SVEUCILIŠTE U RIJECI EKONOMSKI FAKULTET ŽELJKO PLAVČIĆ PLANIRANJE I PRAĆENJE IZVRŠENJA PRORAČUNA JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE DIPLOMSKI RAD Rijeka, 2014. godine
SVEUCILIŠTE U RIJECI EKONOMSKI FAKULTET PLANIRANJE I PRAĆENJE IZVRŠENJA PRORAČUNA JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE DIPLOMSKI RAD Predmet: MENADŽERSKO RAČUNOVODSTVO Mentor:prof.dr.sc. Davor Vašiček Student(ica): Željko Plavčić Studijski smjer:menadžment JMBAG:0081111176 Rijeka, lipanj 2014.
Sažetak..6 KAZALO 1. Uvod....7 1.1 Problem, predmet i objekt istraživanja... 10 1.2 Radna i pomoćne hipoteze....11 1.3 Svrha i ciljevi istraživanja....11 1.4 Znanstvene metode.....13 1.5 Struktura rada.13 2. Proračun i elementi sustava proračuna....14 2.1. Teorijski i zakonski okvir proračuna..14 2.1.1.Institucionalni i funkcionalni sadržaj javnog sektora...14 2.1.2. Proračun dominantni izvor financiranja javnog sektora..18 2.1.3. Izvori proračunskih prihoda.20 2.2. Proračunsko računovodstvo....22 2.3. Proračunska načela.....23 2.4. Financijsko izvještavanje...24 2.4.1. Eksterni izvještaji lokalne samouprave...27 2.4.2. Interni izvještaji jedinice lokalne samouprave. 29 2.5. Sadržaj proračuna jedinice lokalne samouprave. 30 2.5.1. Smjernice za izradu proračuna JLP(R)S..30 2.5.2. Opći dio proračuna... 32
2.5.3. Posebni dio proračuna.. 32 2.5.4. Plan razvojnih programa..33 3. Planiranje kao upravljačka metoda u sustavu proračuna... 35 3.1. Planiranje proračuna..35 3.2. Donošenje proračuna..40 3.3. Izvršavanje proračuna...41 4. Proračun i izvršenje proračuna Općine Žminj u 2013. godini...42 4.1. Proračun 2013. godine......43 4.2. Izvršenje proračuna 2013.......50 4.3. Analiza proračuna i izvršenja..52 5. Zaključak... 53
LITERATURA.56 POPIS SLIKA.. 58 POPIS TABLICA...58 PRILOZI.59
Sažetak Ovim diplomskim radom analizira se planiranje i izvještavanje proračuna Općine Žminj, a sve u svrhu dokazivanja da se kvalitetnim planiranjem proračuna minimizira potrebno vrijeme i napor te uloženi trud ka kvalitetnom izvršavanju istoga. Izvještavanjem o izvršenju proračuna želi se postići konzistentnost plana te maksimizaciju efekta izvršenja proračuna u svrhu postizanja makro i mikro efekata na lokalnoj razini kao i zadanih ciljeva i programa. Već se duže vrijeme prikazuje potreba infiltriranja menadžmenta kao discipline u redove proračunskog računovodstva, a sve u svrhu kvalitetnijeg raspolaganja i alokacije sredstava iz proračuna koji ne predstavlja ništa drugo nego financijska sredstva poreznih obveznika određene teritorijalne jedinice. Kvalitetnom alokacijom istih, efikasnim funkcioniranjem i kvalitetnim vođenjem jedinice lokalne samouprave teži se decentralizirati upravljanje javnim sredstvima i omogućiti značajniji razvoj jedinica lokalnih samouprava. Veliku ulogu u tom procesu ima i menadžersko računovodstvo koje je upravo u toj funkciji, pogotovo u ovakvim vremenima u kojima je izražena stagnacija i slaba gospodarska inicijativa, a samim time se ograničavaju sredstva koja pritječu u sam proračun jedinice lokalne samouprave. Kvalitetnim planiranjem istih, te racionalnim i efikasnim raspolaganjem i alokacijom sredstava moguće je zadovoljiti sve potrebe društva određenog teritorija. Bitna je i činjenica da je pristupom Republike Hrvatske Europskoj uniji zakonodavstvo je moralo prilagoditi pravnu stečevinu zakonima Europske unije te se sada izrada Proračuna bazira na Strateškim planovima razvoja pojedine općine, te oni predstavljaju najvažniju komponentu u planiranju i izradi Proračuna jedinica lokalne samouprave pošto su u istima navedene aktivnosti koje će se provoditi u narednom trogodišnjem razdoblju.
1. Uvod Uviđajući sve veću potrebu za uključivanjem menadžerskog računovodstva kao discipline u sustav upravljanja jedinicama lokalne samouprave ovim se radom istražuje utjecaj kvalitetnog planiranja na izvršenje proračuna. U obzir je uzeta proračunska godina 2013. koja je po mnogo situacija koje su se dogodile upravo u toj godini interesantna za analizu samog proračuna kao temeljnog dokumenta za funkcioniranje Općine Žminj. Karakteristično je za navedenu godinu održavanje lokalnih izbora te ulazak Republike Hrvatske u Europsku zajednicu. O uvođenju menadžerskog ( upravljačkog ) računovodstva kao jedne od funkcija u javne financije raspravlja se već odavno, no do dana današnjeg nije učinjen veći pomak iako je bilo pokušaja. Na isti problem ukazuju i istaknuti članovi Hrvatske zajednice računovođa i financijskih djelatnika kao i članovi Instituta za javne financije, no većih pomaka nema. Značajnije promjene događaju se prilikom ulaska Republike Hrvatske u Europsku uniju te se Zakonom o proračunu uvedena obveza izrade strateških planova na temelju kojih Vlada Republike Hrvatske 12. srpnja 2012. usvaja Strategiju Vladinih programa temeljem koje Ministarstvo financija donosi Smjernice ekonomske i fiskalne politike na temelju koji pak izrađuje Upute za izradu proračuna dajući jasan uvid u planirane makroekonomske pokazatelje te prihode i rashode. uzimajući u obzir negativne kretnje ekonomskih aktivnosti i nepovoljno makroekonomsko okruženje, a u cilju smanjenja proračunskih rashoda kao udjela u BDP-u, Ministarstvo financija počelo je ranije izrađivati Upute za JLP( R )S, no iste još uvijek nisu ažurne koliko bi trebale biti pri planiranju, sastavljanju, dosljednom izvršavanju te izvještavanju o izvršenju proračuna. Također je uveden i Upitnik o fiskalnoj odgovornosti pomoću kojega se omogućuje samokontrola izvršne vlasti na lokalnoj razini, a putem Izjave o fiskalnoj odgovornosti i preuzimanje odgovornosti za kvalitetno, transparentno i dosljedno raspolaganje javnim sredstvima. No većina pokazatelja još uvijek je negativnih, te se dobiva dojam kako još uvijek nije pronađen adekvatan način upravljanja i kontrole nad alokacijom javnih sredstava jer je većina pokazatelja još uvijek negativna iako se sama metodologija izrade proračuna i financijskih planova nije naročito mijenjala u odnosu na prethodne godine, te se naglasak stavlja na Zakon o fiskalnoj odgovornosti kako bi se konsolidirali i smanjili rashodi. Sama reforma cjelokupnog računovodstvenog sustava nije jednostavna niti ju je 7
moguće preko noći uvesti u JLP(R)S, te ista iziskuje mnogo vremena i truda, te strpljenja. Sukladno tome aktivno se radi i usmjerava kroz primjenu eksternog i internog izvještavanja na implementaciji računovodstva troškova kao podsustava upravljačkog računovodstva. Da bi se dobio kompletni uvid u poslovanje te donijele kvalitetne i pravovremene odluke potrebno je uvesti sveobuhvatni financijsko-informacijski model menadžerskog računovodstva te bržu i kvalitetniju obradu podataka i informacija jer su opravo oni najvažniji faktori u procesu odlučivanja i to ne samo u privatnom, već i u javnom sektoru. Važan faktor u tom pogledu je i rizik koji je različit u javnom i privatnom sektoru upravo radi sustava upravljanja koju se razlikuju. I dok je u privatnom rizik poslovanja definiran kao rizik kapitala, u javnom se sektoru kroz dokapitalizaciju i privatizaciju te korporativni pristup obavljanju djelatnosti javnog sektora sve više ta ista definicija izjednačava ili postaje slična. Funkcija javnog menadžmenta odgovorne su za organizirano i rezultatima usmjereno djelovanje na području opće države s ciljem maksimiziranja učinka i minimiziranjem troškova kao i proračunskog opterećenja. U želji za efikasnijim djelovanjem javna uprava mora smanjiti svoje troškove poslovanja, a pružiti kvalitetniju uslugu, no radi trenutačnog gospodarskog stanja općenito, sve ej veća ograničenost raspoloživih sredstava te je prisutan konstantni rast duga dok s druge strane raste pritisak javnosti na poduzete mjere kao i sve veće javne potrebe. Imajući to u vidu, javni menadžment prisiljen je na smanjenje troškova i povećanje outputa, a tome nije moguće udovoljiti bez uvođenja kvalitetnog računovodstva troškova i upravljačkog računovodstva koji bi se temeljili na pravovremenoj obradi podataka i to ne samo obradi retrogradno već nastalih promjena, već i kvalitetnom projekcijom i planiranjem budućih događaja u čijoj funkciji rezultati te obrade stoje. Upravo razvoj tehnologije i tehnike te informatičkih rješenja ide toj činjenici ususret. Potrebna je reforma proračunskog sustava lokalni jedinica, no za njenu provedbu potrebno je nekoliko faza za koje je prvenstveno potrebno dodatno istražiti stvarni financijski položaj svih lokalnih jedinica. Osnovni problem s reformom jest pretjerana politizacija koja prati svaku novu inicijativu. Ali bez obzira na to, stvaranjem novih ili čak poboljšanjem postojećih rješenja, jačanjem proračuna te stvaranjem snažnih kontrolnih mehanizama kontrole lokalnih jedinica, moguće je pospješiti korištenje javnih sredstava. 8
Da bi se sve navedeno postiglo, uz gore spomenuto, potrebno je također sve sudionike proračunskoga procesa obrazovati kako bi se bolje razumjeli mjere i ciljevi koji će se poduzimati u budućnosti. 9
1.1. Problem, predmet i objekt istraživanja Sve veće potrebe stanovništva dovode u pitanje efikasnost i efektivnost alokacije javnih sredstava u potrebnu javnu infrastrukturu s jedne strane, dok s druge svaka greška učinjena pri pogrešnoj alokaciji sredstava vodi ka novom zaduživanju jedinica lokalne uprave kao i same države. Zbog nedostatne uključenosti računovodstva troškova, menadžerskog računovodstva kao i konstantnog usavršavanja djelatnika JLP(R)S po pitanju istih dolazi upravo do nerazboritih troškova. Veliku ulogu u samom izvršenju ima i planiranje samog proračuna kao početna točka izrade samih proračuna. Te činjenice potakle su da se ustvrdi utjecaj pravovremenog i kvalitetnog planiranja proračuna na kvalitetu izvršenja istoga. U radu se neće razmatrati efikasnost i efektivnost alokacije resursa u pojedine programe, jer se taj vid sastavljanja proračuna prepušta izvršnom tijelu jedinice lokalne uprave koja ga predlaže, predstavnički potvrđuje. Tom mogućnošću dano je izvršnom tijelu da provodi mjere svoje politike u cilju razvoje same jedinice lokalne uprave. Time se stavlja u korelaciju proces planiranja kao upravljačke metode menadžerskog računovodstva i izvršenje samog proračuna kroz kontrolu izvještaja o izvršenju proračuna. 10
1.2. Radna hipoteza i pomoćne hipoteze Novim spoznajama o potrebama stanovnika jedinice lokalne uprave te njihovim kritikama na poduzete mjere izvršne vlasti jedinice lokalne samouprave, kao i sve većim opterećenjima proračuna, ograničenim raspoloživim sredstvima te rastom dugova moguće je razviti implementirati specifične modele računovodstva troškova i upravljačkog računovodstva u cilju kvalitetnijeg planiranja samog proračuna jedinice lokalne uprave u svrhu efikasnijeg i efektivnijeg vođenja iste. Pomoćne hipoteze koje podupiru temeljnu hipotezu su: P.H.1: sustav internog računovodstva u javnom sektoru nije razvijen. P.H.2: izvršenje proračuna JLP(R)S fokusirano je na formalno pravnu ispravnost, dok je efikasnost uporabe javnih prihoda zapostavljena. P.H.3: proces planiranja proračuna JLP(R)S temelji se primarno na unificiranim postupcima što nerijetko ne udovoljava upravljačkim potrebama javnog menadžmenta. 1.3. Svrha i ciljevi istraživanja Svrha i cilj ovog rada su istraživanje i predlaganje adekvatnog rješenja te najboljeg načina za implementaciju računovodstva troškova i menadžerskog računovodstva u sustav upravljanja jedinicom lokalne uprave te kako kvalitetno planiranje kao jedna od metoda upravljačkog računovodstva utječe na izvršenje proračuna, a sve u svrhu zadovoljenja neograničenih potreba lokalnog stanovništva ograničenim raspoloživim resursima proračuna uz minimalno zaduživanje jedinice lokalne uprave. 11
U radu će se odgovoriti na sljedeća pitanja: što je proračun i koje su mu funkcije? Što je lokalna samouprava i njene funkcije? Kako se financiraju jedinice lokalne samouprave? Kako lokalne jedinice planiraju sredstva te izvršenje istih? Koja je uloga računovodstva u procesu planiranja proračuna jedinice lokalne samouprave? Koja je uloga kontrole preko Izvještaja o izvršenju u sustavu proračuna? 12
1.4. Znanstvene metode Pri pisanju ovoga rada korištene su metode sinteze i analize kod izvršenja proračuna jedinice lokalne uprave, metoda deskripcije te metoda intervjuiranja kod planiranja proračuna s nadležnim službenicima u Odsjeku za proračun i financije Općine Žminj. Također se radi kvalitetnije izrade pribjeglo korištenju i sljedećih metoda kao pomoćnih metoda: deduktivna i induktivna metoda, metoda deskripcije, metoda generalizacije i specijalizacije, povijesna metoda, komparativna metoda i empirijska metoda. 1.5. Struktura rada Ovaj rad sastoji se od pet dijelova u kojim se pobliže analizira razvijenost i primjena metoda i postupaka planiranja kao upravljačkog alata, te upravljački nadzor na izvršenje planiranog proračuna. Nakon uvoda obrađuju se temeljni elementi i sustav proračuna u Republici Hrvatskoj te neke od najbitnijih promjena u zakonodavstvu koje regulira i oblikuje sastav proračuna. Potom se analizira uloga planiranja u upravljačkim procesima u javnom sektoru. Aplikativni dio rada sadrži detaljnu analizu Proračuna Općine Žminj za 2013. godinu te način na koji se isti planirao, te se uspoređuje planirano i izvršeno u navedenoj proračunskoj godini. Također se osvrće se na mogućnosti kvalitetnije asimilacije procesa planiranju u sastavljanje proračuna i osvrt na eventualna važnija odstupanja izvršenja proračuna u odnosu na plan. Na kraju rada zaključkom se sintetiziraju prezentirane spoznaje, iznose rezultati i ocjene istraživanja te ukazuje na potvrđenost postavljenih hipoteza. 13
2. Proračun i elementi sustava proračuna 2.1. Teorijski i zakonski okvir proračuna Zakonom o proračunu (NN 132/12) koji uređuje planiranje, izradu, donošenje i izvršavanje proračuna, upravljanje imovinom, upravljanje javnim dugom, zaduživanje i jamstvo države i jedinica lokalne i područne ( regionalne ) samouprave, računovodstvo, proračunski nadzor te druga pitanja vezana uz upravljanje javnim financijama svojim člankom 3. stavkom 46. definira proračun jedinice lokalne i područne ( regionalne) samouprave je akt kojim se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci jedinice lokalne i područne ( regionalne ) samouprave za jednu godinu, u skladu sa zakonom i odlukom donesenom na temelju zakona, a donosi ga njezino predstavničko tijelo. 2.1.1. Institucionalni i funkcionalni sadržaj javnog sektora Iako povijest uvođenja poreza datira još iz srednjega vijeka kada se isti nije nazivao porezom već davanjima i bio je namijenjen za financiranje osvajačkih ratova koje su vodile tadašnje države i zajednice, današnji porezni sustavi imaju sličnu namjenu, a ona se očituje kroz ubiranje poreza i funkcioniranje javnog sektora radi zadovoljavanja javnih potreba koje su temeljne funkcije države. Bitno za javno dobro je i to da nije konkurentno, odnosno uvođenjem novog sudionika, odnosno korisnika tog dobra ne isključuju se prethodni, ali i ne zahtijeva dodatne troškove. Da bi se kvalitetno odradio cijeli posao javni sektor je veoma široki pojam koji ni međunarodno ni hrvatsko zakonodavstvo ne definiraju jednoznačno stoga ga je potrebno definirati. Prema Međunarodnom monetarnom fondu Javni sektor ima podjelu na dva dijela, a to su: opća država i jana nefinancijska i financijska poduzeća i kvazi poduzeća. 14
Slika 1. Podijela Javnog sektora prema MMF-u JAVNI SEKTOR OPĆA DRŽAVA (središnja i lokalna država) - državni subjekti na nacionalnoj razini - državni subjekti na regionalnoj razini - državni subjekti na lokalnoj razini JAVNE USTANOVE I PODUZEĆA JAVNE FINANCIJSKE USTANOVE -monetarni financijski subjekti -nemonetarni javni financijski subjekti JAVNA NEFINANCIJSKA PODUZEĆA Izvor: skripta, Davor Vašićek;2011;EFRI Iz prethodne slike je vidljivo da ukupnošću svih javnih poduzeća i kvazi-poduzeća zajedno sa svim jedinicama opće države čine javni sektor. U radu naglasak će biti na planiranju i izvršenju proračuna državnog subjekta na lokalnoj razini, odnosno općini kao jedinici lokalne uprave, a koja je sastavni dio opće države. Prema Zakonu o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj trenutno u Republici Hrvatskoj postoji 429 općina, 126 gradova, 20 županija i Grad Zagreb. Institucionalni okvir javnog sektora Republike Hrvatske prikazan je slikom 2. 15
Slika 2.: Institucionalni okvir javnog sektora Republike Hrvatske Republika Hrvatska Središnja država Jedinice lokalne područne ( regionalne ) Državni proračun Proračun JLP(R)S Proračunski korisnici 805 korisnika Grad Zagreb Izvanproračunski korisnici (HZZO, HZZ, HZMO, HV, HAC ) 20 županija 126 gradova 429 općina Izvor: skripta, Davor Vašićek;2011;EFRI - mjesni odbori - proračunski korisnici jedinice lokalne uprave - izvanproračunski korisnici Kad se definira što uopće ulazi u javni sektor Republike Hrvatske postavljaju se pitanja čemu uopće služe sve te institucije i koja je njihova zadaća te jesu li opravdana izdvajanja za te institucije, odnosno iskorištavaju li te jedinice rentabilno namijenjena sredstva poreznih obveznika koja se usmjeravaju direktno ili indirektno u proračune istih? Naime, poradi već navedenih razloga nekonkurentnosti potrošnje javnih dobara i nemogućnosti isključivanja pojedinca iz potrošnje javnih dobara javila se potreba osnivanja, a i samim time financiranja javnog sektora, no sve više se javlja mišljenje kako u obrazovnim krugovima tako i u javnosti kako je postoji neefikasnost tržišta javnih dobara koja proizlazi iz činjenice da je pojedinca nemoguće isključiti iz korištenja javnog dobra što znači da neovisno 16
o tome je li pojedinac platio ili nije određenu cijenu za korištenje istih, već je određeno dobro na raspolaganju svima. Naime, neovisno plaća li ga pojedinac ili ne nemoguće ga je isključiti iz konzumacije javnog dobra, npr. nemoguće je isključiti pojedinca da koristi javnu rasvjetu ili prometnicu ukoliko nije platio određena davanja dok je u privatnom sektoru to moguće jer samim neplaćanjem visine cijene određene usluge ili dobra bivate isključeni i niste u mogućnosti koristiti istu/o. Upravo radi monopola u distribuciji i zadovoljavanju javnih potreba javlja se i neefikasna alokacija javnih dobara. Uzevši sve navedeno u obzir, dolazi se do zaključka da javni sektor u bilo kojoj državi obnaša alokacijsku, distribucijsku i stabilizacijsku funkciju. Tako se alokacijska funkcija javnog sektora očituje u procesu alociranja sredstava za namirivanje javnih potreba a koje ne ulaze u funkciju slobodnog tržišta koje kao takvo nije adekvatno za obavljanje navedenog pošto je potrebno da svaki pojedinac uživa jednaki standard i količinu javnog dobra te na isti način. Po distribucijskoj funkciji ulogu javnog sektora očitujemo u aktivnosti prenošenja određenog dohotka s ciljem osiguravanja minimalnog životnog standarda građana određene države. Zadaća stabilizacijske funkcije ogleda se u mogućnosti da se fiskalnom politikom utječe na gospodarsku aktivnost i makroekonomske agregate te samim time i da se utječe na nezaposlenost i inflaciju na određenom području. Ako se sagledavaju sve navedene funkcije javnog sektora, može se zaključiti da isti ima značajnu ulogu u formiranju sveopćeg stanja u društvu, a kako se gore navodi, i jedinice lokalne uprave su dio javnog sektora, odnosno opće države, te samim time znatno utječu putem triju funkcija na kvalitetu života pojedinca u zajednici na određenom teritoriju. 17
2.1.2. Proračun dominantni izvor financiranja javnog sektora Kad se raspravlja o pojmovnom uređenju proračuna u hrvatskom jeziku postoji više tumačenja riječi proračun. Naime, Zakonom o proračunu (NN 132/12) koji uređuje planiranje, izradu, donošenje i izvršavanje proračuna, upravljanje imovinom, upravljanje javnim dugom, zaduživanje i jamstvo države i jedinica lokalne i područne ( regionalne ) samouprave, računovodstvo, proračunski nadzor te druga pitanja vezana uz upravljanje javnim financijama svojim člankom 3. stavkom 46. definira proračun jedinice lokalne i područne ( regionalne) samouprave je akt kojim se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci jedinice lokalne i područne ( regionalne ) samouprave za jednu godinu, u skladu sa zakonom i odlukom donesenom na temelju zakona, a donosi ga njezino predstavničko tijelo ( Zakon o proračunu, 2008., čl. 46) Da bi obavila osnovnu ulogu koju su joj dodijelili građani, vlade u svim zemljama trebaju na primjeren i odgovarajući način prikupiti sredstva iz gospodarstva i od stanovništva te raspodijeliti koristi tih sredstava na odgovoran i učinkoviti način. Upravo je proračun glavni instrument posredstvom kojeg se sve transakcije planiraju i izvršavaju. Državni proračun je glavni financijski instrument kroz kojega vlade utvrđuju prioritete ekonomskog razvoja u okviru ograničenih sredstava koja su im an raspolaganju ( Bajo, 2006., p. 21 ). Proračun se u našem jeziku često zamjenjuje i istoznačnicom budžet koja označava prijedlog odnosno plan prihoda i rashoda državne ili gospodarske jedinice odnosno budžet države je financijski plan koji objašnjava izdatke i primitke. Uobičajeni jasni izraz za taj dokument je budžet, ali budžet je mnogo više od toga. Budžet je rezultat procesa koji uključuje pripremu financijskog plana, (pre)ispitivanja plana od zakonskih predstavnika, izvršenje plana, i (idealni) proces izvještavanja javnosti o rezultatima ( Goode, R.; Govermental Finance in Developing Countries ;Washington D.C.,2002). Neovisno naziva li se proračun ili budžet, općenito govoreći svrha proračuna sagledava se u mogućnosti da taj pravni javni akt svim vanjskim i unutarnjim korisnicima pruži informaciju koliki su planirani prihodi i rashodi jedinice lokalne uprave koji po usvajanju predstavničkog tijela čine obvezni okvir za djelovanje, a za njegovo provođenje i izvještavanje o izvršenju istoga odgovorna je osoba u jedinici lokalne uprave načelnik općine. Proračun se donosi na 18
određeno razdoblje koje traje jednu godinu, a predstavničko tijelo je dužno donijeti proračun za sljedeću godinu najkasnije zadnjega dana tekuće proračunske godine jer se njime jasno definira i obavještava javnost o ukupnom iznosu raspoloživih prihoda, načinu na koji će se oni ostvariti te o ukupnom iznosu javne potrošnje te alokacije proračunskih sredstava na pojedine grane javnog sektora ( obrazovanje, socijalna skrb, palijativna skrb, uprava, komunalna infrastruktura.). Proračun je osnovni instrument financiranja javnih izdataka od općeg i zajedničkog interesa utvrđenih zakonom, odnosno na temelju zakon za vrijeme jedne fiskalne godine ( Kabić i suradnici,2006., p. 40 ) U donošenju proračuna sudjeluju svi proračunski korisnici,a napose: - ministarstvo financija svake godine šalje svim ministarstvima i tijelima državne uprave u rangu ministarstva Smjernice za pripremu i izradu proračuna za naredno razdoblje. U smjernicama se daju temeljne naznake ciljeva i politike Vlade Republike Hrvatske kojih se prilikom planiranja svojih izdataka proračunski korisnici trebaju pridržavati, - te Vlada i Sabor koji konačno donosi odluku o donošenju proračuna ( Jakir, Maletić, 2008, p.1). Promatrajući sustav proračuna kao skup ekonomsko-financijskih elemenata koji su međusobno povezani tako da tvore ciljano usmjerenu cjelinu, mogu se definirati osnovni elementi koji čine sadržaj i strukturu sustava proračuna. U te elemente spadaju prihodi proračuna, rashodi proračuna i riznica. 19
2.1.3. Izvori proračunskih prihoda Jedinica lokalne i područne ( regionalne ) samouprave za obavljanje djelatnosti iz samoupravnog djelokruga osigurava sredstva u svojem proračunu, odnosno osigurava prihode razmjerne rashodima za obavljanje djelatnosti svojega djelokruga. Svaka općina svoje prihode osigurava vlastitim prihodima, od zajedničkih poreza i od dotacija iz državnog i županijskog proračuna, a od 2013. godine i apliciranjem projekata na raspisane natječaje Europske unije. Pod vlastite prihode određene općine spadaju prihodi od vlastite imovine,općinski porezi, novčane kazne i oduzeta imovinska korist, upravne pristojbe, boravišne pristojbe, komunalne naknade, doprinosi i druge naknade propisane zakonom, naknade za upotrebu općinskih javnih površina te drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonom. Također općinama se daje mogućnost uvođenja i sljedećih poreza: prirez porezu na dohodak, porez na potrošnju, porez na kuće za odmor, porez na nekorištene poduzetniče nekretnine, porez na tvrtku ili naziv te porez na korištenje javnih površina. Najveća dopuštena stopa poreza koju jedna općina može nametnuti svojim stanovnicima vezana za prirez porezu na dohodak je 10%. Isti taj prirez pripada općini na čijem je području prebivalište ili uobičajeno boravište obveznika prireza. Porez na potrošnju plaća se na potrošnju alkoholnih pića (vinjak, rakiju i žestoka pića), prirodnih vina, specijalnih vina, piva i bezalkoholnih pića u ugostiteljskim objektima (NN 25/12, pročišćeni tekst zakona). Ovaj se porez odnosi samo na fizičke i pravne osobe koje vrše ugostiteljsku djelatnost na području jedinice lokalne uprave koja stopu istoga propisuje. U općini Žminj ovaj se porez primjenjuje i obračunava se po stopi od 3%. Isto kao i prethodni namet i ovaj je prihod općine na čijem se području primjenjuje. Još jedan od prihoda općine također je i porez na kuće za odmor čiji su obveznici plaćanja sve pravne i fizičke osobe koje su vlasnici kuća za odmor. Kuća za odmor je stambena građevina, dio zgrade ili stana koja se koristi povremeno ili sezonski. Visinu poreza utvrđuje općina svojom odlukom a može se kretati u visini od 5,00-15,00 kuna po korisnom metru četvornom, a visinu poreza definira i mjesto gradnje, starost, stanje infrastrukture te drugi faktori bitni za korištenje iste. 20
Porez na tvrtku ili naziv dužni su podmiriti svi pravni ili fizički obveznici koji podliježu porezu na dobit ili porezu na dohodak te su registrirani za obavljanje djelatnosti, no ne podliježu obvezi ukoliko ne obavljaju djelatnost. Najviši iznos koji može odrediti vlastitom odlukom općina je 2.000,00 kuna godišnje po svakome obvezniku. Korištenje javnih površina također podliježe oporezivanju, a plaćaju ga pravne i fizičke osobe koje koriste javne površine. Visinu, način i uvijete te što se smatra javnim površinama propisuju općine i gradovi svojim odlukama. Gore navedeno svi porezi u potpunosti pripadaju općini i gradu na čijem su teritoriju propisani, no još dva namete ulaze u prihode općine, ali ne u potpunom iznosu već se dijele prema zakonski definiranim omjerima. Ta dva poreza su porez na dohodak i porez na promet nekretninama. Također u prihode jedinice lokalne uprave ulaze i naknade za koncesije, a koje terete sve pravne i fizičke subjekte koji se bave crpljenjem mineralnih i termalnih voda, minerala, kamenoloma te zahvaćanje voda za javnu opskrbu. 21
2.2. Proračunski rashodi Rashodi su smanjenja ekonomskih koristi u obliku smanjenje imovine ili povećanja obveza. Razvrstavaju se na rashode poslovanja i rashode za nabavu nefinancijske imovine (Ott i suradnici,2009. p.26). rashodi poslovanja vezani su uz poslovanje jedinice uprave. Kako bi jedinica mogla poslovati potrebno je plaćati zaposlenike; a kako bi ti zaposlenici mogli raditi treba snositi određene troškove materijala, odnosno materijalne troškove. Rashodi za nabavu nefinancijske imovine odnose se na dugoročnu imovinu. Obično se najveći dio tih rashoda odnosi na nabavu građevinskih objekata. Za razliku od prihoda koji se priznaju na novčanoj osnovi, rashodi se priznaju po načelu modificiranog nastanka događaja i u izvještajnom razdoblju na koje se odnose neovisno o plaćanju ( Vašićek i suradnici, 2007., p.122.). Rashodi proračuna sastoje se prema ekonomskoj klasifikaciji od sljedećih vrsta rashoda: - rashodi za zaposlene, - materijalni rashodi, - financijski rashodi, - subvencije, - pomoći, - naknade građanima i kućanstvima na temelju osiguranja i druge naknade, - ostali rashodi i - rashodi za nabavku nefinancijske imovine. 22
2.3. Proračunska načela Proračun se donosi i izvršava u skladu s načelima jedinstva i točnosti proračuna, jedne godine, uravnoteženosti, obračunske jedinice, univerzalnosti, specifikacije, dobrog financijskog upravljanja i transparentnosti ( Zakon o proračunu, NN87/08, čl.4.) a) Načelo jedinstva i točnosti proračuna U proračunu se prihodi i primici koji pripadaju jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i svi njihovi rashodi i izdaci za pojedine namjene iskazuju po bruto načelu. Sredstva proračuna koriste se za financiranje rashoda, funkcija i programa jedinica lokalne i područne samouprave i drugih proračunskih korisnika u visini utvrđenoj proračunom. Prijedlozi uredbi, propisa i akata koje predlaže izvršno, a donosi predstavničko tijelo trebaju sadržavati procjenu fiskalnog učinka na proračun u skladu s posebnim propisima. b) Načelo jedne godine Proračun se donosi za jednu proračunsku godinu i vrijedi samo za tu godinu. Proračunska godina razdoblje je od dvanaest mjeseci koje počinje 1. siječnja, a završava 31. prosinca kalendarske godine. Proračun donosi Sabor, odnosno predstavničko tijelo za proračunsku godinu koja odgovara kalendarskoj godini, i to najkasnije do 31. prosinca tekuće za nadolazeću godinu. Prihodi i primici uplaćeni u proračun do kraja tekuće godine prihod su proračuna tekuće godine. U proračunu se planiraju sredstva za pokrivanje preuzetih obveza iz prethodne/ih godina, kao i sredstva za plaćanje obveza nastalih u tekućoj fiskalnoj godini za koju se proračun donosi. c) Načelo uravnoteženosti Proračun mora biti uravnotežen, odnosno ukupni prihodi i primici moraju pokrivati ukupne rashode i izdatke. Ako se tijekom proračunske godine, zbog izvanrednih nepredviđenih okolnosti, povećaju rashodi i izdaci, odnosno umanje prihodi i primici, proračun se mora uravnotežiti 23
pronalaženjem novih prihoda i primitaka, odnosno smanjenjem predviđenih rashoda i izdataka. Uravnoteženje proračuna provodi se tijekom proračunske godine izmjenama i dopunama proračuna prema postupku za donošenje proračuna. d) Načelo obračunske jedinice U proračunu se prihodi, primici, rashodi i izdaci iskazuju u kunama te se i financijski izvještaji sastavljaju u kunama. e) Načelo univerzalnosti Prihodi i primici služe za podmirivanje svih rashoda i izdataka, osim ako Zakonom, Odlukom o izvršenju proračuna nije drukčije propisano. f) Načelo specifikacije Prihodi i primici proračuna moraju biti raspoređeni u proračun po ekonomskoj klasifikaciji i iskazani prema izvorima. Rashodi i izdaci proračuna moraju biti raspoređeni u proračunu prema proračunskim klasifikacijama te uravnoteženi s prihodima i primicima. g) Načelo dobrog financijskog upravljanja proračunska sredstva moraju se koristiti u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja, a posebno u skladu s načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti. 24
h) Načelo transparentnosti Proračun se donosi i izvršava u skladu s načelom transparentnosti. Proračun i projekcija te izmjene i dopune proračuna i odluka o privremenom financiranju objavljuju se u Službenom glasniku jedinice lokane i područne (regionalne) samouprave. Polugodišnji i godišnji financijski izvještaj o izvršenju proračuna objavljuje se u Narodnim novinama, odnosno u službenom glasniku jedinice lokalne i područne ( regionalne ) samouprave. 25
2.4.Financijsko izvještavanje Temeljem Zakona o Proračunu Proračunsko računovodstvo definira se poslovne knjige, knjigovodstvene isprave i obrada podataka, sadržaj računa računskog plana, priznavanje prihoda i primitaka, te rashoda i izdataka, procjena bilančnih pozicija, revalorizacija, financijsko izvještavanje i druga područja u svezi s proračunskim računovodstvom ( Zakon o Proračunu, NN 120/13, čl. 97., st. 1) Proračunsko računovodstvo temelji se na općeprihvaćenim računovodstvenim načelima: točnosti, istinitosti, pouzdanosti i pojedinačnom iskazivanju poslovnih događaja, te na međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor. Proračunsko računovodstvo vodi se po načelu dvojnog knjigovodstva, a prema rasporedu računa iz računskog plana. Pravilnik o proračunskom računovodstvu donosi ministar financija, te također donosi i Pravilnik o financijskom izvještavanju u proračunskom računovodstvu. Poslovne knjige u kojima jedinice lokalne uprave evidentiraju poslovne promjene su sljedeće: dnevnik, glavna knjiga i pomoćne knjige. Unos podataka u poslovne knjige temelji se na vjerodostojnim, istinitim i urednim knjigovodstvenim ispravama ( Zakon o Proračunu, NN 120/13, čl. 103.). Oblik i sadržaj financijskih izvještaja, razdoblje za koje se sastavljaju te obveza i rokovi za njihovo podnošenje propisuju se Pravilnikom o financijskom izvještavanju u proračunskom računovodstvu(pravilnik o financijskom izvještavanju u proračunskom računovodstvu,nn 32/11). Osnovna svrha financijskih izvještaja jest dati informacije o financijskom položaju, uspješnosti ispunjenja postavljenih ciljeva i novčanim tijekovima proračuna, proračunskih korisnika i izvanproračunskih korisnika (Pravilnik o financijskom izvještavanju u proračunskom računovodstvu, NN 32/11). Financijskim izvještajima smatramo računovodstvene informacije prezentirane u određenom standardiziranom ili nestandardiziranom pisanom obliku. Vrste i sadržaj financijskih izvještaja zavise o njihovoj namjeni, odnosno o zahtjevima njihovih korisnika. 26
Dvije su osnovne vrste financijskih izvještaja, a dijelimo ih prema namjeni, odnosno prema korisnicima. To su: 1) eksterni financijski izvještaji koji su propisani ili standardizirani u smislu sadržaja sintetiziranih i sveobuhvatnih informacija i koji udovoljavaju potrebama većine korisnika u okruženju izvještajnog subjekta, 2) interni financijski izvještaji koji su nestandardizirani jer su sastavljeni prema zahtjevima pojedinog korisnika u okviru izvještajnog subjekta. 2.4.1. EKSTERNI IZVJEŠTAJI JEDINICE LOKALNE SAMOUPRAVE Kao što je već rečeno eksterni financijski izvještaji koji su propisani ili standardizirani u smislu sadržaja sintetiziranih i sveobuhvatnih informacija i koji udovoljavaju potrebama većine korisnika u okruženju izvještajnog subjekta. Pošto su eksterni izvještaji najprije namijenjeni eksternoj publici sam njihov sadržaj, oblik i forma moraju biti standardizirani, odnosno navedeni moraju zadovoljavati uvjet da su razumljivi svim korisnicima. Sljedeća tablica prikazuje te skupine i razvrstava eksterne korisnike prema razlozima korištenja financijskih izvještaja: Tablica 1.: Korisnici financijskih izvještaja i njihove informacijske potrebe KORISNIK INFORMACIJA RAZLOZI KORIŠTENJA POSLOVNOG IZVJEŠTAVANJA Investitori Pomoć za investicijske odluke Vjerovnici Pomoć za odobravanje zajmova Menadžment Pomoć za donošenje odluka o poslovnim procesima Zaposlenici Pomoć za razumijevanje rezerviranja za mirovinske planove Konkurencije Pomoć u procijeni snage konkurencije i slabostima strategije Zakonodavstvo Ocjena usklađenosti sa zakonskom regulativom Istraživači Izvori podataka za istraživanja Mediji Izvori podataka za izvještavanje šire javnosti Izvor: Računovodstvo proračuna, Vašiček D., EFRI, 2011. 27
Međunarodna federacija računovođa (IFAC) korisnike računovodstvenih izvještaja dijeli na: - zakonodavna i druga tijela državne uprave, - javnost, - ulagači i kreditori, - agencije za procjenu boniteta i drugi procjenitelji na financijskom tržištu, - druge državne, međunarodne agencije i drugi opskrbljivači resursima, - ekonomski i financijski analitičari - viši javni menadžment. Kako bi eksterni financijski izvještaji zadovoljili svoju osnovnu namjenu i bili na korist svojim korisnicima bitno je da zadovoljavaju četiri osnovna kriterija: razumljivost, važnost, pouzdanost i usporedivost. Informacije su razumljive onda kada korisnici izvještaja mogu shvatiti njihovo značenje. U tom smislu i od korisnika se očekuje da imaju određeno predznanje o aktivnostima izvještajne jedinice i okruženja u kojem posluje, kao i da imaju volju da prouče te informacije. Kaže se za neku informaciju da je važna ako može pomoći u procjeni prošlih, sadašnjih i budućih događaja i u potvrđivanju odnosno ispravkama prošlih procjena. Da bi informacija bila važna mora korisniku predstavljati određeno značenje i korist, a za to mora biti ažurna. Zato su najkorisnije informacije eksternim korisnicima iskazane sljedećim izvještajima: bilancom,izvještajem o uspješnosti, izvještajem o promjenama financijskog položaja, te bilješkama i ostalim izvještajima i obrazloženjima koji su sastavni dio financijskih izvještaja. 28
2.4.2. Interni izvještaji jedinice lokalne samouprave Kako interni financijski izvještaji nisu ni zakonski propisani niti odlukama predstavničkog tijela jedinice lokalne uprave, njihovo sastavljanje kao i oblik nisu striktno propisani, te ih jedinice ovisno o želji i potrebi same sastavljaju. Uzimajući u obzir kako je razina implementacije upravljačkog računovodstva i računovodstva troškova kao upravljačkih funkcija u sustav upravljanja jedinicama lokalne uprave na veoma niskom stupnju, tako je i primjena ove metode koja spada upravo u metode navedenih funkcija nezamjetna, odnosno ne primjenjuje se u sustavima upravljanja jedinicama lokalne uprave u RH. U pravilu oblik i sastav te sadržaj samih financijskih izvještaja propisuje sam menadžment javnog sektora koji se njima i koristi. U pravilu isti nisu samo kvantitativnog karaktera, već se u takvim izvještajima primjenjuje praksa korištenja i iskazivanja uspješnosti poslovanja u kvalitativnom obliku koji je u javnom sektoru teško definirati radi izuzeća profita kao pokazatelja uspješnosti upravljanja jedinicom lokalne uprave. 29
2.5. Sadržaj proračuna jedinice lokalne samouprave 2.5.1. Smjernice za izradu proračuna JLP(R)S Na temelju Strategije vladinih programa, a koji prate strateške planove Vlade Republike Hrvatske, Ministarstvo financija donosi smjernice za izradu proračuna koje sadrže i projekciju trenda kretanja za narednu te dvije sljedeće godine. Te iste smjernice predlaže Vladi RH najkasnije do kraja svibnja. Smjernice sadrže: strateške ciljeve ekonomske i fiskalne politike RH, osnovne makroekonomske pokazatelje RH, osnovne pokazatelje fiskalne politike RH, procjenu prihoda i rashoda te primitaka i izdataka svih razina općeg proračuna, prijedlog visine financijskog plana po razdjelima organizacijske klasifikacije koji sadrži visinu financijskog plana za prethodnu proračunsku godinu i tekuću proračunsku godinu, te prijedlog visine financijskog plana za sljedeću proračunsku godinu i za sljedeće dvije godine, predviđene promjene javnog duga i strategiju upravljanja javnim dugom. Vlada donosi smjernice najkasnije do sredine lipnja tekuće godine. Na temelju smjernica Vlade RH, upravno tijelo jedinice lokalne uprave izrađuje vlastite smjernice za izradu proračuna jedinice lokalne uprave te ih dostavlja svojim korisnicima. One sadrže: 1. temeljna ekonomska ishodišta i pretpostavke za izradu prijedloga proračuna jedinice lokalne uprave, 2. opis planiranih politika, 3. procjenu planiranih prihoda i rashoda te primitaka i izdataka, 4. prijedlog visine financijskog plana koji sadrži visinu financijskog plana za sljedeću u naredne dvije godine, 5. način pripreme te terminski plan za izradu proračuna. Na osnovi uputa za izradu prijedloga proračuna jedinice lokalne uprave, proračunski korisnici jedinice lokalne uprave izrađuju prijedlog financijskog plana. 30
Konkretno, prema Zakonu o Proračunu Upute za izradu proračuna jedinice lokalne uprave za razdoblje 2013.-2015. obvezne su za sve proračune. Zajedno s proračunskim korisnicima tijelo jedinice lokalne uprave izrađuje i definira visinu financijskog plana kojime će se pokriti i raspodijeliti potrebna sredstva po donesenim programima i aktivnostima. Također, novina u novom proračunu, a koja je jasno napomenuta u Uputama je i stavka članka 52. Zakona kojim se definira obveza uplate namjenskih prihoda i primitaka proračunskih korisnika u proračun jedinice lokalne uprave. No ukoliko jedinica lokalne uprave nije izgradila informacijske preduvjete za praćenje prihoda svojih korisnika i izvršavanje rashoda iz tih izvora, odlukom o izvršenju proračuna jedinice lokalne uprave za 2013. mora se propisati izuzeće od obveze uplate namjenskih prihoda i primitaka te vlastitih prihoda korisnika u proračun. Također se za uplaćena sredstva predviđa i protustavka potraživanja od proračuna za vlastita uplaćena sredstva. Uputama se jasno definira kako predstavničko tijelo jedinice lokalne uprave donosi proračun jedinice lokalne uprave za 2013. godinu na razini podskupine ( treća razina računskog plana ), a projekcije za 2014. i 2015. na razini skupine ( druga skupina računskog plana ). Jedinice lokalne uprave mogu za svoje potrebe izraditi proračun i financijske planove na detaljnijoj razini ekonomske klasifikacije, ali se predstavničkom tijelu na usvajanje podnosi isključivo proračun na trećoj razini ekonomske klasifikacije. Ograničenje koje moraju poštovati i jedinice i korisnici jest treća razina ekonomske klasifikacije ( Bajo,I., Maletić,I., Jusup,S.;Planiranje u sustavu proračuna 2013-2015. godine,2012. p.17) Kada se definira razina polugodišnjeg i godišnjeg izvršenja proračuna u Uputama se definira obveza izvještavanja na odjeljka ( četvrtoj razini ekonomske klasifikacije) kako članovi predstavničkog tijela, tako i šira javnost ne bi bili uskraćeni za relevantne informacije. Svi potrebni materijali za izradu proračuna godišnje se preuzimaju sa stanica ministarstva financija ( www.mfin.hr/proračun/lokalniproracun ), a uz Upute mogu se preuzeti i Financijski plan projekta investicije, Financijski plan razvojnih programa investicije, Prijedlog plana proračuna po organizacijskoj klasifikaciji, Prijedlog plana proračuna po programskoj klasifikaciji i Prijedlog plana proračuna po izvorima financiranja. 31
Na razini jedinica lokalne i područne ( regionalne ) samouprave proračun se sastoji od općeg i posebnog dijela te od plana razvojnih programa. 2.5.2. Opći dio proračuna Opći dio proračuna čini Račun prihoda i rashoda te Račun financiranja ( Zakon o proračunu,2008.,čl.16). Unutar općeg dijela proračuna nalaze se svi primici i prihodi koji pripadaju jedinici lokalne uprave, kao i svi njihovi rashodi i izdaci za pojedine namjene. Kao što je već u radu napomenuto, svi se prihodi i primici te rashodi i izdaci iskazuju po bruto načelu kako je to propisano zakonom. Sljedeće načelo je uravnoteženost proračuna, odnosno da su ukupni rashodi jednaki ukupnim prihodina. Za pravilno uravnoteženje proračuna potrebno je uključiti i viškove/manjkove prenesene iz prethodnih razdoblja ( Bajo i suradnici, 2007., p.13). 2.5.3. Posebni dio proračuna Posebni dio proračuna čini plan rashoda i izdataka proračunskih korisnika raspoređenih u tekuće i razvojne programe za tekuću godinu. Unutar ovog dijela proračuna rashodi i izdaci iskazuju se po programima ( aktivnostima i projektima ) unutar razdjela/glava u skladu s organizacijskom klasifikacijom. Na taj način jedinice lokalne uprave trebaju rashode i izdatke u posebnom dijelu proračuna prikazati raspoređene po programima unutar razdjela/glave. Upravni odjeli konsolidiraju prijedloge financijskih planova proračunskih korisnika iz svoje nadležnosti te izrađuju prijedloge financijskih planova u skladu s prihodima koji im pripadaju iz proračuna ( Bajo i suradnici, 2007. p.13 ). Svaki upravni odjela podnosi konsolidirani financijski prijedlog svojih korisnika upravnom odjelu nadležnom za proračun i financije, koji izrađuje prijedlog proračuna općine, grada ili županije. 32
2.5.4. Plan razvojnih programa Plan razvojnih programa po godinama čijem planovi razvojnih programa proračunskih korisnika jedinice lokalne uprave utvrđeni dokumentima u srednjoročnim, dugoročnim planovima razvitka, posebnim zakonima, drugim propisima ili općim aktima ( Zakon o proračunu, 2008.,čl.16. ). Navedeni programi pridonose razvoju lokalne zajednice, povećavaju ili održavaju količinu imovine, imaju karakter dugoročnog ulaganja te su izvedivi po predviđenoj dinamici. Postupak izrade i donošenja plana razvojnih programa propisan je Zakonom o proračunu, člankom 26. Prema članku 27. Zakona, Uredbom Vlade propisuju se : 1) uvjeti za uvrštenje programa i projekata u plan razvojnih programa, 2) mjerila i način korištenja mjerila za izbor između konkurentnih programa, 3) jedinstvenu metodologiju izrade programa za javne nabave investicijskog značenja, a samim pravilnikom propisuje se sadržaj, način i rokovi izrade prijedloga planova razvojnih programa, te način i postupak evidentiranja obveza iz tih programa na teret proračuna koji će se obvezno primjenjivati i na jedinice lokalne uprave ( Maletić, Bajo,2003.,p.47). Plan razvojnih programa obuhvaćanje planiranja rashoda za investicije i kapitalne pomoći za višegodišnje razdoblje ( tri godine) ( Maletić,Bajo, 2003., p.48.). Upravni odjel jedinice lokalne uprave kao i proračunski korisnik izrađuje prijedloge planova razvojnih programa. Navedeni moraju biti usklađeni s prijedlogom financijskog plana na način da su rashodi iskazani u planu razvojnih programa prikazani i u financijskom planu. Proračunski korisnik dostavlja svoj prijedlog plana razvojnih programa nadležnom upravnom odjelu koji izrađuje zajednički prijedlog plana programa za sve korisnike. Pri njihovoj izradi jedinice lokalne uprave ponajprije planiraju sredstva za već započete projekte, a preostala sredstva u sljedećim godinama mogu planirati za nove, prioritetne razvojne programe. Jedinica lokalne uprave može svoj razvojni program financirati sredstvima svog proračuna, sredstvima državnog proračuna i sredstvima trgovačkih društava ( Maletić, Bajo, 2003., p.48) 33
U planu razvojnih programa iskazuju se planirani rashodi proračuna jedinice lokalne uprave vezani uz provođenje investicije, dane kapitalnih pomoći i donacija u sljedeće tri godine koji su razrađeni: 1) po pojedinim programima, 2) po godinama u kojima će se rashodi za programe teretiti proračune sljedećih godina, 3) po izvorima financiranja za cjelovitu izvedbu programa. Plan razvojnih programa usklađuje se svake godine. 34
3. Planiranje kao upravljačka metoda u sustavu proračuna Osnove za izradu proračuna temelje se na potrebama gospodarskog razvoja, makroekonomske stabilnosti te na politici i propisima koje donose Sabor, Vlada i Ministarstvo financija. Postupak planiranja proračuna utvrđuje se Zakonom o proračunu koji regulira proces pripreme i odobrenja proračuna središnje države te izvanproračunskih fondova i Zakon o izvršenju državnog proračuna koji detaljnije regulira postupke za planiranja i provedbe proračuna unutar godine. 3.1.Planiranje proračuna Proces planiranja odvija se u okviru računovodstva, odnosno odsjeka za proračun i financije JLP(R)S, a značajka je upravljačkog računovodstva kojemu se daje veoma maleni značaj u javnoj upravi Republike Hrvatske. Sam plan trebao bi unutarnjim korisnicima dati informacije potrebne za vođenje jedinice lokalne uprave i za adekvatno sastavljanje proračuna kao temeljnog dokumenta za funkcioniranje jedinice lokalne uprave koji se donosi na bazi jedne godine. Uzimajući tu činjenicu u obzir, navedeni proračun možemo promatrati kako kratkoročni plan jedinice lokalne uprave, dok su strateški dokumenti u pogledu razvoje općine, a koji se izrađuju za vremenski period od tri godine primjer strateškog plana razvoje jedinice lokalne uprave. Znamo da se isti dokument u pravilu donosi za razdoblje od pet godina te kao takav predstavlja strateški dokument, no međutim zbog trajanja predstavničkog i mandata čelnika smatra se kako je trogodišnje razdoblje strateški i politički relevantno za provođenje i izvršavanje određenih strateških djelatnosti. Lokalni proračun je akt koji sučeljava planirane prihode i rashode lokalne jedinice za jednu godinu, a donosi ga predstavničko tijelo lokalne jedinice. Građanima je zakonski i ustavno zajamčeno pravo na lokalnu samoupravu što podrazumijeva da isti imaju pravo odlučivanja o lokalnim i regionalnim potrebama i interesima. Svaka lokalna jedinica ima svoj lokalni 35
proračun, a svi se lokalni proračuni jedinica lokalne i područne ( regionalne ) samouprave vode na razini države kao jedinstveni proračun lokalnih jedinica. Osim planiranja, važnu ulogu kako protuteža ovom procesu ima kontrola. Ona se u jedinicama lokalne uprave očituje kroz izvještaj o izvršenju proračuna. Međusobna povezanost ovih dviju funkcija očituje se u njihovoj objedinjenosti kroz proces donošenja odluka. Planiranje bez kontrole je kao brod bez radara, kontrola bez planiranja je kao brod bez kompasa (Gulin,D.; Upravljačko računovodstvo;2011., str.235.). Međuovisnost ovih dvaju procesa ilustrira najbolje sljedeća slika: 36
Slika 3:Povezanost kontrole i planiranja POSLOVNI PLAN PRORAČUN JLP(R)S PLANIRANJE ODREĐIVANJE CILJEVA SUBJEKTA I CENTARA ODGOVORNOSTI ISTRAŽIVANJE ALTERNATIVA U SVRHU OSTVARIVANJA ZADANIH CILJEVA PRIKUPLJANJE INZORMACIJA O ALTERNATIVAMA SELEKTIRANJE METODA I POSTUPAKA ODLUKA O NAJPOVOLJNIJOJ METODI IZVJEŠĆE O IZVRŠENJU KONTROLA USPOREDBA PLANIRANIH I OSTVARENIH REZULTATA SAKUPLJANJE INFORMACIJA O OSTVARENIM REZULTETIMA ANALIZA I OCJENA OSTVARENIH REZULTATA I UTVRĐIVANJE ODGOVORNOSTI ZA ODSTUPANJE PODUZIMANJE KOREKTIVNIH AKTIVNOSTI Izvor: Gulin,D.; Upravljačko računovodstvo;2011. Planiranje se sastoji od nekoliko faza. Najprije se definiraju ciljevi koji se žele postići u narednom četverogodišnjem razdoblju, te se svode na manje ili veće projekte koji se realiziraju unutar jednogodišnjeg proračunskog razdoblja. Pri definiranju ciljeva i plana 37
najveću ulogu ima načelnik kao čelnik jedinice lokalne uprave koji u suradnji s djelatnicima odsjeka za proračun i financije kao i rukovoditelja ostalih odjela ( komunalni, društvene djelatnosti, kultura ) sastavlja prijedlog proračuna koji potom dostavlja na čitanje i eventualne izmjene i dopune predstavničkom tijelu jedinice lokalne uprave. Osim što se određuju ciljevi, planiranjem donosimo odluke i o ispunjavanju istih. To bi značilo da u fazi planiranja moramo istražiti sve moguće alternative, te istražiti sve alternativne metode i postupke kojima se djelotvorno i uspješno ostvaruju prethodno postavljeni ciljevi. Nakon toga donosi se odluka o izboru najpovoljnijih metoda i postupaka, čime se ostvaruje kvantifikacija postavljenih ciljeva. Ciljevi se u proračunu kvantificiraju isključivo u financijskom izrazu i to u bruto iznosu, dok se poslovnim planom poduzeća ciljevi kvantificiraju u naturalnom i financijskom izrazu. Po realizaciji proračuna na snagu stupa još jedna bitna upravljačka aktivnost koja je veoma značajna u upravljačkom računovodstvu, a to je kontrola. Isto kao i plan i kontrola se sastoji od nekoliko faza kroz koje se provodi. Prvenstveno se uspoređuju planirani i ostvareni iznos iz proračuna za tu godinu, te odstupanje. Analizira se ostvareno, odstupanje te utvrđuje odgovornost za odstupanja. Donošenjem izvršenja proračuna smatra se završetkom proračunske godine te ono čini finalni produkt procesa planiranja i kontrole. Kada se govori o vremenskom rasponu planiranja, same planove dijelimo u dvije skupine, a to su: kratkoročni i dugoročni planovi. I jednim i drugim se postižu strategijski ciljevi jedinice lokalne uprave. Općina Žminj je 2012. izradila Lokalnu razvojnu strategiju Općine Žminj koju je prethodila Županijska razvojna strategija Istarske županije, te se svakim proračunom koji predstavlja projekciju planiranih prihoda i rashoda jedinice lokalne uprave za godinu dana te njegovom projekcijom za naredne dvije godine jasno prikazuju mogućnosti i smjer razvoja jedinice lokalne uprave. Može se reći da strategija razvoja jedinice lokalne uprave definira proračun, no jasno je da u pravilu u jedinicama lokalne uprave proračun definira strategiju. Ta činjenica očituje se u situaciji da se u pravilu strategija razvoja jedinice lokalne uprave donosi samo zato jer je zakonom tako određeno, a ne radi općeg boljitka i razvoja same jedinice lokalne uprave. Inače se međuovisnost strategije, planiranja i planova ilustrira na sljedeći način: 38
Slika 4.: Međuovisnost strategije, planiranja i planova Lokalna razvojna strategija Dugoročno planiranje Kratkoročno planiranje Dugoročni planovi Kratkoročni planovi Izvor: Gulin,D.; Upravljačko računovodstvo;2011. 39
3.2. Postupak donošenja proračuna Faza donošenja proračuna jedinice lokalne uprave započinje predajom prijedloga proračuna izvršnog tijela tj. načelnika jedinice lokalne uprave na razmatranje predstavničkom tijelu koje mora najkasnije do zadnjeg dana tekuće godine donijeti proračun za sljedeću kako bi se djelatnosti jedinice lokalne uprave nesmetano mogle odvijati od prvog dana sljedeće godine. To bi značilo da je načelnik dužan dostaviti prijedlog proračuna do 15. studenog tekuće godine. Taj isti prijedlog načelniku jedinice lokalne uprave izrađuje upravno tijelo financija i obvezno mu ga je dostaviti do 15. listopada tekuće godine. U razdoblju od 15.11. do kraja godine čelnik je dužan sazvati predstavničko tijelo koje ima pravo putem amandmana upotpuniti, odnosno mijenjati proračun. Povećanje rashoda proračuna jedinice lokalne uprave moguće je samo pod uvjetom da se istodobno i prihodi također povećavaju, odnosno da se poštuje načelo uravnoteženosti. Zakon o Proračunu člankom 39. stavkom 1. jasno definira kako predstavničko tijelo donosi proračun na razini podskupine ekonomske klasifikacije za iduću proračunsku godinu i projekciju za sljedeće dvije proračunske godine na razini skupine ekonomske klasifikacije do konca tekuće godine i to u roku koji omogućuje primjenu proračuna s 1. siječnja godine za koju se proračun odnosi. Ukoliko predstavničko tijelo ne donese proračun prije početka proračunske godine, privremeno se, na osnovi odluke o privremenom financiranju, nastavlja financiranje poslova, funkcija i programa tijela jedinica lokalne uprave i drugih proračunskih i izvanproračunskih korisnika u visini koja je neophodna za njihovo obavljanje i izvršavanje prava primatelja sredstava proračuna utvrđena zakonom i drugim propisima donesenim na temelju zakona. Odluku o privremenom financiranju donosi predstavničko tijelo. Privremeno financiranje obavlja se razmjerno rashodima izvršenim u istom razdoblju prethodne godine, a najviše do ¼ ukupno izvršenih rashoda bez izdataka. Privremeno financiranje obavlja se najduže za prva tri mjeseca proračunske godine. U tom razdoblju ne smije se preuzimati nikakve nove obveze. Po isteku razdoblja privremenog financiranja, u tom razdoblju ostvareni prihodi i primici te izvršeni rashodi i izdaci uključuju se u proračun tekuće godine. 40
3.3 Izvršenje proračuna Kako cjelokupni tijek novca i računovodstvenih evidencija ide preko centralne jedinice lokalne uprave stvara se preduvjet za kvalitetno izvršenje proračuna, upravljanja gotovinom i likvidnošću te upravljanje javnim dugom. Izrada i izvršenje proračuna temelji se na načelu zakonitosti, učinkovitosti, ekonomičnosti i transparentnosti. U ovoj fazi proračuna prikupljaju se planirani prihodi i troše na planirane namjene. Ta faza proračuna traje točno godinu dana, odnosno jednu proračunsku godinu. Upravno tijelo za financije dužno je sastaviti izvještaj o godišnjem izvršenju proračuna i dostaviti ga izvršnom tijelu najkasnije do 1. svibnja tekuće godine za prethodnu godinu. Isti se donosi najkasnije do 1. lipnja tekuće godine za prethodnu ( Zakon o Proračunu, NN 120/13., čl 110. st.1). Isto vrijedi i za polugodišnji izvještaj o izvršenju proračuna koji se podnosi izvršnom tijelu najkasnije do 5. rujna, a donosi do 15. rujna tekuće za prethodnu godinu. 41
4. Proračun i izvršenje proračuna Općine Žminj U ovome poglavlju analizira se i sistematizira proračun donesen za 2013. godinu kao i njegovo izvršenja kako bi se dobila potpuna slika jednogodišnjeg kratkoročnog planiranja, izvršavanja te kontrole izvršenja i vjerodostojnost trošenja javnog novca, ali i ostvarivanje prihoda tijekom godine. Sistematizacija i analiza se bazira na Ekonomskoj klasifikaciji Proračuna koja uključuje prihode i primitke te rashode i izdatke, odnosno Opći dio proračuna. Programska i projektna klasifikacija na petu razinu po programima, odnosno Posebni dio proračuna se ne analizira jer premašuje opseg i cilj ovog rada. 42
4.1. Proračun 2013. godine U ovom dijelu rada rezimira se i analizira doneseni proračun za 2013. godinu Općine Žminj. Proračun je donesen u zakonskom roku na dan 28.12.2012. godine. Također je važno uzeti u obzir činjenicu da planirani prihodi, kao i sam proračun ne moraju predstavljati realno stanje i mogućnosti u JLP(R)S, no svejedno se donosi, a ispravlja rebalansom. Radi jednostavnijeg tumačenja objašnjen je samo Opći dio Proračuna, odnosno Ekonomska klasifikacija. Kao što je napomenuto Proračun za 2013. godinu donesen je 28.12.2013., odnosno tri dana prije isteka roka za donošenje. Planirani prihodi poslovanja u 2013. su iznosili 15,015,068.00 kuna te su planirani i prihodi od prodaje nefinancijske imovine JLP(R)S u iznosu od 4,171,500.00 kuna, što zbirno iznosi 19,186,568.00 kuna planiranih prihoda. Rashodi poslovanja u 2013. godini planirani su u iznosu od 7,180,568.00 kuna dok su za nabavku nefinancijske imovine planirani rashodi u iznosu od 13,072,600.00 kuna. Zbrojem rashoda poslovanja i rashoda za nabavku nefinancijske imovine dolazi se do ukupnih rashoda planiranih u 2013. godini, a koji iznose 20,253,168.00 kuna. Razlikom ukupnih prihoda i rashoda u 2013. godini planiran je manjak sredstava od 1,066,600.00 kuna. Od raspoloživih sredstava Općina žminj je u Proračunu 2013. godine imala i namjenska sredstva za asfaltizaciju Industrijske zone Jug koja su osigurana iz Proračuna Ministarstva gospodarstva, rada i poduzetništva. Da bi ukupni rashodi u 2013. bili pokriveni također je trebalo otplatiti i kredit Erste Bank d.d. u iznosu od 320,000.00 kuna. 43
Slika 5.: Račun prihoda i rashoda Izvor: Skužbeni glasnik Općine Žminj, 8/12 44
Slika 6.: Račun prihoda i rashoda 2. Izvor: Skužbeni glasnik Općine Žminj, 8/12 45
Slika 7.: Račun prihoda i rashoda 3. Izvor: Skužbeni glasnik Općine Žminj, 8/12 46
Slika 8.: Račun prihoda i rashoda 4. Izvor: Skužbeni glasnik Općine Žminj, 8/12 47
Sumom ove tri grupe Općeg dijela Proračuna vidljivo je da je zbroj jednak 0,00 kuna. Kao što je napomenuto Proračun je prihvaćen, ali uz jasnu opasku da je nerealan odnosno neostvariv. U nastavku je prikazan sažeti Proračun Općine Žminj za 2013. godinu. 48
Slika 9. :Proračun Općine Žminj za 2013. godinu Izvor: Službeni glasnik Općine Žminj br.8/12, 31.prosinca 2012. 49
4.2. Izvršenje proračuna 2013. Dana 30. prosinca 2013. godine predložene su i usvojene Izmjene i dopune Proračuna 2013. godine Općine Žminj, te je Proračun doveden i usvojen na realnoj osnovi. Tako su prihodi poslovanja iznosili 7,483,665.17 kuna što je smanjenje u odnosu na planirano 7,531,402.83 kune. Prihodi od prodaje nefinancijske imovine manji su u odnosu na planirani iznos za 3,937,400.00 kuna i iznose 234,100.00 kuna. Za razliku od prihoda, veća izmjena i odstupanje od planiranog iznosa kod rashoda evidentna je samo kod rashoda za nabavku nefinancijske imovine koji su uslijed ne naplate i neostvarivanja planiranih prihoda minimizirani te se nije išlo na realizaciju planiranih aktivnosti. Tako rashodi poslovanja trpe korekciju u obliku smanjenja za 37,838.00 kuna te iznose visokih 7,142,730.00 kuna, dok su rashodi za nabavku nefinancijske imovine smanjeni za 11,275,838.00 kuna. Ako bi se analiziralo isto u relativnom, a ne apsolutnom obliku prihodi bi bili smanjeni za 59,77%, dok bi isto kod rashoda iznosilo 55,57% pri čemu je razlika u korist rashoda 4,19 postotna poena. Kao što je gore napomenuto dana 30.12.2013. godine donesene su Izmjene i dopune Proračuna Općine Žminj za 2013. godinu. Iako se treba uzeti u obzir da je 2013. bila izborna godina gdje se u lipnju dogodila primopredaja vlasti, s aspekta upravljanja javnim sredstvima i dobrima, nije objašnjiva činjenica da se na Izmjene i dopune Proračuna išlo tek krajem godine, a ne pravovremeno kako bi se utvrdila realna situacija sa stajališta uprihodovanja potraživanja Općine Žminj te u korelaciji s navedenim i s korekcijom visine rashoda i izdataka. U lipnju 2014. doneseno je Izvršenje kao temeljni i finalni dokument potvrde da je Proračun za 2013. godinu zadovoljen. Kao što je napomenuto korekcijama je ispravljen iznos planiranih prihoda i rashoda te je tako razlika između planiranih i izvršenih prihoda minimalna, a opet relevantna i ne odstupa od razine ostvarene i u 2012. 50
Slika 10. :Izvršenje Proračuna Općine Žminj za 2013. godinu Izvor:http://www.zminj.hr/images/download/Godisnji%20izvjestaj%20o%20izvrsenju%20proracuna%20za%20 2013.%20godinu.pdf, pogledano: 28.06.2014. 51
4.3. Analiza proračuna i izvršenje Tablica 2. : Račun Prihoda i rashoda PLANIRANO 2013 IZVRŠENO 2013 1. UKUPNO PRIHODI 7,717,765.17 7,646,158.13 2. UKUPNO RASHODI 8,977,330.00 9,175,883,32 3.=1.+2. RAZLIKA VIŠAK/MANJAK -1,259,564.83-1,529,725.19 4. RASPOLOŽIVA SREDSTVA IZ PRETHODNIH GODINA 1,583,564.83 1,583,564.83 5. NETO ZADUŽIVANJE/FINANCIRANJE -324,000.00-323,530.48 3.+4.+5. UKUPNO 0.00-269,690.84 Izvor: obrada autora Tako su ukupni ostvareni prihodi Općine Žminj u 2013. iznosili 7,646,158.13 kuna. S rashodima je ipak malo drukčije te, iako je Izmjenama i dopunama utvrđeno da prihodi neće iznositi ambicioznih planiranih 19,186,568.00 već samo 7,483,665.17 kuna, nije se smanjilo rashode, već se iste povećalo za 198,553.32 kune. Po osnovi raspoloživih sredstava iz prethodnih godin4a iznos se nije mijenjao jer su sredstva isključivo namjenska i nije ih moguće koristiti u druge svrhe osim namjene. Zaključno, analizom podataka iz Računa prihoda i rashoda evidentno je da je Općina Žminj proračunsku godinu 2013. zaključila s manjkom sredstava u iznosu od 269,690.84 kune. 52
5. Zaključak Ovim diplomskim radom analizirano je planiranje i izvještavanje proračuna Općine Žminj, a sve u svrhu dokazivanja da se kvalitetnim planiranjem proračuna minimizira potrebno vrijeme i napor te uloženi trud ka kvalitetnom izvršavanju istoga. Izvještavanjem o izvršenju proračuna želi se postići konzistentnost plana te maksimizaciju efekta izvršenja proračuna u svrhu postizanja makro i mikro efekata na lokalnoj razini kao i zadanih ciljeva i programa. Sustavnom analizom i izučavanjem materije koja je jezgra ovog diplomskog rada, a primjenjujući istu na analizu i izučavanje financijske materije Općine Žminj kao predstavnice jedinice lokalne i područne ( regionalne ) samouprave, dolazi se do zaključka da se u javnom sektoru, u ovom slučaju JLP(R)S, koriste samo minimalni zakonski propisani upravljački alati kod upravljanja i vođenja teritorijalne jedinice. Također i zakonska regulativa u pravilu se ne poštuje. Uvođenjem Zakona o fiskalnoj odgovornosti i redovitom provjerom situacija je neznatno bolja, ali još uvijek nije primorala čelnike ni djelatnike nadležne za proračun da se istome više posvete. Radom na diplomskom radu nije zamijećena niti jedna konkretnija aktivnost u procesu planiranja proračuna, već se isti sastavlja prema smjernicama ministarstva i nahođenju čelnika, bez prethodnih kalkulacija. Tako su ukupni ostvareni prihodi Općine Žminj u 2013. iznosili 7,646,158.13 kuna za razliku od usvojenih dana 28.12.2012. godine koji su ambiciozno planirani u iznosu od 19,186,568.00 kuna. S rashodima je ipak malo drukčije te su oni iznosili samo 7,483,665.17 kuna, nije ih se smanjivalo, već se iste povećalo za 198,553.32 kune. Po osnovi raspoloživih sredstava iz prethodnih godina iznos se nije mijenjao jer su sredstva isključivo namjenska i nije ih moguće koristiti u druge svrhe osim namjene. Zaključno, analizom podataka iz Računa prihoda i rashoda evidentno je da je Općina Žminj proračunsku godinu 2013. zaključila s manjkom sredstava u iznosu od 269,690.84 kune. Također, kao što je u radu napomenuto Općina Žminj posjeduje i Strategiju razvoja Općine Žminj, kao i Lokalnu razvojnu strategiju Lokalne akcijske grupe Rovinjštine u čijem je sastavu, ali pri donošenju Proračuna niti se jedan dokument ne prati niti se Proračun sastavlja 53
sukladno smjernicama unutar istih te se može smatrati kako su oba dokumenta izrađena jer je zakonodavac tako naredio, a ne u svrhu boljitka i napretka teritorijalne jedinice. Stvara se dojam da se u donošenju i planiranju proračuna prvenstveno pokušava zadovoljiti i upotpuniti često nerealne želje članova predstavničkog tijela te se proračun sastavlja i planira navođenjem i zadovoljavanjem napomenutih, a ne realnim mogućnostima i stanjem na teritorijalnom području jedinice samouprave. Nažalost takvo razmišljanje i djelovanje dovodi do jaza koji onda buduće garniture izvršnog tijela nisu u mogućnosti premostiti niti su im ostavljene mogućnosti za danji napredak, već se svodi na povrat dugovanja radi vođenja jedinice po principu trenutnog djelovanja, odnosno izuzeća kratkoročnog kvalitetnog planiranja u svrhu ostvarenja dugoročno zacrtanih ciljeva i prosperiteta jedinice i njenih stanovnika. U radu se nije analizirao Posebni dio proračuna radi dužine i kompleksnosti istog, ali iz njega je evidentno da se javna sredstva ne troše na pravilan način. Analizom i usporedbom proračuna Općine Žminj i relevantnih, po broju stanovnika,visini proračuna i geografskom položaju, proračuna susjednih općina, ali i nekih većih gradova primorskog priobalja, slobodno se može konstatirat da se po pitanju planiranja proračuna, a i izvršenja istog u analiziranoj općini ne radi na pravilan način. Ako se samo Opći dio analizira vidljivo je da se odnos rashoda i prihoda ne bazira na odnosu 1:1, već da rashodi bilježe konstantni porast dok prihodi stagniraju ili opadaju dok se većina proračuna prilagodila trendu smanjenja prihoda smanjenjem rashoda, a neke čak i uvođenjem nagrada za redovite podmiritelje obveza kao i one puno veće benificije za unaprijed plaćena potraživanja od strane jedinice lokalne i područne samouprave prema građanima i pravnim osobama na području iste. Iz istoga vidljivo je da analizirana jedinica lokalne uprave nije uprihodovala ništa po osnovi projekata koje je moguće sufinancirati iz fondova Europske unije čija smo članica već godinu dana, a kandidatkinja smo bili punih šest godina. U tom periodu nije povučeno po toj osnovi ni najmanje moguće ulaganje dok su susjedne jedinice ostvarile zadovoljavajući rezultat po tom pitanju. Prema naputku Ministarstva financija, pri planiranju Proračuna 2013. godine a u suradnji s Udruženjem gradova Republike Hrvatske, Općina Žminj provodila je pilot-projekt suradnje i planiranja Proračuna 2013. zajedno s građanima, no na kraju se isti sveo na predstavljanje 54
Prijedloga Proračuna, a ne aktivno sudjelovanje stanovnika pri planiranju preraspodijele javnih sredstava. Želja je, ali i prijedlog da se aktivnim uključivanjem stanovništva uz suradnju s kvalitetnim kadrom zaduženim za financije jedinice radi na sustavnom podizanju kvalitete života na području jedinice, ali i na aktivnim mjerama i stvaranju uvjeta za podizanje i razvoj gospodarstva i mikro i malog poduzetništva te ruralnog turizma na području. Poticanjem navedenog, u kratkom roku jedinica će bilježiti blagi manjak sredstava, ali će u dugom periodu uprihodovati veću i značajniju svotu sredstava koje treba kvalitetnije planirati i raspodijeliti, a sve u svrhu dobrobiti stanovništva koje obitava na tom području koja je u biti i osnovna svrha jedinice lokalne i područne jedinice uprave. Prijedlog rješenja moguće je uvođenje menadžerskog ( upravljačkog ) računovodstva kao jedne od funkcija u javne financije o čemu se raspravlja već odavno, no do dana današnjeg nije učinjen veći pomak iako je bilo pokušaja. Na isti problem ukazuju i istaknuti članovi Hrvatske zajednice računovođa i financijskih djelatnika kao i članovi Instituta za javne financije, no većih pomaka nema. Ukoliko se želi ostvariti željeni efekt gore naveden u vidu dobrobiti i lagodnosti življenja lokalnog stanovništva, jedino rješenje je postaviti kvalitetne financijske djelatnike na odgovarajuće pozicije te ih maksimalno razmaknuti od predstavničke i izvršene vlasti koja bi trebala samo znati realna uprihodovana sredstva pravilno i kvalitetno raspodijeliti. 55
LITERATURA KNJIGE - Bičanić,N., Maletić,I. 2011. Proračunsko računovodstvo - Primjena Pravilnika o financijskom izvještavanju, RRiF, Zagreb - Gulin,D., Janković,S.,Dražić Lutilsky,I., Perčević,H., Peršić, M., Vašiček, V., 2011., Upravljačko računovodstvo, RRiF, Zaqreb - Gulin, D., i drugi, 2012., Poslovno planiranje, kontrola i analiza, II. Izdanje, RRiF, Zagreb - grupa autora, 2011., Upravljačko računovodstvo i računovodstvo troškova u javnom sektoru - izabrane teme, RRiF, Zagreb - Jurković,P. 2002., Javne financije, Masmedia, Zagreb PRAVNI AKTI - Pravilnik o proračunskom računovodstvu i Računskom planu (NN 114/10) - Pravilnik o proračunskim klasifikacijama (NN 26/10) - Pravilnik o financijskom izvještavanju ( NN 32/11) - Zakon o proračunu ( NN 136/12) ELEKTRONIČKI IZVORI http://www.rif.hr/uploads/knjige/upravljacko.pdf http://www.mfin.hr/adminmax/docs/upute%20za%20izradu%20proracuna%20jlp(r)s% 202014.%20-%202016.pdf http://www.mfin.hr/hr/lokalni-proracuni http://www.zminj.hr/images/download/godisnji%20izvjestaj%20o%20izvrsenju%20prora cuna%20za%202013.%20godinu.pdf http://www.opatija.hr/files/file/proracun/2013/1.-op%c4%86i-dio-pror-2013-2015.rekap.pdf 56
OSTALO predavanja autorizirana skripta prof.dr.sc. Davor Vašiček 57
POPIS SLIKA Redni broj Naslov Broj stranice 1. Podjela javnog sektora prema MMF-u 14. 2. Institucionalni okvir javnog sektora Republike Hrvatske 15. 3. Povezanost kontrole i planiranja 36. 4. Međuovisnost strategije,planiranja i planova 38. 5. Račun prihoda i rashoda 44. 6. Račun prihoda i rashoda 2. 45. 7. Račun prihoda i rashoda 3. 46. 8. Račun prihoda i rashoda 4. 47. 9. Proračun Općine Žminj 2013. godine 49. 10. Izvršenje Proračuna Općine Žminj 2013. godine 51. POPIS TABLICA Redni broj Naslov Broj stranice 1. Korisnici financijskih izvještaja i njihove informacijske 26. potrebe 2. Račun Prihoda i rashoda 52. 58
PRILOZI PRORAČUN 2013. OPĆINE ŽMINJ (OPĆI DIO) 59
60
61
62
63
64
65
IZVRŠENJE PRORAČUNA OPĆINE ŽMINJ ( OPĆI DIO) 66
67
68
69
70
71
72
73
74
75