INSTITUCIJA OMBUDSMANA KAO NEZAVISNOG DRŽAVNOG ORGANA U PRAVNOM SISTEMU REPUBLIKE SRBIJE

Aleksandar Petrov 1, master pravnik Visoka škola strukovnih studija za ekonomiju i upravu, Beograd INSTITUCIJA OMBUDSMANA KAO NEZAVISNOG DRŽAVNOG ORGANA U PRAVNOM SISTEMU REPUBLIKE SRBIJE ''Država postoji u korist dobrog života građana, a ne samo u korist života''. Aristotel Sažetak: Institucija ombudsmana kao samostalnog i nezavisnog državnog organa koji štiti ljudska prava i slobode od povreda koje bi u svom radu mogli učiniti organi uprave, ustanovljena je u Republici Srbiji 2005. godine donošenjem Zakona o zaštitniku građana. Prvi Zaštitnik građana Republike Srbije izabran je 2007. godine. Uvođenje ove institucije u pravni sistem značajno je doprinelo jačanju principa vladavine prava, kontrole nad radom organa uprave i javnih službi, podizanju svesti građana o značaju i zaštiti ljudskih prava, kao i sveobuhvatnom razvoju demokratije u Srbiji. Ključne reči: Ombudsman, Zaštitnik građana, kontrola uprave, zaštita ljudskih prava i sloboda. 1. Pojam i istorijski razvitak ombudsmana Ombudsman je švedska reč 2 i prevodi se kao zastupnik ili poverenik. Ombudsman kao pojam danas je prihvaćen u velikom broju zemalja, i koristi se u gotovo izvornom, neizmenjenom obliku. 3 Istorijski posmatrano i u antičkom dobu postojale su slične institucije koje su imale za cilj da zaštite običnog građanina od samovolje vladara. 4 1 Saradnik u nastavi za grupu pravnih predmeta, e-mail: a.petrov@live.com 2 Swedish: legal representative, equivalent to ombud agent, attorney + s + man man. www.dictionary.reference.com/browse/ombudsman?s=t, datum posete 05.01.2013. 3 U zakonodavstvima pojedinih zemalja u upotrebi su i različiti nazivi za ombudsmana: Defensor del pueblo u zemljama španskog govornog područja, Parliamentary Commisioner for Administration u Velikoj Britaniji i Šri Lanci, Protecteur du Citizen u Kanadi, Difensore Civico u Italiji, Inimoiguste volinik u Estoniji, Oikeusasiamies u Finskoj, Mediateur u Francuskoj, Parlamentarni zaštitnik građana u Hrvatskoj, Mediator u Indoneziji, Rzecznik 1

Savremena institucija ombudsmana nastaje u Švedskoj 1809. godine, kada je u švedskom ustavu uređeno osnivanje institucije parlamentarnog zastupnika pravde. 5 U post-feudalnim političkim borbama između tadašnjeg švedskog kralja-apsolutiste i parlamenta kao predstavnika naroda, ombudsman je bio specijalni poverenik parlamenta koji je imao zaduženje da prati kako se od strane kralja i uprave sprovode zakoni koje je švedski parlament donosio. Osnovna ovlašćenja švedskog parlamentarnog ombudsmana sastojala su se u tome što je od upravnih vlasti mogao tražiti podatke i objašnjenja zašto se pojedini zakoni uopšte ne primenjuju ili se ne primenjuju na valjan način, kao i da pokreće odgovarajuće postupke radi utvrđivanja odgovornosti službenika državne uprave. O svojim nalazima, ombudsman je podnosio izveštaj parlamentu, koji je na osnovu toga mogao da postavi pitanje poverenja pojedinim kraljevim ministrima. 6 Do današnjeg dana istoričari su podeljeni oko toga šta je tačno uslovilo i koje su društvene i istorijske okolnosti dovele do osnivanja ove institucije u Švedskoj. Moglo je biti da je u pitanju vekovna tradicija Šveđana u poštovanju vladavine prava i individualnih ljudskih prava, ili je u pitanju bila akutna borba za vlast između švedskog kralja i parlamenta. Na kraju, kraljeva snaga je znatno smanjena i parlament dobija pravo da izabere parlamentarnog zastupnika pravde koji će vršiti nezavisnu kontrolu nad upravom i sudovima. 7 Prema švedskom modelu, ombudsman uživa široka ovlašćenja. On vrši kontrolu ne samo nad centralnim organima vlasti i administracije, već i nad sudovima, lokalnim organima uprave, oružanim snagama, pa čak i nad zvaničnicima državnih preduzeća. Za ovu svrhu ombudsman ima dosta metoda uticaja u svom arsenalu: pravo na neograničen pristup dokumentima, uključujući i poverljiva dokumenta, pravo praw obywatelskich u Poljskoj, Provedor da justica u Portugalu, Avocatul poporului u Rumuniji, Vien thanh tra u Vijetnamu, Avokati i Popullit u Albaniji i Zaštitnik građana u Srbiji. 4 Preteču Ombudsmana pronalazimo u Kini tokom Ćin dinastije (221. godine p.n.e), a u Koreji tokom Joseon dinastije. Položaj Tajnog kraljevskog inspektora (Amhaeng-eos) je bio jedinstven pri Joseon dinastiji gde je ovaj tajni zvaničnik direktno imenovan od strane suverena bio poslat u lokalne provincije sa zadatkom da prati i posmatra rad vladinih zvaničnika i obaveštava kralja o njihovim nelegitimnim aktima i delima. Rimski Tribuni imali su slične uloge, sa snagom veta protiv radnje koja bi povredila prava Plebejaca. Još jedna prethodnica ombudsmana bio je turski Divan al-mazalim koji se pojavljuje u vremenu drugog Kalifa, Omera (634.-644. godine n.e). Ombudsman, Origins and etymology, www.en.wikipedia.org/wiki/ombudsman, datum posete 05.01.2013. 5 Na švedskom: riksdagens justitieombudsman. 6 S. Gajin, D. Popović, M. Antonijević, Vodič kroz instituciju ombudsmana, Beograd, 2009, 6-7. 7 Establishment of the Ombudsman Institution in the World, Ukrainian Parliament Commissioner for Human Rights, www.ombudsman.gov.ua/en/index.php?option=com_content&view=article&id=1114&itemid=22, datum posete 06.01.2013. 2

na zakonodavnu inicijativu, pravo da pokrene disciplinski postupak protiv službenih lica koja ne ispunjavaju svoje obaveze, pravo da predloži tužiocu da preduzme zakonske mere protiv funkcionera koji nesavesno obavljaju svoje dužnosti. 8 Institucija ombudsmana kao poseban oblik kontrole uprave neposredno je povezana sa idejom ostvarivanja i zaštite ljudskih prava. Zbog toga se ombudsman danas najčešće definiše kao zastupnik prava građana. Ideja ljudskih prava javlja se u najrazličitijim formama ljudskog života i stvaralaštva,između ostalog, u umetnosti i književnosti, zakonodavstvu i pravu, filozofiji i religiji, običajima i politici itd. Potreba za zaštitom ljudskih prava, ali i potreba za novim ''spoljnim'' oblicima kontrole i nadzora uprave, u skladu sa savremenim konceptom države blagostanja, u kome čovek zauzima centralno mesto, nametnulo je potrebu da se pronađu novi mehanizmi zaštite ljudskih prava, pre svega od nezakonitog i nepravilnog rada organa uprave. 9 Uobičajeno je da zakonodavna vlast imenuje/bira ombudsmana, ali nakon toga ne može da utiče na njegov rad. Ombudsman bi trebalo da je samostalan i nezavisan organ koji arbitira između izvršne vlasti i pojedinaca. Kako se koncept institucije ombudsmana širio svetom, tako se i menjao, odnosno, prilagođavao potrebama pojedinačnih sistema, pa tako danas imamo ombudsmane na različitim nivoima vlasti. 10 U svakom slučaju, Švedska je zemlja u kojoj je rođena institucija ombudsmana sa stanovišta savremenog shvatanja uloge i značaja ove institucije. Sve do 1920. godine, kada je ombudsmana uspostavila i Finska, Švedska je praktično bila i jedina zemlja koja je uspostavila ovu instituciju. 11 Danas, više od 120 država na svim kontinentima poznaje instituciju ombudsmana. 12 8 Ibid. 9 D. Milenković, Javna uprava-odabrane teme, Beograd, 2012, 134. (Opšte karakteristike institucije ombudsmana, Ombudsman karakter i pravna priroda institucije) www.acem.unicas.org.rs/wp-content/baza/dm-javna- UPRAVA-FIN-7-3-2012.pdf, datum posete 08.01.2013. 10 K. Beker, Zaštitnik građana (ombudsman) Kvebeka, Strani pravni život, br. 2, 2010, 166-167. 11 N. Grahovac, Institucija ombudsmana u Bosni i Hercegovini (magistarski rad), Banja Luka, 2008, 20. 12 Uspostavljanje ombudsmana u pojedinim zemljama: Albanija (1998), Jermenija (2003), Autralija (1976), Austrija (1977), Azerbejdžan (2002), Bosna i Hercegovina (2004), Bugarska (1998), Češka (1999), Kipar (1991), Danska (1955), Estonija (1999), Francuska (1973), Gruzija (1997), Grčka (1998), Hong Kong (1989), Island (1987), Irska (1980), Jamajka (2000), Kazakstan (2002), Malta (1955), Holandija (1983), Novi Zeland (1962), Tajland (1997), Turska (2012), Ukrajina (1998), Urugvaj (2010). Izvor podataka: www.en.wikipedia.org/wiki/ombudsman#ombudsman_services_by_country, datum posete 10.01.2013. 3

U komparativnim studijama jednog broja zemalja, pored nacionalnih ombudsmana, postoje, u zavisnosti od unutrašnjeg uređenja pojedinih država i ombudsmani republika, provincija, kantona, pokrajina, grada, lokalne samouprave, što ukazuje na značaj ove institucije na svim nivoima vlasti i u zajednicama različite veličine (opština, grad, region, okrug, država). 13 Pored toga, u jednom broju zemalja se uvode posebni ombudsmani za pojedine oblasti ili zaštitu prava pojedinih, naročito ranjivih društvenih grupa. 14 Tako, u cilju posebne zaštite pojedinih ranjivih društvenih grupa, ili u cilju posebne parlamentarne kontrole pojedinih značajnih institucija sistema, u pojedinim zemljama pored nacionalnih ombudsmana postoje i posebni ombudsmani kao što su ombudsman za decu, za lica sa posebnim potrebama, za zaštitu podataka, za nacionalne manjine, vojni ombudsman i drugi. 15 Vojni ombudsmani doprinose javnoj odgovornosti oružanih snaga i kao takvi predstavljaju važan element principa dobrog upravljanja sektorom bezbednosti. 16 Ombudsmane danas imaju univerziteti 17, korporacije 18, zdravstvene ustanove 19... Koliko je institucija ombudsmana postala značajna govori i činjenica da je Odlukom Evropskog parlamenta 20 uspostavljena i institucija ombudsmana Evropske unije. 21 Cilj 13 S. Đorđević, D. Milenković, D. Veljović, STUDIJA kapaciteti i potencijali institucije lokalnog ombudsmana u Srbiji (sa istraživanjem), Beograd, 2011, 12. 14 Ibid. 15 Ibid., 15. 16 Vid. H. Born, A. Wills, B. S. Buckland, Komparativni pregled institucija ombudsmana u oružanim snagama, Ženevski centar za demokratsku kontrolu oružanih snaga (DCAF), Ženeva, 2011. Dostupno na www.dcaf.ch/series- Collections/DCAF-Policy-Papers 17 Vid. www.universityombudsman.harvard.edu, datum posete 10.01.2013. 18 Vid. www.absa.co.za/absacoza/about-absa/absa-group/corporate-governance/ombudsman-for-banking- Services, datum posete 10.01.2013. 19 Vid. www.smhc.qc.ca/en/patients-visitors/visiting-the-hospital/ombudsman, datum posete 10.01.2013. 20 Vid. Decision of the European Parliament on the regulations and general conditions governing the performance of the Ombudsman s duties, www.ombudsman.europa.eu/en/resources/statute.faces, datum posete 11.01.2013. 21 Funkcija Evropskog ombudsmana je da bude posrednik između građana EU i njenih institucija. On je ovlašćen da prima i istražuje pritužbe svih građana Unije, fizičkih i pravnih lica koja imaju boravište u nekoj od članica unije. Imenuje ga Evropski parlament na period od 5 godina. Zadatak Ombudsmana ogleda se u istraživanju po pritužbama građana koji smatraju da su njihova prava povređena odlukama Evropskih institucija ili drugih tela Evropske unije, s izuzetkom Evropskog suda i Prvostepenog suda, i otkrivanju nepravilnosti u njihovom radu. Pod nepravilnostima se podrazumevaju slučajevi kada je određena Evropska institucija propustila da učini šta je trebala, ili kada je na pogrešan način to učinila ili je učinila nešto što nije trebala učiniti. Na kraju godišnjeg zasedanja Evropskog parlamenta, Ombudsman tom telu podnosi izveštaj o svim istragama sprovedenim tokom te godine. Više informacija o Evropskom ombudsmanu na zvaničnoj internet prezentaciji: www.ombudsman.europa.eu 4

uvođenja instituta ombudsmana u pravni život Evropske unije je bio da unapredi demokratičnost i transparentnost u radu ustanova Unije. 22 2. Opšte karakteristike institucije ombudsmana Ombudsman je državni organ predviđen ustavom ili određenim aktom zakonodavnog tela. Druga veoma bitna karakteristika ove institucije tiče se njene nezavisnosti od pre svega, izvršne vlasti. Nezavisnost od izvršne vlasti ogleda se u imenovanju ombudsmana od strane zakonodavnog tela čime se onemogućava davanje instrukcija organa izvršne vlasti ombudsmanu. Ukoliko ombudsman za svoj rad odgovara parlamentu koji ga je i izabrao, tada se bez ograničenja može suprotstavljati interesima organa uprave i tako jačati svoj kredibilitet u očima građana. 23 Kalin i Strecker ističu da je uloga ombudsmana da štiti građane od nezakonitih, nepravilnih i neodgovarajućih radnji i ponašanja uprave radi poboljšanja javne uprave uopšte i da osnaži poverenje građana u takvu upravu. 24 Ombudsman uglavnom postupa prema usmenim ili pismenim žalbama. Takođe, ombudsman ne retko postupa i na osnovu sopstvene inicijative u vezi sa radnjama ili ponašanjem uprave čak ukoliko i nema žalbe, ali su takvi slučajevi u praksi više izuzetak nego pravilo. 25 Suštinu institucije ombudsmana kao sui generis tela, treba prvenstveno tražiti u njegovom pravnom statusu. Ombudsman je nezavisno i nepristrasno telo koje u specifičnom postupku donosi, sa pravnog stanovišta, pravno neobavezujuće preporuke sa mišljenjem koje upućuje organu koji je učinio nepravilnost i nezakonitost, a kojima mu ukazuje na koji način treba da postupi kako bi otklonio posledice lošeg postupanja. 26 Prema Jankoviću 27, posle dva veka razvoja ombudsmana kao institucije, njegova bitna obeležja su da: samostalno i nezavisno ispituje pritužbe građana na nekorektan nezakonit i nepravilan rad organa vlasti; bira ga parlament u posebnom postupku koji garantuje integritet, autoritet, 22 N. Avramović, Pravo Evropske unije, Novi Sad, 2009, 72. 23 W. Kalin, M. Strecker, Ombudsman: pojam, koncepcija i evropski standardi, u: Lokalni ombudsman uporedna iskustva Srbija, Bosna i Hercegovina, Švajcarska (ur. S. Lilić, W. Kalin) Kraljevo, 2007, 8. 24 W. Kalin, M. Strecker, op.cit., 9. 25 Ibid. 26 D. Milenković, op.cit., 131. 27 S. Janković, Lokalni ombudsmani u Srbiji, Pravni bilten, Lokalna samouprava: Propisi i praksa, br. 4, 2010, 5. 5

neutralnost i nezavisnost; odluke koje donosi nisu formalnopravno obavezujuće, već deluju snagom ličnog institucionalnog autoriteta ombudsmana; postupak koji vodi relativno je neformalan, prilagodljiv okolnostima slučaja i postizanju cilja zaštite; više pažnje obraća na etičnost, objektivnost, svrsishodnost i uopšte pravičnost akata vlasti prema građanima, a manje se obazire na formalnu (ne) zakonitost; najčešće ima posebnu ulogu zaštite i unapređenja ljudskih prava; jednom izabran, ombudsman se emancipuje i u odnosu na organ koji ga je izabrao (nije dužan da radi po nalogu parlamenta, već da ga izveštava o svom radu) zbog čega se smatra jednom od institucija, često i ključnom, tzv. ''četvrte grane vlasti''. 3. Pravni okvir institucije ombudsmana u Srbiji Ustav Republike Srbije 28 predviđa instituciju ombudsmana pod nazivom ''zaštitnik građana'' 29. Prema Ustavu 30, Zaštitnik građana je nezavisan državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja. Zaštitnik građana nije ovlašćen da kontroliše rad Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda, sudova i javnih tužilaštava. Zaštitnika građana bira i razrešava Narodna skupština, u skladu sa Ustavom i zakonom, kojoj i odgovara za svoj rad. O Zaštitniku građana donosi se zakon. 31 Prema Zakonu 32 Zaštitnik građana se stara o zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih sloboda i prava 33, nezavisan je i samostalan 28 Službeni glasnik RS, br. 83/2006. 29 Tokom 2001. godine u Srbiji je održano više stručnih skupova i seminara u cilju pripreme normativnih i drugih uslova za uvođenje institucije ombudsmana u Srbiji. Prvobitna terminološka odrednica bila je narodni advokat, utvrđena u Vladinom predlogu Zakona o narodnom advokatu iz maja 2002. godine. 30 Član 138. Ustava Republike Srbije 31 Prilikom izrade nacrta, a kasnije utvrđivanja Predloga zakona o zaštitniku građana naišlo se na određene poteškoće u kreiranju ove institucije, a koje se odnose na određena ustavna ograničenja. Predstavljajući predlog zakona u republičkom parlamentu 5. septembra 2005. godine, tadašnji ministar za državnu upravu i lokalnu samoupravu u Vladi Srbije, dr Zoran Lončar istakao je da su upravo ta ustavna ograničenja bila prepreka da institucija zaštitnika građana ima sva ona obeležja, kao što je moguće da ima u razvijenim demokratskim državama. Zbog tih ustavnih ograničenja prisutni su bili problemi vezani za dva instituta. Prvi, oko načina izbora ombudsmana i drugi, u vezi prava zakonodavne inicijative. 32 Zakon o Zaštitniku građana (ZZG), Službeni glasnik RS, br. 79/05 i 54/07. 33 Član 1. stav 2. ZZG 6

u obavljanju poslova utvrđenih zakonom i niko nema pravo da utiče na njegov rad i postupanje. 34 U obavljanju poslova iz svoje nadležnosti Zaštitnik građana postupa u okviru Ustava, zakona i drugih propisa i opštih akata, kao i ratifikovanih međunarodnih ugovora i opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava. 35 Pored osnovnih odredbi, Zakon o Zaštitniku građana reguliše izbor i prestanak funkcije, nadležnost, postupak, izveštaj Skupštini i saradnju sa drugim organima, pravo na platu, sredstva za rad i stručnu službu Zaštitnika građana. U AP Vojvodini je Zakonom o utvrđivanju određenih nadležnosti autonomne pokrajine poznatijem kao Omnibus zakon 36, ustanovljena institucija pokrajinskog građanskog branioca. Vojvođanski ombudsman 37 obrazovan je Odlukom o pokrajinskom ombudsmanu 38 kao nezavisan i samostalan organ, koji se stara o zaštiti i unapređenju ljudskih prava i sloboda svakog lica zajemčenih Ustavnom poveljom 39, Ustavom, potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima o ljudskim pravima, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, zakonom i propisima AP Vojvodine. 40 Ombudsman posebno štiti ljudska prava i slobode od povreda učinjenih od strane pokrajinske i opštinske uprave, organizacije i javnih službi, koje vrše upravna i javna ovlašćenja, a čiji je osnivač Pokrajina ili opština. 41 Od samog početka rada Pokrajinskog ombudsmana 2003. godine, nametnula se potreba uspostavljanja saradnje postojećih, a kasnije i novoustanovljenih opštinskih ombudsmana na teritoriji AP Vojvodine. Saradnja je uspostavljena u svim aktivnostima koje je pokrajinski ombudsman sprovodio radi promovisanja institucije ombudsmana i ljudskih prava uopšte. Nedoumice su se pojavile u vezi sa preklapanjem nadležnosti, međutim, ovakva saradnja je čvrsto uspostavljena što je kao rezultat imalo 34 Član 2. stav 1. ZZG 35 Član 2. stav 2. ZZG 36 Službeni glasnik RS, br. 6/2002. 37 Zvanična web prezentacija Pokrajinskog ombudsmana Autonomne pokrajine Vojvodine: http://www.ombudsmanapv.org/ombjo/ 38 Pokrajinska skupštinska odluka o Pokrajinskom ombudsmanu, Službeni list AP Vojvodine, br. 23/02, 5/04, 16/05 i 18/09-promena naziva akta. 39 Odnosi se na Ustavnu povelju državne zajednice Srbija i Crna Gora, Službeni list Srbije i Crne Gore, br.1/2003. 40 Član 1. stav 1. Pokrajinske odluke 41 Član 1. stav 2. Pokrajinske odluke 7

potpisivanje Protokola o saradnji između Pokrajinskog i lokalnih ombudsmana čime je zajedničko delovanje znatno unapređeno. 42 U jedinicama lokalne samouprave u Srbiji građanski branilac koji štiti individualna i kolektivna prava i interese građana, tako što vrši opštu kontrolu rada uprave i javnih službi, ustanovljen je Zakonom o lokalnoj samoupravi 43 iz 2002. godine. Novim Zakonom o lokalnoj samoupravi 44 iz 2007. godine takođe je regulisana institucija ''lokalnog'' ombudsmana. U jedinici lokalne samouprave može se ustanoviti zaštitnik građana koji je ovlašćen da kontroliše poštovanje prava građana, utvrđuje povrede učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem organa uprave i javnih službi, ako se radi o povredi propisa i opštih akata jedinice lokalne samouprave. 45 Dve ili više jedinica lokalne samouprave mogu doneti odluku o ustanovljavanju zajedničkog zaštitnika građana. 46 Nadležnost i ovlašćenja, način postupanja i izbora i prestanka dužnosti zaštitnika građana uređuje se statutom ili drugim opštim aktom. 47 U stručnoj javnosti se smatralo da će donošenje Zakona o Zaštitniku građana pospešiti ustanovljenje većeg broja ombudsmana na nivou lokalne samouprave. Međutim, to se nije dogodilo, tako da danas od 167 opština i gradova u Republici Srbiji, ombudsmani su ustanovljeni u svega 11 gradova i opština. Prvi ombudsman na nivou lokalne samouprave ustanovljen je 2003. godine u Bačkoj Topoli. 48 Zakon o lokalnoj samoupravi iz 2007. godine predvideo je i izmene delokruga nadležnosti lokalnih zaštitnika građana. Pošto izmene u Zakonu nisu izazvale značajnije promene broja novoformiranih zaštitnika građana na lokalnom nivou, Stalna konferencija gradova i opština/savez gradova i opština Srbije 49 je formirala ekspertski tim za izradu novog modela odluke o zaštitniku građana i internih procedura neophodnih za rad kancelarije zaštitnika građana u skladu sa pozitivnim propisima, a u cilju pružanja normativne podrške jedinicama lokalne 42 Opširnije o odnosu i međusobnoj saradnji pokrajinskog i lokalnih ombudsmana videti: D. Todorov, Iskustva pokrajinskog ombudsmana u saradnji sa lokalnim ombudsmanima, Pravni bilten, Lokalna samouprava: Propisi i praksa, br. 4, 2010, 13. 43 Službeni glasnik RS, br. 9/02, 33/04 i 135/04 44 Zakon o lokalnoj samoupravi (ZLS), Službeni glasnik RS, br. 129/07. 45 Član 97. stav 1. ZLS 46 Stav 2. istog člana ZLS 47 Obično Odlukom Skupštine opštine ili grada. 48 D. Vujčić, Lokalni ombudsman u Srbiji (sa posebnim osvrtom na opštinu Kraljevo), u: Lokalni ombudsman uporedna iskustva Srbija, Bosna i Hercegovina, Švajcarska (ur. S. Lilić, W. Kalin) Kraljevo, 2007, 40. 49 Dostupno na adresi: http://www.skgo.org 8

samouprave pri uspostavljanju ustanove zaštitnika građana. 50 Međutim, i dalje je broj gradova i opština koje su usvojile odluke o zaštitniku građana mali, a još manji broj jedinica lokalne samouprave je izabrao nosioce funkcija. Zaštitnik građana je, prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, fakultativni organ grada. Kao odraz Ustavom proklamovane samostalnosti, grad Beograd je imao mogućnost da ovaj institut prilagodi položaju koji ima u teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, shodno potrebama i specifičnostima. 51 Odlukom o Zaštitniku građana Skupštine grada Beograda 52 uređuju se nadležnosti i ovlašćenja, način postupanja, izbor i prestanak dužnosti kao i druga pitanja od značaja za rad zaštitnika građana. 53 Zaštitnik građana grada Beograda 54 je ovlašćen da kontroliše poštovanje prava građana, utvrđuje povrede učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem Gradske uprave, Gradskog javnog pravobranilaštva i javnih službi čiji je osnivač grad Beograd ako se radi o povredi propisa i opštih akata grada Beograda. 55 Zaštitnik građana nije ovlašćen da kontroliše rad Skupštine grada Beograda, gradonačelnika grada Beograda i Gradskog veća grada Beograda. 56 Zakonom o zdravstvenoj zaštiti 57 ustanovljen je institut zaštitnika pacijentovih prava. Pacijent kome je uskraćeno pravo na zdravstvenu zaštitu, odnosno koji nije zadovoljan pruženom zdravstvenom uslugom može podneti prigovor zdravstvenom radniku koji rukovodi procesom rada ili licu zaposlenom u zdravstvenoj ustanovi koje obavlja poslove zaštite pacijentovih prava. 58 Zdravstvena ustanova dužna je da organizuje rad zaštitnika pacijentovih prava. 59 Dakle, svaka državna zdravstvena ustanova mora da ima zaštitnika prava pacijenata, lice koje je zaduženo da ispituje prigovore pacijenata na ponašanje zdravstvenih radnika i kvalitet 50 Vid. M. Tomašević, J. Jerinić, O Modelu odluke o zaštitniku građana, Pravni bilten, Lokalna samouprava: Propisi i praksa, br. 4, 2010, 25. 51 D. Gaćeša, Ombudsman u jedinici lokalne samouprave, Pravni bilten, Lokalna samouprava: Propisi i praksa, br. 4, 2010, 23. 52 Odluka o Zaštitniku građana, Službeni list grada Beograda, br. 34/09 i 41/09-ispr. 53 Član 1. Odluke o Zaštitniku građana grada Beograda. 54 Dostupno na web adresi: http://www.beograd.rs/cms/view.php?id=1249186 55 Član 2. stav 1. Odluke o Zaštitniku građana grada Beograda. 56 Stav 2. istog člana Odluke. 57 Zakon o zdravstvenoj zaštiti (ZZZ), Službeni glasnik RS, br. 105/05, 72/09-dr. zakon, 88/10, 99/10, 57/11 i 119/12. 58 Član 39. stav 1. ZZZ 59 Stav 2. istog člana ZZZ 9

zdravstvene usluge, a po obrazovanju je najčešće diplomirani pravnik. 60 Zaštitnik pacijentovih prava samostalan je u svom radu i direktor zdravstvene ustanove, odnosno drugi zdravstveni radnik ne može uticati na njegov rad i odlučivanje, ali budući da su osmišljeni i realizovani kao pomoć direktorima ustanova u realizovanju pritužbi pacijenata, nedostaju im neke od bitnih osobina koje su potrebne da bi bili smatrani ombudsmanima. 61 Na kraju, vredno je pomenuti i Ombudsmana Univerziteta u Beogradu, kao najveće, najstarije i najznačajnije visokoškolske institucije u Srbiji. Univerzitetski ombudsman kontroliše rad Univerziteta u Beogradu, fakulteta u njegovom sastavu, odnosno njihovih organa, tela i službi, u cilju zaštite prava i interesa članova univerzitetske zajednice i unapređenja kvaliteta obrazovnog procesa. Postupak i način funkcionisanja Univerzitetskog ombudsmana uređen je Pravilnikom o radu. 62 4. Nadležnosti i ovlašćenja Zaštitnika građana Republike Srbije Prema Zakonu, Zaštitnik građana ovlašćen je da kontroliše poštovanje prava građana, utvrđuje povrede učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem organa uprave, ako se radi o povredi republičkih zakona, drugih propisa i opštih akata. Zaštitnik građana je ovlašćen da kontroliše zakonitost i pravilnost rada organa uprave a nije ovlašćen da kontroliše rad Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda, sudova i javnih tužilaštava. 63 Zaštitnik građana ima pravo predlaganja zakona iz svoje nadležnosti, ovlašćen je da Vladi odnosno Skupštini podnese inicijativu za izmenu ili dopunu zakona i drugih propisa i opštih akata, ako smatra da do povrede prava građana dolazi zbog nedostataka u propisima, kao i da inicira donošenje novih zakona i drugih akata, kada smatra da je to od značaja za ostvarivanje i zaštitu prava građana. 64 Ovlašćen je da pred Ustavnim sudom pokrene postupak za ocenu 60 Vid. Zaštitnici pacijentovih prava u zdravstvenim ustanovama na teritoriji AP Vojvodine, Istraživanje Pokrajinskog ombudsmana, Novi Sad, 2011. 61 S. Janković, op.cit., 6. 62 Pravilnik o radu Univerzitetskog ombudsmana, Glasnik Univerziteta u Beogradu, br. 156/2010. 63 Član 17. ZZG 64 Član 18. ZZG 10

ustavnosti i zakonitosti zakona, drugih propisa i opštih akata. 65 Ovlašćen je da javno preporuči razrešenje funkcionera koji je odgovoran za povredu prava građana, odnosno da inicira pokretanje disciplinskog postupka protiv zaposlenog u organu uprave,odnosno ukoliko u radnjama funkcionera ili zaposlenog ima elemenata krivičnog ili drugog kažnjivog dela, da podnese zahev odnosno prijavu za pokretanje krivičnog, prekršajnog ili drugog postupka nadležnom organu. 66 Organi uprave imaju obavezu da sarađuju sa Zaštitnikom građana i da mu omoguće pristup prostorijama i stave na raspolaganje sve podatke kojima raspolažu bez obzira na stepen tajnosti, a koji se odnose neposredno na postupak koji vodi. Takođe, Zaštitnik građana ima pravo da obavi razgovor sa svakim zaposlenim u organu uprave kada je to od značaja za postupak koji vodi. 67 U cilju zaštite prava određenih lica, ima pravo nesmetanog pristupa zavodima za izvršenje sankcija i drugim mestima na kojima se nalaze lica koja su lišena slobode, kao i pravo da sa tim licima razgovara nasamo. 68 Predsednik Republike, predsednik i članovi Vlade, predsednik Skupštine, predsednik Ustavnog suda i funkcioneri u organima uprave dužni su da prime Zaštitnika građana na njegov zahtev najkasnije u roku od 15 dana. 69 5. Izbor, prestanak funkcije i sedište Zaštitnika građana Republike Srbije Zaštitnika građana bira Skupština većinom glasova svih narodnih poslanika, na predlog odbora nadležnog za ustavna pitanja. 70 Pre stupanja na dužnost, Zaštitnik građana polaže zakletvu 71 pred Skupštinom. Za Zaštitnika građana može biti izabran državljanin Republike Srbije koji ispunjava sledeće uslove 72 : da je diplomirani pravnik 73, da ima najmanje deset godina iskustva na pravnim 65 Član 19. ZZG 66 Član 20. ZZG 67 Član 21. ZZG 68 Član 22. ZZG 69 Član 23. ZZG 70 Član 4. ZZG 71 Tekst zakletve (čl. 7 ZZG) glasi: Zakljinjem se da ću svoju dužnost obavljati odgovorno, nepristrasno i nezavisno, u skladu sa Ustavom i zakonom i da ću savesno raditi na zaštiti i unapređenju ljudskih prava i sloboda. 72 Član 5. ZZG 73 Prema Pokrajinskoj odluci o ombudsmanu Vojvodine, izuzetno za ombudsmana može biti birano i lice koje nije diplomirani pravnik, a ispunjava sve ostale uslove, pod uslovom da ima visoko obrazovanje i dugogodišnje radno iskustvo u domenu zaštite ljudskih prava (čl. 7. st. 6. Pokrajinske odluke). Takođe, po Odluci o Zaštitniku građana 11

poslovima 74 koji su od značaja za obavljanje poslova iz nadležnosti Zaštitnika građana, da poseduje visoke moralne i stručne kvalitete, da ima zapaženo iskustvo u zaštiti prava građana 75. Zaštitnik građana se bira na vreme od pet godina 76 i isto lice može biti najviše dva puta uzastopno birano na ovu funkciju. 77 Zaštitnik građana ne može biti član političke stranke, ne može davati izjave političke prirode, ne može obavljati druge javne funkcije ili profesionalne delatnosti. 78 Jedna od bitnih stavki koja značajno utiče na samostalnost i nezavisnost obavljanja funkcije je da Zaštitnik građana Republike Srbije uživa imunitet kao narodni poslanik. 79 Zaštitnik građana ima četiri zamenika 80 i posebnu stručnu službu koja se obrazuje za vršenje stručnih i administrativnih poslova, a kojom rukovodi generalni sekretar. 81 Funkcija Zaštitnika građana prestaje istekom mandata, ako ne bude ponovo izabran; smrću; ostavkom; gubitkom državljanstva; ispunjenjem uslova za penziju; nastupanjem trajne fizičke ili mentalne nesposobnosti za obavljanje funkcije i razrešenjem. 82 Sedište Zaštitnika građana je u Beogradu, s tim što on može obrazovati kancelarije i van svog sedišta. 83 grada Beograda, pored uslova za izbor propisanih Zakonom, potrebno je da kandidat koji mora biti diplomirani pravnik ima i položen pravosudni ispit (čl. 30. st. 3. Odluke o Zaštitniku građana grada Beograda). 74 Prema Pokrajinskoj odluci potrebno je najmanje 7 godina radnog iskustva u oblasti ljudskih prava, uprave ili pravosuđa (čl. 7. st. 1. Pokrajinske odluke). 75 Uslov za izbor Pokrajinskog ombudsmana je i da lice nije osuđivano i da se ne vodi krivični postupak protiv njega (Ibid.) 76 Mandat Pokrajinskog ombudsmana traje šest godina (čl. 5. st. 3. Pokrajinske odluke). 77 Za prvog Zaštitnika građana Republike Srbije izabran je Saša Janković, dipl. pravnik iz Beograda, 29.juna 2007. godine. Poslanici Skupštine Srbije izabrali su ga većinom od 143 glasa, a zakletvu u Skupštini položio je 23. jula 2007. godine. Na novi petogodišnji mandat, izabran je 4. avgusta 2012. godine. Njegov rad ocenjen je visokim ocenama od strane stručne javnosti, Skupštine, političkih stranaka i što je najbitnije, samih građana. 78 Zanimljivo je da Pokrajinska odluka (čl.7.) šire reguliše ovo pitanje pa tako za Pokrajinskog ombudsmana ne može biti izabrano i lice koje je u period od 12 meseci pre izbora bilo predsednik ili podpredsednik Skupštine, predsednik ili član Izvršnog veća Vojvodine, zamenik ili pomoćnik pokrajinskog sekretara, direktor službe, inspektor, gradonačelnik ili predsednik opštine, predsednik ili podpredsednik Skupštine grada ili opštine, predsednik ili podpredsednik izvršnog odbora skupštine grada ili opštine, sekretar skupštine grada ili opštine ili načelnik gradske i opštinske uprave. Izuzetno, Pokrajinski ombudsman se može baviti naučno-istraživačkom i obrazovnom ili umetničkom delatnošću. 79 Član 10. ZZG 80 Jednog zamenika, Zaštitnik građana određuje da ga zamenjuje u slučaju njegove odsutnosti ili sprečenosti da obavlja funkciju. 81 Član 38. ZZG 82 Član 11. ZZG 83 Prve kancelarije Zaštitnika građana Republike Srbije van sedišta u Beogradu su otvorene na jugu Srbije, u opštinama Bujanovac, Preševo i Medveđa. 12

6. Postupak pred Zaštitnikom građana Zaštitnik građana pokreće postupak po pritužbi građana ili po sopstvenoj inicijativi. 84 Pored prava na pokretanje i vođenje postupka, Zaštitnik građana ima pravo da pružanjem dobrih usluga, posredovanjem i davanjem saveta i mišljenja o pitanjima iz svoje nadležnosti deluje preventivno, u cilju unapređenja rada organa uprave i unapređenja zaštite ljudskih prava i sloboda. 85 Svaka fizičko ili pravno, domaće ili strano lice koje smatra da su mu aktom, radnjom ili nečinjenjem organa uprave povređena prava može da podnese pritužbu Zaštitniku građana. 86 Pre podnošenja pritužbe podnosilac je dužan da pokuša da zaštiti svoja prava u odgovarajućem pravnom postupku. 87 Zaštitnik građana će uputiti podnosioca pritužbe na pokretanje odgovarajućeg pravnog postupka. 88 Ova zakonska odredba, iako donekle neprecizna, kako primećuju Đorđević, Milenković i Veljović, prema njima ipak ukazuje da se ''pritužba podnosi kada su iscrpljena pravna sredstva u jednom postupku (npr. opštem upravnom postupku) a da mogućnost vođenja drugog postupka pred, na primer, sudskom instancom (npr. upravnog spora protiv konačnog rešenja) ne sprečava subjekta prava da podnese i pritužbu zaštitniku građana'' 89. Izuzetno, Zaštitnik građana može pokrenuti postupak i pre nego što su iscrpljena sva pravna sredstva, ako bi podnosiocu pritužbe bila naneta nenadoknadiva šteta ili ako se pritužba odnosi na povredu principa dobre uprave, posebno nekorektan odnos organa uprave prema podnosiocu pritužbe. Zaštitnik građana neće postupati po anonimnim pritužbama. 90 Pritužba se podnosi u pisanoj formi ili usmeno na zapisnik i na podnošenje pritužbe se ne plaća nikakva taksa, niti druga naknada. 91 Na zahtev podnosioca pritužbe stručna lica u službi 84 Član 24. ZZG 85 Up. Mišljenja i stavovi Zaštitnika građana, zvanična internet prezentacija, http://www.ombudsman.rs/index.php/lang-sr/2011-12-11-11-34-35 86 Ako se radi o povredi prava deteta, pritužbu u ime maloletnog lica podnosi roditelj odnosno zakonski zastupnik, a ukoliko se radi o povredi prava pravnog lica, pritužbu podnosi lice ovlašćeno za zastupanje pravnog lica. 87 Član 25. stav 3. ZZG 88 Zaštitnik građana neće pokretati postupak dok ne budu iscrpljena sva pravna sredstva. 89 S. Đorđević, D. Milenković, D. Veljović, op.cit., 26. 90 Samo izuzetno ako smatra da u anonimnoj pritužbi ima osnova za njegovo postupanje, može pokrenuti postupak po sopstvenoj inicijativi. 91 Član. 26. ZZG 13

Zaštitnika građana su dužna da mu, bez naknade, pruže stručnu pomoć u sastavljanju pritužbe. 92 Zaštitnik građana je dužan da postupi po svakoj pritužbi osim: ako predmet na koji se odnosi pritužba ne spada u nadležnost Zaštitnika građana; ako je pritužba podneta nakon isteka roka za podnošenje 93 ; ako je pritužba podneta pre upotrebe svih raspoloživih pravnih sredstava; ako je pritužba anonimna; ako pritužba ne sadrži potrebne podatke za postupak. 94 O pokretanju i završetku postupka Zaštitnik građana obaveštava podnosioca pritužbe, kao i organ uprave protiv kojeg je podneta pritužba. Organ uprave je obavezan da odgovori na sve zahteve Zaštitnika građana kao i da mu dostavi sve tražene informacije. 95 Ukoliko organ uprave sam otkloni nedostatke, Zaštitnik građana će o tome obavestiti podnosioca pritužbe. Nakon utvrđivanja svih relevantnih činjenica, ako nađe da su postojali nedostaci u radu organa uprave, Zaštitnik građana će uputiti preporuku organu o tome kako bi uočeni nedostatak trebalo otkloniti. Ukoliko organ uprave ne postupi po preporuci, Zaštitnik građana o tome može obavestiti javnost, Skupštinu i Vladu, a može preporučiti i utvrđivanje odgovornosti funkcionera koji rukovodi organom uprave. 96 U godišnjem izveštaju koji podnosi Narodnoj skupštini 97, ombudsman navodi podatke o: aktivnostima u prethodnoj godini, podatke o uočenim nedostacima u radu organa uprave, kao i predloge za poboljšanje položaja građana u odnosu na organe uprave. 98 92 Obrazac pritužbe moguće je preuzeti i sa zvanične web prezentacije Zaštitnika građana: http://www.ombudsman.rs/index.php/lang-sr/prituzba 93 Pritužba se može podneti najkasnije u roku od jedne godine od izvršene povrede prava građana. 94 Član 28. ZZG 95 Tim povodom, predsednik Vlade Srbije Cvetković nakon sastanka sa ombudsmanom Jankovićem 23. avgusta 2010. godine, pozvao je sve organe uprave na potpuno poštovanje obaveze saradnje sa zaštitnikom građana u postupcima kontrole, kao i na sprovođenje preporuka ovog nezavisnog državnog organa. Opširnije videti: Obavezna saradnja sa ombudsmanom http://www.rts.rs/page/stories/sr/story/9/srbija/755010/obavezna+saradnja+sa+ombudsmanom.html, datum posete 15.02.2013. 96 Član 29-32. ZZG 97 Član 33. ZZG 98 Izveštaj o radu se objavljuje u Službenom glasniku Republike Srbije i na zvaničnoj web prezentaciji Zaštitnika građana. Vid. http://www.ombudsman.rs/index.php/lang-sr/izvestaji/godisnji-izvestaji 14

7. Umesto zaključka doprinos ombudsmana razvoju demokratije i zaštiti ljudskih prava u Srbiji Institucija ombudsmana nastala je kao rezultat razvoja demokratije. Ona je vrlo važna i uticajna u društvima sa dužom demokratskom tradicijom. Unošenje institucije ombudsmana u pravni sistem Republike Srbije kao nezavisnog državnog organa uticalo je na jačanje svesti o značaju i neophodnosti poštovanja ljudskih prava i kontrole rada državnih organa i službi. Posle petooktobarskih promena 2000. godine i otpočinjanja procesa opšte demokratizacije društva, jedan od prvih ciljeva nove vlasti ticao se reforme javne uprave. U sklopu te reforme, među prioritetima isticano je i uvođenje institucije ombudsmana. 99 Konačno, septembra 2005. godine donet je Zakon o zaštitniku građana. Srbija je tako prestala biti u društvu retkih zemalja koje nisu usvojile zakon o ombudsmanu. Kada govorimo o instituciji ombudsmana prvenstveno se ističe njegova nepristrasna istražna delatnost. Mnoge kancelarije ombudsmana ne bave se direktno ljudskim pravima, sem ako je to u vezi sa kontrolom rada javne uprave. 100 U velikom broju slučajeva, primećuje Milenković, nadležnosti ombudsmana su slične sa nadležnostima komisija za ljudska prava, posebno u vezi sa prihvatanjem i istraživanjem pritužbi građana. I jedni i drugi se bave zaštitom prava pojedinaca i u principu, nemaju pravo donošenja obavezujućih odluka. 101 Pored toga što kontroliše da li organi uprave i javna preduzeća svoj posao obavljaju zakonito i pravilno, zaštitnik građana sa posebnom pažnjom ispituje etičnost, savesnost, nepristrasnost, stručnost, 99 Iz ekspozea mandatara dr Zorana Djindjića u Skupštini Srbije 24. januara 2001. godine povodom izbora predsednika, podpredsednika i članova Vlade Republike Srbije: Parlamentu ćemo predložiti i jednu novu instituciju, poznatu iz skandinavskih zemalja. To je institucija narodnog advokata, takozvanog ombudsmana. To će biti jedna jaka institucija, sa kredibilitetom i ugledom, gde će građani moći da daju prigovore na delovanje javnog servisa, znači, vlade, njenih službi, njenih činovnika. Ako izglasate tu instituciju, ombudsman će, verovatno jednom mesečno, imati pravo da parlamentu podnosi izveštaj o stanju u državnoj administraciji i o svim prigovorima koje su građani podneli. Imaće pravo da pokreće inicijative kod redovnih i posebnih sudova. On će biti ono mesto gde se građani mogu obratiti da se zaštite od samovolje države, jer i demokratska država u ovoj prelaznoj fazi možda može, preko nekih svojih činovnika, da prekorači svoja ovlašćenja. Građani imaju pravo na zaštitu i mi ćemo ih ohrabriti da tu zaštitu traže. Preuzeto: http://www.zorandjindjic.org/govori/ekspoze-dr-zorana-đinđić-u-skupštini-srbije?format=simple, datum posete: 24.02.2013. 100 D. Milenković, op.cit., 143. 101 Ibid. 15

svrsishodnost i delotvornost u radu uprave i javnih preduzeća. Cilj institucije ombudsmana je da doprinese ostvarivanju sloboda i prava, principa jednakosti i očuvanju dostojanstva građana. 102 Ako građanin smatra da su mu ustavna i zakonska prava ugrožena, treba da se obrati ombudsmanu, ali ne treba očekivati da će nužno stati na njegovu stranu, 103 nego da će objektivno sagledati problem, ispitati organe uprave i dati koristan savet, dok će od druge strane zahtevati da ispravi propust ukoliko je do njega došlo. Autori studije o kapacitetima i potencijalima lokalnih ombudsmana ističu da od svih organa lokalne administracije, lokalna opštinska/gradska uprava najčešće krši propise. Na drugom mestu se nalaze lokalna javna preduzeća. Prema istom istraživanju građani se u svim sredinama podjednako žale na postupanje po propisima, pravilnost rada i na narušen princip dobre uprave. Pri tom se najčešće krše skoro svi lokalni propisi. 104 Pored toga, tzv. ''ćutanje administracije'' predstavlja takođe veliki problem za građane koji ih stavlja u ponižavajuću poziciju. 105 U uređenim demokratskim društvima ovaj fenomen je posebno regulisan. 106 Zaštitnik građana neposredno i aktivno učestvuje u izgradnji celovitog i neprotivrečnog pravnog sistema koji se odnose na ljudska prava. 107 U okviru ove grupe nadležnosti Zaštitnik građana najpre ima pravo predlaganja zakona is svoje nadležnosti 108, zatim davanja mišljenja Vladi i Skupštini na predloge zakona i drugih propisa 109, kao i da pokrene postupak pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i zakonitosti zakona i drugih opštih akata. 110 102 Kancelarija zaštitnika građana grada Subotica, Godišnji izveštaj 2009, 1-21. 103 Ovlašćenja ombudsmana su višestruko ograničena, s obzirom na način njegovog delovanja (nastupa tek kada su iscrpljana sva druga pravna sredstva), oblast delovanja (nema nadležnosti nad sudskom upravom niti najvišim državnim organima) i ovlašćenja. Iz: Zakon o zaštitniku građana na šta treba obratiti pažnju pri primeni Zakona, Transparentnost Srbija. 104 S. Đorđević, D. Milenković, D. Veljović, op.cit., 92-93. 105 Ibid. 106 Obično ukoliko postupajući državni organ ne odgovori u određenom roku, zahtev stranke se smatra odobrenim. 107 D. Milenković, op.cit., 159. 108 Zaštitnik građana Republike Srbije podneo je Narodnoj skupštini predlog izmena Zakona o vanparničnom postupku kako bi nekadašnja pravno nevidljiva lica mogla da dobiju državljanstvo Republike Srbije. http://www.ombudsman.rs/attachments/2711_predlog%20final.pdf, datum posete: 06.02.2013. 109 Mišljenje Zaštitnika građana o Nacrtu zakona o zaštiti prava pacijenata, gde su istaknuti dodatni aspekti koje bi trebalo razmotriti u oblasti zaštite i unapređenja prava pacijenata. http://www.ombudsman.rs/attachments/2657_finalno%20misljenje.doc, datum posete: 14.02.2013. 110 Pokrajinski ombudsman podneo je Ustavnom sudu Srbije predlog za ocenjivanje ustavnosti Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, navodeći da su tim zakonom očevi diskriminisani u isplati roditeljskog dodatka. Ombudsman je utvrdio da pravo na roditeljski dodatak u praksi može da ostvari isključivo majka, dok to pravo otac 16

Zaštitnik građana predstavlja nezavisnu instituciju u pravnom sistemu Republike Srbije. Kao kontrolni mehanizam koji svojim zakonskim ovlašćenjima i snagom autoriteta vrši kontrolu rada organa državne uprave, Zaštitnik građana Republike Srbije spada u tzv. ''četvrtu granu vlasti'' kako se popularno naziva u savremeno uređenim državama sa dugom demokratskom tradicijom. Govoreći o značaju, postojanju i delovanju institucije ombudsmana, Dobrašinović iz Topličkog centra za demokratiju i ljudska prava navodi da ''položaj ombudsmana u strukturi državnih organa i propisani i u praksi primenjeni mehanizmi zaštite njegove nezavisnosti, ukazuju na karakter odnosa države prema građanima. S druge strane, odnos građana i javnosti prema ombudsmanu indikator je stepena zrelosti i razvijenosti građanskog društva i njegove spremnosti da se, koristeći sistemske mogućnosti, suoči sa izazovima birokratizovane i otuđene države. Prisustvo i način delovanja ombudsmana značajan su pokazatelj spremnosti države da rad svojih organa i javnih službenika utemelji na principima javne odgovornosti i transparentnosti. Stepen otpora uvođenju, tamo gde ga nema i prisustvo i težina prepreka kojima, pre svega, izvršna vlast, fakturiše svoje nezadovoljstvo njegovim prisustvom u sistemima u kojima deluje, jasni su pokazatelji demokratskog kapaciteta svake konkretne države.'' 111 Dakle, osnovna uloga ombudsmana u demokratskom društvu je da brani i ujedno promoviše prava i slobode građana u njihovoj komunikaciji sa organima državne uprave, tako što će zahtevati da se nepravilnost u radu uprave zbog koje građani ne mogu da ostvare svoje pravo ispravi, predlažući pritom i način kako da se ispravi. U pitanju je sui generis institucija koja vrši nadzor nad radom onih državnih subjekata koji neposredno odlučuju o pravima i obavezama građana, a čijim radom ili neradom mogu biti povređena nečija zagarantovana prava i slobode. Zaštitnik građana Republike Srbije doprineo je u znatnoj meri razvoju demokratije naročito u oblasti zaštite ljudskih i građanskih prava. I Ombudsman Evropske Unije smatra da je Srbija u poslednjih nekoliko godina napravila veliki napredak u razvoju demokratije i uspostavljanju vladavine prava i da u tom smislu može da računa na dalju podršku Evropske Unije u oblasti zaštite ljudskih prava i sloboda. 112 Međutim, ostvaruje samo u izuzetnim okolnostima. Ocenjuje se da je takva praksa u suprotnosti sa politikom razvijanja jednakih mogućnosti, koja je predviđena članom 15. Ustava Republike Srbije. (BETA, 16.01.2012.) 111 D. Dobrašinović, Ombudsman između građana i institucija, u: Ombudsman vodič za usvajanje funkcionalnog zakona (ur. L. Marićević, D. Dobrašinović, Z. Skopljak), Centar za razvoj Srbije, Beograd, 2005, 21. 112 Izuzetan značaj ombudsmana, FoNet, 02.06.2010. 17

Zaštitnik građana Republike Srbije smatra da je odnos državnih organa prema nezavisnim regulatornim organima iz godine u godinu porazan. Srpski ombudsman ne vidi svrhu jačanja nezavisnih organa ako to što oni utvrde kao propust ne bude izvršeno u praksi. 113 Ipak, značaj i uloga ombudsmana kao nezavisnog kontrolnog tela se ne dovode u sumnju. O tome svedoče i rezultati 114 koje je Zaštitnik građana izneo u Skupštini Srbije, na javnom slušanju održanom na temu ispunjavanja preporuka Evropske komisije ''procenat izvršenja preporuka zaštitnika građana je trenutno oko 70%, procenat izvršenja preporuka evropskog ombudsmana je 82%. Zaštitniku građana se od osnivanja obratilo 51.383 građana, u 2000 slučajeva bitno je došlo do promene načina rada državnih organa, dok je 40 propisa promenjeno na inicijativu Zaštitnika''. Na osnovu svega iznetog, može se zaključiti da kontrola uprave od strane ombudsmana predstavlja značajno pravno sredstvo putem koga građani uspevaju da odbrane i zaštite svoja stečena prava koja birokratizovana i nedemokratska država često ugnjetava. Suština samog ombudsmana kao institucije, nezavisnog i samostalnog organa jeste da upravo takve administrativne barijere na koje građani nailaze učini vidljivim, transparentnim, izloženim sudu javnosti, koje će potom sami državni organi preporukom ombudsmana otkloniti i na osnovu pravilnog administrativnog ponašanja tj. dobre uprave, ostvariti bolju komunikaciju sa građanima. Ukratko rečeno, sama suština institucije najbolje se ogleda u rečima Saše Jankovića, Zaštitnika građana Republike Srbije: ''Ombudsman je izabrani građanin zaogrnut u plašt državnog organa i od države ovlašćen da ostale građane štiti od nje same''. Aleksandar Petrov, MA THE OMBUDSMAN INSTITUTION AS AN INDEPENDENT STATE AUTHORITY IN THE LEGAL SYSTEM OF THE REPUBLIC OF SERBIA Summary: Ombudsman as an autonomous and independent official who protects rights and freedoms from infringements which can be caused by administrative bodies was established in 113 Nebriga prema regulatornim telima, Tanjug/B92, 18.02.2013. 114 Ibid. 18

the Republic of Serbia in 2005 by adopting Law on the Ombudsman. The first Serbian Ombudsman was elected in 2007. Introduction of ombudsman into the legal system has significantly contributed to strengthening the rule of law, control over the work of government and public services, raising citizens awareness of importance and protection of human rights, as well as overall development of democracy in Serbia. Keywords: Ombudsman, Protector of citizens, administrative control, protection of human rights and freedoms. Literatura 1. Avramović Nenad, Pravo Evropske unije, Pravni fakultet za privredu i pravosuđe, Novi Sad, 2009. 2. Beker Kosana, Zaštitnik građana (ombudsman) Kvebeka, Strani pravni život, br. 2, 2010. 3. Born Hans, Wills Aidan, Buckland S. Benjamin, Komparativni pregled institucija ombudsmana u oružanim snagama, Ženevski centar za demokratsku kontrolu oružanih snaga (DCAF), Ženeva, 2011. 4. Đorđević Snežana, Milenković Dejan, Veljović Dragan, STUDIJA kapaciteti i potencijali institucije lokalnog ombudsmana u Srbiji (sa istraživanjem), Misija OEBS u Srbiji, Beograd, 2011. 5. Grahovac Nada, Institucija ombudsmana u Bosni i Hercegovini, Magistarski rad, Panevropski univerzitet ''Apeiron'', Fakultet pravnih nauka, Banja Luka, 2008. 6. Gaćeša Dušanka, Ombudsman u jedinici lokalne samouprave, Pravni bilten, Lokalna samouprava propisi i praksa, br. 4., 2010. 7. Gajin Saša, Popović Dragan, Antonijević Milan, Vodič kroz instituciju ombudsmana, Inivijativa mladih za ljudska prava, Beograd, 2009. 8. Godišnji izveštaj Kancelarije zaštitnika građana grada Subotica, Subotica, 2009. 9. Informator o radu Zaštitnik građana Republike Srbije, Beograd, 2008-2011. 10. Janković Saša, Lokalni ombudsmani u Srbiji, Pravni bilten, Lokalna samouprava Propisi i praksa, br. 4., 2010. 19

11. Lokalni ombudsman uporedna iskustva Srbija, Bosna i Hercegovina, Švajcarska (Zbornik radova sa radionice ''Ombudsman'', Zlatibor, 18-19. septembar 2006.), Švajcarska agencija za razvoj i saradnju, Program podrške opštinama, Kraljevo, 2006. 12. Milenković Dejan, Javna uprava odabrane teme, Fakultet političkih nauka, Beograd, 2012. 13. Ombudsman vodič za usvajanje funkcionalnog zakona, Centar za razvoj Srbije, Beograd, 2005. 14. Odluka o Zaštitniku građana, Službeni list grada Beograda, br. 34/09 i 41/09-ispr. 15. Pokrajinska skupštinska odluka o Pokrajinskom ombudsmanu, Službeni list AP Vojvodine, br. 23/02, 5/04, 16/05 i 18/09-promena naziva akta 16. Pravilnik o radu Univerzitetskog ombudsmana, Glasnik Univerziteta u Beogradu, br.156/10. 17. Todorov Danica, Iskustva pokrajinskog ombudsmana u saradnji sa lokalnim ombudsmanima, Pravni bilten, Lokalna samouprava Propisi i praksa, br. 4., 2010. 18. Tomašević Marko, Jerinić Jelena, O Modelu odluke o zaštitniku građana, Pravni bilten, Lokalna samouprava propisi i praksa, br. 4., 2010. 19. Ustav Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 98/2006. 20. Zaštitnici pacijentovih prava u zdravstvenim ustanovama na teritoriji APV, Istraživanje Pokrajinskog ombudsmana, Novi Sad, 2011. 21. Zakon o zaštitniku građana, Službeni glasnik RS, br. 79/05 i 54/07. 22. Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik RS, br. 9/02, 33/04 i 135/04. 23. Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik RS, br. 129/07. 24. Zakon o zdravstvenoj zaštiti, Službeni glasnik RS, br. 105/05, 72/09-dr.zakon, 88/10, 99/10, 57/11 i 119/12. 25. Zakon o utvrđivanju određenih nadležnosti autonomne pokrajine, Službeni glasnik RS, br. 6/02. 26. Zakon o zaštitniku građana na šta treba obratiti pažnju pri primeni Zakona, Transparentnost Srbija, s.a., Beograd Rad primljen u Redakciju 18.03.2013. 20