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE GÉNÉRALE - II PARTIE RÉSUMÉ L étude de la problématique de l autorité judiciaire administrative exige en premier lieu la prise en considération de la théorie générale sur ce sujet et ce, tant en Europe qu en pays croates. En relation avec ce point on a mis l accent plus particulièrement sur les principes de l autorité judiciaire administrative, ses catégories (régulière et administrative), ainsi que le contentieux administratif considéré comme la catégorie centrale tant en soi, que comme sujet de reflexion administrativo- juridique. S ensuivent les exposés sur les questions particulières de l autorité judiciaire administrative chez nous, dans le but, et de manière concise, de considérer le cours du litige administratif au sens de la Loi en vigueur sur ce sujet avec une vue particulière sur le recours administratif contentieux, les parties dans le contentieux administratif, la procédure orale et la décision de justice. La considération du contentieux administratif selon droit croate a exigé une vue rétrospective sur quelques questions particulières, telles que les garanties de l application des décisions de justice, la protection judiciaire contre le silence de l administration, la protection judiciaire des libertés constitutionnelles.

128 128 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , Pour cette raison, on analyse en premier lieu le problème de savoir comment garantir que le corps administratif prévenu respecte entièrement la décision du tribunal administratif, ainsi que ses interprétations et remarques juridiques. Ensuite sur le problème du silence de l administration c est à dire comment assurer que la partie plaignante puisse avoir accès aux actes concernant son affaire administrative particulièr, ainsi que la protection de ses droits et libertés fondamentaux lésés par les actions judiciaires dans les cas où aucune autre protection judiciaire n est assurée. Mots clés: procédure administrative générale, droit administratif procédural, litige, procédure contentieuse, contentieux administratif, procédure administrativo judiciaire, autorité judiciaire administrative. Dr. sc. Branko Babac, Ordentlicher Professor der Fakultät für Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj Strossmayer, ehemaliger Justizminister und Ombudsman der Republik Kroatien ZUR NATUR, ZUM ZWECK UND ZUR SCHUTZRECHTLICHEN BEDEUTUNG DES ALLGEMEINEN VERWALTUNGSVERFAHRENS (DER II. TEIL) ZUSAMMENFASSUNG Auseinandersetzung mit der Problematik der verwaltungsrechtlichen Gerichtsbarkeit setzte eine vorangehende Untersuchung der Theorie über Verwaltungsgerichtsbarkeit voraus, wie in Europa, so auch in den Ländern Kroatiens. Ein besonderer Akzent wurde auf Grundsätze der Verwaltungsgerichtsbarkeit, Arten der Verwaltungsgerichtsbarkeit (ordentliche und Verwaltungsgerichtlichkeit), sowie auf Verwaltungsstreitigkeit als wesentliche Kategorie nicht nur der Verwaltungsgerichtlichkeit, sondern auch des verwaltungsgerichtlichen Denkens. Danach folgten Auslegungen einzelner Fragen der Verwaltungsgerichtsbarkeit bei uns, zu wlchem Zweck der Verlauf des Verwaltungsverfahrens im Sinne des geltenden Gesetzes über Verwaltungsstreitigkeit kurz erfasst erörtert wurde, mit besonderem Rücksicht auf die Verwaltungsklage, die Parteien im Verwaltungsverfahren, die mündliche Verhandlung und Gerichtsurteile. Die Untersuchung der Verwaltungsstreitigkeit nach kroatischem Recht verlangte auch eine Erörterung von besonderen Fragen, wie die Frage der Sicherung der Verbindlichkeit von Gerichtsentscheidungen und der gerichtliche Schutz gegen das Schweigen der Verwaltung sowie der Schutz der durch Verfassung gewährleisteten Freiheitsrechte. Aus diesem Gründe wurde zuerst das Problem analysiert, wie gesichert werden kann, dass der Beklagte völlig in Einklang mit der Gerichtsentscheidung des Verwaltungsgerichtes handelt, dass heißt in Einklang mit seinen rechtlichen Auffassungen und Bemerkungen. Das Problem des Schweigens der Verwaltung bezieht sich auf die Frage, wie der streitenden Partei die Möglichkeit zu gewährleisten ist, zu den für ihre einzelne Verwaltungssache relevanten Akten zu kommen und wie grundlegende Menschenrechte und Freiheiten der durch einen Akt oder ein Handeln Geschädigten zu schützen sind in den Fällen, wenn keine andere Form des gerichtlichen Schutzes gesichert ist. Schlüsselwörter: allgemeines Verwaltungsverfahren, Verwaltungsprozessrecht, Rechtsstreit, Gerichtsverfahren, Verwaltungsstreitigkeit, Verwaltungsgerichtsverfahren, Verwaltungsgerichtsbarkeit.

129 Dr. sc. BRANKO BABAC: O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka - II. dio Pravni vjesnik 20 (1-2): , D. Sc. Branko Babac, Full Professor at the Faculty of Law of the J. J. Strossmayer University in Osijek, former minister and former Ombudsman of the Republic of Croatia ABOUT THE NATURE, PURPOSE AND THE LEGALLY PROTECTIVE MEANING OF THE GENERAL ADMINISTRATIVE PROCEDURE (PART II) SUMMARY The analysis of the problem of administrative judicial procedure requires, first of all, the consideration of the general theory of administrative judicial procedure, both in Europe and in our, Croatian lands. In this connection, special accent has been put on the principles of administrative judicial procedure, types of administrative judicial procedure (ordinary and administrative), and the administrative dispute as the central category of both administrative judicial procedure administrative judicial reasoning. Upon that, specific issues of administrative procedure in Croatia are discussed and for that purpose, if only briefly, the course of an administrative dispute is considered in the sense of the presently valid window for the Law on administrative disputes, with special reference to administrative judicial complaint, parties in the main administrative dispute, oral hearing and judicial decisions. Consideration of the administrative dispute according to the Croatian law also required attention to be paid to some special issues, such as ensuring the obligatoriness of judicial decisions, judicial protection against the silence of the management, and judicial protection of the constitutionally guaranteed freedoms. Therefore, the first step was the analysis of the problem of how to ensure for the sued body to act according to the verdict of the Administrative court, i.e. following its legal conceptions and remarks; how to deal with the problem of silence of the management, i.e. how to make sure that the party gets to the act in the solving of his/her individual administrative issue, and also the protection of the basic rights and freedoms of the injured parties by means of individual acts or actions in cases no other judicial protection has been provided. Key words: general administrative proceedings, administrative procedural law, lawsuits, civil procedure, administrative dispute, administrative judicial procedure, administrative judicature

130

131 Dr. sc. NEDELJKO BOSANAC: Rekonstitucija mini regije Baranja i iznalaženje metodologije za njezin... Pravni vjesnik 20 (1-2): , UDK 338.2(497.5) Izvorni znanstveni rad Prof. dr. sc. NEDELJKO BOSANAC, redoviti profesor Pravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku REKONSTITUCIJA MINI REGIJE BARANJA I IZNALAŽENJE METODOLOGIJE ZA NJEZIN GOSPODARSTVENI RAST I RAZVOJ Za posvemašnji gospodarstveni rast i razvoj mini regije Baranja, potrebno je primijeniti metodologiju forsiranog rasta malih i srednjih poduzeća. Mala i srednja poduzeća?! 1 Evo što se događa u Americi s tim tvrtkama i kako na tomu iskustvu možemo afi rmirati mala i srednja poduzeća u mini regiji Baranja. Ključne riječi: Baranja, mini regija, mala i srednja poduzeća, franšiza. UVOD Negdje sam pročitao da je politička misao Immanuela Kanta ponovno u modi. Velikog filozofa slavi se i kao prvog mislioca globalizacije i oca novovjekovnog kozmopolitizma. Njegovim se političkim idejama ne bave filozofi, već i politolozi, međunarodni pravnici, pa čak i vojni stručnjaci. Takav kozmoplitizam nekako mi je posve imanentan. Ali, sada se želimo baviti mini regijom Baranja. Zašto se želimo baviti pitanjima koja su vlastodršci do poglavito riješavali koristeći vojnu doktrinu stvaranja uvjeta za opskrbu vojne potrošnje i lovnih sadržaja? Zbog čega su ti vlastodršci razvijajući kontrolu svega i svačega zadržali i stvorili jedan 1 Prikaz američkog gospodarstva, Informativna agencija Sjedinjenih Američkih Država, Originalni teks knjige napisao je godine Robert L. McCan, tadašnji predsjednik Centra za obrazovne usluge u Washingtonu D.C. Tekst je iznova napisao i ažurirao William H. Peterson, profesor filozofije poslovanja na Poslovnoj školi Lundy-Fetterman, Sveučilišta Campbell u Buies Creeku u Sjevernoj Karolini. Godine tekst je u potpunosti ažurirao Stewart Ramsey, koji je od godine do bio glavni urednik časopisa Economic Impact Produced by United States Information Service, Embassy of the United States of America. krupni poljoprivredno-industrijski kapacitet Belje? 2 Zašto su razvijali vikendice i zbog čega je najbolji položaj zemljišta usitnjen za kuće za odmor? Što se događalo s domicilnim stanovništvom 3 kojemu su tamo nekih šezdesetih godina administrativnu, socijalnu, zdravstvenu, kulturnu i obrazovnu uslugu preusmjerili iz somborskog središta na osječko općinsko područje? Nekako mi se čini da i nije to tako loše funkcioniralo glede političkog sustava 4 koji je dominirao tih nekoliko desetljeća s jasnim ideologiziranim partijskim ciljevima da se Baranja pretvori u poljoprivrednu sredinu preradbene industrije jeftine radne snage i vikend područje. U strukturi su zaposlenih Baranjaca dominanto zaposleni radili u PIK-u Belje 5, a ostali su 2 Opširnije, Tri stoljeća Belja, HAZU, Osijek, V. Sirotković, Monografija. 3 Rilke, D., Poljoprivredno-industrijski kombinat Belje: uvjeti proizvodnje i rezultati poslovanja , Jugoslavenska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, Lauc, Z., Sistem upravljanja i rukovođenja u Belje PIK, Pravni vjesnik, Pravni fakultet u Osijeku, God. 3 (1987) 1, str Ibidem.

132 132 Dr. sc. NEDELJKO BOSANAC: Rekonstitucija mini regije Baranja i iznalaženje metodologije za njezin... Pravni vjesnik 20 (1-2): , također svoje kooperantske odnose i sadržaje tražili u njemu. Postotno je, barem nakon statističkih izračuna, bila vrlo niska stopa nezaposlenih 6, a mjereno standardom moglo se primijetiti da je gotovo svako domaćinstvo imalo automobil Zastava, živjelo na zemlji u zemljoradničkom domaćinstvu i radilo u Belju ili u upravi, školstvu, zdravstvu, policiji, vojsci i sl. Nekako je sve izgledalo normalno!? Ali, ništa nije bilo normalno, jer na taj bi se način Baranja mogla desetljećima održavati razvijajući se u zaostajanju. I, tada, godine nakon prvih slobodnih demokratskih izbora i pokušaja izlaska iz jednopartijskog u višeslojni politički sustav, ostvarujući stoljetnu težnju Hrvata za svojom državom i samostalnošću, nastupaju realni uvjeti stvarog stanja neriješenih desetljećima egzistirajućih, problema. Nekada mi se čini da je, motreno s aspekta vojnih doktrina, netko u ranim četrdesetim predvidio rubno područje političkih i, kao što smo svjedočili, vojnih implikacija. Sada u vremenima naših nastojanja da se približimo Europi i postanemo ravnopravna članica te porodice, pred nama se nalaze problemi koje je netko cijeli niz godina jednostavno stavljao pod tepih misleći da je Baranja područje od posebne državne skrbi. Mislilo se da će država sama riješiti sve teškoće. Međutim, u demokratskom okruženju i pret političkim aktivnostima naših stranaka, Baranja je ostala visiti u zraku neriješenih problema među kojima dominantnu ulogu danas imaju problemi egzistencije ljudi koji su tu regiju definirali kao svoj zavičaj. Ta se egzistencija (i) dalje narušava jer se stopa nezaposlenosti u Baranji i dalje usložnjava. Belje problematično funkcionira i ne zna se hoće li nekim zakulisnim političkim igrama ono biti prodano ili će egzistirati u množinstvu baranjskih sadržaja među kojima se posebno taj kombinat 7 nadaje kao stožerna 6 Mecanović, I., Belje u funkciji proizvodnje na selu kod individualnih poljoprivrednika, Pravni vjesnik, Pravni fakultet u Osijeku, God. 3(1987) 1, str Zalažem se za Belje u granicama i sadržajem iz godine 1938., s izmijenjenom tehnologijskom strukturom i bez otpuštanja radnika, privatizirano i konkurentno komparativno i tržišno prepoznatljivo. osnovica gospodarstvenog i svakog drugog rasta i razvoja Baranje. Dakle, problem se Baranje očevidno ne može riješiti bez radikalnih poteza, ali ne samo u zakonodavstvu već u cijeloj rekonstituciji te mini regije u Hrvatskoj. Svi relevantni podaci pomoću kojih bi mogli osvijetliti problem Baranje, Vukovara i Knina zadiru u interdisciplinarni 8 karakter. To je tema s kojom bi se trabalo baviti cijelo Sveučilište i posebice Ekonomski, Pravni i Poljoprivredni fakultet. Budući da je za posao rekonstitucije mini regije Baranja potrebno izraditi posebnu metodologiju 9 pomoću koje bi se mogli posebno izdvojiti realni podaci i pokazatelji stanja u Baranji, odlučio sam se za nekoliko sugestija iz makroekonomijskih sadržaja. Ti sadržaji mogu poslužiti kao realna osnovica rasta i razvoja Baranje kao mini regije MALA I SREDNJA PODUZEĆA Za posvemašnji gospodarstveni rast i razvoj mini regije Baranja, potrebno je primijeniti metodologiju forsiranog rasta malih i srednjih poduzeća. Mala i srednja poduzeća?! 11 8 Jedino što je tim urbanim sredinama imanentno je činjenica užasnog ratnog iskustva. Komparativno radi se o posve različitim prirodnim sredinama, ali i sadržajem, pa i zakonima, tu se različitost treba forsirati jer se na taj način mogu stvoriti konkurentne sredine gospodarstvene i društvene privlačnosti. 9 Šumsko bogatstvo Hrvatske, Meridijani, broj 83., od 1. ožujka Gustoća naseljenosti Hrvatske 2001., Meridijani, broj. 77., od 1. rujna Društveni bruto proizvod svijeta 2002., Meridijani, broj. 82., od 1. veljače (op.a., Za Hrvatsku vidi Statistički ljetopis od 2001.) Nacionalna struktura Hrvatske 2001., Meridijani, broj 78., od 1. listopada Pojam mini regija može i (ne) mora tražiti pravno oblikovanje ingerencija županijskog ustroja države. Baraja kao mini regija - Slobodna zona. 11 Prikaz američkog gospodarstva, Informativna agencija Sjedinjenih Američkih Država, Originalni teks knjige napisao je godine Robert L. McCan, tadašnji predsjednik Centra za obrazovne usluge u Washingtonu D.C. Tekst je iznova napisao i ažurirao William H. Peterson, profesor filozofije poslovanja na Poslovnoj školi Lundy-Fetterman, Sveučilišta Campbell u Buies Creeku u Sjevernoj Karolini.

133 Dr. sc. NEDELJKO BOSANAC: Rekonstitucija mini regije Baranja i iznalaženje metodologije za njezin... Pravni vjesnik 20 (1-2): , Godine 1991., tekst je u potpunosti ažurirao Stewart Ramsey, koji je od godine do bio glavni urednik časopisa Economic Impact Produced by United States Information Service, Embassy of the United States of America. 12 Ibidem, op. cit., str. 72 do Možemo li navedene sadržaje percipirati kao baranjske u 21. stoljeću? 14 Moram posebno naglasiti da je zatečena svijest o zvaničnom obrazovanju posve pogrešna jer se tumači kako se kvaliteta može postići samo iz tako oblikovanog obrazovanja, a ne iz vlastitog znanja i stečenog znanja od drugih. Možete li utjecati na tog obrazovnog inertnog mastodonta oblikovanog u instituciju da se mijenja i da pulzira s Evo što se događa u Americi s tim tvrtkama i kako na tom iskustvu možemo afirmirati mala i srednja poduzeća u mini regiji Baranja: 12 Dominantna tema u američkoj povijesti je važnost gospodarstvenih mogućnosti za pojedinca. U 17. i 18. stoljeću ta je tema zadobila oblik javnog obožavanja pionira, pojedinaca ili obitelji koji su nadvladali velike teškoće da bi se negdje u divljini izborili za svoj dom. Ujedinjavajući sve moralne kvalitete junačkog slobodnjaka, za pionira je bilo tipično da uživa u široko otvorenim prostorima golemog američkog kontinenta. U Americi, 19. i 20. stoljeća gospodarstvenog individualizma, su zamišljali, u seoskim sredinama, farmere na svojim posjedima. Gradskog se individualista zamišljalo kao malog trgovca, neovisnog obrtnika ili samopouzdanog profesionalca. 13 Ali, što poduzet ništvo, odnosno osnivanje neovisnog posla, zapravo znači?! U Hrvatskoj još nije nadvladana granica promišljanja o poduzetniku kao nemoralnoj osobi sklona bogaćenju na račun tuđega rada. Dakle, niti u mini regiji Baranja nije stvorena općeprihvaćena sintagma da: svatko može biti poduzetnik! i da svatko ima pravo iskušati svoje znanje. Cijele obitelji su u Baranji siromašne bez mogućnosti da shvate kako bi i sami mogli postati poduzetnici i da imaju sva jednaka prava kupiti na kredit i otplaćivati mnogo godina vrijednosti koje su im potrebne za vlastiti posao. 14 San o vlastitom poslu razvijao se kako se nacija odvojila od partijskog sustava i kako se seosko stanovništvo na rubnim dijelovima gdje se rat dogodio preselilo u strukturi zapošljavanja u grad, i to iz poljoprivredne sredine u druge vrste poslova. Za mnoge te ljude poduzetništvo i dalje ima značenje koje su mu pridavali Amerikanci iz 19. i 20. stoljeća, a to se očituje u izrazima imati trgovinu, biti limar ili imati lječničku i odvjetničku praksu. Ukoliko tomu dometnemo i priču o pokućarcima koji idu od vrata do vrata da bi nakon toga postali uspješni trgovci, tada smo uvidjeli da se takav način stvaranja poduzetništva što prije treba potisnuti. Treba prići vrlo organizacijski i organizirano stvaranju razine uvjeta za određivanje načina i prioriteta za izgradnju malih i srednjih poduzeća. Treba značajno forsirati trend povećanja broja žena u vođenju i posjedovanju malog poduzeća. Raščlamba malih poduzeća s jednim zaposlenim pokazuje da su to honorarne aktivnosti koje su na našim područjima odletjele u nebo i imaju konstantu široko prihvaćenog rada na sivo ili sivoga rada. Mnoga poduzeća nalaze se u pojedinačnom vlasništvu, što znači da je vlasnik i upravitelj tih poduzeća samo jedna osoba. Kad neka osoba odluči otvoriti neovisno poduzeće, onda je ta osoba u potpunosti odgovorna za njegov uspjeh ili propast. Svi profiti pripadaju vlasniku; svi gubici su također njegova ili njezina odgovornost. Ukoliko se pokaže da su gubici veći od ulaganja, pojedinac je odgovoran za njihovo plaćanje, čak, i ako to zadire u njegovu ili njezinu privatnu imovinu. Jedna od prednosti pojedinačnog potreba Baranje ili da i dalje živi na proračunu i elitistički troši? Posebno želim reći da se mora izvršiti restrukturiranje osnovnog i srednjeg obrazovanja (dijelom-privatizirati ga!), a visoko obrazovanje i Sveučilište treba posve rekonstituirati i dovesti ga u svrhu rasta i razvoja društvene i prirodne sredine kao domicila njegova djelovanja. Odgovara li Sveučilište J. J. Strossmayera za uvjete života na domicilu njegova djelovanja, a to je prirodna sredina s preko stanovnika? Ili, ponaša li se ono elitistički, paternalistički, nepotistički spram sredine u kojoj živi i radi? Postoji li političko-partijska svijest na njemu koja upućuje na nedodirljivost njihovih visina?

134 134 Dr. sc. NEDELJKO BOSANAC: Rekonstitucija mini regije Baranja i iznalaženje metodologije za njezin... Pravni vjesnik 20 (1-2): , vlasništva je ta da vlasnik može odluke donositi brzo i konačno, bez konzultacija s bilo kime. A pojedinačni vlasnik plaća prema Zakonu manje poreze i po nižoj stopi. Postoje, međutim, i mane ovakvog načina organiziranja posla. Te se mane u pravilu zrcale u imovini, likvidaciji poduzeća, smrti vlasnika kada prestaje i posao i sl. Međutim, malo poduzeće je često polazišna točka za razvoj novog proizvoda ili usluge; mala poduzeća mogu pojedincu pružiti prigodu za stjecanje iskustva koje osoba može kasnije uporabiti u većim poslovima; mala poduzeća su posebno pogodna za zadovoljavanje osobitih lokalnih potreba; obrtnici mogu proizvoditi pojedinačne proizvode za kupce zasićene masovno proizvedenim robama (npr. ruralni turizam koji se u Baranji počeo pojavljivati više kao ugostiteljska usluga s domaćom hranom i pićem, ali ne još kao obiteljski posao na seoskom domaćinstvu); pojedinačni vlasnici djeluju uvjerljivo na kupca i sl. Ono što je bitno, ta mala poduzeća često prerastu u srednja i velika, pridonoseći tako gospodarstvenoj vitalnosti regije. Točno je da mala poduzeća često propadaju. Ali, pogrešno je što se u našim uvjetima ta propast stigmatizira i donosi sramotu poduzetniku koji često odustaje od inicijative i čitajući njegov primjer drugi se u tim malim sredinama ne odlučuju na svoj posao. Pritišću na druge i društvo da im stvore uvjete za zapošljavanje. Često takva propast postane i pouka za drugu ili treći pokušaj i posao. U našim uvjetima su to pojedinačni slučajevi. Sugeriram da se na području mini regije Baranja otvore svi uvjeti za franšize i lance dućana. Franšiza, praksa osobito primjenjiva na mala poduzeća, uobičajena je u ugostiteljskim poslovima, ona ujedinjuje gospodarstvene sposobnosti velike korporacije s prednostima lokalnog vlasništva. U toj transakciji velika kompanija dopušta pojedincu ili maloj skupini poduzetnika korištenje svog imena, a katkada i njezinog proizvoda u zamjenu za određeni postotak profita. Poduzetnik, koji obično nije zaposlen u matičnoj kompaniji, odgovoran je za upravljanje i vođenje jedne ili nekoliko jedinica nekog većeg lanca. Pojedinačni vlasnik ili vlasnici moraju također preuzeti veći dio rizika povezanog s tim poslom. Franšiza ima svoju cijenu, ali i dobrobit za gospodarstvo. Porast lanca dućana spriječio je razvoj pojedinačnog i partnerskog vlasništva. Lanci trgovina uporabljuju masovnu metodu-kupovinu u velikim količinama, prodaju u velikim omjerima i naglašavaju samousluživanje - čime se omogućuje prodaja robe po nižim cijenama od onih koje imaju male trgovine u pojedinačnom vlasništvu Lanci samousluživanja su, koristeći se nižim cijenama kako bi privukli kupce, istisnuli mnoge male trgovine. Premda postoje i mnoge male i srednje korporacije, veće poslovne jedinice potrebne su za obavljanje određenih usluga. Sa stajališta interesa mini regije Baranja takva velika korporacija može biti Belje koje može jamčiti financijalnu snagu za daljnja istraživanja, rast i razvoj i proizvodnju novih dobara - karakterističnih za tu sredinu. Tada bi Baranja bila preko iskustava, znanstvenoistraživačkog rada i znanja, izuma i tehničkih potencijala ključna za nacionalnu konkurentnost i produktivnost. 15 Za Baranju je neophodan rast i razvoj uslužne i informatičke industrije. Porast zapošljavanja u uslužnom sektoru apsorbirati će nezaposlene i postati izvor radne snage koja je ostala bez posla zbog povećanja proizvodne proizvodnosti. Na osnovicama takvog razvoja pojedinih gospodarstvenih djelatnosti nastaviti će se rast i razvoj strukture gospodarstva koji je zaustavljen godine Npr. Slavonija i Baranja su doživjele posvemašnju promjenu strukture gospodarstva koja se u razdoblju od godine do nije bitno izmijenila. Industrija je povećala 15 Sada je Baranja pod posebnom državnom skrbi i posve sadržajno neprepoznatljiva na tržištu.

135 Dr. sc. NEDELJKO BOSANAC: Rekonstitucija mini regije Baranja i iznalaženje metodologije za njezin... Pravni vjesnik 20 (1-2): , svoje sudjelovanje u ukupnom gospodarstvu sa 31,9% na 35,6%, poljoprivreda je povećala udio s 28, 5 % na 29,7%, šumarstvo s 2,2% na 2,6%, građevinarstvo je smanjilo udio u ukupnom gospodarstvu sa 7,3% na 4,4%. Promet je povećao udio s 7,7% na 8,6%, trgovina je smanjila udio s 16,4% na 13,2%, obrtništvo je također smanjilo svoj udio s 1,8% na 1,2%, dok su komunalne djelatnosti povećale udio u ukupnom gospodarstvu s 1,1% na 2,0%. Evo kako to izgleda motreno sektorski: 16 Još jedan problem - Baranja se nikako statistički ne može posebno egzaktno prikazati. Ta je manjkavost statističkog obuhvata i danas. Baranju se treba novom metodom prikazivati komparativno sa Slavonijom, a ne zajedno. Sektorske promjene u gospodarstvu Slavonije i Baranje u motrenom razdoblju nisu zadovoljavajuće, a danas su katastrofalne. Najviše je povećan udio primarnog sektora, zatim je beznačajno povećan udio sekundarnog sektora, dok je tercijarni sektor smanjio svoj udio u ukupnom gospodarstvu To je karakteristika slabo razvijenog gospodarstva - danas nerazvijenog! U gospodarstvima razvijenijih zemalja pokazatelji su obrnuti. Najveći problem je izostanak sektorskog premještanja radne snage koji kulminira do siromaštva. Takova zatečena struktura ukupnog gospodarstva od do danas više ne postoji! Dakle, sve treba svesti na polazni red veličina iz godine UMJESTO ZAKLJUČKA U svakom slučaju Baranja se mora pokrenuti iznutra, poduzetništvom i malim i srednjim poduzećima, odnosno množinom razmotre - nih privatnih početnih gospodarstvenih inicijativa čiju aktivnost administrativno i metodologijski trebaju tražiti u Belom Manastiru kao središtu svih upravnih zbivanja u Baranji. Predlažem mini parlament sa sjedištem u Belom Manastiru, čije bi ingerencije bile kreativne i razvojne, oslonjene na ekonomijsku politiku Vlade. Posredno bi taj parlament mogao korektivno utjecati na razvojne odluke Vlade glede mini regije Baranje. Članice parlamenta bi bili predstavnici svih stranaka i udruga, poduzetnika, malih i srednjih tvrtki, domaće banke i drugi. Predlažem da se inaugurira Agro banka sa sjedištem u Belom Manastiru i da se uđe u poslovne razgovore s Gradskom bankom u stečaju u Osijeku. Takav model angažiranja domaćeg kapitala u domaću banku posve će odgovarati karakteru mini regije Baranja, ali i suspregnuti strane banke da kontroliraju i suzdržavaju rast i razvoj te gospodarstvene i društvene sredine. Naime, sada je posve jasno da strane banke izravno zaustavljaju investicije u rast i razvoj te da stimuliraju potrošnju stranih roba. Sadašnja je politička slika Baranje neodrži va. Baranja se zemljovidno oslanja na dvije njoj sukladne regije susjednih država, te se u daljnjem razvoju koordinirano, bilateralnim i multilateralnim odnosima s tim