UDK 342.25(497.1) 342.25(4 664) PREGLEDNI NAU^NI RAD Qiqana Jovi} FISKALNA DECENTRALIZACIJA U NEKIM OD ZEMAQA SUKCESORA SFR JUGOSLAVIJE SA@ETAK: Fiskalna decentralizacija u razvijenim zemqama javqa se kao odraz ja~awa demokratskih procesa. Zemqama u tranziciji predstavqa jedan od mnogobrojnih izazova i zadatak koji nije lako rije{iti. Za zemqe sukcesore SFR Jugoslavije ovaj proces je jo{ zna~ajniji jer te- ~e uporedo s izgradwom samostalne dr`ave, a javqa se i kao jedan od preduslova za prikqu~ewe Evropskoj uniji. U radu se prvo izla`u problemi s kojim se tranzicijske zemqe u ovom smislu susre}u, a potom su izlo`ena rje{ewa koja su na snazi u tri biv{e jugoslovenske dr`ave Srbiji, Hrvatskoj i Sloveniji. KQU^NE RE^I: fiskalna decentralizacija, tranzicija, sukcesori SFRJ SPECIFI^NOST DECENTRALIZACIJE JAVNOG SEKTORA U ZEMQAMA U TRANZICIJI Sâm proces decentralizacije ozna~ava spu{tawe nadle`nosti i odgovornosti za obavqawe javnih funkcija sa centralnog na ni`e nivoe vlasti. Wen nivo se naj~e{}e mjeri u~e{}em rashoda ni`ih nivoa vlasti u ukupnim javnim rashodima i prema tom pokazatequ posqedwih decenija pro{log vijeka, nivo decentralizacije se kretao od 15% u zemqama u razvoju do 58% u [vajcarskoj (B l a ` i }, 2004:262). Tranzicijske zemqe tako e je zapqusnuo jak talas decentralizacije (u prosjeku 20%), pri ~emu je ovaj proces dio {ireg procesa razvoja tr`i{nog okru`ewa i instituta demokratskog dru{tva. Za razliku od razvijenih zemaqa, ovdje se sre}emo sa specifi~nim problemima koji su dio dru{tveno-istorijskog naslije a. Tu je, prije svega, tradicionalno visok stepen centralizacije zaostao iz perioda centralnoplanskog upravqawa privredom. U privrednim sistemima ovih zemaqa jo{ se sre}emo s pojavama kao {to su: (I l i }-P o p o v, 2002:83),
134 prevelika zavisnost ni`ih nivoa vlasti od transfera i u~e{}a u zajedni~kim prihodima, koji se po odre enoj proporciji dijele sa centralnom vlasti; nepostojawe sopstvenih, dovoqno izda{nih, javnih prihoda na nivou lokalnih zajednica; nepostojawe adekvatne dru{tvene infrastrukture i tradicije demokratskih odnosa i modusa za ustanovqavawe preferencija gra ana; postojawe jakih birokratskih tendencija. Zbog nasqe a dirigovane privrede, ove zemqe zahtjevaju {iri model uloge centralnih i ni`ih organa vlasti u javnom sektoru. Re~ je o tome da prihva}eni model finansirawa ni`ih nivoa vlasti ima presudan uticaj na sposobnost dr`ave da ispuni zna~ajne makroekonomske ciqeve. Isto tako, s obzirom da je re~ o zemqama koje nemaju tradiciju samouprave, izgradwa efikasnih lokalnih zajednica mo`e biti kqu~ izgradwe dr`ave. Nove institucije i ekonomska infrastruktura koja se gradi treba da obezbjede osnovu za razvoj pluralisti~kog, demokratskog dru{tva i tr`i{ne privrede. Istina, odre enu strukturu subnacionalnih vlasti ove zemqe su imale i ranije, ali fiskalni sistem je bio visoko centralizovan sa subnacionalnim nivoom koji je u stvari bio administrativna jedinica centralne vlasti. Lokalne zajednice nisu imale nikakvu ni legalnu ni fiskalnu nezavisnost, nego su bile potpuno kontrolisane od strane centralnih vlasti, a wihovi buxeti su bili izvedeni iz centralnog buxeta. Nije postojala nikakva finansijska autonomija, ~ak ni u zemqama kao {to su biv{i SSSR ili ^ehoslova~ka koje su se formalno deklarisale kao federacije (Bird, Ebel, Wallich, 1995:1). Ako se na adekvatan na~in izgradi mre`a lokalne samouprave, zemqe u tranziciji mogu ra~unati da su postigle zna~ajan preduslov za ostvarivawe i drugih reformskih ciqeva kao {to su : Efikasnost: ovdje se misli na efikasnost alokacije javnih dobara te mogu}nost da gra ani dobijaju one javne usluge koje stvarno i `ele, a preferencije gra ana se najboqe zadovoqavaju ako se javna dobra i usluge nude na decentralizovan na~in, dakle od strane lokalnih zajednica; Privatizacija: zna~aj decentralizacije za privatizaciju proisti~e iz ~iwenice da je centralna vlast prenijela vlasni{tvo nad mnogim dr- `avnim preduze}ima (gra evine, komercijalne ustanove) na lokalne vlasti, pa se ove zna~ajno oslawaju na prihode od profita i poreze koje dobijaju od preduze}a u svom vlasni{tvu; Ako se ovakva preduze}a privatizuju, lokalne vlasti ne samo da }e izgubiti zna~ajan dio svojih prihoda nego }e se mo`da morati i zadu`iti da bi izvr{avale zadatke koji su im dodijeqeni. Tako lokalne vlasti postaju faktor koji ima veliki zna~aj u promovisawu ili ko~ewu privatizacije; Makrostabilnost: obavqawe stabilizacione funkcije je jedan od fundamentalnih zadataka dr`ave. Za odr`avawe makrostabilnosti je zna-
135 ~ajna niska stopa inflacije, visoka zaposlenost i na~in na koji se pokrivaju deficiti pojedinih dru{tveno-politi~kih zajednica. Ovdje se fiskalna politika, uz podr{ku instrumenata monetarne politike javqa kao kqu~ za postizawe stabilizacionih ciqeva. Zemqe u tranziciji imaju jako izra`en problem u postizawu i odr- `avawu ove stabilnosti. Neke od ovih zemaqa imaju buxetski deficit od 16 do 18 procenata bruto nacionalnog proizvoda. Da bi se postigao odr- `ivi, neinflatorni rast potrebno je da se ukupan deficit javnog sektora smawi. Zbog toga se mora onemogu}iti da op{tine postanu sredstvo za sistem mekih buxetskih ograni~ewa. To zna~i da centralne vlasti iskazuju mawe deficite u svojim bilansima, a u stvari nadle`nosti za izvr- {avawe odre enih funkcija prenose na ni`e nivoe dok ovako nastale tro{kove finansiraju pregovorima o visini centralno-lokalnih transfera. Naime, mnoge zemqe u tranziciji su suo~ene s pritiskom da po svaku cijenu smawe deficite centralnih buxeta, pa u nedostatku boqeg rje{ewa, slu`e se taktikom potiskivawa deficita na dole, {to }e umjesto da smawi prije zao{triti problem makrostabilnosti, a dr`avni deficit samo pretvoriti u mawe transparentan oblik. Subnacionalne vlade ne mogu samostalno generisati neke ve}e makroekonomske probleme jer {tampawe novca nije u wihovoj nadle`nosti, ali uvijek postoje na~ini da se deficiti ni`ih politi~ko-teritorijalnih jedinica monetizuju kod centralnih banaka. Tako mo`e biti odobren kredit iz primarne emisije preduze}ima u vlasni{tvu lokalnih vlada, lokalnim bankama ili samim lokalnim vladama {to }e na prikriven na- ~in pogor{ati makroekonomsku situaciju; Mre`a socijalne sigurnosti: zadaci iz ove oblasti kao {to su porodi~ni dodaci, socijalno starawe (a u nekim zemqama i penzije i zapo- {qavawe) ~esto su delegirani u odre enom obimu ni`im nivoima vlasti (takav je slu~aj u Albaniji, Bugarskoj, Ma arskoj, Rusiji i Ukrajini). Me utim, da bi ovi nivoi vlasti ispuwavali dodijeqene funkcije moraju imati i dovoqno izda{ne izvore sredstava. Naj~e{}e je slu~aj da su lokalne vlasti nedovoqno finansirane, pa se ne mo`e od wih o~ekivati da na adekvatan na~in ispuwavaju, ionako, veoma slo`ene zadatke. Smatra se da je adekvatan program socijalne sigurnosti jedan od kqu~nih faktora uspjeha na putu tranzicije u tr`i{nu privredu, te je kao takav nacionalni ciq. Upravo zbog toga centralne vlade moraju osigurati finansijsku podr{ku kroz me uvladine transfere; Izgradwa dr`ave: mnoge od zemaqa u tranziciji su u fazi izgradwe dr`ave, pa jasno definisawe ovla{}ewa i odgovornosti u procesu decentralizacije (politi~ke, administrativne i fiskalne) mo`e poslu`iti kao faktor kohezije za povezivawe ~itavog spektra interesa, posebno u zemqama s relativno heterogenim ekonomskim i nacionalnim strukturama. @eqa za vi{e slobode i vi{e demokratije prirodna je posqedica dugogodi{weg `ivota pod jakom politi~kom kontrolom, ali za zemqe u
136 tranziciji (posebno sa heterogenom nacionalnom strukturom kao {to je bila biv{a SFRJ), javqa se drugi problem. Naime, ako se formiraju regionalno kompaktne, prostorno dovoqno velike i subnacionalne zajednice sa zna~ajnim fiskalnim kapacitetima, neminovno je da }e do}i do separatisti~kih tendencija. Regionalno diverzifikovane zemqe, istina, mogu koristiti decentralizaciju kao politiku koja }e obezbijediti opstanak centralne dr`ave, ali se uvijek javqa pitawe koliko i na koji na~in izvr{iti decentralizaciju. Odgovor je uvijek skop~an s veoma komplikovanom politi~kom i ekonomskom ra~unicom. Me u zemqama u tranziciji postoje razlike, ali i brojne sli~nosti koje se ogledaju, prije svega, u postojawu reakcije odozdo na dugogodi- {wu jaku fiskalnu kontrolu. Isto tako, u svim zemqama fiskalna vlast najvi{eg nivoa poku{ava da smawi pritisak na sopstvene finansije potiskivawem nadle`nosti na dole, te smawivawem transfera. Pri tome, ~esto vrlo malo ili nikako vodi ra~una o mogu}nostima ni`ih nivoa vlasti da finansiraju novododijeqene funkcije. Zato se generalno za sve tranzicijske zemqe mo`e re}i da moraju da vode ra~una o slijede}em: da bi se postigli {iri reformski ciqevi, mora se izgraditi funkcionalan sistem koji ne ostavqa prostora za nedoumice u odnosima izme u razli~itih nivoa vlasti; novi, ni`i, nivoi vlasti moraju imati mogu}nost da svoje institucije izgrade na na~in koji }e ih ~initi odgovornim za fiskalne odluke koje donose. Zbog toga, kao {to dirigovane privrede moraju da izvr{e prelaz iz komandne u tr`i{nu ekonomiju (ekonomska decentralizacija), postoji potreba za izgradwom novog javnog sektora i to izgradwom i osna`ivawem autonomnih lokalnih vlasti, ali i optimizacijom fiskalnih odnosa izme u centra i ni`ih jedinica (fiskalna decentralizacija); mnoge potrebne reforme zahtijevaju opse`ne promjene {to same reforme ~ini politi~ki te{kim procesom. Da bi se razmatrale mogu}nosti i o~ekivani dometi decentralizacije u ovim zemqama, mora se uzeti u obzir ve}i broj faktora u odnosu na faktore u razvijenim zemqama. Planirani model mora ra~unati s vjerovatno}om kontinuiranih strukturnih i politi~kih promjena, potrebom da se preduzmu odgovaraju}e fiskalne mjere kao posqedica stabilizacionih napora ili potrebom za vi{e socijalne za{tite. (O Sullivan, 2002:22) Ovdje je, isto tako, neizvjesno da li }e se dr`avno vlasni{tvo nad preduze}ima zadr`ati u nekom zna~ajnijem obimu i koliko }e to imati uticaja na proces privatizacije. Na kraju, moraju se uzeti u obzir i naslije ena praksa kontrole cijena i plata. Iako imaju zajedni~ke karakteristike, problemi u ovim zemqama (i wihovo rje{ewe) se ne mogu generalizovati. Svaka zemqa u tranziciji je pri~a za sebe i svaka zahtijeva cjelovitu analizu da bi se razvio funk-
137 cionalan sistem fiskalnih odnosa, jer on mora biti kombinacija ~vrstih pravila zasnovanih na iskustvima drugih i kompromisa proisteklih iz konkretnih uslova koji vladaju u svakoj zemqi. Iako se sre}u sa sna`nim politi~kim pritiskom u pravcu decentralizacije, ove zemqe moraju biti veoma oprezne u kreirawu i implementaciji mjera u toku samog procesa. Ovo stoga {to su instrumenti koji im stoje na raspolagawu veoma kompleksni, tehni~ki, politi~ki i teritorijalno specifi~ni, a nema dovoqno iskustva i znawa da bi se adekvatno procijenili efekti pojedinih alternativa. S obzirom da su modeli i principi, kao i pojedina~ne mjere na putu decentralizacije iste kao i u razvijenim zemqama ovdje ne}emo ulaziti u dubqu analizu neophodne raspodjele funkcija i prihoda, nego }emo samo re}i koji su to neophodni preduslovi koji moraju biti ispuweni da bi se ostvarila uspje{na fiskalna decentralizacija tranzicijskih zemaqa (Bird, Ebel, Wallich, 1995:59 61): podr`avawe nove uloge subnacionalnih vlada koja je konzistentna s reformama u pravcu zaokreta ka tr`i{noj privredi; obezbje ivawe ravnote`e izme u funkcija i sredstava koji se dodjequju ni`im nivoima vlasti tako da ni`i nivoi stvarno mogu izvr{avati postavqene im zadatke; podr`avawe inicijative za porast autonomije subcentralnih vlada posredstvom iznala`ewa na~ina za ja~awe vlastitih prihoda ni`ih nivoa; lokalne vlasti treba da su tako oblikovane da mogu pru`iti podr{ku politici makro upravqawa koju sprovodi centralna vlada; lokalnim vlastima se mora dati diskrecija u odlu~ivawu o visini rashoda koje }e imati na pojedine funkcije da bi se pove}ala efikasnost javnih rashoda, ali i odgovornost lokalnih zvani~nika u odnosu na svoje bira~e; ustanovqeni sistem transfera mora biti transparentan i zasnovan na ~vrstim i predvidivim kriterijumima koji ne smiju biti predmet bilo kakvih pregovarawa i nedore~enosti; u sistem se moraju ugraditi i odre eni transferi za izjedna~avawe fiskalnih kapaciteta koji }e obezbijediti da i siroma{nije zajednice mogu ponuditi dovoqan nivo javnih dobara; potrebno je ustanoviti odgovaraju}e mehanizme za podr{ku razvoja javne infrastrukture. Zemqe koje }emo ovdje analizirati biqe`e razli~ite forme su`ivota jo{ od davne 1918. kada je formirana Kraqevina Srva, Hrvata i Slovenaca. Poslije Drugog svjetskog rata, 1946. kada je donijet Ustav FNR Jugoslavije koji je predstavqao odraz socijalisti~ke ideologije, na snazi je izuzetno centralizovan sistem javnih finansija, gdje su Federaciji pripadale najva`nije funkcije (odbrana i bezbjednost, monetarna politika, obrazovawe, zdravstvena i socijalna za{tita, itd.), i najizda{niji izvori pri-
138 hoda (carine, sredstva od zajmova, porez na promet i sl.). 1 Dio sredstava se ustupao ~lanicama Federacije, socijalisti~kim republikama, dok su dotacije davane veoma rijetko i to kao pomo} nedovoqno razvijenim podru~jima. Lokalna vlast je u potpunosti bila podre ena vi{im nivoima vlasti, a svoja sredstva je uglavnom tro{ila na finansirawe teku}ih potreba. Dono{ewem Ustava 1974. godine ja~aju republi~ke i pokrajinske, a slabi centralna vlast. Sprovodi se decentralizacija fiskalno-finansijskih odnosa na svim nivoima politi~ko-teritorijalnih jedinica. Republike i pokrajine dobijaju obiqe`ja dr`avnosti, a time i poreski suverenitet. Federalne jedinice uvode brojne poreze i to paralelno, dakle potpuno nezavisno od poreskih oblika koje uvodi centralni nivo. Na strani javnih rashoda duplirane su nadle`nosti, a Federacija se finansira uglavnom iz doprinosa republika. U ovom periodu op{tine postaju dr`ave u malom koje `ele da zaokru- `e privredne aktivnosti na svojoj teritoriji i pru`e sve usluge u svojim granicama, {to je sa stanovi{ta racionalnosti i ekonomske opravdanosti bilo potpuno neopravdano i neodr`ivo (\ o r e v i }, 2002:252). S ovakvim naslije em, poslije raspada Jugoslavije 90-ih godina, biv- {e ~lanice kre}u u samostalan `ivot i donose svoje dr`avne ustave koji su predvi ali vi{e ili mawe centralizovanu strukturu javnih finansija. Politi~ke promjene, ratna razarawa, me unarodni faktor, sveop{te siroma{tvo i brojni drugi razlozi nametnuli su potrebu da se izvr{i reorganizacija javnofinansijskog `ivota, ali i da se formiraju moderne finansije i dr`ava u slu`bi svih svojih gra ana. Pored toga, reforma fiskalnog sistema je i jedan od uslova za ulazak u Evropsku uniju ~emu te`e sve dr`ave, ~lanice biv{e Jugoslavije. 2 PRIMJER SRBIJE S raspadom SFRJ i formirawem Savezne Republike Jugoslavije sa samo dvije ~lanice u svom sastavu Srbijom i Crnom Gorom, dolazi i do 1 FNR Jugoslavija se sastojala od {est republika; unutar Srbije postojale su i dve autonomne pokrajine. Ovakav sastav se zadr`ao sve do raspada SFR Jugoslavije 1990. 2 Neke me unarodne organizacije i pojedine dr`ave (Savjet Evrope, OECD, Svjetska banka, Program za razvoj Ujediwenih nacija-undp, Agencija za internacionalni razvoj SAD, Institut za otvoreno dru{tvo iz Budimpe{te, Ministarstvo unutra{wih poslova Danske, Ministarstvo spoqnih poslova Italije) osnovale su donatorski program (Fiscal Decentralization for Central and Eastern Europe FDI CEE) za pomo} zemqama u tranziciji u procesu sprovo ewa reformi javnog sektora. Program je zasnovan na pru`awu tehni~ke i finansijske pomo}i relevantnim institucijama ovih zemaqa radi analizirawa problema i iznala`ewa rje{ewa za unapre ene politike upravqawa na lokalnom nivou. U organizaciji ovog programa ve} su odr`ane tri konferencije u zemqama biv{e Jugoslavije: 14 16. juna 1999. u Sarajevu; 9 10. novembra 2001. u Beogradu; 14 15. novembra 2002. u Zagrebu. Neke od predlo`enih mjera i ideja koje su se ~ule na ovim konferencijama bi}e citirane u daqem tekstu. (O ovoj inicijativi vi{e vidjeti na sajtu: www.lgi.osi.hu)
139 izmjena zakona koji reguli{u fiskalnu materiju. Ustavom iz 1990. godine i poreskim propisima u tom periodu u Srbiji je uspostavqena centralizovana politi~ka i fiskalna struktura. Pokrajine, koje su od 1974. godine imale zna~ajan fiskalni suverenitet, dolaze u situaciju finansijske zavisnosti od republike. Centralizacija sprovedena u ovom periodu zna~ila je ne samo centralizaciju prihoda, nego i centralizaciju rashoda, gdje su najva`nije funkcije bile dodijeqene nivou republike, dok je ostavqena mogu}nost da se lokalnim vlastima delegiraju neki od poslova uz istovremeno preno- {ewe potrebnih sredstava. Da bi se efikasnije obavqale administrativne funkcije vr{i se dekoncentracija dr`avne uprave stvarawem okruga kao administrativno-politi~kih jedinica koje obuhvataju vi{e op{tina. U sredi{te okruga se postavqa na~elnik kao predstavnik centralne vlasti. U periodu od 1990. naovamo, istovremeno s politi~kim promjenama te~e i proces privatizacije i tranzicije, dolazi do sankcija me unarodne zajednice, ja~awa separatisti~kih te`wi na Kosovu i Metohiji, intervencije NATO snaga, ja~aju unutra{we politi~ke razmirice, inflacija jede buxete. Politi~ki i ekonomski `ivot karakteri{u oskudica i nemiri. ^itav sistem finansirawa se pretvorio u suprotnost onoga {to je zami- {qeno i zakonima ure eno po~etkom 90-ih. Reforma sistema javnih finansija zapo~eta 2000 (koja jo{ uvijek traje) dovela je do uspostavqawa poreske strukture uporedive s poreskim strukturama zemaqa ~lanica OECD-a. Ova reforma je rezultirala decentralizacijom mnogih javnih funkcija ali su najve}e i najzna~ajnije funkcije i daqe ostale u nadle`nosti Republike. Pored ovih izmjena, od 2003. godine kada je stvorena Dr`avna zajednica Srbija i Crna Gora, dr`ave-~lanice su preuzele funkcije koje je do tada obavqala federacija. Raspadom dr`avne zajednice Srbija postaje i formalno-pravno samostalna dr`ava s raspodjelom fiskalnih nadle`nosti koje su sli~ne raspodjeli kakve sre}emo u drugim savremenim dr`avama. Danas u Srbiji imamo tri nivoa vlasti: nivo republike, nivo pokrajina, nivo lokalnih zajednica (op{tine i gradovi; 160 op{tina i 4 grada). U nadle`nosti republike spadaju slijede}e funkcije: odbrana, javni red i bezbjednost, krivi~no i gra ansko pravo, pravosudni sistem, pravo nacionalnih i vjerskih mawina, obrazovawe, zdravstvena i socijalna za- {tita, radni odnosi, ekonomska politika, ekonomski odnosi s inostranstvom, regulativa unutra{weg tr`i{ta, za{tita `ivotne sredine, kultura, informisawe i sl., zatim funkcije preuzete od federacije: monetarna i devizna politika, carinski sistem i politika (Ustav Republike Srbije, ~l. 72). Autonomna Pokrajina Vojvodina formalnopravno ima status administrativno-teritorijalne jedinice u sastavu Srbije, ali ona danas obavqa niz zna~ajnih javnih funkcija uz veliki stepen autonomije.
140 Tako obavqa zadatke iz slijede}ih oblasti: kultura, obrazovawe, zdravstvena i socijalna za{tita, urbanizam i gra evinarstvo, privreda, privatizacija i sl. 3 Nadle`nosti lokalnih zajednica u Srbiji se dijele na izvorne i povjerene. (Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srbije, ~l. 18, 19 i 22). Izvorni zadaci op{tina su: osnivawe ustanova i organizacija u oblastima osnovnog obrazovawa, kulture, primarne zdravstvene za{tite, fizi~ke kulture, socijalne za{tite; dono{ewe programa razvoja i pra}ewe wegovog ostvarewa; obavqawe komunalne djelatnosti, ure ivawe i obezbje ivawe kori{}ewa gradskog gra evinskog zemqi{ta i poslovnih prostora, starawe o za{titi `ivotne sredine i sl. U povjerene poslove spadaju inspekcijski nadzor u oblasti prometa robe i usluga, poqoprivrede, vodoprivrede i {umarstva. ^etiri grada u Republici Srbiji (Beograd, Novi Sad, Ni{ i Kragujevac), osim poslova koje obavqaju op{tine, imaju i posebne poslove koji su im dodijeqeni od strane vi{ih nivoa vlasti. Osim izvornih i povjerenih, postoje i zajedni~ke funkcije dva ili sva tri nivoa vlasti i odnose se uglavnom na obrazovawe, zdravstvenu i socijalnu za{titu, za{titu `ivotne sredine, turizam, sport, kulturu i javno informisawe. Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima predvi a da se raspodjela javnih prihoda vr{i primjenom sistema vlastitih i sistema zajedni~kih prihoda, gdje su zajedni~ki prihodi ve}i i po brojnosti i po visini ostvarenih sredstava. Jedino je kod administrativnih taksi primjewen sistem poreskog preklapawa. Ove takse se paralelno uvode na svim nivoima vlasti, gdje je svaki nivo potpuno slobodan u odre ivawu pojedinih poreskih elemenata. Sistem transfera u Srbiji se odnosi kako na transfere od republike pokrajini i op{tinama, tako i na transfere iz republi~kih buxetskih u vanbuxetske fondove, kao i na horizontalne transfere od bogatijih ka siroma{nijim lokalnim zajednicama. Re~ je uglavnom o op{tim transferima. Republika Srbija se mo`e zadu`ivati u zemqi i u inostranstvu i to putem zakqu~ivawa ugovora ili emitovawem hartija od vrijednosti. Isto tako ona mo`e davati garancije za zadu`ivawe pravnih lica i ni`ih politi~ko-teritorijalnih jedinica. Sredstva ostvarena po osnovu duga mogu se koristiti i za teku}e i za investicione potrebe. 3 Ustavom Srbije iz 1990. pokrajine Kosovo i Metohija i Vojvodina su izgubile status politi~ko-teritorijalnih jedinica i svedene na administrativno-teritorijalne jedinice. Na ovaj na~in su izgubile finansijsku autonomiju, jer vi{e nisu mogle samostalno uvoditi javne prihode za finansirawe svojih rashoda. Isto tako one gube i autonomiju u izvr- {avawu svojih poslova, jer su wihove nadle`nosti svedene na poslove administrativne prirode koje im prenese Republika. S ja~awem promjena na nacionalnom planu, Vojvodina zahtijeva sve vi{e nadle`nosti, pa je 2002. donijet Zakon o utvr ivawu odre enih nadle`nosti autonomne pokrajine (Slu`beni glasnik Republike Srbije br. 6/02). Ovim zakonom su dodijeqene zna~ajne nadle`nosti Vojvodini.
141 Za razliku od republi~kog, nivo lokalnih zajednica se smije zadu`ivati samo za kapitalne investicije i to u iznosu od 20% ostvarenih buxetskih prihoda iz prethodne godine, {to zna~i da lokalna zajednica dug mora vra}ati iz vlastitih prihoda. Izuzetno je dozvoqeno kratkoro~no zadu`ivawe kod republike za izravnavawe kratkoro~nih deficita i taj dug mora biti vra}en do kraja novembra buxetske godine u kojoj je zajam uzet. Na osnovu ovog kratkog pregleda, mo`e se izvu}i generalni zakqu- ~ak da je posqedwih godina mnogo ura eno na uskla ivawu fiskalnog sistema sa sistemima zemaqa OECD-a, {to je pohvalno ako uzmemo u obzir ~iwenicu da se Srbija decenijama nalazila u centralizovanom sistemu javnih finansija, bez razvijawa demokratskih dru{tvenih institucija, a da su zatim slijedila politi~ka previrawa i dru{tveni eksperimenti. Ovdje treba spomenuti i nerije{en status pokrajine Kosova i Metohije koja je, iako po va`e}em Ustavu pripada Republici Srbiji, pod me- unarodnim pokroviteqstvom i koja predstavqa potencijalni izvor vanrednih rashoda za republi~ki buxet dok uop{te nije ukqu~ena u va`e}i sistem javnih prihoda. Vidjeli smo da su ispo{tovani i neki od osnovnih principa fiskalne decentralizacije. Tako su nadle`nosti za nacionalna javna dobra dodijeqene najvi{em nivou, dok se o javnim dobrima, koja su od interesa za lokalnu zajednicu, odluke donose na nivou lokalnih zajednica ~ime je omogu}ena ve}a zainteresovanost lokalnog stanovni{tva za u~e{}e u javnom `ivotu i ostvarivawe principa pravi~nosti. Omogu}avawem obavqawa administrativnih poslova na lokalnom nivou vlasti, odnosno od strane predstavnika republi~ke vlasti u lokalnoj zajednici ostvaruju se ni`i administrativni tro{kovi i posti`e ve}a efikasnost. S druge strane, na prihodnoj strani, prihodi koji se odnose na vo ewe redistributivne i stabilizacione politike, te prihodi ~ija je osnovica mobilna predstavqaju prihode centralne vlasti, dok se prihodi od poreza na imovinu ustupaju u cjelini lokalnim zajednicama. Ovakva raspodjela prihoda je u potpunosti u skladu s teoretskim preporukama i praksom razvijenih zemaqa tr`i{ne privrede. Lokalna vlast u Srbiji pored vlastitih prihoda ima i veliki broj ustupqenih prihoda ~ime se posti`e uravnote`enost lokalnih buxeta (vertikalno finansijsko izravnawe), pored toga siroma{nijim zajednicama se ustupaju i razli~iti oblici pomo}i u formi transfera (dotacije), a lokalne zajednice se mogu i, po zakonom utvr enim uslovima, zadu`ivati za kapitalne investicije. Daqi pravci reformi u pravcu ja~awa lokalnih vlasti treba da se usmjeravaju na ja~awe izvornih prihoda lokalnih zajednica. Naime, izvorni prihodi u ukupnim lokalnim prihodima su u periodu 1999 2001. opali sa 26,1% na 7,4%, dok je u istom periodu udio sredstava iz ustupqenih prihoda porastao sa 73% na 90,1% (S t o - j a n o v i }, 2002:365).
142 Ja~awe ovih prihoda }e donijeti vi{e samostalnosti u obavqawu poslova, ali i vi{e odgovornosti lokalnih ~inovnika pri tro{ewu sredstava. Na strani rashoda lokalnih buxeta, teku}i rashodi uzimaju 93,4% sredstava, od ~ega rashodi za zaposlene uzimaju 23,4%, a subvencije za ekonomske djelatnosti 34,0%. Kapitalni rashodi lokalnih zajednica iznose samo 6,6% wihovih ukupnih rashoda (S t o j a n o v i }, 2004:218). Ovo ukazuje na dobro poznatu boqku lokalnih zajednica u tranziciji previ{e skupu administraciju i skupa i neefikasna javna komunalna preduze}a koja su u op{tinskom vlasni{tvu. Srbiji ostaje da u narednom periodu preduzme korake koji }e joj omogu}iti smawewe javne adminsitracije i konsolidaciju sistema pru`awa javnih usluga. PRIMJER HRVATSKE Hrvatska kao samostalna dr`ava postoji od otcjepqewa iz SFR Jugoslavije 1991. i sve do 2000. godine je imala izrazito centralizovan sistem dr`avne uprave i javnih finansija. Tek po zavr{enim parlamentarnim izborima 2000. nova vlada donosi program koji je usmjeren na smawivawe glomaznog dr`avnog aparata i pokretawe procesa decentralizacije. Ciq ovog programa je pribli`avawe gra ana procesu odlu~ivawa i pove- }avawe wihovog u~e{}a u javnom `ivotu kao i smawewe koncentracije politi~ke mo}i. Hrvatska je unitarna dr`ava koja u svom sastavu ima dva nivoa vlasti: centralni nivo, nivo lokalne samouprave (`upanije, gradovi i op- {tine; 425 op{tina, 122 grada, 20 `upanija, dok grad Zagreb ima status i `upanije i grada) (A n t i }, 2002:66). Ovakav sistem fiskalnih odnosa u Hrvatskoj, da ponovimo, na snazi je od 2000, mada je izrazito centralizovan sistem vlasti u prvim godinama samostalnosti po~eo da se mijewa u pravcu decentralizacije jo{ krajem 90-ih godina. Ove promjene su ozna~ene dono{ewem Zakona o vatrogastvu i Zakona o dr`avnoj izmjeri i katastru nekretnina ~ime su navedene funkcije prenijete na nivo op{tina i gradova. Ovdje je napravqen propust, jer sa dodjeqivawem brige o vatrogasnim jedinicama i geodetskim poslovima, lokalnim vlastim nisu istovremeno iz dr`avnog buxeta dodijeqena i sva neophodna sredstva za obavqawe ovih funkcija, nego je zakonom samo omogu}eno da lokalne jedinice mogu pove}avati komunalne naknade. Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi razdvojena je uloga `upana kao predstavnika dr`avne vlasti u lokalnoj zajednici i na~elnika kao predstavnika `upanijske samouprave. U julu 2000. godine Zavod za strategiju razvoja Republike Hrvatske izradio je strategiju razvoja Hrvatske u 21. vijeku koja obuhvata 19 oblasti, me u kojima i decentralizaciju dr`avne uprave.
143 Ovim pitawima se bavi i sporazum izme u Vlade i Instituta za otvoreno dru{tvo Hrvatske koji je sklopqen iste 2000, a na ~ijim osnovama je zakqu~en dogovor za izradu projekta o decentralizaciji javne uprave. Me utim, prave reforme u ovom pravcu sprovedene su u 2001. godini kada se kre}e u decentralizaciju osnovnog i sredweg {kolstva, zdravstvenog osigurawa i socijalne za{tite. Pri tome su sve funkcije, osim osnovnog {kolstva koje se jedino moglo decentralizovati do nivoa gradova, prenijete na nivo `upanija. Osnovno {kolstvo je, me utim, prenijeto samo na gradove koji imaju vi{e od 40000 stanovnika i gradove sjedi{ta `upanija koji su u 1999. godini ostvarili 400 kuna poreza na dohodak po stanovniku, dok u ostalim gradovima i ovu funkciju preuzimaju `upanije. Da bi se ovako decentralizovane funkcije mogle finansirati predvi eno je u~e{}e u dijelu poreza na dohodak kao poreskom prihodu dr`avnog buxeta koji se daqe raspodjequje lokalnim zajednicama. Lokalnim jedinicama su ustupani dodatni udjeli u ovom porezu i to po {emi: za osnovno {kolstvo 2,9%, za sredwe {kolstvo 2,0%, socijalna za{tita 2,0%, zdravstvo investiciono odr`avawe ustanova u vlasni{tvu `upanija 2,5%. Pored ovog zajedni~kog poreza lokalnim jedinicama se obezbje uju i dotacije i pomo}i iz buxeta. Jedinice lokalne samouprave su obavezne da sredstva tro{e prema propisanim namjenama, ali u skladu s prioritetima koje same odre uju. Da bi se obezbjedilo namjensko tro{ewe ovih sredstava vlada svake godine uz buxet donosi i kriterijume i mjerila za utvr ivawe minimalnog finansijskog standarda za ostvarivawe decentralizovanih funkcija uz ugra eni mehanizam kontrole namjenskog tro{ewa od strane dr`ave. Iako je ovako znatno smawena centralizacija javnog sektora i poboq{ano snabdjevawe javnim dobrima, smatra se da je potrebno izvr{iti jo{ neka poboq{awa i to: obezbijediti dodatna sredstva iz centralnog buxeta u obliku razli~itih pomo}i lokalnim zajednicama; osigurati mehanizme odgovornosti lokalnih zajednica i oja~ati nadgledawe i kontrolu; omogu}iti vi{e diskrecije lokalnim vlastima u raspodjeli sredstava u okviru pojedinih funkcija uz po{tovawe kako minimalnih standarda, tako i kriterijuma racionalnosti i efikasnosti; kadrovski i tehni~ki osposobiti odgovaraju}e slu`be na lokalnom nivou da bi mogle stru~no obavqati dodijeqene poslove. Ako se kriti~ki osvrnemo na proces decentralizacije u Hrvatskoj, vidje}emo da je on zapo~et, a da unaprijed nisu donijeti dokumenti koji bi dali precizne odgovore na pitawa gdje, kada, kako i za{to vr{iti decentralizaciju, zatim, prvi koraci u pravcu decentralizacije u~iweni su na brzinu bez potpune analize postoje}eg stawa. Na lokalnom nivou nije obezbije en dovoqan broj kvalifikovanog kadra {to rezultira preoptere}ewem pojedinaca koji posjeduju zahtijevana znawa i vje{tine i narav-
144 no, kao i svaka novina, decentralizacija nailazi na otpor dr`avnih slu- `benika proiza{ao iz straha od gubitka polo`aja ili radnog mjesta. Za hrvatski fiskalni sistem je karakteristi~no da se ve}ina funkcija obavqa na vi{e nivoa pa sve funkcije mo`emo podijeliti na sopstvene funkcije jednog nivoa vlasti i zajedni~ke funkcije centralnog i lokalnog nivoa. Iskqu~ive funkcije centralnog nivoa vlasti su: odbrana, javni red i bezbjednost, spoqni odnosi, visoko obrazovawe, `eqezni~ki i vazdu{ni saobra}aj. U samoupravnoj nadle`nosti `upanija su: prostorno i urbanisti~ko planirawe, privredni razvoj, putna infrastruktura, planirawe i razvoj obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih institucija. U sopstvene nadle`nosti op{tina i gradova spadaju: stambeni i komunalni poslovi, za{tita potro{a~a i `ivotne sredine, protivpo`arna i civilna za{tita, kultura, fizi~ka kultura, sport i dru{tvena briga o djeci, dok u zajedni~ke poslove spadaju: obrazovawe, socijalna za{tita, saobra}aj i komunikacije, poqoprivreda, {umarstvo i dr. Finansirawe iskqu~ivih funkcija se vr{i od strane politi~ko-teritorijalnih jedinica koje su zadu`ene za wihovo obavqawe, a zajedni~ke funkcije se finansiraju iz vlastitih i buxeta centralne vlasti, pri ~emu se finansirawe poslova dr`avne uprave koji su dekoncentrisani na nivo `upanija vr{i iskqu~ivo iz centralnog buxeta. U Hrvatskoj je centralna vlast jedini nivo vlasti koji se finansira iskqu~ivo iz vlastititih prihoda, ali samo neki od ovih prihoda pripadaju centralnoj vlasti u potpunosti dok se drugi dijele s lokalnim nivoom vlasti. Postoji i razvijen sistem transfera i to kako iz republi~kog buxeta u buxete `upanija, tako i iz `upanijskih buxeta op{tinama i gradovima. Dotacije su uglavnom op{teg karaktera i slu`e za fiskalno ujedna- ~avawe, odnosno finansijsku podr{ku siroma{nijim lokalnim jedinicama. Pored ovih op{tih, postoje i namjenske dotacije koje se prete`no usmjeravaju u oblasti kao {to su: istra`ivawe i razvoj, sanacija preduze- }a, razvoj odre enih privrednih grana, zapo{qavawe i stru~no usavr{avawe, za{tita `ivotne sredine i razvoj kulturnih djelatnosti. Zadu`ivawe je dozvoqeno u ciqu odr`avawa buxetske ravnote`e i to, kako centralnom, tako i lokalnom nivou vlasti. Centralna vlast se mo`e zadu`ivati i u zemqi i u inostranstvu, a lokalna samo u zemqi i to kod nebankarskih subjekata i za kapitalne investicije. Lokalne vlasti moraju imati prethodnu saglasnost Ministarstva finansija, a wihov ukupni godi{wi dug mo`e iznositi samo do 20% ostvarenih prihoda iz redovnih izvora (vlastiti i zajedni~ki prihodi) u prethodnoj godini (S t o j a n o v i }, 2002:189). S u~e{}em lokalnih prihoda u ukupnim prihodima u 2002. od 12,4% i udjelom lokalnih rashoda u ukupnim rashodima od 21,74%, Hrvatska se
145 jo{ nalazi ispod prosjeka za zemqe kandidate za EU (ovaj prosjek je 15,58% za prihode i 21,74% za rashode), te se u tom smislu mora i}i na ja~awe uloge subcentralnih nivoa (B l a ` i }, 2004:264). Na konferenciji o fiskalnoj decentralizaciji (Zagreb 14 15. novembar 2002) date su neke preporuke za nastavak sprovo ewa procesa decentralizacije (A n t i }, 2002:78): Ministarstva koja `ele sprovesti neki vid decentralizacije javnih funkcija treba prethodno da izrade dokumente koji }e definisati osnovne elemente ovog procesa kao {to su ciqevi, metodi, rokovi sprovo ewa, konkretni zadaci i wihovi nosioci. Potrebno je da postoji jedan osposobqen i stru~an koordinator koji }e koordinisati sve mjere u pravcu decentralizacije koje preuzimaju razli~ita resorna ministarstva. Neophodna je dopunska obuka dr`avnih slu`benika. Sprovo ewe bilo koje mjere decentralizacije mora biti propra}eno aktivnostima koje }e osigurati transparentnost i u~e{}e {to {ireg kruga lokalnih gra ana. U tom smislu se javqa potreba za odr`avawem seminara, {tampawe bro{ura, dostupnost informacija i sl. Mora se razvijati saradwa s nevladinim organizacijama. Treba obezbijediti programe pomo}i za jedinice koje jo{ nisu materijalno sposobne da samostalno obavqaju pojedine funkcije. Ovi programi treba da ih u dogledno vrijeme osposobe za samostalno funkcionisawe. PRIMJER SLOVENIJE Slovenija od 1991, kada se odvojila od SFR Jugoslavije, funkcioni- {e kao samostalna dr`ava, a 2004. je postala punopravna ~lanica Evropske unije. U Sloveniji postoje samo dva nivoa vlasti: centralni i nivo op- {tina. Slovenija danas ima 193 op{tine, od ~ega 11 urbanih. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi Slovenije, op{tina je osnovna jedinica lokalne samouprave u kojoj gra ani ostvaruju svoja prava i zajedni~ke interese. (Zakon o lokalnoj samoupravi Slovenije, ~lan 2) Mo`e da se sastoji od jednog ili vi{e naseqa ~iji su stanovnici povezani zajedni~kim potrebama i interesima. Ovaj zakon daqe propisuje da op{tina mora imati najmawe 5000 stanovnika, mada su izuzeci dozvoqeni zbog nacionalnih, istorijskih ili ekonomskih razloga. Urbana op{tina je kompaktno naseqe ili grupa naseqa u oblasti gdje su gradovi i sela objediweni svakodnevnim saobra}ajem stanovni- {tva. Status urbane op{tine, mogu ste}i gradovi koji imaju najmawe dvadeset hiqada stanovnika, zapo{qavaju petnaest hiqada qudi i predstav-
146 qaju geografski, privredni i kulturni centar odre ene oblasti. (S e t - nikar-cankar, Vlaj, Klun, 2002:217) Broj op{tina je u posledwih desetak godina zna~ajno porastao kao rezultat napora centralne vlasti na sprovo ewu {to ve}e decentralizacije. Naime, Slovenija je ranih 90-ih stekav{i nezavisnost i{la na ja~awe uloge centralne vlasti i {to ve}u centralizaciju u `eqi da osigura makroekonomsku stabilnost. Na osnovu nove zakonske regulative iz 1994. koja je ohrabrila decentralizaciju, evidentirano je 147 op{tina, 1998. formirano je jo{ 45 novih. Propisivawem novih zahtjeva za formirawe op{tina 2002. nastupio je tre}i talas rekonstrukcije lokalnih vlasti, ali je formirana samo jedna nova op{tina. Jo{ od ranih 90-ih u Sloveniji su stalno prisutne inicijative za stvarawem regiona. Iako je zakonom predvi eno stvarawe regiona na osnovu slobodne voqe op{tina da se udru`e u region, op{tine se nikako, zbog suprotstavqenih interesa, ne uspijevaju saglasiti, pa je pokrenuta inicijativa za dono{ewe amandmana na Ustav po kojoj }e se regioni uvesti zakonskim aktom (Ustav Republike Slovenije, ~lan 138 145). Razmatraju se razli~ite varijante od 6, 8 ili 12 regiona (B r e z o v n i k, 2003). Me utim, regioni u Sloveniji postoje, ali oni nisu jedinice lokalne samouprave niti, uop{te, fiskalne jedinice, nego su ~isto u interne svrhe formirane funkcionalne cjeline. Tako, na primer, imamo 7 bio-geografskih, 4 klimatska, 8 za upravqawe vodama, 9 za obrazovawe, itd. (P o l { t a j n e r, D i m i t r o v s k a, 2000:436). Mo`e se o~ekivati da Slovenija u vrlo kratkom roku formira sredi{wi nivo vlasti, odnosno uvede regione kao fiskalne jedinice s odre enim ovla{}ewima i nadle`nostima. Pored ovoga, danas u Sloveniji ima 58 dr`avnih administrativnih jedinica koje predstavqaju teritorijalna tijela koja imaju svoje posebne nadle`nosti, pokrivaju jednu ili vi{e op{tina, a odnose se na poslove koje im je povjerila dr`ava (Setnikar-Cankar, Vlaj, Klun, 2002:218). Bez obzira na sprovedene napore u pravcu ve}e fiskalne decentralizacije, te uskla ivawe zakonodavstva o lokalnoj samoupravi s Evropskom unijom, Slovenija se jo{ uvijek po lokalnom u~e{}u u javnim prihodima i javnim rashodima, nalazi pri dnu liste evropskih zemaqa. Naime, lokalne zajednice su u 2001. u~estovale sa 9,69% u ukupnim javnim prihodima (Belgija, Velika Britanija i Irska su ispod tog nivoa), a s 11,62% u ukupnim javnim rashodima (samo Belgija ima ni`i udio lokalnih javnih rashoda). Prosjek za zemqe EU koje, kao i Slovenija, imaju samo dva nivoa dr`avnog organizovawa centralni i lokalni, je 16,26% lokalnog u~e{}a u javnim prihodima i 24,45% u javnim rashodima (D i m i t r o v - ska-andrews, P o l { t a j n e r, 2001:19).
147 Nadle`nosti dr`ave se prostiru na nacionalna javna dobra kao {to su odbrana, vo ewe fiskalne, monetarne i carinske politike, saradwa s drugim ~lanicama EU i sl. Pored ovih dr`ava je zajedno s lokalnim vlastima nadle`na za slijede}e oblasti: osnovno obrazovawe i obrazovawe odraslih, socijalna sigurnost, primarna zdravstvena za{tita (prevencija zaraznih bolesti i vakcinisawe), kulturne i sportske manifestacije od {ireg zna~aja, za{tita `ivotne sredine i za{tita potro{a~a, transport, prostorno i regionalno planirawe i snabdjevawe gasom. Op{tine su odgovorne za: snabdjevawe i razvoj svih vrsta socijalnih usluga (pomo} starim, bolesnim i invalidnim licima), pred{kolsko obrazovawe, regulaciju i upravqawe snabdijevawem vodom, za{titu ~ovjekove okoline na lokalnom nivou, za{titu od buke, skupqawe i odvoz sme- }a, za{titu kulturnih spomenika i arhivske gra e od lokalnog interesa, lokalni javni transport, odr`avawe lokalne putne infrastrukture, itd. Urbane op{tine, pored ovih, imaju i druge zadatke: nadzor nad snabdjevawem zdravstvenim uslugama i upravqawe bolnicama, upravqawe mre`om osnovnog, sredweg, stru~nog i visokog obrazovawa, podr{ka kulturnim aktivnostima (pozori{ta, muzeji, arhive), upravqawe javnim bibliotekama, sprovo ewe, zajedno s drugim op{tinama, regionalnih administrativnih funkcija i dr. U strukturi javnih prihoda pojedinih nivoa vlasti dominiraju izvorni prihodi. Jedini porez ~iji se prihodi djele izme u centralne vlasti i op{tina je porez na dohodak. Do 1998. op{tinama je pripadalo 35% ovog poreza, a od te godine op{tinsko u~e{}e je smaweno na 30% (B r e z o v n i k, 2003:147). Ministarstvo finansija upu}uje op{tinama svakog mjeseca odre ena sredstva ~ija se visina odre uje na osnovu projekcije sredstava koja su potrebna op{tinama. Pored ovih, op{tine dobijaju i specijalne transfere koje pojedina ministarstva upu}uju za finansirawe posebnih projekata, ali maksimalno do 70% ukupne vrijednosti projekta. (D i m i t r o v s k a- Andrews, Pol{tajner, 2001:18). U Sloveniji je dozvoqeno zadu`ivawe op{tina i to do nivoa od 10% op{tinskih prihoda u protekloj godini. U slu~ajevima kada se sredstva od uzetih kredita koriste za snabdjevawe i pre~i{}avawe vode i za stambenu izgradwu, dug mo`e prevazi}i ovaj limit, me utim i tada iznosi koji se pla}aju po osnovu kamata ne smiju pre}i 3% ukupnih buxetskih prihoda. Ina~e, javne finansije u Sloveniji su izrazito centralizovane, vlastiti prihodi, posebno u mawim i nerazvijenijim op{tinama, su nedovoqni, pa se one uglavnom finansiraju dotacijama centralne vlasti pri ~emu 42% ukupnih poreskih prihoda dolazi od zajedni~kog poreza na dohodak, a oko 20% od transfera od centralne vlasti. Ovo, posebno kada je rije~ o uslovqenim grantovima koja dodjequju pojedina ministarstva za unaprijed propisane svrhe, zna~ajno smawuje fi-
148 nansijsku autonomiju i kredibilitet lokalne vlasti kao javnog servisa koji slu`i i koji je odgovoran svojim gra anima, a time i nivo fiskalne decentralizacije. LITERATURA A n t i }, Teodor (2002). Centralna uprava i lokalna samouprava u Hrvatskoj: decentralizacija i demokratizacija, u: Grupa autora, Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj, Radovi s konferencije o fiskalnoj decentralizaciji odr`anoj u Zagrebu, 14 15 novembar, 2002. Bird, Richard, Ebel, Robert, Wallich, Cristine (1995). From command to market, u: Grupa autora, Decentralization of the Socialist State; Intergovernmental Finance in Transition Economies edited by Bird. R., Ebel, R., Wallich, C., Regional and Sectoral Studies, World Bank, Washington D. C. B l a ` i }, Helena (2004). Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj: Uporedna analiza s Europskom Unijom i zemljama u tranziciji, u knjizi: Nada Karaman-Aksentijevi}, Ekonomska decentralizacija i lokalna samouprava, Rijeka: Ekonomski fakultet. Brezovnik, Bo{tjan (2003). Fiskalna decentralizacija v Sloveniji, opis stanja, mednarodna primerjava in problematika, Maribor: In{titut za lokalno samoupravo in javna naro~ila. D i m i t r o v s k a-a n d r e w s Kaliopa, P o l { t a j n e r Zlata, (2001). Local Government in Slovenia, u: Local Self-Government and decentralization in South-East Europe. Proceedings of the Workshop held in Zagreb, 6th April 2001, Friedrich Ebert Stiftung. \ o r e v i }, Sne`ana (2002). Sistem lokalne samouprave u Srbiji i Jugoslaviji (1804 2000), u: Grupa autora, Uporedna iskustva lokalnih samouprava, Beograd: Magna Agenda, str. 252. Ili}-Popov, Gordana (2002). Fiskalni odnosi u federativnoj dr`avi sa stanovi{ta javnih prihoda, u: Grupa autora, Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju; Prilozi za konferenciju, Beograd: Palgo centar. O Sullivan, Rory (2002). Fiskalna decentralizacija u Centralnoj i Isto~noj Evropi: pregled pitanja, u: Grupa autora, Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju; Prilozi za konferenciju, Beograd: Magna Agenda. Pol{tajner Zlata, Dimitrovska Kaliopa (2002). Local Effects of Transformation Processes in Slovenia, in: Information zur Raum Entwicklung, Heft 7/8, www.bbr.bund.de/english/publication. S e t n i k a r-c a n k a r, Stanka; V l a j, Stane; K l u n, Maja (2002). Decentralizacija: eksperimenti i reforme, lokalna uprava u Sloveniji, u Grupa autora, Uporedna iskustva lokalnih samouprava, Beograd: Magna Agenda. S t o j a n o v i }, Sne`ana (2002). Zajednica prihoda u poreskom sistemu Srbije, Magistarski rad brawen na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu. S t o j a n o v i }, Sne`ana (2004). Fiskalni federalizam: komparativni aspekti sa posebnim osvrtom na Srbiju: doktorska disertacija brawena na Pravnom fakultetu u Beogradu. The Law on Local Self-Government, Official Gazette of the Republic of Slovenia, no. 72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98, 70/00 and Decision of the Con-
149 stitutional Court: Official Gazette of the Republic of Slovenia, No. 6/94, 45/94, 20/95, 73/95, 9/96, 39/96, 44/96, 59/99, www.mfin.gov.si Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srbije, Slu`beni glasnik RS broj 49/99, 27/01, 9/02 i 33/04; ~l. 18, 19 i 22. Ustav Republike Slovenije, Slu`bene novine broj 33/91 I, 42/97, 66/2000 i 24/03 ~lanovi 138 145. Ustav Republike Srbije, Slu`beni glasnik RS, broj 1/90, ~l. 72. FISCAL DECENTRALIZATION IN SOME OF THE SUCCESSOR STATES OF THE SFR OF YUGOSLAVIA by Ljiljana Jovi} Summary In the developed countries, fiscal decentralization appears as a reflection of the democratic processes strengthening. On the other hand, it represents one of many challenges and the uneasy task to complete when the countries in transition are in question. This process is even more significant in the countries of the former Yugoslavia given the fact that it is taking place concurrently with the process of independent state establishing. It also appears as one of preconditions for joining the European Union. Firstly, this paper describes problems that appear in this sense within the countries in transition, followed with the solutions enforced in three countries of the former Yugoslavia Serbia, Croatia and Slovenia.