lege artis ПРОПИСИ У ПРАКСИ буџети и јавне набавке 22 Планирање као основни предуслов за успешну реализацију јавних набавки Процес планирања је комплексна пословна активност и једна од основних управљачких функција сваког предузећа, а када га посматрамо у систему јавних набавки, представља синтезу система финансијског планирања и система планирања набавки Ф инансијски план и план набавки доносе се на годишњем нивоу и морају бити усклађени, а свако њихово међусобно одступање доводи до потешкоћа у реализацији активности и постављених циљева пословања. Процес и методологија финансијског планирања зависе од пословне и финансијске политике предузећа, а конкрети зују се кроз финансијске плано ве изражене у финансиј ским показатељима за одређени вре менски период. Финансијским планирањем дефинишу се потребна финансијска средстава предузећа у функцији постављених циљева пословања. У том смислу, дефинисани су време, количина, извор и структура потребних финансијских средстава кроз план биланса успеха, план биланса стања, план новчаних токова и план дугорочних улагања. Основна сврха финансијског планирања јесте да се обезбеди оптимизација структуре средстава, ликвидности и извора средстава, као и да се осигура рационално финансирање уз одговарајући степен ликвидности и рентабилности пословања предузећа. Финансијско пла ни рање омогућава да се с ве ли ким степеном сигурности уна пред предвиди и контролише одвијање укупног процеса пословања предузећа и спречи нерационално ангажовање финансијских средстава. Кроз функцију финансијског планирања врши се финансијска контрола предузећа, будући да финансијско планирање посебно потенцира два основна начела пословања, а то су: ликвидност и рентабилност. Финансијски план мора да буде детаљан, реалан и усклађен с расположивим ресурсима предузећа. При том, он мора да садржи прецизну спецификацију трошкова разврстаних по одговарајућим категоријама трошкова и њихову прецизну спецификацију по активностима. Основ за израду финансијског плана код корисника јавних средстава који се финансирају из буџета Републике Србије јесте Закон о буџету Републике Србије за сваку фискал ну годину. Корисници буџетских средстава дужни су да припреме пред ра чун расхода који тре ба да садржи неопходне по датке о броју и структури за по сле них, неопходним Финансијским планирањем дефинишу се потребна финансијска средстава предузећа у функцији постављених циљева пословања.
ОЛИВЕРА РАЈКОВИЋ руководилац Групе за материјално-финансијске послове у Управи за јавне набавке ДАНИЈЕЛА БОЈОВИЋ руководилац Групе за развој система јавних набавки у Управи за јавне набавке budzeti@legeartis.rs Планирање оквирних споразума Оквирни споразум представљен је ЗЈН-ом као посебан облик поступка јавне набавке. Он, међутим, не представља посебну врсту поступка јавне набавке, већ посебан начин набавке који се реализује применом отвореног или рестриктивног поступка јавне набавке. Оквирним споразумом утврђују се битни услови уговора о јавној набавци, нарочито у погледу цене, количине, рокова и сл., као и услови и критеријуми на основу којих ће се бирати најповољнија понуда, односно закључивати појединачни уговори о јавној набавци током трајања оквирног споразума. Законом су прописана извесна ограничења у погледу предмета набавки које се могу реализовати применом оквирног споразума, па тако наручилац не може закључити оквирни спора зум ако су предмет јавне набавке из Прилога 1 ЗЈН-а, категорија бр. 6 финансијске услуге (услуге осигурања, банкарске и инвестиционе услуге) и категорија 27 друге услуге (услуге које нису дефинисане у Прилогу 1. ЗЈН-а). Осим тога, предмет оквирног споразума не могу бити радови за које се издаје грађевинска дозвола у смислу Закона о планирању и изградњи (,,Сл. гласник РС, бр. 72/2009, 81/2009 испр., 64/2010 Одлука УС, 24/2011, 121/2012, 42/2013 Одлука УС, 50/2013 Одлука УС, 98/2013 Одлука УС и 132/2014) Одељак VI Грађевинска дозвола, чл. 133 147. Трајање оквирног споразума ограничено је на три године, односно две године, уколико се закључује с једним понуђачем (изузетно код предмета јавних набавки у области одбране и безбедности оквирни споразум може трајати до пет година). У погледу броја уговора који могу бити закључени на основу оквирног споразума нема, међутим, законских ограничења, нити је ограничено да уговори закључени на основу оквирног споразума могу важити само до рока важења оквирног споразума, али укупна вредност свих закључених уговора, по правилу, не треба да буде већа од вредности оквирног споразума. Из свега наведеног произлази да је код планирања оквирних споразума, потребно заправо планирати све уговоре који ће бити закључени за време трајања оквирног споразума, што значи да наручилац мора имати квалитетну анализу својих потреба за конкретним предметом набавке у датом периоду. Поред анализе потреба, неопходно је да наручилац спроведе истраживање тржишта предмета јавне набавке (провера цене, квалитета, одржавања, гарантног периода и сл.), како би процењена вредност јавне набавке била ваљано утврђена. Дакле, процењена вредност јавне набавке у случају оквирног споразума одређује се као вредност свих уговора који ће бити закључени за време трајања оквирног споразума и као таква се исказује у плану набавки. Приликом одређивања процењене вредности у случају оквирног споразума, наручиоци морају имати у виду општа правила за одређивање процењене вредности јавне набавке, да се процењена вредност исказује у динарима, без ПДВ-а, да обухвата укупан плативи износ понуђачу, да мора бити заснована на испитивању, истраживању тржишта предмета набавке, да мора бити валидна у време покретања поступка и др. Такође, неопходно је имати у виду прописана правила одређивања процењене вредности у односу на врсту предмета набавке. Процењену вредност јавне набавке, коју наручилац спроводи у одговарајућем поступку с циљем закључивања оквирног споразума, наручилац у плану набавки исказује тако што приказује укупну процењену вредност без ПДВ-а за читав период трајања оквирног споразума и процењену вредност уговора који ће бити закључени за време важења оквирног споразума и то посебно за сваку планску годину, без ПДВ-а. www.legeartis.rs 23 lege artis јануар 2015.
lege artis ПРОПИСИ У ПРАКСИ буџети и јавне набавке 24 ма те ри јалним трошковима и посебним наменама. Уколико држава на време не донесе буџет за наредну годину, тада доноси одлуку о привременом финансирању које обично траје три месеца, а у том периоду буџет је на нивоу једне четвртине буџета претходне године за конкретног корисника јавних средстава. Код израде финансијског плана веома је важно истаћи да корисник буџетских средстава може стварати обавезе и користити буџетску апропријацију до износа утврђеног за поједину намену у буџету, односно до износа апропријације утврђене у оквиру програма. Обавезе које преузимају директни, односно индиректни корисници буџетских средстава и организације за обавезно социјално осигурање, сходно члану 54. Закона о буџетском систему, морају одговарати апропријацији која им је одобрена за ту намену у тој буџетској години. Изузетак су обавезе по уго во ру који се односи на капи тал не издатке и захтева пла ћа ње у више година, где корисници могу преузети обавезе по уговору само за капиталне пројекте у складу с предвиђеним средствима из прегледа планираних капиталних издатака за текућу и наредне две буџетске године у општем делу буџета за текућу годину, укључујући и потребна средства до завршетка капиталних пројеката, односно након три фискалне године. Корисници јавних средстава обавезни су да, пре покретања поступка јавне набавке за преузимање обавеза по уговору за капиталне пројекте, прибаве сагласност надлежног органа. Осим тога, корисници буџетских средстава могу преузети обавезе по уговорима који, због природе расхода, захтевају плаћање у више година, под условом да пре покретања поступка јавне набавке имају обезбеђен део средстава за обавезе које доспевају у тој буџетској години, као и да прибаве писану сагласност органа надлежног за финансије за обавезе које ће доспевати и бити укључене у финансијски план за наредне две године. Ово је уређено Уредбом о критеријумима за утврђивање природе расхода и условима и начину прибављања сагласности за закључивање одређених уговора који, због природе расхода, захтевају плаћање у више година (,,Сл. гласник РС, бр. 21/2014). Уредба је донета с обзиром на то да се обавезе преузете у складу са одобреним апропријацијама, а неизвршене у току године, преносе и имају статус преузетих обавеза, и у наредној буџетској години се извршавају на терет одобрених апропријација за ту буџетску годину. Наведено подразумева да корисници буџетских средстава и корисници средстава организација за обавезно социјално осигурање могу преузимати обавезе по уговору, који се због природе расхода закључује на период дужи од 12 месеци, односно чије обавезе доспевају на плаћање у три буџетске године вишегодишњи уговор, у оквиру групе 42 Коришћење робе и услуга, имајући у виду буџетске циљеве и принципе утврђене законом којим се уређује буџетски систем, и то: макроекономску стабилност, ниску инфлацију, економски развој, смањење финансијског ризика, као и принцип економичности и ефективности, а у складу с критеријумима процене оправданости њиховог настанка, континуираног постојања потребе у дужем периоду, односно сукцесивних потреба, све у циљу постизања најбоље вредности за новац, односно испуњења основних принципа, а то су економичност и ефикасност употребе јавних средстава. Овде је битно нагласити да се захтев органу надлежном за финансије подноси по усвајању акта о буџету, а пре утврђивања финансијског плана директног корисника средстава буџета, односно за кориснике средстава организација за обавезно социјално осигурање захтев се доставља пре усвајања финансијског плана тог корисника. Прибављању сагласности по одредбама ове уредбе не подлежу уговори који се закључују на 12 месеци и краће, а чије се плаћање реализује у две буџетске године, с тим што пре покретања поступка јавне набавке, односно уговарања за набавке на које се не примењује закон којим се уређују
јавне набавке, мора бити обезбеђен део средстава за обавезе које доспевају у текућој буџетској години. Као обавезни елемент модела уговора у конкурсној документацији која се припрема у поступку јавне набавке, јесте одредба да ће обавезе које доспевају у наредној буџетској години бити реализоване највише до износа средстава која ће им за ту намену бити одобрена у тој буџетској години. Пример такве одредбе може бити: Средства за реализацију овог уговора обезбеђена су Законом о буџету за 2015. годину ( Сл. гласник РС, број 142/2014). Плаћање доспелих обавеза насталих у 2015. години, вршиће се до висине одобрених апропријација за ту намену, а у складу са законом којим се уређује буџет за 2015. годину. За део реализације уговора који се односи на 2016. годину, реализација уговора зависиће од обезбеђења средстава предвиђених Законом којим се уређује буџет за 2016. годину. У супротном, уговор престаје да важи, без накнаде штете због немогућности преузимања и плаћања обавеза од стране Наручиоца. Горе поменута уговорна одредба омогућава превазилажење ситуација као што су ребаланс буџета или други видови измена финансијских планова који доводе до промена износа расположивих средстава утврђених буџетом и финансијским планом, посебно код смањења расположивих средстава, односно због њих је могуће раскинути уговор, а да се при том не сносе трошкови раскида или накнаде штете услед раскида. Уколико расположиве апропријације у текућој години нису умањене за преузете обавезе по уговорима из претходне године, а које се реализују на терет апропријације у текућој години, подаци о расположивим средствима као основ за израду плана набавки за текућу годину неће бити тачни и тиме ће бити угрожен цео поступак набавки који подразумева обавезу обезбеђења дела средстава за обавезе које доспевају у текућој буџетској години. Сходно члану 51. Закона о јавним набавкама (,,Сл. гласник РС, бр. 124/2012, у даљем тексту: ЗЈН), наручилац је дужан да до 31. јануара донесе план набавки за текућу годину и да га достави Управи за јавне набавке и Државној ревизорској институцији у року од десет дана од дана доношења, електронским путем на е-адресу: plan@ujn.gov.rs. Чином слања планa електронским путем на ову е-адресу сматра се да је план достављен обема институцијама. Уколико, међутим, финансијски планови из објективних разлога, који не зависе од самог наручиоца, нису усвојени, наручилац није у могућности да донесе план набавки. У том случају се план набавки доноси када се стекну услови, а доставља се Управи за јавне набавке и Државној ревизорској институцији у року од 10 дана од дана доношења. Планирање набавки је сложен процес који захтева обавезну сарадњу свих стручних служби у оквиру наручиоца, а посебно службе набавке са финансијском службом, као и са организационим јединицама за које се спроводи конкретна набавка. Ово подразумева прикупљање података о потребама стручних служби унутар наручиоца, анализу и груписање потреба по предмету набавки на набавке добара, радова и услуга, процену њихове вредности и њихово преношење у предлог финансијског плана наручиоца како би се након усвајања финансијског плана, као саставног Планирање набавки је сложен процес који захтева обавезну сарадњу свих стручних служби у оквиру наручиоца, а посебно службе набавке са финансијском службом. www.legeartis.rs lege artis јануар 2015. 25
lege artis ПРОПИСИ У ПРАКСИ буџети и јавне набавке 26 дела плана пословања, сва потребна добра, радови и услуге унеле у форму плана набавки по предмету, вредности, позицији у финансијском плану, поступку набавке и оквирним датумима динамике набавке. Битан податак у плану јесте тај да се набавка спроводи преко тела за централизоване набавке или заједно с другим наручиоцем. Уколико се набавка спроводи заједно с другим наручиоцем, неопходно је да пре покретања поступка јавне набавке одлуку о спровођењу поступка јавне набавке донесе више наручилаца и достави је Управи за јавне набавке на мишљење. Треба нагласити и то да је у плану набавки наручилац у обавези да наведе разлоге и оправданост сваке појединачне набавке и начин на који је утврдио процењену вредност јавне набавке. С тим у вези, а посебно с нагласком на то да ће се у будућем времену контрола трошења јавних средства највише заснивати на сврсисходности набавки, веома је битно да образложење разлога и оправданости за набавку конкретног предмета буде утемељено на конкретним наводима о анализи потреба са становишта квалитета и квантитета, као и на подацима о истраживању тржишта и начину (методологији) утврђивања процењене вредности набавке коју прати документација с наводима извора информација. Члан 51. ЗЈН-а ограничава наручиоца у измени првобитно планираних средстава за одређену јавну набавку, јер се она не могу повећати за више од 10%, осим у случају елементарних непогода, хаварија или ванредних догађаја чије наступање не зависи од воље наручиоца, али уз услов да су предвиђена средства у буџету, односно финансијском плану за покриће повећања првобитно планираних средстава до 10%. Код ванредних околности ЗЈН не прави ограничење у погледу повећања средстава, али је одговорност на наручиоцу да процени има ли законски основ за такав вид набавке, а самим тим и за повећање првобитно планираних средстава за више од 10%. Смисао ове одредба је да се при планирању трошења јавних средстава обезбеди економичност и ефикасност, као и наменско трошење јавних средстава, а то значи да се у процесу планирања конкретних набавки обрати пажња на процену њихове вредности и да се процењена вредност не може стихијски мењати, већ само у горе поменутом оквиру (на пример, због кретања курса страних валута у периоду од израде плана и утврђивања процењене вредности до тренутка покретања поступка). На ово упућује и члан 64. ЗЈН-а, а подразумева обавезу наручиоца да процењена вредност јавне набавке мора бити заснована на спроведеном испитивању, истраживању тржишта предмета јавне набавке, које укључује проверу цене, квалитета, периода гаранције, одржавања и сл. и мора бити валидна у време покретања поступка. Дакле, пре покретања поступка јавне набавке, потребно је поновно преиспитати: процењену вредност конкретне набавке кроз истраживање тржишта, утицај инфлације на вредност конкретног предмета набавке, добити праве информације о цени и добро проценити количину и квалитет конкретне набавке. Све горе наведено у комбинацији с правим информацијама о стању понуде потенцијалних понуђача на тржишту, о могућности постојања монополског понашања понуђача или њиховом договарању при давању понуда, доводи до реалније процењене вредности као основа за израду што реалнијих предлога финансијских планова и самих планова набавки, економичног и ефикасног поступка набавке и добијања одговарајућег предмета набавке. Када је реч о процени вредности набавке, битно је напоменути да је методологија одређивања процењене вредности уређена ЗЈН-ом (чл. 64 69) и да од висине процењене вредности јавне набавке, поред осталог, зависи који ће се поступак јавне набавке применити. Наиме, вредност јавне набавке не може се проценити на начин којим се избегава отворени или рестриктивни поступак, односно примена ЗЈН-а, у смислу уситњавања набавки по вредности, па спровођења
више јавних набавки мале вредности, а нарочито се процена набавке не може вршити у супротности са чланом 3. ЗЈН-а, који дефинише истоврсност добра, радова и услуга, везујући их превасходно за исту намену и својства. Основни документ код одређивања процењене вредности предмета набавке јесте техничка спецификација која би требало да буде саставни део плана набавки, а на основу које би се опредељивао предмет у горе поменутом смислу. У пракси, стручне службе углавном не достављају техничку спецификацију служби за планирање у периоду израде плана, већ само штуре информације о својим потребама, узрокујући тиме погрешно планирање предмета набавке. Планирање набавки на које се ЗЈН не примењује У том смислу, треба тежити томе да се интерним актом уреди садржина захтева за набавку који стручне службе достављају служби за планирање, с нагласком на техничку спецификацију као саставном делу захтева, јер би се на тај начин процес планирања тачније и квалитетније обављао. Код одређивања износа планираних средстава за (јавну) Планирање набавки подразумева како планирање јавних набавки, тако и планирање оних набавки на које се ЗЈН не примењује, што јасно произлази из одредбе члана 51, која прописује обавезу наручиоца да најкасније до 31. јануара донесе план набавки за текућу годину, који се састоји од плана јавних набавки и плана набавки на које се закон не примењује. Под набавкама на које се закон не примењује подразумевају се набавке предвиђене чл. 7. и 122. Закона, као и набавке истоврсних добара, услуга и радова чија је укупна процењена вредност на годишњем нивоу нижа од 400.000 динара (члан 39. ст. 2). Иако је обавеза планирања набавки на које се ЗЈН не примењује прописана, природа одређених набавки које су изузете ипак је таква да их није могуће унапред планирати. Наиме, чланом 7. ст. 1. тач. 4) изузете су набавке неопходне за обезбеђивање основних животних услова у случајевима елементарних непогода или техничко-технолошких несрећа чије последице угрожавају животе или здравље људи или животну средину, у складу с прописима којима се уређује заштита од таквих непогода. С обзиром на то да из саме природе ових набавки јасно произлази да их није могуће планирати, није погрешно уколико оне нису предвиђене планом набавки. У наведеним ситуацијама наручилац промптно поступа у складу са одредбама Закона о ванредним ситуацијама (,,Сл. гласник РС, бр. 111/2009) и не примењује ЗЈН, али је дужан да поступа сходно прописима који уређују финансирање. То подразумева да је за њихово спровођење неопходно предвидети средства у финансијском плану (његова измена, односно прибављање сагласности органа надлежног за финансије), јер би свако преузимање обавеза без покрића било у супротности с прописима који уређују финансирање корисника јавних средстава. Осим тога, често се у пракси поставља питање да ли се у плану набавки исказују набавке које се односе на заснивање радног односа. Заснивање радног односа по својој природи не представља набавку услуга, које су јасно дефинисане чланом 6. ЗЈН-а. Заснивање радног односа, права, обавезе и одговорности из радног односа уређују други прописи (Закон о раду, Закон о државним службеницима и Закон о радним односима у државним органима), тако да чињеница да оно не представља набавку, упућује на закључак да не постоји обавеза наручиоца да у плану набавки приказује потребе по основу заснивања радног односа. www.legeartis.rs lege artis јануар 2015. 27
План набавки садржи и документоване информације о разлогу и оправданости појединачне набавке. lege artis ПРОПИСИ У ПРАКСИ буџети и јавне набавке 28 набавку потребно је приказати укупна средства која су потребна за реализацију уговора, за цео период важења уговора, по изворима финансирања, апропријацијама у буџету/позицијама у финансијском плану и динамици финансирања по годинама без ПДВ-а и са ПДВ-ом. У план набавки уносе се и подаци о апропријацији у буџету, односно позиција у финансијском плану, на којима су предвиђена средства за конкретну набавку. Битно је напоменути да се мора навести и извор финансирања и пренетe обавезe које аутоматски смањују расположиви износ средстава за планиране поступке набавки, односно за текућу годину може се определити остатак за финансирање набавке. Битно је да на конкретној позицији не дође до пробијања расположивих средстава. План набавки садржи и документоване информације о разлогу и оправданости појединачне набавке, у смислу навођења реалних потреба наручиоца, уз образложење разлога на основу којих је настала наведена потреба наручиоца за конкретном набавком, одређеног обима и карактеристика, као и образложење начина утврђивања процењене вредности путем истраживања тржишта, претрагом интернета или слањем упитника понуђачима о расположивости конкретног предмета одређених карактеристика, или анализом ранијих уговора из којих се дошло до информација о обиму потреба, квалитету и другим битним подацима који ће бити основ како за планирање, тако и при спровођењу набавке. Измена плана набавки Када је реч о измени плана набавки, наручилац га може изменити у случају ребаланса буџета, односно измене финансијског плана, али тако да све измене буду видљиве у односу на основни план и да све измене буду образложене. Ребалансом буџета и финансијског плана, средства се могу повећати (нема ограничења од 10%), али се могу и смањити. У том случају, долази до измена вредности како првобитно планираних набавки, тако и до додавања нових набавки или одустајања од раније планираних. Овде је битно напоменути да се расположивим средствима планиране набавке морају прилагодити, а свака измена вредности набавке, додавања нових набавки или одустајања од већ планираних ради нових набавки, предмет је измене плана набавки која мора бити праћена доношењем одлуке о усвајању, а која се као пратећи докуменат учитава у електронску апликацију плана набавки. За сваку измену процењене вредности јавне набавке битно је да постоје предвиђена средства у буџету, односно финансијском плану. Под изменом плана набавки подразумева се додавање нових поступака набавки, одустајање од оних планираних ради нових, измене предмета набавки, износа планираних средстава за набавку, података о апропријацији у буџету, односно финансијском плану, као и процењене вредности набавке, на годишњем нивоу и укупно. Изменом плана набавки не подразумева се измена врсте поступка јавне набавке, основа за изузимање од примене Закона о јавним набавкама, као и оквирних датума за покретање, закључење и извршење уговора, већ се то приказује у извештају о извршењу плана набавки. Измену и допуну плана набавке у електронском облику наручилац доставља Управи за јавне набавке и Државној ревизорској институцији у року од десет дана од дана усвајања измене.