1 ElladoásperodelarelacióndeArgentinaconBrasil Roberto Miranda * 1.Introducción Enlosúltimostiempos,lasrelacionesbilateralesentreArgentinayBrasilhantenido momentosde esplendory momentosdedeclive.pero,apesardeestaoscilación,lascoincidenciasylas diferenciassehan movidoenuncontextodeintegración.noobstante,laimprontainternay externadecadapaísinvariablementerepercutióenelotro.desdeelpuntodevistadelaargentina, esposibleseñalarsuincomodidadporalgunasdelasactitudesydecisionesbrasileñasrelacionadas conlapolíticasudamericana,teniendo muyencuentala relaciónestratégica querigeelvínculo entreambospaíses 1. EnestetrabajonosóloanalizamosalgunascuestionesdelaincomodidaddelaArgentinaapartir delliderazgobrasileñoenlasubregión,sinotambiénciertasconsideracionessobreloquepodría realizarnuestropaísfrenteaestarealidadconelánimodesostenerlaexcepcionalidaddelas relacionesbilateralesy,fundamentalmente,dereforzarlaintegraciónsudamericana. 2.Elliderazgobrasileño Desde1985hastalaactualidad,elbilateralismoquetejieronlaArgentinayBrasilhasido sorprendentesilocomparamosconlasrelacionesquehistóricamentetuvieronambospaíses.vale recordarquelos momentosderivalidadysospecha mutuaentrebuenosairesybrasiliafueron más significativosquelos momentosdecooperacióneintegración.siguiendolas modelizacionesde Hans Morgenthausobreelequilibriodelpoder,Brasilsiempreestuvocercadelesquemade competencia mientrasquelaargentinaloestuvodelesquemadelapolíticadeprestigio.peroel * UNLP.UNR.CONICET 1 Alrespectover:JoséBotafogoGonçalvesy MauricioCarvalhoLyrio(2003).AlbertoArceSuárez (2004).
2 bilateralismocontemporáneohasidogenerosoenelentendimientoargentino-brasileño, provocandonumerosasinstanciasdecooperacióneintegración. Estebilateralismohapasadopordistintasvicisitudes, muchasvecesligadasacuestionespropias delmercosur 2.Loqueambospaísesfueronacordandodesdelaredemocratizaciónestuvo enmarcadoenlacooperaciónporconsenso.sinembargo,apartirdelaprimeracumbrede PresidentesdeAméricadelSurrealizadaenBrasiliaensetiembrede2000ydelacrisisinstitucional delaargentinadediciembrede2001,fueapareciendootraformadesostenerlacooperación subregional.juntoalacooperaciónporconsenso,brasilfueconfigurandolacooperaciónpor liderazgolocual, muylentamente,haidotrastocandoelescenariosudamericanoentérminosde poder. Dehecho,enlosúltimostiempos,laintegraciónsudamericanaseha movidoentorno aunasuerte detensiónentreloqueescooperaciónporconsensoyloqueescooperaciónporliderazgo.parala Argentina,lacondicióndepotenciaregionalquetieneBrasilnohasidounanovedad,básicamente porcómosefueestructurandoel mundodesdelaposguerafríaylaglobalización.sibienbrasil tieneundebatesingularsobreelasumironoelliderazgo,lociertoesqueladiplomaciade Itamaratyprodujovariasaccionespolíticasquepuedenserubicadasdentrodel moldedel comportamientodeunapotenciaregional 3. SabemosqueHelioJaguaribeentiendequeelbilateralismoargentino-brasileñoesunrequisito fundamentalparaconsolidarelmercosury,enconsecuencia,parasostenerenelfuturoala ComunidadSudamericanadeNaciones(CSN).Esteprocesodeberíadarsedentrodeloqueél consideraquesonlosejesdelaintegraciónsudamericana:porunlado,queestaintegraciónsea gradual,yporelotro,queresulteconsensuadayequitativa 4.Sinembargo,Jaguaribeplanteóun particulartipodeliderazgoregionalalquelamó porcooptación ycuyadefiniciónesqueelpaís líderlepropondríaalospaíseslideradosloqueaestoslesconvendríaolesinteresaríarealizar.esto 2 Dentrodelaposibilidaddecontarcondistintospuntosdevistadestacamos:JoséSanahuja (2002).Carlos Moneta(2002).Luiz MonizBandeira(2003). 3 Apesardeltiempotranscuridodelapublicacióndelartículo,elanálisisquerealizaSérgioDanese (2001)identificaaspectosqueenlaactualidadtienenvigencia. 4 ConferenciadeHelioJaguaribeenlaUniversidadNacionaldeLaPlatatitulada Argentina,Brasily el mundoanteelsigloxxi,el6denoviembrede2005.
3 quieredecirquebrasilpodríalevaracaboloquealaargentinaleresultaríaconvenientede acuerdoasusobjetivoseintereses 5. PerolapolíticaexteriordeBrasilnotuvo muyencuentalagradualidaddelaintegracióndeacuerdo alostérminosdejaguaribe,comotampocoelsentidodelconsenso.enrealidadbuscóliderar estratégicamentealasubregiónydealgún modolologró.anuestroentender,lainiciativa brasileñadelacumbredesudaméricaypaísesárabesrealizadaen mayode2005enbrasilia,por ejemplo,fuetodounsímbolodeaquélliderazgoquepretendióoficializarelpresidenteluizlulada Silva.EsteprotagonismointernacionaldeBrasilestuvoasociadoaun marcodeliderazgobasado, principalmente,enelimpulsointegracionistacomofactordecisivoparasuéxito.alrespectobasta considerarel moderadodiscursodelcancilercelsoamorim 6. 3.Laotracaradelbilateralismo EnlaevolucióndelarelaciónconBrasil,laArgentinaparticipódesituacionesenlasquela diplomaciadeitamaratycondujounacooperaciónporliderazgo.estaconducciónremolcóunlado áspero.setratadelasincomodidadesquealgunasdeaquelassituacionesdepolíticadiplomática brasileñalehanprovocadoabuenosaires,amenazandolarelaciónbilateral,obienoriginando efectosdedebilidadenel Mercosurcomoasítambiénenlaintegraciónsudamericana.Sobreesto esposibleplanteardistintasperspectivas.unadeelaspuedeserquebrasilnodesarolóel liderazgoporcooptacióndelaformaenqueteóricamenteloplanteójaguaribe.otra,porcierto muysignificativa,es quebrasiliacanalizósuliderazgoaprovechandosistemáticamentealmercosur enclavedeinstrumentodepoderinternacional,poniendoenevidenciaquesuobjetivocon respectoaestaestructuraesladeconsiderarlanocomounfinensí mismo,sinocomoun medio parasupolíticaexterior. UnadelassituacionesenlaquelaArgentinasintióciertaincomodidadfrentealaactitud diplomáticabrasileña,fueenocasióndelacumbreextraordinariadelasaméricas,celebradaen Monterey,enenerode2004.La molestiaargentina,porlamarladealgún modo,estuvocentrada enelhechodequebrasil,ensucondicióndelíder,justamentenolideróunaofensiva reivindicatoriadel Mercosurdeacuerdoaloqueseesperaba,entreotrascosas,porel 5 VerentrevistaenLaNación,17.05.05. 6 Verentrevistaen:PrensaLibre,Guatemala,17.05.04.
4 protagonismodesarroladoporbrasiliadurantelarondadohadecancúnylasnegociacionesporel ÁreadeLibreComerciodelasAméricas(ALCA)en Miami,ensetiembreynoviembrede2003, respectivamente.elbajoperfiladoptadoporlulaenesaocasión,despuésdesureuniónconel presidentenorteamericanogeorgebush,contrastóconlaposiciónargentinaquesosteníaqueel durocuestionamientoalosestadosunidosylosorganismos multilateralesdecréditodebíaseruna políticasubregionalcomún. Otradelassituacionesencuestiónque mereceseñalarsefueenel momentodelacreación,en Cuzco,delaComunidadSudamericanadeNaciones,endiciembrede2004.Comoessabido,este hechotuvolaimprontadelsesgobrasileñoquearancóconlaprimeracumbredepresidentesde AméricadelSurde2000,sinestablecerpreviamenteconlaArgentinaunpapeldiferenteparaésta enrelaciónalrestodelospaísesdelasubregión.desdeese momentobrasilcomenzóaenhebrar lanocióndecooperaciónporliderazgo.porelo,nofuecasualqueenelacercamientoentreel MercosurylaComunidadAndinadeNaciones(CAN),Brasiliabuscarasupredominiodiplomático parairdándolealaintegraciónsudamericanaunclimadistinto.esteclimaapuntabaaquetantoel MercosurcomolaCANdebíanirdiluyéndoseenunnuevoespaciosudamericanodepazy desarolo. LaArgentinanosólodiscrepóconesteenfoque,sinoqueentendióqueBrasilinaugurabauna estructurasubregionalqueloteníacomoejeexcluyenteparaconducirlaconfiguracióndeunazona delibrecomercioydeintegraciónfísica.enestaconfiguraciónradicaríael protagonismoactivo quealgunosbrasileñosprefierendenominaralrolquedeberíacumplirsupaísenel marco subregional,sabiendoqueconeltiempoesterollotransformaráenunlíderfuerteanteelcontexto internacional 7.EnCuzco,Lulabuscó plantar elliderazgobrasileñoque,obviamente,incomodóa laargentina.fundamentalmente,porquenielplanaltoniitamaratyprepararonelespacio sudamericanoenbasealbilateralismoestratégicoentreargentinaybrasil,comocorespondíade acuerdoalosdiscursosdevariosdiplomáticosdebrasiliaenlosquesiempresubrayaronla prioridaddelarelaciónconbuenosairesparacualquierobjetivovinculadoalaintegración,como 7 Sobrelaexpresión protagonismoactivo esposible mencionar,porejemplo,tantoalasesorde RelacionesInternacionalesdelpresidenteLula, Marco Aurelio García,comoalexcanciler,Luiz FelipeLampreia.
5 asítambiénlaideadeemularlasfuncionesdesempeñadasporelejefranco-alemánenla dimensióneuropea 8. Laterceradelassituacionesquepodemoscitarenlaqueelliderazgobrasileñoleprodujo malestar alaargentinaporcómo manejólacooperaciónpolítica,fueenocasióndelacrisisinstitucional ecuatorianadeabrilde2005.brasilaprovechóestacoyunturaparadarlevidaalacsnatravésde suparticipaciónsolitariaenlacrisis,cuandootrospaísescomolaargentinahabíanplanteado adoptarunaposiciónconjuntaycomúnentreestacomunidad,laorganizacióndeestados AmericanosyelGrupodeRío 9.Ocurióquelaacciónunilateralformabapartedelpropósitode Brasilde mostrarseal mundocomounapotenciaregionalquedebíasertenidaen cuentaalahora deincorporarnuevos miembrospermanentesalconsejodeseguridaddelasnacionesunidasuna vezqueserealicesureforma 10. Sedebetener muyencuentaqueelpropósitodebrasilde mostrarseal mundocomounapotencia regionaly,enconsecuencia,derealizaraccionesunilateralesquelaidentifiquenconesacondición enelámbitointernacional,noesunpropósitoaisladoyvolitivodeitamaraty.detrásdeesta conductadiplomáticaestálaanuenciadeestadosunidosqueconsideraabrasilcomoellíder necesarioparalaestabilidadregional 11.BastarecordarlavisitadelasecretariadeEstado norteamericano,condolezzarice,abrasilia,en2005,cuandoseñalóquebrasilnosóloerauna potenciaregionalsimilarachinaeindia,sinotambiénquepodíaconvertirseenunapotencia mundialyaquesehabíatransformadoenun amigo maravilosodelosestadosunidos. 8 Porcaso,elcancilerCelsoAmorim,elvicecancilerSamuelGuimaräesPinheiroyexcancilerCelso Lafer. 9 VerentrevistaalcancilerRafaelBielsa,Clarín,3.5.05. 10 Por elo, ycoincidentementecon este acontecimiento, durantelareunión de ministros de relacionesexterioresdelaunióneuropeayelgrupoderío,realizadaenluxemburgoen mayode 2005,elvicecancilerbrasileñoSamuelGuimaraesPinheirodiscutióenérgicamenteconelcanciler RafaelBielsaloqueparaéleralalegítimaaspiracióndesupaísde transformarseenun miembro permanentedelconsejodeseguridadenrepresentacióndeaméricalatinayelcaribe. 11 Sobreestoexisteliteraturadiversaperoseñalamoscomooportunaa:Peter Hakim(2002). RiordamRoet(2003).CarlosLins(2005).
6 4. QuédebehacerlaArgentina? Loscasosenlosqueprimólacooperaciónbajoelliderazgobrasileñodemostraronnoser satisfactoriosparalaargentinaqueentodo momentoesperóresolveresacooperaciónatravésdel consenso.lainsatisfacciónargentinaabrióuncampodediferenciasentreambospaíses.en realidad,enestecamposeubicarondoslógicasestatalesqueen muchosaspectoshansido coincidentesyenotroshantenidodistanciassignificativas,obviamenteenordenala contraposicióndeinteresesnacionales. PorciertoqueBrasilhatratadodecoronarloquealgunossectoresdelaUniónEuropeale reclamaron:queenlasubregiónejercieraun liderazgocooperativo 12.Sobreesteesquema ItamaratypriorizólarelaciónconelPalacioSanMartín,yprocuróresponderasusinquietudesy demandas.perobrasiliapretendióir másaládeestasrespuestas:tratódedesplazarabuenos AireshaciaunasituaciónquenoqueríacomoeraladequeArgentinaformarapartedesulógica políticabajolaexcusadeafianzarlaintegración. Esteproblemanohasidoniesfatalparalasrelacionesbilateralesentreambospaíses,como tampocoparalasdiversasinstanciasdeintegraciónsudamericanaenlasquelosdossuelenocupar unlugardestacado.porsupuestoquelasafinidadesideológicasypolíticasentrelulayel presidenteprovisionaleduardoduhaldeprimero,yelpresidentenéstorkirchnerdespués,hansido unrequisitodepesoparasuperardesavenencias mutuas.también,laconfiguracióninternacional pos11-slehadadoalasubregiónciertooxígenopolíticoyeconómicopara maniobrarsobreun andarivelfavorablealosobjetivosyestrategiasdelospaísessudamericanos. Loquesíesseguroesqueelcampodediferenciasqueabriólacooperaciónbajoelliderazgo brasileño,seráuncampodetensiónydeconflictoentreambosactores.anuestroentender,esta condiciónconflictivaquesehadadoenámbitosyprocesosdeintegraciónsudamericana,esunode losplanosprincipalessobreelcuallaargentinadebe ordenar supolíticaexterior.esdecir, deberíapartirdelapremisateóricadequelacondiciónconflictivapuedeserunavariable integradora.siguiendoelsupuesto,setratadequebuenosairesno manejelacrisisparabeneficios 12 JoséSanahuja(2006)realizauninteresanteanálisisenelquepormenorizalaspercepcionesdela UniónEuropaenrelaciónalaintegraciónlatinoamericana.
7 unilaterales,perosíparaelposicionamientodesulógicaestatalfrentealatentaciónbrasileñade cooptaralprincipalaliadosubregional.alrespectoesposibleconsiderartrescuestiones. Primero,laArgentinadebecomprenderqueelliderazgoqueBrasilemprendióenclavede cooperaciónessinretorno.aestarealidadbuenosairesladeberecortartratandodeimpedirque elliderazgosetransformeenunahegemoníapolíticaparalasubregión.sabemosqueentreuna cosayotraexisteuncortotrecho.la mayorpartedelospolíticosydiplomáticosbrasileñoshan negado,sistemáticamente,estaposibilidad.el mismopresidentelulaen másdeunaoportunidad rechazólareferenciahegemónica.perolasrelacionesinternacionalessiguen moviéndose, fundamentalmente,atravésdelacomposicióndeintereses,yestoleponepresiónalaargentina paraquedesarolepolíticasdeparticipaciónactivasobreaquelassituacionesquesondetensióny conflictoentrelosdospaíses. Segundo,yenrelaciónaloanterior,debemostenerencuentaquelaposible mutaciónbrasileñade líderahegemónestávinculadaalaestructuradepoderdesigualquecaracterizaalasubregión.en labúsquedadeuna maximizacióndelpoder,brasilpodríavolversedemasiadofuerteconrespectoa laargentina,obienpodríadisciplinarlaparatratardesostenersustatusdesubhegemónico.por elo,frentealaestructuradepoder desigualladiplomaciadebuenosairesdeberíacrearlea Brasilialascondicionesquela obliguen anoobviareldiálogoylaconsulta,acambiodeque nuestropaíslepresteelconsensoquelegaraanecesitarparaalcanzareléxitoendeterminadas áreastemáticas,estratégicasensuobjetivodepotenciaregionaldeprimerorden. Tercero,elimpulsodelaArgentinadepolíticasdeparticipaciónactivasobrelascondiciones conflictivasentreambospaíses,essustentableapoyandolaratificaciónrutinariaquebrasilsuele hacersobrelaintegracióny,al mismotiempo,reclamándoleun mayorcompromisodiplomático paratransformarlosobjetivospolíticosdeestaintegraciónenobjetivosinstitucionales.no planteamosestaalternativadesdeunacreencianeoinstitucionalista,sinocomounrecursopara ponerlarelaciónconbrasilenun marcosimétrico.porotraparte,desdeeste marcolaargentina podríalegitimar másacabadamentesuinserciónsubregionalydesplegarsuinfluenciaen Sudamérica.
8 5.A mododecierre Comoseñalamos másariba,elliderazgobrasileñoenaméricadelsuresunarealidadinsoslayable. Brasilpodráserdesafiadoporotrosactoressubregionales,peroeselejesudamericanopor excelencia.aeseliderazgobrasilialodesplazahacialaspolíticasdecooperaciónintraregionales. Estotambiénformapartedeunarealidadinsoslayable,alaquelaArgentinadebeacostumbrarse. Hastael momentosólohemostenidosituacionesaisladasenlasqueitamaratydesarolóaquelas políticasdecooperaciónbajosuliderazgoyqueenalgunoscasosincomodaronalaargentina. Frenteaestaconfiguración,quetienesuhistoriaperoquepordistintasrazonescasisiemprese evitóleer,nuestropaísdebeconvencerabrasildecentrarlacooperaciónsubregionalatravésdel consenso.estoesposible medianteiniciativasdiplomáticasque,entreotrascosas,abordenla conflictividadbilateral.porejemplo,iniciativasentornoaladefinicióndeinstanciasinstitucionales deintegraciónsudamericanaqueseancreíblesyeficaces,deesquemasderelaciónarticuladaentre inversión,industriaytecnologíaconlaparticipacióndeactoresnoestatales,ydediseñoscomunes dedefensaycooperación militar. Estas,comootrasiniciativas,tenderíanair másalá delasimplesuperacióndediferenciasentrelos dospaíses.generaríanunefectodeiradiación.porunlado,desalentaríaeleventualretoque algúnactorsubregionalquisierahacerleabrasily,porotrolado,desactivaríalainjerenciade factoresexternosasudaméricaquea menudobuscanescisionesentresuspaíses,sobretodo cuandoparaestosfactoreslosavancesintegracionistasnoson manejables.enestosaspectos, ItamaratyveríaconsagradosuobjetivodepriorizarlarelaciónconBuenosAiresparasostenerel liderazgodesupaís. ParalaArgentina,elefectodeiradiaciondeaquelasiniciativaslapondríaenelcaminodela recuperacióndesupresenciasubregional, mostrándosecomoelactorque,paralasrelaciones bilateralesylaintegraciónsudamericana,prefierelaingenieríadelosconsensosenlugardela cooptacióndelosliderazgos. Referenciasbibliográficas
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