СОГЛЕДУВАЊА ЗА ПОЗИТИВНИТЕ И ЗА НЕГАТИВНИТЕ ВЛИЈАНИЈА ВО ПРИМЕНАТА НА ЗАКОНОТ ЗА ПРЕКРШОЦИ ПРЕКУ РАБОТАТА НА СЕКТОРОТ ЗА ПРЕКРШОЦИ.

35.075/.076(497.7) СОГЛЕДУВАЊА ЗА ПОЗИТИВНИТЕ И ЗА НЕГАТИВНИТЕ ВЛИЈАНИЈА ВО ПРИМЕНАТА НА ЗАКОНОТ ЗА ПРЕКРШОЦИ ПРЕКУ РАБОТАТА НА СЕКТОРОТ ЗА ПРЕКРШОЦИ Софија Галева * Со прогласувањето на уставните амандмани на Уставот на РМ во 2005 година од страна на Собранието на РМ се предвиде можноста во случаи определени со Закон за прекршок, санкција да може да изрече и орган на државната управа. Со овие амандмани се даде основа за законското уредување на овие одредби преку Законот за прекршоци донесен на 19 мај 2006 година, со што се заокружи правната рамка на казненото законодавство на РМ, покрај судовите и други органи да може да водат постапка за прекршоци и да изрекуваат санкции за сторен прекршок. Врз основа на оваа законска основа во март 2007 година Министерството за внатрешни работи систематизираше нова Организациона единица, како прекршочен орган во рамки на Министерството, со назив Сектор за прекршоци, која де факто започна со работа втората половина од 2007 година, а чија основна цел е целосна имплементација на нормативните решенија инкорпорирани во уставните амандмани и законската регулатива. Во состав на Секторот за прекршоци има 18 одделенија, односно комисии за прекршоци, со седиште во Скопје, Куманово, Велес, Кавадарци, Тетово, Гостивар, Охрид, Кичево, Штип, Кочани, Струмица и Гевгелија. Секоја од комисиите, во согласност со чл.59 од Законот за прекршоци, брои по три члена од кои еден е претседател на Комисијата дипломиран правник со положен правосуден испит и двајца членови со соодветна стручна подготовка и потребно работно искуство. Надлежноста на прекршочниот орган е изречно уредена со член 54 од Законот за прекршоци: Прекршочните органи се надлежни за постапување по поднесени барања за поведување на прекршочна постапка по вкупно 12 закони, и тоа : 1. Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата, 2. Законот за прекршоци против јавен ред и мир, 3. Законот за патните исправи на државјаните на Република Македонија 4. Законот за матична евиденција, 5. Закон за лична карта, * Помошник-директор, Министерство за внатрешни работи на РМ, Сектор за прекршоци. год. 17, бр. 1-2, (2010) 117

Софија Галева 6. Закон за пријавување на живеалиште и престојувалиште на граѓаните, 7. Закон за лично име, 8. Закон за детективска дејност, 9. Закон за надзор на државната граница, 10. Закон за азил и привремена заштита, 11. Закон за заштита од експлозивни материи, 12. Закон за складирање и заштита од запални течности гасови и материи и 13. Законот за возила. Законот за прекршоци е комплексен, бидејќи оопфаќа разни области од животот на луѓето кои треба да бидат заштитени. Со овој закон се прави јасна дистинкција во надлежноста на судовите и прекршочните органи, се воведува доста нови инстутути, како обележје на неговиот реформаторски карактер, но сè во функција на создавање правна сигурност и дисциплина во општеството. Целта е да се намали репресијата, а да се зголеми превенцијата, да нема застарување во прекршочното гонење, туку секој прекршител да биде санкциониран за сторениот прекршок. Со интенција да се постигне вистинската цел на реформите во поглед на новините од областа на прекршоците, да се доближи законот повеќе до граѓанинот, да биде поефикасен во смисла на извршување на санкциите и нивно превентивно дејствување, се наметна како нужност да се дефинира, или поточно да се зацврсти улогата на прекршочните органи во таа сфера, како и да се разрешат сите проблеми со кои се соочувааат во текот на работењето. Со формирањето на овие комисии, односно со примената на законските новини се очекуваше постапката пред прекршочните органи да бидат итни, упростени и едноставни, брзо, ефикасно и ажурно да се решаваат предметите за разлика од постапките пред судовите кои се покажаа како бавни, сложени, скапи и неефикасни поради што голем број предмети застаруваа, а овие постапки беа нецелисходни. Цениме дека изминатиот период е релативно мал за да се направат целосни согледувања за успешната имплементација на овие законски новини меѓутоа, се појавија определени показатели кои пак можат да бидат репери во позитивна или негативна аконтација заради натамошни измени и приспособувања на законите (Законот за прекршоци, Законот за општа управна постапка, Законот управни спорови и останатите закони од оваа област). Успешното работење на Секторот за прекршоци во изминатиот период се потврдува со наредните статистички податоци: Имено, во споменатиот период Секторот за прекршоци, поточно 16-те одделенија за прекршоци во решавањето на прекршочните предмети постигнаа голема ефикасност или од вкупно задолжените 207.769 предмети,решиле 106.405 предмети, додека во тек на решавање се 101.364 предмети, бројка за застарени предмети, сè уште, не можеме да прикажеме (освен предметите кои беа вратени од судовите).

118 МРКК

Согледувања за позитивните и за негативните влијанија во примената на Законот за прекршоци... 1. Со овие показатели се поткрепува констатацијта дека постапката пред прекршочните органи е итна, упростена и едноставна, што е во согласност со член 62 од Законот за прекршоци, предметите да се решават бргу, ефикасно и ажурно, а со тоа се овозможува предметите да се завршат во оптималниот рок. 2. Засега, слободно се донесува заклучок дека намалено е енормното застарување на прекршочните предмети, што беше и основна интенција за формирање на овие комисии. Постапките станаа целисходни на задоволство на подносителите. Подносителите се активираа и од една пасивна позиција која ги држеше подолго време започнаа со ефикасно постапување во спроведување на нивните надзорни овластувања. што е евиденто од зголемениот број прекршочни пријави кои редовно пристигнуват пред прекршочните органи. 3. Воведувањето на новите институти постапката за посредување и порамнување, посебно постапката за порамнување применета во Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата преку инструментите платен нлог покана за наплата на глоба, и негатини бодови се покажа многу ефикасна и корисна. Граѓаните, од страна на службите во МВР благовремено беа информирани и едуцирани за овие законски можности кои ги применуваат тие често, особено кај помалите глоби. Со ова директно се влијае на нивната дисциплинираност, а истовремено се почитува мотото никој да не остане неказнет. 4. Намален е временскиот период кој е потребен за доставување на барањето за поведување на прекршочна постапка од подносителот до комисиите за одлучување по прекршоци бидејќи сега и подносителот и органот кој одлучува по прекршокот се во рамките на ист државен орган. 5. Примената на институтите ослободување од санкција, ублажување на глоба, условно одлагање на плаќањето (до една година), плаќање на рати (до 6 месеци) и опомена во практиката досега се покажува позитивно од аспект на тоа што се ставени во функција на заштита на правата на граѓаните,со тоа пак се прави јасна категоризација на прекршителите-почетници, за кои наоѓаат примена овие институти и повторители-рецидевисти кои се казнуваат построго. 6. Во согласност со членот 63, став 1 од Законот за прекршоци Прекршочниот орган бргу и ефикасно по службена должност без одлагање ќе ги прибави доказите и ќе ја утврди фактичката состојба потребна за одлучување по прекршокот. Оваа одредба цениме дека сега побргу се спроведува, токму поради фактот дека подносителот и органот кој одлучува по прекршокот се во рамките на ист државен орган и постојано имаат непосредна комуникација. 7. Во контекст на ова треба да се додаде и ставот 2 од член 63 кој гласи Прекршочниот орган пред донесување на одлуката за прекршокот писмено ќе го извести сторителот и ќе го поучи дека во рок од од три дена може да се изјасни писмено за фактите и за доказите. Со примената на оваа одредба се создаваат услови за водење на скратена постапка, со што се скратува рокот на постапката и се намалуваат трошоците кои беа потребни за водење на постапката затоа што постапките пред прекршочниот орган се без трошоци.

8. Комисиите за прекршоци доставувањето на писмените материјали (според ЗОУП) ги вршат преку полициските служби, што влијае секако битно на брзото и ефикасно решавање на предметите. год. 17, бр. 1-2, (2010) 119

Софија Галева 9. Постапките пред прекршочниот орган се бесплатни, односно не се предвидени трошоци во прекршочната постапка. 10. Прекршочните органи немаат целосен увид во извршената наплата на изречената глоба, меѓутоа од согледувањата врз основа на наплатата на глобта посебно од ЗБСП за полесните прекршоци, како и Законот за патните исправи, може да се донесе заклучок дека кај помалите казни наплатата се врши веднаш, со што се избегнуваат трошоците кои би се предизвикале со присилното извршување. 11. Во однос наплатата на глобта, исто така, се забелжува еден посериозен приод од страна на граѓните, се забележува една нивна дисциплинарост поради стравот од присилното извршување на изречената глоба и паѓање на трошоците за извршување на нивен товар. 12. Судската заштита предвидена во член 67, став 2 од Законот за прекршоци дека Тужбата од ставот 1 на овој член го одлага извршувањето на одлуката за плаќање на глобата, во смисла дека тужбата не се поднесува преку прекршочниот орган, овозможува од една страна непреченост во работењето бидејќи во спротивност ќе настапи блокирање на работата на органот. Освен претходно изнесените факти, поврзани со Законот за прекршоци како фактори кои позитивно влијаеа на успешнота на Секторот за прекршоци е и фактот дека Министерството за внатрешни работи по донесувањето на Законот за прекршоци беше прв орган на управата кој започна веднаш со имплементација на законските новини во областа на прекршоците. Бидејќи Секторот за прекршоци се појави како нова организациона единица ургетно беше обезбеден простор за сместување на комисиите, потоа беа обезбедени сите потребни материјално технички услови за работа, односно обезбедување канцелариски мебел, компјутери и други технички услови неопходни за функционирање, а во тек е изработка на нов информатички систем за електронска евиденција на прекршоците во процесот на водењето на прекршочната постапка, како и контрола и следење на работата на комисиите во процесот на решавање на прекршочните предмети. Сето ова имаше позитивно влијание на придобивките од формирањето на Комисиите во смисла на тоа што комисиите беа материјално-технички опремени за работа за разлика од судовите. 13. Примената на член 59, став 2 од Законот за прекршоци со кој е предвидено членовите на комисиите да се со соодветен степен на стручно образование од кои најмалку еден со положен правосуден испит, исто така, се покажа како позитивно, бидејки Министерството за внатрешни работи изобилува со кадри со потребно стручно образование, како и со претходно стручно искуство во работењето со откривањеето, документирањето на прекршоците и кривичните дела и нивно процесуирање до надлежните судски органи. Значи, кадрите беа подготвени и веднаш започнаа со работа, беа потребни само советувања и обуки за нивно стручно доусовршување. 14. Колегијалноста и составот на Комисиите во одлучувањето има позитивно влијание од аспект на намалување на субјективноста во одлучувањето.

120 МРКК

Согледувања за позитивните и за негативните влијанија во примената на Законот за прекршоци... Освен позитивнте искуства во овој период Секторот за прекршоци поточно комисиите за одлучување по прекршоци се судрија со голем број проблеми кои влијаеја негативно на постигнатите резултати,и тоа: 1. Имено, во главата 13 во Законот за прекршоци се предвидени само осум законски одредби и решенија врз основа на кои може да се води прекршочна постапка пред прекршочниот органи, а во главата 14 со три одредби е предвидена судската заштита. Досегашната практика покажа дека најголем проблем кој негативно влијаеше на работата е малиот број законски одредби кои ја регулираат прекршочната постапка пред прекршочниот орган, поради што прекршочните органи беа несигурни, без поткрепа на законски одредби во водењето на постапките мораа да бидат храбри и да ги применуваат одредбите од Законот за прекршоци кои важат за судовите, применувајќи го правниот институт analogia inter legem, притоа внимавајќи на законитост во постапувањето и неповредување, односно неускратување на правата на учесниците во постапката. 2. Со член 66 од Законот за прекршоци, се утврдува пак дека Прекршочниот орган при водењето на прекршочната постапка соодветно ги применува одредбите на Законот за општа управна постапка, освен ако не е определено поинаку со овој закон и со законот со кој е пропишан прекршокот. Во врска со ова, потребно е да се нагласи дека со Законот за општа управна постапка се утврдуваат определени права и се наметнуваат определени обврски на граѓаните, додека пак во општите одредби на Законот за прекршоци со член 2, ст.1 се утврдува дека За прекршокот и прекршочната одговорност сообразно се применуваат одредбите од општиот дел на Кривичниот законик каде покрај ддругото се утврдуваат и елементите, односно се утврдува одговорноста, како на физичко лице така и на правно лице. Цениме дека оваа одредба, исто така, создаде тешкотии од аспект на правната основаност и логичност за правно овозможување во една општа управна постапка која ќе ја водат прекршочните органи да се утврдува одговорност на физичко или правно лице за сторен прекршок. Значи овааа одредба практично тешко најде примена, односно прекршочните органи не беа во можност да ги применуваат, одредбите од ЗОУП, а во практика се применуваат само одредбите во врска со називите од одлуките што ги донесуваат, а имено: решение, заклучок, наредба, известување, покана и др. 3. Од почетокот на функционирањето на Прекршочните органи голем проблем кој до определена мера ја блокираше работата на овие органи беше различното толкување на членот 54 од Законот за прекршоци, со кој во став 1 се утврдува дека Прекршочниот орган води прекршочна постапка кога со закон е пропишана иклучива надлежност за негово постапување во став 2 се утврдува дека По исклучок од ставот 1 на овој член (со кој се утврдува исклучива надлежност на прекршочниот орган) прекршочниот орган е надлежен да постапува по сите прекршоци: за кои е пропишани санкција глоба во точно определен износ, за кои е пропишана санкција

за физичко лице глоба до 500 евра во денарска противвредност, за кои е пропишана санкција за правно лице глоба до 1.000 евра во денарска противвредност и за кои е пропишано изрекување на глоба на самото место. Имено, вака утврдената одговорност на прекршочните органи од страна на год. 17, бр. 1-2, (2010) 121

Софија Галева судовите се толкуваше како своевидна колизија со одредбите од други материјални закони со кои се утврдува судска надлежност за определени прекршоци за кои е утврдена глоба во износ до 500, односно 1000 евра во денарска противвредност поточно, со Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата каде за определени прекршоци предвидената глоба е помала од 500 евра (за физичко лице), односно 1000 евра (за правно лице), а конкретно се утврдуваат во судска надлежност. Во врска со ова значајно за споменување во негативна аконтација дека основните судови во континуитет донесуваа и сè уште донесуват решенија со кои се огласуваат за стварно ненадлежни по прекршоци кои во согласност со член 370 од Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата, се во судска надлежност. За овие предмети прекршочните комисии предизвикаа судир на надлежност, по што Управниот суд првично утврди дека стварно надлежни за постапување по тие се прекршочните органи, со образложение дека во согласност со член 154 од Законот за прекршоци државните органи се должни во рок од 12 месеци од денот на влегување на сила на овој закон да ги усогласат законите со кои се пропишани прекршочни санкции со новите прекршочни санкции со овој закон. Меѓутоа, од јули 2008 година Управниот суд започна да донесува решенија во кои за стварно надлежен го определува судот., 4. Во досегашното работење се појавија повеќе случаи кога сторителите веќе ја платиле предвидената глоба, во законскиот рок од осум дена, по сторувањето на прекршокот, а за тој факт, Комисијата нема никакво сознание, а во согласност со законот, граѓаните не се обврзани да го известат органот за извршената уплата на глобата. Откако ќе започне постапката, и до пријавениот ќе се испрати известување, во голем број случаи, пријавените ја известуваат комисијата дека глобата веќе ја платиле предвидениот законски рок од осум дена и тие приложуваат уплатници. Заради тој факт Комисијата донесува решение за запирање на постапката. Исто така, таква ситуација, со појавува и во понатамошната постапка при извршувањето на правосилното и извршното решение, кога и покрај сите дотогашни известувања, од страна на Комисијата и правобранителот, кога во определен број случаи, откако пријавениот ќе добие налог за извршување, на извршителот му презентира уплатница, дека ја платил глобата претходно, или по основа на покана или по основа на решение на Комисијата, така што извршителот донесува заклучок за запирање на извршувањето и пресметува трошоци во постапката, кои треба да ги сноси МВР, како доверител. Значи, поради овај пропуст во Законот се дуплират постапките, се губи време за водење на непотребни постапки, а притоа се прават непотребни трошоци во постапката кои паѓаат на товар на државата. За помалите глоби до 30 евра би било порационално да се воведе институцијата плаќање или алтернативно вршење определени задачи. 5. Во член 149 од Законот за прекршоци е предвидено за секој прекршочен предмет да се води евиденција во Државниот завод за статистика, а обрасците се утврдуваат со правилник што го донесува министерот за правда. Во досегашната практика Правилникот за

обрасците се однесува на судовите, додека другите органи на државна управа тоа го предвиделе во еден од повеќето закони кај кои се надлежни и за надзор и за одлучување. Комисиите при Министерството за внатрешни работи, надлежни се по 12 закони, меѓутоа кај ниту еден закон не е предвидена евиденцијата, затоа што усогласувањата на сите закони во надлежност 122 МРКК

Согледувања за позитивните и за негативните влијанија во примената на Законот за прекршоци... на МВР се направени практично пред започнувањето со работа на прекршочните органи. Ова се јавува како проблем затоа што прекршочните органи водат евиденција во согласност со Правилникот за обрасците за водење на евиденција на прекршочните предметите донесен од Министерството за правда, а предвидени за судовите. Овие обрасци воопшто не одговараат за прекршочните органи, а моментално нема законски основа да се подготви Правилник за начинот на водењето на единствена евиденција на прекршоците, изречените санкции и донесените одлуки во прекршочната постапка. 6. Постапките пред прекршочните органи се бесплатни, меѓутоа во работата се појавуват реални трошоци поврзани со толкувачи, сведоци, трошоци за паушал за што сметаме дека е направен пропуст во член 128, сметаме дека е потребно да се предвидат реални трошоци и во постапките пред прекршочните органи, а тоа да се регулира со правилник или со упатство за трошоците предизвикани во текот на водењето на прекршочната постапка пред прекршочните органи. 7. Непостоењето на печати за означување на правосилност и извршност создадоа проблеми во комуникацијата со Државното правобранителство и извршителите, со тоа што предметите доставени за извршување беа враќање од извршителите заради немање на соодветен печат за правосилност и извршност. Беше потребен подолг временски период на приспособување, меѓутоа овој проблем сè уште е присутен. Моментално правосилност и извршност на решение се запишува на горниот десен агол на првата страна со ставање датум и своерачен потпис од претседателот на комисијата, а се заверува со округли печат. Начинот на утврдување на правосилност и извршност на решението е сугериран од страна на Министерството за правда. 8. Височината на глобата во повеќето закони се покажува како негативност на штета на граѓаните, при подготвувањето на законите законодавците височината на глобите ја определиле во согласност со европскиот стандард, без при тоа да се предвиди еден период на приспособување со нискиот животен стандард на нашите граѓани предизвикан од неповолните економски состојби во државата. 9. Присутен е проблемот во поглед на правната заштита на граѓаните, конкретно правната недореченост околу двостепеност на постапката, имајќи предвид дека секоја одлука има право на жалба. Генерално, позитивниот ефект од примената на Законот за прекршоци се согледува во поефикасното третирање и следење на проблематиката во надлежност на прекршочните органи и дејствување врз свеста на граѓаните, што е евидентно од нивното однесувањето забележана е поголема дисциплинираност. Негативниот ефект наоѓа одраз во побавното прифаќање на новините од оваа област, менување на некои досегашни навики кај граѓаните. Секако дека досегашната практика исфрли определени проблеми со кои се соочуваат прекршочните органи во текот на постапувањето, а кои се предизвикани од постоењето на правни празнини, недоречености во актуелниот Закон за прекршоци и неговата неусогласеност со материјалните закони. Имплементацијата на Законот за прекршоци треба да покаже

континуитет како процес кој трае постојано со цел да создаде правна сигурност и дисциплина во год. 17, бр. 1-2, (2010) 123

Софија Галева општеството, што ќе значи со друга терминологија владеење на правото и постоење на стабилен правен систем во државата. Republic of Macedonia Ministry of Interior Sector for Misdemeanors Sofia Galeva, Assistant Director OBSERVATIONS ON THE POSITIVE AND NEGATIVE IMPLICATIONS OF THE IMPLEMENTATION OF THE LAW ON MISDEMEANORS BY THE SECTOR FOR MISDEMEANORS Summary The author of the paper reviews the observations on the positive and negative implications of the implementation of the Law on Misdemeanors by the Sector for Misdemeanors in the Ministry of Interior. The author of the paper enumerates numerous positive implications, but also stresses the negative implications with suggestions for their improvement. In general, the positive effects of the implementation of the Law on Misdemeanors are perceived in the more effective treatment and monitoring of the issues that are under the jurisdiction of the authorities for misdemeanors, as well as the influence on the awareness of the citizens, which is evident from their behavior. The negative effects are reflected in the slower acceptance of the novelties in this area, changing some existing habits of the citizens. The author notes that certainly the practice pointed to some problems that the authorities for misdemeanors are facing, which are caused by the existence of gaps, ambiguities in the Law on Misdemeanors and its non-compliance with material laws. The author concludes that the implementation of the Law on Misdemeanors should show continuum as a process in order to create legal certainty and discipline in the society, which in other terms means rule of law and the existence of a stable legal system in the country.