IMPLEMENTACIJA EU DIREKTIVE O POPLAVAMA U BIH

DOI: 10.5644/PI2015-161-24 IMPLEMENTACIJA EU DIREKTIVE O POPLAVAMA U BIH Dalila Jabučar, Nijaz Lukovac HEIS Institut za hidrotehniku Građevinskog fakulteta u Sarajevu, d.d. Stjepana Tomića 1, Sarajevo, Bosna i Hercegovina Sažetak U svjetlu nedavnih poplava u Evropi, 2007. godine, EU je donijela Direktivu o poplavama koja definira potrebne korake za objektivniji jedinstven pristup upravljanju poplavnim rizikom. Bosna i Hercegovina (BiH) je usvojila njenu implementaciju s dvogodišnjim pomakom rokova. Do sada se provedba Direktive odvija prema zadanim rokovima. Međutim, administrativna podjela zemlje dovela je do izvjesnih razlika u pristupu FBiH, RS i BD. Bez obzira na to, predviđeni koraci su dobro osmišljeni s ciljem pružanja korisnih alata kako bi se optimiziralo upravljanje poplavnim rizikom. Ključne riječi: EU Direktiva o poplavama, Preliminarna procjena poplavnog rizika (PPPR), mape opasnosti, mape rizika, plan upravljanja poplavnim rizikom, poplave, implementacija Direktive u BiH, klimatske promjene. Uvod Poplave se najčešće javljaju kao prirodni fenomen. Mnoge od njih imaju neznatan negativan utjecaj na ljude, gospodarstvo i okoliš, ali ne tako davne poplave koje su se dogodile u Evropi 2002, 2005, 2010. i 2014. godine pokazuju kakvu razornu moć mogu imati. Tijekom ovih poplavnih događaja poginulo je stotine ljudi, deseci hiljada napustili su svoje domove, a štete su mjerene milijardama eura. Ovi događaji su još jednom potvrdili činjenicu da bez obzira na uspostavljeni stepen zaštite, uvijek postoji vjerovatnoća pojave veće poplave koja može uzrokovati velike štete, kao što postoje ljudski, tehnički i drugi faktori zbog kojih niti jedna zaštita nije stopostotno sigurna. S druge strane i neadekvatno upravljanje vodotocima, izgradnja objekata u inundacionim prostorima, povećavaju rizik od pojave poplava. Direktiva o upravljanju poplavnim rizikom Kao dio razvoja i unaprjeđenja sistema integralnog upravljanja vodama Evropski parlament i Vijeće Evropske unije su 23. septembra 2007. godine Upravljanje rizicima od poplava i ublažavanje njihovih štetnih posljedica 257

donijeli Direktivu o procjeni i upravljanju poplavnim rizicima 2007/60/EZ (u daljem tekstu: Direktiva). Svrha je uspostaviti okvir za procjenu i upravljanje poplavnim rizicima s ciljem smanjivanja štetnih posljedica poplava po zdravlje ljudi, okoliš, kulturnu baštinu i gospodarsku aktivnost. Definirane su mjere i aktivnosti kojima se u potpunosti napušta pristup kontrole poplava i prelazi na pristup upravljanja poplavnim rizikom. Direktiva također jača sudjelovanje javnosti učvršćujući pravo pristupa informacijama i sudjelovanju u procesu planiranja i odlučivanja. S obzirom na zahtjeve Okvirne direktive o vodama, čiji je osnovni cilj uspostava dobrog ekološkog statusa voda, sve aktivnosti na provođenju Direktive o procjeni i upravljanju poplavnim rizicima trebaju biti usklađene s Okvirnom direktivom o vodama, posebice kroz planove upravljanja rizikom od poplava i planove upravljanja vodama. Riječni slivovi ne poznaju političke granice te stoga države moraju koordinirati svoje prakse upravljanja poplavnim rizicima u zajedničkim slivovima, uključujući i treće zemlje izvan EU. Upravljanje poplavnim rizikom podrazumijeva tri ključna koraka: 1. izradu preliminarne procjene poplavnog rizika unutar riječnih slivova i njima pridruženih obalnih voda, s ciljem identifikacije žarišnih tačaka s potencijalno značajnim poplavnim rizikom, 2. pripremu mapa opasnosti i mapa rizika za ove žarišne tačke i 3. izradu plana upravljanja poplavnim rizikom koji uključuje mjere smanjenja rizika i potencijalnih posljedica bazirane na prevenciji, zaštiti i spremnosti. Preliminarna procjena rizika od poplava, izrada mapa opasnosti i mapa rizika te planovi upravljanja poplavnim rizicima ključni su instrumenti upravljanja poplavnim rizikom na razini vodnog područja ili neke druge jedinice upravljanja. Pojava i priroda poplava ovisi o raznim faktorima, tako da mogu postojati značajne razlike od države do države. Zato Direktiva ne postavlja specifična ograničenja pri izradi prijedloga mjera u skladu s principom supsidijarnosti. Prikazani koraci (Slika 1) se provode u ciklusima od 6 godina i usklađuju s ciklusima provedbe Okvirne direktive o vodama. Predstavnici zemalja članica zaduženi za vodnu politiku formirali su i radnu grupu za poplave čija je uloga podrška provedbi Direktive i osiguranje platforme za razmjenu informacija o upravljanju poplavnim rizikom, promoviranje najboljih praksi i jačanje svijesti o značaju poplavnih rizika kroz učešće javnosti i uspostavu efikasne komunikacije. U skladu s čl. 3. Direktive, države članice imaju mogućnost odabira jedinica upravljanja. Mogu odabrati vodna područja, kao što to propisuje Okvirna direktiva o vodama, ili odrediti druge jedinice upravljanja za pojedine slivove 258 Upravljanje rizicima od poplava i ublažavanje njihovih štetnih posljedica

ili pojaseve obalnih područja. Sve EU članice osim Italije i Irske odabrale su identične jedinice upravljanja za potrebe Okvirne direktive o vodama. Slika 1. Koraci prema EU direktivi o poplavama Figure 1. Steps foreseen in EU Flood Directive Slika 2. WISE Jedinice upravljanja za potrebe izrade planova upravljanja poplavnim rizikom Figure 2. WISE Managing units for preparation of flood risk management plans Upravljanje rizicima od poplava i ublažavanje njihovih štetnih posljedica 259

Na gornjoj slici (Slika 2) se vide definirane upravljačke jedinice. Međunarodna vodna područja, kao na primjer Dunav, prikazana su žuto/narančasto, a vodna područja unutar država svijetlo tirkizno/svijetloplavo. Pravni okvir za upravljanje poplavama u sektoru voda u BiH U posljednjih nekoliko godina međunarodno je usvojena sljedeća definicija upravljanja vodama : Upravljanje vodama je proces djelovanja političkih, društvenih, ekonomskih i administrativnih sistema raznih nivoa društva, koji na bilo koji način učestvuju u razvoju korištenja i upravljanja vodnim resursima te koji pružaju ili primaju bilo kakve vodne usluge (vodoopskrbe, zaštite voda ili zaštite od voda) (6). Pravni okvir u bosanskohercegovačkom sektoru voda usklađen je s ustavnom organizacijom BiH, a čine ga: Aneks IV Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH Ustav BiH, Ustav FBiH, Ustav RS, Statut BD, zakoni i podzakonski akti doneseni na nivou BiH, entiteta FBiH i RS, BD, kantona i općina. U nastavku je dat kratak pregled najvažnijih zakona i podzakonskih akata vezanih za pitanje zaštite od poplava i upravljanja vodama. U FBiH je donesen Zakon o vodama ( Sl. novine FBiH, br. 70/06), kao i niz podzakonskih akata potrebnih za implementaciju Zakona. Zakon o vodama FBiH uređuje pitanje donošenja planova upravljanja vodama za vodno područje rijeke Save i vodno područje Jadranskog mora, kao i provođenja mjera i aktivnosti u cilju smanjenja ili sprečavanja ugroženosti ljudi i materijalnih dobara od štetnog djelovanja voda i otklanjanja posljedica njihovog djelovanja. Uredbom o vrstama i sadržaju planova zaštite od štetnog djelovanja voda ( Sl. novine FBiH, br. 26/09) preuzeti su ključni koraci i aktivnosti iz Direktive. S obzirom na to da je Uredba stupila na snagu 2009. godine, predviđeni rokovi su: 1. Preliminarna procjena poplavnih rizika (do 2013. godine) 2. Mape opasnosti od poplava i mape poplavnog rizika (do 2015. godine) 3. Planovi upravljanja poplavnim rizikom (do 2017. godine) U RS je donesen Zakon o vodama ( Sl. glasnik RS, br. 50/06, 92/09 i 121/12), kao i niz podzakonskih akata potrebnih za provođenje zakona. Plan odbrane od poplava u RS ( Sl. glasnik RS, br. 6/14) donijela je Vlada RS i on predstavlja osnovni dokument za koordinaciju i provođenje djelatnosti od značaja za zaštitu i spašavanje od poplava. U BD je u primjeni Zakon o vodama ( Sl. glasnik RS, br. 10/98), kao i niz podzakonskih akata potrebnih za provođenje zakona, a novi Zakon o vodama BD je u izradi. 260 Upravljanje rizicima od poplava i ublažavanje njihovih štetnih posljedica

Entitetski Ministri poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva donose Federalni operativni plan (FOP) za obranu od poplava u FBiH, odnosno Glavni operativni plan (GOP) u RS, dok GOP u BD donosi Vlada BD. Provedbom EU direktive, izvršit će se prilagodbe spomenutih Operativnih planova. Aktivnosti na realizaciji Direktive u BiH Prema Akcionom planu (4), do ovog trenutka urađene su Preliminarne procjene poplavnog rizika za oba entiteta. Izrada mapa opasnosti i mapa rizika za područja koja su kroz PPPR označena kao najugroženija počet će najkasnije krajem 2015, iako je ova faza prema zacrtanim rokovima trebala biti dovršena do kraja 2015, nakon čega bi se pristupilo trećoj fazi: Izradi planova upravljanja poplavnim rizikom. Prema Direktivi, ovi se koraci ponavljaju u šestogodišnjim ciklusima, pri čemu se uključuju novi podaci i saznanja, detaljnije podloge, kao i nova saznanja i spoznaje o klimatskim promjenama. Za prve dvije faze izrađene su i Metodologije izrade koje su usklađene s metodologijama korištenim u većini članica EU, uz određene prilagodbe u skladu sa specifičnostima BiH. Nažalost, metodologije za FBiH i RS još nisu međusobno usuglašene, što bi svakako trebalo postići barem u narednom šestogodišnjem ciklusu. Tekućim UNDP projektom 8 kojim se procjenjuje rizik od poplava i klizišta na stanovništvo i stanovanje, upravo se radi na unificiranju metodologije PPPR, ali samo za potrebe tog Projekta čiji je cilj prioritizacija područja na kojima će se vršiti aktivnosti s ciljem smanjenja tih rizika uz finansiranje iz različitih EU i UN fondova. Osnovni elementi metodologija za preliminarnu procjenu te za izradu mapa opasnosti i mapa rizika dati su u nastavku. Preliminarna procjena poplavnog rizika Preliminarna procjena poplavnog rizika pripremljena je u tri koraka (faze). 1. faza prikupljanja podataka o poplavnim događajima na vodnim područjima, 2. metodologija procjene poplavnog rizika i preliminarna procjena poplavnog rizika za vodotoke I kategorije, 3. preliminarna procjena poplavnog rizika za vodotoke II kategorije. U okviru prve faze preliminarne procjene poplavnog rizika prikupljeni su podaci od općinskih službi. Ovi podaci su korišteni za opis poplava koje su se 8 Development of Flood and Landslide Risk Assessment for the Housing Sector in Bosnia and Herzegovina Upravljanje rizicima od poplava i ublažavanje njihovih štetnih posljedica 261

dogodile u prošlosti. Pored toga, analiza svih prikupljenih podataka iskorištena je i za razvoj metodologije procjene poplavnog rizika te ostale analize i aktivnosti. Proračun poplavnog rizika prikazan je kroz indeks (I) koji se dobiva zbrajanjem svih negativnih utjecaja, uzimajući u obzir: ljudsko zdravlje, okoliš, kulturno-historijsko naslijeđe i gospodarske aktivnosti. Tabela 1. Klasifikacija poplava po značaju Table 1. Flood classification base on significance Indeks Značaj 0-50 Nije značajna 50-100 Umjereno značajna 100-500 Značajna > 500 Izuzetno značajna Pojedinačni indeksi su dobiveni za razne ugrožene kategorije. Npr., za potopljenih 100 kuća usvojen je pojedinačni indeks 100, koliki je i za potopljene 2 škole ili bolnice. Sumarni indeks je dobiven zbrajanjem svih pojedinačnih unutar jednog poplavnog poligona. Poplavni rizik je značajan ako je sumarni indeks 100. Istražujući način rada i obradu podataka zemalja u okruženju i zemalja zapadne Evrope, došlo se do zaključka da pri izradi preliminarne procjene poplavnog rizika najveći problemi nastaju zbog neujednačenog obima i kvaliteta podataka o pojedinim poplavnim događajima. Treba imati na umu da određen broj ovih događaja nije nikada ni registriran, što dodatno usložnjava rad. Zbog toga se u II fazi pristupilo testiranju mogućih opcija proračuna indeksa poplavnog rizika na dionicama vodotoka gdje su već postojali hidraulički modeli. Zaključak ovih analiza (usporedbi) je da se sumarni poplavni indeks ne mijenja značajno, naročito u odnosu na kategoriju poplave, što je važno pri nominiranju područja za dalje analize, odnosno područja za koja se rade mape opasnosti i mape rizika. Nakon prvog proračuna poplavna područja koja su bila na maloj udaljenosti spojena su u jedno, jer je za mape opasnosti potrebno izraditi hidrauličke modele tečenja, odnosno izvršiti pripremne radove u koje spada i geodetsko snimanje. Hidraulički model je pouzdaniji na dužoj dionici, odnosno za slučajeve kada postoji više kontrolnih tačaka. 262 Upravljanje rizicima od poplava i ublažavanje njihovih štetnih posljedica

Nakon analize prostornog rasporeda poplavnih poligona, a uvažavajući gore navedene kriterije, definiran je konačan broj poplavnih područja za koja je potrebno uraditi hidrauličke modele, odnosno mape opasnosti i mape rizika. Izrada mapa opasnosti i mapa rizika Potencijalna opasnost po ljude i druge kategorije ljudskog djelovanja i okruženja značajne za život ljudi, može se dovesti u vezu s dubinom vode koja plavi neku površinu, brzinom tečenja i trajanjem poplave. Mape opasnosti se rade na bazi hidrauličkih proračuna tečenja u riječnim koritima i inundacijama, u zonama definiranim kroz Preliminarnu procjenu, za koje se dobiju dubine i brzine vode, a kada postoje podaci o plavnim valovima, može se dobiti i trajanje poplave. Metodologijom se određuju nivoi opasnosti i težinski faktori prema Direktivom propisanim kategorijama. Postojanje opasnosti predstavlja potencijalni rizik samo u slučaju da se ta opasnost javlja u području u kome se nalaze kategorije koje će biti ugrožene (npr. ljudska naselja, industrije, prometnice i sl.). Usvojena vrijednost opasnosti (O) od poplava u ovisnosti o brzini i dubini toka iznosi: O = h (v+0,5) O opasnost, h dubina poplave (m), v brzina poplave (m/s), 0,5 korektivna konstanta (ovim je obuhvaćen slučaj plavljenja stajaćom vodom velike dubine za koji evidentno postoji opasnost). Opasnosti podijeljene u 4 klase: Klasa 0 0 O < 0,75 (zanemariva opasnost), Klasa 1 0,75 O < 1,5 (opasnost po neke), Klasa 2 1,5 O < 2,5 (opasnost po većinu), Klasa 3 2,5 i više (opasnost po sve). Mape opasnosti i mape rizika se određuju prostornim proračunom korištenjem odgovarajućeg GIS alata preklapanjem, odnosno interakcijom različitih slojnica. Rizik je mjera potencijalne štete koja bi mogla nastupiti kada i ukoliko dođe do plavljenja i određuje se preklapanjem prostornih podataka o elementima opasnosti s jedne te lokacijama potencijalno ugroženih kategorija s druge strane. Indikatori rizika se izvode s obzirom na sljedeće kategorije: stanovništvo, gospodarstvo, zaštićena područja, kulturno-historijski spomenici i IPPC postrojenja. U svakoj kategoriji postoji niz potkategorija kojima su dodijeljeni težinski faktori. Pojedinačne mape rizika dobivaju se množenjem broja točkica (ili broja kilometara za linijske, odnosno km 2 za poligonalne elemente) s težinskim faktorom i koeficijentom opasnosti O : Upravljanje rizicima od poplava i ublažavanje njihovih štetnih posljedica 263

FR = S n TF O FR faktor rizika, n broj točkica, km ili km 2, TF Težinski faktor, O opasnost. Konačno, ovako dobiveni relativni faktori rizika, izraženi kroz brojčane klase po različitim kategorijama, svode se na zbirnu mapu rizika zbrajanjem vrijednosti po rasterima uz korekciju relativnog faktora rizika za određenu kategoriju, odgovarajućim težinskim faktorom te kategorije. Na bazi analiza težinskih faktora u dostupnim metodologijama nekih EU zemalja, usvojeni su težinski faktori kako slijedi: Stanovništvo = 0,4; Gospodarstvo = 0,3; Kulturno-historijsko naslijeđe = 0,1; Zaštićena područja = 0,1; IPPC postrojenja van kategorije (ako su ugrožena, rizik je 100%). Na ovaj način vrijednosti prikazane na zbirnoj mapi rizika kreću se od 0-1,0 odnosno rizik je od 0 do 100%. Slika 3. Primjer mape rizika (Sanski Most) Figure 3. Example of the Risk map (Sanski Most) 264 Upravljanje rizicima od poplava i ublažavanje njihovih štetnih posljedica

U ovom trenutku hidraulički modeli su urađeni za 15 područja u FBiH te određen broj područja u RS. Za ostale dionice koje su u okviru Preliminarne procjene poplavnog rizika ocijenjene kao značajne i izuzetno značajne, a za koje ne postoje urađeni hidraulički modeli, potrebno je izvršiti geodetska snimanja korita i područja unutar poplavnih poligona, kao pripremu za izradu hidrauličkog modela. Naredna faza Planovi upravljanja poplavnim rizikom U narednoj fazi, do kraja 2017, potrebno je izraditi Planove upravljanja poplavnim rizikom, kojim će posebno biti obuhvaćena područja za koja su definirane mape rizika. Planovi će sadržavati konstruktivne (strukturne mjere kao što je izgradnja obrambenih nasipa, uređenje korita i sl.) i nestrukturne mjere (kao što je sistem ranog upozorenja, edukacija i sl.). Također se u narednoj fazi predviđa uključivanje rezultata modelskih predviđanja o mogućim povećanjima rizika uslijed klimatskih promjena. Kod izrade sljedećeg ciklusa preliminarne procjene, ovaj utjecaj bi se uzeo u obzir kroz povećanje indeksa rizika, dok bi se za izradu mapa opasnosti i rizika izvršili ponovljeni proračuni s povećanim vrijednostima protoka velikih voda. Zaključak Transpozicija zahtjeva Direktive o poplavama u Zakone, odnosno podzakonske akte entiteta i BD, predstavlja značajan korak u unaprjeđenju segmenta zaštite od voda u BiH. Ovim se uvodi objektivizacija prioritizacije kod upravljanja poplavnim rizikom. Ključna promjena paradigme je prelazak s pristupa kontrole poplava na pristup upravljanja poplavnim rizikom, s ciljem smanjenja štetnih posljedica po zdravlje ljudi, okoliš, kulturnu baštinu i gospodarske aktivnosti. Literatura (1) Directive 2007/60/EC on the assessment and management of flood risks. (2) Preliminarna procjena poplavnog rizika na vodotocima I i II kategorije u FBiH, april 2013. godina. (3) Uredba o vrstama i sadržaju planova zaštite od štetnog djelovanja voda, Službene novine FBiH, broj 26/09. (4) Akcioni plan za zaštitu od poplava i upravljanje rijekama u BiH 2014 2017. Nacrt, Savjet Ministara BiH, novembar/studeni 2014. (5) Jabučar, D., Lukovac 2013. Preliminarna procjena poplavnog rizika na vodotocima u Federaciji BiH, Voda i mi, časopis Agencije za vodno područje rijeke Save, br. 82. (6) Rees, Judith A. 2002. Risk and Integrated Water Management, Global Water Partnership. Upravljanje rizicima od poplava i ublažavanje njihovih štetnih posljedica 265

IMPLEMENTATION OD FLOOD EU DIRECTIVES IN BIH Summary In the light of recent flood events in Europe, in 2007 EU has issued Flood Directive, which defines the steps needed for more objective unified approach to flood risk management. Bosnia and Herzegovina (BIH) has adopted its implementation with 2-year shift in terms of deadlines. So far, the implementation goes according to planned milestones. However, administrative division of the country resulted in somewhat different approaches in FBIH, RS and BD. Nonetheless, the foreseen steps are well designed to provide useful tools to decision making institutions in terms of prioritisation of the most affected areas to be dealt with in order to optimise the flood risk management. Key words: EU Flood Directive, Preliminary Flood Risk Assessment (PFRA), Hazard Maps, Risk Maps, Flood Risk Management Plan, Floods, Implementation of Directive in BIH, Climate Change. 266 Upravljanje rizicima od poplava i ublažavanje njihovih štetnih posljedica