Проектот ИПА 2 Механизам за граѓанските организации e спроведуван од ЕВРОТИНК, Еко-свест, Реактор и Зенит. Овој проект е финансиран од Европската Унија, ИПА Програма за граѓанско општество и медиуми 2014, грант број IPA / 2015 / 370-964, ИПА 2 Механизам за граѓанските организации (IPA2CSO). РЕФОРМАТА НА ЈАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЈА ВО РЕПУБЛИКА МАКЕДОНИЈА Скопје Анализа на состојбите 2017 [Type here]
Анализа на состојбите 2017 Автор: Институт СФЕРА-НОВА Розалија-Карчицка-Василевска М-р по јавна политика и менаџмент Содржина 1.Вовед... 3 2. Преглед на секторот... 3 3. Методологија... 6 4. Анализа и наоди... 7 4.1. Еволуција на РЈА во Република Македонија... 7 4.2. Приоритети на земјата во РЈА... 11 4.3. Правна рамка во врска со РЈА... 13 4.4. Институционалната рамка во врска со РЈА и е-влада... 14 4.5. Клучни прашања во спроведувањето на РЈА... 16 4.6.Изработка на новата Стратегијата за РЈА од 2017-2022... 16 4.7. Основната методологија за донесување на Стратегијата за РЈА... 18 4.7. Структура на новата Стратегија за РЈА (2017-2022)... 19 5. Заклучоци... 21 5.1. РЈА и хоризонталната координација на владините политики... 21 5.2.Обезбедување на максимално влијание на резултатите... 21 6. Препораки... 23 6.1.SMART пристап во хоризонтална координација за спроведување на РЈА... 23 6.2.Партиципативен пристап... 24 6.3.Подготовка на методологија и алатки за мониторинг, евалуација и проверка на квалитетот на спроведувањето на Стратегијата за РЈА... 25 БИБЛИОГРАФИЈА... 26 2
1.Вовед Предмет на анализа на ова истражување спроведено од истражувач Розалија Карчицка Василевска, м-р по јавна политика и менаџмент од Универзитетот на Пицбург, САД, и претседател на Институт за динамичен развој СФЕРА-НОВА е Реформата на јавната администрација (РЈА), целокупниот процес кој е спроведен досега, законската и институционална рамка на спроведување, тековните активности и статус, стратешки документи, СИГМА мониторинг репорти и релевантни закони кои го овозможуваат процесот, законските реформи, инстутиционалните зафати и реформи и др. Поконкретно во истражувањето се обработени следните сегменти: a. Приоритетите на земјата во РЈА b. Национално законодавство поврзано и релевантно за РЈА c. Национални стратешки документи за РЈА d. Иституционална рамка за РЈА e. РЈА и хоризонталната координација за политиките помеѓу владините тела f. Отворени прашања за РЈА Новата Стратегија за РЈА 2017 2022, која е сеуште во нацрт верзија, ги обработува следните 5 области за кои се и формирани посебни работни групи. Во истите активно учествуваат владините институции но и претставници на граѓанскиот сектор: I. Креирање политики, стратешко планирање и координација II. Управување со човечките ресурси III. Борба против корупцијата, транспарентност, отчетност и одговорност IV. Јавните услуги и ИТ поддршка на администрацијата V. Организацијата на јавната администрација, државната администрација и локалната самоуправа Со оглед на тоа дека во 2016 и 2017 година, преставници од секторот Демократија и добро владеење активно учествуваа во работните групи за подготовка на новата Стратегија за РЈА 2017-2022, истите имаат добар увид на состојбите со новата Стратегија и генерално состојбите во секторот на јавната администрација. За време на работата во групите за РЈА беа направени и посебни интервјуа со емоинентни експерти и стручњаци од областа на РЈА. Посебна благодарност до г. Тибор Драшковик, г.боривое Кос и г.кароли Сзитнер за споделнените информации и увиди во процесот. Поради тоа и е убедувањето дека преку оваа анализа, нивното вклучување би допринело за значителен квалитатет во изготвување на една издржана, квалитетна анализа на овој сектор која се однесува на РЈА како и наоди кои покасно би биле полезни во документите на ИПА механизмот и неговата работа. 2. Преглед на секторот 3
Индикативниот стратешки документ за ИПА II ги поставува приоритетите за финансиска помош на ЕУ за периодот 2014-2020 година во поддршка на Република Македонија на нејзиниот пат кон членство во ЕУ. Со други зборови овој документ ги преведува политичките приоритети утврдени во рамката за ЕУ проширување, во клучни области каде што финансиската помош е најкорисна во исполнување на критериумите за членство. Инструментот за претпристапна помош (ИПА II) е главниот финансиски инструмент за обезбедување на поддршка од ЕУ за корисниците во спроведувањето на реформите со цел членство во ЕУ. Финансиска помош во рамките на ИПА II има четири специфични цели и тоа: (а) поддршка за политичките реформи, (б) поддршка за економски, социјални и територијален развој, (в) зголемување на капацитетот на корисниците да ги исполнат обврските кои произлегуваат од членството во Унијата преку поддршка на прогресивно усогласување со, имплементација и усвојување на acquis на ЕУ, (г) зајакнување на регионалната интеграција и територијална соработка. Во својата структура овој документ е поделен на осум области и тоа: 1. Демократија и добро владеење 2. Владеење на правото и фундаментални права 3. Животна средина 4. Транспорт 5. конкурентност и иновации 6. Образование, вработување и социјална политика 7. Земјоделство и рурален развој 8. Регионална соработка и територијална соработка Во Секторот Демократија и добро владеење, се поставени следните три цели: 1. Подобрување на професионалноста, транспарентноста, одговорноста и независноста на јавната администрација на централно и локално ниво, земајќи ги во предвид принципите на заслуги и правична застапеност; 2. Зајакнување на капацитетите на администрацијата за спроведување на реформите, за квалитет на јавните услуги, и обезбедување на макроекономска стабилност, сигурно финансиско управување и добро владеење; 3. Подобрување на демократскиот процес на централно и на локално ниво и поттикнување на учеството на граѓанското општество и локалните заедници во истиот Со овака поставените цели се фокусираат на неколу области. Прва е Реформата на јавната администрација (РЈА), со цел зајакнување на одговорна, професионална и
деполитизирана јавна администрација која преку подобрување на административниот капацитет ке биде подготвена да ги спроведе реформите и да се обезбеди напредок на земјата кон ЕУ. ИПА механизмот даде дополнителни препораки за РЈА областа и тоа: Спроведување, следење на учеството и оценување на Стратегијата за РЈА. Ефективно вклучување на граѓанското општество и другите засегнати страни во секоја фаза од циклусот на креирање политики. Зајакнување на капацитетите на надлежните органи во намалување на трошоците и подобрување на квалитетот на административните процедури и спорови, кои ќе ги штитат правата и интересите на граѓаните. Да се спроведе систематска и сеопфатна анализа на структурата на државната управа и на човечките ресурси и спроведување на оптимизација план. Понатаму во следната област на хармонизирање на законодавството со ЕУ, поставените цели треба да допринесат кон подобрување на националното законодавство и поврзување со специјалните ЕУ системи (даноци и царина), како и негова имплементација. Предлози на ИПА механизмот: Вклучување на претставници на граѓански организации на транспарентен начин во секторските работни групи во програмирање на ИПА II; Да се преведе финалниот национален програмски документи на локалните јазици и спроведат соодветна консултативни процеси во нивниот развој. Подршката на демократските институции (Парламент, Правобранител, Државен Завод за Ревизија), кои се независни во своето планирање, идентификација, формулација М&Е. Во делот на децентрализацијата подршка ке биде дадена во имплементацијата ан локалните политики, преку транспарентност, отчетност, и вклучување на граѓаните во донесувањето на одлуки. Предлози дополнитени од ИПА механизмот: Воспоставување на општински комисии за еднакви можности и комисиите за односи меѓу заедниците во сите општини како и поддршка, мониторинг и евалуација на нивната работа. Комплетирање на третата фаза од фискалната децентрализација, што ќе им овозможи на општините целосно управување со приходите и расходите. Да се преиспита поделбата на надлежностите за одредени клучни услуги помеѓу централната и локалната власт (како што се социјалната заштита и здравствената заштита) и каде што е можно трансфер на локално ниво. Зајакнување на правната и финансиската рамка за урбаните и руралните заедници, како важен механизам за учество на граѓаните Создавање партнерства меѓу локалните власти и граѓанските организации во следењето и спроведувањето на локалните програми и стратегии Во делот на економското владеење, ќе биде подржана имплементацијата на 5
Националната Програма за еконосмки реформи, а секако и подобрување на макроекономските капацитети за менаџирање на економските реформи и финансиски кризи. Еден од клучните приоритети во оваа област се подобрување на буџетското планирање и воведување на програмско буџетирање, како и менаџирање на државниот буџет. Особен фокус ќе биде даден на статистиката, во прибирање на податоци, процесирање и и публикување на истите како би се обезбедила синхронизираност до ЕУ статистичките критериуми и системи. Дополненија од ИПА механизмот: да се обезбеди учество и транспарентен буџетскиот процес да се објават бази на податоци на интернет за: државните средства, долгот на јавниот сектор, кој не е загарантирана од страна на државата, заостанатите долгови на јавниот сектор, доделената државна помош за странските инвеститори, договорите за концесија. Во делот на спроведување на Стратегијата за подршка на граѓанскиот сектор ке се даде подршка во учеството и зајакнувањето на дијалогор помеѓу граѓанскиот сектор и владините институции. ИПА механизмот предложи : подобрување на соработка, создавање партнерства и да се изгради доверба помеѓу владата и граѓанското општество, вклучувајќи ги и преку вклучување на претставници на здруженија на граѓани и фондации во работните групи на транспарентен начин, а на исто рамниште со претставници на субјектите од јавниот сектор. 3. Методологија Од разбирањето за задачата на овој повик очигледно е дека резултатите од оваа истражување треба да бидат суштински и добро елаборирани и дека треба да ги содржат клучните научени лекции од секој сегмент кои би се користеле во идните програмски препораки. Исто така, крајниот производ треба да содржи и наоди и препораки за отворените прашања кои наредниот период би биле во насока на уште поуспешна и квалитативно подобрени препораки за РЈА. Во спроведување на истражувањето ќе ги користиме прифатените критериуми за евалуација ДАЦ 1 на ОЕЦД а тоа се ефикасност, ефективност, релевантност, влијание и одржливост, со цел да се осигура квалитет, но и еднообразност во пристап на тимот на истражувачи. Истражувањето се спроведе во период од околу 2 месеци, после потпишување на договорите. Процесот на истражување се одвиваше во три фази и тоа: 1) Подготвителна фаза Период на подготовка за истражување, прелиминарно истражување и преглед на документи, дизајнирање на инструментите за истражување, полуструктурирани интервјуа, прашања за клучните испитаници; 1 http://www.oecd.org/dac/evaluation/daccriteriaforevaluatingdevelopmentassistance.htm 6
2) Фаза на спроведување Организирање и спроведување на теренско истражување со цел на прибирање на примарните податоци; 3) Фаза на анализа и наоди Квантитативна и квалитативна анализана прибраните материјали за се утврдат заклучоци, односно наоди преточени во Нацрт извештајот за анализата. Краен резултат е овој извештај од секторското истражувањето кој ги вклучува погоренаведените елементи. Методологијата која беше предложена и која се спроведе, вклучуваше дел на деск истражување ( за сегмените од а d) а во другиот дел директи полуструктурирани интервјуа со клучни информати од владините институции, членови на работната група за новата Стратегија 2017-22, граѓанскиот сектор, консултанти од СИГМА и ЕУ и останати засегнатите страни ( за сегментите од d до f). a. b. c. d. e. f. Приоритетите на земјата во РЈА Национално законодавство поврзано и релевантно за РЈА Национални стратешки документи за РЈА Иституционална рамка за РЈА РЈА и хоризонталната координација за политиките помеѓу владините тела Отворени прашања за РЈА Методите и алатките за ова истражување се мешани, се со цел да се соберат релевантни информации, со примена на квантитативни и квалитативни техники во и низ различните фази на процесот на истражување. Претежно квантитативните податоците се собирани со користење на различни јавни извори на податоци како што се статистика, стратешки и правни документи, како и тековните истражувања, од широк спектар на национални и меѓународни институции и агенции. Квалитативните податоци се собрани со теренско истражувањето спроведено од мал обем со помош на полу-структурирани интервјуа. Делот на законодавството кое се анализираше за човечки ресурси во администрацијата вклучи: Законот за административни службеници, Законот за вработените во јавниот сектор, Законот за општата управна постапка (ЗОУП), Законот за службена должност размена на документи во јавните институции. Овие закони се и во предмет на секторската анализа. Тука е вклучена и последната Стратегијата за реформа на јавната администрација 2010-2015 донесена во 2010 година. 4. Анализа и наоди 4.1. Еволуција на РЈА во Република Македонија Реформата на јавната администрација е приоритет во агендата на Владата во изминативе 6 години и понатаму останува приоритет за наредните четири години. Владата на Република Македонија и ЕУ Комисијата се согласија да се создаде Примарна цел на реформата на јавната посебна група која со детален акционен 7 администрација во Република Македонија е да се создаде ефикасна, деполитизирана и транспарентна услуга ориентирана администрација.
план на активности ќе работи на забрзувањето на реформите во јавната администрација и со тоа се покажува посветеноста на горенаведената тема. Еволуцијата на РЈА во изминатите години се одвиваше низ следните неколку фази кои се наведени подоле. Новата законска рамка за човечки ресурси во администрацијата (Закон за административни службеници и Законот за вработените во јавниот сектор), донесена во 2015 година, а на сила од 1 Авг 2016 година, како и дополнетите и изменети161+ специјални закони во различни области на јавната администрација, се само некои од доказите на посветеност на земјата во процесот на реформата на јавната администрација. Интегрираниот, ефикасен и модерен систем на работење на администрацијата, преку обезбедување на јавните услуги, се целосно прилагодени на потребите на граѓаните и бизнис заедницата. РЈА, ориентирана кон одржливи социјални / економски развој и континуитет, е еден од главните стратешки приоритети на Владата на Република Македонија. Со посебен Закон за административни службеници се воведе сосема нов приод кон управувањето со човечките ресурси, со елементи на корпоративното управување, во согласност со најдобрите практики на управување во светот, а врз основа на На пример, Законот за прв пат систематски ги уредува постапките од страна на јавен орган или едношалтерскиот систем (one-stop-shop). Истиот ќе им овозможи на сите граѓани да бараат административните мерки во постапката која се спроведува со јавно овластување. На пример, постапката за остварување на правото на социјална парична помош, граѓаните ќе се обраќаат само на Центарот за социјална работа во нивниот регион. Потоа сите документи на управната постапка како и прибирањето на други доказ ( пр. Управата за јавни приход, Катастар, Агенција за вработување, пензиски фонд и Министерството за внатрешни работ), ќе се врши од страна на Центарот за социјална работа во име на граѓанинот. Органот кој го добива првичното барање, во овој случај центарот за социјална работа е должен во рок од три дена да бара документи и докази од други органи, кои пак исто така ќе имаат три дена рок да ги достават. Граѓаните ќе имаат обврска да ги доставуваат само документите од лична природа, како што се на лекарски уверенија, извештаи, сертификати, дипломи и други документи за лична идентификација. компетентност преку уредување на статусот, класификација, вработување, унапредување, професионален развој и обука, мерење на ефектот на работа и други прашања од вработување на административниот персонал. Во Законот за вработените во јавниот сектор за прв пат на систематски и единствен начин се уредуваат начелата, евиденција класификација, права и обврски и за вработените во јавниот сектор. Двата закони се изготвуваат во согласност со најдобрите практики на многу западни демократски земји. Системот ги користи најновите ИКТ алатки со цел да се вклучат објективни показатели во секој од процесите. Законот за општата управна постапка (ЗОУП) беше донесен заедно со Законот за прекршоци и Законот за парнична постапка во јули 2015 година. Покрај овие два закони (за регулирање на положбата и статусот на вработените во јавната администрација, нивната професионалност и други прашања поврзани со вработувањето), новиот Закон за општа управна постапка е процедурален закон кој има за цел да обезбеди побрзи, поедноставни, поефективен и поефикасни административни процедури. ЗОУП ќе донесе многу позитивни работи за граѓаните 8
кои доаѓаат во контакт со државните институции. Тој има за цел да се минимизираат "бирократските процедури" и непотребните одолжување на постапката преку претходните заклучоци за суспензија, скратување на роковите за донесување на актите, итн. Со овој закон ќе се обезбеди намалено времето и намалени административни трошоци на сите учесници во постапката.сите институции од 2015 година работат на усогласување на Законот за општата управна постапка и создавање на правна средина преку паралелно градење на човечките капацитети преку обуки, за примената, и синхронизација на повеќе од 214 специјални закони. Законот за размена на документи по службена должност во јавните институции е донесен во мај 2013 година Со законот се уредува постапката за службена должност размена на документи во министерствата, другите јавни институции, општини и други лица утврдени со закон. Покрај развојот на законодавството, уште еден клучен аспект на РЈА е интероперабилноста. Со целосна имплементација на интероперабилноста и новиот Закон за општа управна постапка и материјални закони, граѓаните и фирмите ќе бидат ослободени од обврската при управната постапка да ги приложуваат документи кои се водат во евиденцијата на државните органи. Со ова ќе се обезбедат побрзи и поефикасни административни услуги. МИОА во моментов ги спроведува втората и третата фаза на процесот на интероперабилност со институциите и целосно ја синхронизира имплементација на новиот Закон за општа управна постапка. Во почетната фаза 2016 година, МИОА го отвори овој процес со Централниот регистар, Агенцијата за катастар на недвижности, Управата за матична евиденција, Агенцијата за вработување, Царинската управа, Управата за јавни приходи, Фондот за пензиско и инвалидско осигурување. Уште 18 институции, исто така, се вклучени во проектот интероперабилност. Овој процес е придружен со многу други активности за да се создадат услови за целосно искористување на можностите на електронско поврзување на институциите. Втората фаза на интероперабилност е финансиран од ИПА фондовите, а третата фаза од Буџетот на Република Македонија. Министерството за информатичко општество и администрација, во делот на управување со човечките ресурси ги има следните активности и резултати: 1.Зајакнување на капацитетите за човечки ресурси на административно ниво во процесот на селекција на кандидатите за вработување; ИТ опрема и технички капацитет; создавање на софтверски решенија за подобрување на постапката за избор на кандидати за вработување; операционализација на информативниот систем за управување со човечки ресурси (HRMIS). 2. Менаџмент на човечки ресурси и успешно спроведување / примена на законската регулатива; подобрување на процесот на планирање на работниот однос; Функционална анализа и анализа на образовните квалификации на вработените наспроти потребите; Мобилност и заминувања; Спроведување на изборот на кандидати за вработување врз основа на надлежности; Поедноставување на постапката за 9
промоција; Подобрување на системот на обука (5 генерички обука, е-обука, континуирано учење, капацитетот на обука МИОА); Подобрување на системот за управување со ефектот на административните службеници; 3. Зајакнување на капацитетите за управување со човечки ресурси во институциите од јавниот сектор во создавањето услови за објективен избор и селекција на кандидати за идни општа / секретари на државата; Обука на вработените, особено во средината на ниво на (раководители на сектори и индивидуални), со посебен акцент на развој на вештини за спроведување на структурирано интервју; Зајакнување на капацитетите на одделенијата за управување со човечки ресурси од страна на одредување на минималниот број на пополнети работни места кои одговараат на вкупниот број на вработени во оваа институција. Административната гилотина е дополнителен реформски напор на Владата за трансформација на административните процедури и процеси, поедноставување на начинот на кој владините институции комуницираат со граѓаните и бизнис секторот. Концептот на административна гилотина е исто така стратешки приоритет како и е- Влада и onе-stop-shops. Регулаторна гилотина - фаза 4 "Предност за малите" е фокусирана на поедноставување на условите за работа на малите и средни претпријатија. Министерството изготви формулар за доставување на предлози за поедноставување и елиминирање на административните бариери поврзани со административните процедури за работењето на малите и средни претпријатија. Собраните податоци се користат за дефинирање на мерки за намалување на административните бариери со кои се соочуваат малите и средни претпријатија, како такви ќе бидат усвоени од страна на Владата и имплементиран од страна на инволвираните институции. Со цел да се обезбеди поддршка за институциите во воведувањето на моделот CAF, Министерството за информатичко општество и администрација, како Националната контактна точка за CAF во Македонија, во изминатиот период презема активности за зголемување на бројот на CAF обучувачи во државните институции. Имено, станува збор за обука на државни службеници кои ќе ги поддржи институции во иднина. Исто така во тек е постапка за донесување на Законот за услуги, кој е во постапка на усогласување со европското законодавство. Овој закон предвидува МИОА да дејствува како давател на платформа, воспоставување на единствен портал за е- услуги, и тоа исто така ги дефинира улогите на институциите (даватели на услуги), како одговорни за процесите на услугата. Покрај тоа, во согласност со Законот за воведување на систем за управување со квалитет и заедничка рамка за проценка во органите на државната управа, воведени се ИСО стандардите за подобрување на управувањето со квалитет и обезбедување услуги. Во врска со подобрувањето на транспарентноста и отчетноста во администрацијата во наредните три години на активностите за подобрување на капацитетите за стратешко планирање. 10
4.2. Приоритети на земјата во РЈА Со Стратегијата за реформа на јавната администрација 2010-2015, главната цел на Владата е да се подобри структурата и процесите во јавната администрација за поддршка на развојот на демократското општество и на растечката пазарна економија. Во оваа стратегија се базира на основните принципи и тоа: - На принципот на поделба на власта и - Принципот на локалната самоуправа - Правична застапеност на граѓаните кои припаѓаат на сите заедници во јавните органи на сите нивоа и во другите области на јавниот живот. Во согласност со Охридскиот рамковен договор и уставот на земјата, овие споменатите принципи се вградени во системот на јавната администрација. Координација на процесот на РЈА е во надлежност на Високиот комитет за јавната администрација, предводен од Претседателот на Владата. Во 2011 година Министерството за информатичко општество и администрација (МИОА), ја проширува својата надлежност и е назначена за одговорна за оперативно управување со целокупната јавна администрација. Формирањето на МИОА е во кохерентност со препораките на ЕУ, како и подобрување на ефикасноста и ефективноста во работењето на државните службеници. СИГМА како одговорна институција за мониторинг на реформите на јавната администрација, во последниот 2016 мониторинг извештај за Македонија, ќе нотира: "Последната Стратегијата за реформа на јавната администрација завршува во 2015 година, и оттогаш не постои сеопфатна политичка рамка за реформите на јавните услуги. Визијата главно се фокусира на управување со квалитетот, законската примена на Проценка на влијанието и имплемемнтација и мониторинг на меѓународните стандарди (ISO). Недостатокот на сеопфатна рамка за реформа на услугите резултираше со неконзистентни и незадоволително ниво на квалитетот на услугите, дигитализацијата и др. Сертификатите за квалитет се задолжителни за институциите. Но сепак релативно малку се прави за да се идентификуваат потребите и оптоварувања на корисниците, а со цел да се направи реинженеринг на услугите за граѓаните. Ситуацијата е нешто подобра за бизнис услугите. Регулаторна гилотина во четвртата фази работи на поедноставување на административни процеси, особено за малите бизнисите. Сепак, последните трендови укажуваат дека честото менување на законодството, ниско ниво на усогласеност со проценка на влијанието на регулативата (ПВР) и слабиот квалитет на РИА (недостаток на консултациите со јавноста) водат кон уназадување на веќе постигнатиот напредок. Законот за општата управна постапка (ЗОУП) беше ревидиран во јули 2015 година, а стапи на сила во август 2016 година. Притоа се вклучени голем број од препораките на СИГМА, особено преку дефинирање на клучните принципи за добро административно однесување и планирање на експлицитни права и обврски во оваа област. Со новиот ЗОУП се усогласени и над 160 материјални закони. 11
Постои добра територијална покриеност за некои административни услуги, но граѓаните немаат исто поедноставени процедури како и бизнисите. Многу бизнис-ориентирани услуги се достапни преку едношалтерски систем, посредници и дигитални канали. Граѓаните, од друга страна, пак, се должни да се справат со повеќето административни барања дали на шалтер или пак на хартија. За пристап на корисниците со посебни потреби постои недоследно спроведување и мониторирање... " Клучните препораки кои СИГМА ги даде во мониторинг извештајот 2016 се однесуваат на реформите на краток рок (1-2 години) и тоа: 1) МИОА со пратиципативен пристап да ја развие стратегија за на услуги од јавната администрација. 2) Владата да го разгледа управување и модернизација на услугите, вклучувајќи ја дигитализација на јавните услуги, а во согласност со стратешките цели и расположливите ресурси. 3) Владата да обезбеди поттик за подобрување на квалитетот на РИА и вклучување на засегнатите страни во нив. 4) МИОА да спроведе сеопфатна активност на владини информативни системи, бази на податоци и регистри (освен оние што се строго само за внатрешна употреба). 5) МИОА треба да постави и спроведе заеднички насоки за веб присуство во соработка со крајните корисници, за да се обезбеди подобра селекција и презентација на интернет содржини. На среден рок (3-5 години) препораките на СИГМА се однесуваат на следното: 7) МИОА да промовира ориентираност кон корисниците во јавните услуги 8) Владата треба да се стреми кон потворен, транспарентен и проактивен административен апарат со поттикнување на размена на информации. 9) Владата треба да ги зајакне своите заложби за подобрување на пристапноста за корисници со посебни потреби. 10) МИОА треба да се поттикне развојот на официјалниот портал на јавниот сервис http://uslugi.gov.mk/. Порталот треба да се развива од статичен сајт со информации во платформа каде што граѓаните и администрацијата можат да комуницираат на испорака на услуги. Како што оваа стратегија истекува во 2015 година, нови напори се иницирани од Владата и МИОА, и со поддршка од СИГМА во почетокот на 2016. Оттогаш почнаа подготвителни работи за новата Стратегија за РЈА кога пет работни групи почнаа да работат на анализа на состојбата и нови развојни цели. Новата Стратегија за РЈА ќе има мандат од 2017-2022. 12
4.3. Правна рамка во врска со РЈА МИОА има изготвено Национална стратегија за е-влада, која ги дефинира главните стратешки цели со акциски план за зголемено користење на ИКТ (Информатички и комуникациски технологии) и поефикасна јавна администрација. Законот за електронска трговија овозможува електронските документи да се третираат како официјални договори, односно да добијат легитимитет како хартиените документи. Сегашниот Закон за електронски документи и електронски потпис го дефинира процесот на користење на електронски пораки, како и време за печат, идентификатор на системот итн. Законот за електронско управување беше инициран за воспоставување на инфраструктура за управување со документи и работни активности за владините институции. Со овој закон се уредува работата на министерствата и другите државни органи во размена на податоци и документи во електронска форма, во однос на спроведување на административни услуги по електронски пат. Седум подзаконски акти беа усвоени во јуни 2010 година за да се овозможи спроведување на овој закон и имплементација на електронски постапки за работа и електронска размена на документи. Клучното законодавство дефинирање на системот на јавна администрација е донесен во годините по усвојувањето на првата Стратегија за РЈА во 1999 година. Понатаму Законот за државни службеници дефинира статусот, должностите и одговорностите на постапките за државни службеници, платите, вработување, унапредување и престанок, како и оценување на работата на државните службеници од 2000 год. Законот за Владата ги регулирани надлежностите на Владата, на премиерот и министрите како и начинот на работа и во официјалните документи преку кој Владата го усвои и имплементира својата одлука од 2000 год. Законот за организација и работа на органите на државната управа дефинира од бројот на министерства, нивни помошни тела и другите органи на државната управа, нивните одговорности и принципи на работа 2000 год. Етички кодекс за државни службеници донесен 2001 год. Законот за државните службеници беше донесен од страна на Собранието во април 2010 година Законот ја регулира работниот статус на вработените во различни тела од јавниот сектор (на пример во образованието, здравството, социјалната заштита, итн) Законот за општата управна постапка е донесен во 2005 година, и ревидиран 2015г. го регулира односот помеѓу државата и јавните власти, од една страна, и граѓаните и приватните правни субјекти, од друга страна Законот за институции го регулира правниот статус и организациски поставувања на различни јавни, приватни и мешовити институции во областа на јавните (правната форма на организирање на училишта, болници, установи за социјална заштита, итн), исто така, беше донесен во 2005 година 13
Законот за управни спорови се уредува судската контрола врз процесот на донесување на административните одлуки (кога државата и јавните власти донесуваат одлуки за правата и обврските на граѓаните и приватните правни лица) и е донесен во 2006 Законот за размена на документи по службена должност во јавните институции е донесен во мај 2013 година Со него се уредува постапката за службена должност размена на документи во министерствата, другите јавни институции, општини и други лица утврдени со закон. Закон за јавни службеници- 2014 Закон за вработените во јавниот сектор 2014 - прецизно дефинирани активностите и мерки со кои треба да се спроведат реформите во соодветната област и да се обезбеди понатамошна модернизација на администрацијата, со цел за постигнување на европските стандарди. 4.4. Институционалната рамка во врска со РЈА и е-влада Првите активности за е-влада во Република Македонија се проекти на различни иницијативи и акции, финансиран од страна на донатори. Поголемиот дел од овие проекти се успешни и нивните производи се во употреба сè до денес. Она што е уште поважно, е дека тие можат да се користат како искуство за тоа како да се управува со овој процес на национално ниво. Формирањето на Министерството за информатичко општество може да се види како декларативен чин и подготвеност за унапредување во развојот на информатичкото општество на оперативно и извршно ниво. Со тоа е јасно дека императив на оваа влада е развојот на е-влада системот. Голем чекор е транзицијата на Министерството за информатичко општество во Министерство за информатичко општество и администрација и делегирање на одговорностите на централизирано управување на услуги и администрација во едно тело и со тоа синхронизирање на развојот на е-влада и е- владеење. Министерството за информатичко општество и администрација (МИОА) е надлежна институција за развој и унапредување на информатичкото општество на национално ниво. Интероперабилност се имплементира со решение во Министерството за информатичко општество и администрација и пари од ЕУ (ИПА програмата) со цел воспоставување на систем за размена на информации помеѓу институциите. Всушност тоа е постоење на информациски системи конектиран преку компатибилен систем, кој е изграден врз основа на општо-прифатени, светски стандарди во однос на оперативност. Истиот обезбедува размена на информации преку воспоставените стандарди и протоколи за 15 јавни институции во надлежност на Владата на Република Македонија. ИКТ Task Force-от претставува ад-хок експертско тело кое се состои од повеќе од 40 експерти со различни области (владини службеници, претставници од бизнис секторот, истражувачи). Истото е предводено од страна на Комисијата за информатичка технологија. 14
Кабинетот на министерот за информатичко општество е одговорен за координација на мерките кои произлегуваат од Националната стратегија и Акцискиот план за развој на информатичко општество, како и Националната стратегија за развој на електронските комуникации со информатички технологии. Кабинетот, поточно, се занимава со координација на сите активности во насока на развој на информатичкото општество. Националниот совет за информатичко општество е тело основано во 2009 година, кој вклучува претставници од јавниот, академските институции, приватниот сектор и невладините организации. Советот, во основа, ќе треба да координира и да обезбеди учество на сите чинители во развојот на информатичкото општество, а во исто време и поддршката на министерот надлежен за развој на информатичкото општество. Овој совет е во моментов не е активен. Поддршка во рамките на имплементацијата се добиени од Агенцијата за електронски комуникации, утврдени со Законот за електронски комуникации во 2005 година, како независно регулаторно тело во пазарот на електронските комуникации. Агенцијата има насоки за постигнување на целите на конкурентен пазар, во кој би се создале услови за крајните корисници за користење на електронски комуникациски услуги со најдобар квалитет и цени. Со цел да се следат ваквите практики, Агенцијата има развиено јасна стратегија за развој на пазарот и има дефинирано една патека која треба да се следи на краток и среден услови. СИГМА (Поддршка за подобрување на владеењето и управувањето) главно ефинансирана од ЕУ, го поддржува напорите за реформи во земјава, особено во областа на реформите во јавната администрација. Ова е заедничка иницијатива на Европската унија (ЕУ) и Организацијата за економска соработка и развој (ОЕЦД). Моментално 15 државните органи се обврзани од имплемементација на систем за размена на информации меѓу нив. Системот е изграден на општо-прифатени, светски стандарди на оперативност, безбедност на информации, стандарди и протоколи за 15 јавни институции во надлежност на Владата на Република Македонија: 1. МАРНЕТ-Македонска академска истражувачка мрежа 2. Државниот завод за статистика 3. Министерство за труд и социјална политика 4. Агенција за вработување 5. Основен суд Скопје 2 6. Државната изборна комисија 7. Министерство за информатичко општество и администрација 8. Фонд за здравствено осигурување на Македонија 9. Централниот регистар 10. Царинската управа 11. Основен суд Скопје 1 12. Управата за матични книги граѓански состав на Министерството за правда 13. Министерството за образование и наука 14. Министерство за надворешни работи 15. Министерството за внатрешни работи 15
4.5. Клучни прашања во спроведувањето на РЈА За имплементацијата на РЈА клучни фактори се позитивна политичка волја за спроведувањето. Од друга страна комплексната политичка ситуација, е пречка за сеопфатни политики или акциски план. Стратегијата за РЈА 2010-2015 истече на крајот на 2015 година, и нова стратегија се уште не е развиена. Во отсуство на сеопфатна политика или акциски план нема да има значаен напредок во оваа област. Позитивен чекор е иницијализација на новата стратегија за ПЈА2017-22, која вклучува иницијативи на владата за модернизација и дигитализација. Како законска обврска е да се воведат CAF и ISO сертификати во сите државни институции, но тоа не може да ги претставува сеопфатните политики ориентирана кон испорака на јавните услуги кон граѓаните. Отсуство на каталог или инвентар на јавните услуги кои се даваат од страна на државните институции, е уште една пречка во владината дигитална агенда. МИОА е во процес на подготовка на нов инветарен попис со повеќе сеопфатни информации, како што се агенција за испорака, канал за испорака и обемот на трансакции. Регулаторна гилотина е иницијатива на Владата од 2006 година, која продолжи да дава резултати во IV фаза. Истата се фокусира на административно поедноставување за мали и средни претпријатија (МСП). Овие мерки за намалување на административниот товар се општо прифатени од страна на бизнис заедницата. 4.6.Изработка на новата Стратегијата за РЈА од 2017-2022 Во текот на летото 2016 година, под раководство на СИГМА експертите, МИОА започна развој на новата Стратегијата за РЈА. Меѓусекторски работни групи се формирани за секоја од петте столбови на новата стратегија со претставници од различни министерства и владини државни институции се во овие работни групи. Секоја од овие институции дадоа допринос во секторска анализа на состојбите, предизвиците и можностите со кои се соочуваат. Истовремено ова е и прв чекор во хоризонтална координација на новата политика во РЈА. Работни групи за новата Стратегија се како што следува: РЈА тема 1. Креирање политики, стратешко планирање и координација Хоризонтална координација на Владините институции Канцеларијата на премиерот Генералниот секретаријат на Владата на Република Македонија МИОА Канцеларијата на премиерот Генералниот секретаријат на Владата на Република Македонија МИОА МТВ МТВ Министерството за финансии Секретаријат за европски прашања 16 Дали е вклучен НВО секторот ДА
2. Управување со човечките ресурси 3. Јавните услуги и ИТ поддршка на администрацијата 4. Организацијата на јавната администрација, државната администрација и локалната самоуправа 5. Борба против корупцијата, транспарентност, отчетност и Стопанската комора НВО - Европски институт ИПА механизам за НВО Агенција за администрација Канцеларијата на премиерот Собрание МИОА МЛС МТВ Министерството за финансии Министерство за правда Секретаријат за европски прашања СИОФА ИПА механизам за НВО сектор МИОА Канцеларијата на премиерот Генералниот секретаријат на Владата на Република Македонија Државната комисија за управни спорови МЛС МТВ Управата за јавни приходи Секретаријат за европски прашања Стопанската комора на ИПА механизам за НВО МИОА Државната комисија за управна постапка МЛС Агенција за администрација Канцеларијата на премиерот МТВ Национално собрание Министерство за правда Секретаријат за европски прашања Министерството за финансии СИОФА НВО - Човекови права институт НВО - Европски институт ИПА механизам за за НВО сектор Државната комисија за борба против корупцијата Државната комисија за управна постапка ДА ДА ДА ДА 17
одговорност Канцеларијата на премиерот МИОА МЛС МТВ Министерство за правда Министерството за финансии Бирото за јавни набавки Агенција за администрација Секретаријат за европски прашања НВО - Човекови права институт НВО - Европски институт ИПА механизам за НВО сектор Во структурата во секоја работна група има назначено еден координатор и еден заменик координатор. Тие има главната координативната улога и соработка со експертите на СИГМА и МИОА. Истите имаат поминато во неколку наврати обука и процес на проверка кој се врши под надзор на СИГМА. Мандатот на воспоставени пет тематски работни групи е да се развие нова Стратегија за РЈА. Препорака е да истите работни групи продолжат да работат во текот на имплементација, мониторинг и евалуација и на прогресот на Стратегијата. Во процесот на подготовка на новата Стратегијата за РЈА, МИОА покажа капацитети, знаења и вештини да ги координира хоризонтална владините политики во однос на реформите во јавната администрација. 4.7. Основната методологија за донесување на Стратегијата за РЈА Како што е препорачано од страна на експертите на СИГМА, новата Стратегија за РЈА 2017-2022 ќе се развива во 6 чекори. На следната со шема, ги има следниве чекори: Селектирање на РЈА темите Приоритизација Анализа на ситуацијата, предлог решенија Формулирање на стратешки цели и индикатори Нацрт верзија на стратегијата 1. Области и теми во Стратегијата за РЈА Истражувањето започнува од анализите кои се на располагање (Извештај на СИГМА основно мерење 2015 година, други извештаи од меѓународните организации, проекти и слично). Дефинирање на рамката и областите кои ќе бидат вклучени во новата стратегија. 2. Анализа на проблемите Врз основа на податоците собрани во првиот чекор, прашањата кои се идентификувани погоре се групирани во теми. Секој од овие прашања може да се однесува на идентификуваниот проблем (на пример, мерење на задоволството на
корисниците на услугите), со што може да се организираат проблемите во структура (дрво на проблеми). 3. Развивање на целите Следен чекор е што треба да се направи за да ги реши проблемот и што е и крајната цел: на пример, ако проблемот е дека задоволството на клиентите не се мери, целта на политиката е да се започне мерење на задоволството на клиентите се со цел да се подигне нивото на задоволството на клиентите. 4. Идентификување на релевантни активности Некои од интервенциите се опишани на повисоко ниво и се политички мерки, додека други се подетални и се опишани како постапки за акциониот план(кој што прави и кога). Идентификација на активности ќе ги имаат следниве карактеристики: времетраењето и рокот одговорна институција цена 5. Развивање на индикатори и цели перформанси За секоја цел, треба да се развијат индикатори и цели. Индикатори треба да имаат основни вредности, крајни вредности и описи за тоа како да се соберат информации, од кого и во кој временски интервали. 6. Буџет Трошоците ќе се определат врз основа на акциите во акциониот план. Дел од трошоците може да бидат тековни трошоци на надлежното министерство; други можат да бидат како нови барања кои не се опфатени со постоечките средства. Корисно да се има ова на ум додека се дискутира за надворешно финансирање. 4.7. Структура на новата Стратегија за РЈА (2017-2022) Со поддршка од искусни и квалификувани консултанти на СИГМА, МИОА го презема водството во иницијативата и воспоставувањето на петте тематски работни групи кои во текот на летото 2016 година работеа на развој на новата Стратегија за РЈА. Креирање политики, стратешко планирање и координација Управување со човечки ресурси Борба против корупцијата, транспарентно ст, отчетност и одговорност Јавните услуги и ИТ поддршка на администрација та Организацијат а на јавната администрациј а, државната администрациј а и локалната самоуправа Интеграција во ЕУ Стратешко планирање Развој на политики Мониторинг и евалуација Изготвување закони Капацитет за управување со човечки ресурси Управување со човечки ресурси Развој на капацитети и Пристап до информации Одговорност на институциите Иницијатива за отворена влада Дизајн на јавните услуги Е-Влада Административни процедури Решавање на спорови Организацијата на јавната администрација 19
Учество на јавноста Надзор на работата на Парламентот обука на државните службеници Етика и интегритет Управување со квалитетот Клучните реформски столбови во Стратегијата за РЈА 2017-2022 Врз основа на меѓународни и регионални најдобрите практики, следниве елементи на новата Стратегија за РЈА се: 1) Вовед - политички и технички принципи, линкови до други агенди како ЕУ или национално или стратешки документи, процесот на подготовка и методологија 2) Анализа на ситуацијата, вклучувајќи актуелните прашања структурирано според РЈА области, кои содржат опис на ситуацијата, идентификација и опис на прашања и проблеми (вклучувајќи ги и причините за нив) и можности. 3) Општи и посебни цели, заедно со клучните реформски мерки и индикатори - Врз основа на анализа на општите цели и специфичните цели како и презентираните клучните реформски мерки. Општите и посебните цели имаат клучни индикатори, почетни вредности и целните вредности; 4) Механизам за управување и координација - координација на политичко и техничко ниво и управување со процесот (вклучувајќи ги и главните одговорности) 5) Следење, известување и евалуација -Институционални одговорности, процедури и фреквенција за следење и известување. Оценките треба да се планираат однапред. 6) Акционен план - Акционен план е интегрален дел на Стратегијата со реформски активности, одговорните институции, рокови, проценки на трошоците и изворите на финансирање, индикатори. Акцискиот план треба да содржи ограничен број на активности кои претставуваат значајни реформи и имаат големо влијание врз соодветните области. 20
5. Заклучоци 5.1. РЈА и хоризонталната координација на владините политики Напоредно со донесување на новата Стратегија за РЈА треба да се градат и зајакнуваат капацитетите на МИОА во врска со хоризонталните владини политики кои произлегуваат од Стратегија за РЈА. Новиот акционен план за имплементација на Стратегијата за РЈА ќе се развива со широко учество на членовите на работните групи кои работеа на РЈА статегијата. Обуките за градење на капацитетите би тербало да опфатат мониторинг, евалуација, проверка на квалитетот на спроведувањето на Стратегијата за РЈА, комуникациски алатки за информирање на граѓанството за новата стратегија и акционен план. Обуки за градење на капацитети на треба да се направат и на постојните вработени во секторите во ЕУ на МИОА. Со ова на капацитетите за имплементација на ЕУ и други проекти ќе бидат зајакнати, но, исто така, ќе бидат зајакнати и капацитетите за идентификување на нови области кои имаат потреба од поддршка од ЕУ фондовите. Овие активности би требало да допринесат во градењето на капацитетите на МИОА за хоризонтална координација помеѓу различни државни институции за РЈА и е-власт. Иако имаме почетни параметри кои зборуваат за воведување на пракстата за хоризонаталната координацијаа на донесување на политиките при развивањето на новата Стратегија за РЈА 2017 2022, сепак треба да напоменеме дека овааа несмее да биде изолиран случај и дека треба оваа пракса да продолжи и во имплементационата фаза и во М&Е фазата на стратегијата. 5.2.Обезбедување на максимално влијание на резултатите Квантифицирање на долгорочно влијание е многу комплексна задача; но препораките вклучуваат голем број на мерки треба да се преземат со цел да се обезбеди максимален ефект на реформата и, следствено, одржливоста на истата. Овие мерки се заснова на: Опфаќање на сите клучни проблеми на РЈА во МАкедонија Комуникација со сите релевантни чинители Адаптирање на активностите според контекстот на стратешките цели Да се осигура дека се има сопственост на резултатите Контрола на квалитетот на резултатите
Ообезбедување на квалитет во реформата значи дека се исполнети условите за спроведување. Водечки се принципите и методологијата за имплементација на реформата во процесот на обезбедување на квалитет. Гарантирајќи обезбедување на квалитет, може да бидеме сигурни дека тоа се однесува на клучните проблеми на реформа на јавната администрација во согласност со претпоставките и очекувањата на корисниците. Затоа добра комуникациска платформа ќе треба да се обезбеди достапност на следните елементи: Видливост на реформските зафати Повратна информација од корисниците / граѓаните Влијание и негова проценка Идентификација со постигнатите резултатите Треба да им се даде приоритет на формални и неформални канали со целните групи и заинтересираните страни. Ова би било и почетното ниво на комуникациска платформа. 22
6. Препораки 6.1.SMART пристап во хоризонтална координација за спроведување на РЈА Предизвикот на "хоризонталната координација" во областа на РЈА има два аспекти на кои треба да се земат предвид: Првиот аспект на хоризонталната координација од нивото на имплементација во МИОА и Вториот е поврзан со вклучување на сите релевантни институции во напорите за РЈА Првиот аспект е содржината / резултат на напорите на имплементација, а вториот аспект на хоризонталната координација е односот со сите институции кои се вклучени во овие напори. Клучниот предизвик со кој претпоставуваме дека МИОА, ќе се соочи е да се координираат инволвираните институции по однос на хоризонтални политики кои произлегуваат од РЈА (МИОА е една од оние институции) и да се координираат истите. Се сугерира: МИОА мора дополнително да се зајакнат од страна на Владата во својата водечка / координативна улогаза РЈА Континуирано и ефективно функционирање на РЈА Комитетот на високо ниво кон кој МИОА треба да поднесе извештај Воспоставување на солиден координационен тим за РЈА во рамките на МИОА Работата со тематските работни групи Проток на информации и професионалностпомеѓу сите чинители во други институции во РЈА (билтен, месечен неформален состанок на луѓе кои се вклучени итн) Влученост на министерот МИОА во преговарите со други министри, ако е потребно и понатаму да се спроведе хоризонтална координација Хоризонталната координација е активност која е во голема мера е во зависност од добра организација и работа на платформа. Формирањето на Координативен тим, кој би известувал директно до министерот, е од витално значење за цврста организациска основа. Исто така се препорачува тим од експерти/стручњаци за реално следење да обезбедат повратни информации и насоки и за други институции. Како успешна пракса и модел во четири фази (организација и техничките аспекти на евлада) е предложен и од К. Layne и Ј. Lee. Главниот акцент е на граѓанинот како корисник на владини услуги. Притоа, e ужано во овој модел на тоа дека може да бидат потребни ре-инженеринг на тоа како владите да обезбедат квалитетни услуги. Конечно, универзален пристап, приватност и доверливост прашања, како и граѓаните фокусирани на промена мора да се основни принципи во оваа реформа. Целосниот потенцијал на информатичката технологија, од гледна точка на граѓаните, може да се постигне само со хоризонтално интегрирање на владините услуги низ различни функционални ѕидови (или "силоси"). Ограничувањата се од функционална природа (во јавниот и приватниот сектор) и јасно е дека јавните администратори треба да го видат потенцијалот обезбеден од страна на интернет. Обично, на граѓаните им е потребна помош од институциите во услуги како на пример: оразование, социјална помош, медицинска нега, и.т.н. За да се надмине овој проблем, некои влади 23
обезбедуваат услуга во центри каде што, на пример, граѓаните можат да добијат информации за нови работни места, социјална помош, итн. Хоризонталната интеграција значително ќе ги подобри овие напори. Бази на податоци во различни функционални област области и ќе комуницираат едни со други, други така што информациите добиени од една агенција ќе ги интегрираат и другите владини функции од други институции. Хоризонтална интеграција се однесува на системот за интеграција во различни функции, така што трансакција во една агенција може да доведе до автома автоматска проверка на податоците во други функционални агенции. 6.2.Партиципативен Партиципативен пристап Поефикасно спроведување на реформата може да се постигне преку: Споделување на информации: редовно информирање на сите заинтересирани страни Консултации: обезбедување на двонасочен проток на информации за воспоставување на дијалог Донесување на одлуки: вклучување на претставници на сите заинтересирани страни во донесувањето одлуки Иницирање на активности: највисоко ниво на учество се постигнува кога ситее заинтересирани страни би можеле да иницираат нови активности Предложениот пристап за активно учество на сите релевантни чинители на проектот, вклучувајќи ги и крајните корисници, корисници, е даден на подолниот графички приказ. приказ Овој пристап е исто така поддржана од Европската комисија, а неговата примена се наоѓа и во многу водечки документи. Партиципативен пристап Зајакнување на капацитеите е често е клучна цел на учество односно доведување во врска со порамномерна поделба на власта, свеста за ефикасно спроведување на проектот, и поддршка во преземање на активности кои ќе им овозможат поголема контрола на сопствената иднина. Градење на капацитетите: интервенција за подобрување на занаењата и праксите како движечка сила за правилно и навремено спроведување на сите активности и за овозможување на заинтересирани страни во достигнувања на поставените цели Ефективност: Учеството се смета како движечка сила за зголемување на ефикасноста. Ако сите релевантни актери имаат вистински интерес и активно се вклучени во донесувањето одлуки, тоа ќе даде поголем степен на посветеност, и поголема веројатност да бидат исполнети целите. Ефикасност Ефикасност: Обезбедување на ефикасност е важна и за внимателно планирање и распределба на трошоци потребни за спроведување на активности. Ако се врши во навремено преку партиципативен пристап, тоа ќе води кон подобрување на ефикасноста