OMBUDSMAN EUROPSKE UNIJE 1

Transcription

1 Prof. dr. sc. Damir Aviani Pravni fakultet u Splitu UDK Kategorizacija članka OMBUDSMAN EUROPSKE UNIJE 1 Uspostavljanje institucije ombudsmana općenito, pa tako i ombudsmana Europske unije (tzv. europski ombudsman) otvara novo poglavlje u odnosima između onih koji vladaju i onih kojima se vlada, između države i građana, između institucija i tijela Eurpske unije i građana, između javnih službenika i javnosti. Ombudsman se javlja u dvostrukoj ulozi. On je podjednako instrument zaštite ljudskih prava, kao i jedinstveni mehanizam demokratske kontrole nad upravom. Jedan od najvažnijih načina na koji ombudsman Europske unije promovira dobru upravu (eng. good administration) jest preispitivanje moguće loše uprave (eng. maladministration, fr. mauvaise administration) i predlaganje nužnih korektivnih mjera kako bi se ispravile greške u radu uprave. U radu se analizira, prvo, proces nastanka i razvoja ombudsmana, i drugo, temeljna pitanja ombudsmana Europske unije, kao što su pravna osnova djelovanja, područje djelovanja, ovlaštenja, postupak preispitivanja mogućih povreda prava i dr. Ključne riječi: ombudsman, uprava EU, zaštita ljudskih prava, dobra uprava, loša uprava 1. UVOD a) OdreĎivanje pojma ombudsmana Termin "ombudsman" je švedska riječ koja se stoljećima rabila za osobu koja predstavlja ili brani interese drugih. 2 Sam izraz vodi podrijetlo iz primitivnog pravnog poretka germanskih plemena, a složenica je od tri riječi OM-BUDS-MAN, gdje je "om" prijedlog koji 1 Objavljeno u Zborniku radova Veleučilišta u Šibeniku, br. 1-2/ Riječ "ombudsman" je švedska opća imenica, a označava predstavnika, zastupnika, povjerenika. Vidi: Engelsk ordbok: Engelsk-svensk / Svensk-engelsk, Norstedts Förlag AB, Uppsala, 1991, str

2 znači "za", "bud" je suma novca koja se plaća kao kazna (odnosno kompenzacija), a "man" je čovjek. Dakle, ombudsman je "čovjek za kaznu (kompenzaciju)", odnosno čovjek koji prikuplja novčane kazne (kompenzacije) od obitelji prekršitelja prava a za račun obitelji oštećene odnosno povrijeđene nepoštivanjem prava. 3 U Švedskoj danas postoji nekoliko stotina različitih službenika koji imaju naziv ombudsman. Ombudsmane imaju sindikati, banke, osiguravajuće kompanije, javni tisak, razne javne i privatne zaklade. Vlada ima svoje ombudsmane za zaštitu potrošača, za zaštitu jednakosti muškarca i žene na tržištu rada, ali također i parlament ima svog ombudsmana pod nazivom justitieombudsman. Osnovni zadatak im je ispitivanje pritužbi građana, u prvom redu na rad javnopravnih tijela (justitieombudsman, vladini ombudsmani), ali i na rad privatnopravnih organizacija (ombudsman za javni tisak, ombudsman osiguravajućih kompanija i dr.). 4 Istovremeno sa širenjem svijesti o potrebi uspostavljanja institucije slične švedskom justitieombudsmanu u pravnim sustavima pojedinih država diljem svijeta, prihvaćao se u raznim jezicima i švedski izraz ombudsman. Međutim, termin ombudsman, koji je, dakle, švedskog podrijetla, dobivao je u drugim jezicima posebnije značenje i odnosio se, u pravilu, na parlamentarnog povjerenika uspostavljenog po uzoru na justitieombudsmana. Kasnije se značenje riječi ombudsman često širilo i na vladine (tzv. egzekutivne) zaštitnike prava građana. Pojmom ombudsman može se označiti institucija koja je u pravilu uspostavljena ustavom ili zakonom, na čelu koje je jedan ili više neovisnih javnih službenika visokog ranga odgovoran parlamentu ili vladi, koji prima pritužbe građana na nezakonito odnosno nepravilno postupanje tijela javne uprave i službenika zaposlenih u tim tijelima ali može postupati i na vlastitu inicijativu, koji ima ovlast da provodi istragu, javno kritizira, preporučuje potrebne 3 U decentraliziranom upravnom sustavu germanskih plemena dvije su kazne izricane prekršiteljima tada još običajnog prava. Prva, prekršitelj prava mogao je presudom plemenskog skupa biti proglašen kao osoba "izvan prava", što je značilo da je svatko ima pravo ubiti. Premda to izgleda okrutno, institucija "izvan prava" je značila napredak jer je bila zamjena za obiteljsku osvetu. Drugi način kažnjavanja predstavljao je daljnji napredak: kao alternativa za instituciju "izvan prava" omogućavala je da obitelj prekršitelja plati određeni novčani iznos obitelji osobe povrijeđene kršenjem prava. Taj se iznos u švedskom jeziku nazivao "bud". "Bud" je pomogao sprječavanju jedne vrste nasilja, ali je prikupljanje "buda" od strane oštećene obitelji moglo izazvati novo nasilje. Zato je imenovana neutralna osoba (nazvana "ombudsman") da prikuplja "bud" za oštećene obitelji. Vidi Anderson, S. V.: Ombudsman Papers: American Experience and Proposals, Berkeley, University of California, 1969, str. 2. str Usporedi: Lundvik, U.: The Swedish Parliamentary Ombudsmen, Stockholm, Justitieombudsman, 1980, 2

3 mjere, i da objavljuje svoja izvješća, ali nema ovlast da poništava, ukida ili mijenja odluku uprave. 5 Pojava ombudsmana otvara novo poglavlje u odnosima između onih koji vladaju i onih kojima se vlada, između države i građana, između javnih službenika i javnosti. Ombudsman se javlja u dvostrukoj ulozi. On je podjednako instrument zaštite ljudskih prava, kao i jedinstveni mehanizam demokratske kontrole nad upravom. 6 Može se reći da ombudsman ima sljedeća osnovna svojstva: a) on je povjerenik parlamenta ili vlade, u pravilu uspostavljen ustavom ili zakonom, funkcionalno neovisan od parlamenta, vlade, političkih stranaka i dr.; b) osnovni mu je zadatak da nadzire rad tijela javne uprave (a ponegdje još i sudova) i njihovih službenika, te da ispituje sadržajnu i postupačnu zakonitost, pravilnost, razumnost i djelotvornost njihovih odluka: c) ispituje pritužbe građana na rad koji nadzire, ali može provoditi istragu i na vlastiti poticaj, d) njegovo postupanje nije formalizirano, e) ima ovlast da utvrđuje nezakonitost ili nepravilnost rada tijela javne uprave, da predlaže nadležnim tijelima mjere koje bi trebalo poduzeti, te da objavljuje svoja izvješća, ali nema ovlast da stavlja izvan snage akte nadziranih tijela. Ombudsman se razlikuje od ostalih institucija zaštite ljudskih i građanskih prava kako po položaju u sustavu državne vlasti, tako i po ulozi i zadacima koje ima, te načinu postupanja i ovlastima s kojima raspolaže. b) Nastanak i razvoj ombudsmana Prvi je ombudsman ustanovljen u Švedskoj godine. Usporedbom tog ombudsmana s određenim službama u starom i srednjem vijeku može se uočiti da zaštitnici građana od nezakonitog odnosno nepravilnog djelovanja uprave nisu tek novovjekovna tvorevina već da njegove preteče nalazimo u ranijim povijesnim periodima i u drugim civilizacijama. Može se kazati da razvoj institucije ombudsmana počinje u starom vijeku (u str. 5 Obrazloženje ove definicije vidi u Aviani, Parlamentarni ombudsman, Split Pravni fakultet u Splitu, Međutim, pojam "ombudsman" često se rabi u različitim značenjima. Teorijska određenja pojma ombudsmana razlikuju se međusobno, ovisno o tome kojim se karakteristikama te institucije daje prevaga. Šire o različitim određenjima pojma ombudsmana vidi u Aviani, op.cit., str. 3

4 Rimu, Indiji, Kini), da se nastavlja se kroz srednji vijek (u islamskim kalifatima, Španjolskoj) i da traje sve do današnjih dana. 7 Neposredno prije uspostavljanja institucije ombudsmana u Švedskoj, tzv. prosvijećeni apsolutizam Gustava IV. Adolfa je zapao u krizu. 8 Kriza je razriješena godine uhićenjem kralja od grupe časnika, sazivanjem parlamenta, usvajanjem novog ustava, izborom novog kralja i sklapanjem mira. Novim ustavom, pod utjecajem ideja francuskog mislioca Montesquieua, pokušala se uspostaviti ravnoteža vlasti kralja i parlamenta. Dio odredbi ustava odnosio se i na uspostavljanje jedne nove institucije, institucije parlamentarnog ombudsmana, pod izvornim nazivom: justitieombudsman, ili kraće: JO. 9. U pravnom sustavu Švedske, institucija justitieombudsmana mijenjala se i razvijala paralelno s promjenama cjelokupnoga njenog pravnog i političkog sustava. Najznačajni aspekt ovog razvoja švedskog parlamentarnog ombudsmana tijekom gotovo dva stoljeća jest da čitavo to vrijeme on neprekidno funkcionira sa zadivljujućom stabilnošću i visokim ugledom. Afirmirao se kao jedan od najvažnijih zaštitnika osobnih sloboda i pravne sigurnosti građana u Švedskoj, te je nadahnuo zakonodavce u mnogim suvremenim državama da ustanove istovrsnu instituciju. Brojni primjeri recepcije ombudsmana ukazuju da izravno preuzimanje te institucije iz 7 Starovijekovne pretače ombudsmana (pučki tribun u Rimu, rajukas u Indiji, te cenzor i kontrolni yuan u Kini) ipak nisu imale izravnog utjecaja na njegovo stvaranje i razvoj. Prve korijene ombudsmana nalazimo u islamskom pravnom sustavu u institucijama muhtasib, diwan al mazalim i quadi al quadat. Upravo ova posljednja je inspirirala Karla XII. za vrijeme njegovog izbjeglištva u Turskoj. Islamsko pravo utjecalo je na europsko, ali i europski utjecaji, posebno utjecaji Velike Britanije i Francuske, nadopunjavali su islamsku pravnu tradiciju. U posljednjih nekoliko desetljeća, mnoge islamske države još su jednom stvorile institucije kontrole upravnog aparata i zaštite prava građana, ali sada sa znatno razvijenijom upravnom strukturom. Tako je npr. u Pakistanu godine uspostavljena institucija ombudsmana pod imenom "Wafagi mohtasib (ombudsman)". Kalif-Omarov "muhtasib" nalazimo danas i u više arapskih država. Zbog toga se može reći da ombudsman, kao tip institucije koji se uspostavlja i u islamskom svijetu, nije stran starom islamskom pravu. Vidi: Pickl, V.: Islamic Roots of Ombudsman Systems, Edmonton, "The Ombudsman Journal", No. 6, 1987, str. 103.i dr. Uspostavi ombudsmana neposredno je prethodila švedska institucija Kancelar pravde (Justitiekanslern). Više u Aviani, op.cit., str. 8 Gustav IV. Adolf vladao je gotovo kao despot. U vanjskoj politici imao je malo uspjeha. Ratovao je protiv Rusije, Dansko-Norveške unije, Napoleona i gubio bitku za bitkom, a time i teritorije. Nezadovoljstvo unutar zemlje dovelo je i do građanskog rata između protivnika kralja i njemu lojalnih trupa. Vidi: Lundvik, U.: A Brief Survey of the History of the Ombudsman, Edmonton, "The Ombudsman Journal", No. 2, 1982, str Iste godine kada je usvojen ustav, parlament je usvojio zakon (Act of Instruction) kojim je uredio mnoge detalje o organizaciji i djelovanju justitieombudsmana, da bi godine za prvog justitieombudsmana bio izabran baron Mannerheim. 4

5 drugog pravnog pa time i kulturnog sustava nije moguće bez primjerenog prilagođavanja novoj pravnoj i uopće kulturnoj sredini. Izvorni švedski model ombudsmana (justitieombudsman) pokazao se veoma, prilagodljivim, te ga se može naći u najrazličitijim državama: u starim i u novim, u bogatim i u siromašnim, u malim i u velikim, u unitarnim i u složenim, u državama s civilnim i u onim s vojnim režimom, u državama s razvijenim sustavom upravnog prava i u državama u kojima se postojanje upravnog prava jedva da i priznaje, u državama s parlamentarnim, s predsjedničkim i u onima s polupredsjedničkim sustavom, itd. Isto tako, povijesni primjeri ukazuju da se ombudmani uspostavljaju na različitim razinama teritorijalne vlasti. Tako se mogu razlikovati nacionalni ombudsman, koji djeluje na području cijele suvrene države, lokalni (subnacionalni) ombudsman, koji se uspostavlja za dio teritorija suverene države (npr. za područje federalne jedinice, provincije, regije, grada, općine i sl.), te međunarodni (internacioanlni) ombudsman, koji se uspostavlja za teritorijalno područje dviju ili više suverenih država. Nacionalni i lokalni ombudsman uspostavlja se ustavom, zakonom ili drugim propisom određene države, dok se međunarodni (internacionalni) uspostavlja međunarodnim pravnim aktom. Za sada postoji samo jedan međunarodni ombudsman, ombudsman Europske unije. Dvojakost pravne prirode Europske zajednice (kao tipične međunarodne organizacije i kao federacije) otvara dilemu o pravnoj prirodi omudsmana Europske unije. Naime, može se postaviti pitanje je li taj ombudsman uistinu međunarodni ombudsman, ili se, pak, radi o nacionalnom ombudsmanu jedne nove nacije - europske nacije, odnosno o središnjem ombudsmanu jedne nove suverene države - europske federacije. Može se kazati, i ne ulazeći u sve aspekte pravne prirode europske integracije, kako je ova integracija proces, a ne već dovršeni čin. Sporazum o Europskoj uniji iz Maastrichta godine, predstavlja, između ostalog, viziju buduće Europe, te dogovor potpisnika o budućim koracima koji će se poduzimati u cilju njihove veće povezanosti. Zbog okolnosti da su članice Europske unije uistinu još uvijek suverene države, moglo bi se o ombudsmanu Europske unije govoriti kao o nadnacionalnom (međunarodnom) ombudsmanu. 5

6 2. OPĆENITO O OMBUDSMANU EUROPSKE UNIJE Ideja o potrebi uspostavljanja ombudsmana u pojedinom pravnom i političkom sustavu nije mimoišla ni tvorce Europske unije. Naime, Sporazumom o Europskoj uniji 10, potpisanim u Maastrichtu godine, kojim je dopunjen Ugovor o osnivanju Europske zajednice 11 (dalje: Osnivački ugovor ili samo Ugovor) utvrđeno je da će Europski parlament imenovati svog ombudsmana (ombudsman Europske unije ili tz. europski ombudsman) s ovlastima da prima pritužbe od bilo kojeg građanina Unije ili bilo koje fizičke i pravne osobe s prebivalištem odnosno sjedištem u državi članici, a koje se pritužbe odnose na loš rad ("maladministration") institucija i tijela Unije. Pored generalne klauzule, prema kojoj ombudsman ispituje pritužbe na loš rad institucija i tijela Unije, člankom 195. Osnivačkog ugovora (dopuna učinjena maastrichtskim sporazumom) 12 izrijekom su nabrojane dvije institucije čiji rad ne može biti predmet kontrole ombudsmana: Sud pravde (Court of Justice) i Sud prve instance (Court of First Instance) u obavljanju sudske funkcije. Navedenim člankom (195.) uređene su i osnove postupanja ombudsmana Europske unije u obavljanju svoje dužnosti. Premda taj ombudsman ponajprije ispituje pritužbe na loš rad institucija i tijela Europske unije, ipak on ima ovlast postupanja i na vlastitu inicijativu. Kad ombudsman, nakon provedenog ispitivanja uoči nepravilnost u radu koja je urodila povredom ljudskih prava, on će, prvo, o svom stajalištu izvijestititi instituciju koja je napravila izvjesnu nepravilnost u svom radu. Ta institucija u roku od tri mjeseca treba obavijestiti ombudsmana o svom stajalištu, nakon čega ombudsman zauzima svoje konačno stajalište i o tome izvješćuje Europski parlament, instituciju koja je po ocjeni ombudsmana uradila nepravilnost, i podnositelja pritužbe. Ombudsman Europske unije bira se nakon svakog izbora za Europski parlament, na 10 Treaty on European Union (OJ C 191, ) 11 Treaty Establishing The European Community, (Consolidated Version, Official Journal of the European Union, C 321, ). Brojevi članaka navedeni su u ovom radu prema toj posljednoj verziji Osnivačkog ugovora. 12 Vidi članak 195. (ranije 138e) Osnivačkog ugovora (usvojen u Maastrichtu godine) u: Basic Community Law, Fifth edition, Edited Bernard Rudden & Derrick Wyatt QC, Oxford, Clarendon Press, 1994., str Reprint istog članka može se naći i u: Newsletter, Edmonton, International Ombudsman Institute, Volume 15, Number 1, April 1993, str. 3. 6

7 mandat koji traje dok traje mandat članovima Europskog parlamenta, te može biti ponovo izabran. 13 U svrhu osiguravanja neovisnosti ombudsmana, ombudsman Europske unije može biti ranije razriješen svoje dužnosti samo u izrijekom nabrojenim slučajevima i po posebnom postupku. Tako, ombudsmana ranije razrješuje od dužnosti jedino Sud pravde na prijedlog Europskog parlamenta, i to jedino onda ako on više ne ispunjava formalne uvjete potrebne za obavljanje dužnosti ombudsmana, ili ako je kriv za "ozbiljno loše obnašanje dužnosti" (serious misconduct). Ombudsman Europske unije treba biti potpuno neovisan u obavljanju svoje dužnosti. To znači, prvo, da mu nitko ne može davati smjernice o tome kako postupati u pojedinim slučajevima, i drugo, da ne može obavljati ni jedan drugi posao dok obavlja posao ombudsmana (inkompatibilitet). Radi daljnjeg uređenja općih uvjeta obavljanja dužnosti ombudsmana Europske unije, Europski parlament je 9. ožujka godine, nakon pribavljenog mišljenja Europske komisije (European Commission) i uz suglasnost Europskog savjeta (European Council),donio Statut tog ombudsmana, te ga mijenjao u dva navrata, 14. ožujka i 18. lipnja Temeljem čl. 14. Statuta, ombudsman Europske unije donio je Provedbeni propis 16. listopada 1997 godine, kojeg je zamijenio novim Provedbenim propisom 8. srpnja 2002 godine. U dva ga je navrata mije njao i dopunjavao, 5. travnja i 3. prosinca godine Ponekad nazočan rivalitet članica Europske unije, i sukob interesa pojedinih političkih stranaka zastupljenih u Europskom parlamentu, odrazili su se i na izbor ombudsmana Europske unije. Premda je institucija tog ombudsmana formalnopravno uspostavljena godine, ipak je prvi izbor ombudsmana obavljen tek sredinom godine. Vidi: Tossi, F.: Finalmente sbloccato l iter per l ombudsman, Trieste, Il Piccolo, Decision of the European Parliament on the regulations and general conditions governing the performance of the Ombudsman's duties (OJ L 113, , p. 15), izmijene odlukama 14. ožujka (OJ L 92, , p. 13) i 18. lipnja (OJ L 189, , p. 25). Ova se odluka uobičajeno naziva Statutom europskog ombudsmana kako u godišnjim izviješćima tako i na službenim web stranicama ombudsmana. Vidi: 15 Decision of the European Ombudsman adopting implementing provisions. Vidi: 7

8 3. DJELOKRUG OMBUDSMANA EUROPSKE UNIJE Djelokrug i poslovi ombudsmana Europske unije proizlaze iz njihove uloge u pravnom i političkom sustavu Unije, koja se očituje u tome da kao neovisna institucija nadzire poštovanje ljudskih i građanskih prava od strane određenih institucija i tijela Europske unije. Ombudsman jest, dakle, kontrolna institucija u inače složenom sustavu kontrole nad odlukama i mjerama europskih institucija i tijela. Stoga se može reći da su temeljni poslovi europskog ombudsmana poslovi kontrole. U obavljanju poslova kontrole, ombudsman Europske unije nadzire rad određenih institucija i tijela Unije i njihovih službenika, te ispituje sadržajnu i postupovnu zakonitost, pravilnost, razumnost i djelotvornost njihovih odluka. Međutim, pored poslova kontrole ombudsman obavlja i druge poslove, među kojima je najznačajnija njegova uloga u pomaganju institucijama i tijelima Europske unije da unaprijede svoje djelovanje prema građanima i drugim privatnopravnim osobama. S obzirom da europski ombudsman, u obavljanju kontrolne funkcije, nadzire poštivanje ljudskih i građanskih prava od strane instucija i drugih tijela Unije, 16 njegov osnovni zadatak je da nadzire rad određenih institucija i tijela Europske unije i njihovih službenika, te da ispituje sadržajnu i postupovnu zakonitost, pravilnost, razumnost i djelotvornost njihovih odluka. Europski parlament je 6. listopada godine donio rezoluciju kojom je odobrio Kodeks dobrog upravnog ponašanja (Code of Good Administrative Behaviour) 17 kojeg moraju poštovati institucije i tijela Europske unije, njihova administracija i službenici u svojim odnosima s javnošću. Kodeks uzima u obzir načela europskog upravnog prava iz presuda europskih sudova, a inspiriran je nacionalnim pravima država članica Unije. Europski parlament pozvao je također i svog ombudsmana da primjenjuje Kodeks. Od tada ombudsman Europske unije uzima u obzir pravila i principe sadržane u Kodeksu dok ispituje pritužbe ili postupa na vlastitu inicijativu. Upravo je Kodeks mjerilo u ocjeni da li se radi o lošem radu (maladministration) određene institucije ili tijela Europske unije. 16 "Danas je uobičajeno da se o ombudsmanu raspravlja u kontekstu ljudskih prava." Bradley, A. W., The Role of the Ombudsman in Relation to the Protection of Citizens' Rights, Cambridge, G. B., "Cambridge Law Journal", Vol. 39, No. 2, 1980, str Cjeloviti tekst Code of Good Administrative Behaviour može se naći na web stranicama europskog ombudsmana 8

9 Kodeks dobrog upravnog ponašanja obrazlaže što pravo na dobru upravu treba značiti u praksi. Kodeks se time nadovezuje Povelju o temeljnim pravima u Europskoj uniji (Charter of Fundamental Right of the European Union) 18, proklamiranoj na samitu u Nici godine. Povelja uključuje i dva temeljna prava: pravo na dobru upravu (right to good administration) i pravo na pritužbu europskom ombudsmanu (right to refer to the Ombudsman). Sukladno čl. 41. navedene Povelje pravo na dobru upravu (right to good administration) pravo je svake osobe da njenu pravnu stvar, koju rješavaju institucije i tijela Unije, riješe nepristrano, pravično i u razumnom roku. To pravo uključuje: a) pravo svake osobe da bude saslušano prije donošenja bilo koje individualne mjere koja će biti od utjecaja na tu osobu, b) pravo svake osobe na pristup podacima i dokumentima koji se odnose na nju respektirajući legitimne interese na povjerljivost, te profesionalnu i poslovnu tajnost, i c) obvezu uprave da obrazlaže razloge svojih odluka. Osim toga, pravo na dobru upravu uključuje i pravo svake osobe na naknadu štete od Unije nastalu obavljanjem dužnosti institucija ili njihovih službenika u skladu s općim principima koji su zajednički pravima država članica. Ujedno, pravo je svake osobe pisati institucijama Unije na jednom od jezika Osnivačkog ugovora (tj. na bilo kojem službenom jeziku Unije), te ima pravo na odgovor na istom jeziku. Sukladno čl. 43. Povelje o temeljnim pravima u Europskoj uniji, svaki građanin Unije i svaka pravna osoba sa sjedištem u državi članici ima pravo uputiti pritužbu ombudsmanu Unije na slučaj loše uprave (maladministration) u aktivnostima institucija i tijela Europske zajednice, s izuzetkom Suda pravde i Suda prve instance u obavljanju svojih sudačkih funkcija. a) Pritužbe u nadležnosti ombudsmana Europske unije Osnivački ugovor u čl u uređivanju nadležnosti ombudsmana Europske unije koristi se modelom generalne klauzule uz negativnu enumeraciju. Naime, čl Osnivačkog ugovora ovlašćuje europskog ombudsman da prima pritužbe od građana Europske unije ili pravnih osoba koje imaju sjedište u državi članici Unije, a koje se pritužbe odnose na lošu 18 OJ, C 364/1,

10 upravu u aktivnosti institucija i tijela Europske unije (generalna klauzula), s izuzetkom Suda pravde i Suda prve instance u obavljanju njihove sudačke funkcije (negativna enumeracija). Institucije i tijela Europske unije čija aktivnost može biti predmet ispitivanja ombudsmana su primjerice: Europski parlament, Europski savjet, Europska komisija, European Economic and Social Committee, Committee of the Regions of the European Union, European Investment Bank, European Central Bank, European Personnel Selection Office (EPSO), European Anti-Fraud Office (OLAF), European Police Office (Europol), tzv. decentralizirane agencies (kao npr. European Centre for the Development of Vocational Training, the European Environment Agency, the Office for Harmonisation in the Internal Market,dr.). 19 Sukladno rečenom, pritužbe su izvan nadležnosti europskog ombudsmana: - ako je pritužbu podnijela neovlaštena osoba, tj. građanin koji nema državljanstvo Europske unije odnosno državljanstvo države članice Unije kao i pravna osoba koja nema sjedište u nekoj od državi članica; - ako se pritužba ne odnosi na rad institucije ili tijela Europske unije (npr. ako se odnosi na rad javnopravnog tijela države članice Unije); - ako se pritužba odnosi na rad Suda pravde ili Suda prve instance u obavljanju sudačke funkcije; - ako se pritužba ne odnosi na moguću lošu upravu. b) Pojam loša uprava (maladministration) Osnivački ugovor, premda u engleskoj inačici spominje izraz maladministration (loša uprava ) ipak taj izraz ne definira. To stvara određene poteškoće, jer preostaje jedino europskom ombudsmanu da određuje u svakodnevnom radu koje djelovanje institucija i tijela Unije treba smatrati maladministration. U određenju pojma maladministration (loša uprava) može poslužiti primjer iz zakonodavstva i pravne prakse parlamentarnog onbudsmana Ujedinjenog kraljevstva Velike Britanije i Sjeverne Irske. To iz razloga što se od svih država engleskog govornog područja, 19 Ovo nije iscrpan popis institucija i tijela čija je aktivnost unutar mandata europskog ombudsmana. Pregled tih institucija i tijela dostupan je na web-u: 10

11 termin "maladministration" rabi jedino u zakonodavstvu Ujedinjenog Kraljevstva kojim se uređuje parlamentarni ombudsman. Naime, predmet i subjekti kontrole tog parlamentarnog ombudsmana (odnosno parlamentarnog povjerenika za kontrolu rada uprave nazvanog parlamentarni povjerenik za upravu) određeni su Zakonom o parlamentarnom povjereniku (Parliamentary Commissioner Act) iz godine. 20 Prema tom zakonu, parlamentarni povjerenik za upravu može ispitivati pritužbe u kojima se iznosi da je lošim radom uprave (maladministration) nanesena određenom građaninu nepravda (injustice). 21 Međutim, zakonodavac nije odredio što se u smislu tog zakona podrazumijeva pod izrazima "maladministration" i "injustice". Za razumijevanje predmeta kontrole parlamentarnog povjerenika za upravu postaje tako nužno definiranje ovih dvaju pojmova, pojma "maladministration" - loš rad uprave i "injustice" - nepravda, koja je posljedica "maladministration". Osnovni razlog što se taj pojam široko ne rabi svakako je njegova neodređenost. 22 Pojam "maladministration" osobito je teško definirati. U njegovu određivanju nailazi se na brojna jezična značenja. 23 Ako se "maladministration" može odrediti kao loš rad uprave, loša uprava, odnosno, loše upravljanje javnim poslovima, još uvijek treba odrediti kakvo ponašanje uprave treba smatrati "lošim" da bi parlamentarni povjerenik, uz ostale pretpostavke, imao pravo ispitati slučaj. 20 Tekst Zakona o parlamentarnom povjereniku (Parliamentary Commissioner Act 1967) može se naći u: Gregory, R. - Hutchesson, P., The Parliamentary Ombudsman: A Study in the Control of Administrative Action, London, Royal Institute of Public Administration, 1975, str "Povjerenik može ispitivati svaku djelatnost državne uprave (government department) ili drugog tijela s javnim ovlastima (authority) na koje se ovaj zakon primjenjuje, poduzetu u obavljanju poslova uprave (administrative functions) ako je: a) pritužbu valjano napisao član Općeg doma parlamenta temeljem pritužbe građanina da mu je lošim radom uprave (maladministration) nanesena nepravda (injustice)." Parliamentary Commissioner Act 1967, Section 5.(1). 22 Tako je npr. i Sir Edmunt Compton, prvi britanski parlamentarni povjerenik za upravu, upitan od člana parlamentarnog odbora za izbore i imenovanja može li ponuditi jasnu definiciju "maladministration", odgovorio da "nitko ne može definirati maladministration jasnim i nedvosmislenim terminima". Vidi: Gregory, R. - Hutchesson, P., op. cit., str U Webster's Encyclopedic Unabridged Dictionary of the English Language, New York, Portland House, 1989, str. 867, izrazom "maladministration" označava se "managing badly or inefficiently". Slično je značenje ovog izraza navedeno i u Hornby, A. S., Oxford Advanced Learner's Dictionary of Current English, Oxford, Oxford University Press, 1974, str Naime, "maladministration" se u tom rječniku određuje kao "inefficient or dishonest management of public affairs or business dealings", gdje (prema Filipović, R., Englesko-hrvatskosrpski rječnik, Zora, Zagreb, 1970, str. 272 i 511) "inefficient" znači bezuspješan, nesposoban, nemoćan, neaktivan, nedjelatan, nedovoljan, neuredan, a "dishonest", nepošten, nečastan, neiskren; fig. prljav (nemoralan). 11

12 Vrijedno je spomenuti da je sjevernoirski povjerenik za pritužbe (ombudsman), u svom godišnjem izvješću o radu za godinu naveo što u svom radu podrazumijeva pod izrazom "maladministration". Tako je za sjevernoirskog ombudsmana "maladministration": "Djelovanje (ili propuštanje djelovanja) uprave okarakterizirano kao neprimjereno razmatranje ili postupanje. Primjeri neprimjerenog razmatranja su svojevoljnost, zla namjera ili naklonost, uključujući i diskriminaciju. Primjeri neprimjerenog postupanja su nemarnost, neopravdano odugovlačenje, nepridržavanje relevantnih propisa ili pravila procedure, propust da se relevantna promišljanja uzmu u obzir, propust da se revidira procedura kada je to obvezno." 24 Ova definicija pojma "maladministration" ima nesumnjivo praktičnu vrijednosti, premda se može primijetiti da je pretežito opisna, što je posljedica prirode same pojave koja se definira. Tako se i ostali pokušaji definiranja pojma "maladministration" u britanskoj pravnoj teoriji svode na nabrajanje mogućih grešaka koje uprava može počiniti u svom radu. Jedan od poznatijih primjera opisivanja "maladministration" predstavlja tzv. Crossmanov katalog. Tako, Richard Crossman smatra da su obilježja "maladministration" sljedeća: pristranost (bias); neispunjavanje dužnosti (neglect); nepažljivost (inattention); kašnjenje, oduglovačenje (delay); nenadležnost (incompetence); zlonamjernost (turpitude), te svoje nabrajanje završava s neodređenom kategorijom "i tako dalje". 25 Premda je izraz "maladministration" uporabljen u Zakonu o parlamentarnom povjereniku za upravu iz godine, uvriježeno je mišljenje da taj povjerenik nije obvezan u svom izvješću o slučajevima koje je ispitao navesti je li ustanovio postojanje baš "maladministration. On može, ako to želi, opisati nepravilnost drugim riječima, bez uporabe izraza "maladministration". U praksi, parlamentarni povjerenik za upravu često baš to i čini. 26 Parlamentarni povjerenik za upravu nema ovlast da ispituje meritum (kvalitet) odluke koja je rezultat diskrecijske ovlasti njezinog donositelja, ali može ispitivati način na koji je ta odluka donesena, te može intervenirati uvijek kada pronađe postojanje "maladministration" u njezinom donošenju Callaghan, A. J,: Maladministration, Edmonton, "The Ombudsman Journal", No. 7, 1988, str. 2 i Vidi: Lewis, N. - Gateshill, B.:, The Commission for Local Administration: A Preliminary Appraisal, London, Royal Institute of Public Administration, 1978, str Vidi: The Local Ombudsmen: A Review of First Five Years, A Report by JUSTICE, London, 1980, str Tako je npr. parlamentarni povjerenik za upravu kritizirao Odjel za zdravlje i socijalnu sigurnost 12

13 Parlamentarni povjerenik za upravu može se protiviti nekoj odluci koja je opterećena s "maladministration" jedino u slučaju da je "maladministration" prouzročila izvjesnu "nepravdu" - "injustice" prema osobi koja je podnijela pritužbu. Moglo bi se kazati da "maladministration" uobičajeno ima za posljedicu određenu nepravdu, premda to nije uvijek nužno. 28 Izgleda da je pojam "injustice" podjednako teško odrediti kao i pojam "maladministration", ako ne i teže, jer je dijelom vezan i za subjektivne osjećaje, koji mogu biti posve različiti od osobe do osobe. Moglo bi se kazati da se pojmom "injustice" uobičajeno predumnijeva kako povreda subjektivnih prava odnosno pravnih interesa, tako i postojanje štete koja, opet, može biti materijalna (umanjenje imovine, izmakla dobit) ili nematerijalna (poput doživljene neugodnosti i slično). Slično tomu, u svom prvom godišnjem izviješću za godinu, europski ombudsman je naveo da je neupitno maladministration ako institucija ili tijelo Europske zajednice djeluje protivno osnivačkim ugovorima li se ne pridržava pravila i načela koja su uspostavili europski sudovi. Vrijedna je spomena odredba Ugovora o Europskoj uniji (tada čl. F, a sada čl. 6.) koja zahtjeva poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda garantiranih Europskom konvencijom o ljudskim pravima 29 i ustavnim tradicijama zajedničkim državama članicama. U istom se izviješću navodi da mnoge pogreške mogu rezultirati maladministration navodeći primjerice: nepravilnost uprave i neizvršavanje (administrative irregularities and omissions); zloupotreba ovlasti (abuse of power); nesavjesnost (negligence); nepravednost, pristranost (unfairness); diskriminacija (discrimination); neopravdano odugovlačenje (avoidable delay); nedavanje informacija (lack or refusal of information). Lista tih primjera navela je europskog ombudsman na zaključak da iskustvo nacionalnih ombudsmana ukazuje da je bolje ne odrediti kruto što čini 'maladministration'. Umijesto toga, fleksibilno određenje je ono što razlikuje ombudsmana (Department of Health and Social Security) povodom pritužbe ratnog umirovljenika, radi odluke koja je, unatoč ovlasti tog odjela na diskrecijsku ocjenu, donijeta na temelju "nepouzdanih medicinskih podataka". Vidi: Gregory, R. - Hutchesson, P., op. cit., str Treba ipak istaknuti postojanje nekoliko sudskih presuda koje ukazuju da je sud intervenirao da "zaustavi" parlamentarnog povjerenika za upravu što se ovaj protivio meritumu odluka donijetih u vršenju diskrecijske ocjene, ali bez postojanja "maladministration". Vidi: Wade, W. - Forsyth, C., Administrative Law, Seventh Edition, Oxford, Clarendon Press, 1994, str Roy Gregory i Peter Hutchesson, premda ističu kao pravilo da "maladministration" rezultira s "injustice", ipak navode brojne primjere postojanja "maladministration" bez "injustice". Vidi: Gregory, R. - Hutchesson, P., op. cit., str. 302 i dalje European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms potpisana u Rimu 4. 13

14 od suca. 30 Naredne je godine Europski parlament pozvao europskog ombudsmana da dâ definiciju maladministration. Ombudsman je predložio u svom godišnjem izviješću za godinu a Parlament prihvatio svojom rezolucijom z godine sljedeće određenje: Loša uprava (maladministration) postoji kada javno tijelo ne djeluje sukladno pravnim normama ili pravno obvezujućim načelima. 31 Ovdje je važno istači da se pojmovi poput pravna norma, pravo, legalitet odnosno zakonitost i sl. moraju tumačiti u kontekstu specifičnosti pravnog poretka Europske unije (acquis communautaire) po kojima se bitno razlikuje od pravnog poretka pojedine države. U ispitivanju pojedinih slučajeva postojanja loše uprave u djelovanju institucija i tijela Unije, europski ombudsman se susreće s tri međusobno povezana pitanja: legalitet, ljudska prava i načela dobre uprave. Loša uprava postoji ako institucija ili tijelio Unije djeluje protivno pravu, ne poštuje načela dobr uprave ili povrjeđuje ljudska prava. 4. POSTUPANJE OMBUDSMANA EUROPSKE UNIJE Europski ombudsman obavlja svoju nadzornu funkciju pretežno tako što ispituju primljene pritužbe. Pored toga, europski ombudsman je ovlašteni da po službenoj dužnosti (dakle, bez pritužbe), kad god to nađu shodnim, provode kako nadzor nad određenim institucijama i tijelima Europske unije tako i druga ispitivanja pojedinačnih slučajeva povrede osobnih prava. a) Načela postupanja ombudsmana Europske unije U svom djelovanju europski ombudsman mora se pridržavati određenih načela. Ta su načela, više ili manje predmet teorijskih rasprava, ali je za djelovanje europskog ombudsmana bitno da ta načela proizlaze iz pravne stečevine Europske unije (acquis communautaire). 30 Anual Report 1995, , str Maladministration occurs where a public authority fails to act in accordance with a rule or principle that is binding upon it. 14

15 Pridržavanje tih načela ima za svrhu kako osiguranja zakonitog i svrhovitog djelovanja europskog ombudsmana tako i pomoć tom ombudsmanu da svoju funkciju obavlja sukladno općim načelima društvenog i pravnog sustava Europske unije. Među načelima kojih se treba pridržavati europski ombudsman u svom radu, osobito se ističu načelo samostalnosti i neovisnosti, načelo javnosti, načelo saslušanja obje strane (načelo kontradiktornosti), te načelo efikasnosti i ekonomičnosti. Načelo samostalnosti. Europski ombudsman treba potpuno samostalno i neovisno obavljati svoje dužnosti kako u općem interesu europskih zajednica odnosno Europske unije tako građana Unije. U obavljanju svojih dužnosti, prema Statutu Europskog ombudsmana (čl. 9.), ne smije niti primati a niti prihvatiti naputke bilo vlade ili drugog tijela. Isto tako, ne smije ništa činiti što je nespojivo s prirodom njegovih obveza. Osobito ne smije istovremeno biti angažiran u obavljanju bilo koje političke ili administrativne funkcije bez obzira je li za naknadu ili bez nje (čl. 10. Statuta). U kolikoj će mjeri europski ombudsman uistinu biti neovisan i samostalan u pravnom i političkom sustavu Europske unije, ovisi vjerojatno o čitavom nizu okolnosti, kao što su npr. politička kultura, stupanj demokratizacije društvenih i političkih odnosa i dr. Neovisnost europskog ombudsmana i njegova istinska samostalnost ne može se zasigurno postići jedino pravnom normom kojom se takva neovisnost odnosno samostalnost izražava. Pored toga, neovisnost europskog ombudsmana ne bi trebalo shvatiti kao gotov čin već kao proces koji može imati i svoje uzlazne ali i silazne putanje, ali proces koji zahtijeva neprekidne napore kako Europskog parlamenta tako i samog europskog ombudsmana. To su, uostalom, identični problemi s kojima se susreću nacionalni ombudsmani u nastojanju da osiguraju svoju samostalnost i neovisnost u ispitivanju pojedinih slučajeva nepravilnosti rada javnopravnog tijela. 32 Moglo bi se reći da postoji izvjesna uvjetovanost u načinu na koji je javnost upoznata s 32 Ilustrativan primjer praktične realizacije načela neovisnosti parlamentarnog ombudsmana u Švedskoj pruža rasprava Ulfa Lundvika, višegodišnjeg šefa švedskih justitieombudsmana na prvoj međunarodnoj konferenciji ombudsmana u Edmontonu (Alberta, Kanada) na temu neovisnosti ombudsmana. Rekao je: Može vas iznenaditi kad čujete da problem neovisnosti ombudsmana postoji i u Švedskoj. Ipak, mislim da je to više teoretski nego praktični problem. Naravno, mi smo potpuno neovisni o izvršnoj vlasti, ne samo formalno nego i stvarno. Znam samo jedan slučaj da je ministar pokušao utjecati na ombudsmana da odustane od ispitivanja jednog određenog slučaja - ali nije uspio u tome i sve se završilo svojevrsnim političkim skandalom. Mislim da se to neće dogoditi u budućnosti. Raspravljajući o istoj temi danski ombudsman Nordskov Nielsen istakao je svoju misao da je od enormne važnosti za funkciju ombudsmana da ne postoji nikakva sumnja da on ima ikakve posebne veze s političkim strankama. Tako, u mojoj zemlji (Danskoj - napomena D.A.) opće je prihvaćeno stajalište da ombudsmana treba parlament izabrati jednoglasno. International Ombudsman Conference, The First (Edmonton, September 6 th to 10 th, 1976), Edmonton, 15

16 radom europskog ombudsmana, i uvjerena u njegovu istinsku samostalnost i povećanja ugleda kojeg taj ombudsman ima u konkretnoj sredini. Što je, naime, javnost uvjerenija da je europski ombudsman neovisan o bilo kojem vanjskom utjecaju na njegov rad, to je i njihovo povjerenje u tu instituciju veće. Na taj način raste ugled europskog ombudsmana u javnosti što opet, s druge strane, može znatno pridonijeti i povećanju njegove ukupne djelotvornosti. 33 Načelo javnosti izražava se u potrebi da javnost ima mogućnost uvida u rad europskog ombudsmana. Propisivanjem i provođenjem ovog načela omogućava se javnosti da bude upoznata s načinom obavljanja rada europskog ombudsmana kao i s rezultatima tog rada. Značenje ovog načela ogleda se u navedenoj mogućnosti da javnost rada europskog ombudsmana pridonosi jačanju povjerenja građana u tu instituciju, a time onda i povećanju interesa za rad ombudsmana. Načelo javnosti u radu europskog ombudsmana jest načelo koje je našlo svoju široku primjenu u praksi moglo bi se reći svih parlamentarnih ombudsmana. Javnost rada može se izražavati na razne načine, kao npr. putem godišnjih i posebnih izvješća europskog ombudsmana o svom radu koje on upućuje Europskom parlamentu, putem javnog tiska i televizije, putem neposrednog uvida zainteresiranih subjekata u način na koji je konkretni predmet riješen od strane europskog ombudsmana, zatim putem neposrednog uvida u sve odluke koje je europski ombudsman donio, odnosno u sve mjere koje je poduzeo. Javnosti su dostupni svi spisi europskog ombudsmana osim onih koji predstavljaju vojnu ili službenu tajnu, odnosno predstavljaju povjerljive podatke određene privatne osobe. U praksi je europskog ombudsmana jednako kao i praksi brojnih nacionalnih ombudsmana da ne objavljuju imena građana koji su mu uputili pritužbu, odnosno koji su uključeni u ispitivanje slučaja. Takva se imena ne objavljuju ni u izješćima parlamentu niti u sredstvima javnog priopćavanja, prvotno radi zaštite dostojanstva tih osoba. Načelo saslušanja obje strane, tj. načelo kontradiktornosti jest procesno načelo pridržavanje kojeg ima za svrhu donošenje objektivne odluke. Načelo kontradiktornosti, za koje se rabi stara maksima audiatur et altera pars, jedno je od najstarijih procesnih načela. Slično kao u parničnom ili dvostranačkom upravnom postupku, ravnopravnost dviju stranaka sa 1976, str Slično tvrdi Carl Clement, sudac Vrhovnog suda i bivši ombudsman Alberte. Javnost (u Alberti - napomena D.A.) je uvjerena u neovisnost sudaca i zbog toga ima visoku mjeru respekta i povjerenja u sudove. Tako mora biti i s ombudsmanom. Clement, C.: Neovisnost ombudmsmana, u: International Ombudsman Conference, The First, op. cit., str

17 suprotnim interesima nalaže da se svakoj od njih zajamči pravo na izjašnjavanje o spornom slučaju. Ovo se načelo izražava u obvezi europskog ombudsmana da sa sadržajem pritužbe građanina ili pravne osobe upozna službenika na kojeg se pritužba odnosi ili tijelo u kojem je taj službenik uposlen, i da službeniku odnosno tijelu pruži mogućnost izjašnjavanja o sadržaju pritužbe. Smisao tog načela jest u pružanju mogućnosti drugoj strani da se izjasni o navodima u pritužbi. Druga strana treba, dakle, u postupku dobiti mogućnost iznošenja vlastitog stajališta o pritužbi koja se na njezin rad odnosi. Međutim, ako druga strana ne iskoristi takvu mogućnost, to onda nije zapreka da europski ombudsman nastavi ispitivati konkretni slučaj i da donese svoju odluku. Načela efikasnosti i ekonomičnosti izražavaju se u potrebi da europski ombudsman sa što manje utrošaka vremena i sredstava postigne djelotvornu zaštitu osobnih prava i sloboda građana, bilo da postigne promjenu odluke institucije ili tijela Europske unije u konkretnom slučaju na koji se pritužba odnosila, bilo da postigne promjenu u radu odnosne institucije ili tijela u budućnosti kako bi se mogućnost ugrožavanja osobnih prava i slobada njihovim djelovanjem što više smanjila. U svrhu ostvarivanja načela efikasnosti i ekonomičnosti, postupak ispitivanja pojedinog slučaja ugrožavanja prava, postupak kojeg provodi europski ombudsman je bez osobitih formalnosti. Dakle, ombudsman sam ocjenjuje koje radnje će provesti, koje činjenice će utvrditi i na koji način, te ima li dovoljno osnova za zauzimanje svoga stajališta u konkretnom slučaju. Naravno, ombudsman mora u svakom konkretnom slučaju voditi računa o tome da prihvaćanje načela efikasnosti i ekonomičnosti u radu ne bude na uštrb kvalitete samog rada. On mora, dakle, predmet koji je u pitanju obraditi s onoliko pažnje i utroška vremena koliko to priroda predmeta zahtijeva. Samo uz tu pretpostavku rezultat njegovog rada može imati odgovarajuće praktične vrijednosti. b) Postupak europskog ombudsmana po pritužbi Postupak europskog ombudsmana po pritužbi uređeno je već spomenutim Provedbenim propisom. Tim su propisom detaljnije uređuje uredsko postupanje s pritužbom, postupak kod ocjene o dopustivosti pritužbe, postupak ispitivanja u slučaju dopustivih pritužbi odnosno ispitivanja na vlastitu inicijativu, ovlasti, izvještaji, i druga pitanja od značenja za djelovanje europskog ombudsmana. 17

18 Jedno od bitnih obilježja institucije europskog ombudsmana jest da prima pritužbe građana Europske unije odnosno pravnih osoba sa sjedištem u Uniji na nezakonito odnosno nepravilno postupanje institucija i tijela Unije. U tom se smislu govori o europskom ombudsmanu kao o zaštitniku prava određenih osoba. Postupanje europskog ombudsmana po pritužbama je bez osobitih formalnosti, što pridonosi njegovom bržem i učinkovitijem djelovanju. Europski ombudsman jest, u okvirima Osnivačkog ugovora i Statuta, potpuno slobodan u odlučivanju je li pritužba dopuštena ili ne, hoće li povodom pritužbe provesti ispitni postupak ili ne, odnosno, hoće li pritužbu uzeti u razmatranje ili to neće učiniti. Sam odlučuje o tome postoji li dovoljno osnova za ispitivanje dopuštenih pritužbi. Naime, europski ombudsman može i bez posebnog ispitivanja pritužbe zatvoriti slučaj (close the file), jednako kao i u slučaju nedopuštene pritužbe. Isto tako, europski ombudsman može odlučiti da pritužbu ispita. O svojoj prethodnoj odluci, bilo da je odlučio ispitati ili zatvoriti slučaj mora bez odlaganja obavijestiti podnositelja pritužbe. Mogućnost europskog ombudsmana da zatvori slučaj bez ispitivanja dopuštene pritužbe jest osobito bitna kada ocijeni da je značenje samog predmeta pritužbe neznatno kako za pojedinca tako i za Europsku uniju, bez obzira na eventalnu njenu utemeljenost. Smisao je takve odredbe omogućiti europskom ombudsmanu da svoju pozornost posveti značajnijim slučajevima, a osloboditi ga obveze bavljenja trivijalnim stvarima. 34 Ako je materija na koju se pritužba odnosi takve prirode da je može jednostavnije istražiti druga institucija ili tijelo (npr. Europska komisija, Europski parlament, Odbor za peticije, nacionalni ombudsman, i dr.), a ovaj to još nije uradio, europski ombudsman može uputiti podnositelja pritužbe na tu instituciju ili tijelo. Ako europski ombudsman nađe dovoljno osnova za ispitivanje slučaja, tada mora o tome obavijestiti podnositelja pritužbe i instituciju na koju se pritužba odnosi. Toj instituciji ili tijelu daje kopiju pritužbe i poziva je da dâ svoje očitovanje u određenom roku ali ne dužem od tri mjeseca (načelo audiatur et altera pars). Daljnji način ispitivanja cijelog slučaja je bez 34 Uočava se relativno velik broj pritužbi (preko 40%) za koje europski ombudsman smatra da ne postoji dostatna osnova za ispitivanje, te zatvara slučaj, premda se radi o pritužbi ispitivanje koje je u nadležnosti ombudsmana. Vidi npr.: The European Ombudsman, Annual Report 2007: Executive Summary and Statistic, European Communities,

19 posebnih formalnosti. Neformalnost postupka europskog ombudsmana ogleda se, između ostalog, i u činjenici što europski ombudsman sam odlučuje o tome koje će radnje u postupku obaviti i kojim redom. Ako ocijeni da je to potrebno, europski ombudsman će uspostaviti daljnju komunikaciju s podnositeljem pritužbe i institucijom na koju se pritužba odnosi. Ponekad, europski ombudsman će obaviti usmene razgovore sa svima onima za koje ocijeni da mu mogu pružiti relevantne podatke. Može zatražiti mišljenje stručnjaka za pojedina pravna pitanja. Radi efikasnosti rada, europski ombudsman ima pravo uvida u dokumentaciju institucije na koji se pritužba odnosi. Kad je ispitivanje završeno, europski ombudsman donosi svoju odluku, u kojoj iznosi svoje mišljenje o tome je li u postupanje određene institucije ili tijela bio slučaj loše uprave (maladministration). Svoje mišljenje mora dati odnosnoj instituciji na očitovanje, koja to očitovanje može dati u roku ne dužem od mjesec dana. Nakon toga, europski ombudsman donosi konačnu odluku koju dostavlja pritužitelju i odnosnoj instituciji ili tijelu. U roku od tri mjeseca odnosna institucija mora obavijestiti ombudsmana o tome što je sve poduzela da otkloni maladministration u svom radu. Ako europski ombudsman nije zadovoljan time, može podnijeti tzv. specijalno izvješće Europskom parlamentu. c) Predlaganje tzv. prijateljskog rješenja U slučaju da europski ombudsman ustanovi slučaj loše uprave u radu institucija ili tijela Europske unije treba tada prvo pokušati u suradnji s odnosnom institucijom pronaći soluciju rješenja problema koja je prihvtljiva i tužitelju i instituciji (friendly solution). Postigne li se na taj način nagodba, slučaj se zatvara. Ukoliko se ne postigne prijateljsko rješenje europski ombudsman sam donosi odluku koja može sadržavati određene kritičke opaske odnosno preporuku kako riješiti problem. d) Postupanje europskog ombudsmana na vlastitu inicijativu Kao što je već rečeno, europski ombudsman može provesti ispitivanje pojedinog slučaja i na vlastitu inicijativu. Izvor obavijesti je najčešće dnevni tisak, radio ili televizija. Budući je temeljni način postupanja europskog ombudsmana - ispitivanje pritužbe, to on razmjerno češće 19

20 ispituje pritužbe nego što postupa na vlastitu inicijativu. 35 Na sam postupak ispitivanja slučaja na vlastitu inicijativu adekvatno se primjenjuju pravila koja vrijede za postupak ispitivanja pritužbe. 5. GODIŠNJE IZVJEŠĆE OMBUDSMANA EUROPSKE UNIJE Poseban odnos između europskog ombudsmana i Europskog parlamenta uspostavljen je obvezom ombudsmana Unije da podnosi Europskom parlamentu godišnja izvješća o svom radu. Godišnja izvješća trebaju sadržavati najznačajnije slučajeve koje je ombudsman ispitivao u razdoblju za koje se izvješće odnosi. Za svaki takav slučaj treba u izvješću objasniti razloge pritužbe odnosno razloge postupanja na vlastitu inicijativu, radnje koje je ombudsman poduzeo u cilju utvrđivanja je li bilo povrede nečijih prava, razloge koje je odnosna institucija iznijela pravdajući svoj akt ili postupak. Na kraju, ombudsman treba u izvješću iznijeti svoje stajalište u tom slučaju, mjere koje je poduzeo i učinke takvih mjera. Značenje godišnjih izvješća je višestruko. Njime se ukazuje na stanje poštivanja ljudskih i građanskih prava od strane institucija i tijelaeuropske unije, ukazuje se na institucije i tijela koju najčešće ugrožavaju građanska prava, na mjere koje je ombudsman poduzimao i, što je najvažnije, na rezultate koji su takvim mjerama postignuti. Tako se može reći da kritičke opaske i preporuke zbog određenih pogrešaka i propusta odgovarajućih institucija i tijela, najveći učinak dobiva time što se s tom opaskom kao i s okolnostima pod kojima je izrečena upoznaju ostale institucije i tijela Europske unije kao i javnost općenito. Isto tako, ombudsmanovo mišljenje o načinu na koji treba interpretirati određeni propis i načinu na koji ga treba primijeniti, upućeno određenojinsatituciji, pomaže bez sumnje i ostalim institucijama koji taj propis primjenjuju. Samo izješće, prema tome, pomaže boljem razumijevanju i primjeni pravnih normi. 35 Tako je npr. tijekom godine europski ombudsman primio pritužbi (3.056 pritužbi uložili su građani a 155 različite kompanije). Tome treba pridodati neriješene pritužbe iz prethodne godine (543). Tijekom godine zaključeno je 95% slučajeva. U nadležnosti europskog ombudsmana bilo je svega 26% odnosno 863. U isto vrijeme europski ombudsman je u samo šest slučajeva na vlastitu inicijativu pokrenuo postupak ispitivanja postojanja loše uprave. U četiri slučaja je našao nepravilnost. Vidi: The European Ombudsman, Annual Report 2007, European Communities,