YUSQ ICQ 2006 - International Journal "Total Quality Management & Excellence". Vol.34, No. 1-2, 2006. Krnjaić D, Kljajić R, Katić V, Šibalić S Uvodni rad FOOD SAFETY STRATEGIES AND THE FOOD LAW OF THE REPUBLIC OF SERBIA АКТИВНОСТИ HA ИЗРАДИ СТРАТЕГШЕ И 3AKOHA O БЕЗБЕДНОСТ XPAHE XPAHE РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ Summary A strategic objective of the Republic of Serbia in line with relevant EU standards is to identify and to ensure a clear allocation of food and feed safety responsibilities among all subjects of food production chain, i.e. primary production, food and feed industry, distribution through to the sale or supply, catering services and consumers as well. Food safety strategies and policy of the Republic of Serbia is based on the principles of the integrated food safety system from form to fork requiring close intersectoral collaboration and multidisciplinary integration of all competent authorities. Such an approach entails responsibilities of all the stakeholders and professionals along the food chain as regards components of risk analysis - risk assessment, risk management, and risk communication, interdisciplinary cooperation and public information system. The aim of this Strategy is to provide the fundament for adoption of other material laws, by-laws and standards on food and feed safety, including all stages of primary production, processing, storage and distribution through the import, export and internal trade. Adopting this Strategy Republic of Serbia undertakes the obligation to provide high level of consumer protection and free movement of safe and healthy food and feed pursuant to European standards and WTO requirements. In this paper we presented authors opinion on strategic policies, problems occurring in adaptation of preliminary documents, latest relevant EU documents and the need of active participation of veterinary professionals in the public hearing on cited documents. Key words: strategies, law, food safety Кратак садржај Стратешко опредељење Републике Србије је да у складу са међународним стандардима дефинше и створи услове за поделу одговорност за безбедност хране и хране за животиње између свих учесника, од примарних произвођача, индустрије хране и хране за животиње и Аутори су чланова Међуресорске радне групе Минстарства пољопривреде, шумарства и водопривреде и Министарства здравља Републике Србије за израду Стратегије и Закона о безбедности хране. Проф. др Ранко Кљајић, Научни институт за ветеринарство, Нови Сад;-. проф. др Вера Катић, 429 дистрибутера до оних, који пружају угоститељске услуге и потрошача. Стратегија и политика о безбедности хране Републике Србије заснована је на принципима интегрисаног система безбедности хране "од фарме до трпезе", што подразумева мултидисциплинарно повезивање свих компетентних струка. Овакав приступ укључује одговорности свих учесника у ланцу производње хране у односу на анализу опасности, процену ризика, управљање ризиком, системом међуресорске сарадња и обавештавања јавности. Циљ доношења Стратегије је стварање основе за доношење свих осталих материјалних закона (Закона о храни), подзаконских прописа и стандарда у области безбедности хране и хране за животиње, укључујући све фазе производње, прераде, складиштења, дистрибуције и потрошње у поступку увоза, извоза и унутрашњег промета. Усвајањем ове Стратегије Република Србија преузима одговорност да у складу са европским стандардима и захтевима Светске трговинске организације обезбеди висок ниво заштите потрошача и несметан промет хране укључујући и храну за животиње. У раду су изнети ставови и мишљења аутора о стратешким опредељењима, тешкоћама у процесу усаглашавања радног материјала, најновијим документима ЕУ из ове области и потреби активнијег учешћа ветеринарске струке у јавној расправи о наведеним документима. Кључне речи: стратегија, закон, безбедност хране УВОД Да би остварила своје стратешко опредељење и укључивање у европске интегративне токове, Србија мора да испуни бројне, сложене и узајамно повезане, услове које је ЕУ формулисала пре више од једне деценије. Основу тог сложеног система критеријума, стандарда и принципа чије се остварење захтева представљају три основна «копенхагеншка» критеријума за придруживање ЕУ које је дефинисао Европски савет 1993. године: политички, економски и усвајање правних тековина ЕУ (acquis communautaire). Факултет ветеринарске медицине, Београд; Слободан Шибалић, начелник одељења за ветеринарско јавно здравље, Управе за ветерину, Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде Републике Србије; доц. др Дејан Крњаић, директор Управе за ветерину, Министарство пољопривреде, шумарства и водопривреде Републике Србије.
YUSQ ICQ 2006 - International Journal "Total Quality Management & Excellence", Vol.34, No. 1-2, 2006. Усклађивање домаћих прописа са прописима ЕУ представља најсложенији и најобимнији задатак у процесу придруживања ЕУ. О обиму тог посла најбоље говори чињеница да се, поред оснивачких уговора, ради и о 20.000 прописа из секундарног законодавства и 4.000 судских пресуда. Иако не постоји обавеза да државе кандидати ускладе своје национално законодавство са законодавством ЕУ до потписивања Споразума о стабилизацији и иридруживању, свака земља која иоле озбиљно схвата тај процес треба да га започне много раније. Влада Републике Србије је с тим циљем усвојила Акциони план за усклађивање прописа Републике Србије са прописима ЕУ. To je скуп од 41 закона које треба донети у току 2005. године, a гоји проистичу као обавеза из уговора о стабилизацији и придруживању. За реализацију овог плана битно је да он предвиђа конкретна задужења за надлежна министарства и оквирне рокове у којима је потребно израдити нацрте тих закона. Као једна од приорита у Акционом плану је и област безбедности хране, односно доношење Стратегије за безбедност хране (Стратегија) и Закона о храни који ће бити у сагласности са правном регулативом ЕУ. У циљу реализације наведених активности Министарство поллпривреде, шумарства и веодопривреде и Министарство здравља формирали су заједничку радну фупу (Радна група) са задатком да се израде предлози наведених докумената и обави јавна расправа, после чега треба да уследи правна и техничка редакција и утврђивање нацрта правних аката. Циљ рада је да упозна најширу ветеринарску јавност са значајем наведених докумената и улогом коју има ветеринарска струка у новом интегрисаном систему за безбедност хране. РАЗЛОЗИ ЗА ДОНОШЕЊЕ СТРАТЕГИЈЕ ЗА БЕЗБЕДНОСТ ХРАНЕ И ЗАКОНА О ХРАНИ Основни разлози за доношење Стратегије за безбедност хране и Закона о храни могу се поделитн у две групе: међународни аспект - придруживање и приступање Европској унији и укључивање у Светску трговинску организацију (СТО) и унутрашњи аспект - постојеће стање у области система безбедности хране. Акционим планом Владе PC за реализацију приоритета из Европског партнерства у оквиру секторских псшггика предвиђено је усвајање закона о безбедности хране, а израда нацрта закона je y надлежности Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде и Министарства здравл>а. Коришћење заједничких ресурса ће створити много бољу полазну основу за приступ на међународно тржипгге. Полазећи од значаја хране и хране за животиње, Закон о безбедности хране мора да обезбеди: принципе за успостављање система безбедности хране; основе за успостављање критеријума за безбедну хране; оновне елементе политике; оснивање Националног тела за безбедност хране; пројекције одговарајуће регулативе; прииципе, области примене, одговорност и принципе надзора; утврђивање и одржавање компетентности надлежних органа; информисање потрошача; међународне аспекте. Међународни аспект Стратешко опредељење Србије је придруживање и приступање Европској унији. Процес придруживања је дуготрајан и сложен процес који захтева усаглашавање законодавства са правним тековинама ЕУ који има више аспеката: усвајање закона и њихову примену; формирање одговарајућих институција за спровођење прописа; модернизацију државне управе, правосуђа итд. Циљ усклађивања је да се донесу нови или измене постојећи прописи усклађени са прописима Европске уније. Степен усклађености се неће мерити бројем усаглашених прописа, већ доказивањем да се они у потпуности и доследно примењују. Комисија ЕУ је прогласила развој правног радног оквира који покрива цео ланац производње хране»од фарме до трпезе" - преко свеобухватног и интегрисаног приступа, са мерама које су направљене за формирање европске Агенције за безбедност хране. У циљу олакшања и унуграшње и сиољне трговине извршено je усклађлв&ље _> cčjcr^p«...^ ветеринарске заштите, здравља биљака и исхране животиња, којим се истовремено штити јавно здравље, здравље животиња, добробит животиња и заштита животне средине, и са друге стране води се рачуна о очекивањима потрошача у погледу безбедности хране, што као императив намсће потређу да се у оквиру "Si деђшнишу ~а спроводе јединствена правила. Ово захтева да се обезбеде задовољавајући стандарди у погледу живих животиња, припреме, руковања, транспорта, инспекције и маркетинга животињских производа (3, 11). У суштини истакнута је потреба за већом хармонизацијом националних контролних система који су проширени на спољне границе Заједнице обухватајући и наступајуће проширивање. Такође,
YUSQ ICQ 2006 - International Journal "Total Quality Management & Excellence", Vol.34, No. 1-2. 2006. ЕУ се залаже за регуларни дијалог са потрошачима и професионалцима у сектору хране како би поново било успостављено поверење између обе стране. Бела књига истиче потребу да обезбеди грађане са јасним и тачним информацијама о квалитету, потенцијалном ризику и саставу хране (2). Поред законодавства ЕУ у области међународних прописа и стандарда за безбедност хране важни су и следећи споразуми, препоруке и упутства: 1. Споразум о Примени санитарних и фитосанитарних мера (СПС споразум СТО) Овај споразум обухвата све мере које.се односе на заштиту живота и здравља л>уди, животиња и биљака. Споразум прописује основна правила и стандарде безбедности хране и здравља животиња и биљака, а који обавезује све земље да обезбеде да је храна безбедна за потрошаче и да спрече ширење штеточина и болести код животиња и биљака. Мере обухватају правила да производи потичу из зона без присуства болести и штеточина код животиња и биљака и да се током производње хране строго придржава дозвољених максималних нивоа резидуа пестицида и употреба само одређених адитива у храни. Санитарне и фитосанитарне мере се примењују код производене хране, животиња и биљака како за домаће тржиште тако и на производе увезене из других земаља. 2. Codex Alimentarius (Кодекс за храну или Закон о храни) представља збир стандарда за храну (адитиви, резидуе ветеринарских лекова и пестицида, контаминенти, методе узорковања и анализа, принципи и водичи хигијенске праксе), правила и пракси и других препорука које су дате на униформан начин и обезбеђују да производи за исхрану не буду опасни за потрошача као и да обезбеде ситурну трговину између земал>а. Без обзира што је Државна заједница Србије и Црне Горе тренутно само потенцијални кандидат за чланство у Европској унији, државне власти СЦГ су се унапред обавезале да ће усклађивати своје прописе са правним тековинама ЕУ. Разлог за то је чињеница да једино усклађеност домаћег правног снстема са правом ЕУ гарантује да ће трошкови остајања ван система ЕУ бити мањи, као и да је пословна и друга комуникација са ЕУ је отежана уколико не постоје заједничка правила и норме. Унутрашши аспект Пронзводња хране у Србији представља један од најзначајнијих сектора у оквиру укупне пол.опривредне производње која запошљава 10% акгавне радне снаге, учествује у БДП-у са око 21% (40%, ако се укључи и прехрамбена индустрија), a у извозу учествује са 26%. Због постојећих капацитета индустрија хране у^рбији представља значајни потенцијал, али у исто време и проблем, због дугова, лошег управљања и других недостатака који су се јавили у последњој деценији. Процес придруживања ЕУ донеће бројне промене у пољопривредној производњи и агоиндустријском комплексу (промене у структури производње на фарми, управљању ресурсима, систему контроле производње, приступу тржишту, односу према очувању животне средине и руралном развоју). Крајем 2004. године представљена је Стратегија пољопривреде Србије која је званично дефинисала цљеве аграрне политике у Србији и предложила основне правце аграрне политике који треба да се спроведу да би се постигли зацртани циљеви. Имајући у виду искустава нових земаља чланица ЕУ, извесно је да ђе пољопривреда Србије имати три велике користи од прикључења ЕУ: слободан и неограничен приступ највећем пољопривредном тржишту на свету; софистициран систем ветеринарских, фитосанитарних стандарда, стандарда за безбедност и квалитет хране, који пружају подједнако сигурност потрошачима на домаћем тржишту, као и заштиту домаћим произвођачима и омогућен приступ страним тржиштима, било да се ради о ЕУ или земљама које су ван ње и значајна средстава финансирања која ће из буџета ЕУ бити усмерена путем Заједничке пољопривредне политике и програма руралног развоја. На нивоу Државне заједнице СЦГ, као и држава чланица, постоји велики број још увек важећих закона и подзаконских аката који се односе на ширу област безбедности хране или су у посредној вези са безбедношћу хране. Општа карактеристика наведених прописа је да: парцијално регулишу поједина питања из домена безбедности хране; већина прописа је застарела и непрецизна; гломазан и разуђен систем и начин контроле; постоји позитиван сукоб надлежности и паралелизам контрола (дуплирање инспекцијских контрола и лабораторијских испитивања што продужава рок добијања потребних сагласности и дуплирају трошкови у производњи, приликом увоза, промета хране и при регистрацији објеката); непостојање система за координацију између надлежних ресора; непостојање националног система за анализу ризика; недостатак одговорности и свести примарних произвођача и прерађивача хране да су вема важна карика у ланцу безбедности хране; 431
YUSQ ICQ 2006 - International Journal "Total Quality Management & Excellence", Vol.34, No. 1-2, 2006. недовољна комуникација и непостојање едукативних програма за све учеснике у ланцу хране. Наведени проблеми, као и економске тешкоће у којима се налази наша земља, онемогућили су развој система безбедности у ланца хране који је развнјен у Европи и свету, а због чега је неопходна суштинска реформа у циљу: заштите здравља и интереса потрошача у Србији; смањивање појаве болести изазваних храном и тровања храном; подржавање развоја профитабилне и конкурентне индустрије хране у Србији; повећање извоза и задовољавање захтева земал>а увозница који се односе на безбедност хране; створити предуслове да потрошачи у Србији буду сигурни да је локлана производња хране безбедна као и увезена храна; смањити укупне трошкове контроле хране, скратити време контроле и повећати ефикасност и ефективност контролних система; зашгити домаћу производњу; укључење у светске интегративне токове. ЗНАЧАЈ СТРАТЕГИЈЕ ЗА ХРАНЕ И ЗАКОНА О ХРАНИ БЕЗБЕДНОСТ Процес глобализације на светском нивоу и жиберализаццја трговине храном довели су до дрстичних промена у области безбедности и квалитета хране широм света. Потрошачи у индустријски развијеним земљама све више захтевају да храна буде не само јефтина и укусна eeh квалитетна и безбедна, што уз захтеве да се у процесу производње обезбеди заштита животне средине и паштује доборбит животиња, стављају пред државне органе и произвођаче хране нове изазове. Фарме које настоје да произведу безбедну зрану високог квалитета, уз очување добробити животиња и управљање заштитом животне средине, морају да прихвате међународне стандардизоване процедуре производње које се односе на добру произвођачку и добру хигијенску лраксу и изврше имплемантацију мера које се заснива/у на НАССР систему (Hazard Analysis and Critical Control Point - HACCP system,) u управљању квалшпетом према стандарду ISO 9001:2000. Наведени нови изазови у заштити здравља животиња, ланцу производње хране животињског порекла, добробити животиња и заштити животне средине захтевају да земље у развоју прихвате на међународном плану усвојене прописе, стандарде и процедуре као основу за стицање конкурентности, укључивање и опстанак на глобалном светском тржишту. При разматрању међународних прописа, стандарда и процедура посебну пажњу заслужују они које су усвојиле следеће организације: Европска унија (European Union-EU), Међународна организација за храну и исхрану (Food and Agicultural Organization of the United Nations FAO), Међународни биро за епизоотије (Office International des Epizooties - OIE), Комисија кодекса алиментаријуса (Codex Alimentarius Commission - CAC), Светска трговинска организација (World Trade Organization - WTO), Међународна организација за стандардизацију (International Organization for Standardization - ISO) Међутим, да би се остварила максимална корист од процеса интергацје у ЕУ, у свакој фази тог процеса Србија треба да обезбеди неопходан законски оквир, да и администрација и агроиндустрија буду спремни и способни да прихвате изазове које пружа ЕУ. To значи да, по приступу у ЕУ, пољопривредна газдинства у Србији, уколико желе да нађу тржиште за своје производе, морају да постану конкурентна у погледу квалитета и цене на светском тржишту, као и да не могу очекивати велику ценовну и трговачку подршку. Поред тога неопходно је уложити огромне напоре ради прилагођавања ветеринарских, фитосанитарних и стандарда о безбедности хране са стандардима ЕУ. У складу са овим постојећа структура производно-маркетиншког ланца ослоњеног на мале фарме, зелене пијаце и мноштво малих прерађивача хране у Србији је недостатак у поређењу са економијом великог обима у ЕУ. Ова чињеница може да буде основни изазов који може значајно успорити приступ Србије ЕУ. Стога, Србија треба да уведе компатибилни систем безбедности хране са ЕУ системом што је пре могуће за своје главне производе. Стратегије о безбедности хране представља део Националне стратегије развоја пољопривреде Србије, која дефинише циљеве развоја у области пољопривреде и прехрамбене индустрије, укључујући заштиту биљака, заштиту здравља и добробити животиња, као и управљање заштитом животне средине. Циљ Стратегије се заснива на високим стандардима безбедности хране, чиме треба да се осигура унапређење система безбедности и квалитета у производњи биљака, животиња и производа биљног и животињског порекла. Ове мере треба да допринесу препознавању поузданог националног система безбедности хране и да обезбеде услове за искоришћавање природних ресурса и традиције прераде и производње квалитетне и безбедне хране у Србији.
YUSQ ICQ 2006 - International Journal "Total Qualitv Management & Excellence". Vol.34, No. 1-2, 2006. Поред тога Стратегија треба да послужи као основа за израду Закона о храни који треба да дефинише: основу за доношење свих осталих закона, подзаконских прописа и стандарда у области хране и хране за животиње укључујући све фазе производње, прераде и дистрибуције; институционални модел, улогу и задатке у надлежности контролног система у ланцу хране; надлежности и границе надлежности државне управе у систему безбедности хране; расподелу надлежности и овлашћења ресорних органа; улогу инспекцијских служби и лабораторија у систему; висок ниво заштите здравља и интереса потрошача; избегавање могућности обмане или намерног довођења потрошача у заблуду; фер трговину храном; заштиту здравља и добробити животиња и заштиту здравља биљака; заштиту животне средине; међународне аспекте безбедности хране. Стратегија безбедности ланца хране се заснива на међународно признатим начелима која обезбеђују активну, динамичну, свеобухватну и усклађену реорганизацију појединих делова система безбедности ланца хране у јединствен систем који треба да осигура висок ниво заштите здравља и других права потрошача. Увођењем система безбедности хране Влада Републике Србије обезбедиће становништву довољну количину здравствено исправне хране доброг квалитета (безбедну храну), ефикасну и економичну производњу и надзор, а усклађивањем нашег правног оквира са међународним прописима и применом обавезних стандарда створиће се и услови за повећање извоза. Нови систем безбедности ланца хране биће заснован на: интегрисаном приступу «од њиве до трпезе»; јасно утврђеној одговорности свих учесника у ланцу хране и хране за животиње; следљивости информација и података битннх за осигурање безбедности хране и хране за животиње; сталном, усклађеном, ефикасном, динамичном и транспарентном доношењу одлука свих учесника у ланцу хране; анализи ризика која укључује процену рнзика, управљање ризиком и комуникацију о ризику; мерама предострожности у управљању ризиком; унапређењу услова несметане и поштене трговине храном и храном за животиње; поштовању међународних конвенција и међународних стандарда; заштити животне средине, добробити животиња, одрживог развоја пољопривреде, и заштите права потрошача. ЗАКЉУЧАК Дефинисање Стратегије о безбедности хране представљаће део усвојене Националне стратегије развоја пољопривреде Србије, која дефинише циљеве развоја у области пољопривреде и прехрамбене индустрије, укључујући заштиту биљака, заштиту здравља и добробити животиња, као и управљање заштитом животне средине. Цил> Стратегије се заснива на високим стандардима безбедности хране, чиме треба да се осигура унапређење система безбедности и квалитета у производњи биљака, животиња и производа биљног и животињског порекла. Ове мере треба да допринесу препознавању поузданог националног система безбедности хране и да обезбеде услове за искоришћавање природних ресурса и традиције прераде и производње квалитетне и безбедне хране у Србији. Операционализација Стратегије треба да обухвати формирање мрежа националне агенције за ветеринарске, фитосанитарне и санитарне лабораторије, формирање научних и стручних тела, чији ће основни задатак био спровођење Акционог плана и Стратегије о безбедности хране и израда пратећих прописа и стандарда за безбедност хране. Основни принцип законодавства мора да почива на интегрисаном управљању производњом и контролом хране "од фарме до трпезе", а стандарди за безбедност хране, морају бити засновани на три кључна аспекта: економском, социјалном и утицају на животну средину. ЛИТЕРАТУРА 1. Commission of the European Communities: White paper on food safety, COM (1999) 719 final. Brussels, 12 January 2000. 2. Како усклађивати домаће прописе са правним тековинама Европске уније / Влада Републике Србије, Министарство за економске односе са иностранством / Београд, 2004. 3. Kljajić R., Nedić D., Aćamović N., Vidić Branka, Petrović Jelena, 2003. Integrisani sistemi za bezbednost hrane.veterinarski žumal Republike Srpske, 1, 1/2, str.50-58, (srp); 433
YUSO ICO 2006 - International Journal "Total Oualitv Manaaement & Excellence". Vol.34. No. 1-2. 2006. 4. Kljajić R., Nedić D., Tešić M., 2004. Značaj i uloga veterinarske službe u sistemu bezbednosti hrane.veterinarski žurnal Republike Sфske, 4, 1/2, str.74-79, (srp); 5. OIE 71st General Session, 2003. Summary of the presentation of the Chair of the OIE Working Group on Animal Production Food Safety, 71 GS/FR-PARIS; 6. Offi Working Group on Animal Production Food Safety, 2004. Report of the third meeting, Paris; 7. Предлог нацрта Стратегије за безбедност хране, Међуресорска радана група за израду предлога Стратегије за ланац хране и Закона о храни, Београд, 2005. 8. Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002 laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety; 9. Стратегија пољопривреде Србије, Министарство пољопривреде, пгумарства и водопривреде, Боград, 2004.