ПРАВНИОТ ОДНОС МЕЃУ ГРАЃАНИНОТ И ДРЖАВАТА ВО ДЕМОКРАТСКО-ПРАВНАТА ДРЖАВА

ПРАВНИОТ ОДНОС МЕЃУ ГРАЃАНИНОТ И ДРЖАВАТА ВО ДЕМОКРАТСКО-ПРАВНАТА ДРЖАВА Скопје, 2011

Издавач: Фондација Фридрих Еберт, канцеларија Скопје www.fes.org.mk Одговорен уредник на Зборникот: М-р Александар Љ. Спасов Др. Хајнц Бонгартц Превод и адаптација од македонски на германски и обратно: Емина Авдиќ Зорица Николовска Лектура на македонскиот текст: Инда Костова Савиќ Графичко уредување и печат: Промо ДСГН Тираж: 500 Изготвувањето на овој зборник е поддржано од страна на Германската фондација за меѓународна правна соработка (IRZ) и Фондацијата Фридрих Еберт, канцеларија Скопје (FES). За содржините на текстовите одговорност носат исклучиво неговите автори, воедно изнесените ставови не го одразуваат мислењето на Фондацијата IRZ и Фондацијата Фридрих Еберт (FES)

ПРАВНИОТ ОДНОС МЕЃУ ГРАЃАНИНОТ И ДРЖАВАТА ВО ДЕМОКРАТСКО-ПРАВНАТА ДРЖАВА (Зборник на трудови) 1 1 Трудовите во Зборникот се презентирани на Mеѓународната правно-политичка конференција: Правниот однос меѓу граѓанинот и државата во демократско-правната држава, одржана на 8 октомври 2009 г., во Скопје, во организација на Фондацијата Фридрих Еберт Канцеларија во Македонија и Германската фондација за меѓународна правна соработка од Бон, СР Германија, а потпомогната од Пактот за стабилност на Југоисточна Европа - поддржан од Германија. Резимеата од дискусиите се подготвени од модераторите на панелите, и тоа: за првиот панел, Реформа на правните односи на граѓаните и државата, од д-р Штефан Пирнер, и за вториот панел, Државната неправда кон граѓаните за време на социјалистичкото владеење, од м-р Александар Љ. Спасов (заб. на уред.).

Д-р Хајнц Бонгарц: ПРЕДГОВОР КОН ПУБЛИКАЦИЈАТА 7 Матијас Векерлинг: ПОЗДРАВНА РЕЧ ПО ПОВОД ОТВОРАЊЕТО НА ПРАВНО- 9 ПОЛИТИЧКАТА КОНФЕРЕНЦИЈА ПРАВНИОТ ОДНОС МЕЃУ ГРАЃАНИНОТ И ДРЖАВАТА ВО ДЕМОКРАТСКО ПРАВНАТА ДРЖАВА Д-р Штефан Пирнер: РЕЗИМЕ НА ДИСКУСИЈАТА НА ТЕМА: РЕФОРМА НА ПРАВНИТЕ ОДНОСИ НА ГРАЃАНИТЕ И ДРЖАВАТА Д-р Ана Павловска-Данева: ОДНОСОТ ПОМЕЃУ ДРЖАВАТА И ГРАЃАНИТЕ ОД АСПЕКТ НА УПРАВНОТО ЗАКОНОДАВСТВО ВО РЕПУБЛИКА МАКЕДОНИЈА Д-р Герд Хајнрих Кемпер: ИСКУСТВА И ПОУКИ ОД ПРОМЕНАТА НА ОДНОСОТ ПОМЕЃУ ГРАЃАНИНОТ И ДРЖАВАТА ВО 20-ГОДИШНАТА ИСТОРИЈА НА ТРАНЗИЦИЈАТА Д-р Војчек Симичек: МЕНУВАЊЕ НА ПРАВНИОТ ОДНОС ПОМЕЃУ ГРАЃАНИНОТ И ДРЖАВАТА ЧЕШКИ ИСКУСТВА М-р Александар Љ. Спасов: РЕЗИМЕ НА ДИСКУСИЈАТА НА ТЕМА: ДРЖАВНАТА НЕПРАВДА КОН ГРАЃАНИТЕ ЗА ВРЕМЕ НА СОЦИЈАЛИСТИЧКОТО ВЛАДЕЕЊЕ Д-р Војчек Симичек: НАДОМЕСТУВАЊЕ ЗА НЕПРАВДАТА ОД ДРЖАВАТА НАПРАВЕНА ВРЗ НЕЈЗИНИТЕ ГРАЃАНИ ВО ТЕКОТ НА СОЦИЈАЛИСТИЧКОТО ВЛАДЕЕЊЕ ОД 20- ТИТЕ ГОДИНИ НА ИСТОРИЈАТА НА ТРАНЗИЦИЈАТА ПРИМЕР ЧЕШКА Д-р Јенс Хитман: ОБРАБОТКАТА НА СЕД-ДИКТАТУРАТА ПО 1990 ГОДИНА: НАУКА, ПОЛИТИЧКИ МОРАЛ И ПРАВО 13 27 33 37 41 45 51

Д-р Хајнц Бонгарц Официјален претставник на Фондацијата Фридрих Еберт, Канцеларија во Македонија Скопје, Република Македонија ПРЕДГОВОР КОН ПУБЛИКАЦИЈАТА Република Македонија, во моментов, минува низ тежок процес на транзиција, од држава со југословенска провиниенција, во демократска правна држава, чиј краен резултат треба да претставува членството во Европската Унија. Централното прашање на таа транзиција е односот помеѓу граѓанинот и државата. Тука спаѓа, пред сè, развојот од еднопартиски систем на владеење со државата, кон демократски легитимиран, партиципативно разбирање на државата, во која граѓанинот нема само права на одбрана од државната власт, туку се разбира себеси и како дел од државната заедница и учествува во државните процеси на создавање на волја. Значи, граѓанинот од чист објект треба да стане субјект на дејствувањето на државата, во поширока смисла. Од гледна точка на државата, станува збор за саморазбирањето на нејзината улога за граѓанинот, особено кога таа сака да му нуди услуги, и какви можности му пружа на граѓанинот за преиспитување на нејзините одлуки пред независните судови. На крајот, се поставува и прашањето, дали државата и нејзините носители на функции но и општеството како целина, а со него и поединечните граѓани сакаат да се соочат и да се справуваат со социјалистичкото минато. Со слични прашања и проблеми беше соочена и Германија пред 20 години, по падот на Берлинскиот ѕид. Искуствата на бившата поделена Германија укажуваат на бројни особености, кои не можат да се пренесат на други земји во транзиција. Колку и да е нетипична ситуацијата во Германија, таа, сепак, нуди елементи на ориентација за земјите во транзиција како Македонија, во потрагата по сопствениот пат од реалниот социјализам, кон демократска држава. Тоа ниту може, ниту теба да се случи само од перспектива на државата или да цели само кон опциите на дејствување на државата. Бидејќи тој процес, како што веќе беше кажано, е ориентиран и на партиципативно вклучување на граѓанинот, тој не може да се смета за целосен, 7

ако не се сменат менталитетот и однесувањето на граѓаните. Граѓаните, без оглед дали се поединци или организирани во невладини и граѓански здруженија, мора лично да го прифатат новоетаблираниот систем како напредок за нивната лична состојба и да ја преземаат и исполнуваат својата улога во него. Затоа, Фондацијата Фридрих Еберт, канцеларија Скопје (FES Skopje) и Германската фондација за меѓународна правна соработка (IRZ), на 08. Октомври 2009 година, во Скопје, организираа Меѓународна правно-политичка конференција, под наслов: Правниот однос помеѓу граѓанинот и државата во демократска правна држава, чии најзначајни резултати се претставуваат на заинтересираната публика во оваа публикација. Конференцијата, во прв ред, се занимаваше со промената на односот помеѓу граѓанинот и државата што ја бара транзицијата, а беше наменета за правници, политичари, државни службеници и претставници на граѓанското општество. Важни теми, за кои се дискутираше во дебатата, беа реформата на правниот однос помеѓу граѓанинот и државата, како и справувањето со неправдата што државата им ја нанела на граѓаните за време на социјалистичкиот режим. 8

Матијас Векерлинг Раководител на Германската фондација за меѓународна правна соработка Бон, Сојузна Република Германија ПОЗДРАВНА РЕЧ ПО ПОВОД ОТВОРАЊЕТО НА ПРАВНО- ПОЛИТИЧКАТА КОНФЕРЕНЦИЈА ПРАВНИОТ ОДНОС МЕЃУ ГРАЃАНИНОТ И ДРЖАВАТА ВО ДЕМОКРАТСКО ПРАВНАТА ДРЖАВА Многу почитуван, драг г. Бонгарц, почитувани дами и господа, Во името на Германската фондација за меѓународна правна соработка сакам сите најсрдечно да Ве поздравам на оваа правно-политичка конференција, тука, во Скопје. Ова е прва конференција од ваков вид, која ја организираме заедно со Фондацијата Фридрих Еберт и таа има посебна современа историска причина: пред 20 години падна, таканаречената, железна завеса во Европа, а на 9 ноември 1989 година по четириесет години поделба на Германија - падна Ѕидот во Берлин. Во Централна, Источна и Јужна Европа започнаа процеси на транзиција, чија најважна, но не и исклучителна цел, беше создавањето правни држави. Тоа, воедно, беше часот на раѓањето на нашето здружение имено, во правна смисла ние не сме фондација во кое се здружиле најважните асоцијации од областа на правосудството и на економијата, како и политичари, со цел да го унапредуваат развојот на владеењето на правото во посткомунистичките држави во Европа. За тој одлучувачки транзициски процес ние во Германија имавме посебно добри појдовни услови, затоа што старата Сојузна Република Германија кадровски и финансиски 9

можеше да обезбеди во бившата Германска Демократска Република (ГДР) 2 во многу кус период да се создадат парламентарно-демократски услови и функционално правосудство, иако сето тоа не се случи преку ноќ. Меѓутоа, потребните правни услови навистина беа поставени преку ноќ : на 3 октомври 1990 година, на територијата на бившата ГДР (Германска Демократска Република), т.е. во тамошните нови пет покраини формирани со Договорот за обединување, одеднаш важеше правото на старата Сојузна Република Германија, се разбира, со многубројни прописи и преодни одредби. Јас имав прилика да учествувам во таа транзиција во Сојузното министерство за правда од таа причина ми се добро познати огромните предрасуди и можности на таа брза промена, но и нејзините проблеми и дефицити. Пред неколку недели, во американскиот магазин Тајмс на насловната страница прочитав Germany s Unhealed Wound ( Незараснатата рана на Германија ), што значи дека од гледна точка на САД, внатрешното обединување на Германија се чини дека сé уште се смета за недовршено и делумно неуспешно. Ваков став не би бил изненадувачки ниту за други држави, кои тука во Европа започнале пред 20 години, или подоцна, со спроведување на далекусежни системски промени. Во секој случај, пред, и по 3 октомври 1990 година, во Германија, граѓаните на бившата социјалистичка држава ГДР имаа големи очекувања од државата, особено од правната држава. Околу една година по обединувањето, Сојузното министерство за правосудство организираше конференција за правосудно справување со државната неправда сторена во бившата ГДР. На таа конференција една жена борец за граѓански права од бившата ГДР, можеби не за прв пат, ја изговори следнава реченица: Сакавме правда, а добивме правна држава. Ако денес се набљудуваат меѓународните иницијативи за подобрување на појдовната ситуација на владеењето на правото, почнувајќи од Обединетите нации, човек може да падне во искушение да рече: правната држава, тоа е прилично многу! Меѓутоа, во оваа реченица е скриено и разочарувањето за она што правната држава, очигледно, не успеала да го стори, она што го очекувале многу граѓани во бившата ГДР, како сеопфатно справување со минатото, односно ретроактивното воспоставување на правда. Во областа на казненото право, сепак, се случи многу повеќе отколку што очекувале скептиците, што, меѓутоа, беше сведено на гонење на деликвенти за убиства на внатрешната германско-германската граница, делумно врз основа на спорни правни конструкции. Сепак, 2 Поранешната Источна Германија, држава формирана на територијата на советската окупациона зона после Втората Светска Војна. Во 1990 г. територијата на ГДР се присоедини кон правниот и политичкиот систем на Сојузна Република Германија (СРГ) (заб.уред.). 10

бившиот претседател на Државниот совет на ГДР, Ерих Хонекер, беше ставен во истражен затвор и изведен пред Германскиот кривичен суд, откако претходно бил екстрадиран од бившиот Советски Сојуз. Неговиот наследник, Егон Кренц, беше осуден и одлежа казна затвор. Неговата жалба до Европскиот суд за правда во Стразбур беше неуспешна. Меѓутоа, тоа беа само почетоците на она што се подразбираше под барањето за правда. Сигурно и денес ќе се занимаваме со казнено-правното справување со неправда сторена од државата. Меѓутоа, при конципирањето на оваа конференција поважен ни беше еден друг аспект. Тоа се можностите што му се отвораат на граѓанинот во правната држава да се брани пред суд кога државата ќе задира во неговите слободи и права. Во Македонија постои управно судство, на кое ние му даваме советодавни услуги особено преку поранешниот претседател на Вишиот управен суд во Магдебург, г. д-р Герд Кемпер, кој, исто така, ќе излага на оваа Конференција. Тоа го правиме во соработка со Министерството за правда, во работилници, во врска со жалбените постапки, преку кои се овозможува самоконтрола на управните органи, со цел, по можност, да се спречи судски спор, што се чини дека е важно за развојот на неконфронтирачки однос помеѓу граѓанинот и државата. Се разбира дека постои и Уставен суд, кој се занимава со индивидуални жалби на македонските граѓани, иако надлежноста на Уставниот суд се однесува само на некои основни човекови права и слободи, на пример, слобода на вероисповед, на уверувањето, на мислата и јавно изразување на мислата, слобода на здружување, како и на забрана на дискриминација. Меѓутоа, двете судства сè уште не се стандард во Европа, ниту во старите земји, членки на Европската Унија. Во таа смисла, граѓаните во Македонија имаат големи можности во областа на правосудството, кои можат и да се прошират. Од друга страна, треба да се размисли за бројот на жалбите од Македонија пред веќе споменатиот Суд за човекови права во Стразбур: споредено со бројот на жители во Македонија, станува збор за релативно голем број жалби, согласно со објавената статистика на Судот. На крајот на 2008 година имало околу 1.000 индивидуални жалби, т.е. околу половина од предметите од Чешка, Грузија, Молдавија и Србија, кои имаат значително поголем број жители. Меѓутоа, апсолутниот број на жалбите не кажува многу, во минатата година на македонската Влада и биле препратени 64 од жалбите заради заземање на став, што во таа смисла може да се спореди со Србија и со Словачка, но и со Австрија, Италија и Финска, против кои, меѓутоа, биле поведени двојно повеќе постапки. Ниту овие бројки, земени сами за себе, не кажуваат многу, туку претставуваат индикатори за прифатливоста и за функционирањето на внатредржавното правосудство, а можеби и за волјата на многу граѓани на Македонија на европско ниво судски да ја гонат неправдата сторена од државата во минатото и во сегашноста. 11

Ова се добри услови за денешната размена на искуства и за живата дискусија, која свесно не сакаме да ја ограничиме на Македонија и на Германија, па затоа се радувам многу што можеме да го вклучиме г. проф. Симичек, судија претседавач на Врховниот управен суд на Чешка, а со тоа и искуствата од транзицијата во една трета земја. Намерата на денешната Конференција, значи, не е обид, имајќи ги предвид специфичните германски проблеми и искуства со справувањето со последиците на социјалистичкиот систем во еден дел од нашата држава, да формулираме препораки за справување со сегашноста во Македонија, туку да водиме широк дијалог за односот помеѓу граѓанинот и државата во Европа што се обединува. Притоа, поимот држава не се однесува само на институциите, кои задираат во слободите и правата на граѓаните, туку и на социјалната држава, со нејзините обврски за заштита и за грижа, како и на учеството на граѓанинот во таква држава во рамките на демократската партиципација. Важноста на оваа тема станува очигледна и поради околноста што на денешниот настан требаше да зборува и г-ѓа проф. Дојблер Гмелин, која го придружуваше процесот на германското обединување како политичарка правник во германскиот Бундестаг, а подоцна и како сојузна министерка за правда. За жал, таа беше спречена да дојде поради болест. Сепак, и во нејзино име, сакам најсрдечно да Ве поздравам. Сакам да му се заблагодарам на г. д-р Бонгарц, на неговите соработници и на Фондацијата Фридрих Еберт за организациската подготовка на оваа Конференција и се надевам дека таа ќе претставува почеток на натамошната плодна соработка помеѓу нашите институции и Македонија. На сите им посакувам успешни излагања и ангажирани и плодни дискусии. Односот помеѓу граѓанинот и државата не смее да се свати како статичен или конфронтирачки однос, туку како динамичен процес што постојано се развива и се одликува со владеење на правото! Ви благодарам за вниманието! 12

Д-р Штефан Пирнер Проект координатор Германска фондација за меѓународна правна соработка Бон, СР Германија РЕЗИМЕ НА ДИСКУСИЈАТА НА ТЕМА: РЕФОРМА НА ПРАВНИТЕ ОДНОСИ НА ГРАЃАНИТЕ И ДРЖАВАТА Општо Темата: Односот помеѓу државата и граѓанинот се дискутираше интензивно, а делумно и контроверзно. Тоа, особено, се однесуваше на актуелната состојба на реформите на управното право во Македонија. Тука, делумно беа застапени различни ставови во однос на постигнатото. Тематските тежишта на дискусијата и на дополнителните прашања упатени до референтите беа правните можности во случај на молчење на администрацијата, времетраењето на постапките пред управните судови и прашањето дали управниот суд почесто треба да одлучува мериторно, наместо, како до сега, да им ги враќа предметите на управните органи, како и за прашања во врска со назначување на лица кои не се правници, за судии на уставен суд и за значењето на личноста на судијата за функционирањето на правосудството и на неговиот углед во јавноста. Текот на дискусијата може подетално да се резимира на следниов начин: Не се доволни само правни регулативи Од околноста што ниту еден учесник не го постави прашањето зошто воопшто да се дискутира за прашањето: Односот помеѓу државата и граѓанинот, може да се заклучи дека постоеше општа согласност за тоа дека со транзицијата на општествениот систем мора да се менува и односот помеѓу државата и граѓанинот. Во однос на прашањето како да се постапува при 13

измените на правниот однос помеѓу државата и граѓанинот, исто така, постоеше извесна согласност за тоа дека не постојат готови рецепти, па затоа не можат, едноставно, да се копираат искуствата на други земји. Едногласност постоеше во ставот дека е важно да се познаваат искуствата на другите земји и да се учи од нив. Согласност, најверојатно, постоеше и за тоа дека тие измени не се прашање на кус временски период, туку се долготраен процес. Во тој контекст дури се застапуваше мислењето дека за такви промени ќе бидат потребни две генерации. Меѓутоа, на ова се реагираше со став дека во многу реформски земји релативно млади луѓе се на одговорни позиции, за кои во западните земји, најчесто, се назначуваат значително повозрасни луѓе. Како примери беа наведени Естонија, но и случајот на присутниот судија на чешкиот Сојузен управен суд, д-р Симичек. Во таа смисла, возраста на носителите на функции претставува индикатор на волјата за спроведување реформи. Дека тој процес трае најмалку неколку години, се потврди во двата реферата за Македонија и за Чешка. Имено, ва обата случаи или законите мораа дополнително да се менуваат повеќепати (Македонија), или дополнително да се спроведат реформи кои не биле можни пред неколку години, веднаш по пресвртот. Тоа покажува дека за некои нешта и по промената на општествениот систем, сè уште е потребно време за созревање. Потребните промени за кои се дискутираше на Конференцијата, пред сè, се од правна природа. Меѓутоа, причината за тоа, веројатно, се должи на составот на учесниците, кои претежно беа правници. Сепак, се загатнаа и неколку фактори кои не се од правна природа. Особено се зборуваше за тоа дека државата треба да гледа на своите граѓани како на клиенти на кои таа им дава услуги, и оти не смее да ги смета за нејзини поданици. Мислата дека државата постои за граѓанинот, а не обратно, ја спомена проф. д-р Ана Павловска-Данева. Во извесна смисла, таа мисла се најде и во рефератот на д-р Симичек, кој констатираше дека и чешкиот Уставен суд ја отфрил идејата на колективизмот и недвосмислено го нагласил почитувањето на поединецот пред државата. И Суад Мисини, претставник на невладината организација Истражувачки центар за граѓанското општество, се изјасни во таа насока, констатирајќи дека е потребно повеќе common sense. Тоа значи дека државата треба да го преиспита својот однос кон граѓанинот. Од тие размислувања произлегува дека за успехот на потребните промени на односот помеѓу државата и граѓанинот не се потребни само закони, туку и начини на однесување, кои тешко можат да се наметнат со правни регулативи. Во таа смисла, правото претставува важен фактор, но не е еликсир. Фактори што не се од правна природа, а влијаат врз правната стварност, беа особено 14

споменати во контекст на изборот на судии и на личноста на судијата. Во врска со тоа, ќе стане збор понатаму во овој извештај. Досегашни реформски чекори во Македонија За прашањето дали човек треба да е задоволен со она што досега е постигнато во Македонија, од разбирливи причини имаше различни гледишта. Критичките наводи за состојбите во Македонија особено ги отфрли Димитар Ѓеорѓиевски, директор на Државниот управен инспекторат. Тој посочи дека во последните четири години биле иницирани различни реформи на управните органи и на управното право. Тие реформи го опфаќале како иновирањето на материјалните закони, така и на управните институции. Централни области се реформирање на Законот за управната постапка и на Законот за управните спорови. Меѓутоа, според него, напорите во областа на законодавството не се состоеле само од овие реформи. Имено, тие требало да се дополнат и со реформи на други, помалку познати, но исто толку важни закони, како на пример, Законот за претставки и предлози, кој е донесен врз основа на уставниот амандман XXI. Со тој уставен амандман на граѓаните им се дава право да бараат и добијат задолжителни информации од државните органи. Освен тоа, Министерството за правда направило обид да ја забрза управната постапка преку скратување на роковите, на пример, во доменот на доставата и на извршувањето на пресудите. Воведен е и правен лек во случај на молчење на администрацијата. Освен тоа, во моментов, една експертска група работела на реформирање на жалбената постапка. На тој начин треба да се исполни соодветнoто барање на ЕУ. На крајот, тој потсети на основањето на Управниот суд. Тоа претставува важен чекор за подобрување на можностите на правна заштита на граѓанинот. Имајќи предвид дека се работи за новоформирана институција, само по себе е разбирливо дека постојат тешкотии и проблеми. Тие претставувале типични почетни тешкотии и детски болести, кои никој не ги криел. Напротив, се работело на нивно отстранување, меѓу другото, и со поддршка на Фондацијата ИРЗ и на други меѓународни и странски организации. Притоа, намерата не била да се копираат регулативите на другите европски држави, туку да се бараат решенија што се приспособливи на ситуацијата во Македонија. Важен аспект била и реформата на управниот инспекторат, на која се работело во 15

моментов. Истото важело и за Законот за државните службеници и за Законот за локалната самоуправа. Овие активности во областа на законодавството треба да се заокружат со активности на стручно усовршување на државните службеници, кои се базирале врз Стратегијата за стручно усовршување на државните службеници за периодот 2009-2011 г. Сето ова се напори за подобрување на пристапот на граѓанинот до правдата. Освен тоа, и во други области веќе постоеле нови прописи што им се наклонети на граѓаните. На пример, граѓанин кој бара да му се издаде патна исправа, има можност да избере помеѓу издавање на пасош во рок од две недели, со плаќање такса од 1.500 денари (околу 25 ), или забрзана постапка за издавање пасош за еден, до два дена, со плаќање на износ од 60 во денарска противвредност. Улогата на временската компонента и на судските инстанци во правната заштита Едногласно беше застапен ставот дека прашањето на доволна правна заштита на граѓанинот од однесувањето на државата има централно значење за односот помеѓу граѓанинот и државата и дека во оваа област постои потреба од измени. Овде беше нагласено дека ефикасната правна заштита има и временска компонента. Во врска со жалбата, во македонската управна постапка беше застапен ставот дека за правна заштита може да се зборува само тогаш, кога за правниот лек навистина одлучува некоја друга инстанца, која не е онаа што ја донела првичната одлука. Се чини дека за прашањето на ефикасноста на правната заштита во македонското управно право, како што беше споменато помеѓу македонските учесници во дискусијата, постојат различни ставови. Сепак, може да се констатира дека и оние што односната ситуација ја оценуваат пооптимистички од останатите, сметаат дека треба да се стори уште многу. Тоа се однесува особено на ново организирање на жалбената постапка и на втемелување на новооснованиот управен суд во системот на правната заштита. Мериторно одлучување на управните судови, наместо враќање на предметите на управниот орган Во врска со ефикасноста на судовите се дискутираше и се постави прашањето дали судиите на повисоките инстанци, односно на управниот суд, што одлучуваат за актите на управните органи треба да се задолжат, доколку е можно, да одлучуваат мериторно, наместо најчесто да ги враќаат предметите на пониските инстанци или на управните органи. Во врска со тоа, прво беше кажано дека управниот суд во Македонија многу ретко одлучува мериторно во 16

однос на поднесените предмети. Проф. д-р Павловска-Данева истакна дека повеќепати ѝ се обраќале студенти или познаници кои имале четири, па дури и пет позитивни одлуки во нивна полза, но тоа воопшто не им помогнало во решавањето на случајот. Иако во голем број пресуди на граѓаните им се признало некакво право, на пример, за издавање на градежна дозвола, тие не можеле да ја остварат својата цел. Освен тоа, постапките пред управните судови траеле просечно една, до три години. Тоа било предолго. Д-р Павловска-Данева нагласи дека граѓанинот, кој во Македонија сака да оспори некој управен акт, се наоѓал во лавиринт. Друг проблем бил дека во Македонија постоеле премногу управно-правни прописи, со кои не се снаоѓале ниту граѓаните, ниту, пак, судиите. Еден претставник на една невладина организација додаде дека тој лично воопшто не се сеќава дека некој повисок суд во Македонија било кога навистина решавал мериторно. Освен тоа, тоа зборувало повеќе за судиите, отколку за системот. Во тој контекст, д-р Кемпер истакна дека времетраењето на постапките зависи и од кадровската екипираност, дали еден суд може да донесе мериторна одлука за предмет за кој одлучува. Молчење на администрацијата и евалуација на односните законски прописи Друг важен аспект во областа на управата беше прашањето за можностите кои ги има граѓанинот во случај на молчење на администрацијата. Се чини дека тука постоеше консензус дека молчењето на администрацијата во Македонија е мошне релевантен проблем во практиката. Меѓутоа, помеѓу македонските учесници беше спорно дали се доволни досега преземените чекори за решавање на проблемот, или се потребни дополнителни активности. Во тој контекст, подолго се дискутираше за одредбата што е воведена во македонскиот Закон за управната постапка во 2008 г., според која, молчењето на администрацијата по истекот на одредено време се смета за одобрување на барањето. Проф. Симичек констатираше дека гледано од чешка перспектива, таа одредба била невообичаена. Во чешкото право постоел таков случај само во областа на правото на здружување и на основање на синдикати. Во случајот на издавање на градежна дозвола, таква одредба не е можна од практични причини. Во врска со тоа, проф. д-р Павловска-Данева истакна дека таа одредба не важи начелно за македонскиот Закон за општата управна постапка, туку само кога се исполнети низа други услови. Тука спаѓа и околноста 17

што оваа фикција на одобрување треба да е изрично предвидена во посебен закон, со кој се регулира соодветната правна област. Во моментов тоа било случај само во некои незначителни области на здравственото осигурување. Таква можност, на пример, не постоела за градежни дозволи или за студентски стипендии. Тоа го потврди и г. Ѓеорѓиевски, директорот на Државниот управен инспекторат, кој додаде дека правилото молчење на администрацијата значи одобрување, претставува посебна одредба. Па затоа, вообичаено сè уште се применува правилото молчењето значи одбивање. Во врска со можноста за поднесување тужба поради молчење на администрацијата во германското и во чешкото право, како претседателот д-р Кемпер, така и д-р Симичек, посочија дека во нивните матични земји поднесувањето на таква тужба претставува бламажа за односниот управен орган. Во врска со тоа, во текот на натамошната дискусија, еден македонски дискутант се изјасни мошне експонирано, велејќи дека таа мисла во Македонија буквално претставува научна фантастика. Управните органи во Македонија таквото нешто не го сметаат за бламажа. Од таа причина, бламажата како санкција на управниот орган во Македонија не функционира. За да се достигне тоа ниво, биле потребни генерации. Во тој контекст, една учесничка во дискусијата изнесе дека не треба да се копираат закони од туѓи правни системи. Тоа, сепак, не треба да исклучува ориентација кон морални вредности и начини на однесување што се негуваат во други земји. Улогата на времената правна заштита Во врска со судската правна заштита се дискутираше еден проблем, кој има извесна сличност со проблемот на молчење на администрацијата, бидејќи и тука факторот време има големо значење. Станува збор за прашањето на времена правна заштита. Тука се работи за прашањето како граѓанинот може да се заштити од штети како во управната, така и во судската постапка. Улогата на управните судови Во врска со улогата на управните судови, во дискусијата беше кажано дека во текот на транзицијата на нив сè почесто се гледа како на еден вид услужна дејност на државата за 18

граѓанинот. Тука станува збор за околноста што државата им дозволува на своите граѓани да поведат судска постапка против неа. На тој начин, државата го докажува својот суверенитет, признавајќи дека може да направи пропусти и давајќи му на граѓанинот можности да ги констатира и да ги коригира тие пропусти. Меѓутоа, во дискусијата беше споменато дека во новоформираните германски покраини по обединувањето на Германија се размислувало за евентуално намалување на степените во управните спорови. На крајот, сепак, било одлучено да се основаат виши управни судови. Во тој контекст, претседателот, д-р Кемпер, спомена дека еден од аргументите што зборувал во прилог на основањето на виши управни судови била околноста дека немањето на такви судови ќе им штетело на чувствата за самоувереноста на сојузните покраини. Понатаму, во дискусијата стана јасно дека било потребно извесно време управните судови, по нивното основање, да бидат прифатени од граѓаните. Граѓаните, сепак, прво треба да стекнат чувство за тоа кои правни можности ги нудат овие судови. Освен тоа, треба да се стекне и доверба во новите судови. Беше споменато дека услов за овие и другите судови навистина да имаат можност да ги вршат своите функции, е постоењето на соодветно образовани и компетентни адвокати. Улогата на уставните судови На различни начини беше одговорено на прашањето, кои надлежности треба да ги има уставниот суд во заштитата на индивидуалните права. Тука беше посочено дека на меѓународен план постојат уставни судови кои даваат целосен сервис, односно сеопфатна заштита на основните човекови права и слободи, и други судови, каков што е, на пример, во моментов случај во Македонија, кои гарантираат само ограничена заштита на основните човекови права и слободи, каде што може да се поднесе индивидуална уставна иницијатива само во случај на повреда на одредени основни човекови права и слободи. Во врска со повеќестепеноста во управното судство, треба да се нагласи дека во Македонија постои само еден управен суд, додека Германија и Чешка се одлучиле за повеќестепена постапка, во која постои повеќе од еден степен на управни спорови. 19

Личноста на судијата и кредибилитетот на правосудството И во врска со дискусијата за улогата на судовите се покажа дека трансформацијата на правниот систем во голема мера зависи од околности што не се од правна природа. Станува збор за две значајни околности: личноста на судијата и кредибилитетот на судовите. Во врска со тоа, д- р Симичек истакна дека во Чешка и бивши дисиденти биле назначувани за членови на чешкиот Уставен суд (за оваа тема ќе стане збор подоцна). Тоа била една од причините зошто судот навистина бил прифатен од граѓаните. Во тој контекст, претседателот д-р Кемпер истакна дека и во Саксонија Анхалт кредибилитетот на судот бил зголемен преку назначување на заслужни лица од јавниот живот за уставни судии, кои не се правници. Од тоа можел да се извлече општиот заклучок дека меките вештини честопати се поважни од законите и дека личноста на судијата игра посебна улога. Во таа смисла, претседателот д-р Кемпер нагласи дека, според него, независноста на правосудството била поважна од стручноста на судиите. Д-р Кемпер истакна дека способноста за решавање на непознати правни проблеми може да се стекне, за разлика од тоа, независноста на судијата претставува карактерна особина, која на испитот по право не може да се провери како стручните знаења на правото. Еден македонски учесник на Конференцијата нагласи дека од гледна точка на граѓанинот, припадниците на правосудството во Македонија се најважните носители на функции. Затоа, никој не е против нивната голема моќ. Меѓутоа, одлучувачки е како тие ја користат моќта. Во таа светлина, не постои аргумент против назначувањето на судиите од страна на министерот за правда. Во Македонија, системот на назначување на судии, вистина, бил менуван двапати, а самиот проблем сè уште не бил решен. Од тоа можело да се заклучи дека проблемот примарно е во луѓето, а и во колективните механизми. Токму тие колективни механизми биле поинакви во земјите како Чешка и Германија, затоа што таму јавноста и транспарентноста имале сосема поинакво значење отколку во Македонија. Во слична насока одеа излагањата на проф. д-р Павловска-Данева, која, наведувајќи ги различните постапки на назначување на судии рече дека, според неа, судиите во Германија биле понезависни од нивните колеги во Македонија, иако последните биле назначувани од Судскиот совет. Понатаму, таа нагласи дека пишуваните закони во Македонија во голема мера веќе ги постигнале стандардите на ЕУ. Меѓутоа, човек треба самокритички да праша колку е компетентен за навистина правилно да ги примени соодветните прописи. 20

Разликата помеѓу независноста на судиите и независноста на други занимања Во врска со дискусијата за независноста на судиите, д-р Кемпер посочи дека според неговите искуства, кои ги стекнал како соработник во уставниот оддел при Министерството за правда, и соработниците во Министерството биле независни во струката. Тој изнесеното го илустрираше со примерот на стручните мислења што му се доставуваат на министерот. За разлика од независноста на судиите, таквите интерни стручни мислења во управата не биле обврзувачки, бидејќи било дискреционо право на министерот, дали ќе се придржува до нив, или не. Последица на тоа е дека не е одговорен оној што го составува стручното мислење, туку министерот. Кај независноста на судиите, двете нешта биле поинакви: овде ставот на судијата е обврзувачки и тој одговара за него. Лица кои не се правници и бивши дисиденти како судии Кај македонските учесници побуди интерес околноста што во Уставниот суд на покраината Саксонија Анхалт, одреден број лица, кои не се правници, можат да бидат назначени за судии. Тука се постави критичкото прашање, дали тие лица се прифатени од населението. Д-р Кемпер посочи дека новоформираните сојузни покраини делумно имаат добри искуства со судиите-поротници. Учеството на судиите-поротници имало две предности, од една страна тие постојаните судии ги симнувале на земја кога размислувале премногу теоретски и научно, од друга страна, судиите-поротници можат да придонесат кон зголемување на прифатливоста на правосудството кај населението. Понатаму, тој објасни дека идејата за почесните судии во Германија се базира врз демократската мисла на 19. век. Онака, како што парламентот ја контролира власта, така судиите-поротници треба да ги контролираат судовите. Затоа, од македонска перспектива се поставува прашањето, дали овие идеи можат да се применат и во Македонија или, пак, дали опасноста од недозволено вршење влијание на такви судии-поротници врз судовите во Македонија претставува меродавен критериум. Д-р Симичек објасни дека во Чешка, лица кои не се правници не можат да се назначуваат за судии. Меѓутоа, во тамошниот Уставен суд, за судии биле назначувани бивши дисиденти, кои не можеле да се компромитираат поради своето минато. Од петнаесетте судии, во 21

педесеттите години тројца биле политички затвореници, а двајца живееле како политички бегалци во странство. Во Саксонија Анхалт, како што посочи д-р Кемпер, не е пожелно судиите на покраинскиот Уставен суд на оваа источна покраина да се само правници од старите покраини. Меѓутоа, бидејќи има само малку источногермански правници кои доаѓаат предвид за оваа функција, од вкупно седумте судии на судот се назначуваат три личности од јавниот живот кои ниту мора, ниту, пак, се правници. Овие судии кои или немаат никакво, или само ниско правно образование, ги имаат истите права како постојаните судии. На почетокот постоеле проблеми, бидејќи тие лица поради недостиг од соодветно образование не биле во состојба да ја преземаат улогата на судијаизвестувач, па затоа судиите со правничко образование на уставниот суд биле пооптоварени. Странски модели како ориентација, а не како догма Д-р Кемпер предупреди дека во дискусиите за споредбеното право, сопствениот правен систем не треба да се воздигне во догма. Има земји кои имаат поинакви системи, но кои добро функционираат. Така, на пример, гледано од германска перспектива, управните судови биле сосема вообичаени. За разлика од тоа, во многу други европски земји, управните спорови се решавале на судови за граѓански парници. Таму дури не постоеле ниту специјализирани совети за такви постапки. Скандинавските земји делумно немале виши управни судови. Слично важело и за различните модели за назначување на судии. Меѓутоа, во Германија тој систем функционира. Во Германија, уште од времето на царството, судиите биле назначувани од министрите за правда. Во Македонија, каде што Судскиот совет ги назначува судиите, такво нешто најверојатно би се сметало за најсилно мешање на управата во правосудството. Меѓутоа, во Германија тој систем функционира. Во тој контекст, д-р Кемпер препорачува да се искажува интерес за другите системи, но и да се внимава со воопштувачки оцени, без оглед дали тие се негативни или позитивни. Проф. д-р Павловска-Данева посочи дека во Македонија и во областа на управниот спор или судската контрола врз законитоста на управните акти постои долгогодишна правна традиција. Освен тоа, многу правни регулативи во трите држави, чии искуства се предмет на оваа Конференција, во суштина се слични или исти. Така, на пример, тоа важи за молчењето на администрацијата. Меѓутоа, постоеле разлики во врска со користењето на тие правни можности. Додека за Германија и за Чешка беше кажано дека поднесување на тужба поради молчење на 22

администрацијата за управниот орган претставува бламажа, во Македонија ситуацијата била поинаква. Тука управниот орган во таков случај воопшто не би се почувствувал бламирано или засрамено. Бидејќи се исти законите во таа област, тие не мора да се менуваат. Она што треба да се менува е менталитетот. Некои разлики произлегувале и од различната структура на државите. Така, на пример, повеќестепената структура на управното судство во Германија можела да се објасни од нејзината федерална структура. Бидејќи Германија има различни сојузни покраини, секоја покраина мора да има виш управен суд, над кој се наоѓа единствен врховен суд на последна инстанца за целата Сојузна Република Германија. За разлика од тоа, Македонија има само еден управен суд. Меѓутоа, ако се земе предвид дека Македонија не е сојузна држава, тогаш може да се заклучи дека системите во Сојузна Република Германија и во Македонија не се разликуваат многу. Освен тоа, како и во другите две држави, во Македонија било можно да се остварат барања за надомест на штета од државата и од управните органи со тужба пред суд за граѓански спорови. Промена на сликата за судијата во Република Чешка Д-р Симичек посочи дека во Чешка во последните 20 години се сменило мислењето за судиите. Имено, во последните пет години се создал сè покритички став за судиите. Под клучните зборови судиократија или јустократија, на судиите им се префрла дека имаат несразмерно голема моќ во однос на парламентот или на владата. Тоа движење било нерационално, бидејќи судиите решаваат само за прашања што им се поднесени од странката во спорот. Затоа, судиите не можат да ја практикуваат власта според сопствени наоѓања. Д-р Симичек се согласи со д-р Кемпер, кој прашањето за независноста на судиите помалку го гледа како правно, а повеќе како фактичко прашање. Тој извести дека во Чешка за судии сè почесто се назначуваат бивши адвокати, научници или универзитетски професори. Тој систем се препорачува, затоа што во рамките на судските колегијални органи постои извесен плурализам на мислења. Причините за тој плурализам на мислења лежеле во различните професионални и животни искуства на тие личности. Тој аспект бил од посебно значење за управните судови. 23

Материјалната страна на независноста на судиите Д-р Симичек го спомена и финансиското обезбедување на независноста на судиите, односно нивните плати. За разлика од многу други странски набљудувачи, кои овој аспект најчесто го споменуваат примарно во контекст на отпорност на корупција на судиите, тој го нагласи аспектот на општата општествена прифатливост на судиите. Освен тоа, тој нагласи дека поистоветување на платите на судиите со оние на носителите на политички функции, со себе би повлекло соодветна истоветност во престижот во општеството. Понатаму, тој истакна дека во Чешка, платите на судиите се на исто ниво со платите на пратениците во чешкиот Парламент. Судиите на највисоките судови примаат плати во висина на платите на министрите, а претседателите на највисоките судови заработувале исто колку и премиерот на државата. Еден македонски дискутант коментираше со критичка забелешка дека и во Македонија постојат позиции на кои судиите добиваат слични плати на онаа на премиерот. Според него, тоа, сепак, не подразбирало дека тие судии се навистина независни. Односот кон судиите од времето на социјализмот Во контекст на специфичните судски теми, на крајот се дискутираше како да се постапува со судиите од времето на социјализмот. Во врска со тоа, од една страна се постави прашањето, дали судиите кои уште тогаш биле на таква позиција, сега, во изменетите општествени услови, воопшто треба да продолжат да работат како судии. Од друга страна, се постави прашањето, дали денес воопшто има смисла да се врши лустрација на оние случаи, кои досега не биле лустрирани. Во врска со првата точка, д-р Симичек истакна дека и во Чешка имало размислувања да се разрешат судиите кои работеле на таа функција до 1990 г. Меѓутоа, бидејќи немало доволно подобни правници кои би ги презеле местата на судии, тој предлог бил отфрлен од практични причини. Како резултат на тоа, речиси сите чешки судии од времето на комунистичкиот режим останале на своите функции. Исклучоци постоеле само во неколку посебно тешки случаи, каде што засегнатите судии најчесто самите се откажале од своите функции. Д-р Кемпер додаде за ситуацијата во новите германски покраини дека причината за непреземање на судии од бившата Германска Демократска Република помалку лежела во нивното политичко минато. Сосема било вообичаено, судиите во ГДР да биле членови на партија. Тоа не подразбирало дека тие личности не можеле да бидат добри судии. Најважниот критериум била 24

околноста дали постоела гаранција дека засегнатите судии ќе одлучуваат независно. Во таа смисла, во бивша ГДР постоеле судии кои пред да донесат одлука се јавувале во партијата и прашувале каква конкретна пресуда требало да се донесе. Еден македонски учесник на Конференцијата рече дека во Македонија може да се спори околу тоа, кој од споменатите модели е најдобар за Македонија. Меѓутоа, суштинскиот проблем бил тој што Македонија пропуштила да ја води оваа дискусија пред 15 години. Иако е штета што дискусијата се води дури сега, сепак е важно секој да го даде својот придонес. Во тоа се состоела значајноста на Конференцијата, на која се пружила можноста, вакви прашања да се дискутираат на најразлични нивоа без страв и без воздржувања. Проф. д-р Симичек на тоа одговори дека со оглед на денешните чешки искуства, дваесет години по, таканаречената, тивка револуција, веќе не е целисходно да се вршат натамошни лустрации. Особено со цел да се избегнуваат парадоксални ситуации кога некој што пред дваесет години бил на десетгодишна возраст, би морал да поднесе негативна потврда за лустрација. Од тие причини, во Чешка, прашањата за политичкото минато на кандидатите за јавни функции веќе не се регулираат со посебен закон за лустрација, туку со општи одредби за вработување во државните институции. Значи, дека овој тематски блок во Чешка не е нерегулиран, туку поради изминатиот временски период веќе не се регулира со посебни законски прописи, туку во рамките на општото законодавство. Друго Во текот на дискусијата се загатна и проблемот за совпаѓање на надлежности praeter legem, кој постои во Македонија. Особено се спомена функцијата на заменик-министер, која постои во практиката, но никаде не е правно регулирана. Германските учесници во дискусијата заинтересира дискусијата на неколку македонски учесници, кои констатираа дека во последниве 20 години во Македонија односот помеѓу државата и граѓанинот, всушност, многу малку се сменил. Во тој контекст беше застапено мислењето дека во Македонија дискусијата за односот помеѓу државата и граѓанинот се наоѓала на почетокот. Тоа, пак, би значело дека треба да се стори уште многу. 25

26

Д-р Ана Павловска-Данева Професор на Правниот факултет Јустинијан Први Универзитет Св. Кирил и Методиј Скопје, Република Македонија ОДНОСОТ ПОМЕЃУ ДРЖАВАТА И ГРАЃАНИТЕ ОД АСПЕКТ НА УПРАВНОТО ЗАКОНОДАВСТВО ВО РЕПУБЛИКА МАКЕДОНИЈА Кога се зборува за односот помеѓу државата и граѓаните, првенствено се има предвид односот помеѓу администрацијата и граѓаните. Затоа, реформите во јавната администрација претставуваат непресушен извор на теми за дискусија, идеи, мерки и активности иницирани од државните институции, а во земјите со развиено цивилно општество, често ги иницираат и самите граѓани. Правните акти во РМ од областа на административното право, со кои се регулираат односите помеѓу државата и граѓаните, генерално би можеле да се групираат во два пункта: 1. Материјални закони, меѓу кои најзначајно место имаат Законот за организација и работа на органите на државната управа (ЗОРОДУ), како и Законот за локална самоуправа. Секако, во оваа група се вбројува и уште цела лепеза од закони кои ги регулираат односите помеѓу граѓаните и државата, како Законот за установи, законите за основно, средно и високо образование, Законот за здравствена заштита, и сл., но заради ограниченоста на времето, во своето излагање ќе се осврнам само на првите два. 2. Процесуални закони, или законите од процесна природа, а тоа се Законот за општа управна постапка (ЗОУП) и Законот за управни спорови (ЗУС). Во врска со историскиот развој на управата во РМ од деведесеттите години па наваму, ќе ги изнесам само назначајните карактеристики. Имено, од 1991 до 2000 година, извршната власт во нашата држава не беше правно конституирана со македонски републички закони. Во однос на 27

прашањата од организација и надлежност на македонската управа, се применуваа правните прописи од времето на СФРЈ, како во однос на централната, така и во однос на локалната самоуправа. Во 1992 година беше донесена Одлука на Владата на РМ со која претходно напуштениот комунален систем наместо да се претвори во систем на локална самоуправа, едноставно беше централизиран, со тоа што сите општински органи беа прогалсени за подрачни единици на министерствата. Првиот Закон за воспоставување локална самоуправа во РМ беше донесен во 1996 година, во кој претходно формираните подрачни единици на министерствата не се споменуваат, а се формираа единици на локална самоуправа во кои како органи беа предвидени градоначалник и совет, фактички без никакви надлежности. Вистинска децентрализација во РМ се спроведе во 2002 година, со донесување на новиот Закон за локална самоуправа, според кој општините и градот Скопје имаат два вида надлежности: изворни и доверени. Централната управа во нашата држава за првпат е уредена дури во 2000 година, со донесување на ЗОРОДУ. До оваа година, во РМ не постоеја ниту Закон за Влада, ниту Закон за државни службеници. До донесувањето на Законот за Влада (2000 година), Владата ги црпеше своите надлежности директно од Уставот. На овие пакет-закони им претходеше владина Стратегија за реформа на државната и јавната администрација, која беше појдовна основа за донесување на сите следни законски акти. Денес, речиси 10 години по донесувањето на ЗОРОДУ, за жал, состојбите во поглед на организацијата и надлежностите на државната управа останаа сé уште недоуредени. Ова е системски закон кој се донесува со 2/3 мнозинство во Собранието, и најверојатно тоа беше пречка, или една од основните пречки, за негово сериозно и коренито изменување и дополнување. Имено, согласно со овој Закон, како и споменатиот Закон за локалната самоуправа од 1996 година, државната управа во РМ стана, и останува, едностепена. Тоа предизвикува бројни проблеми во регулирањето на односите помеѓу граѓаните и управата, особено во поглед на изведувањето на второстепените управни постапки, во случаи кога првостепените управни акти (решенија) ги носат највисоките централни органи министерствата или нивните подрачни единици. Токму заради таквата организација на централната управа во РМ, граѓаните се соочуваат со правен, но и фактички вакуум, во услови кога во државата не постои повисок, односно второстепен орган за контрола на провостепените акти. 28

Сето ова е тесно поврзано со донесувањето на процедуралните закони, како што се ЗОУП и ЗУС кои, пак, ја уредуваат постапката за остварување на правата на граѓаните пред државните органи. ЗОУП е донесен како републички (македонски) пропис во 2005 година, а до тогаш се применуваше стариот југословенски пропис, кој датира од 50-тите години. Во оваа прилика би сакала да истакнам дека Законот за општа управна постапка од 1956 година, и покрај тоа што беше донесен во едно поинакво општествено-политичко уредување од денешното, во голема мера се разликуваше од законите со кои управната постапка се уредуваше во тој период во останатите држави со сличен општествено-политички систем (СССР и останатите држави од источниот блок). Граѓанските слободи и права и правната заштита од нивна злоупотреба од страна на државните органи беа цврсто втемелени во тој Закон од 1956 година. Така, на пример, сите основни принципи на управната постапка, општо прифатени во развиените држави, беа содржани во тој Закон: принципот на законитост, принципот на двостепеност, принципот на правосилност, принципот на ефикасност, принципот на сослушување на странката, принципот на помош на неуката странка, итн. Токму од тие причини, новиот ЗОУП во РМ од 2005 година го рецепираше постојниот концепт вграден во претходниот југословенски Закон, се разбира надоградувајќи го со новини соодветни на потребите на денешното живеење. Така, новиот ЗОУП од 2005 година содржи неколку нови, современи начела начелото на сервисна ориентација на управата, начелото на итност, начелото на одговорност. Исто така, со ЗОУП од 2005 година беа доуредени некои проблеми кои го отежнуваа ефикасното функционирање на администрацијата. Тука, пред сé, мислам на проблемот со доставата (доставување документи) на граѓаните, кој сега е детално и прецизно уреден. Сепак, со оглед на фактот што ЗОРОДУ во себе содржи бројни празнини, прашањата кои со овој Закон не се уредени предизвикуваат проблем кој се рефлектира и врз имплементацијата на ЗОУП. Од една страна, согласно со ЗОУП, жалбата претставува редовно правно средство во управната постапка, но од друга страна, во огромен број практични случаи таа е неупотреблива за граѓаните заради непостоењето на повисок, второстепен орган кој би одлучувал по неа. Недореченоста во поглед на ова прашање оставено во ЗОРОДУ, закондавецот се обидел да ја реши во 2000 година преку одредбите во Законот за Владата на РМ, во кој се утврдува формирање на второстепени владини комисии надлежни за одлучување по жалбите на граѓаните, против првостепените акти на највисоките управни органи министерствата. Ваквите законски решенија овозможуваат состојба на надградување на куќа која нема цврсти темели, или градење 29

на куќата од кровот па надолу. Граѓаните се вртат во еден процедурален лавиринт, а остварувањето на, со Уставот и закон загарантираните права во рамките на управната постапка, во народниот говорен јазик се нарекува: кадија те тужи, кадија те суди. Истите административци кои го подготвиле првостепеното решение, учествуваат во работата на т.н. второстепена владина комисија, заедно со високи политички функционери (министри и заменици-министри, членови на Владата), со што целосно се руши принципот на стручност и компетентност кога за стручни, управни, прашања поврзани со остварувањето на конкретни права и правни интереси на граѓаните, одлучуваат политичари. Второ прашање од огромен интерес за регулирање на односите помеѓу граѓаните и државата е прашањето за молчењето на администрацијата. Основното правило прифатено во нашиот систем на управно-правна заштита на граѓаните е дека неодговарањето на барањето на граѓанин во рок определен со закон од страна на администрацијата претставува одбивање на таквото барање. Во такви случаи, граѓаните имаат право на жалба до повисокиот орган, односно тужба, за поведување на управен спор. Бидејќи реформата на јавната администрација последниве години во РМ покрај нужност, стана и мода, во 2008 година беа направени измени на ЗУП кои од страна на актуелната Влада беа презентирани како голема реформа на која ѝ беше даден дури и назив регулаторна гилотина. Новината се состои во тоа што во измените од 2008 година е кажано дека молчењето на администрацијата ќе претставува одобрување на барањето на граѓаните, но по исполнување на бројни, и во практиката, неостварливи услови. Од тогаш, па наваму, во практиката, значи во реалноста, ниту еден граѓанин во државата се нема здобиено со ниту еден вид право, гарантирано со закон или Устав, преку молчење на администрацијата. Иако убаво звучи, совршено е јасно дека ниту еден граѓанин, во ниту една држава не може да изгради куќа, да добие патна исправа, да започне вршење на некоја дејност, да набави оружје, да ја добие паричната помош, стипендијата, и слично, без за тоа да има дозвола, лиценца, со еден збор решение издадено во писмена форма од страна на надлежниот државен орган. Што се однесува до Законот за управни спорови, тој за првпат е донесен во РМ во 2006 година. И овој Закон, исто како и ЗОУП, го продолжи концептот за постапката за водење на управни спорови втемелен во нашиот правен систем со Сојузниот закон за управни спорови од времето на СФРЈ, донесен во 70-тите години на минатиот век. Сепак, Законот од 2006 година, внесе една тектонска промена во македонскиот судски систем, со установувањето на Управен суд, како суд специјализиран за решавањето на споровите на граѓаните по однос на решенијата издадени од државните органи. 30

И тука, при имплементација на Законот се појавуваат бројни проблеми. Првенствено, проблематично е прашањето на правото на жалба против одлуките на Управниот суд. Дел од правните мислители во државава нив ги сметаат како првостепени одлуки, но дел од нив сметаат дека станува збор за трет степен на заштита, имајќи ги предвид двете постапки кои на управниот спор му претходат во рамките на самата управа. Со ЗУС ова прашање не е решено, а постои насушна потреба како за граѓаните, така и за државните органи чии конкретни управни акти се предмет на спорот, но и за самиот Управен суд, ова прашање да се реши што е можно побргу. Организацијата на Управниот суд, како и неговите проширени надлежности кои реално го оптоваруваат постојниот состав на судот и во голема мера влијаат врз неговата ажурност и ефикасност, претставуваат, исто така, проблеми со кои секојдневно се среќаваме. За надминување на вечниот јаз помеѓу државата и граѓаните, последниве неколку години се прават бројни обиди за приближување на институциите до граѓаните, со цел тие да бидат третирани како вистински клиенти или корисници на услуги од државните институции. Во таа смисла, донесени се неколку значајни закони: Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер, Законот за заштита на лични податоци, Законот за постапување по претставки и предлози, и други. Ова се нови законски текстови, чија содржина целосно соодветствува со стандардите воспоставени од ЕУ и тие сите имаат свој правен основ во Уставот на РМ. Но, сепак, целосната имплементација на овие закони е оневозможена или отежната, повторно заради пропустите содржани во ЗОРОДУ. Така, на пример, има бројни правила со кои се уредува целата постапка за реализација на правото за слободен пристап до информации од јавен карактер, а целата таа процедура би можела да биде заменета со едноставно приклучување на Интернет од страна на граѓаните, доколку во ЗОРОДУ би постоела законска обврска сите подзаконски акти, извешати, систематизацијата на работните места, плановите, програмите, па дури и конкретните управни акти донесени од нив, органите на државна управа да ги објавуваат на своите веб страници. Понатаму, постојат безброј државни органи, агенции, дирекции и слично, востановени со посебни материјални прописи (закони), чиј број не го знаат ниту врвни правници во државава, а камоли просечните граѓани, наместо сите тие органи да го најдат своето место во еден единствен системски закон ЗОРОДУ. Надлежноста и делокругот на работа на министрите, како шефови на ресори, а особено надлежноста и деолокругот на работа на категоријата функционери измислена само за македонски потреби заменици-министри, само делумно, или воопшто, не е уредена со ЗОРОДУ. Преклопувањето на надлежностите помеѓу два, три и повеќе ресори, исто така, е појава 31

која го отежнува ефикасното работење на админстрацијата, а треба да биде регулирана токму со ЗОРОДУ. На крајот, дисперзијата на функциите на министерот врз раководните државни службеници, ниту е спомената, ниту е регулирана со овој Закон, па така, граѓаните на РМ се доведени во ситуација, речиси за секој нивен проблем, или прашање од нивен интерес, непосредно да одлучуваат владините министри. Функционалната децентрализација, односно пренесувањето на надлежностите од министерствата како државни органи врз стручни агенции и нивни тела, е уште едно клучно прашање кое треба да се уреди со ЗОРОДУ. Како заклучок од целото мое излагање, би можела да изнесам дека Република Македонија има солидна правна основа за спроведување на една темелна реформа на државната и јавната администрација во правец на нејзино приближување кон граѓаните, но таа мора да започне од основниот законски текст, за да може да доведе до вистинска имплементација на измените. За оваа цел, потребно е, пред сé, постоење на цврста политичка волја, но и стручност и знаење. Затоа, обуките на државните службеници и, воопшто, на целата јавна администрација, претставуваат прашање од исклучителна важност за подобрување на квалитетот на услугите што државата им ги нуди на своите граѓани, а за кое македонските надлежни институции не посветуваат доволно внимание и средства. 32

Д-р Герд Хајнрих Кемпер Претседател на Вишиот управен суд во Магдебург, во пензија Претседател на Покраинскиот уставен суд на Саксонија Анхалт, во пензија Берлин, Сојузна Република Германија ИСКУСТВА И ПОУКИ ОД ПРОМЕНАТА НА ОДНОСОТ ПОМЕЃУ ГРАЃАНИНОТ И ДРЖАВАТА ВО 20-ГОДИШНАТА ИСТОРИЈА НА ТРАНЗИЦИЈАТА Во Источна Германија, преминот од источен, кон западен правен поредок пред 20 години, се одвиваше на поинаков начин во споредба со останатите поранешни социјалистички држави во Европа. Додека во тие држави исцрпно се дискутираше за начелата на правната држава во либерален и демократски поредок и беа усогласени со правните традиции во соодветните земји, Источна Германија се ориентираше кон Сојузна Република Германија, со која требаше да се обедини што е можно побргу. Само една мала група го застапуваше ставот дека треба да се формира втора либерална германска држава, покрај Сојузна Република Германија. Таков став, и тогаш, и сега, изгледаше вештачки, затоа што постои само една германска нација. Во Демократска Република Германија, транзицијата од еден во друг правен поредок беше воведена уште на почетокот на 1990 година од Народната комора, која беше легитимирана за првпат, а се заврши со обединувањето на Германија, односно со пристапувањето на Демократска Република Германија кон Сојузна Република Германија. Со тоа, Источна Германија го презема правниот поредок на Западна Германија, пред сè, Уставот. Се разбира дека имаше дискусии за преодни одредби, што произлегува и од обемниот Договор за обединување на двете германски држави. Меѓутоа, за начелни прашања веќе не можеше да се дискутира, затоа што ДР Германија се претопи во СР Германија и беше трансформирана во нејзиниот правен поредок. За време на мојата 11-годишна дејност за Вишиот управен суд и за Покраинскиот уставен суд на Саксонија Анхалт, бев сведок на таа транзиција. Во тој контекст, дозволете ми да 33

го објаснам регрутирањето на судиите, структурата за судството и особеностите на судската практика, кои ги забележав. 1. Регрутирање на судии Околноста што ГДР ѝ пристапи на СРГ, која имаше целосно функционален правосуден апарат, имаше за последица што подобноста на тамошните судии беше оценувана од комисии составени од судии и парламентарци. Поаѓајќи од моето искуство, можам да констатирам дека сигнификантно беше што во телата, кои одлучуваа за натамошната дејност на источните судии, левоориентираните членови на комисијата одлучуваа поригорозно, веројатно поради сеќавањето што судиите од националсоцијалистичкиот период по завршување на Втората светска војна биле многу слабо испитувани. Од друга страна, конзервативните членови на комисијата гласаа поконзервативно, т.е. за нивно задржување. Како замена за источните судии во заминување, многу судии од Западна Германија беа делегирани во Источна Германија. Процентот на судии со западно потекло се разликуваше од покраина, до покраина и зависеше од видот на судот. Со оглед на близината до западната покраина Долна Саксонија, во Саксонија Анхалт процентот на западни судии беше многу висок. Во кривичното и парничното судство изнесуваше околу 60%, а во управното судство дури 95%. Причина за тоа е што во ГДР пред обединувањето, речиси, и не постоело управно судство. Подоцна, источната и западната квота веќе не играше улога при регрутирањето на судиите, а разликите сè повеќе се изедначија. Младите кандидати за судии студирале право на универзитети во Западна или Источна Германија, доаѓаат од Саксонија Анхалт или други покраини. Уште на крајот од 90-тите години кај нас се пријавуваа кандидати кои неколку години пред обединувањето на Германија се запишале на правен факултет, затоа што биле политички подобни, па заминале на задолжителна четиригодишна воена служба како професионални офицери во источногерманската Народна армија, за по обединувањето да студираат западно право. Нивното политичко минато не играше никаква улога при вработувањето. 34

2. Формирање на управно судство Работната група за формирање на управното судство во Саксонија, која беше испратена од Запад уште пред обединувањето, се трудеше при основањето на управните судови, кои дотогаш не постоеле, да изоди нови патишта. Меѓутоа, во стварноста, можностите за сосема ново обликување беа само теоретски. Освен ограничените технички и просторни можности, постоеја и правни рамковни услови, кои не даваа многу простор за иновација. Со Договорот за обединување, Законот за судовите и Законот за управните судови станаа обврзувачко право. На тој начин, начелно беше предвидено тристепено управно судство. Со оглед на територијалната пространост на Покраината, беа напуштени првичните размислувања за основање на само еден првостепен управен суд. И планот за спојување на Вишиот управен суд со друг виш суд на друга покраина, како што тоа подоцна го сторија Берлин и Бранденбург, беше напуштен со оглед на чувството на самостојност на Покраината Саксонија Анхалт. 3. Особености на судската практика Судската практика на управните судови започна многу бавно. Причина за тоа не беше послушноста на граѓаните кон државата, туку околноста што управните судови најчесто не им беа познати на граѓаните, а имаше и недостиг од соодветни адвокати за застапување на интересите на граѓаните. Најголем дел од одлуките на овие судови се однесуваа на барања на општините, на пример, за финансиско учество на граѓаните за отстранување на отпадните води или партиципација во градењето на нови улици и патишта. Такви средства граѓаните претходно не плаќале во ГДР. Од таа причина, за нив било незамисливо да плаќаат за јавни установи. Бидејќи правилниците за плаќање такси на општините честопати имаа пропусти, тужбите од овој вид прво биле успешни, меѓутоа гледано подолгорочно, граѓаните не биле поштедени од плаќање на средствата. Други важни причини за поднесување тужби беа од областа на имотното право, на денационализацијата на имотот што бил конфискуван од ГДР и негово враќање на сопствениците. Заради забрзување на постапката, за овие предмети постоеше право на жалба директно кај Сојузниот управен суд, така што ние на Вишиот управен суд многу малку се занимававме со тие прашања. Меѓутоа, интензивно се занимававме со враќање на земјиштето на поранешните 35

сопственици, што било присоединето кон земјоделските производствени задруги (колхози). Тоа беше посебно тешко во случаи кога земјоделските задруги граделе куќи на земјиште што сега треба да му се врати на сопственикот. Бидејќи според западното правно сфаќање сопственоста на куќата и сопственоста на земјиштето мора да се совпаѓаат, за решавање на вакви случаи беше потребно повеќе отколку само познавање на правото. Не е лесно да се одговори на прашањето каков углед ужива правосудството по обединувањето по 1989 г. Со увозот на судии од западот, вистина, беа донесени стручни и верзирани правници во источните покраини. Меѓутоа, населението тој увоз од западот го оцени како туѓо тело, впрочем, исто како и старите судии со нивната идеологија. Освен тоа, големите очекувања од правосудството не можеле целосно да се исполнат, па затоа таа околност ја поттикна поборничката за граѓански права, Бербел Болеј, на следнава изјава: Сакавме правда, а добивме правна држава. Со оваа реченица се изразува разочарување, но и неразбирање за законскиот, а со тоа и за демократски легитимираниот правен поредок и неговата задолжителна контрола исклучително од страна на судовите, но и неразбирање за важното начело на правна сигурност, а освен тоа и по малку ароганција во смисла на следново: Правда е само она што ние сметаме дека е. Прифаќањето на правосудството се поттикнува со уреден распит на засегнатите, балансирани понуди за спогодување со кои ќе се создаде правен мир, изрекување на разумни пресуди, но и учество на судии-поротници, кои се избираат во општините и окрузите и имаат исто право на глас. Тие, најчесто, во своите бази објаснуваат како се донесуваат судските одлуки, колку време и труд се потребни и колку може да биде тешко да се расветли предметот и да се дојде до правото. Гледано во целина, сметам дека транзицијата на правниот поредок во Источна Германија во однос на граѓанинот кон државата во последниве 20 години, беше успешна. 36

Д-р Војчек Симичек Судија во Врховниот управен суд во Република Чешка Прага Брно, Чешка Република МЕНУВАЊЕ НА ПРАВНИОТ ОДНОС ПОМЕЃУ ГРАЃАНИНОТ И ДРЖАВАТА ЧЕШКИ ИСКУСТВА 1. За разлика од германските колеги, во Чехословачка не беше можно да се потпреме врз увезени правници (посебно судии). Затоа, целокупниот процес на транзиција се наоѓаше исклучително во рацете на оние кои израснаа уште во времето на комунизмот. Поради низа причини, сметам дека ова, едновремено, е и предност и недостаток: од стручен аспект гледано, беше недостаток, бидејќи поради незнаење и неискуство беа направени низа пропусти. Предноста се состоеше во поглед на автентичноста и легитимноста при справувањето со минатото. 2. На почетокот на деведесеттите години во правосудството се појави еден голем пропуст со кој сé уште се справуваме: законодавецот најпрво значително ги зголеми хонорарите во приватниот сектор (посебно адвокатската тарифа) и дури потоа ги зголеми платите на судиите. Ова имаше за последица што веднаш во 1990 година и во 1991 год. многу добри, а посебно млади судии, го напуштија судството. Тие не беа заменети со правници од Правниот факултет, кои не беа од редовите на најдобрите, туку, пред сé, од многу неугледни, како стручно гледано, така и професионално слаби службеници и адвокати на претпријатија од средната и највозрасната генерација. Подоцна, кога работата во правосудството општествено и финансиски се стекна со углед и признание, за жал веќе беа заземени практично сите места во правосудството и на тој начин смената на генерациите значително беше стопирана. 3. Многу позитивна улога во Чешка играше Уставниот суд, кој го именуваше тогашниот претседател Вацлав Хавел, во 1993 година, на еден исклучително успешен начин. Овој Суд од 15 членови, беше составен од некогашни политички затвореници, емигранти, како и многу добри, 37

професионално успешни судии и адвокати со импресивно практично искуство. Овој хармоничен состав беше добар како од гледна точка на неговиот легитимитет, така особено и од моќта на уверливост на одлуките. Овие судии, всушност, не можеа, едноставно, да бидат компромитирани како лица со комунистичко искуство. Бездруго, не претставува случајност што меѓу сите државни органи токму Уставниот суд во текот на 90-тите години суверено уживаше најголема доверба во јавноста. 4. Едновремено, сé до средината на 90-тите години беше познато, дека овој Суд парадоксално наидуваше на големи проблеми кај другите судови, иако одлуките на Уставниот суд во јавноста беа оценувани исклучително позитивно. Во некои случаи, судовите јавно не ги почитуваа одлуките на Уставниот суд, а новинарите пишуваа користејќи ја хиперболата за војна на судовите. Од денешна гледна точка можам да кажам дека оваа војна веќе е завршена и тоа со апсолутна победа на Уставниот суд. Неговите одлуки, денес, целосно и сосема се почитуваат од судовите, овие судови работат со нив и упатуваат на нив. Во оваа насока, повеќе постои еден друг проблем: немањето единство во правната пракса на Уставниот суд, при што судовите често не знаат кои од контроверзните мислења на Уставниот суд е релевантен. Меѓутоа, ова претставува тема за себе, на која овде и денес нема да се осврнеме. 5. За прифаќањето на Уставниот суд кај останатите судови посебно голема улога играше околноста што сите одлуки на судовите при Уставниот суд можат да се испитаат преку уставна жалба. Ова има практично значење бидејќи никој судија свесно не одлучува против правното мислење на Уставниот суд. Конечно, тој знае дека против неговата одлука може да се поднесе уставна жалба, а Уставниот суд, со сета веројатност, ќе ја укине одлуката. На тој начин, за судиите не само што се јавува дополнителна работа, туку со тоа доаѓа и до загуба на престижот меѓу стручната публика. 6. Најголемата заслуга на Уставниот суд во Чешка ја гледам во тоа што сосема јасно, и како прво, ја отфрли идејата за колективизам. Оваа идеја беше во основата на целокупното правосудство. Чешкиот Уставен суд се дистанцираше од теоријата на општото добро и општата волја на заедницата на Жан Жак Русо. Како спротивност на тоа, ја ревитализираше теоријата на општествениот договор во смисла на јасно давање приоритет на поединецот пред државата. Оваа идеја за приоритет (примат) на поединецот пред државата претставуваше водечки принцип, со кој Уставниот суд одлучуваше за конкретни различни случаи од процеси на реституација, преку регулативи за станбени кирии, па сé до враќање на државјанство кое било одземено во времето на комунизмот, кривични случаи, како и даночно-правни предмети. 38

7. Со тоа, Уставниот суд создаде услови за настанување на полноправно управно судство. До тоа дојде, сепак, дури после десет години по стапувањето на сила на Уставот, т.е. дури на 1. јануари 2003 година. Токму во управното судство го гледам другиот суштински чекор кон јакнењето на поединецот пред државата. Во моментот, исклучително многу се зголемува бројот на дејствата пред органите на јавната власт, кои можат да бидат испитани од страна на управните судови. Сега не само што е можно практично против сите одлуки, кои се погодни да навлезат во правната сфера на тужителот, судски да се преземат мерки, туку сега граѓанинот може и судски да се одбрани доколку не дејствуваат управните служби, како и против нејзините други мерки, т.е. против неформализирани, фактички дејства. Во правната пракса има и случаи кога управните судови, на пример, ја одложиле и одлуката на претседателот на Владата или Парламентот. Импресивно е тоа што за управните судови, практично апсолутната управно-судска предност на управните служби повторно да одлучуваат, при спроведување на јавната власт во услови на правна држава, не е дозволено самоволие. За деталите упатувам на мојот реферат одржан минатиот октомври, овде, во Скопје. 8. За тоа дека во последните 20 години позицијата на правосудството во Чешка се измени, би сакал со задоволство да го изнесам актуелниот и сигурно најубедлив практичен доказ. Имено, Уставниот суд пред неполн месец го укина Уставниот закон, во кој легислативниот период на Парламентот беше скусен за осум месеци, (изборите требаше да се одржат утре и задутре на 9. и 10. октомври 2009 година). Уставниот суд го стори ова неполн месец пред планираниот изборен термин и така, предизвика огромно негодување на политичката сцена, па затоа не беше почитувана оваа одлука и заради тоа парламентарните избори ќе се одржат во текот на редовниот термин (јуни 2010 година). И во овој случај, аргументите на Уставниот суд се потпираат врз нивната идеја за разликата меѓу моќта која конституира и која е конституирана. Оттаму резултира тоа што не еднаш уставното мнозинство на пратеници и сенатори може да го скрши т.н. материјално јадро на Уставот. Искрено кажано, вакво нешто воопшто не можеше ни да се замисли во втората половина на 90-тите години. 39

40

М-р Александар Љ. Спасов Асистент на Правниот факултет Јустинијан Први Универзитет Св. Кирил и Методиј Скопје, Република Македонија РЕЗИМЕ НА ДИСКУСИЈАТА НА ТЕМА: ДРЖАВНАТА НЕПРАВДА КОН ГРАЃАНИТЕ ЗА ВРЕМЕ НА СОЦИЈАЛИСТИЧКОТО ВЛАДЕЕЊЕ Темата на вториот панел: Државната неправда кон граѓаните за време на социјалистичкото владеење беше посветена на процесите на лустрација - 20 години по падот на комунизмот и демократската транзиција на поранешните Источноевропски и Југоисточноевропски социјалистички општества и држави. Дискусијата кон темата беше исклучително интензивна, со одредени спротивставени мислења и повеќе контроверзи. Гости-панелисти беа г. Суад Мисини од НВО, Центар за истражување на цивилното општество, од Република Македонија, проф. д-р Војчек Симичек, професор на Правниот факултет во Брно и судија во Врховниот управен суд на Чешката Република и г. Јенс Хитман од Државната фондација за лустрација на неправдата сторена од државата за време на социјалистичкиот режим, од СР Германија. Покрај панелистите, учество во расправата земаа и: претставници на граѓанскиот сектор, политичари, претставници на академската заедница, како и сите членови на Државната комисија за верификација на фактите (понатаму означена како Државна комисија за лустрација) од Република Македонија. Темата на вториот панел случајно се совпадна со повторното отворање на дебатата за лустрацијата во Република Македонија. Дебатата беше отворена поради две главни причини. Првата причина беше што една година откако беше изгласан Законот за лустрација од страна на Собранието на Република Македонија (официјален назив на законот е Закон за определување дополнителен услов за вршење јавна функција, Сл. весник на РМ од 14/08), беше основана и започна со својата работа Комисијата за лустрација (официјално: Комисија за верификација на фактите). Втората причина беше скорешната јавна расправа организирана од Уставниот суд на 41

Република Македонија којашто следеше по Иницијативата за оценка на уставноста на Законот за лустрација. Во секој случај, овој панел не претставуваше само дополнување на актуелната политичка дискусија во Македонија. Темата и дебатата беа замислени да послужат како експертски придонес кон општата дебата за демократската транзиција во општеството и како размена на искуства со претставници од земји кои многу порано започнаа со лустрацијата од Македонија и се понапредни во примената на овој процес. Клучен момент на панелот беше не толку историјата на неправдата во поранешните комунистички/социјалистички општества, туку многу повеќе третманот на минатото и неправдата за време на дваесетгодишната транзиција. По проследувањето на излагањата на панелистите и дискусијата која следеше, се издвоија три дилеми (предизвици) при примената на Законот за лустрација. Првиот предизвик се политичките проблеми кои (може) да се појават за време на примената на Законот, вториот предизвик се правните дилеми и третиот предизвик се техничките тешкотии при примената на Законот. Главен политички проблем(и) во македонското општество кој може да влијае врз ефикасната и правичната примена на Законот за лустрација е демократскиот дефицит (слабости) на македонската демократија (проблеми со заштитата на човековите права и слободи, недостаток на политичка толеранција, слаб политички дијалог, итн.). Оттаму, главна задача на Комисијата за лустрација и на државните органи не е да создадат атмосфера на одмаздничка правда и политички поделби и со тоа да создадат нови жртви (т.н. жртви на жртвите ), туку да обезбедат фер преразгледување на работата на соработниците на тајната полиција (државната безбедност) и да им овозможат морална сатисфакција на жртвите на режимот. Исто така, особено е важно да се пронајдат вистинските жртви на режимот (а не единствено самопрогласените) имајќи во предвид дека Република Македонија започна со процесот на лустрација со 18- годишно задоцнување. Клучниот правен проблем е уставноста на Законот за лустрација. Уставноста беше, и е оспорувана од еминентни експерти, политичари од опозицијата, како и претставници на цивилниот сектор. Овој проблем се појави од повеќе причини: прво, прашањето на легалноста (законитоста) - работата на соработниците била легална и охрабрувана од поранешниот режим. Главното прашање е дали овој, на некој начин ретроактивен закон, всушност, создава правна несигурност која е спротивна со демократскиот правен поредок? Второто прашање е дилемата за тоа кој треба 42

да го применува Законот - Државната комисија која е дел од извршната власт, или редовното судство? Доколку Комисијата е надлежна да го применува Законот (како што е предвидено во македонскиот закон), тогаш заштитата на презумпцијата на невиноста е огромен предизвик. Следно прашање е кој треба да биде лустриран - само тие кои се носители на функции во политичките институции, или и универзитетски професори, стопанственици, активисти во цивилниот сектор, итн. Техничките проблеми при примената на Законот доаѓаат оттаму што Македонија нема искуство во овој вид на постапки и особено фактот дека има недостаток на обучени поединци кои професионално ќе работат во Комисијата. Следен технички проблем кој е тесно поврзан со правната и политичката контроверзност на целиот проект е релевантноста на архивите на тајната полиција после 18 години транзиција. Имено, овие архиви се единствениот доказ дали некој бил, или не бил соработник, а тие останаа (и се) во рацете на полицијата (Министерството за внатрешни работи). Никој не може да биде сигурен дека дел од тие архиви не е уништен или фалсификуван после толку многу години. Крајниот заклучок на дебатата беше дека процесот на лустрација треба да биде применет многу внимателно имајќи ги предвид сите погоре споменати проблеми и предизвици. Панелистите и останатите учесници, исто така, заклучија дека панелот ги исполни очекувањата. Членовите на Комисијата за верификација на фактите, исто така, им предложија на организаторите да продолжат да поддржуваат ваков вид на дебати и ја искажаа својата подготвеност да соработуваат при нивното планирање и организирање. 43

44

Д-р Војчек Симичек Судија на Врховниот управен суд во Република Чешка Прага Брно, Чешка Република НАДОМЕСТУВАЊЕ ЗА НЕПРАВДАТА ОД ДРЖАВАТА НАПРАВЕНА ВРЗ НЕЈЗИНИТЕ ГРАЃАНИ ВО ТЕКОТ НА СОЦИЈАЛИСТИЧКОТО ВЛАДЕЕЊЕ ОД 20-ТИТЕ ГОДИНИ НА ИСТОРИЈАТА НА ТРАНЗИЦИЈАТА ПРИМЕР ЧЕШКА 1. Кон крајот на 1989 година и на почетокот на 1990 година беше дискутирано прашањето за правниот континуитет со комунистичкото право. Политичката елита го следеше концептот на континуитет на правосудството. Уставниот суд го дефинираше овој концепт мошне презицно (пресуда Pl. ÚS 19/1993, во: www.nalus.usoud.cz), така што нашиот нов Устав не почива врз неутралност на вредностите. Таа значи дека го признава принципот на легалитет како составен дел на целокупниот концепт, кое го врзува за формалниот легалитет не само позитивното право, туку и објаснувањето и примената на правните норми ги подредува на нивната содржинскоматеријална смисла. Тоа, исто така, важи и при континуитетот со старото право и вредносен дисконтинуитет со стариот режим. Уставниот суд ја употреби споредбата, како да истураш пресно вино во стари буриња. 2. Принципот на формалниот континуитет со комунистичкото право предизвика, се разбира, низа јавни неправди. Како еден пример меѓу многуте, можам да ја споменам споредбата меѓу некогашните политички затвореници и припадници на државната безбедност, кои денес се пензионери. Припадниците на државната безбедност некогаш ги мачеа политичките затвореници. Бидејќи висината на пензијата принципиелно се ориентира според приходите на примателот, некогашните полицајци често имаат двојно поголема пензија споредено со нивните жртви, бидејќи пред да настапи новиот систем тие ги имаа најдобро платените функции. Тука, сепак, мораме да бидеме свесни дека правосудството не може да ги надмине сите неправди кои постојат во 45

општеството. Затоа, законодавецот се грижи неправдата барем да ја ублажи со различни финансиски додатоци кои им се даваат на политички прогонетите лица. 3. Тажен е фактот што во Република Чешка вистинско казнување на лицата кои од 1948 1989 година направиле кривични дела и според тогаш важечките кривични норми, никогаш не се случи. Законодавецот, иако во 1993 година ја изрази волјата да ги казни тие кривични дела (Закон бр. 198/1993 Slg. за противзаконитост на комунистичкиот режим и за отпорот против него), бидејќи утврди дека времето од 25. февруари 1948 година до 29. декември 1989 година не се смета во периодот на застарување, ако од политички причини тие не можат да се спојат со основните принципи на правосудството на една демократска држава, и ако не уследила правосилна пресуда со казна или ослободителна пресуда, тој го минимизира бројот на поднесените приговори за застарување во кривичните предмети (и Уставниот суд дојде до заклучокот дека оваа регулатива не е ретроактивна). И покрај тоа, праксата покажа дека полицајците, адвокатите, како и судиите не се подготвени да ги казнат овие случаи. Кривично-правни пресуди во Чешка се случија само во многу ретки случаи. 4. Ограничениот пристап на лицата кои соработувале со комунистичкиот режим на државната безбедност има две значења: (1.) казнена и (2.) заштитна. Прво, станува збор за одредена форма на казнување на угледни лица од изминатиот режим. Натаму, станува збор за манифестирање на демократијата која се заштитува, демократската држава се заштитува од самозагрозување од компромитирани лица и лица кои можат да бидат уценувани, кои често имаат и многу опасни контакти во странство. 5. Факт е дека Република Чешка (па ни во Чехословачка) никогаш не создала правни препреки за пристап на лицата поврзани со комунистичкиот режим во приватниот сектор. Праксата покажа дека токму овие лица во голема мера земале учество во кражбите на државните претпријатија и посебно во поткопувањето на банките. (За жал, поимот поткопување е вториот најзначаен збор после зборот робот на писателот Карл Чапек, кој го измислија Чесите. Во пракса, тоа значи одземање туѓ имот врз сопствен трошок со примена на многу различни методи). 6. Процесот на спречување на лицата кои биле поврзани со комунистичкиот режим да имаат пристап кон државните служби, мора да се подели во повеќе модел-методи: (1.) фактичен, правно нерегулирано заминување на овие лица од државните служби овде посебно мислам на 1990 година, кога најголемиот број компромитирани наставници под притисок на студентите доброволно ги напуштаа факултетите, кога новоназначени министри го напуштаа комунистичкото 46

водство на министерствата, кога низа судии и адвокати под притисок на јавноста преминаа во приватниот сектор, итн. (2.) Најзначајниот основен елемент врз чија основа комунистичката елита беше спречена да ги продолжи своите активности во јавните служби беше Законот за лустрација (Закон бр. 451/1991 Slg.). 7. Логиката на Законот за лустрација се заснова врз тоа дека една одредена група јавни функции (управни служби, судии, јавни претставници, јавно-правни медиуми, војска, полиција) утврдува негативен доказ за лустрација како услов за извршување на овие надлежности. Оттаму, можеме да говориме за група од заштитени функции. Во врска со тоа, треба да се каже дека станува исклучително збор за раководни функции, т.е. не важи за функциите на регуларните референти. Затоа, познати се многу случаи во кои бил заобиколен Законот за лустрација, на тој начин што, на пример, едно лице, кое не ги исполнува условите од Законот за лустрација, иако било избрано на функција на раководител на оддел, оваа функција ја извршувало неколку години како резултат на обично одобрение. Наспроти тоа, интересно е дека Законот во заштитените функции не ги вбројува избраните функции во застапувачките органи, па дури не ниту на целото државно ниво (за разлика од Полска и Литванија). Негативен лустрациски доказ не смее да му се додели на оној кој пред 1990 година извршувал некоја сомнителна функција, т.е. доколку работел како: Припадник на државната безбедност, Ако во документите на државната безбедност бил регистриран како вработен, Ако бил повисок функционер на Комунистичката партија на Чехословачка, Ако бил припадник на Народната милиција, т.е. на вооружените органи на Комунистичката партија. 8. Овој Закон најпрво бил ограничен на пет години (до крајот на 1996 год.). Подоцна била утврдена важност до крајот на 2000 година, а во моментот, временската важност повеќе не е ограничена. 9. Уставниот суд веќе двапати се занимава со уставноста на Законот за лустрација (првиот пат овој Закон уште беше федерален закон, тоа значи Закон на Чехословачка, а подоцна стана чешки Закон). Во обата случаи дојде до заклучокот дека овој Закон не е во колизија со Уставот. Меѓутоа, факт е дека аргументацијата на Уставниот суд во овие одлуки на повеќе места 47

беше многу проблематична: еден од одлучувачките аргументи на федералниот Уставен суд во 1992 година беше, на пример, временското ограничување на Законот за лустрација, додека чешкиот Уставен закон од 2000 година не го сметаше ова временско ограничување како одлучувачки фактор. 10. Најголемите проблеми при проценката на Законот за лустрација се: Временското ограничување, кое денес повеќе не постои, Паушалноста (колективна вина) на Законот, што не ги зема предвид конкретните околности на случајот, Претпоставката за вина која е аплицирана во овој Закон на местото на вообичаената претпоставка за невиност, Примената за Законот се потпира врз неверодостојна основа особено врз архивите на државната безбедност. Последица од тоа е што засегнатите лица практично биле успешни во сите случаи, ако позитивниот лустрациски доказ бил ставен под сомнеж пред судот. Во нивен прилог некогашните припадници на државната безбедност даваат изјави и најголемиот број архивски акти беа уништени од државната безбедност уште во текот на ноември 1989 година (шкартирање). Од тоа страда, се разбира, легитимноста и веродостојноста на целокупниот процес на лустрација. 11. Завршен дел: Во Република Чешка не се случи вистински процес на казнување на кривичните дела сторени во текот на комунистичкиот период. Од друга страна, голем практичен ефект имаше објавувањето на кривичните дела на комунизмот, што во јавноста наиде на голем одек. Законот за лустрација јас го проценувам, најпосле, како позитивна мерка, која барем малку придонесува кон легитимноста и ефективноста во процесот на транзиција. За ова позитивно вреднување, сепак, препорачувам (согласно правосудната пракса на Европскиот суд за човекови права) придржување кон следните чекори: - Законот за лустрација треба исклучително да се однесува на функциите во јавниот сектор, но не и на функциите во приватниот сектор, 48

- Законот за лустрација би требало да стапи на сила веднаш по падот на комунистичкиот тоталитет. Неговата легитимност произлегува, всушност, во голема мера, од таму што станува збор за итно и ефикасно решение. Колку подоцна се примени Законот за лустрација, толку повеќе се намалува легитимноста и, наспроти тоа, се зголемува опасноста дека ќе биде осомничен од страна на новата политичка елита и ќе биде злоупотребен од страна на одредени групи лица. - Судското испитување на конкретната примена на Законот за лустрација неминовно мора да биде гарантирано. Само така може паушалната примена да се исклучи и во случаите кај кои оваа примена, очигледно, била неправедна (отстранување на несоодветната суровост на Законот). Законот за лустрација како привремена мерка би требало да се замени со стандардниот закон за јавниот сектор. Ваков закон постои во Чешка уште од 2002 година, но сепак, стапувањето на сила беше одложено за 2012 година заради големиот товар врз државниот буџет. Во овој закон е утврдено дека физичко лице не може да биде именувано за вршење на јавните служби, за кое, без да се докажува, може да се претпостави дека во својата служба ќе се придржува на демократските принципи на Уставот на Република Чешка и дека својата служба ќе ја извршува одговорно. Ова барање за лојалност во однос на државата сметам дека е сосема вообичаено и легитимно и дека со стапувањето на сила на овој закон нема повеќе да постои оправдана причина за постоење на Законот за лустрација. Доколку за некое лице, како резултат на неговите активности пред 1989 година, постоело сериозно сомневање дека претставува закана за државата, тогаш тоа лице не би требало и по укинувањето на Законот за лустрација да биде именувано за работа во јавниот сектор. Се разбира, денес сé уште не знаеме како овој закон навистина ќе се примени во пракса. 49

50

Д-р Јенс Хитман Сојузна Фондација за обработка на диктатурата на СЕД Берлин, Сојузна Република Германија ОБРАБОТКАТА НА СЕД-ДИКТАТУРАТА ПО 1990 ГОДИНА: НАУКА, ПОЛИТИЧКИ МОРАЛ И ПРАВО По 1990 година, во СР Германија имаше широк општествено- политички консензус во врска со тоа дека дискусиите околу диктатурата на СЕД 3 би морало да се водат многу поинтензивно, отколку што тоа беше случајот во 50-тите години во врска со злосторствата на националсоцијализмот. Едновремено, и до денешен ден можат да се набљудуваат конфликти во однос на двојното диктаторско минато на Германија. Не ретко, сеќавањата во однос на националсоцијализмот и на диктатурата на СЕД се восприемаат како да се наоѓаат во конкуренција. Соодветен компромис предложи историчарот Бернд Фауленбах: Злосторствата на националсоцијализмот не смеат да се релативизираат преку соочувањето со настаните од повоениот период, односно неправдата во повоениот период не смее да се релативизира со укажувањата на злосторствата од националсоцијализмот. Во секој случај, очигледно е дека постои волја во општеството за третирање на темата диктатура на СЕД сé до денешни дни 20 години од мирната револуција и демократските процеси во Германската Демократска Република и тоа во толку многу различни, а сепак меѓусебно силно поврзани подрачја како што се науката, моралот и правото. Така, дојде до еден истражувачки бум не само на универзитетите. Тука беа вклучени голем број актери и институции. Од 1990 година 3 SED-Sozialistische Einheits Partei Deutschlands/СЕД-Социјалистичка партија на единството на Германија-поранешната единствена владејачка партија во Германската Демократска Република (ГДР) со комунистичка (марксистичколенинистичка) идеологија. Од многумина е означена како алатка во рацете на советските окупациони сили во поранешната Источна Германија (заб.уред.). 51

наваму, точно 2.000 научни проекти претставуваат видна потврда за ова. Деветнаесет години по падот на Ѕидот беа направени далеку повеќе истражувања за ГДР, отколку што тоа беше случај во 1964 година, по 19 години истражување на националсоцијализмот. ГДР стана, како што тоа го формулираше бонскиот историчар Ханс-Петер Шварц: Бонанца на историографското истражување на историјата. Обработката на СЕД во никој случај не се ограничи само на науката, иако таа, несомнено, даде значајни импулси во врска со обработката на прашања за моралот. Така, со крајот на револуцијата заврши (премолчувањето) и молкот на жртвите на советскиот режим на опсада и на диктатурата на СЕД, кој на Исток беше стриктно наложен. Политички рехабилитирани и делумно обештетени беа оние кои по 1945 година од политички, социјални или економски причини биле прогонувани од страна на советите. Предуслов за тоа беше отворањето на досиејата. Посебно досиејата на Штази, кои беа достапни од јануари 1992 година и кои овозможија да се идентификуваат лицата кои соработувале со Штази. Жртвите на државната безбедност добија јасна слика за својата лична судбина, а фактот дека општеството на ГДР било управувано од Штази, беше документирано. Сепак, дебатата која посебно во првата половина на 90-тите години беше вака насочена, одмина. Резултатот на тоа беше што структурната одговорност на СЕД за развојот во ГДР во јавната дебата често беше во позадина. Едновремено, во 1992 година стапи на сила Законот за надминување на неправдата од СЕД, кој оттогаш повеќепати беше дополнуван. Но, дури во јуни 2007 година, германскиот Бундестаг одлучи да се воведе специјална пензија за жртвите на диктатурата на СЕД, кои биле затворени подолго од шест месеци и кои пречекоруваат одредена граница на приходи. Критичарите на практикувањето на надминување на неправдата укажуваат дека тоа претставува пример за тоа дека во јавната меморија на обединета Германија жртвите на диктатурата на СЕД се третирани како жртви од втора категорија. Признанието и обесштетувањето за страдањата и неправдите претставува едната страна од правното справување со диктатурата на СЕД, а на другата страна се прашањата за политичките прогонства. Мислата на угледната правничка за граѓански права, Бербел Болеј: Ние сакавме правда, а добивме правна држава, го потенцира неразбирањето, дека некогашните противници или жртви на режимот на СЕД ги спроведоа процесите против членовите на Политбирото преку процеси кои често се одолговлекуваа и преку процеси против усмртувачките стрелици од редовите на граничните трупи на ГДР. 52

Во секој случај, во СР Германија по 1990 година немаше победничко правосудство, како што често се тврди од страна на некогашните СЕД функционери. Токму постапката против некогашниот министер за државна безбедност, Ерих Милке, ги покажува границите на можностите, злосторствата од диктатурата да се казнуваат кривично. Правната држава Сојузна Република Германија пружи отпор кон сите човечки обиди, кои можат да се разберат, јавната неправда да се казни и без законска основа. 53

CIP Каталогизација во публикација Национална и универзитетска библиотека Св.Климент Охридски, Скопје 347.96/.99.047(497.7)(062) 35.071.2(497.7)(062) ПРАВНИОТ однос меѓу граѓанинот и државата во демократско-правната држава / [одговорен уредник на Зборникот Александар Љ. Спасов ; превод и адаптација од македонски на германски и обратно Емина Авдиќ, Зорица Николовска]. Скопје : Фондација Фридрих Еберт, Канцеларија Скопје, 2011. 53 стр. ; 24 см Фусноти кон текстот. Предговор кон публикацијата / Хајнц Богарц : Стр. 7-8 ISBN 978-9989-109-57-7 а) Судство Реформи Македонија Собири б) Јавна администрација - Реформи Македонија Собири COBISS.MK ID 88324362 54