DOI 10.5644/PI2016.166.04 FUNKCIJE MODERNOG USTAVA: PRIMER DEJTONSKOG USTAVA Vladan Petrov Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu Bulevar kralja Aleksandra 67, 11000 Beograd, Srbija e-mail: vpetrov@ius.bg.ac.rs Darko Simović Kriminalističko-policijska akademija u Beogradu Ulica cara Dušana 186, 11080 Zemun, Srbija e-mail: darko.simovic@kpa.edu.rs Sažetak Ustav Bosne i Hercegovine je konstitucionalni akt sui generis po gotovo svim parametrima. To se ispoljava i u funkcijama Ustava koje su obrađene u ovom tekstu. Reč je o konstitutivnoj, legitimacijskoj i integrativnoj funkciji. Sve one ostvaruju se delimično ili, tačnije, na vrlo osoben način. Ustav BiH dao je mapu organizacije vlasti, ali bez jasnih i sigurnih putokaza. Većina građana BiH ne doživljava ga kao svoj, već kao nametnut ustav. U izvesnom smislu, očuvao je teritorijalni integritet državne zajednice, ali nije obezbedio stvaranje društvene kohezije koja bi nadvladala etničke konflikte. To je Ustav iz nužde, koji treba menjati, ali kada i na koji način zavisiće od političkog kompromisa tri konstitutivna naroda BiH, koji i posle dve decenije državnog suživota nije na vidiku. Ključne reči: Dejtonski ustav, konstitutivna funkcija, legitimacijska funkcija, integrativna funkcija 1. Uvod Svojstva ustava kao formalnog dokumenta teorijski se mogu podeliti na spoljna i unutrašnja. Spoljna svojstva čine izgled ustava i ona se prevashodno ogledaju u njegovom obimu i strukturi. Unutrašnja svojstva ustava presudno određuju njegov kvalitet i njih čine njegova sadržina, kao i okolnosti pod kojima je donet, način na koji je donet, namere i ciljevi ustavotvorca (Simović i Petrov; 2014, 14-15). 79
Ustav BiH (ubuduće: Dejtonski ustav) je, i sa formalnog i sa materijalnog aspekta, specifičan i nepoznat u dosadašnjoj teoriji i praksi (Dmičić; 2011, 181). Zbog načina donošenja i nepotpunog uređivanja ustavne materije, ističe se da to nije ustav u pravom smislu (Kuzmanović, 2002, 305; Savić, 2000, 19). Izvesno je da Ustav ne raspolaže idealno-tipskim ili bar poželjnim svojstvima. Osobenost Dejtonskog ustava primarno je odredio način njegovog donošenja. Ustav je Aneks 4 međunarodnog multilateralnog ugovora (Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini od 1995). U zaključenju Sporazuma, pored predstavnika međunarodne zajednice, učestvovali su i lideri etničkih zajednica iz BiH, ali i lideri susednih država. Neposredan predmet Sporazuma, ali i osnovni razlog njegovog zaključivanja, bio je uspostavljanje i očuvanje mira. Kad je o funkcijama modernog ustava reč, one se mogu podeliti na normativne i sociološke. U grupu normativnih funkcija ulaze: 1) konstitutivna funkcija; 2) funkcija organizacije (najviše državne vlasti); 3) funkcija konstitucionalizacije (ograničavanja državne vlasti). Sociološke funkcije ustava bile bi: 1) legitimacijska funkcija; 2) simbolička funkcija; 3) funkcija integracije. Po svim parametrima, Dejtonski ustav je konstitucionalni akt sui generis. Otuda se i o funkcijama koje ovaj ustav (ne)ostvaruje mora govoriti sa neprestanom mišlju na prethodnu ocenu. Biće rečeno nešto o tri funkcije Ustava, o jednoj normativnoj (konstitutivna) i o dve sociološke (legitimacijska, funkcija integracije). Možda je dobro što to čine ustavni pravnici koji ne pripadaju bosanskohercegovačkom državnom prostoru, koji, svakako, slabije poznaju i osećaju duh Dejtonskog ustava, ali su bar u nešto sigurnijoj poziciji od rizika politizacije ustavnog prava, toliko prisutnog u spisima većine pravnih autora na prostoru BiH. 2. Internacionalizacija konstitutivne funkcije Premda međunarodni ugovor, Dejtonski ustav je, po svom dejstvu i primeni, postao akt unutrašnjeg, ustavnog prava. S obzirom na to da je deo mirovnog paketa, ali i zbog načina stupanja na snagu, ugovornih strana i volje koja implicira da se Aneks 4 podređuje međunarodnom pravu, Ustavu nedostaje autentičan ustavni kvalitet (Šarčević; 2008, 155). Reč je o oktroisanom ustavu, koji ni formalno nisu usvojile institucije BiH. Njega nije oktroisao šef države, već države koje su imale odlučujuću ulogu u postizanju mirovnog sporazuma (Marković; 2009, 63). Formalno, Ustav je deo međunarodnog sporazuma zaključenog u cilju okončanja ratnih sukoba i uspostavljanja mira. Suštinski, reč je o američkoj diplomatiji i lokalnim političkim partijama u ime kojih je inscenirano ugovaranje ispred `konstitutivnih naroda` (Šarčević; 2008, 154). Ustavno pravo BiH nije internacionalizovano samo u pogledu postupka donošenja Ustava, već i u pogledu funkcionisanja ustavnog sistema. Budući da nije bilo očekivano da će ustavni sistem BiH samostalno i skladno funkcionisati, međunarodna zajednica je zadržala značajne nadležnosti: vojnu (IFOR/SFOR/EUFOR), civilnu 80
(Veće za sprovođenje mira PIC, i Visoki predstavnik za BiH) i komponentu međunarodne zaštite ljudskih prava (Šarčević; 2008, 157). Visoki predstavnik je, osim nametanja državnih zakona, koristio svoja ovlašćenja i više puta menjao entitetske i kantonalne ustave i zakone, smenjivao nosioce javnih funkcija i preduzimao druge mere (Trnka; 2009, 65). Dakle, međunarodni činioci su zadržali snažan uticaj na ustavni sistem BiH. Međunarodni činioci su svojevrsni ustavni staratelj, što vodi zaključku o nemogućnosti samostalnog funkcionisanja ustavnog sistema. Pitanje je u kojoj meri je Dejtonski ustav ostvario svoju konstitutivnu funkciju. Tačnije, ona je, dobrim delom, internacionalizovana. To je internacionalizacija ustavnog prava à la bosnien. 3. Slabljenje inicijalne legitimacijske funkcije Budući da nije poštovan revizioni postupak iz Ustava od 1974, s pravom se ističe da je Dejtonski ustav delo ustavnog diskontinuiteta (Trnka; 2009, 46). Ovaj osnovni zakon spada u kategoriju revolucionarnih ustava koji se određuju kao akti koji poništavaju celo dosadašnje ustavno stanje, čak i njegov najviši autoritet, kako bi od sada nanovo uspostavili ustav, dakle državu iz elemenata koji nisu povezani sa onima ranijeg ustava (Stahl u: Hennis; 2000, 133). Dejtonski ustav, poput svakog revolucionarnog ustava koji iz temelja stvara novi poredak, budi u građanima očekivanje da će taj poredak biti dobar i pravedan, ali i podložan stabilizovanju u svakodnevnom političkom životu. Ustav upućuje na legitimaciju konstituisanog poretka (Vorlander; 2001, 59). Za Dejtonski ustav se vezuje snažno očekivanje da ostvari simboličku i legitimacijsku funkciju. Reč je o normativnom višku Ustava, koji rezultira iz očekivanja koja se u njih polažu (Vorlander; 2001, 54). Ustav je opterećen golemim nadanjem. On treba povrh svoje pravne svrhe doseći ono što u državama bez identitetske dvojbe postižu religija i kultura, tradicija i građanska konvencija. Ustav je jedini legitimacijski izvor zajednice (Isensee; 2001, 150). Ističe se da je Dejtonski ustav nametnut BiH bez prethodne javne rasprave i bez konačnog usvajanja ili odobravanja u ustavotvornom telu (Steiner; 2006, 157). Tako posmatrano, Ustav je lišen demokratskog legitimiteta, jer je njegovo donošenje obeležilo posredovanje stranih država radi postizanja kompromisa zaraćenih nacionalnih političkih elita. Ustav je produkt etnizacije ustavotvornog procesa i on je prevashodno zamišljen kao provizorno rešenje i privremeni ugovorni akt, koji za metod upravljanja državom predviđa unutrašnji konsenzus naroda (Šarčević; 2010, 311) ili entitetsko-nacionalno dogovornu demokratiju (Trnka; 2009, 51). Dakle, legitimacijska funkcija Dejtonskog ustava samo je delom ostvarena. Ustav je simbol okončanja građanskog rata, te je inicijalno ostvario snažnu legitimacijsku funkciju. Ipak, pojedina institucionalna rešenja Ustava su u neskladu sa EKLJP, koja zabranjuje diskriminaciju. Rešenja koja predviđaju da samo pripadnici konstitutivnih naroda (Bošnjaci, Srbi i Hrvati) mogu biti birani u državno Predsedništvo i 81
gornji dom Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH stavljaju u diskriminatorni položaj pripadnike svih drugih etničkih zajednica (Sejdić and Finci v. Bosnia and Herzegovina /2009/). Ustav BiH je sankcionisao glomaznu, višestepenu, nefunkcionalnu i ekonomski neodrživu strukturu vlasti. Uspostavljena je nedovoljno definisana i nefunkcionalna distribucija moći između struktura države, asimetričnih struktura entiteta, vlasti kantona, te lokalne samouprave na opštinskom i gradskom nivou. Tome treba dodati specifična rješenja za Distrikt Brčko, za Grad Mostar i nedovršena rješenja za glavni grad Sarajevo (Trnka; 2009, 52). Komplikovana državna organizacija nije doprinosila sređivanju političkih prilika i integrisanju društvene zajednice, već je održavala stanje latentnog konflikta. Imajući u vidu izostanak demokratskog legitimiteta pri donošenju Ustava, kao i nedelotvornost ustanovljenog političkog sistema, koji se zasniva na etnokratskom obliku vladavine, onemogućeno je konsolidovanje demokratskog poretka, pa je vremenom bitno oslabljena izvorno snažna legitimacijska funkcija. Validnost i legitimnost Dejtonskog ustava osporavaju se uglavnom iz tri razloga: prvo, zbog nedemokratskog načina donošenja; drugo, zbog postojanja odredbi koje su suprotne međunarodnom pravu; i treće, zbog izrazite nedelotvornosti (Steiner; 2006, 158-159). 4. Nedovoljnost integrativne funkcije Kad je reč o integrativnoj funkciji, Dejtonski ustav je ostvario ovu funkciju u delu koji se odnosi na očuvanje teritorijalnog integriteta države u miljeu preovlađujućih dezintegrirajućih procesa. U važnijem delu, Ustav se nije pokazao. Reč je o stvaranju društvene kohezije i oblikovanju društvenog identiteta (Grimm; 2005, 193-208). Ustav je konzervirao etničke konflikte, jer još uvek nije došlo do konsolidovanja demokratskog sistema i do stvaranja realnih političkih pretpostavki za konstituisanje delotvornije države. Integrativna funkcija osnovnog zakona manje zavisi od pravnog kvaliteta njegovih rešenja što je posmatrano iz perspektive Dejtonskog ustava dobra okolnost a više od toga na koji način ga građani novoformirane zajednice doživljavaju (Grimm; 2005, 199). Dejtonski ustav nije u stanju da u suštinskom delu ostvari integrativnu funkciju. Normativni nedostaci ustavnog teksta mogu biti ispravljeni ustavnosudskim delovanjem, ali i ustavnom revizijom, dok izostanak emotivnog poistovećivanja građana sa državom ne može biti nadoknađen ni na koji način. BiH je nastala kao simbolička konstrukcija međunarodne zajednice, kojoj nedostaje emotivna potpora bosanskih naroda (Steiner; 2006, 156). S jedne strane, težilo se uspostavljanju snažne centralizovane unitarne države sa jedinstvenim bosanskohercegovačkim demosom. S druge, nastojalo se da se na teritoriji BiH stvori više nacionalnih država ili da se bar konstituiše što labaviji konfederalni savez nacionalnih entiteta, koji bi bio prelazno i privremeno rešenje ka ostvarenju osnovnog cilja, konstituisanju nacionalne države. 82
5. Umesto zaključka ustavnopravni status quo i ustavotvorni pesimizam Ukoliko ustav, kao akt koji simbolizuje suverenu vlast države na određenoj teritoriji (Simović i Petrov; 2014, 19), nije delo samostalne, najviše i originarne vlasti u državi, može se postaviti pitanje životne snage države. Sve to otvara pitanje da li će takav ustav moći da uživa potreban autoritet i dignitet kod onih koji će ga tumačiti i primenjivati, a posebno kod konstitucionalista i drugih naučnika i stručnjaka iz oblasti pravne nauke i struke (Mijanović; 1997, 31). Protivrečnosti u srcu Dejtonskog ustava, iznedrene iz njegovog kompromisnog duha (jedna država, a dva etnički legitimizirana entiteta, i demokratija i etnokratija, i individualna prava i kolektivna prava), stvorile su od Ustava projekat implementiranja i tumačenja sa neizvesnim ishodom, a ne jasan putokaz (Steiner; 2006, 31). S druge strane, nisu sazreli uslovi za postizanje političkog konsenzusa između tri naroda BiH koji bi vodili temeljnim ustavnim promenama. Premda je Dejtonski ustav ustav iz nužde (Šarčević; 2010), ustavnopravni status quo se trenutno čini jedino mogućim rešenjem, što u ambijentu nedelotvorne države daje osnova za ustavotvorni pesimizam. U tom kontekstu treba sagledavati dosadašnje ostvarivanje triju funkcija o kojima je bilo reči: konstitutivne, legitimacijske i integrativne. Sve tri jesu ostvarivane u prethodne dve decenije, ali na način i u meri da nisu omogućile kvalitet ustavnog života primeren stabilnoj ustavnoj državi. Bibliografija Dmičić, M. (2011), Ustavnopravna rješenja o Bosni i Hercegovini kao specifičnoj i složenoj državi ili državnoj zajednici, Kuzmanović, R. (ur.), Spomenica akademiku Gaši Mijanoviću, 181-216, Banja Luka. Grimm, D. (2005), Integration by Constitution, ICON, Vol. 3, No. 2, 3, Special Issue, May, 2005, 193-208. Hennis, W. (2000), Integracija ustavom? Rudolf Smend i pristupi ustavnom problemu nakon 50 godina Temeljnog zakona, Politička misao, Vol. XXXVII, br. 2/2000, 129-148, Zagreb. Isensee, J. (2001), Ustav kao domovina. O njemačkome potiskivanju države, Politička misao, Vol. XXXVIII, br. 2/2001, 137-156, Zagreb. Kuzmanović, R. (2002), Ustavno pravo, Banja Luka. Marković, G. (2009), Ustav Bosne i Hercegovine, Gavrić, S., Banović, D., Krause C., (ur.), Uvod u politički sistem Bosne i Hercegovine izabrani aspekti, Sarajevski otvoreni centar, Fondacija Konrad Adenauer, 57-84, Sarajevo. Mijanović, G. (1997), Sistem zaštite ustavnosti i zakonitosti u Republici Srpskoj, Morait, B., Popović, M. (ur.), Izgradnja i funkcionisanje pravnog sistema Republike Srpske, Pravni fakultet Univerziteta u Banjoj Luci, Banja Luka. Savić, S. (2000), Konstitutivnost naroda u BiH, Pravni fakultet u Banjoj Luci, Banja Luka. Simović, D., Petrov, V. (2014), Ustavno pravo, Kriminalističko-policijska akademija, Beograd. 83
Steiner, S. (2006), Geneza i legitimnost Ustava Bosne i Hercegovine, STATUS, Magazin za političku kulturu i društvena pitanja, issue: 9/2006, 156-160. Šarčević, E. (2010), Ustav iz nužde, Rabic: ECLD, Sarajevo. Šarčević, E. (2008), Dejtonski ustav: karakteristike i problemi, STATUS, Magazin za političku kulturu i društvena pitanja, issue: 13/2008, 153-168. Trnka, K. (2009), Specifičnosti ustavnog uređenja Bosne i Hercegovine, Revus, 11/2009, 45-71. Vorlander, H. (2001), Ustav kao simbol i instrument, Politička misao, Vol. XXXVIII, br. 4/2001, 53-61, Zagreb. FUNCTIONS OF A MODERN CONSTITUTION: EXAMPLE OF DAYTON CONSTITUTION Abstract The Constitution of Bosnia and Herzegovina is a sui generis constitutional act by almost all parameters. This is manifested in the Constitution functions covered in this text. It deals with constituent, legitimate and integrative functions. All of them are implemented partially or, more precisely, in a very particular way. Constitution of BiH gave the government organization chart, but without clear and certain guidelines. The majority of BiH citizens do not experience it as their own, but as an imposed constitution. In a sense, it has preserved the territorial integrity of the state union, but it failed to provide the creation of social cohesion which would resolve ethnic conflicts. This is a Constitution of necessity, which should be changed, but when and in what way will depend on the political compromise of the three constituent peoples of BiH, which is nowhere in sight even after two decades of co-existence in a joint state. Key words: Dayton Constitution, constitutive function, legitimizing function, integrative function 84