Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore ( ) Međunarodne granice i Šengen

Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore (2013-2014) Međunarodne granice i Šengen

Međunarodne granice i Šengen U Podgorici, decembar 2014 - mart 2015.

Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore (NKEI 2013-2014) Naslov brošure Izdavač Evropski pokret u Crnoj Gori Urednik izdanja Momčilo Radulović Redakcija Mila Brnović, Bisera Turković Lektura Suzana Radulović Dizajn i štampa Studio MOUSE- Podgorica Evropski pokret u Crnoj Gori (EPuCG) Sima Barovića 4, 81000 Podgorica Tel/Fax: 020/268-651; email: emim@t-com.me, office@emim.org web: www.emim.org, www.eukonvencija.me 2

Sadržaj Riječ urednika...5 Međunarodne granice i Šenge, mr Bojan Božović 1.. Uvod...7 2.. Evropska unija...7 3.. Državne granice... 9 3.1 Vrste granica...10 4.. Šengen...13 4.1 Istorijat nastanka...13 4.2 Principi Šengenskog sporazuma...19 4.3 Sloboda kretanja...22 4.4 Kako postati dio Šengenskog područja?...24 5. Crna Gora i Šengen...29 Zaključak...30 Ulazak u Šengensku zonu- iskustva Slovačke, dr Miroslava Vozáryová 1.. Uslovi za pristupanje šengenskom prostoru...32 1.1. Spoljne granice putovanje u oblasti van šengenskog prostora...33 1.2. Unutrašnja kopnena granica...33 1.3. Proces šengenske evaluacije Republike Slovačke...33 1.4. Bezbjednost u šengenskoj zoni...34 2.. Nacionalno upravljanje...35 3.. Organizacija organa za sprovođenje zakona i policije...35 3. 1 Nacionalne strukture za sprovođenje zakona...35 3.2.Slovačka policija...36 4.. Prezidijum policije (centrala nacionalne policije)...36 4.1.Regionalne policijske Uprave...37 4.2. Okružne policijske uprave...37 4.3.Policijske stanice...37 4.4.Uprava pogranične policije i Uprava za strance...37 3

4.5.Policijska ovlašćenja...38 4.6.Policijske škole...39 5.. Organizaciona šema Uprave carina...39 5.1.Baze podataka na raspolaganju organima za sprovođenje zakona...40 5.2.Strukture za međunarodnu saradnju...41 5.3.Pravni okvir za međunarodnu policijsku saradnju...41 5.4. Centralno tijelo...41 6.. Organizaciona šema Biroa za međunarodnu policijsku saradnju...42 7.. Obuka i promocija...43 8.. Operativna saradnja...44 8.1. Međusobna pomoć (Član 39)...44 8.2. Zajedničke kontakt tačke...45 8.3. Razmjena informacija (član 46)...45 8.4. Prekogranične aktivnosti (članovi 40 i 41)...45 8.5. Kopnene granice...46 5.. Opšte informacije i preporuke...49 4

Riječ urednika Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore realizuje se od 2011. godine i formirana je po ugledu na sličnu platformu u Slovačkoj i uz snažnu podršku Ministarstva vanjskih poslova Republike Slovačke. Svrha ovog projekta od početka je korišćenje dragocjenog iskustva naših partnera iz Evropske unije za unapređenje procesa reformi u Crnoj Gori. Uz to, realizacijom ovog projekta, na još većem i kvalitetnijem nivou je održan kontinuitet saradnje državnih institucija i civilnog društva u oblastima od značaja za crnogorsko društvo u procesu evropskih integracija. Za postizanje ovog cilja, formirali smo platformu za saradnju državnog i civilnog sektora, koji su na sastancima radnih grupa sarađivali na usvajanju preporuka za efikasniji put Crne Gore ka Evropskoj uniji. Radne grupe u okviru Nacionalne konvencije o evropskoj integraciji Crne Gore (NKEI 2013-2014) su obuhvatile sljedeće oblasti: 1. Radna grupa I Pravosuđe i temeljna prava (pregovaračko poglavlje 23); 2. Radna grupa II Pravda, sloboda i bezbjednost (pregovaračko poglavlje 24); 3. Radna grupa III Poljoprivreda, bezbjednost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika i ribarstvo (pregovaračka poglavlja 11, 12 i 13); 4. Radna grupa IV Zaštita životne sredine (pregovaračko poglavlje 27); 5. Radna grupa V Konkurencija (pregovaračko poglavlje 8); 6. Radna grupa VI Zaštita potrošača i zdravlja (pregovaračko poglavlje 28). Na bazi iskustva sa samih sesija i potrebe koju smo prepoznali za detaljnijim analizama nekih segmenata iz ovih oblasti, odabrali smo šest tema za brošure, sa ciljem da iste približimo različitim ciljnim grupama. Brošure su izrađene u okviru realizacije projekta Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014 (NKEI 2013-2014), koji realizuju Evropski pokret u Crnoj Gori i Istraživački centar Slovačke asocijacije za spoljnu politiku, uz finansijsku podršku Delegacije Evropske unije u Crnoj Gori i Slovak Aid-a, kao i učešće Vlade i Skupštine Crne Gore. Štampanje svih šest brošura je finansirano od strane Slovak Aid-a. Cilj ovih brošura je da posluže ne samo stručnoj i akademskoj, već i široj crnogorskoj javnosti, za produbljivanje znanja iz tema koje su od značaja za svakog građanina i građanku i koje će postati još aktuelnije u narednom periodu. U tom smislu, čitaoci će imati priliku da se upoznaju ne samo sa EU legislativom i praksom, već i konkretnim iskustvom države članice koja je prošla kroz proces koji je pred nama, kao i da isto uporede sa stanjem u Crnoj Gori u sljedećih šest oblasti: reforma pravosuđa, međunarodne granice i Šengen, Zajednička poljoprivredna 5

politika EU, primjena Arhuske konvencije u oblasti zaštite životne sredine, zaštita prava konkurencije i zaštita potrošača. Pred Vama je brošura iz oblasti rada Radne grupe II (Pravda, sloboda i bezbjednost) na temu, kojoj će se pristupiti iz ugla Slovačke, kao članice EU, ali i Crne Gore, kao države koja je u fazi prilagođavanja propisima i praksi EU. Otkad je Hrvatska postala država članica, Crna Gora se nalazi na spoljnim granicama EU. Ovakav položaj Crne Gore je višestruko značajan, i sa stanovištva susjedskih odnosa, ali i sa stanovišta budućnosti Crne Gore kao države članice Evropske unije. Iz gore navedenih razloga, na narednim stranicama se možete upoznati sa pitanjem međunarodnih granica i konkretno principima na kojima počiva Šengen. 6

Mr Bojan Božović Ključne riječi: Šengen, sloboda kretanja, Evropska unija, međunarodne granice, Crna Gora. 1. UVOD Međunarodne granice su oduvijek izazivale pažnju vladara, državnika, ali i običnih građana. One i danas predstavljaju vrlo često žarište sukoba i naraslih tenzija. Dok mnoge države nerijetko najveće probleme nalaze u međugraničnim pitanjima, jedan dio našeg kontinenta se još prije nekoliko decenija opredijelo za ukidanje barijera. Makar fiktivno. Odlučio se da mijenja postojeći svijet kroz približavanje ljudi i uklanjanje granica. Tema rada je upravo ovaj proces na prostoru Evrope, kao i odnos između država Evropske unije (EU) u pogledu kreiranja bezviznog prostora, ali i odnosu sa trećim državama, među kojima je i Crna Gora. 2. EVROPSKA UNIJA Dvadeseti vijek nisu karakterisali samo periodi u kojima su države mijenjale svoje granice, širile pa onda i sužavale svoja ovlašćenja, već i promjene koje su se događale u svijetu međunarodnog prava i međunarodnih odnosa 1. Država više nije smatrana jedinim i neprikosnovenim nosiocem prava i obaveza u međunarodnom pravu. Pored njih na scenu stupaju i međunarodne organizacije 2. A među njima, kao jedna od najznačajnijih, javlja se Evropska unija. Evropska unija je nastala na ideji ujedinjenja evropskih država u poseban savez ili Sjedinjene Države Evrope 3. Iako ideja o ujedinjenju Evrope postoji još od srednjeg 1 O značaju države kao subjekta međunarodnog prava vidjeti u: Malcolm N. Shaw, International Law, Cambridge University Press, 2008, str. 195-205. 2 O pravnom subjektivitetu međunarodnih organizacija vidjeti u: Davorin Lapaš, Pravo međunarodnih organizacija, Zagreb, 2011, str. 24-33. 3 Radovan D. Vukadinović, Pravo Evropske unije, Kragujevac, 2006, str. 3. 7

vijeka, i mada se javljala u raznim oblicima, presudan uticaj na ponovnu aktuelost ovog pitanja pripada Alteriju Spineliju i Žanu Moneu koji su zasnovali ujedinjenje na ekonomskim principima. Potpisivanjem Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i čelik (UEZUČ) nastao je prvi od tri sporazuma koji će dovesti kasnije do stvaranje Evropske unije. Poslije pozitivnih iskustava sa funkcionisanjem Zajednice za ugalj i čelik, osnivači (Francuska, Njemačka, Italija), podržani zemljama Beneluksa (Belgija, Holandija i Luksemburg), su odlučili da uđu u obuhvatnije i čvršće oblike ekonomske saradnje, što su realizovali 1957. godine potpisivanjem u Rimu dva nova sporazuma: Sporazum o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (UEEZ) i Sporazum o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju (EUROATOM). Ugovor o Evropskoj zajednici za ugalj i čelik je zaključen na period od 50 godina (2002. godine ta Zajednica je zvanično prestala da postoji), dok su dva posljednja pomenuta zaključena na neodređeno vrijeme. Kao cilj je određeno uspostavljanje većeg zajedništva među narodima Evrope. Evropske zajednice su do danas pretrpjele veliki broj izmjena kroz niz osnivačkih ugovora 4. Period od 1. januara 1958. do 30. aprila 1999, obilježavaju: Rimski ugovor o osnivanju EEZ od 25. marta 1957 5, Evropski jedinstveni akt iz 1986. 6 i Ugovor iz Mastrichta od 7. februara 1992. 7 Period od 1. maja 1999. do 30. novembra 2009, obilježavaju Ugovor iz Amsterdama od 2. oktobra 1997. 8 i Ugovor iz Nice od 26. februara 2001. 9 Period od 1. decembra 2009. do danas (2014) obilježava Lisabonski ugovor od 13. decembra 2007. 10 koji danas predstavlja najvažniji pravni akt u Evropskoj uniji. 4 Između ostalih i Jedinstveni evropski akt (1986), Ugovor iz Mastrihta (1992), Ugovor iz Amsterdama (1997), Ugovor iz Nice (2001), Ustavni ugovor za Evropu (2004) i Lisabonski ugovor (2007). 5 Njegov izvorni naziv je Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (BGBl. 1957 II S. 766 (ber. S, 1678) u. 1958 II S. 64). Potpisan je u Rimu 25. marta 1957, a stupio je na snagu 1. januara 1958. Up. T.C. Hartley, Temelji prava Europske zajednice, Rijeka, 1999, str. 3. Odredbom člana G Ugovora o Evropskoj uniji od 7. Februara 1992. Rimski ugovor (dakle Ugovor o osnivanju EEZ) mijenja svoj naziv u Ugovor o osnivanju Evropske zajednice, koji se kolokvijalno onda skraćeno naziva Ugovor o EZ, za razliku od Ugovora o EU. 6 Single European Act and Final Act, European Communities No 12 (1986); Einheitliche Europäische Akte, ABl. EG 1987 L 169/1. 7 To je Ugovor o Evropskoj uniji (Bulletin der Bundesregirung Nr. 16 vom 12. Februar 1992, S. 113), koji je potpisan u Mastrihtu 7. februara 1992, na snagu je stupio 1. novembra 1993, umjesto najavljenog 1. januara 1993. Up. Cristoph Vedder, Das neue Europarecht, Wiesbaden, 1992., str. XIII. 8 Ugovor iz Amsterdama donesen je 2. oktobra 1997., a stupio je na snagu 1. maja 1999. Njegov puni naziv glasi: Ugovor iz Amsterdama o izmjeni Ugovora o Evropskoj uniji, Ugovora o osnivanju Evropske zajednice kao i nekih sa njima povezanih pravnih akata (OJ EC 1997, C-340/01). 9 OJ EU C 80/1. 10 Vidi: Ugovor iz Lisabona o izmjenama i dopunama Ugovora o Evropskoj uniji i Ugovora o osnivanju Evropske zajednice od 13. decembra 2007, (engl. Treaty of Lisabon amending the Treaty on 8

3. DRŽAVNE GRANICE Od nastanka međunarodnog prava, države su bile, a i danas su, najvažniji njegov subjekat. U međunarodnopravnom smislu terminom država označava se politička zajednica koja je nastanjena na nekoj teritoriji, koja je potčinjena nekom pravnom poretku i koja je suverena. Tri su, dakle, osnovna pravna kriterijuma državnosti neke ljudske zajednice: 1) stalno stanovništvo, 2) određena teritorija i 3) državna vlast. 11 Dilema je postojala šta sve spada u teritoriju. Pravna teorija je to pitanje razlučila. Teritoriju danas čine kopno i more ali i prostor iznad i ispod kopna i mora. Dakle pod teritorijom se podrazumijeva dio zemljine površine koji uključuje odgovarajuće djelove hidrosfere, atmosfere, kao i litosfere. 12 Sav taj prostor je oivičen granicama. Državnim granicama se razdvajaju državne teritorije, odnosno državna teritorija i slobodno more 13. Riječ granica ima višestruko značenje ali je uvijek najčešće shvatana kao crta koja se proteže kroz državno područje. Nerijetko se govorilo da granicu neke države čini crta koja je na kopnu dijeli od područja njoj susjednih država. 14 Ali ovo shvatanje nije potpuno, ma koliko nas u to ubjeđivala svijest koju stičemo samim pogledom na geografske karte. Granice su trodimenzionalan prostor koji se prostire iznad Zemljine površine u visinu, i isto tako ispod nje u dubinu. Prema tome, granica nije crta, nego prostor triju dimenzija koja omeđuje samu površinu tla, vazdušni prostor i podzemlje koji su sastavni dio državnog područja. 15 Granice su dakle ravni kojima je omeđena oblast važenja teritorijalnog suvereniteta države. Iako je uobičajena praksa da se na geografskim kartama granice ucrtavaju samo na kopnu, ali ne i na moru, moramo napomenuti da postoje državne granice i na moru koje su takođe jasno određene. European Union and the Treaty establishing the European Community, (OJ EU, C 306 od 17. prosinca 2007. i konsolidovani tekstovi OJ EU C 115 od 9. maja 2008, str. 47), stupio je na snagu 1. decembra 2009. Postlisabonska EU se temelji na Ugovoru o Evropskoj uniji (u nastavku rada: UEU) i na Ugovoru o načinu rada (funkcionisanju) Evropske unije (u nastavku rada: UFEU) Ta dva ugovora imaju istu pravnu vrijednost (čl. 1. st. 3. UEU). 11 Rodoljub Etinski, Sanja Đajić, Međunarodno javno pravo, Novi Sad, 2012, str. 112. 12 Isto, str. 113. 13 Konvencija o pravu mora režimom otvorenog (slobodnog) mora obuhvata sve djelove mora,,koji nisu uključeni u privredni pojas, teritorijalno more ili unutrašnje morske vode neke države, ili arhipelaške vode neke arhipelaške države. O slobodnom moru opširnije u: V. Đ. Degan, Međunarodno pravo mora, Rijeka, 2002, str. 75-94. 14 U tome je izuzetak Australija. S obzirom da obuhvata čitav kontinent, ona nema kopnenih granica sa drugim državama. Jednako je i sa ostrvskim državama, osim ako je neko ostrvo podijeljeno na područja dvije ili više država (poput ostrva Haiti i Borneo) 15 Juraj Andrassy, Božidar Bakotić, Maja Seršić, Budislav Vukas, Međunarodno pravo 1, Zagreb, str. 187. 9

Treba podsjetiti da teoretski državna granica može postojati i prema području koje nije pod vlašću nijedne države (terra nulius), iako danas nema takvih primjera u praksi. Da ima, vjerovatno bi ih bilo svega nekoliko trenutaka jer bi ih države odmah proglasile svojom teritorijom. 3.1. Vrste granica Jedna od osnovnih podjela međunarodnih granica je na prirodne, vještačke i astronomske granice. 16 U teoriji i u praksi naziva se prirodnom granicom takva granična crta koja je određena nekim prirodnim oblikom tla kojim granica prolazi tako da bi se na tom temelju granična crta mogla iznaći prema pravilima koja za tu svrhu postoje u međunarodnom pravu. 17 Pod tim prirodnim okolnostima podrazumijevamo planinske vijence, vodene tokove, jezera. One su lako uočljive i predstavljaju prirodnu prepreku ljudskom kretanju. Otuda je i njihovo čuvanje lakše. Vještačke granice povlače se povezivanjem određenih tačaka, osloncem na puteve, pruge, naselja i sl. To se čini u ravnicama gdje nema uslove za prirodne granice. Astronomske granice se povlače kao prave linije duž paralela i meridijana. One su pogodne za pustinjske i slabo nastanjene krajeve. 18 Važno je pomenuti da postoji i ugovorna granica, a to je ona koja se detaljno opisuje u ugovoru i određuje u elaboratima o razgraničenju, pri čemu nije bitno ima li uporište ili ne u prirodnom obliku tla. Ona teče pravcima od tačke do tačke tako da se na karti predočava kao izlomljena crta sastavljena od samih pravaca. 19 Posebna vrsta ugovornih granica jeste ona gdje granična crta slijedi određeni geografski meridijan ili paralelu 20. Treba jasno istaći da su danas, bez obzira jesu li prirodne ili ugovorne u smislu kojem su ti izrazi opisani granice među državama uvijek one crte koje su određene međunarodnim ugovorom ili su običajnim putem prihvaćene kao granične crte između susjednih država. Pri zaključivanju međunaronih ugovora o razgraničenju, države se više ili manje oslanjaju na navedene prirodne osobine tla i na modifikacije na terenu koje su izvedene ljudskom rukom, ali bez obzira na to koliko i kako se pri određivanju granične crte vodilo računa o karakteristikama područja koje se razgraničava, granična crta teče onako kako je opisana u ugovoru o razgraničenju. U međunarodnoj su se praksi izgradila pravila o povlačenju granica planinskim 16 Rodoljub Etinski, Sanja Đajić, Međunarodno javno pravo, Novi Sad, 2012, str. 523. 17 Andrassy, str. 189 18 Etinski, op. cit. 19 Isto. 20 Veliki dio granice između SAD i Kanade teče paralelom, a takvih primjera ima dosta u Africi. Razgraničenje paralelom je primijenjeno u Koreji, a do 1975. i između Sjevernog i Južnog Vijetnama. 10

djelovima ili vodenim tokom. U planinskim predjelima državna granica obično se povlači najvišim planinskim vrhovima ili linijama vododjelnice. 21 Za određivanje granica na vodenim tokovima, praksa poznaje dva glavna načina: crtu geometrijske sredine i crtu sredine matice (thalweg). Pravilo o geometrijskoj sredini znači da će granica koja je u ugovoru određena nekim vodenim tokom povući onom crtom koja spaja sve tačke vodenog toka koje su jednako udaljene od jedne i od druge obale. Pravilo o thalwegu znači da se granica na vodenom toku određuje sredinom plovne matice rijeke (u plovidbi nizvodno). Prvo je pravilo starije a drugo se počelo primjenjivati početkom 19. vijeka. Ta se pravila nerijetko koriste uporedo, tj. kod plovnih rijeka se uzima kao granica thalweg, a kod vodenih tokova geometrijska sredina. Međutim, prihvatanje jednog ili drugog rješenja se ne uzima po automatizmu već treba jasno navesti na koju način povlačenja granica se države pozivaju. 22 Postavlja se pitanje mijenja se li državna granica time što je rijeka koja čini granicu izmijenila svoj tok. Prema međunarodnom običajnom pravu, državna granica slijedi izmjenu toka rijeke ako se ona događa postupno djelovanjem prirodnih sila. 23 Ali i na taj način se mogu tokom godina dogoditi značajne promjene, zato je korisno to što ugovori predviđaju, i za takve pojave i određuju, način postupanja u takvim slučajevima. Naprotiv, pri nagloj izmjeni toka rijeke, granica ostaje u dosadašnjem koritu, ali ima ugovora koji i za takav slučaj određuju da rijeka i dalje ostaje granica. Granice na jezeru se tako uređuju posebnim ugovorima. Tako su granice povučene i na našem Skadarskom jezeru, ali i Ohridskom jezeru, a Ženevsko jezero je takođe podijeljeno starim međunarodnim ugovorima pa je švajcarski dio za vrijeme rata dijelio neutralnost Švajcarske. U Latinskoj Americi se kao temeljno pravilo za utvrđivanje granica uzima uti possidetis, prema kojem je kao granica uzeta upravna granica bivših španskih i portugalskih upravnih jedinica u času kada je prestala kolonijalna vlast, osim ako se novostvorene države nisu slobodno saglasile o nekoj drugoj graničnoj crti. Za Južnu Ameriku je uzeta kao odlučujuća 1810. godina a za Srednju Ameriku 1821. godina. 24 Time je, osim izbjegavanja graničnih sporova između novih država, isključena mogućnost da bi se na kontinentu nalazilo područje koje ne bi bilo pod vlašću nijedne države. Iako je ovo načelo pomoglo da ne dođe do izbijanja graničnih sukoba između novih država, njegova je primjena u praksi izazivala poteškoće jer nije uvijek bilo jednostavno ustanoviti posjedovno stanje, naročito ne u nenastanjenim krajevima. 21 Etinski, op. cit. 22 Andrassy, str. 192. 23 Etinski, 526-527. 24 Andrassy 193. 11

Primjena ovog načela je našla svoje mjesto i u Africi, što je potvrđeno rezolucijom Skupštine šefova država i vlada Organizacije afričkog jedinstva, usvojenom u Kairu, 21. jula 1964. Na temelju takvog razvoja Međunarodni sud u Hagu je u graničnom sporu između država Burkine Faso i Malija u presudi od 22. decembra 1986 načelo uti possidetis mogao ocijeniti kao opšte načelo, logično povezano s fenomenom sticanja samostalnosti, bez obzira na to gdje se zbiva, čija je svrha spriječiti da nezavisnost i stabilnost novih država budu dovedene u opasnost zbog bratoubilačkih borbi koje proističu iz negiranja granica nakon povlačenja država upraviteljica. 25 Dakle, načelo uti possidetis nema domašaj imperativne norme opšteg međunarodnog prava (jus cogens). Nove susjedne države koje proizađu iz dekolonizacije ili iz raspada države prethodnice (poput država bivše SFRJ), mogu određivati kakve granice god žele pod uslovom da o tome postignu obostran i slobodan sporazum. Ali se to načelo uvijek nameće kao obavezno ukoliko se ne postigne suprotan sporazum. Dovoljno je da neka od tih država otkloni zahjev njoj susjedne države za promjenom bivših unutrašnjih ili međunarodnih granica, pa da to načelo postane primjenjivo. U presudi iz 1962. godine o Hramu Préah Vihéar (Kambodža/Tajland), Međunarodni je sud istakao: Generalno uzevši, kada dvije države ustanovljavaju između sebe granicu, jedan od njihovih glavnih ciljeva jeste postizanje stabilnog i konačnog rješenja. 26 Kad se granice sporazumno određuju, obično postoje dvije ili tri faze. Prva je faza kao temeljni (npr. mirovni) ugovor, koji određuje granicu u glavnim crtama. U drugoj mogućoj fazi pobliže određuju granicu na terenu mješovite komisije, a katkada se taj posao povjerava međunarodnim komisijama. One često dobijaju ovlašćenja da odrede i manja odstupanja od crte koja je ustanovljena ugovorom, uzimajuži u obzir mjesne prilike i potrebe. Kad komisija odredi granicu na samom terenu, sastavlja se o tome pisani elaborat zajedno sa opisom granične crte i postavljenih graničnih znakova, što bi bila treća faza određenim graničnim oznakama na terenu se označava državna granica. Granični znakovi se u obliku kamenova ili stubova, rjeđe ograde. Pošto vlade država čije su teritorije razgraničene na taj način usvoje pomenuti zapisnik završava se postupak ustanovljavanja međudržavne granice. 27 Državne granice bivših jugoslovenskih republika uspostavljane su poslije balkanskih ratova, Prvog svjetskog rata, Drugog svjetskog rata, kao i poslije sticanja nezavisnosti bivših jugoslovenskih republika, kada su međurepubličke granice transformisane u međudržavne. Međutim, međudržavne granice nisu, na nekim 25 O pravilu uti possdetis opširnije u: Antonio Cassese, International Law, Oxford University Press, 2005, str. 83-84. 26 Vladimir Đuro Degan, Međunarodno pravo, Rijeka, 2006, str. 595. 27 Etinski, str. 525. 12

dionicama, jasno određene, odnosno granica pokazana na geografskim granicama nije se uvijek poklapala sa graničnom linijom do koje je jedna ili druga strana vršila svoju republičku vlast, te su se javile razlike između bivših jugoslovenskih republika. Upravo ovo je jedan od razloga za nastanak spora između Crne Gore i Republike Hrvatske. 4. ŠENGEN 4.1. Istorijat nastanka Ideja nastanka Evropske unije je imala snažno uporište u stvaranju uslova za postojanje koncepta o brisanju unutrašnjih granica, ali nisu svi ova stanovišta tumačili na isti način. Tako je još osamdesetih godina prošlog vijeka otvorena rasprava o značenju koncepta slobodnog kretanja ljudi. 28 Neke države članice EU su smatrale da bi ovo trebalo primijeniti samo na građane Evropske unije, što bi uključilo zadržavanje unutrašnjih graničnih prelaza, kako bi se napravila razlika između građana Evropske unije i državljana onih država koji nisu dio EU. Sa druge strane, postojala su mišljenja da bi se ovakva sloboda kretanja trebala primjenjivati jednako za sve, što bi značilo kraj unutrašnjih graničnih prelaza u odnosu na sve ljude u Evropi bez granica. S obzirom da se do konsenzusa nije moglo doći, Francuska, Njemačka, Belgija, Holandija i Luksemburg su odlučile da ustanove teritoriju bez unutrašnjih granica koja je poznata kao šengensko područje (eng. shengen area). Ime je poznato po nazivu jednog malog mjesta u Luksemburgu gdje je realizacija ovih planova dobila svoje prve obrise potpisani su sporazumi koji će trajno promijeniti izgled Evrope. Šengen je bio ambiciozan i kontroverzan projekat. Započet je kroz međuvladinu saradnju i zaokružen je, u prvoj fazi, kroz zaključivanje sporazuma (Šengen Agreement, tzv. Šengen I, u nastavku i Sporazum) 14. jula 1985. godine. Cilj Sporazuma je bio postepeno ukidanje kontrola strana ugovornica na zajedničkim granicama, obezbjeđivanje slobodnog protoka dobara, usluga i ljudi. Bez pretjerano velike podrške od ostalih država, države Šengen zone su tiho nastavile sa sve bližom saradnjom koja je postavila dobre osnove da se i ostale države EU priključe ovom konceptu. 29 Uporište za ovakvu ideju su našli u osnivačkim ugovorima Evropskih zajednica. 30 Velika Britanija je tvrdila, a i danas je na sličnim pozicijama, da se slobodno kre- 28 Evelin Brower, Digital Borders and Real Rights, Radboud University Nijmegen, 2008, str. 15-20. 29 Stephen Kabera Karanja, Transparency and Proportionality in the Schengen Information System and Border Control Co-operation, Boston, 2008, str. 40. 30 Vidjeti član 18 Ugovora o Uspostavljanja Evropske zajednice. 13

tanja ljudi u ovom slučaju odnosi samo na građane Unije, a ne i na državljane trećih država, čak i ako su oni rezidenti u nekoj od država članica EU. 31 Iz tog razloga, ideja o slobodnim granicama Velikoj Britaniji i nije bila bliska. Ostale države su željele da ove odredbe tumače manje restriktivno. U početku, samo pet država, Francuska, Njemačka, kao i Belgija, Holandija i Luksemburg (Beneluks) su zaista bile i spremne da to i realizuju. One su potpisivanjem Sporazuma postali originerni osnivači Šengenskog režima. Ali ni u tim državama nije sve teklo glatko. Posebnu pažnju Sporazuma iz 1985. godine je privlačila odredba člana 17 koja se odnosila na uslove koje države treba da ispune kako bi se uopšte mogla razmatrati mogućnost ukidanja granica. Ovdje se naročito ističe potreba usklađivanja unutrašnjih pravnih propisa i administrativnih kapaciteta. Iz tog razloga, može se reći da je ovaj sporazum postavio dobar okvir za stvaranje novog režima u Evropi. Konvencija o primjeni Sporazuma iz Šengena je potpisana 19. juna 1990. (Šengen II, a nastavku teksta i Konvencija). Konvencija je ukinula granične prelaze na unutrašnjim granicama država ugovornica i stvorila jednu jedinstvenu spoljnu granicu gdje se imigracione provjere za Šengen zonu ostvaruju u skladu sa jednoobraznim postupkom. Međutim, ovaj ugovor je stupio na snagu tek 26. marta 1995. godine. 32 A razlog kašnjenja je, između ostalog, bio i ujedinjenje Njemačke. Zajednička pravila o vizama, pravu na azil i kontroli spoljašnjih granica usvojena su kako bi se omogućila sloboda kretanja ljudi unutar država ugovornica. Šengenska konvencija iz 1990. godine je navedena kao instrument koji će poslužiti za implementaciju Sporazuma. Konvencija sadrži detaljnu razradu pravne osnove koja je ustanovljena Sporazumom. Konvencija predviđa ukidanje unutrašnjih graničnih kontrola 33 i prenos kontrole na vanjske granične prelaze. 34 Konvencija je bila podsticaj ostalim državama da pristupe ovom režimu. Prva država koja je to učinila je bila Italija, u novembru 1990. godine. U različitim vremenima, sa različitim intenzitetom, Šengen članice su iskazivale zabrinutost, ako ne i otvoreno protivljenje, prema određenim namjerama i stremljenjima u pogledu otvorenih granica. Tako npr. ako pogledamo zvanične deklaracije francuskih vlasti, razne parlamentarne izvještaje, ali i novinske članke, reklo bi se da je Pariz tada bio više hladan nego topao u prihvatanju šengenskih vrijednosti. 35 31 Kabera Karanja, str. 40. 32 Rodoljub Etinski, Sanja Đajić, Maja Stanivuković, Bernadet Bordaš, Petar Đudić, Bojan Tubić, Osnovi prava Evropske unije, Novi Sad, 2010, str. 383-384. 33 Član 2 Konvencije. 34 Član 3 Konvencije. 35 Ruben Zaiotti, Cultures of Border Controls, Schengen and the Evoluation of European Frontiers, University of Chicago Press, str. 93. 14

Domaći političari su odigrali značajnu ulogu u stvaranju takve klime. Tokom svih debata u periodu stvaranja uslova za početak sprovođenje šengenskog režima (1993-1997) partije desnog centra su bile uglavnom protiv ovih ideja. 36 Treba istaći da domaće nezadovoljstvo nije postojalo samo u Francuskoj. Holandija je dobar pokazatelj za prikazivanje neslaganja i u drugim državama. U aprilu 1991. godine, najviše holandsko savjetodavno tijelo (Raad van State), tijelo koje komentariše pitanja u vezi sa ustavnošću nekih odluka, tvrdilo je da je Šengen sporazum u suprotnosti sa međunarodnim pravom i Konvencijom o izbjeglicama iz 1951. godine. To je bio prvi put u istoriji da ovo tijelo na ovaj način komentariše jedan međunarodni sporazum. 37 Ipak 1. septembra 1993. godine, sve Šengen članice su ratifikovale Konvenciju. Zvanično, od tog datuma je Sporazum stupio na snagu. U praksi, međutim, to je samo značilo uspostavljanje Izvršnog komiteta (Comex), koji je trebao da ustanovi da li su preliminarni uslovi za sprovođenje konvencije ostvareni. 38 U skladu sa ministarskim dužnostima u odnosu na Šengen, države su bile dužne da ustanove zajedničke vanjske granične kontrole, harmonizuju sisteme o pravu na uživanje azila, realizuju plan uspostavljanja Šengenskog informacionog sistema (SIS), poštovanje odredbi o prihvatanju konvencija o sprečavanju trgovine drogama i kreiranju posebnih režima na aerodromima. 39 Na sastanku Comexa koji je održan u Madridu, 6. novembra 1992. godine, sve delegacije su istakle značaj zajedničke efektivne kontrole granica i neophodnosti građenja međusobnog povjerenja i saradnje. Ipak, najglasniji na sastancima su bili francuski predstavnici koji su ostale kolege optuživali za nedostatak političke volje da se pronađe konsenzus, kao i na preveliku opuštenost prema obezbjeđivanju granica. Frustrirani nedovoljnim napretkom, u proljeće 1993. godine, Francuska proglavaša da nije spremna da ide dalje sa svojim Šengen partnerima. Alain Lamassoure, francuski ministar za evropske poslove, rekao je da ovaj proces ide prebrzo i da Francuska treba da vrati svoju graničnu kontrolu dok god svi uslovi ne budu ispunjeni. Ostale članice Šengena su bili iziritirane ovakvim francuskim ponašanjem. Holandski premijer, Ruud Lubbers navodi, da je zapanjen ovakvom francuskom odlukom i da je Francuska obavezna da poštuje odredbe Šengena. Ostale države su uglavnom bile saglasne sa ovim riječima ali ih nisu javno ispoljavale, barem ne ovako direktno. 40 Uprkos francuskom skepticizmu, u sljedećim mjesecima su načinjeni konkretni 36 Isto. 37 Zaiotti, str. 94. 38 Član 139 Konvencije 39 Vidjeti deklaraciju sa Comex sastanka iz Luksemburga od 19. juna 1992. godine 40 Zaiotti, str. 95. 15

koraci. Članice Šengena su harmonizovale vizna pitanja, potpisale uspostavljanje vršenja zajedničkih konzularnih instrukcija, podigle nivo zajedničke kontrole, uspostavile režime na aerodromima. U svjetlu takvih događanja, francuska delegacija je razmotrila svoje prethodne stavove i u junu je na novom sastanku Comexa u potpunosti prihvatila implementaciju ovog režima. Ipak je navedeno da se moraju vršiti još veći napori u oblastima kao što su politika borbe protiv trgovine drogama, vanjske granične kontrole i širenju podataka i informacija. Šengenski izvršni komitet je 26. marta 1995. godine proglasio da je na snazi ova konvencija. Na prvom sastanku nakon tog događaja (april 1995. godine) sve delegacije su bile zadovoljne načinom na koji se sprovodio novi sistem. Samo nekoliko stvari je trebalo popraviti. Najveći pritisak je bio kod sprovođenja Informacionog sistema. Određen je rok od tri mjeseca kako bi se ovi nedostaci otklonili a dio kontrola je prenijet na same države članice. Francuska je, između ostalog i iz tog razloga zahtijevala vraćanje stare kontrole granica pozivajući se na odredbe o zaštiti bezbjednosti i javnom poretku. 41 Taj period je obilježila i izjava ministra vanjskih poslova Francuske Hervé de Charette datoj na Diplomatskoj konferenciji u Parizu 1995. godine kada je, između ostalog rekao da je Francuskoj zaštita njenih državljana na prvom mjestu. 42 U jesen 1995. godine, Francuska je predložila svojim partnerima kompromisno rešenje. Pariz je tvrdio da je unutrašnja kontrola efikasnija sa mobilnom ali rigoroznom kontrolom u zoni od po 20 km sa obje strane granica, prije nego sa fiksnim graničnim prelazom. Međutim, ministar nije mogao da odgovori na sarkastično pitanje novinara: Zašto onda svi kriminalci idu u Francusku, a ne u neke druge države, aludirajući na stopu kriminala koja je rapidno veća bila u Francuskoj u odnosu na druge države iako je Francuska držala tvrđe granice. 43 Ideja o mobilnim granicama koje bi se sprovodile na temelju bilateralnih sporazuma između država, doprinijeli su novim polemikama između ostalih država i Francuske. U proljeće 1996. godine, zamjenik premijera Belgije i ministar, Johan Van Delanotte, iskoristio je debatu povodom prve proslave Šengena da napadne 41 Ova mogućnost je predviđena članom 2.2. Konvencije. 42 Tom prilikom je izjavio: Schengen might be at the same time the best and worst thing, excellent if it works, dangerous if it fails. For us the question of security holds a great importance, so great that we have to keep in mind that any concession will be made when it involves the security of France and French Nobody here dou bts that I am a convinced European, I don t think that being convinced European must be paid with the price of security of our citizens. If seems as it is the case; our citizens security depends also on the border controls, it is understood that we have keep them. Vidjeti: COMEX meeting minutes, SCH/COMEX (95) PV 4. 43 Izjava Michel Barniera, ministra evropskih poslova Francuske na zajedničkoj konferenciji za medije sa belgijskim ministrom Vande Lanotteom, 29. jun 1995. godine. 16

Francusku i njen nedostatak želje da ukloni granice u odnosu na Belgiju. Pritisak država Šengena ali i same francuske javnosti na svoj politički vrh je postajao sve veći. Sredinom 1997. godine, šengenski režim je bio sve operativniji i uspješniji. Ti pozitivni rezultati su doprinijeli da Danska, Norveška i Island postanu dio Šengena. Sa ovim rezultatima i tvrdokorni stav francuskih vlasti je postao sve manje prisutan. Šengen zona se dakle, postepeno širila, Italija je potpisala ugovore 27. novembra 1990. godine, Španija i Portugalija su pristupile 25. juna 1991. godine, Grčka 6. novembra 1992. godine, Austrija 28. aprila 1995. godine 44, a Danska, Finska i Švedska 19. decembra 1996, Mađarska, Češka, Slovačka, Slovenija, Litvanija, Letonija, Estonija, Poljska i Malta su postale članice Šengen zone 21.12.2007. godine. Bugarska, Rumunija, Kipar i Hrvatska, još uvijek nisu postale dio Šengen zone. 45 Irska i Ujedinjeno Kraljevstvo takođe nisu dio Šengen prostora ali zato što to ne žele. U skladu sa Protokolom uz Ugovor iz Amsterdama, Irska i Ujedinjeno Kraljevstvo, mogu da učestvuju u svim ili samo nekim šengenskim aktivnostima, ukoliko tadašnjih 13 članica Šengen grupe i predstavnik Vlade te konkretne države glasaju za to jednoglasno u Savjetu. U martu 1999. godine Ujedinjeno Kraljevstvo je tražilo da učestvuje u nekim aspektima Šengen saradnje i to u policijskoj i pravosudnoj saradnji u krivičnim stvarima, borbi protiv trgovine drogama i Šengenskom informacionom sistemu. Savjet je 29. maja 2000. godine usvojio odluku kojom se odobrava zahtjev Ujedinjenom Kraljevstvu. U junu 2000. godine, Irska je takođe tražila da učestvuje u nekim aspektima Šengena, na sličan način kao što je to tražilo Ujedinjeno Kraljevstvo. Savjet je 28. februara 2002. godine usvojio odluku kojom je odobrio zahtjev Irske. Komisija je izdala mišljenje o ova dva zahtjeva i naglasila da djelimično učešće ove dvije države članice ne bi trebalo da ima posljedice na smanjenje konzistentnosti acquis-a kao cjeline. Nakon što je procijenio uslove koji moraju da prethode primjeni odredbi koje uređuju policijsku i pravosudnu saradnju, Savjet je 22. decembra 2004. godine odlučio da ovaj dio šengenskog acquis-a može biti primijenjen u Ujedinjenom Kraljevstvu. Savjet je potvrdio sporazum 28. juna 1999. godine koji reguliše odnose između Islanda i Norveške na jednoj strani, i Irske i Ujedinjenog Kraljevstva na drugoj, u oblasti šengenskog acquis-a koji se primjenjuje na Island i Norvešku. Savjet je 1. decembra 2000. godine odlučio da se od 25. marta 2001. godine, elementi Šengenskog aquisa-a primjenjuju na pet država Nordijske pasoške unije. Takođe, 44 Andrew Conwey, Marek Cupiszewski, Keeping up with Schengen: Migration and Policy in the European Union, International Migration Review, Vol. 29, No. 4, 1995, str. 940-942. 45 Etinski i grupa autora, Osnovi prava Evropske unije, str. 384. 17

elementi Šengenskog informacionog sistema su počeli da proizvode pravno dejstvo od 1. januara 2000. godine. Komisija je započela svoje pregovore sa Švajcarskom 2002. godine. Oni su završeni potpisivanjem sporazuma između EU i Švajcarske 26. oktobra 2004. godine a Konvencija se primjenjuje od 12. decembra 2008. Od zemalja koje nisu članice Evropske unije, a jesu članice Šengena, su Island, Norveška, Švajcarska, Lihtenštajn. 46 Država Njemačka Datum potpisivanja Konvencije o implementaciji Sporazuma (1990) 19. jun 1990. Francuska Belgija Holandija Luksemburg Italija Španija Portugalija Grčka Austrija Švedska 27. novembar 1990. 25. jun 1991. 6. novembar 1992. 28. april 1995. 19. decembar 1996. Norveška Island Danska 46 Isto. 18

Švajcarska Slovenija 26. oktobar 2004. 1. maj 2004. Estonija Mađarska Letonija Litvanija Malta Poljska Češka Kipar Slovačka Lihtenštajn 28. februar 2008. 4.2. Principi Šengenskog sporazuma U okviru saradnje prema Šengenskom sporazumu države članice usvajaju sljedeće mjere: ukidanje graničnih prelaza na zajedničkim granicama i njihovo zamjenjivanje spoljašnjim graničnim kontrolama, zajedničko utvrđivanje uslova za prelaženje vanjskih granica i jednoobrazna pravila i postupci za kontrolu nad njima, odvajanje aerodromskih terminala i vazdušnih luka za one ljude koji putuju u okviru Šengen zone i onih koji dolaze iz zemalja izvan zone, harmonizacija uslova za ulazak i vize za kratke boravke, koordinacija između administracija u pogledu nadgledanja (službenici za vezu i harmonizacija instrukcija i obuka osoblja), definisanje uloga prevoznika u mjerama borbe protiv ilegalne imigracije, zahtjev da svi državljani zemalja izvan EU koji se kreću između država podnesu izjavu, ustanovljavanje pravila kojima se uređuje odgovornost za pregledanje prijava lica koja traže azil (Dablinska konvencija koja je 2003. godine zamijenjena Uredbom Dablin II), 19

uvođenje prekograničnih prava na nadziranje i hapšenje za policijska snage u Šengen državama, jačanje sudske saradnje kroz brži sistem ekstradicije i bržu razmjenu informacija o izvršenju krivičnih presuda i stvaranje Šengenskog informacionog sistema. 47 Iako je riječ o ukidanju granica, granice su uvijek na umu. 48 Osim toga, SIS je morao biti unaprijeđen usljed razvoja informacione tehnologije, pa su donijete nova uredba i odluka 2001. godine, još jedna uredba 2005, a zatim i odluka 2005, kojima se razvio SIS II. Još dvije uredbe kojima se rješava ovo pitanje su donijete 2006, a nova odluka 2007. Sve ove mjere, zajedno sa odlukama i deklaracijama usvojenim od strane Izvršnog komiteta osnovanog Konvencijom iz 1990. godine, akti koji su usvojeni kako bi se implementirala Konvencija putem organa na koji je Izvršni komitet prenio nadležnost za donošenje odluka, sporazum potpisan 14. juna 1985, konvencija kojom se primjenjuje taj sporazum, potpisana 19. juna 1990. godine i protokoli i sporazumi koji su uslijedili, čine Šengen acquis. Posebno važna promjena na polju razvoja i širenja ideja bezgraničnih unutrašnjih kontrola se dogodila 1. maja 1999. godine kada je stupio na snagu Ugovor iz Amsterdama kojim su u pravo Evropske unije inkorporirane odluke koje su donijete od 1985. godine od strane članica Šengen grupe. Ovdje moramo pomenuti ipak dva događaja koja su itekako važna u stvaranju Šengenskih pravila. Prvi je pomenuto usvajanje Ugovora iz Amsterdama 49, dopunjen je Ugovor o EZ, koji je dobio novu glavu IV (viza, azil, useljavanje i druge politike koje se odnose na slobodno kretanje osoba) kojom se uređuje pravosudna saradnja u građanskim predmetima (čl. 69-.61) U petogodišnjem periodu, počev od 1. maja 1999, pa do 30. aprila 2004. legislativnu inicijativu imale su uz Komisiju EZ i države članice EU. Budući da je Savjet svoje odluke donosilo jednoglasno, to je značilo da su u praksi države članice imale pravo veta. Počev od 1. maja 2004, što se ujedno poklapa i s proširenjem EU na deset novih članica, države članice izgubile su pravo predlaganja pravnih akata. Od tada je Savjet dobio ovlašćenje za zakonodavna pitanja iz glave IV Viza, azil, useljavanje i druge politike koje se odnose na slobodno kretanje lica Ugovora o EZ, podvrći postupku saodlučivanja iz čl. 251 istog izvora. Ovdje je riječ o izrazito parlamentarizovanom postupku sa širokim zakonodavnim ovlašćenjima Savjeta i Evropskog parlamenta 47 Rodoljub Etinski, Maja Stanivuković. Sanja Đajić, Bernadet Bordaš, Petar Đundić, Bojan Tubić, str. 384. 48 Julie Smith, Europe: Where does it begin at the end, International Affairs, Vol, 76, No. 3, 2000, str. 438. 49 Ugovor iz Amsterdama donesen je 2. oktobra 1997, a stupio je na snagu 1. maja 1999. Njegov puni naziv glasi: Ugovor iz Amsterdama o izmjeni Ugovora o Evropskoj uniji, Ugovora o osnivanju Evropske zajednice kao i nekih s njima povezanih pravnih akata (OJ EC 1997, C-340/01). 20

oslonjenom na njihovom sporazumu o uređenju određenog sadržaja. Time su prava Evropskog parlamenta značajno proširena, a u Savjetu je moguće donositi odluke s kvalifikovanom većinom. To, pak, znači da je državama članicama ukinuto pravo veta. Na Šestoj Međuvladinoj konferenciji ICG u Amsterdamu je donijeta odluka da se Šengenski aquis inkorporira u pravni sistem Evropske unije. Odluka je afirmisala prirodu samog Šengena, blisku povezanost između prava Šengena i prava Evopske unije. Osim toga, od početka Šengen saradnje, države ugovornice su bile svjesne da je riječ o laboratoriji u kojoj su i same države članice Evropske unije, željne da postignu slobodu kretanja ljudi. Inkorporacija je zato logičan slijed tog eksperimenta. 50 Dodatno, potrebno je bilo inkorporisati Šengen u pravne okvire Evropske unije iz dva razloga. Oba ugovora, i Sporazum iz 1985. i Konvencija iz 1990. godine se naslanjaju na načela koja su utemeljena osnivačkim ugovorima. I drugo, Šengenska pravna pravila su bila predviđena od početka kao privremena mogućnost, a kada vrijeme za to bude pogodno, treba pravne osnove ove saradnje uvrstiti u pravne okvire Evropske unije. A to se dogodilo Amsterdamskim ugovorom iz 1997. godine. Veliki broj odredbi Sporazuma se može smatrati značajnim ali osim pomenutih članova 2, 3 i 17, moramo istaći i član 134 Kovencije koji povezuje Šengen sa Pravnim okvirom Evropske unije. 51 Odredbe Šengena moraju biti usklađene sa pravom Unije. Za potvrdu imamo i situaciju sa EU Konvencijom o azilu (Dablinska konvencija) koja kada je stupila na snagu 1. septembra 1997. je zamijenila ekvivalentne odredbe u Konvenciji. Konvencijom je takođe propisano da samo članice EU mogu postati članice Šengena, tj. da se mora povinoviti odlukama koje donosi institucije Evropske unije. 52 Čak i Norveška i Island, koje nisu članice Evropske unije, treba da prihvate odluje EU Savjeta. Uvođenje Šengen aquis-a u pravne okvire Evropske unije znači da je Šengen aquis postao dio prava Evropske unije i jedan od najvažnijih pravnih propisa za uspostavljanje Šengen saradnje. Treba istaći da nisu samo nacionalni parlamenti i predstavnici izvršnih vlasti kritikovali Šengen, činio je to sporadično i Evropski parlament. Evropski parlament je tvrdio da Šengenskim ugovorima nedostaje transparentnost prilikom usaglašavanja teksta, ali i da su mjere u vezi sa azilom i zaštitom od imigranata pretjerane. 53 Ipak, Šengen je opstao. Amsterdam je bio značajan jer su se države članice saglasile da prenesu nadležnosti po pitanju viza, azila, imigranata i ostalih politika u vezi sa slobodom kretanja ljudi na Zajednicu. Bilo je samo pitanje da li ih smjestiti u Prvi ili Treći stub. 50 Kabera Karanja, strana 44. 51 Član 134 Konvencije glasi: The provisions of this convention shall apply only insofar as they are compatible with Community law. 52 Vidjeti Član 140 (1) Konvencije 53 Kabera Karanja, str. 48 21

Kako se Šengen Aquis dotakao i teme osnovnih prava i sloboda pojedinaca, postavilo se pitanje i procesne zaštite. 54 Ovo pitanje je međutim bilo teško ili nemoguće tada riještiti zbog odnosa koji su EZ odnosno EU imale prema Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima i zaštiti ljudskih prava. 55 Na ovom mjestu bi valjalo pomenuti Ugovor Šengen III (eng. Treaty of Prum) iako nije dio šengenskih ugovora. 56 4.3. Sloboda kretanja Pravo slobodnog kretanja i boravka iz člana 20, 21 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (UFEU) i čl. 45 Povelje o osnovnim pravima i slobodama predstavlja samostalno pravo građana Evropske unije koje nije (više) zavisno od ekonomskih ili tržišnih ciljeva. Četiri osnovne slobode se mogu primjenjivati na slobodno kretanje ili boravak samo u okviru svog područja primjene. 57 Pravo slobode kretanja je supsidijarno pravo koje se primjenjuje kada nije neposredno u pitanju tržišno činjenično stanje, pri čemu razgraničenje nije uvijek jednostavno. Ovo osnovno pravo je zato često bitno za fizička lica koja ne djeluju u poslovne svrhe (npr. za zahtijevanje medicinskih usluga, penzionere, studente, đake). Jedini uslov prava na slobodno kretanje jeste prekogranično činjenično stanje. Pravo slobodnog kretanja je u pitanju kada građanin EU želi da se kreće ili boravi u drugoj državi članici. Dodatno je u sekundarnom pravu, na temelju čl. 21 UFEU, donesena Direktiva 2004/38/EZ od 29. aprila 2004. godine o pravu građana i članova njihove porodice na slobodno kretanje i boravak na području država članica (Direktiva o slobodi kretanja i boravka) koja precizira uslove korišćenja slobode kretanja i boravka za građane EU, i ova proširuje i na članove porodica u slučaju da su članovi porodice državljani drugih država (čl. 6. St. 2., čl. 7. St. 2 Direktive o slobodi kretanja i boravka). Pored sekundarnog prava, članovi porodice se mogu pozivati i na čl. 7 Povelje i čl. 8 Evropske konvencije o ljudskim pravima. 58 Pravo slobodnog kretanja i boravka ima neposredno dejstvo. Na pravo slobodnog kretanja se građanin EU može u prvoj liniji pozvati prema državi članici u koju želi da stupi, a u drugoj liniji i prema državi članici koju napušta, jer i napuštanje jedne države članice može biti otežano, sankcionisano ili zabranjeno. Ipak, zakonodavac EU može utvrditi ograničenja i uslove korišćenja slobode kretanja 54 Lidia Morris, Globalization, Migration and the Nation-State: The Path to a Post-National Europe, The British Journal of Sociology, Vol. 48, No. 2, 1997, str. 197. 55 O tome vidjeti u: Bojan Božović, Evropska konvencija o ljudskim pravima i Evropska unija, Pravni zbornik Udruženja pravnika Crne Gore, br. 1-2009, str. 299-310. 56 Za tekst ugovora vidjeti: http://www.statewatch.org/news/2005/jul/schengeniii-english.pdf 57 Zlatan Meškić, Dragan Samardžić, Pravo Evropske unije I, Sarajevo 2012, str. 260. 58 Meškić, Samardžić, op. cit. 22

i boravka, poput već pomenutog uslova posjedovanja dovoljnih finansijiskih sredstava ili javnog poretka, javne bezbjednosti ili zaštite zdravlja (čl. 45. st. 3, čl. 52. st. 1. i čl. 62. UFEU) ali oni moraju udovoljavati zahtjevima načela proporcionalnosti. Značajno je istaći da Šengenska konvencija ne pravi razliku između građana Šengen država i građana Evopske unije. 59 To znači da građani Evropske unije nisu stranci i imaju ista prava kao građani Šengen država. 60 Tome u prilog ide i činjenica da je Šengensko pravo postalo dio prava Evropske unije. Ograničenja ipak postoje u odnosu na strance. U skladu sa Konvencijom, ograničenje se odnosi na period od tri mjeseca za sve nedržavljane EU država. Prilikom ulaska, stranci će biti provjeravani. Provjera se ne odnosi samo na provjeru putnih isprava i kontolu ostalih uslova koji se tiču ulaska, boravka, rada ili izlaska, već će se vršiti i provjera identiteta kako bi se spriječila i otklonila prijetnja ili opasnost po nacionalnu bezbjednost. 61 Kontrola će se odnositi i na vozila ali i druge objekte koji su svojini lica koja prelaze granicu. Sva lica će proći kroz najmanje jednu takvu provjeru a provjera će se vršiti u skladu sa pravilima koja važe u unutrašnjem pravnom sistemu te države. To znači da Konvencija propisuje samo minimum standarda i da kontrola može biti i restriktivnija prema strancima. Kao što smo napomenuli, Konvencijom je propisana i ujednačenost viznih politika. Vize se odnose na boravak koji nije duži od tri mjeseca. Harmonizacija viznih politika je značila i uspostavljanje jedinstvene liste koju su činile države čiji državljani mogu ući u Šengen prostor bez uslova posjedovanja viza prilikom ulaska. To je ono što zovemo pozitivnom i negativnom viznom listom, u zavisnosti od toga da li je ulazak tih država restiktivan. Državljani država koji su uslovljeni posjedovanjem viza prilikom ulaska su na negativnoj listi, i njihova sloboda je ograničena. Prva negativna vizna lista je brojala (čak) 129 država. Nakon inkorporiranja Šengenskog prava u pravo EU je taj broj porastao na (132 država). Savjet je 2001. godine donio Uredbu br. 539/2001 u kojoj se vizne liste uglavnom poklapaju sa šengenskim listama. 62 Osim toga, sankcije su predviđene i prema licima koja pomažu nekom nezakonit ulazak u Šengen prostor. 63 Što se tiče policijske saradnje, da bi bila uspješna u borbi protiv prije svega međunarodnog i organizovanog kriminala, mora da bude na veoma visokom stepenu. Naime, policijska ovlašćenja prestaju na nacionalnim granicama. Na osnovu načela suvereniteta, policija nema ovlašćenja da prelazi teritoriju svoje države. Izuzetno, bilateralnim sporazumom je moguće dopustiti susjednim policijama da asistiraju prilikom vršenja nekih zajedničkih akcija ili prilikom vršenja istrage. Ipak Šengen 59 Član 1 Konvencije. 60 Kabera Karanja, str. 52. 61 Čl. 6(2). 62 Council Regulation (EC) No 539/2001, 23.3.2001. 63 Čl. 27 Konvencije. 23

predviđa tri glavna oblika policijska saradnje: razmjena informacija, zajednička gonjenja i diskretni nadzor. Kada je riječ o policijskoj saradnji u krivičnim stvarima, ona je predviđena kroz uzajamnu pomoć (čl. 48-53), ekstradicije (59-66) i za izvšenje krivičnih presuda (67-69). Šengenski informacioni sistem je kompjuterizovana baza podataka o traženim i netraženim licima i objektima. 64 On omogućava državama Šengena razmjenu podataka u svrhu kontrole kriminala i ilegalne imigracije. 65 Kao što je bilo pomenuto, Šengen Konvencijom je ustanoljen Izvršni komitet čiji je zadatak bio da osigura implementaciju Konvencije. 66 Ali nakon što je inkorporiran u pravo EU, Komitet je zamijenjen Savjetom Evropske unije. Sljedstveno, od stupanja na snagu Ugovora iz Amsterdama, Savjet je sebe proglasio Izvršnim komitetom. Šengenski prostor, je opipljiv izraz četiri slobode slobodnog prometa i protoka dobara, kapitala, usluga i ljudi kao temelja zajedničkog tržišta. Sprovođenje ovog sporazuma na spoljnim granicama Evropske unije se temelji na zajedničkim carinskim i policijiskim (EUPOL) režimima. Ukidanjem unutrašnjih granica kao ključno bezbjednosno pitanje nametnula se kontrola spoljnih granica, posebno u kontekstu kontrole imigracije i azilantske politike. Širenjem Evropske unije, a s tim u vezi širenjem šengenskog prostora, širi se i prostor koji je potrebno nadzirati, odnosno pogranično područje kojem je potrebno posvetiti posebnu bezbjednosnu pažnju kako bi se spriječili ilegalni prelasci i druge kriminalne aktivnosti, poput krijumčarenja ljudi i dobara, posebno opojnih sredstava, alkohola i duvanskih proizvoda. Ilegalna migracija i krijumčarenje podrazumijeva i niz propratnih sigurnosnih problema, kao što su krivotvorenje ličnih dokumenata (posebno putnih isprava), podmićivanje carinskih i graničnih službenika te zloupotreba sistema dodjele azila. Posebno su snažni migratorni pritisci na granice Evropske unije s područja Magreba te Bliskog istoka, ali i iz udaljenih politički i bezbjednosno nestabilnih područja poput Avganistana i Pakistana. 67 4.4. Kako postati dio Šengenskog područja? Kad su Francuska, Italija, Njemačka, Belgija, Holandija i Luksemburg 1951. godine osnovali Evropsku zajednicu za ugalj i čelik, počeo je proces širenja i jačanja Ev- 64 Čl. 94(2). 65 Čl. 93. 66 Čl. 131. 67 Mladen Nakić, Europska unija i Zapadni Balkan između želja i realnosti, Međunarodne studije, Vol 13 No 1, 2013, str. 34. 24