Raport Nr: 27885-ALB SHQIPERIA: DECENTRALIZIMI NE TRANZICION (ne dy vellime) Vellimi II: Raport analitik Gusht 2004 Njesia e Uljes se Varferise dhe Manaxhimit Ekonomik Rajoni i Evropes dhe Azise Qendrore Dokument i Bankes Boterore
Monedha vendase dhe njesite ekuivalente (Kursi i kembimit me date 9 shkurt 2004) Monedha: Lek Lek -US$1.00 = Lek 106.1 Vit fiskal 1 janar deri me 31 dhjetor Peshat dhe Masat Sistemi metrik AKRONIME DHE SHKURTIME ADF Fondi Shqiptar i Zhvillimit ALT Tatimi mbi Token Bujqesore CAS Strategjia e Asistences per Shqiperine CoM Keshilli i Ministrave DSU Njesia e Shpenzimeve te Drejtperdrejta EAR Agjencia Evropiane per Rindertim EU Bashkimi Evropian EU Bashkimi Evropian FY Vit fiskal GDP Prodhimi i brendshem bruto GED Grupi i eksperteve te decentralizimit HII Instituti i Sigurimeve Shendetesore IMF Fondi Monetar Nderkombetar ISU Njesia e Shpenzimeve te Terthorta LSBT Tatimi mbi Biznesin e Vogel Vendas MoF Ministria e Financave MoLGD Ministria e Pushtetit Vendor dhe Decentralizimit NCD Komiteti Kombetar i Decentralizimit NFDI Forumi Kombetar per Zbatimin e Decentralizimit NSSED Strategjia Kombetare e Zhvillimit Ekonomiko-Social PRSC Kredia per Strategjine e Uljes se Varferise PEM Administrimi i Shpenzimeve Publike PIT Tatimi mbi te Ardhurat Personale PTT Tatimi mbi Shitblerjet e Prones QFA Veprimtarite Gati-fiskale SPT Tatimi i Thjeshtuar mbi Fitimin TRHA Autoriteti Shendetesor Rajonal i Tiranes UNDP Programi i Zhvillimit te Kombeve te Bashkuara TVSH Tatimi mbi Vleren e Shtuar (TVSH) Zevendes President: Shigeo Katsu Drejtore per Shqiperine: Orsalia Kalantzapolous Drejtor i Sektorit: Cheryl Gray Manxher i Sektorit: Helga Muller/Deborah Wetzel Drejtues i Ekipit te Njesise se Vecante: João C. Oliveira 2
Dy fjale Falenderimi Ky raport ka per qellim te kontribuoje ne debatin per strategjine e decentralizimit ne Shqiperi, si dhe te nxise diskutime me te gjera ne lidhje me sfidat e tij gjate procesit. Çeshtjet, rekomandimet dhe nje harte e mundshme e rruges, te cilat diskutohen ne kete raport, paraqiten si zgjedhje aktualisht te hapura per vendin, si dhe nje kontribut teknik per debatin ne vazhdim. Ky raport perfshin kontributin e Autoriteteve dhe te bashkesise se dhuruesve, por ai nuk perfaqeson domosdoshmerisht qendrimin e tyre zyrtar apo ate te Bankes Boterore. Perveç inkurajimit te fuqishem nga autoritetet shqiptare, ne kete raport dhane kontributin e tyre teper te rendesishem dhe bashkepunuan z. Zyher Beci, z. Fran Ibrahimi, znj. Natasha Paco, znj. Mimoza Dhembi, znj. Luiza Jano, znj. Ani Dasho, dhe znj. Milva Ikonomi. Ne kete raport bene komentet e tyre edhe ekipi i punes qe punon me Shqiperine, duke perfshire ne veçanti Kathryn Funk, Mansour Farsad, Celestin Monga, Philip Goldman, Gary Reid, William Dillinger, Brian Levy, Olav Christensen, Juela Haxhiymeri, Carine Clert, Sue Berryman, Akiko Maeda, dhe Verdon Staines. Gjithashtu ne kete raport dhane kontributin e tyre z. Artan Hoxha, znj/ Juliana Pigey dhe znj. Albana Dhimitri. Kete detyre e udhehoqi João C. Oliveira (Drejtues i Ekipit, ECSPE), nen drejtimin e pergjithshem te Christian Poortman dhe Orsalia Kalantzopoulos (Drejtore per vendin), Pradeep Mitra dhe Cheryl Gray (Drejtues sektori), si dhe Helga Muller dhe Bernard Funck (Drejtues sektori). Stefano Piperno (I.R.E.S. Istituto Ricerche Economico-Sociali, Piemonte [Instituti i Kerkimeve Ekonomiko-Shoqerore], Itali) ka ndihmuar konkretisht me material analitik njohes. Maureen Lewis (HDNVP) dhe Luiz de Mello (IMF dhe OECD) kane qene bashke-recensues. Raportin e redaktoi Emily Evershed dhe e perpunoi Alison Panton dhe Anita Correa. 3
Pasqyra e Lendes Raport Nr: 27885-ALB... 1 1. REFORMA E STRUKTURES SE ADMINISTRATES PUBLIKE... 7 A. STRUKTURA ADMINISTRATIVE NE VITET 90-te... 8 B. Reforma e vitit 2000... 8 C. SFIDAT DHE ALTERNATIVAT PER ZBATIMIN E REFORMAVE... 11 Paradigma/modele ne ndryshim... 12 Forcimi i Institucioneve... 14 Kapercimi i Segmentimit dhe Ngritja e Kapaciteteve... 15 Percaktimi i rolit te qarqeve... 18 Angazhimi ne nje program te ri te besueshem zbatimi dhe programi pune... 24 Forcimi i Koordinimit... 24 2. CAKTIMI I PERGJEGJESIVE... 27 A. Dekoncentrimi perkundrejt Decentralizimit ne Shqiperi... 27 Sherbime shteterore publike te dekoncentruara... 27 Reforma e Decentralizimit e vitit 2000: Dhenia pergjegjesi pushteteteve vendore... 28 B. modelet e shpenzimeve te pushtetit lokal... 37 Kutia 2.1: Buxhetimi i pushtetit lokal ne Shqiperi... 39 Struktura funksionale e shpenzimeve lokale... 41 Perberja ekonomike e shpenzimeve buxhetore lokale... 42 Pabarazite ne lidhje me shpenzimet vendore sipas rretheve... 43 Shpenzimet buxhetore lokale sipas bashkive dhe komunave... 49 C. problemet dhe sfidat kryesore... 50 D. MUNDESITE DHE REKOMANDIMET... 53 Mbi veshjen/percaktimin e pergjegjesive... 53 Mbi efikasitetin e Ofrimit te Sherbimeve Publike Lokale... 58 Mbi ngritjen e kapaciteteve lokale... 59 Mbi pabarazite per fryme ne lidhje me shpenzimet buxhetore ne njesite e veteqeverisjes lokale... 60 Mbi koordinimin qendror... 60 3. CAKTIMI DHE AUTONOMIA E TE ARDHURAVE... 62 A. caktimi/kalimi i te ardhurave... 64 Reforma fiskale e vitit 2002... 66 B. Strukturat e te ardhurave fiskale vendore... 73 Pabarazite ne te ardhruat fiskale vendore per fryme... 77 Te ardhurat fiskale vendore neper bashki dhe komuna... 77 C. Çeshtje kryesore... 78 D. Mundesi dhe rekomandime... 81 4. pershtatja e burimeve me pergjegjesite... 91 A. Çekuilibret fiskale dhe transfertat... 92 Logjika ekonomike e transfertave nderqeveritare... 93 Evolucioni i Sistemit te transfertave nderqeveritare ne Shqiperi... 96 B. Sistemi i granteve te kushtezuara... 98 C. Sistemi i granteve te pergjithshme... 101 Formula e shperndarjes per transfertat e pakushtezuara... 101 4
Shperndarja e perberesit te bashkive/komunave... 103 Destinimi i perberesit rajonal... 104 Destinimi i fondeve te kompensimit (A)... 105 D. Çeshtje kryesore dhe disa mundesi... 106 Madhesia e fondit te transfertave te pakushtezuara... 106 Shperndarja e transfertave te pakushtezuara... 108 Destinimi i granteve te kushtezuara... 109 5. SI Te SHKOJMe PeRPARA... 112 A. Diçka mbi rrethanat... 112 B. Kuadri i llogaridhenies... 113 C. Konseguenca a politikave... 113 D. Programimi kohor i politikave... 113 E. Sugjerime per reformen... 116 SHTOJCA STATISTIKORE... 118 Tabela A1.1: Te dhena demografike te disa vendeve... 119 5
6
1. REFORMA E STRUKTURES SE ADMINISTRATES PUBLIKE 1.1 Megjithese nje vend i pavarur qysh nga viti 1912, Shqiperia nisi te ndertonte institucionet e saj demokratike vetem nga fillimi i viteve 90-te, pas pothuajse nje gjysem shekulli te kaluar nen diktature dhe ne nje qeveri te centralizuar. Pas kesaj, dolen edhe nje here ne pah pushtetet vendore, se bashku me disa rregullore qe kishin te benin me kompetencat dhe autoritetin e tyre. 1 Megjithate, keto rregullore nuk u zbatuan dhe pushteti lokal ne Shqiperi kishte nje autonomi insinjifikative administrative dhe fiskale deri nga mesi i viteve 90-te. Qysh nga fundi i viteve 90-te eshte hartuar nje qasje me konsistente decentralizimi, si edhe po zbatohet nje strategji e qarte per kete qellim; kjo e fundit parashikohet qe gradualisht te zevendesoje shtetin e trasheguar te centralizuar me nje sistem qeverisjeje me te decentralizuar dhe me pjesemarrje. 2 1.2 Kushtetuta e Republikes se Shqiperise e vitit 1998 percakton se pushtetet vendore bazohen ne parimin e decentralizimit dhe se marredhenia midis shtetit, qarqeve dhe pushtetit lokal bazohet tek autonomia, ligjshmeria dhe bashkepunimi. 3 Qysh nga fundi i viteve 90-te, Shqiperia ka bere percapje te medha per hartimin e nje kuadri baze ligjor dhe institucional per zbatimin e nje strukure te pergjegjshme te decentralizuar fiskale dhe administrative. 4 Qeveria ka formuluar dhe eshte ratifikuar nga Parlamenti nje strategji per decentralizimin 5 e cila eshte ne perputhje me Karten Evropiane te Veteqeverisjes Lokale dhe me Kushtetuten e vendit. 6 1 P.sh: referencat tek buxhetet e pushtetit lokal nisen me ligjet nr. 7616 dhe 7776 te vitit 1992 per Buxhetet dhe Ligjin nr. 7572/92 mbi Organizimin dhe Funksionimin e Pushteteve Vendore (ky i fundit eshte abroguar nga ligji nr. 8652/2000, ligji aktual organik per Veteqeverisjen lokale). Per nje analize te vendimeve te para te fillim viteve 90-te mbi decentralizimin fiskal, shih Decentralizimi fiskal dhe financat nderqeveritare ne Republiken e Shqiperise, nga D. Sewell dhe C.I. Wallich, Dokument Pune mbi Politiken Kerkimore i Bankes Boterore nr.1384, 1994. Nje rishikim i tregueseve te zhvillimit njerezor mund te gjendet ne Raportin e Zhvillimit Njerezor: Shqiperia 2002, sfidat e qeversijes vendore dhe zhvillimit rajonal, HDPC/UNDP, 2002. 2 Nje analize e aspekteve politike te qeverisjes vendore ne Shqiperi mund te gjendet tek Qeverisja Demokratike ne Nivel Vendor Rasti i Shqiperise botuar nga Instituti Shqiptar per Studime Nderkombetare, Tirane, 2003. 3 Neni 13, Kushtetuta e Republikes se Shqiperise ( 28 nentor 1998). 4 Per koordinimin e zbatimit te decentralizimit, u ngriten dy institucione shume te rendesishme ne vitin 1999: (i) Komiteti kombetar i decentralizimit (NCD), nje mekanizem konsultativ per Keshillin e Ministrave (CoM), i formuar nga autoritetet qendrore dhe perfaqesues te pushtetit lokal per administrimin e procesit te decentralizimit ne nivelin deliberative dhe ate politik; dhe (ii) the Grupi i eksperteve te decentralizimit (GED) ose task force e decentralizimit i strukturuar ne Ministrine e Pushtetit Vendor dhe Decentralizimit (MoLGD) me anetaresi te aprovuar nga NCD dhe te kryesuar nga Ministri i MoLGD per te mbeshtetur NCD-ne ne nivel teknik (Urdhri nr. 136 i Keshillit te Ministrave, 30 maj 2002 per NCD-ne dhe Dekreti nr. 9,dhjetor 2002). GED eshte artikuluar ne nengrupe pune. 5 Strategjia kombetare e decentralizimit dhe autonomise lokale (Vendimi nr. 615, 2 nentor 2000 i Keshillit te Ministrave). 6 Karta Evropiane e Veteqeverisjes Vendore u ratifikua nga Parlamenti shqiptar me date 21 tetor 1998. 7
A. STRUKTURA ADMINISTRATIVE NE VITET 90-TE 1.3 Gjate viteve 90-te, vendimet me te rendesishme persa i takon ofrimit te sherbimeve ndaj 3.1 milione banoreve dhe 374 komunave dhe bashkive 7 (nivelet e pare te pushtetit lokal) vazhdonin te ishin tejet te varura nga pushteti qendror, qe kishte nje prezence te madhe ne te gjithe vendin permes agjencive te veta te dekoncentruara (kryesisht organe te Ministrise se Puneve Publike dhe Transportit, 8 Ministrise se Bujqesise, Ministrise se Arsimit, Ministrise se Shendetesise dhe Ministrise se Financave) ne te 36 rrethet (niveli i dyte i pushtetit lokal) qe kontrollohej nga 12 prefektura. 9 Pergjegjesite dhe baza e burimeve te nivelit te pare te pushtetit lokal nuk ishin te sqaruara mire ne ligj dhe keshillave vendore (megjithese te zgjedhura ne menyre te drejtperdrejte 10 ) u mungonte pushteti i duhur diskrecionar per te vendosur ne lidhje me prioritetet lokale, si edhe autonomia ne lidhje me te ardhurat. 1.4 Prefekturat megjithese luanin vetem disa funksione ekzekutive te drejtperdrejta (si p.sh: mbrojtja civile, mbikqyrja e policise) kishin shume pushtet politik dhe te drejta mbikqyrjeje mbi pushtetet lokale, sidomos nepermjet kontrollit te keshillave te rretheve. Pushtetet vendore duhej te ofronin sherbime publike lokale (kryesisht utilititare) si p.sh: ujesjellsat, sherbimet e higjienes, mirembajtjen e rrugeve lokale, kanalizimet, shperndarjen e ndihmave humanitare dhe mjekesore, si edhe zbatimin e ligjit dhe ruajtjen e rendit publik lokal. Pergjegjesite e sektorit social (arsimi dhe shendetesia) perbenin pergjegjesi qendrore. Praktikisht te gjitha vendimet qe kishin te benin me alokimet e shpenzimeve buxhetore ose ishin te influencuara, ose merreshin direkt nga qendra. Pjesa me e madhe e fondeve qe perdoreshin ne nivel lokal ishin me perdorim te posaçem dhe autoritetet lokale liheshin me disa burime te ardhurash lokale qe ose ishin insinjifikative ose ishin te pasigurta. Persa i takon kesaj te dytes, pushtetet vendore kishin liri veprimi te kufizuar duke qene se ato nuk mund te vendosnin dot per bazen dhe tarifat e atyre pak taksave apo pagesave per sherbime. Gjithashtu, ato nuk mund te administronin arketimet e te ardhurave te tyre. Ne kete kontekst, ku mungonin plotesisht stimujt dhe autonomia e keshillave vendore, efikasiteti i zbatimit te politikave dhe eficienca e ofrimit te sherbimeve ishte e ulet dhe pergjegjshmeria lokale fiskale dhe politike mbetej nje ceshtje madhore. B. REFORMA E VITIT 2000 1.5 Reformat ligjore dhe institucionale te vitit 2000 kishin si synim krjimin e strukturave me efektive te decentralizuara fiskale dhe administrative, duke ruajtur ne te njejten kohe integritetin e territorit dhe Shqiperine si shtet unitar. Objektivat e reformes ishin permiresimi i efikasitetin ne akordimin e fondeve, ne qeverisje dhe rritja e pergjegjshmerise. Reforma administrative e aritur me ligjin Mbi Ndarjen Administrative te Territorit (Ligji nr. 8653/2000) u dha fund ish 7 Qe perfshijne qytete, lagjie dhe fshatra. 8 Tani Ministria e Planifikimit dhe Turizmit. 9 Vete prefekturat duke qene agjenci te dekoncentruara te pushtetit qendror do te kontrollojne politikat shteterore ne territor. Prefekturat e para u krijuan ne vitin 1993 (Ligji nr. 7608/92). 10 Permes nje sistemi votimi proporcional mbi bazen e listave partiake per nje mandat tre vjecar. Zgjedhjet e para lokale per keshillat e rretheve, keshillat bashkiake dhe ato te komunave u mbajten ne korrik te vitit 1992. 8
36 keshillave te rretheve duke i rigrupuar keto te fundit ne 12 qarqe 11 ky ishte edhe niveli i ri i dyte i pushtetit lokal dhe riafirmoi nivelin e pare te pushteteve vendore qe formohej nga 65 bashki (kryesisht urbane me mbi 15,000 banore) 12 dhe nga 309 komuna (kryesisht rurale me mbi 200 banore, shih Tabelen 1.1). 13 Table 1.1: Albania - Administrative Regions/ Prefectures Districts Cities Municipalit Communes Villages ies 2001 Population (in ths.) Berat 3 5 5 20 245 193,855 Diber 3 7 4 31 279 191,035 Durres 2 6 6 10 106 247,345 Elbasan 4 7 7 43 397 366,137 Fier 3 6 6 36 278 384,386 Gjirokaster 3 6 6 26 271 114,293 Korçe 4 6 6 31 345 266,322 Kukes 3 3 3 24 185 112,050 Leshe 3 9 5 16 169 159,792 Shkoder 3 6 5 29 272 257,018 Tirane 2 6 5 24 233 601,565 Vlore 3 7 7 19 195 193,361 Albania - Total 36 74 65 309 2,975 3,087,159 Source: State Department of Statistics. 1.6 Ne perputhje me Kushtetuten, 14 ligji i ri Mbi Organizimin dhe Funksionimin e Pushtetit Vendor (Ligji no. 8652/2000) percaktonte se marredhenia midis niveleve te qeverise do te bazohej ne parimin e vartesise, qe i kalon funksione publike nivelit me te ulet te qeverisjes kurdohere qe kjo eshte e mundur (neni 4.2). 15 Ky ligj organik percakton funksionet baze te pushtetit lokal, pushtetet, te drejtat dhe detyrat e tij ne perputhje me strategjine e miratuar, si edhe vendos marredheniet fillestare institucionale per zbatimin e decentralizimit. Per me teper, jane aprovuar gjithashtu edhe disa ligje ne lidhje me pronat e paluajtshme shteterore dhe kalimin 11 Qe koincidon gjeografikisht me territorin e mbuluar nga prefekturat ekzistuese. 12 Kryeqyteti (Bashkia e Tiranes) ka nje status te vecante qe rregullohet nga ligji Mbi Ogranizimin dhe Funksionimin e Bashkise se Tiranes (Ligji nr.8654/2000). 13 Fshatrat (nje nen-ndarje e komunave) dhe lagjiet (nje nen-ndarje e bashkive) nuk jane njesi administrative autonome dhe nuk kane buxhete te pavarura. Ato jane pjese e buxheteve perkatesisht te komunave ose bashkive. 14 Nenet 13 dhe 108 deri ne 114 te Kushtetutes. 15 Parimi i nenvaresise i kalon funksione publike nivelit me te ulet te mundshem te qeverisjes. Nje gje e tille nuk ndodh vetem ne rast se keto funksione mund te kryhen me me efikasistet ne nivele me te larta te pushtetit. Per pjesen dermuese te sherbimeve publike (me perjashtim te mbrojtjes kombetare, politikes se jashtme dhe disa te tjera) vendim-marresit ne nivel subnacional ne nivele te ndryshme mund te jene ne pozicion me te pershtatshem per te vendosur se cilat sherbime ne cfare sasie, ne cilen cilesi dhe kujt duhen ofruar. Per me teper, takaspaguesit lokale idealisht duhet te paguajne per sherbimet publiket qe konsumojne (parimi i ekuivalences). Megjithate, ne praktike, nevojat lokale dhe kapacitetet tatimore mund te jene te ndryshme dhe pervec probelmeve/ceshtjeve qe kane te bejne me barazine, konsumi i disa sherbimeve te caktuara publike mund te konsiderohet te kete interes kombetar (p.sh: fushata parandaluese vaksinimi, fushata per zhdukjen e analfabetizmit, eleminimin e varferise). Ne rastet e fundit, nje variant i mundshem mund te ishte ndarja e ofrimit te sherbimeve me financimin e tyre ndersa ofrimi i sherbimeve mund te sigurohet me mire ne nivel lokal, financimi mund te ofrohet nga nje nivel me i larte i pushtetit. 9
e aseteve publike tek pushteti lokal 16. Gjithashtu ne vitin 2002 nisi nga puna Agjencia per Inventarizimin dhe Transferimin e Pronave Publike (AITPP). 17 Nga mesi i vitit 2002 u aprovua edhe nje ligj mbi rolin dhe pushtetin e Prefekteve. 18 1.7 Figura 1.1 paraqet arkitekturen e re territoriale administrative te Shqiperise, ku ne krye eshte shteti i ndjekur nga dy nivelet e pushtetit vendor: (i) komunat (Komuna) dhe bashkite (Bashki), qe perbejne nivelin e pare te vetqeverisjes; dhe (ii) qarqet, kufijte gjeografike te te cileve koincidojne me 12 prefekturat ekzistuese, qe perbejne nivelin e dyte te administrates publike lokale. 19 Komunat, bashkite dhe keshillat e qarqeve jane organet perfaqesuese te pushtetit vendor. Keshillat komunale dhe bashkiake formohen nga anetare qe zgjidhet direkt nga qytetaret, ndersa anetaret e keshillave te qarqeve zgjidhen nga perfaqesuesit e keshillave komunale dhe bashkiake te juridiksionit respektiv te qarkut. Kryetaret e Bashkive dhe Kryetaret e Keshillave te Komunave jane anetare te detyruar te keshillave perkates te qarqeve. 20 Figure 1.1: Albania: Administrative Structure The State of Albania 3,087 thousand people Deconcentrated State agencies/functions in the territory (previous 36 districts) Prefectures 12 Prefects Municipalities (mainly urban) 65 local Councils Regions 12 Regional Councils Communes (mainly rural) 309 local Councils 16 Ligji per Pronat e Paluajtshme Shteterore (nr. 8743, 22 shkurt 2001) dhe Ligji mbi Kalimin e Pronave Shteterore Publike tek Pushtetet Vendore (nr. 8744, 22 shkurt 2001). 17 Vendimi i Keshillit te Ministrave nr. 500, 14 gusht 2001. 18 Ligji per Prefektet, nr. 8927, 25 korrik 2002. 19 Prefekturat perbejne administraten qendrore te dekoncentruar ne territor. Me reformen administrativo-territoriale, pushuan se ekzistuari keshillat e rretheve dhe strukturat e administrates se rrethit u absorbuan nga prefekturat. Gjithashtu, edhe ato shpenzime qe dikur kishin qene pergjegjesi e keshillave te rretheve (fondet per klinikat e shendetit publik, duke perfshire pagat e personelit perkates dhe transportin e mesueseve dhe nxenesve) u kaluan tek ato perkohesisht ne vitin 2001. Ne vitin 2002 detyra per pagesen e shpenzimeve operative dhe te mirembajtjes se klinikave te shendetit publik ne rrethe iu kalua bashkive, ndersa detyra e pageses per transportimin e mesueseve dhe nxenesve iu kalua qarqeve. Ne parim, prefekturat nuk kane autonomi fiskale dhe i gjithe pushteti i tyre per zbatim/koordinim del direkt nga ministrite. Prefekti emerohet dhe raporton direkt tek Kryeministri. 20 Pertej Kryetareve te Bashkive dhe Kryetareve te Komunave, keshillat e qarqeve perfshijne nje numer anetaresh (ne perputhje me numerin e popullesise se qarkut) te cilet zgjidhen indirekt midis perfaqesueseve te zgjedhur vendore. 10
1.8 Autoritetet ekzekutive te veteqeverisjes lokale jane: (i) Kryetari i Bashkise, Zevendes Kryetari i Bashkise dhe Sekretari i Keshillit te bashkive; dhe (ii) Kryetari dhe Sekretari i Keshillit Komunal te Komunave. Midis autoriteteve ekzekutive lokale, vetem Kryetari i Bashkise dhe Kryetari i Komunes zgjidhen ne menyre te drejtperdrejte nga qytetaret (per nje mandat tre vjeçar), ndersa zevendes Kryetari i Bashkise caktohet nga Kryetari i Bashkise, ndersa Sekretari i Keshillit caktohet nga Keshilli. 1.9 Ky kuader i ri administrativ i decentralizuar do te shoqerohet nga nje kalimin i ndjeshem i funksioneve dhe burimeve/fondeve tek pushteti vendor. Ne kete kontekst, Ligji Mbi Organizimin dhe Funksionimin e Pushtetit Vendor percakton komunat dhe bashkite si pergjegjese per realizimin e funksioneve ekskluzive, te perbashketa dhe te deleguara (shih Kapitullin II), si edhe percakton nje afat fillestar per zbatimin e tyre (Tabela 1.2). Komunat dhe bashkite konsiderohen si pushtetet baze vendore me nje autonomi ligjore te rregulluar si nga ana fiskale ashtu edhe nga an administrative brenda per brenda juridiksioneve te tyre. 1.10 Ligji nr. 8652/00 (neni 7) u vesh pushteteve vendore pushtet rezidual per çeshtje fiskale dhe administrative; pushtetet vendore mund te marrin vendime sipas diskrecionit/pelqimit te tyre ne interes te komunitetit lokal perkates ne lidhje me çdo ceshtje persa kohe qe keto iniciativa nuk ndalohen me ligj ose nuk i jane dhene ne menyre ekskluzive organeve te tjera te qeverise. Pushtetet e qarqeve pritet te luajne nje rol kryesisht me karakter koordinues, por mund te kene gjithashtu edhe pushtete ekzekutive ne ofrimin e sherbimeve publike ne interes te qarkut (p.sh rruge dhe sherbime transporti; planifikim urban; dhe çdo sherbim tjeter publik ne interes te qarkut) persa kohe qe keto sherbime delegohen vullnetarisht nga komunat dhe bashkite ose nga shteti. Autoritetet e qarqeve megjithese supozohen te veprojne ne menyre autonome per nxitjen e nje shperndarjeje te barabarte te burimeve dhe perfitimeve per qarqet jane te detyruara te mos e dhunojne asnjehere autonomine e komunave dhe bashkive perberese. 1.11 Ne Shqiperi, pushtetet vendore ligjerisht njihen si persona juridike dhe gezojne te drejtat ligjore qe u takojne pushteteve lokale ne mbajtjen e pronave, ushtrimin e autonomise fiskale dhe ne planifikimin e zhvillimit te tyre ekonomik lokal, si edhe gezojne te drejten te bashkepunojne dhe te shoqerizohen. Kjo do te thote qe te drejtat themelore per nje funksionim normal te pushteteve vendore jane te percaktuara tashme ne ligjin organik. Megjithate, rregulloret komplementare (qe percaktojne ne menyre specifike keto te drejta dhe pushtete per qeverisjen) dhe krijimi i kushteve objektive lokale (duke perfshire kapacitetet dhe burimet vendore) jane pjese e strategjise ne vijim te qeverise per zbatimn e decentralizimit. C. SFIDAT DHE ALTERNATIVAT PER ZBATIMIN E REFORMAVE 1.12 Zbatimi i kuadrit te mesiperm administrativ shenon nje hap te rendesishem perpara drejt konsolidimit te perfaqesimit dekomkratik dhe marredhenieve te qendrueshme nderqeveritare fiskale ne Shqiperi. Mesa duket vendi ka bere nje zgjedhje politike per nje strukture te decentralizuar te vendim-marrjes te politikave fiskale dhe per ofrimin e sherbimeve publike. 21 21 Shih Strategjia kombetare e decentralizimit dhe autonomise vendore, NCD, nentor 1999; Strategjia e Qeverise per Uljen e Varferise (GPRS, 2000) dhe Strategjia Kombetare per Zhvillim Ekonomiko-Social (NSSED, 2002). 11
Statusi i pushtetit lokal dhe koncepti i qarqeve tashme jane te ravijezuara qarte dhe mbi bazen e nje kuadri ligjor. 1.13 Megjithate ne praktike ende mbeten shume sfida qe duhen kapercyer perpara se ky sistem te mund te zbatohet plotesisht. Ndersa eshte aprovuar tashme nje strategji e gjere e qeverise per decentralizimin dhe po behen perpjekje te medha per hartimin dhe perpilimin e legjislacionit baze dhe ngritjes se institucioneve, jane ende mbrapa rregulloret komplimentare zbatuese dhe duhet ende shume pune per t i perfunduar. Aktualisht zbatimi i procesit te reformes ka qene i ndryshem per sektore te ndryshem dhe jo gjithmone ka qene i renditur mire dhe madje ndonenjhere edhe eshte keqkuptuar. Aktualisht, vendi eshte ne nje udhekryq, duke qene se veshja e pergjegjesive specifike (per ofrimin e sherbimeve publike dhe administrimin e aseteve) dhe ndarja e pushteteve persa i perket fundeve ende pret nje vendim-marrje. 1.14 Midis sfidave kryesore qe mund te kanosin zbatimin me sukses nga ana e qeverise te strategjise se decentralizimit mund te permendim: (a) Paradigma e pamjaftueshme/e papershtatshme ne kuadrin e se ciles veprojne ende pushteti qendror dhe donatoret, e cila ne vend qe te ndihmoje procesin mund te pengoje zbatimin e programit te decentralizimit; (b) Qeverisja e dobet e institucioneve aktuale, qe mund te vere ne rrezik transparencen dhe pergjegjshmerine ne nje sistem fiskal te decentralizuar; (c) Segmentimi i njesive te veteqeverisjes lokale (sidomos ne rastin e komunave), qe ka dobesuar kapacitetet e zbatimit, dhe qe mund te kete ndikim negativ ne cilesine dhe aksesin e pasigurt/ qe varet nga vullenti i tjeterkujt i sherbimeve publike lokale dhe qe ka sherbyer si pretekst per vonesat ne zbatimin e programit te decentralizimit; (d) Roli ende i papercaktuar qarte i qarqeve dhe nderveprimi midis prefektures me qarqet, bashkite dhe komunat, qe mund te krijoje autoritete konfliktuale, duplikime dhe renie te efiaksitetit apo edhe mungesa ne ofrimin e sherbimeve kryesore publike lokale; dhe (e) Koordinimi i dobet i zbatimit te decentralizimit, qe i ka lene autoritetet vendore jashte dhe jo shume te bindura persa i takon vendimeve qe merren dhe persa i takon rolit dhe pergjegjesive te tyre ne kete proces, teper te rendesishem per zbatimin me sukses te politikave ne terren. Paradigma/modele ne ndryshim 1.15 Institucionet e pushtetit qendror ne Shqiperi (duke perfshire edhe ministrite e linjes) vazhdojne ende te veprojnse sipas modelit te Kushtetutes te para vitit 1998 dhe perpara ligjit te vitit 2000 per vetqeverisjen lokale, kur pushteti qendror mikro-manaxhonte çdo vendim qe lidhej me burimet publike per cdo sherbim qe i ofrohej popullesise lokale. Mesa duket Shqiperia vijon te mbetet nje shembull tipik i decentralizimit te pushtetit te vendim-marrjes se autoriteteve lokale qe ngaterrohet me dekoncentrimin e thjeshte te funksioneve te ministrive ne territor. Kjo qasje e ka mbingarkuar administraten qendrore dhe ka çuar ne probleme te medha persa i takon 12
efiçiences te akordimit te fondeve dhe te asaj operacionale, si edhe ka krijuar ambiguitete dhe paqartesi ne lidhje me drejtimet strategjike te strategjise se decentralizimit te qeverise. 1.16 Kuptohet qe perveç mungeses se pritshme te gatishmerise per te hequr dore nga pushteti qendror fiskal, ndryshimet e vazhdueshme ne Kabinetin qeveritar mund te kene kontribuar ne ngadalesimin e zbatimit te reformes fiskale. Gjithashtu, siç eshte permendur, ne Shqiperi ka patur raste kur kuptimi i decentralizimit eshte keqkuptuar. Mesa duket, koncepti i nje decentralizimi te balancuar, asimetrik dhe gradual te disa funksioneve te perzgjedhura lokale dhe kompetencave specifike te funksioneve te perbashketa dhe te deleguara nuk eshte kuptuar plotesisht dhe decentralizimi ngaterrohet me nje zhveshje nga kompetencat simetrike dhe totale te funksioneve shteterore qe pritet te zbatohet me «nje te rene te sopates». 1.17 Rrjedhimisht, vetem nje pjese e vogel e strategjise se decentralizimit eshte zbatuar me efikasitet, ndersa pjeses Table 1.2. Legal Timeframe for Implementation of Fiscal Decentralization dermuese te afateve ligjore te I - No later than January 1, 2001 (Art. 72, Law # 8652, July 31, 2000) percaktuara ose u ka kaluar Functions of the Regions perfundimisht afati ose nuk ka Definitions of the Functions of the No later than January 1, 2001 the regions shall carry out all the functions and powers gra Regions by the Law. gjasa qe te arrihen (Tabela 1.2). II - Beginning January 1, 2001 (Art. 72, Law # 8652, July 31, 2000) Nuk jane hartuar ende ligji qe Exclusive Functions of Municipalities/Communes specifikon funksionet e qarqeve, (a) Infrastructure and Public construction,rehabilitation and maintenanceof local roads; sidewalksand public squares; Services public lighting; public transport; cemeteriesand funeralservices;city/villagedecoration;parks Ligji per buxhetin lokal dhe Ligji and public spaces; waste management (collection,transport,disposal/treatment);issuing of construction permits. per financat lokale. Ligji per (b) Social Cultural and protection and promotion of local culturaland historic values, organizationof activitiesand Recreational Functions managementof relevant institutions; organizationof recreationalactivitiesand managementof Nepunesin Civil ende nuk merr relevant institutions; social services including orphanages, day care, elderly homes, etc. parasysh disa aspekte te (c) Local Economic Development preparation of programs for local economicdevelopment(includingpromotionof local fairs, public advertisement, dissemination of information, and the necessary infrastructures) rendesishme qe kane te bejne me regulation of public markets and local tradenetworks;smallbusinessdevelopment,protection of natural resources (including local forests, pastures, and other local natural resources). nepunesit publike lokale. Gjithashtu mbeten ende per t u III - Beginning January 1, 2002 (Art. 72, Law # 8652, July 31, 2000) Exclusive Functions of Municipalities/Communes percaktuar disa nga funksionet (a) Infrastructure and Public water supply, sewerage and drainage (incl. floodprotectioncanals)in residentialareas;urban Services planning, land management and housing. ekskluzive te bashkive dhe (b) Civil Security protection of public order to prevent administrativeviolationand ensurethe implementationof komunave (p.sh ujesjelleskanalizimet dhe sistemet e commune/municipality acts. Shared Functions of Municipalities/Communes (a) Education pre-school and pre-university (b) Health primary health care system and the public health protection kullimit dhe ujitjes, planifikimi (c) Social Assistance social assistance and poverty alleviation (including functioning of relevant institutions) urban) dhe pjesa dermuese e (d) Public Order public order and civil protection (e) Environment environmental protection funksioneve te perbashketa (p.sh (f) Other other shared functions as defined by law arsimi, shendetesia, asistenca IV - Until January 1, 2003 (Art. 17, Law # 8744, Feb.22, 2001) sociale, rendi publik dhe mbrojtja Property Rights of Local Governments Transfer of Property Rights state property transfers to local governments (regions, municipalities/communes)to be e mjedisit). Agjencia per completed in 24 months from the date the law became effective. Inventarizimin dhe Transferimin e Pronave Publike e ngritur ne vitin 2002 nisi te zbatonte planin e saj te veprimeve me vonese dhe ngadalesi. Keshtu, afati ligjor 24 mujor (duke nisur nga shkurti i vitit 2001) per perfundimin e transferimit te pronave publike ka pak gjasa te arrihet sipas afateve te vendosura ne ligj. 1.18 Gjithashtu, edhe donatoret mund ta ndryshojne modelin sipas te cilit veprojne ne Shqiperi. Me disa perjashtime, aktualisht donatoret i negociojne programet e tyre te asistences (ne vecanti projektet e asistences financiare) dhe e mbajne procesin e tyre te konsultimit kryesisht me agjencite e pushtetit qendror (zakonisht ministrite e linjes) pa marre parasysh shume nga inputet dhe shqetesimet reale te pushteteve vendore dhe komuniteteve. Per shumicen 13
e donatoreve ka qene me efikase te negociojne me dhe te perqendrohen ne agjenci qendrore ne vend qe te hyjne ne nje sistem nderveprimi qe kerkon kohe dhe qe eshte kompleks me disa aktore (p.sh, ministrite e linjes, MoLGD, Ministrine e Financave, pushtetet e qarqeve dhe lokale dhe me OJQ dhe perfaqesues te shoqerise civile). Rezultati i natyrshem i kesaj qasjeje aktuale te pakenaqshme te konsultimit ka qene mungesa e nje njohjeje sa duhet te kushteve lokale dhe nje mungese e pabazuar besimi tek administratat lokale, qe kane tendence te pengojne procesin e zbatimit te decentralizimit. 1.19 Me qellim rikthimin e kredibilitetit te strategjise se decentralizimit, qeveria duhet qe te rishikohet programin e saj per te azhurnuar dhe ne kete kuader duhet te vendoset nje afat me realist per zbatimin e tij. Megjithate, nje ndryshim ne paradigmen/ modelin e institucioneve qendrore dhe agjencive te donatoreve eshte nje domosdoshmeri per efektivitetin e programit te decentralizimit ne Shqiperi. Ky ndryshim duhet te vije ne perputhje me rolet e reja te parashikuara per autoritetet qendrore (kryesisht rregullimi, koordinimi, monitorimi dhe vleresimi i politikave te sherbimeve te pushtetit lokal) perkundrejt roleve te autoritetetve lokale (ne perputhje me parimin e vartesise) ne nje sistem te decentralizuar te administrates publike. Forcimi i Institucioneve 1.20 Megjithe disa permiresime te bera kohet e fundit, institucionet lokale politike, administrative dhe fiskale ne Shqiperi mbeten ende Figure 1.2. Population Density, selected te dobta, duke sjelle me vete nje sistem qeverisjeje European Countries Finland qe ende nuk mund te konsiderohet si transparent, i Sweden Estonia besueshem dhe i pergjegjshem. Kjo eshte e vertete Latvia Lituania Bulgaria sidomos gjate procesit te hartimit, zbatimit dhe Croatia Bosnia & H Macedonia vleresimit te buxhetit, ku kryerja e shpenzimeve Greece Romenia Austria zakonisht devijon nga prioritetet lokale te aprovuara Slovenia Yugosl.,FR France Albania Hungary Slovak Rp. Portugal Czech Rp. Italy Germany U.K. Belgium Netherlands 0 50 100 150 200 250 300 350 400 people/sq.km fillimisht nga keshillat vendore; sistemi dhe procedurat lokale te kontabilitetit de facto nuk jane uniforme; sistemi i raportimit ende ka probleme dhe mekanizmat e vleresimit praktikisht mungojne. Kjo eshte nje fushe qe favorizon zhvillimin korrupsionit dhe autoritete te papergjegjshme. 1.21 Per rivendosjen e transparences dhe pergjegjshmerise ne vend nevojitet forcimi i institucioneve te pushtetit lokal dhe qendror. Duhet te kuptohet qe permiresimet ne qeverisje do te arrihen ne praktike vetem me funksionimin e institucioneve me te mira. Ne kete kontekst, hapja zyrtare e negociatave per Marreveshjen e Stabilizim-Asocimit (SAA) me BE-ne eshte nje arritje e rendesishme dhe nje ogur i mire per permiresimin e ardhshem te institucioneve ne Shqiperi. Praktikat me te mira kane treguar se menyra per te patur nje qeverisje te mire eshte dhenia perfaqesuesve dhe administratoreve lokale nje nivel te mjaftueshem autonomie fiskale si edhe dhenia ketyre te fundit autoritetin per te zbatuar detyrat e tyre, duke i bere keta ne te njejten kohe plotesisht pergjegjes perpara ligjit dhe votueseve lokale, si edhe permes nje sistemi vartes te raportimit fiskal, monitorimit dhe veleresimit. Forcimi i sistemit te buxhetit dhe institucioneve eshte nje nga hapat e pare teper te rendesishem per reformat institucionale, qe duhet te perfshijne nje rishikim te ligjit aktual Organik te Buxhetit (apo aprovimin e nje ligji te veçante per buxhetin 14
vendor), duke i bere buxhetet lokale ne menyre eksplicite te perputhen me sistemin standard buxhetor kombetar (duke perfshire konceptet e kontabilitetit, metodologjine dhe procesin e hartimit, zbatimit, auditmit dhe vleresimit). Hapi i dyte eshte sigurimi i nje percaktimi me te qarte te pergjegjesive ne lidhje me shpenzimet (shih Kapitullin II) dhe autonomise te te ardhurave duke perfshire edhe nje shkalle te qenesishme diskrecionare per te vendosur mbi bazen e tatimeve dhe perqindjet ne marzh (shih Kapitullin III) te pushtetet vendore dhe dhenia institucioneve lokale autonimine e duhur administrative (shkollat, qendrat shendetesore etj). Gjithashtu, transferimi i pronave publike nga ana AITPP-se nga shteti tek pushtetet vendore duhet te behet sipas ligjit. 22 Hapi i trete eshte hartimi dhe zbatimi i nje Ligji per Financat e Pushtetit Lokal, 23 duke perfshire marredheniet e detajuara te buxhetit te shtetit me qeverite subnacionale permes mekanizmave te ndarjes se tatimeve dhe te transfertave, rregllimin e garancive dhe kushteve qe do t u japin mundesi pushteteteve vendore per te vleresuar tregun Table. 1.3: Albania: Local governments and Population Distribution Units' size Population (number, in ths. number of in ths. Municipalitie inhab ) Comunne Total Municipalitie nits Comunne Total inhab. Numbe s % dist Ac.% Numbe s % dist Ac.% Numbe % dist Ac.% Num. s % dist Ac.% Num. s % dist Ac.% Numb % dist Ac.% <.3 r 0.0 0.0 0.0 r 0.0 0.0 0.0 r 0.0 0.0 0.0 0 0.0 0.0 0 0.0 0.0 0 0.0 0.0.3 -.5 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0 0.0 0.0 0 0.0 0.0 0 0.0 0.0.5-0.0 0.0 0.0 9.6 0.6 0.6 9.6 0.3 0.3 0 0.0 0.0 12 3.9 3.9 12 3.2 3.2 10 1.0-0.0 0.0 0.0 11.3 0.7 1.3 11.3 0.4 0.7 0 0.0 0.0 9 2.9 6.8 9 2.4 5.6 15 1.5-2.0 0.1 0.1 45.6 2.8 4.1 47.6 1.6 2.2 1 1.5 1.5 26 8.4 15.2 27 7.2 12.8 20 2-5 36.1 2.5 2.6 418.9 26.1 30.2 455.0 14.8 17.1 11 16.9 18.5 121 39.2 54.4 132 35.3 48.1 5-145.8 10.0 12.6 773.3 48.1 78.3 919.0 30.0 47.0 20 30.8 49.2 113 36.6 90.9 133 35.6 83.7 10 10-479.6 32.8 45.4 348.4 21.7 100.0 828.0 27.0 74.0 26 40.0 89.2 28 9.1 100.0 54 14.4 98.1 50 50-456.0 31.2 76.6 0.0 0.0 100.0 456.0 14.9 88.9 6 9.2 98.5 0 0.0 100.0 6 1.6 99.7 100 100-341.3 23.4 100.0 0.0 0.0 100.0 341.3 11.1 100.0 1 1.5 100.0 0 0.0 100.0 1 0.3 100.0 500 TOTA 1460. 100.0 1607. 100.0 3067. 100.0 65 100.0 309 100.0 374 100.0 Source: L INSTAT 7 1 7 financiar dhe huamarrjen si nje nga burimet e financimit te infrastruktures lokale. Kapercimi i Segmentimit dhe Ngritja e Kapaciteteve 1.22 Nje agrumet qe perdoret rendom perkunder decentralizimit ne Shqiperi lidhet me faktin qe shume njesi te veteqeverisjes vendore jane te vogla dhe per pasoje atyre u mungojne ekonomite e shkalles ne prodhim dhe eksternalitetet ne konsum per nje ofrim efektiv te sherbimeve publike, u mungojne gjithashtu edhe kapacitetet administrative dhe teknike per nje zbatim efektiv te politikave. Ne fakt, per arsye historike Shqiperia trashegoi nje strukture territoriale-administrative te karakterizuar nga nje numer i madh njesish te vogla te veteqeverisjes duke perfshire 12 qarqe, 65 bashki dhe 309 komuna me nje popullesi nen 3 milione banore (Tabela 1.1). Ndersa keshillat e rretheve pushuan se ekzistuari ligjerisht dhe u zevendesuan nga keshillat me te medhenj te qarqeve ne kaudrin e reformes administrative te teritorit ne vitin 2000, bashkite dhe komunat ekzistuese praktikisht nuk ndryshuan. 24 Megjithese qysh nga fillimet e viteve 90-te, shpejtesia e urbanizimit ne vend ka qene shume e madhe 25, Shqiperia vazhdon te mbetet kryesisht rurale (megjithate me nje densitet te madh te popullesise 22 Ligji per Pronat e Paluajtshme Shteterore (nr. 8743, 22 shkurt 2001) dhe Ligji per Kalimin e Pronave te Paluajtshme Publike tek Pushtetet vendore (nr. 8744, 22 shkurt 2001). 23 Ose nje ligj per Marredheniet Fiskale Nderqeveritare. 24 Duhet mbajtur parasysh se megjithese keshillat e rretheve nuk ekzistojne me pas reformes se vitit 2000, vete rrethet (si koncept gjeografik dhe statistikor) vazhdojne ende te perdoren nga institucionet e pushtetit qendror si nje mjet per planifikimin dhe monitorimin e veprimtarive te tyre te dekoncentruara ne teritor. 25 Niveli i urbanizimit ne vitin 1979 ishte 33 perqind, ne vitin 1989 ishte 36 perqind dhe ne vitin 2001 ishte 42 perqind (Burimi: Rezultatet Paraprake te Rregjistrimit te Popullesise per vitin 2001, INSTAT, Tirane, 2001). 15
sipas standardeve evropiane 26 ), ku 47 perqind e popullesise banon ne njesi te veteqeverisjes vendore qe kane nga me pak se 10,000 banore (Tabela 1.3). Gjate dhjete vjeteve te fundit, zonat periurbane te Tiranes, Durresit dhe Elbasanit jane populluar ndjeshem me prurje neto te popullesise, ndersa ne te gjitha zonat e tjera ka patur humbje neto te popullesise. Keto dinamika demografike kane patur nje ndikim te madh ne nderprejen e efiçiences operacionale dhe ne cilesine e faciliteteve te sherbimit publik, si edhe ne aksesin qe ka popullata ndaj sherbimeve. Ndersa facilitetet e sherbimit publik ne zonat pritese neto ose jane te pamjaftueshme, ose te mbingarkuara, ne zonat ku ka largime neto te popullates, ato jane me tepri, te paperdorura dhe duke u prishur nga mungesa e mirembajtjes. E megjithate bashkite kane meastarisht nga 22,500 banore, ndersa komunat nga 5,200 banore, dhe ne krahasim me shume shtete te tjera evropiane kjo eshte pak a shume shifra qe haset edhe ne to: vetem afersisht 17 perqind e popullesise dhe 48 perqind e bashkive dhe komunave jane ne njesi te veteqeverisjes qe kane nga me pak se 5,000 banore. 27 1.23 Ndersa njesite e pushtetit lokal jane zgjeruar qysh nga viti 1990, Shqiperia ka trasheguar pjesen me te madhe te struktures te meparshme administrative lokale te fragmentuar. Prefekturat dhe komunat u krijuan per here te pare rrotull viteve 20-te, ndersa bashkite dhe rrethet nga vitet 40-te dhe numri i tyre me vone erdhi duke u rritur. Gjate viteve 90-te u ul numri i komunave, por u rrit numuri i bashkive, ndersa qarqet zevendesuan rrethet me nje koncept te ndryshem (Tabela 1.4). 1.24 Megjithese kjo çeshtje ka konotacion politik, segmentimi administrativ i njesive te veteqeverisjes eshte ne fakt nje shqetesim serioz qe duhet te zgjidhet. Ky shqetesim e kalon cakun e efikasitetit ekonomik (p.sh: ekonomite e shkalles dhe eksternalitetet) dhe perfshin edhe çeshtje te nje natyre politiko-administrative. Nga ana tjeter, vete segmentimi perfshin/permban nje element pozitiv politik duke qene se afron vendim-marresit me afer me votuesit, duke rritur perfaqesimin demokratik. Nga ana tjeter, Segmentimi me tepri ka tendence t i lere komunitetet me te vogla pa kapacitetet administrative dhe teknike qe nevojiten per zbatimin e politikave te reja dhe pa mundesi per te ofruar sherbime publike ne menyre efiakse. Faktikisht, levizjet e fundme demografike ne Shqiperi kane treguar se zonat me te vogla gjeografike nuk ishin dot ne gjendje te mbanin popullesine ne moshe me te re, me te talentuar dhe me te arsimuar, te cilet po levizin drejt qendrave me te medha dhe me dinamike urbane dhe jashte shtetit. 26 Siperfaqia gjeografike e vendit eshte 28,748 km2, e banuar nga 3,087,159 persona dhe me nje dendesi mesatare te popullesise prej 107 banore per kilometer katror. Shih Tabelen A1.1 ne Shtojcen Statistikore. 27 Keshtu, p.sh: ne Republiken Ceke keto perqindje jane perkatesisht 36% dhe 96%. Ne France, respektivisht 40% dhe 95%. Ne Estoni perkatesisht 86% e njesive te administrates lokale kane me pak se 5,000 banore. Ne Lativi, kjo shifer eshte 85 perqind. (Shih Republika Ceke: Marredheniet Fiskale Nderqeveritare ne Tranzicion, Dokument Teknik i Bankes Boterore nr. 517, 2001; dhe Reforma Territoriale dhe Bashkepunimi midis pushteteve vendore per ofrimin e sherbimeve publike: Eksperienca dhe Mesime te nxjerra nga Evropa, Projektti UI 06901-011, 2002 i Institutit Urban). 16
1.25 Per shkak te veshtiresive serioze administrative, teknike dhe financiare qe presupozon segmentimi i pushtetit vendor, segmentimi dhe mungesa e kapaciteteve jane probleme qe hasen vazhdimisht ne zbatimin e programit te decentralizimit ne nje te ardhme te afert. Faktikisht ka manifestime zyrtare dhe jozyrtare, qe propozojne nje rishikim apo ristrukturim/shperndarje te re te struktures administrativo-teritoriale te vendit me qellim zgjidhjen e problemit te segmentimit te pushteteve vendore. Megjithate, duhet mbajtur parasysh se vonesat e pafund ne zbatimin e decentralizimit nuk perbejne nje zgjidhje, e aq me pak nje reforme nga larte-poshte e struktures teritoriale-administrative nje domosdoshmeri per zbatimin e decentralizimit. Ne vend ka shume opsione qe mund te merren parasysh per zgjidhjen e kesaj çeshtjeje. Pavaresisht nga çdo motivacion politik per propozimet e reformave, parimi kryesor duhet te jete t u jape veprimeve madhesine e duhur per t iu pershtatur parametrave ekonomike duke respektuar ne te njejten kohe preferencat vendore te njesive te veteqeverisjes. Nje rezultat i ketij parimi eshte qe caktimi i pergjegjesive midis njesive te veteqeverisjes nuk duhet me domosdo te jete simetrik, sidomos ne ato raste kur segmentimi administrativ eshte i konsiderueshem (gjithashtu shih Kapitullin II). Kutia 1.1: Shkrirja/bashkimi i detyrueshem perkundrejt atij vullnetar te komuniteteve te vogla Debati qe po zhvillohet aktualisht persa i takon shkrirjes/bashkimit te komuniteteve te vogla mund te perfitoje nga shembuj e perpjekjve per shkrirje/bashkim te detyrueshem te Evropes Veriore gjate viteve 70-te (Danimarka, Suedia, Anglia, Belgjika dhe Norvegjia) dhe te Greqise dhe Skocise gjate viteve 90-te (eshte edhe nje rast aktualisht i nje shkrirjeje/bashkimi vulletar ne Lativi). Disa vende te Evropes Perendimore kane ndjekur politika me liberale (Franca, Spanja, Finlanda, Italia) permes adaptimit te rregulloreve qe nxisin bashkepunimin dhe shoqerizimin midis pushtetet vendore ekzistuese, si edhe nenkontraktimin e ofrimit te sherbimeve publike. Modeli i reformes se shkrirjes/bashkimit te detyrueshem ka avantazhin e te qenit me efektiv dhe me i thjeshte per te funksionuar, por nga ana tjeter rrezikon te krijoje Table 1.4: Albania: Administrative Structure, recente evolution--1992-2000 Year Prefecture/Regiopalities Munici- Districts Communes 1992 12 (Pref.) 36 44 313 2000 12 (Reg.) 65 309 Source: MoLGD: Draft Ideas on the Review of Administrative-Territorial Division, Tirana, 2003. trazira politike ne shoqeri me bekgraund te ndryshem etnik, sociologjik dhe historik, duke qene se reformat nga lart-poshte mund te bien ndesh me disa tradita lokale. Modeli liberal/ vullnetar ka avantazhin e respektimit te ketyre dokeve dhe traditave dhe krijon mundesi qe marredheniet administrative te brendshme te pushtetit vendor te ndjekin ritmin e tyre pa u sforcuar, por ka disavantazhin e te qenit shume me kompleks dhe qe monitorohet nga qendra. 1.26 Nje variant/mundesi mund te ishte ofrimi i stimujve (duke perfshire edhe stimuj te rendesishem financiare/fiskale dhe mbeshtetje teknike te ofruara nga nivele me te larta te qeverise) qe do te nxisnin bashkimin e komuniteteve te vogla kurdohere qe kjo te ishte e mundur. 28 Kjo mund te behej permes shoqerizimit vullnetar te bashkive/komunave (gje qe lejohet aktualisht nga Ligji Nr. 5682/2000) me ane te nje kontrate te perbashket per ofrimin e sherbimeve, apo permes nje shkrirjeje/bashkimi me definitiv te vete juridiksioneve me ane te nje 28 Po qe se duam qe stimujt te jene efektive, atehere duhet qe popullesia lokale t i shikoje si perfitime te perhereshme (ose se paku qe do kene nje ndikim afatgjate). Stimuj te tipit nje here e mire, si ato qe u perdoren ne Lativi nuk do te jene atraktive sa duhet per te motivuar shkrirjen/bashkimin me baza vullentare. 17
referendumi, te dy ose me shume komuniteteve te vogla sipas deshires se paleve te perfshira ne proces. Keta stimuj mund te sherbejne gjithashtu per berjen efektive te dispozites aktuale ligjore per delegimin e pergjegjesive nga bashkite/komunat me te vogla tek keshilli i qarkut. Ne lidhje me kete te fundit, mund te ishte me interes per disa kompetenca ne fushat e transportit, arsimit dhe planifikimit urban, si edhe ne veçanti per ujesjelles-kanalizimet. Ky variant duhet te jete gjithashtu i hapur per shoqerizimin midis vete qarqeve. 29 Sidoqofte, me qellim qe kjo shkrirje vullnetare te jete e suksesshme, qeveria duhet t i artikuloje instrumentet e stimujve ne menyre te tille qe kushtetet e meposhtme te jene te qarta per perfituesit: (a) (b) (c) Te jete e qarte per komunitetet ku do te ndodhin keto shkrirje qe ndryshimet behen per te miren e tyre nje here e mire. Keshtu p.sh: ata mund te kene nje pjese me te madhe per fryme ne sistemin e tatimeve te perbashketa/transfertave, permes rritjes se bazes tatimore dhe kapacitetit te te ardhurave, si edhe akses me te mire ndaj sherbimeve cilesore; Ofrimi i sherbimeve publike duhet te jete me efektiv dhe me efikas si rezultat i adoptimit/ingranimit te faktoreve te jashtem ekonomike (eksternalitetet) ne konsum, si edhe te ekonomive te shkalles ne prodhimin e sherbimeve publike lokale (p.sh: trajtimi i ujrave te zeza, heqja e plehrave); dhe Keto ndryshime duhet te permiresojne ndjeshem shanset e ketyre komuniteteve per e perfituar ne menyre me te drejtperdrejte nga: (i) trainimi i personeleve vendore dhe ngritja e menjehershme e kapaciteteve; 30 dhe (ii) nga perfitimi i fondeve te para-anterasimit ne BE me vone. 1.27 Ne rast se pushteti i vogel vendor nuk eshte i interesuar, apo kushtet e mesiperme nuk plotesohen kur ata aplikojne per shoqerizimin/bashkim, atehere pushtetit qendror mund t i jepet opsioni (mbi bazen e kapaciteteve dhe tregueseve objektive te efiçiences) qe te mos ia kalojne pergjegjesite perkatese (dhe burimet koresponduese) njesise se vogel veteqeverisese ne fjale. Ne kete rast, pushteti qendror mbetet pergjegjes per ofrimin e sherbimeve, ose ia kalon keto sherbime qarkut. Percaktimi i rolit te qarqeve 1.28 Krijimi i Keshillave te Qarqeve perben nje faqe te re te reformes administrative te teritorit, por koncepti i qarqeve ende mbetet nje fushe e paplotesuar ne Shqiperi sepse funksionet e tyre nuk jane te percaktuara siç duhet, si edhe per aresye se qarqet nuk kane asnje pushtet fiskal te tyrin. Ne rrenje te ketij problemi qendron çeshtja/problemi i formes aktuale te perfaqesimit te Keshillit te Qarkut. 31 Keshillat e qarqeve nuk mbajne shume pergjegjesi perpara 29 Kjo e fundit mund te kerkoje nje amendament te Ligjit nr. 8652/2000. 30 Nje Strategji Kombetare Trainimi per Pushtetin Vendor ne Shqiperia u aprovuar nga Keshilli i Ministrave ne muajin tetor te vitit 2003. Nderkaq po vijon puna per krjimin e nje Agjencie te pavarur Trainimi. Kjo agjenci trainimi parashikohet te mbeshtetet nga donatoret dhe do te sherbeje kryesisht si administratore/facilitatore e trainimit me shume sesa nje ofruese direkte trainimesh. 31 Aktualisht sipas Kushtetutes (neni110), anetaret e keshillave te qarqeve ne Shqiperia zgjidhen indirekt dhe rrjedhimisht keshillat e qarqeve shihen thjesht si njesi te pushtetit vendor te nivelit te dyte (d.m.th pushtete lokale rajoanle me prane konceptit te shoqerizimit me pushtetin lokal sesa si nje koncept pushteti i nje niveli te 18
qytetareve te tyre duke qene se nuk zgjidhen direkt nga te gjithe qytetaret e qarkut dhe mbi kete baze si Prefektet ashtu edhe Kryetaret e Bashkive mund ta vene gjithmone ne dyshim legjitimitetin e autoritetit rajonal. 32 Ne Shqiperi, çeshtja e perfaqesimit perben nje sfide qe heret a vone duhet te zgjidhet, ashtu siç ka ndodhur edhe ne shume shtete unitare ne tranizcion, duke perfshire edhe vendet qe jane anetare te BE-se. 33 Ne parim, qarku u pa si nje instrument per kryerjen e decentralizimit duke optimizuar shkallen e veprimeve te pushteteve vendore dhe duke internalizuar perfitimet nga ofrimi i sherbimeve publike vendore qe e kalojne cakun e nje juridiksioni. Pushteti vendor i qarkut ne Shqiperi si fillim u mendua te permiresonte bashkepunimin dhe koordinimin midis administratave lokale me qellim sigurimin e perputhshmerise te interesave dhe shqetesimeve ne nivel lokal, me politikat kombetare. Keshillat e qarqeve pervec fuksioneve ekskluzive te planifikimit dhe koordinimit pritet te marrin pushtetin e duhur ekzekutiv per te kontribouar ne menyre efektive ne strukturen e re fiskale te decentralizuar. Ligji Mbi Organizimin dhe Funksionimin e Pushteteve Vendore e merr kete parasysh duke u lejuar keshillave te qarqeve te ushtrojne çfaredo kompetence ekzekutive ne ofrimin e sherbimeve publike. Megjithate, keto kompetenca mund te ushtrohen vetem ne rast se delegohen ne menyre vullnetare nga njesite e pushtetit vendor te nivelit te pare ose nga pushteti qendror. Kutia 1.2: Koncepti evropian per qarqet Perveç nje administrate territoriale shteterore (te perbere nga zyrtare te emeruar qe u sherbejne organeve te agjencive shteterore te dekoncentruarara), shume vende evropiane kane me shume se nje nivel te autoritetit te veteqeverisjes, qe shpesh perfshijne qarqet, ose si pushtete rajonale (autoritete rajonale te ndermjetme te zgjedhura ne menyre te drejtperdrejte) ose si pushtete lokale rajonale (asamblete/keshillat e perfaqesueseve lokale te zgjedhur ne menyre jo te drejperdrejte). ndermjetem). Ne kete aspekt, atyre u mungon autoriteti i plote i pushteteve rajonale ne vetvete (sikur te ishin zgjedhur direkt nga te gjithe banoret e qarkut). D.m.th te gjithe anetaret e keshillave te qarqeve zgjidhen per te perfaqsuar vetem komunitetin e tyre lokal, por jo qarkun. Duke qene se keshillave te qarqeve u mungon perfaqesimi direkt ne nivel rajonal/qarku ato kane tendence te kene vetem pergjegjesi te kufizuara dhe ne parim nuk ushtrojne dot pushtet autonom tatimi d.m.th ndryshe do te vendosnin tatime pa perfaqesimin e duhur. Megjithate, ne lidhje me kete te fundit, ligji nr. 8652/2000 (neni 18) parashikon se keshillave te qarqeve do t u jepet edhe pushtet tatimor. 32 Ky problem perfaqesimi ekziston jo vetem per shkakun se anetaret e keshillave te qarqeve nuk zgjidhen direkt. Ky problem lidhet me shume me faktin qe qytetaret e nje lokaliteti te caktuar do te ndikohen nag vendimet e nje keshilli shumica e anetareve te te cilit nuk eshte votuar nga keta qytetare apo nga perfaqesuesit e tyre legjitime. Keshtu p.sh ne pergjithesi shumica e ketyre keshillave perbehet nga perfaqesues komunash te cilat jane komunitete shume me te vogla, qe kane me shume nevoja per sherbime publike baze dhe qe kane me pak kapacitete te ardhurash sesa bashkite, qe kane me shume te ardhura te tyret dhe qe rrjedhimisht kane edhe kontributin me te madh financiar ne buxhetin e keshillave te qarqeve. Kjo situate nuk reflekton mire per stabilitetin ne te ardhmen ose se paku per efektivitetin e ketij institucioni rajonal. 33 Republika Ceke e ka kapercyer kete çeshtje permes zgjedhjeve te drejtperdrejta (e para ne vitin 2000) ekzkluzivisht per perfaqesuesit e qarqeve dhe permes nisjes se pergatitjeve per nje veshje me te qarte ligjore te pergjegjesive specifike dhe pusheteve fiskale tek keshillat e qarqeve. 19