ГЛAВНА СЛУЖБА ЗА РЕВИЗИЈУ ЈАВНОГ СЕКТОРА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ 78000 Бања Лука, Бана Милосављевића 8 Република Српска, БиХ Тел: +387 (0 ) 51 / 211 286 Факс:+387 (0)51 / 211 312 e-mail: revizija@gsr-rs.org Извјештај о ревизији финансијског извјештаја општине Требиње Број: РВ009-05 Бања Лука, 08.06.2005. године
САДРЖАЈ 1 УВОД...1 2 ПРЕДМЕТ, ЦИЉ И ОБИМ РЕВИЗИЈЕ...1 3 ПРОВОЂЕЊЕ ПРЕПОРУКА ИЗ ПРЕТХОДНОГ РЕВИЗОРСКОГ ИЗВЈЕШТАЈА...2 3.1 Препоруке ревизије...2 3.2 Препоруке контроле...2 4 НАЛАЗИ...2 4.1 Систем интерних контрола...2 4.2 Планирање и извршење буџета...5 4.3 Финансијски извјештај...7 4.3.1 Биланс успјеха...7 4.3.2 Биланс стања...10 4.3.3 Биланс новчаних токова...12 4.3.4 Ноте (забиљешке)...12 4.3.5 Остали финансијски извјештаји...13 4.4 Накнадни догађаји и потенцијалне обавезе...13
Извјештај Главног ревизора Извршили смо ревизију финансијског извјештаја општине Требиње (у даљем тексту: Општина) за 2004. годину и ревизију усклађености значајних активности са важећом регулативом. За финансијски извјештај који је предмет ревизије одговоран је начелник Општине и лица у Општини овлашћена за управљање, располагање и употребу средстава. Наша одговорност је да изразимо мишљење да ли финансијски извјештај одражава тачан и истинит приказ пословања током године и стања на крају године и да ли је при томе поштована важећа законска регулатива. Ревизију смо извршили у складу са Законом о ревизији јавног сектора Републике Српске, ИНТОСАИ ревизијским стандардима Координационог одбора институција за ревизију БиХ и Стандардима ревизије Републике Српске. Ови стандарди нам налажу да ревизију планирамо и извршимо на начин који нам омогућава да се у разумној мјери увјеримо да финансијски извјештај не садржи материјално значајне погрешне исказе. Ревизија укључује испитивање доказа на бази провјере узорака, који поткрепљују износе објелодањене у финансијском извјештају, укључује оцјену примјењених рачуноводствених начела, као и ревизију усклађености пословања Општине према важећој законској регулативи. Сматрамо да ревизија коју смо извршили, обезбеђује разумну основу за изражавање нашег мишљења. Није донесен Правилник о рачуноводству и рачуноводственим политикама, а утврђени контролни поступци нису суштински провођени (тачка 4.1). Према одредбама Правилника о попису, попис имовине, потраживања и обавеза није извршен правилно и потпуно, а код провођења процедура набавке роба и услуга, утврђене су одређене неправилности (тачка 4.1). Није успостављена адекватна база података непореских прихода и одговарајући механизми њихове ефикасне наплате, нису донесена одговарајућа интерна акта о ограничавању висине материјалних трошкова, а буџетска резерва није правилно класификована (тачка 4.3.1). По нашем мишљењу, осим за ефекте које на финансијски извјештај имају претходно наведене констатације, финансијски извјештај Општине за 2004. годину у свим осталим битним елементима даје истинит и објективан приказ финансијског стања и резултате пословања. Не изражавајући даље резерве у односу на дато мишљење, менаџменту Општине скрећемо пажњу на следећа питања: (1) потребу досљедног провођења одредби Закона о буџетском систему РС, (2) усаглашавање потраживања и обавеза Општине и извођење потребних анализа и (3) правилно састављање Биланса новчаних токова и одговарајућих Нота, као материјално значајних података финансијског извјештаја Општине. Бања Лука, 08.06.2005. године Главни ревизор Чеко Бошко
1 УВОД Општина Требиње налази се у југоисточном дијелу РС на простору од 904 км 2 и према процјени има око 36.000 становника. Према структури, домицилно становништво чини 80%, избјегло и расељено 20%; ученици и студенти 15% и пензионери 16%, запослених има око 8.500, а незапослених око 2.350. Према ранг листи развијености општина у РС, Општина спада у развијене општине. Законодавну власт представља Скупштина Општине, а чини је 31 одборник. У свом мандату, претходни сазив Скупштине је одржао 24 редовне и 5 ванредних сједница, са уредно вођеним записницима и тонским снимањем. Након одржаних локалних избора у 2004.г., извршено је конституисање нове Скупштине и до краја 2004.г. одржано редовно засједање. Начелник Општине носилац је извршне власти у Општини, заступа и представља Општину и руководи радом општинске управе. Начелник Општине донио је Правилник о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста у Општинској управи («Сл. гласник општине Требиње», бр. 5/04 од 15.06. 2004.г.). Општинска управа организована је у шест одјељења и има стручну службу Скупштине. Општина има 18 мјесних заједница, а ради ефикасног и рационалног рада општинске управе, организовано је 6 мјесних канцеларија. Из буџета финансирају се Скупштина, општинска управа и нижи буџетски корисници: Центар за социјални рад, Дјечији вртић, Техничка школа, Економска школа и Гимназија. Сједиште Општине је у ул. Вука Караџића 2. Општинска управа је већим дијелом смјештена у једној згради, а мањим дијелом у двије посебне зграде. На дан 31.12.2004.г. Општина је имала 142 запослена радника. Одговорност органа Општине је да испуни своје обавезе на ефикасан начин и у сагласности са позитивним законским прописима. Надлежни у Општини одговорни су за податке о финансијским трансакцијама и за податке исказане у финансијским извјештајима. Наша одговорност је да на основу извршене ревизије, а у складу са општеприхваћеним ревизијским стандардима, извршимо ревизију финансијских извјештаја Општине и изразимо мишљење да ли су финансијски извјештаји састављени и објелодањени у складу са важећом законском регулативом, да ли у разумној мјери одражавају тачан и истинит приказ пословања током године и стања на крају године и да ли се пословање обављало у складу са важећом законском регулативом. 2 ПРЕДМЕТ, ЦИЉ И ОБИМ РЕВИЗИЈЕ Ревизија је планирана и извршена на основу члана 14. Закона о ревизији јавног сектора Републике Српске. Ревизију смо планирали и извршили у складу са ИНТОСАИ ревизијским стандардима Координационог одбора институција за ревизију БиХ («Сл. гласник РС», број 20/01). Ревизијски стандарди налажу да планирамо и извршавамо ревизију на начин који нам омогућава да се у разумној мјери увјеримо да финансијски извјештаји не садрже материјално значајне грешке и да је функционисање органа Општине усклађено са законима и другим прописима. Због чињенице да се ревизија обавља провјерама на бази узорака и да постоје инхерентна ограничења у рачуноводственом систему и систему интерних контрола, постоји могућност да поједине материјално значајне грешке неће бити откривене. 1
Предмет ревизије је ревизија финансијских извјештаја буџета и општинске управе за 2004.г. и усклађеност пословања Општине са важећом регулативом. Циљ ревизије је изражавање мишљења о томе да ли подаци исказани у финансијским извјештајима одражавају стање извршења буџета, да ли су финансијски извјештаји састављени и објелодањени у складу са прописаном законском регулативом, да ли исти одражавају тачан и истинит приказ пословања током године и стања на крају године, односно да ли садрже материјално значајне грешке и да ли је Општина своје пословање у 2004.г. обављала према важећој законској регулативи. Обим ревизије обухвата организацију и функционисање рачуноводственог система и система интерних контрола, процеса финансијског извјештавања и општу примјену рачуноводствених стандарда и начела, извршење буџета за 2004.г, које подразумјева утврђивање расхода извршених у фискалној години, утврђивање усклађености и документованости обављених финансијских трансакција, стање имовине и средстава, обавеза и извора средстава на дан 31.12.2004.г. Ревизија није обухватила финансијске извјештаје нижих буџетских корисника Општине. Примјеном адекватних ревизијских метода, ревизија је обављена у периоду од 29.03. до 15.05.2005.г. Изражавамо захвалност начелнику Општине и другим лицима општинске управе, на потпуној и коректној сарадњи током провођења ревизије. На налазе ревизије из Прелиминарног извјештаја, Општина није имала примедбе. 3 ПРОВОЂЕЊЕ ПРЕПОРУКА ИЗ ПРЕТХОДНОГ РЕВИЗОРСКОГ ИЗВЈЕШТАЈА 3.1 Препоруке ревизије Пошто до сада није вршена ревизија финансијских извјештаја Општине, први ревизијски ангажман налаже проширење ревизијских поступака на претходни период у обиму који осигурава провјеру почетних стања појединих позиција, која нису ослобођена од погрешних исказивања, а могу значајно утицати на финансијски извјештај. 3.2 Препоруке контроле Пореска управа РС извршила је контролу пословања буџета за 2001.г. и донијела Рјешење за плаћање обавезе у износу од 8.319 КМ. Измирена је утврђена обавеза. Буџетска инспекција Министарства финансија извршила је у априлу 2004.г. контролу начина израде, доношења и извршења буџета за период 01.01 31.12.2003.г. и о истој сачинила записник. Одјељење за финансије 26.07.2004.г. поднијело је Извјештај Министарству финансија РС о отклањању уочених неправилности. Републичка управна инспекција је у току ревизије извршила инспекцијски преглед при централној писарници административне службе Општине, сачинила записник и донијела Рјешење са наложеним инспекцијским мјерама. Највећи дио тих мјера је извршен. 4 НАЛАЗИ 4.1 Систем интерних контрола Рачуноводствени систем Општине и рачуноводствене књиге буџета (дневник и Главна књига) правилно су успостављени и представљају јединствену цјелину докумената, ра- 2
чуноводствених књига, обрачуна и финансијског извјештавања. Нижи буџетски корисници успоставили су сопствени рачуноводствени систем и општинској управи достављају извјештаје ради консолидовања и извјештавања о потрошњи извршених дознака. Није усвојен Правилник о рачуноводству и рачуноводственим политикама, што је довело до следећих пропуста и недостатака: нису дефинисана значајна питања везана за стална средства (њихова набавка и извори набавке, промјене на сталним средствима, усаглашавање, евидентирање, накнадни издаци, обрачун амортизације, накнадно признавање вриједности сталне имовине), дугорочни пласмани (процјена наплативости), новчана средства, краткорочна потраживања (процјена и отписивање), краткорочне и дугорочне обавезе и разграничења, расходи, приходи и ванбилансна евиденција, нису успостављене обавезне помоћне књиге: књига капиталне имовине и инвентара, код обрачуна непореских прихода (приходи од закупнина, комуналне таксе, комуналне накнаде, грађевинске накнаде, ренте, накнаде од хидроакумулације и други приходи) није успостављена база података и евидентирање њиховог обрачуна, као и адекватне интерне контроле и контролни поступци наплате, није утврђен дијаграм тока документације и кључна контролна мјеста, као и рокови за рачуноводствено евидентирање, према чл 61. Правилника о садржини појединих рачуна у контном оквиру, рачуноводствене књиге Општине на крају године су затворене и закључене, али исте нису потписане и повезане. Правилником о интерним контролним поступцима у општинској управи («Сл. гласник општине Требиње» бр. 8. од 09.09.2004.г.) регулисане су процедуре и поступци стварања обавеза, књиговодствено евидентирање и трошење буџетских средстава, заштита средстава од ненамјенског трошења, злоупотребе и лошег управљања, као и поуздано информисање и правовремено извјештавање. У поступку ревизије утврђено је да у циљу провођења успостављених правила и поступака, Општина није суштински проводила одредбе наведеног Правилника и према одредбама чл. 65 Закона о буџетском систему РС (у даљем тексту: Закон), није формирала интерну контролу, што је довело до следећих појава: нису успостављени одговарајући механизми контроле намјенског трошења буџетских средстава која се дозначавају буџетским потрошачима, а постојећи облици контроле више имају формални карактер, јер нису у функцији њихове суштинске контроле, у циљу штедње и рационалности трошења буџетских средстава, нису потпуно успостављена одговарајућа ограничења буџетске потрошње, књиговодствене исправе (улазни рачуни) које служе за евидентирање трансакција, нису протоколисане, а дио није верификован одговарајућим интерним контролним поступком, супротно Правилнику о садржини појединих рачуна у контном оквиру, код благајничког пословања не проводе се прописани контролни поступци (ликвидирање докумената, одобравање исплата, потпуност благајничког извјештаја). Иако попис представља основни облик унутрашњег надзора и контроле и обавезујућу активност, према Закону о рачуноводству, Правилнику о попису и Упутству о изради годишњег обрачуна за 2004.г., исти није поуздан, вјеродостојан и комплетан. 3
Ревизијом проведеног пописа уочене су следеће грешке и недостаци: није састављено Упутство о начину обављања пописа, План рада пописних комисија и динамика вршења пописа, са дужницима и повјериоцима није извршено усаглашавње потраживања и обавеза, није утврђена њихова застарјелост, а предузете мјере наплате су недовољне, није извршена идентификација основних средстава инвентарским бројевима, а основним средствима и ситним инвентаром запослени нису појединачно задужени, није извршено упоређивање и сравњење књиговодственог и стварног стања имовине иако је извршена накнадна процјена реалне, фер вриједности дијела имовине, укупна актива Општине је потцјењена, а годишњи попис није свеобухватан, јер: o није правилно идентификована и интегрално представљена стална имовина Општине (земљиште, објекти, путеви др.), o нису презентована сва потраживања по основу накнада (коришћење хидроакумулационих објеката, комуналне, грађевинске, рента), није извршено њихово усаглашавање, процјењивање, наплата и/или евентуално отписивање и o новчана средства нису тачно приказана, извјештај о попису не обухвата све елементе према Правилнику о попису, не садржи приједлог мјера и није донесена Одлука о његовом усвајању. Пошто годишњи попис није извршен потпуно и правилно и није обезбједио јасну слику о укупној имовини Општине, а да би финансијски извјештај био сачињен према правилима из Оквира за састављање и представљање финансијских извјештаја и РС РС 1 Представљање презентација финансијских извјештаја, препоручује се досљедно поштовање и правилна примјена Правилника о попису. Попису треба приступити са дужном пажњом, на начин да се осигура објективно стање имовине, потраживања и обавеза у свим материјално значајним сегментима. При провођењу прописаних процедура набавке, уочене су следеће неправилности: позив за доставу понуда није протоколисан, нема печат и потпис овлашћеног лица, вршено је надметање по позиву, без претходног одобрења одјељења за финансије, члан комисије за набавку, истовремено је надзорни орган при провођењу те набавке, за провођење надзора одређених набавки, бира се некомпетентан надзорни орган, у појединим случајевима, плаћање уговорених обавеза вршено је раније у односу на уговорене рокове. Ревизија је утврдила да је у 2004.г., без проведених прописаних процедура према важећем Закону о поступку набавке робе, услуга и устапању радова, Општина извршила следеће набавке: чишћење и одржавање јавних површина 584.484 КМ; реконструкција и ревитализација секундарне водоводне мреже-насеље Виногради 162.549 КМ; превоз ученика средњих школа 112.360 КМ; набавка трафо станице 70.396 КМ; набавка горива 59.276 КМ; реконструкција канализационе мреже 43.873 КМ; текуће одржавање 50.875 КМ; набавка канцеларијског материјала и стручне литературе 35.061 КМ; услуге закупа имовине и опреме 18.062 КМ; услуге текућег одржавања 17.842 КМ и одржавање локалних путева 19.223 КМ. 4
Према важећем Правилнику, систематизована су 133 радна мјеста и предвиђено 168 извршилаца. На дан 31.12.2004.г. запослена су 142 радника, па је очито да је предвиђено и попуњено знатно више радника од могућности које су прописане у чл. 5 и 6 Правилника о основним начелима за организацију општинске управе. Увидом у персонални досије запослених, утврђени су следећи пропусти: (1) у одсјеку за инспекцијске послове, четири радна мјеста су систематизована, а иста су у надлежности РС; (2) три радника раде на радним мјестима која нису систематизована, а на два радна мјеста ради више извршилаца од предвиђених; (3) шест радника нема предвиђену стручну спрему, а три радника нису положила стручни испит. Правилно је успостављена евиденција о задужењу печата и штамбиља. Према важећој Уредби, организовано је канцеларијско пословање, а завршени предмети ажурно се одлажу у архиву и у њој чувају до предаје регионалном архиву. Скрећемо пажњу на потребу израде новог Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста у коме ће се обухватити сви послови из надлежности Општине, прецизно разграничити права, обавезе и одговорности запослених и отклонити уочени пропусти. Менаџменту Општине препоручујемо да донесе потребна интерна акта, како би контролно окружење, које чини амбијент и претпоставку ефикасног функционисања система интерних контрола адекватно успоставио, уочене недостатке отклонио, а његов мониторинг унапредио, чиме би обезбједио ефикасну заштиту имовине, штедњу и рационално трошење буџетских средстава, тачно и потпуно рачуноводствено евидентирање и објективно и поуздано финансијско извјештавање. 4.2 Планирање и извршење буџета Буџет Општине се припрема, доноси и извршава на основу система јединствене буџетске класификације која обухвата економску класификацију буџетских средстава и издатака и организациону и функционалну класификацију буџетских издатака. На основу Смјерница за израду буџета Општине за 2004.г., процјене буџетског оквира и буџетске потрошње, одјељење за финансије доставило је 01.10.2003.г. буџетским корисницима Упутство за припрему буџета за 2004.г. Након проведене припреме и израде нацрта буџета, до почетка фискалне године, Скупштина није донијела буџет, али је донијела Одлуку о привременом финансирању, коју је објавила у «Сл. гласнику општине Требиње» бр. 7/03 од 30.12.2003.г. Скупштина је 23.02.2004.г. донијела буџет Општине за 2004.г. у износу од 10.710.000 КМ, Одлуку о усвајању буџета Општине и Одлуку о извршењу буџета и исте објавила у «Сл. гласнику општине Требиње» бр. 1/04 од 23.02.2004.г. Пошто су укупни расходи до 23.02.2004.г. износили 339.278 КМ, а у истом периоду 2003.г. 168.449 КМ, привремено финансирање није вршено сразмјерно средствима коришћеним у истом периоду претходне године, што је супротно чл. 30. Закона о буџетском систему РС. Ревизија је утврдила да одјељење за финансије под појмом «план буџета», поред процјене годишњих прихода, помоћи и финансирања и процјене годишњих расхода и других издатака; неправилно обухвата приходе и расходе других буџетских корисника, што је супротно одредбама чл. 2. тачка 3. Закона, чиме се нарушавају основна обиљежја финансијског извјештаја разумљивост и упоредивост. 5
Р.б. К-то ОПИС ПОЗИЦИЈЕ План Извршење Извршење Извршење по Консолид. Консол. буџета налазу ревиз. 5/4 7/6 1 2 3 4 5 6 7 8 9 А БУЏЕТСКА СРЕДСТВА 10.710.000 10.236.710 9.985.223 10.192.568 96 102 I ПРИХОДИ 9.910.000 9.936.710 9.685.223 9.892.568 100 102 ПРИХОДИ ОД ПОРЕЗА 4.620.000 5.181.882 5.181.882 5.181.882 112 100 1 7110 Порез на доходак 107 107 107 100 2 7130 Приход од пореза на плату 1.100.000 1.060.154 1.060.154 1.060.154 96 100 3 7140 Порез на имовину 600.000 729.492 729.492 729.492 122 100 4 7150 Приходи од порез. на промет 2.900.000 3.383.602 3.383.602 3.383.602 117 100 5 7190 Остали порези 20.000 8.527 8.527 8.527 43 100 НЕПОРЕСКИ ПРИХОДИ 5.240.000 4.712.060 4.468.208 4.675.553 90 105 6 7211 Прих. од нефин. институција 1.500 7 7212 Прих. од закупа пос. пр. 300.000 155.068 154.664 154.664 52 100 8 7221 Административне таксе 200.000 146.435 146.435 146.435 73 100 9 7223 Комуналне таксе 210.000 189.057 189.057 189.057 90 100 10 7224 Накнаде по разним основа. 4.300.000 3.905.903 3.905.903 4.113.248 91 105 11 7225 Приходи општинских органа 230.000 305.699 64.259 64.259 133 100 12 7230 Новчане казне 1.441 1.441 1.441 100 13 7290 Остали непорески приходи 6.957 6.449 6.449 100 ТЕКУЋИ ГРАНТОВИ 50.000 42.768 35.133 35.133 86 100 14 7311 Инострани грантови 5.133 5.133 5.133 100 15 7312 Од других нивоа власти 50.000 37.635 30.000 30.000 75 100 II ПРИЛИВИ ОД ДОМ. ЗАДУЖ. 800.000 300.000 300.000 300.000 38 100 Б БУЏЕТСКА ПОТРОШЊА 10.710.000 10.123.575 9.881.469 9.881.469 95 100 I ТЕКУЋИ ТРОШКОВИ 7.141.722 7.337.935 7.144.253 7.335.070 103 103 Бруто плате и накнаде 2.385.044 2.203.938 2.109.157 2.109.157 92 100 1 6111 Бруто плате 1.552.600 1.460.643 1.446.472 1.446.472 94 100 2 6112 Накн. трош. зап. и нак. одбор. 570.143 510.279 461.989 461.989 90 100 3 6121 Пор. и доп. на ост. лична пр. 262.301 233.016 200.696 200.696 89 100 Трошк. матер. и услуга 1.727.480 1.955.338 1.862.771 1.862.771 113 100 4 6131 Путни трошкови 39.194 70.392 64.007 64.007 180 100 5 6132 Трошкови енергије 101.830 74.359 69.067 69.067 73 100 6 6133 Трошкови комунал. услуга 1.060.822 1.179.509 1.173.758 1.173.758 111 100 7 6134 Набавка материјала 104.787 94.318 78.591 78.591 90 100 8 6135 Трошкови горива и прев. 68.194 64.338 62.755 62.755 94 100 9 6136 Трошкови закупа 15.000 18.062 18.062 18.062 120 100 10 6137 Трошкови текућег одрж. 60.615 79.084 70.095 70.095 130 100 11 6138 Трошкови осиг. и бан. услу. 49.194 39.616 30.666 30.666 81 100 12 6139 Уговорене услуге 227.844 335.660 295.770 295.770 147 100 Текући грантови 2.679.500 2.847.848 2.842.257 3.033.074 106 107 13 6141 Грантови другим нивоима 70.000 56.175 56.004 56.004 80 100 14 6142 Грантови појединцима 670.500 709.710 706.490 706.490 106 100 15 6143 Грантови непрофитним орг. 1.559.000 1.662.173 1.659.973 1.659.973 107 100 16 6144 Субвенције јавним предуз. 265.000 257.000 257.000 447.817 97 174 17 6145 Субвенције приватн. предуз. 90.000 112.360 112.360 112.360 125 100 18 6148 Помоћи осталим прав. лици. 25.000 50.430 50.430 50.430 202 100 6152 Капиталне помоћи 300.000 315.210 315.210 315.210 105 100 6163 Камате на кредите 49.698 15.601 14.858 14.858 31 100 II КАПИТАЛНИ РАСХОДИ 1.776.600 960.246 923.396 732.578 54 79 19 8212 Капитал. улаг. у објекте 1.315.000 553.762 553.762 378.644 42 68 20 8213 Набавка опреме 96.600 201.734 170.606 154.906 209 91 21 8215 Набав. стал. сред. у обли. пра 110.000 6.960 6.960 6.960 6 100 22 8216 Реконст. и инвенс. одржава. 255.000 197.790 192.068 192.068 78 100 III ФИНАНСИРАЊЕ 1.721.580 1.825.394 1.813.821 1.813.821 106 100 23 8222 Позајмљивања појединцима 1.600.000 1.775.216 1.775.216 1.775.216 111 100 24 8233 Отплата дуга 121.580 50.178 38.605 38.605 41 100 IV 6141 БУЏЕТСКА РЕЗЕРВА 70.098 6
Табела 1. односи се на Буџет Општине за период 01.01-31.12.2004.г. према подацима Одјељења за финансије. У односу на прописане поступке и активности у припреми и доношењу буџета, изради нацрта, процедури утврђивања приједлога, извршењу и извјештавању о извршењу буџета, ревизија је утврдила одређене пропусте и одступања: активности везане за припрему и доношење буџета, нису потпуно усклађене према прописаном Календару буџета општина и градова из чл. 16. Закона, планирање прихода није потпуно и свеобухватно, јер планом нису обухваћени сви приходи Општине: порез на доходак, остали приходи од имовине, средства за финансирање заштите од пожара, новчане казне и текући грант из иностранства, процјена непореских прихода вршена је на основу недовољно поуздане помоћне евиденције и њихове непотпуне базе података, није планирана буџетска ликвидност и динамика извршења, према временском периоду (мјесечно, квартално или полугодишње), што је супротно чл. 34. Закона, Скупштина није мијењала предложени буџет, а повећање расхода није пратило одговарајуће мјере о повећању прихода или смањењу осталих расхода, што није усклађено са чл. 28. Закона, прерасподјела средстава између буџетских корисника није регулисана Одлуком о извршењу буџета Општине и није вршена, што није усклађено са чл. 36. Закона, Извјештај о извршењу буџета није усклађен и упоредив са Билансом успјеха буџета и Годишњим извјештајем о извршењу буџета. Исти има опширну и сложену структуру и кориснику Извјештаја не пружа довољно јасну и увјерљиву информацију; нпр. у Извјештају о извршењу буџета планирана средства за помоћи непрофитним организацијама су 1.334.000 КМ, а извршење је 1.401.371КМ или 5% више од плана. По приказаним раздјелима теже се уочавају појединачна прекорачења (раздјел 4. одјељење за привреду и друштвене дјелатности 18%; раздјел 41. ФК «Леотар» 18,5%; раздјел 42. КК «Леотар» 7%). Препоручујемо досљедно провођење одредби Закона везане за: буџетски календар општина, свеобухватност у планирању буџета, планирање буџетске ликвидности и динамике извршења, промјене предложеног буџета, прерасподјеле средстава и извјештавање о извршењу буџета. 4.3 Финансијски извјештај Финансијски извјештај Општине састављен је на вријеме и према прописаним актима. Исти је потписало лице одговорно за састављање финансијског извјештаја које посједује одговарајућу лиценцу, за Општину претходни начелник одјељења за финансије који у вријеме израде финансијског извјештаја није био запослен у Општини. 4.3.1 Биланс успјеха Приходи буџета за 2004.г. износе 9.685.223 КМ (порески приходи у износу од 5.181.882 КМ, непорески приходи од 4.468.208 КМ и текуће помоћи од 35.133 КМ). Расходи буџета за 2004.г. износе 8.067.649 КМ (текући трошкови у износу од 2.085.471 КМ и дознаке нижим потрошачким јединицама у износу од 5.982.178 КМ). 7
На крају 2004.г., исказан је вишак прихода над расходима у износу од 1.617.574 КМ. Анализом података из наведеног извјештаја, ревизија је утврдила следеће: Планирани приход Општине од закупа 46 пословних простора за 2004.г. износио је 300.000 КМ, а исти је остварен 145.452 КМ или 48% од плана. Обрачун и потраживање наведеног закупа води се у помоћној евиденцији одјељења за финансије, а у Главној књизи буџета евидентира се његова наплата. Према ранијим одлукама за 16 бивших власника, враћени су одузети пословни простори на привремено коришћење без накнаде, до доношења Закона о реституцији. Према Одлуци Скупштине из 2000.г., начелник Општине је овлашћен да субјектима од посебног интереса за Општину утврди посебну висину закупнине, а у посебно оправданим случајевима да уступи пословни простор без накнаде. Утврђено је да је по овом основу, без накнаде уступљено 60 пословних простора (спортским клубовима, удружењима, факултетима, комуналним, просвјетним и здравственим установама и заводима, суду за прекршаје, тужилаштву, инспекцијама, библиотеци и др.). Административне таксе остварене су у износу од 146.435 КМ, што је 73% од плана. Комуналне таксе планиране су у износу од 210.000 КМ, а исте су наплаћене 189.057 КМ или 90% од плана. Општина није успоставила одговарајућу базу података, па се њен обрачун и наплата у Главној књизи буџета не евидентира аналитички. Комунална накнада планирана је у износу од 700.000 КМ, а наплаћена 544.385 КМ или 78% од плана. Евиденција о комуналним накнадама успостављена је у помоћној евиденцији одјељења за финансије, а не у Главној књизи буџета. Накнада за коришћење градског грађевинског земљишта планирана је у износу од 400.000 КМ, а наплаћена 342.016 КМ или 85% од плана. За обрачун наведене накнаде није успостављена база података, иста се не евидентира у Главној књизи буџета, већ у помоћној евиденцији одјељења за финансије. Накнада из основа природних погодности градског грађевинског земљишта (рента) планирана је у износу од 500.000 КМ, а наплаћена 177.794 КМ или 36% од плана. Према Одлуци Скупштине Општине из 2000.г., 30% наведене накнаде наплаћује се одмах, а 70% у ратама, што је супротно Закону о грађевинском земљишту РС. За обрачун наведене накнаде није успостављена база података, иста се не евидентира у Главној књизи, већ у помоћној евиденцији одјељења за финансије. Накнада за путеве и коришћење путева планирана је у износу од 380.000 КМ, а наплаћена 418.936 КМ или 110% од плана. Средства за репродукцију шума планирана су у износу од 20.000 КМ, а наплаћена 11.648 КМ или 80% од плана. Ревизији није презентован акт по основу кога се врши усмјеравање дијела ових средстава према Ш.Г. «Леотар» Требиње. Према евиденцији Општине, накнада за коришћење хидроакумулационих објеката за 2004.г. наплаћена је у износу од 2.406.262 КМ, што је према плану од 2.300.000 КМ више за 5%. Ревизија је утврдила да је наведена накнада наплаћена у износу од 2.613.607 КМ, а разлика од 207.345 КМ је у 2003.г. погрешно евидентирана на рачуну прихода, а не у 2004.г. када је наплата извршена, чиме су приходи Општине за наведени износ у 2003.г. прецјењени, а у 2004.г. потцјењени. Остали приходи од имовине остварени су у износу од 9.212 КМ, остали непорески приход 6.449 КМ, текући грант из иностранства 5.133 КМ, средства за финансирање 8
заштите од пожара 4.862 КМ, новчане казне 1.441 КМ и порез на доходак 107 КМ. Наведени приходи остварени су у износу од 27.204 КМ и исти нису планирани. У циљу рјешавања стамбених питања породица погинулих бораца и РВИ од I-IV групе који су кредитно неспособни и који имају право на рјешавање стамбеног питања из ових средстава, а према сагласности из 2002.г., Скупштина је 23.10.2003.г. донијела Одлуку о утрошку средстава из кредита Фонда становања РС од 300.000 КМ и 24.03.2004.г. средства су пренесена Удружењу за солидарно рјешавање стамбених питања борачких категорија и социјално угрожених грађана Општине. На задужење Општине, дата је потребна сагласност министра финансија РС. Усклађивање одредбе о накнади за уређење и коришћење градског грађевинског земљишта са Законом о грађевинском земљишту РС, Скупштина је извршила са закашњењем 11.05.2005.г., умјесто до 03.11.2004.г. како је наведеним законом прописано. Према чл. 40 и 41 Закона о буџетском систему РС, начелник Општине извјештавао је Скупштину о коришћењу буџетске резерве и извршењу буџета. Препоручујемо Општини да планирању прихода приступи свеобухватно, да за непореске приходе успостави поуздану базу података, обезбједи одговарајући механизам за њихову ефикасну наплату, правилно евидентирање и поуздано извјештавање. Приходи Општинске управе су 4.642.803 КМ (приходи дозначени из буџета 4.640.148 КМ, непорески приходи 155 КМ и текуће помоћи 2.500 КМ). Расходи Општинске управе су 3.721.389 КМ, а чине их трошкови за бруто плате и накнаде запослених 1.405.785 КМ, порез и доприноси на остала лична примања од 104.501 КМ, трошкови материјала и услуга 1.689.208 КМ, текуће помоћи од 506.684 КМ и капиталне помоћи 15.211 КМ. Општинска управа је исказала вишак прихода од 921.414 КМ. Анализом података из наведеног извјештаја, ревизија је утврдила следеће: 1) Плате и накнаде трошкова запослених и скупштинских одборника планиране су у износу од 1.548.000 КМ, а исказане 1.405.785 КМ или 91% од плана. Одредбе Посебног колективног уговора за запослене у области управе РС, које се односе на најнижу цијену рада, увећање коефицијената и општи акт о стимулативним мјерама за награђивање запослених за посебне резултате у раду, не примјењују се досљедно, а Уговори о раду за запослене нису издати према важећим прописима. До 31.01.2004.г. на бруто плату вршен је обрачун и плаћање 1% доприноса за спорт и физичку културу Општине (Одлука Скупштине из 1996.г.) и 0,3% доприноса за финансирање борачке организације Општине (Одлука Скупштине из 1999.г.). Није презентована Одлука о престанку наведених обавеза. 2) Трошкови материјала и услуга планирани су у износу од 1.506.000 КМ, а остварени 1.689.208 КМ или 12% више од плана, а чине их: Путни трошкови износе 52.654 КМ. Утврђено је да се путни налози не правдају у прописаном року, да се дневнице у иностранству не обрачунавају према Уредби за службена путовања и да су путни трошкови за 67% већи од планираних. Методом случајног узорка, уочено је да се не проводе интерни контролни поступци. Трошкови енергије исказани су 45.857 КМ или 15% више од плана. Исти су правилно класификовани. Трошкови комуналних услуга исказани су у износу од 1.141.442 КМ или 11% више од плана, а представљају их трошкови за воду, ПТТ трошкови, трошкови јавне расвјете, 9
трошкови чишћења јавних површина и трошкови осталих комуналних услуга. Уочено је да се недовољно проводе интерни контролни поступци, а послови надзора повјерени су лицу без адекватне стручне спреме. Трошкови јавне расвјете планирани су по Програму у износу од 184.000 КМ, а исти су остварени 213.473 КМ или за 16% више од плана. Трошкови чишћења јавних површина планирани су у износу од 546.400 КМ, а исти су остварени 584.484 КМ или више за 7% од плана. Трошкови набавке материјала планирани су у износу од 65.000 КМ, а исти су остварени 56.373 КМ, што је 87% од плана. Трошкови услуге превоза и горива планирани су у износу од 60.000 КМ, а исти су остварени 59.277 КМ, што је 99% од плана. Трошкови закупа имовине и опреме планирани су у износу од 15.000 КМ, а исти су остварени 18.062 КМ или 20% више од плана. Трошкови текућег одржавања планирани су у износу од 37.000 КМ, а остварени 43.091 КМ или 16% више од плана. Уговорене услуге планиране су у износу од 203.700 КМ, а исказане 256.586 КМ или 26% више од плана. Текуће помоћи планиране су у износу од 421.000 КМ, а исказане 506.684 КМ или 20% више од плана. Испостављени рачуни су непотпуни, јер немају одговарајући прилог. Средства за буџетску резерву планирана су у износу од 70.098 КМ и на основу Закључка начелника Општине из буџетске резерве одобрено је 69.101 КМ. У Извјештају о извршењу буџета, ове трансакције нису објелодањене и нису правилно класификоване као буџетска резерва, већ су по својој врсти у Главној књизи буџета евидентиране као одређени трошак, чиме су наведени трошкови погрешно увећани. Капиталне помоћи износе 15.211 КМ и исте нису правилно класификоване. Према претходно наведеним подацима, код извршења буџета ревизија је утврдила да су стваране обавезе и коришћена средства изнад планираног износа и није поштовано начело рационалности и штедње, што је супротно одредбама чл. 28. и чл. 34-36 Закона. Општини препоручујемо да усклади обрачун плата и осталих накнада за запослене према одредбама Посебног колективног уговора; врши обрачун трошкова за службена путовања према Уредби о накнадама за путне трошкове, уз редовно извјештавање и провођење интерних контролних поступака; донесе интерне акте о начину стварања обавеза и ограничењу висине материјалних трошкова (путни трошкови трошкови горива и превоза, телефона, репрезентације) и правилно класификује и адекватно објелодањује извршење буџетске резерве. 4.3.2 Биланс стања Укупна актива буџета износи 2.958.397 КМ, а састоји се од: (1) новчаних средстава 512.535 КМ, (2) краткорочних потраживања 613.877 КМ (накнада за коришћење хидроакумулационих објеката 596.777 КМ и краткорочна позајмица ФК «Леотар«17.100 КМ), (3) краткорочних разграничења 56.770 КМ (дати аванси 10.091 КМ, аконтације 780 КМ, рефундација за боловање 2.881 КМ, за протестовану мјеницу 4.792 КМ и остала потраживања 2.731 КМ, потраживања по основу разграничених прихода 27.560 КМ и од разграничених расхода 7.935 КМ) и (4) дугорочних пласмана 1.775.215 КМ. 10
Укупна пасива буџета износи 2.958.397 КМ, а састоји се од: (1) краткорочних обавеза 942.263 КМ (краткорочне текуће обавезе 35.083 КМ, разграничени расходи према нижим буџетским корисницима 310.402 КМ и разграничени приходи 596.777 КМ), (2) дугорочних обавеза 261.395 КМ и (3) извора средстава 1.754.740 КМ (извора средстава резерви 137.166 КМ и нераспоређени вишак прихода и расхода 1.617.574 КМ). Средства и извори средстава нису уравнотежени за износ од 20.475 КМ. Анализом података из наведених извјештаја, ревизија је утврдила следеће: Као сталну резерву Општина је издвојила новчана средства на посебном рачуну, која 31.12.2004.г. износе 137.166 КМ и Билансом новчаних токова, иста нису обухваћена. Општина је исказала потраживање од «Хидроелектрана на Требишњици» Требиње у износу од 596.777 КМ. Ревизија је утврдила да су наведена потраживања мање исказана за 329.150 КМ, а иста се односе на период до новембра 2003.г. У току ревизије, наведено потраживање међусобно је усаглашено. До 31.12.2004.г. Општина није наплатила позајмицу и дате аконтације, што је супротно Упутству о изради годишњег обрачуна за 2004.г. Исказано потраживање по основу разграничених прихода од 27.560 КМ, резултат је погрешног књижења из 2003.г. и исто треба правилно класификовати, Према одредбама Закона о накнадама за коришћење природних ресурса у сврху производње електричне енергије (ступио на снагу 01.11.2003.г.), 70% наведених средстава треба користити најменски за истраживање и изградњу алтернативних привредних капацитета путем стимулативног кредитирања у складу са планом и програмом развоја који усваја Скупштина Општине, а 30% за изградњу примарних инфраструктурних објеката и контролу заштите животне средине. Скупштина је 23.02.2004.г. усвојила План и Програм свог развоја. Начелник Општине именовао је Комисију за избор банке за сервисирање наведених средстава. Јавни Оглас за прикупљање понуда објављен је 06.07.2004.г. и због непотпуне документације, Комисија није извршила избор и предложила је понављање Јавног огласа. Поновљени Јавни оглас објављен је 29.07.2004.г. Јавно отварање понуда извршено је 11.08.2004.г. и Комисија је констатовала да све три банке задовољавају квалификационе услове. По завршетку евалуације понуда, као најповољнији понуђач изабрана је «Нова банка» Бијељина, са којом је 28.09.2004.г. Општина закључила Уговор о сервисирању кредитних средстава остварених по основу накнада за коришћење природних ресурса. Општина је 01.10.2004.г. на посебан рачун код Нове банке издвојила 1.221.030 КМ, а до краја 2004.г. укупно је издвојила 1.775.215 КМ. Наведена средства мање су обрачуната и издвојена за 54.310 КМ, односно треба да износе 1.829.525 КМ. Пласман наведених средстава почео је у новембру 2004.г. До 31.12.2004.г. пласирано је 478.500 КМ, а стање неангажованих средстава износило је 1.274.232 КМ. Износ од 1.775.215 КМ класификован је на рачун дугорочних пласмана. Ревизија је мишљења да на наведени рачун треба класификовати 478.500 КМ, а на рачун издвојених новчаних средстава 1.274.232 КМ. Према ранијем обрачуну, стање ненаплаћених накнада 01.11.2003.г. је 329.150 КМ. У рачуноводству Општине наведени износ није евидентиран, већ је накнадно 04.05.2005.г. усаглашен. Код коришћења наведене накнаде није поштовано начело 11
јавности и транспарентности, јер су се средства Закључцима начелника Општине усмјеравала за намјене које буџетом нису планиране. Непорески приходи Општине нису евидентирани у Главној књизи буџета и према помоћној евиденцији, за период 2000-2004 г., на дан 31.12.2004.г. наведена потраживања износе 1.315.744 КМ (закуп пословног простора 271.452 КМ; комуналне накнаде 614.447 КМ; накнаде за коришћење градског грађевинског земљишта 221.567 КМ и рента 208.278 КМ). Ревизија је уочила недовољну комуникацију и потребну сарадњу између одјељења, посебно по питању наплате непореских прихода. Укупна актива општинске управе износи 9.894.992 КМ, а чине је новчана средства 521 КМ, краткорочна потраживања 24.434 КМ, краткорочна разграничења 251.919 КМ и неотписана вриједност сталних средстава 9.618.118 КМ. Укупна пасива општинске управе износи 9.894.992 КМ (краткорочне обавезе и разграничења 273.532 КМ (текуће обавезе 143.377 КМ, обавеза према радницима 108.880 КМ и краткорочна разграничења 21.275 КМ) и извори средстава 9.621.460 КМ). Ревизијом Биланса стања уочено је да су на рачуну сталних средстава Општинске управе евидентирани капитални издаци који се односе на финансирање комуналне инфраструктуре у најмањем износу од 162.549 КМ и опрему заједничке комуналне потрошње од 28.269 КМ. У Ванбилансној евиденцији нису евидентирана 32 неоткупљена стана која су власништво Општине. Препоручујемо Општини да издвојена новчана средства за сталну резерву обухвати одредбама Закона, изврши потпуну анализу потраживања, позајмица, аванса и аконтација и поступи према одредбама важећих аката, правилно класификује пласмане и издвојена новчана средства, са комуналним предузећима сравни и правилно класификује капиталне издатке, за неоткупљене станове успостави ванбилансну евиденцију и да са дужном пажњом, правилно и благовремено проводи одредбе Закона о накнадама и прати остваривање плана и програма развоја Општине. 4.3.3 Биланс новчаних токова Презентован је Биланс новчаних токова за 2004.г., али је ревизија утврдила да исти, према важећем Правилнику о финансијском извјештавању, није правилно састављен, јер је готовина на крају обрачунског периода у Билансу новчених токова исказана у износу од 375.368 КМ, а док иста у Главној књизи буџета износи 512.534 КМ. Лицима одговорним за састављање Биланса новчаних токова, препоручује се да исти саставе према одредбама важећег Правилника. 4.3.4 Ноте (забиљешке) Уз финансијски извјештај Општине за буџет, општинску управу и Консолидовани финансијски извјештај, нису састављене Ноте (забиљешке), што је супротно одредбама чл. 24. Правилника о финансијском извјештавању за кориснике прихода буџета Републике, општина и градова и фондова и чини извјештавање непотпуним. 12
Пошто Ноте (забиљешке) чине обавезни дио годишњег финансијског извјештаја, препоручује се Општини да исте, уз свој финансијски извјештај за 2004.г. саставе, према Параграфу 91 96 Рачуноводственог стандарда РС 1 и чл. 30 и 31 Правилника о финансијском извјештавању. 4.3.5 Остали финансијски извјештаји Уз годишњи финансијски извјештај за 2004.г, Општина је сачинила: Годишњи извјештај о извршењу буџета, Извјештај о капиталним трошковима и финансирању, Посебне податке о платама и броју запослених и Консолидовани финансијски извјештај. 4.4 Накнадни догађаји и потенцијалне обавезе Парница браће Алијагић као тужилаца, против тужених Рапублике Српске (Министарство трговине и снабдјевања), општине Требиње и ДП «Металац» Требиње, почиње њиховом тужбом у Основном суду Требиње 10.09.1999.г. у којој се од тужених захтјева накнада штете у износу од 34.970.838 КМ. Након више рочишта, правоснажних пресуда и њихових укидања, Окружни суд у Требињу 24.09.2004.г. у другостепеном поступку донио је правоснажну пресуду против које није дозвољена жалба. Прво и друго оптужени (РС и Општина) изјавили су ревизију Врховном суду РС. На захтјев тражиоца извршења, Основни суд Требиње 05.11.2004.г. донио је Рјешење о извршењу, а 01.12.2004.г. Рјешење о дјелимичном уважавању приговора Општине у дијелу који се односи на обрачун камата и продаје свих покретних и непокретних ствари. Поменутим Рјешењем потврђена је обавеза извршеника да тражиоцима извршења плате износ од 8.279.965 КМ са законском затезном каматом од 01.01.1999.г. до исплате и накнади трошкове парничног поступка у износу од 68.027 КМ. Извршење наплате почело је 11.01.2005.г. и до 16.03.2005.г. са рачуна Општине принудно је наплаћено 741.284,71 КМ. Врховни суд РС 15.03.2005.г. донио је Рјешење о уважавању ревизије тужилаца, тужених РС и Општине, укинуо другостепену пресуду Окружног суда у Требињу од 24.09.2004.г. у односу на тужене и вратио предмет суду на поновно суђење. Основни суд у Требињу 17.03.2005.г. донио је Рјешење којим се ставља ван снаге Рјешење о извршењу Основног суда Требиње, укидају све до тада проведене радње и обуставља поступак извршења. Општина је 21.03.2005.г. код Основног суда Требиње покренула Приједлог за извршење на новчаним средствима у износу од 741.284,71 КМ, законску затезну камату почев од 17.03.2005.г. до исплате и трошкове извршног поступка по одлуци суда. Пошто наведене информације представљају материјално значајне финансијске податке који нису приказани у прописаним обрасцима, ревизија је мишљења да исте треба објелоданити у Нотама (забиљешкама) уз финансијски извјештај. На име обезбјеђења плаћања репрограма дуга ФК «Леотар» Требиње према УТ АД «Леотар» Требиње, Општина је 02.03.2004.г. закључила Уговор са ФК «Леотар» Требиње и издала 2 мјенице у износу од 125.907 КМ и 81.511,21 КМ. Дио мјенице од 4.791,81 КМ плаћен је, а преостали износ од 202.626,40 КМ, због њене неисплате је протестован. Основни суд Требиње 25.11.2004.г. донио је Рјешење о извршењу запљеном новчаних средстава које Општина има на жиро-рачунима и извршење пописом и продајом покретних ствари. Окружни суд Требиње уважио је жалбу и 28.02.2005.г. укинуо побијано рјешење и предмет вратио првостепеном суду на поновни поступак. Према одредбама важећих Правилника, издата гаранција је правилно евидентирана на рачунима буџета Општине, класа 9 Ванбилансна евиденција. 13
Уговор између Општине и ФК «Леотар» којим Општина у вези репрограма обезбјеђује гаранцију, за ФК «Леотар» потписао је замјеник начелника Општине, чиме су спојене одговорности руководне и надзорне функције. Општина је тако издала гаранције на 125.907 КМ и 81.511,21 КМ, за активности које претходно нису планиране и одобрене од Скупштине. Наведена трансакција није објелодањена у Нотама. Према подацима Правобранилаштва Републике Српске Сједиште замјеника Требиње, на дан 31.03.2004.г., против Општине покренута су 33 тужбена захтјева, вриједности спора у најмањем износу од 35.242.172,61 КМ, укључујући тужбени захтјев С. Алијагића у износу од 34.970.838 КМ. Општина је упутила 10 тужбених захтјева, вриједности у најмањем износу од 745.923,81 КМ, укључујући тужбени захтјев против С. Алијагића у износу од 741.284,71 КМ. Лицима одговорним за састављање финансијског извјештаја препоручује се да у појединачним Нотама (забиљешкама), објаве потенцијалне обавезе, као додатне информације које нису представљене у обрасцима финансијског извјештаја, а које су потребне за фер извјештавање. Препоручује се Општини да своје задатке и активности адекватно процјењује и благовремено планира и Наредбу Владе РС о привременој забрани задуживања и давања гаранција, досљедно поштује. Ревизијски тим: Мр Душко Пејовић, виши ревизор с.р. Станојка Вучетић, млађи ревизор с.р. 14