HUMAN RIGHTS COMMISSION WITHIN THE CONSTITUTIONAL COURT OF BOSNIA AND HERZEGOVINA KOMISIJA ZA LJUDSKA PRAVA PRI USTAVNOM SUDU BOSNE I HERCEGOVINE ODLUKA O PRIHVATLJIVOSTI I MERITUMU Predmet broj VAKUFSKA DIREKCIJA protiv REPUBLIKE SRPSKE Komisija za ljudska prava pri Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine, na zasjedanju Velikog vijeća od 7. juna 2006. godine, sa sljedećim prisutnim članovima: Gosp. Miodrag PAJIĆ, predsjednik Gosp. Mehmed DEKOVIĆ, potpredsjednik Gosp. Želimir JUKA, član Gđa Velerija GALIĆ, član Gđa Seada PALAVRIĆ, član Gosp. Nedim ADEMOVIĆ, arhivar Razmotrivši gore spomenutu prijavu podnesenu Domu za ljudska prava za Bosnu i Hercegovinu (u daljnjem tekstu: Dom) u skladu sa članom VIII(1) Sporazuma o ljudskim pravima (u daljnjem tekstu: Sporazum) sadržanom u Aneksu 6 uz Opći okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini; Konstatujući da je Dom prestao postojati 31. decembra 2003. godine i da je Komisija za ljudska prava pri Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Komisija) dobila mandat prema sporazumima u skladu sa članom XIV Aneksa 6 uz Opći okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini koji su zaključeni u septembru 2003. i januaru 2005. godine (u daljnjem tekstu: Sporazum iz 2005. godine) da odlučuje o predmetima podnesenim Domu do 31. decembra 2003. godine; Usvaja sljedeću odluku u skladu sa članom VIII(2)(d) Sporazuma, čl. 3. i 8. Sporazuma iz 2005. godine, pravilom 50. stavom 1(j), kao i pravilom 21. stavom 1(a) u vezi sa pravilom 53. Pravila procedure Komisije:
I. UVOD 1. Vakufska direkcija Sarajevo (u daljnjem tekstu: podnosilac prijave) podnijela je prijavu Domu protiv rješenja Skupštine opštine Prijedor, broj 35-475-24/98 od 21. jula 1998. godine. Podnosilac prijave navodi da je tužena strana protuzakonito i uz onemogućavanje podnosioca prijave da učestvuje u postupku, donijela odluku o izuzimanju gradskog građevinskog zemljišta u Prijedoru od podnosioca prijave, kao nosioca privremenog prava korištenja, a radi dodjele fizičkom licu. 2. Predmet postavlja pitanja u vezi sa čl. 6. i 9. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija) te članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. II. ČINJENICE U PREDMETU 3. Činjenice koje su dole iznijete proizilaze iz prijave i priložene dokumentacije. 4. Vakuf čaršijske džamije u Prijedoru je bio raniji vlasnik nacionaliziranog zemljišta, odnosno nosilac privremenog prava korištenja na neizgrađenom gradskom građevinskom zemljištu, označenom kao kč. br. 15/22 površine 27 m2 i kč. br.15/23 površine 189 m2, obje upisane u zk.ul. 820 K.O. Prijedor, po starom premjeru, što po novom premjeru predstavlja dio k.č. br. 1861/5, koja je upisana u pl. br. 3039/31 na Opštinu Prijedor. 5. Pred Republičkom upravom za geodetske i imovinsko-pravne poslove, Područni centar Banjaluka, Područna jedinica Prijedor (u daljnjem tekstu: Republička uprava), pokrenut je postupak izuzimanja gradskog građevinskog neizgrađenog zemljišta između lokacije bivše džamije i objekta gradske pekare, a u svrhu privođenja trajnoj namjeni, tj. izgradnji poslovnog objekta P+3, i to da se između ostalog izuzimaju i navedene dvije parcele. 6. U postupku preuzimanja neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta Republička uprava je donijela zaključak, broj 35-475-sl./98 od 1. aprila 1998. godine, kojim je dosadašnjim nosiocima privremenog prava korištenja, u pravnoj stvari preuzimanja gradskog građevinskog zemljišta između lokacije bivše džamije i lokacije pekare od dosadašnjih nosioca prava korištenja upisanih u zk. ul. br.1391, 384, 934 i 820 K.O. Prijedor, postavljen privremeni zastupnik Sanda Zubanović, advokat iz Prijedora. Navedeni zaključak je istaknut na opštinsku oglasnu tablu. 7. Republička uprava je za sjednicu Skupštine opštine Prijedor pripremila prijedlog referata, broj 35-457-26/98 od 10. aprila 1998. godine, u čijoj je tačci 3. predloženo da se na zahtjev Radenka Daljevića istom rješenjem, broj 30-475-24/98, dodijeli, u svrhu izgradnje stambeno-poslovnog objekta P+3, dio parcele k.č.br.1861/5, koja je upisana u posjedovnom listu broj 3039/31 na Opštinu Prijedor, što po starom premjeru odgovara k.č. 15/22 i 15/23 upisana u zk ul 820 na Vakuf čaršijske džamije, kao nosioca prava korištenja. U obrazloženju prijedloga se ističe da je privremeni zastupnik ranijih nosioca privremenog prava korištenja, saslušan i da je saglasan da se donose rješenje o preuzimanju, uz odgovarajuću naknadu. 8. Islamska zajednica BiH, Odbor IZ Prijedor, je aktom, broj 25/98 od 16. maja 1998. godine, uložio prigovor na tačku 3. navedenog Prijedloga referata Republičke uprave. U prigovoru se ističe da Odbor Islamske zajednice Prijedor, kao zakonski zastupnik predmetne imovine, nije ni obaviješten o upravnom postupku koji je sproveden, pa nije mogao ostvariti zakonska prava da bude stranka u postupku. Dalje se ističe da je prvostepeni organ postavljanjem privremenog zastupnika za predmetnu Vakufsku imovinu počinio bitnu povredu upravnog postupka, pa je doneseno rješenje protuzakonito i ne može imati pravno dejstvo. Konačno se ističe da se Odbor IZ Prijedor, kao zakonski zastupnik predmetne imovine, protivi postupku preuzimanja vakufske imovine i njenoj dodjeli trećem licu u cilju privođenja trajnoj namjeni. 2
9. Republička uprava je aktom, broj 35-475-24/98 od 26. maja 1998. godine, odgovorila na navedeni prigovor i obavijestila podnosioca prigovora o tom da je kod tog organa pokrenut postupak preuzimanja gradskog građevinskog zemljišta na spornoj lokaciji i o postavljanju privremenog zastupnika budući da tom organu nije poznata adresa odbora Islamske vjerske zajednice Prijedor. 10. Odbor Islamske zajednice Prijedor je 4. juna 1998. godine dostavio Republičkoj upravi izjašnjenje na navedeni odgovor, gdje ističe da se protivi postavljanju privremenog zastupnika, te da se protivi preuzimanju zemljišta, sve dok se ne urade urbanističko-tehnički uslovi za izgradnju džamije, koja je porušena za vrijeme rata, a koji zahtjev je podnijet prije pokretanja postupka preuzimanja spornog zemljišta. Dalje se ističe da se sva pismena mogu uručivati imamu Islamske zajednice Prijedor, gosp. Ahmetu Rahmanoviću, odnosno gosp. Muharemu Murseloviću, koji je potpredsjednik Opštine Prijedor. Pored navedenog se traži priznavanje prvenstvenog prava građenja na predmetnom zemljištu Odboru IZ Prijedor. 11. Skupština opštine Prijedor je donijela rješenje, broj 35-475-24/98 od 21. jula 1998. godine, kojim je gradsko građevinsko neizgrađeno zemljište preuzeto od dosadašnjih nosioca privremenog prava korištenja u skladu sa regulacionim planom, te je dodijeljeno Radenku Daljeviću, u svrhu izgradnje stambeno poslovnog objekta P+3, uz naknadu. Ovim rješenjem obuhvaćen je dio parcele k.č.br.1861/5, koja je upisana u pl 3039/31 na Opštinu Prijedor, što po starom premjeru odgovara k.č. br. 15/22 i 15/23, koje su upisane u z.k. ul. 820 na Vakuf čaršijske džamije i zemljište drugih nosilaca prava korištenja. 12. Navedeno rješenje je objavljeno u Službenom glasniku Opštine Prijedor, broj 5/98. Na navedeno rješenje podnosilac prijave nije imao pravo žalbe, ali je imao pravo pokretanja upravnog spora. Iz dokumentacije dostavljene Domu, odnosno Komisiji, niti iz navoda prijave ne proizilazi da je podnosilac prijave pokrenuo upravni spor. 13. Osnovni sud u Prijedoru donio je rješenje, broj Dn 354/00 od 6. juna 2000. godine, kojim je dozvoljen otpis određenog zemljišta, koje je upisano kao društvena svojina sa pravom korištenja podnosioca prijave (i drugih lica) i upis istih u korist Radenka Daljevića, a na osnovu rješenja SO Prijedor od 21. jula 1998. godine. Navedeno rješenje je podnosiocu prijave uručeno 23. juna 2000. godine i postalo je pravosnažno, jer podnosilac prijave nije uložio žalbu. 14. Dana 10. maja 2001. godine Radenko Daljević je Opštinskom sekretarijatu za urbanizam i stambene poslove podnio zahtjev za izdavanje odobrenja za građenje stambeno poslovnog objekta na k.č. 1861/1 K.O. Prijedor. 15. Komisija za očuvanje nacionalnih spomenika, na sjednici održanoj od 4. do 8. marta 2003. godine, donijela je odluku kojom se mjesto i ostaci građevinske cjeline - Čaršijske džamije u Prijedoru, proglašavaju nacionalnim spomenikom Bosne i Hercegovine, koji obuhvata zemljište označeno kao k.č. 1860 k.o. Prijedor I. Određeno je da je minimalna udaljenost novih objekata na susjednim parcelama 6 m, a maksimalna spratnost P+1, sa maksimalnom visinom krovnog vijenca 6 m. Stavljen je van snage regulacioni plan centralne zone Prijedora u dijelu u kom je u suprotnosti s odredbama te odluke. 16. Opštinska uprava Prijedor, Odjeljenje za prostorno uređenje, je donijela zaključak, broj 06-362 91/01 od 1. aprila 2002. godine, kojim se postupak za izdavanje odobrenja za građenje, pokrenut po zahtjevu Radenka Daljevića prekida do donošenja novog rješenja o urbanističkoj saglasnosti, odnosno izrade detaljnih urbanističko-tehničkih uslova, kao sastavnog dijela rješenja, koji se mogu donijeti nakon donošenja Urbanističkog projekta za predmetni lokalitet. 17. Radenko Daljević je 24. septembra 2003. godine podnio zahtjev Odjeljenju za prostorno uređenje Opštine Prijedor za nastavak postupka izdavanja odobrenja građenja. 3
III. POSTUPAK PRED DOMOM/KOMISIJOM 18. Prijava je podnesena 15. septembra 2000. godine. 19. Komisija je 10. avgusta 2004. godine proslijedila tuženoj strani prijavu podnosioca prijave radi dostavljanja pisanih zapažanja. 20. Komisija je 14. septembra 2004. godine i 20. septembra 2004. godine zaprimila pisana zapažanja tužene strane. 21. Komisija je 17. septembra i 4. oktobra 2004. godine proslijedila zapažanja o prihvatljivosti i meritumu tužene strane podnosiocu prijave. IV. RELEVANTNE ZAKONSKE ODREDBE 22. Zakon o opštem upravnom postupku (Službeni glasnik RS, br. 13/02) 23. Dana 26. marta 2002. godine stupio je na snagu Zakon o opštem upravnom postupku RS, koji je objavljen u Službenom glasniku Republike Srpske, broj 13/02. Do tog vremena, Republika Srpska je primjenjivala Zakon o opštem upravnom postupku ( Službeni list Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, broj 47/86). Član 55. Zakona o opštem upravnom postupku, koji se primjenjivao u RS, u relevantnom vremenu glasi: (1) Ako procesno nesposobna stranka nema zakonskog zastupnika, ili se neka radnja ima preduzeti protiv lica čije je boravište nepoznato, a koje nema punomoćnika, organ koji vodi postupak postaviće takvoj stranci privremenog zastupnika ako to traži hitnost predmeta, a postupak se mora provesti. Ovaj će organ odmah izvijestiti o tome organ starateljstva, a ako je privremeni zastupnik postavljen licu čije je boravište nepoznato, objaviće svoj zaključak na uobičajen način. [...] (4) Postavljeno lice je dužno primiti se zastupanja, a zastupanje može odbiti samo iz razloga koji su predviđeni posebnim propisima. Privremeni zastupnik učestvuje samo u postupku za koji je izrično postavljen, i to dok se ne pojavi zakonski zastupnik ili predstavnik, odnosno sama stranka ili njen punomoćnik. Član 234. Zakona o opštem upravnom postupku RS, koji odgovara članu 249. Zakona o opštem upravnom postupku SFRJ, glasi: Postupak okončan rešenjem protiv koga nema redovnog pravnog sredstva u upravnom postupku (konačno rješenje) ponoviće se: [...] 9) ako licu koje je trebalo da učestvuje u svojstvu stranke nije bila data mogućnost da učestvuje u postupku; Član 235. ovog Zakona glasi: Ponavljanje upravnog postupka može tražiti stranka, a organ koji je doneo konačno rešenje može pokrenuti postupak po službenoj dužnosti. Član 237. ovog Zakona glasi: Stranka može tražiti ponavljanje postupka u roku od mesec dana: 4
[...] (5) u slučaju iz člana 234. tač. 9,10 i 11 - od dana kad joj je rešenje dostavljeno. Član 240. st. 1. i 2. tog Zakona, koji odgovara članu 255. Zakona o opštem upravnom postupku SFRJ, glasi: Predlog za ponavljanje postupka stranka predaje ili šalje organu koji je o predmetu rešavao u prvom stepenu ili organu koji je doneo rešenje kojim je postupak okončan. O predlogu za ponavljanje rešava organ koji je doneo rešenje kojim je postupak okončan. Član 242. stav 2. Zakona glasi: Kad je to prema okolnostima slučaja moguće, a u interesu je ubrzanja postupka, organ može, čim utvrdi postojanje uslova za ponavljanje, preći na one radnje postupka koje se imaju ponoviti, ne donoseći poseban zaključak kojim se ponavljanje dozvoljava. Član 243. Zakona glasi: Na podlozi podataka pribavljenih u ranijem i ponovljenom postupku, organ donosi rešenje o upravnoj stvari koja je bila predmet postupka, i njime može ranije rešenje koje je bilo predmet ponavljanja ostaviti na snazi ili ga zameniti novim. U ovom drugom slučaju, s obzirom na sve okolnosti pojedinog slučaja, organ može ranije rešenje poništiti ili ukinuti. Član 254. Zakona glasi: Poništavanjem rešenja i oglašavanjem ništavim poništavaju se pravne posledice koje je takvo rešenje proizvelo. Ukidanjem rešenja ne poništavaju se pravne posledice koje je rešenje već proizvelo, ali se onemogućava dalje proizvođenje pravnih posledica tog rešenja. Organ koji sazna za rešenje kojim je povređen zakon a povreda može biti razlog za ponavljanje postupka, odnosno za poništavanje, ukidanje ili menjanje rešenja, dužan je bez odlaganja o tome obavestiti organ nadležan za pokretanje postupka i donošenje rešenja. 24. Zakon o upravnim sporovima ( Službeni glasnik Republike Srpske, broj 12/94) Član 22. Zakona glasi: Upravni spor pokreće se tužbom. Član 23. stav 1. Zakona glasi: Tužba se podnosi u roku od 30 dana od dostavljanja upravnog akta stranci koja je podnosi. 25. Zakon o građevinskom zemljištu ( Službeni list Socijalističke Republike Bosne i Hercegovine, br. 34/86, 1/90, 29/90 i Službeni glasnik Republike Srpske, br. 29/94, 23/98 i 5/99) Član 4. ovog Zakona glasi: Na gradskom građevinskom zemljištu ne može postojati pravo svojine. 5
Član 5. ovog Zakona glasi: Građevinsko zemljište se ne može otuđiti iz društvene svojine, ali se na njemu mogu steći prava određena zakonom. Član 6. ovog Zakona glasi: Opština upravlja i raspolaže gradskim građevinskim zemljištem na način i pod uslovima predviđenim zakonom i propisima donesenim na osnovu zakona. Član 21. ovog Zakona glasi: Na gradskom građevinskom zemjištu raniji vlasnik ima sljedeća prava: - privremeno pravo korištenja neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta do preuzimanja (u daljem tekstu: privremeno pravo korištenja zemljišta); - prvenstveno pravo korištenja neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta radi građenja (u daljem tekstu: prvenstveno pravo korištenja zemljišta radi građenja); - pravo korištenja izgrađenog gradskog gra evinskog zemljišta dok na njemu postoji građevina (u daljem tekstu : trajno pravo korištenja zemljišta) - Ranijim vlasnikom neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta, koje je postalo društvena svojina prije stupanja na snagu ovog Zakona, smatra se lice koje je u vrijeme prelaska građevinskog zemljišta u društvenu svojinu imalo uknjiženo pravo svojine u katastru nekretnina odnosno lice čije je pravo svojine utvrđeno rješenjem organa iz člana 14. stav 2 ovog zakona. Ranijim vlasnikom neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta, koje je postalo društvena svojina prije stupanja na snagu ovog zakona, smatra se lice koje je u vrijeme prelaska građevinskog zemljišta u društvenu svojinu imalo uknjiženo pravo svojine u zemljišnim knjigama, odnosno lice za koje se utvrdi da je bilo vlasnik u vrijeme prelaska građevinskog zemljišta u društvenu svojinu. Ranijim vlasnikom neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta smatra se i lice na koje je raniji vlasnik do dana prelaska gradskog građevinskog zemljišta u društvenu svojinu prenio pravo korištenja građevinskog zemljišta na osnovu ugovora na kome su potpisi ovjereni od nadležnog organa za ovjeravanje potpisa, ili ako je ugovorena cijena isplaćena preko banke, odnosno putem pošte, ili ako je sticalac plaćao porez odnosno doprinos na to zemljište. Član 22. ovog Zakona glasi: Raniji vlasnik, odnosno nosilac privremenog prava korištenja zemljišta, ima pravo da koristi sve do preuzimanja iz njegovog posjeda neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište na način kojim se ne otežava privođenje zemljišta trajnoj namjeni. Nosilac privremenenog prava korištenja zemljišta može uz odobrenje nadležnog opštinskog organa uprave da na tom zemljištu podigne privremenu građevinu za svoje potrebe. Nosilac privremenog prava korištenja zemljišta može i drugome ustupiti na privremeno korištenje neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište, ali samo za poljoprivrednu obradu. 6
Član 24. ovog Zakona glasi: Raniji vlasnik može privremeno pravo korištenja zemljišta prenijeti samo na bračnog druga, potomke, usvojenike i njihove potomke, roditelje i usvojitelje. Bračni drug, potomci, usvojenici i njihovi potomci, roditelji i usvojitelji mogu prenositi privremeno pravo korištenja zemljišta pravnim poslom samo na svoje potomke, usvojenike i bračnog druga. Privremeno pravo korištenja zemljišta nasljeđuju zakonski nasljednici ranijeg vlasnika, kao i zakonski nasljednici lica na koja je raniji vlasnik prenio to pravo pravnim poslom. Odredbe prethodnih stavova primjenjuju se i na ranije vlasnike zemljišta koje je postalo društvena svojina po ranijim propisima, kao i na lica iz člana 21. stav 4 ovog zakona. Član 25. ovog Zakona glasi: Skupština opštine donosi rješenje o preuzimanju iz posjeda neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta radi privođenja trajnoj namjeni, odnosno radi uređenja za građenje. Rješenje iz prethodnog stava može se donijeti i kada skupština opštine utvrdi da postoji društveni interes za izgradnju privremene gra evine u društvenoj svojini. U postupku preuzimanja zemljišta saslušaće se raniji vlasnik, odnosno nosilac privremenog prava korištenja zemljišta. Protiv rješenja o preuzimanju zemljišta ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor. Član 44. ovog Zakona glasi: Raniji vlasnik neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta koje je preuzeto iz njegovog posjeda ima pravo na naknadu. Raniji vlasnik neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta odnosno njegov pravni sljednik stiče pravo na naknadu po pravosnažnosti rješenja o preuzimanju, odnosno nakon davanja izjave o predaji zemljišta opštini. Naknadu za preuzeto zemljište plaća opština na čijem se području nalazi zemljište. Naknada se određuje i isplaćuje po odredbama Zakona o eksproprijaciji Prečišćeni tekst ( Službeni list SR BiH, br. 12/87 i 38/89). Član 47. ovog Zakona glasi: Skupština opštine dodjeljuje gradsko građevinsko zemljište pravnim licima radi izgradnje građevina za njihove potrebe i građanima radi izgradnje stambene ili druge zgrade na koju po zakonu mogu steći pravo svojine. Rješenja o dodjeli gradskog gra evinskog zemljišta na korištenje radi građenja donosi skupština opštine. 7
Član 48 ovog Zakona glasi: Gradsko građevinsko zemljište dodjeljuje se na korištenje radi građenja na osnovu konkursa ili neposrednom pogodbom pod uslovima, na način i u postupku propisanom ovim zakonom i na osnovu njega donesenim propisima. Neposrednom pogodbom gradsko građevinsko zemljište dodjeluje sa na korištenje za izgradnju: vojnih objekata i drugih objekata za potrebe opštenarodne odbrane i društvene samozaštite; objekata za potrebe zdravstva, socijalne zaštite, obrazovanja i kulture i društvene brige o djeci te drugih objekata od posebnog društvenog interesa; objekata za potrebe društveno političkih zajednica, državnih organa i društveno-političkih organizacija potrebnih za ostvarivanje njihovih zadataka; objekata za potrebe organizacija koje obavljaju djelatnost ili poslove od posebnog društvenog interesa koji je utvrđen zakonom odnosno odlukom skupštine opštine; mreže i objekata infrastrukture; objekata za službene potrebe stranih diplomatskih konzularnih predstavništava kao i organizacija i specijalizovanih agencija Organizacije ujedinjenih nacija, stambenih zgrada koje se grade iz sredstava udruženih u samoupravne interesne zajednice u stambenoj oblasti; industrijskih i drugih privrednih objekata koji su odgovarajućim planom predviđeni za preseljenje određenih korisnika ili koji su namijenjeni za određenog društvenog korisnika; stambenih zgrada koje grade stambene zadruge. Skupština opštine može odlukom propisati da se gradsko građevinsko zemljište dodjeljuje na korištenje neposrednom pogodbom i u drugim slučajevima od opšteg interesa ili kad to zahtijevaju zajedničke osnovne potrebe građana, organizacija udruženog rada i drugih društveno-pravnih lica na određenom području, a naročito u slučaju izgradnje stanova za tržište, izgradnje poslovnog prostora za potrebe deficitarnih djelatnosti male privrede, izgradnje porodičnih stambenih zgrada koje grade stambene zadruge, obezbjeđenja davanja druge odgovarajuće nepokretnosti u zamjenu za eksproprisanu i izgradnje zgrade umjesto zgrade srušene usljed elementarnih nepogoda. Član 52. ovog Zakona glasi: Lice kome je dodijeljeno gradsko građevinsko zemljište na korištenje radi građenja dužno je platiti naknadu za dodijeljeno zemljište i nakandu za troškove uređenja tog zemljišta. Iznos naknade iz prethodnog stava, osim naknade za preuzeto zemljište, dužan je da plati i raniji vlasnik koji je ostvario prvenstveno pravo korištenja zemljišta radi građenja na gradskom građevinskom zemljištu. Iznos naknade za gradsko građevinsko zemljište utvrđuje se rješenjem o dodjeli tog zemljišta, a iznos naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta utvrđuje se rješenjem o urbanističkoj saglasnosti. Licu kome je dodijeljeno gradsko građevinsko zemljište ne može se izdati odobrenje za građenje, niti se može izvršiti uknjižba prava korištenja zemljišta radi građenja u katastru nekretnina, odnosno u zemljišnoj knjizi, dok ne podnese dokaz da je platio naknadu za zemljište i naknadu za uređenje zemljišta. 8
26. Odluke Visokog predstavnika o nepokretnostima u društvenoj svojini 1. Odluka od 26. maja 1999. godine 27. Visoki predstavnik je 26. maja 1999. godine donio Odluku kojom je oduzeta nadležnost lokalnim organima vlasti u Federaciji i Republici Srpskoj da raspolažu imovinom u društvenoj svojini u slučajevima kada je zemljište korišteno 6. aprila 1992. godine u stambene, vjerske, kulturne ili lične poljoprivredne ili poslovne svrhe. Odluka od 26. maja 1999. godine, u relevantnim dijelovima, glasi: Bez obzira na odredbe zakona, državna imovina (uključujući raniju imovinu u društvenom vlasništvu, ali isključujući stanove) ne može biti predmet raspolaganja (dodjelom, prenosom, prodajom, davanjem na korištenje ili zakup) od strane organa vlasti entiteta ili Bosne i Hercegovine, ukoliko je na dan 6. aprila 1992. godine bila korištena u kulturne ili vjerske svrhe, ili ako je bila korištena od strane fizičkih lica u svrhu stanovanja, poslovnih aktivnosti, poljoprivrede i šumarstva. Svaka odluka na koju se odnosi prethodni stav, izdata od strane organa entiteta nakon 6. aprila 1992. godine, koja onemogućava ostvarivanje prava izbjeglica i raseljenih osoba je ništavna, izuzev u slučaju kada je treća strana poduzela izvođenje zakonitih građevinskih radova. 28. Ova odluka od 26. maja 1999. godine je stupila na snagu odmah i ostala je na snazi do 31. decembra 1999. godine. Dana 31. decembra 1999. godine Visoki predstavnik je produžio važenje odluke od 26. maja 1999. godine do 30. juna 2000. godine. 2. Odluka od 27. aprila 2000. godine 29. Dana 27. aprila 2000. godine Visoki predstavnik je donio Odluku u vezi sa dodjelom državne imovine ( Službeni glasnik Bosne i Hercegovine, broj 13/00; Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine, broj 17/00; Službeni glasnik Republike Srpske, broj 12/00). Odlukom od 27. aprila 2000. godine je povučena i zamijenjena Odluka Visokog predstavnika od 26. maja 1999. godine i Odluka od 31. decembra 1999. godine kojom je prethodno zamijenjena Odluka od 26. maja 1999. godine. Odluka od 27. aprila 2000. godine, u relevantnom dijelu, glasi: Bez obzira na odredbe bilo kojeg zakona, organi ni jednog entiteta u Bosni i Hercegovini ne mogu raspolagati, dodjeljivati, vršiti prenos, prodavati niti davati na korištenje ili pod zakup imovinu u državnom vlasništvu, uključujući raniju imovinu u društvenom vlasništvu, izuzev stanova u društvenom vlasništvu. Svaka odluka na koju se odnosi prethodni stav, izdata od strane organa entiteta nakon 6. aprila 1992. godine, koja onemogućava ostvarivanje prava izbjeglica i raseljenih osoba je ništavna, izuzev u slučaju kada je treća strana poduzela izvođenje zakonitih građevinskih radova. Svaka odluka, sporazum ili radnja koja je u suprotnosti sa ovom odlukom je ništavna. Ukoliko nadležni organi Entiteta ili Bosne i Hercegovine jasno obrazlože da predloženi prijenos imovine u državnom vlasništvu ne sadrži nikakve diskriminatorske radnje i da je u najboljem interesu javnosti, Ured Visokog predstavnika može u pisanoj formi odobriti izuzeće od ove odluke. Teret dokazivanja da predloženi prijenos imovine u državnom vlasništvu ne sadrži nikakve diskriminatorske radnje i da je u najboljem interesu javnosti jeste na nadležnom organu koji traži izuzeće od ove odluke u pisanoj formi. 9
30. Ova odluka od 27. aprila 2000. godine je stupila na snagu odmah i ostala je na snazi do 31. decembra 2000. godine. Dana 20. decembra 2000. godine Visoki predstavnik je važenje ove odluke od 27. aprila 2000. godine produžio do 30. marta 2001. godine ( Službeni glasnik Bosne i Hercegovine, broj 34/00; Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine, broj 56/00; Službeni glasnik Republike Srpske, broj 44/00). Dana 30. marta 2001. godine, Visoki predstavnik je važenje ove Odluke od 27. aprila 2000. godine produžio do 31. jula 2002. godine ( Službeni glasnik Bosne i Hercegovine, broj 11/01, Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine, broj 15/01; Službeni glasnik Republike Srpske, broj 17/01). 31. Visoki predstavnik je 31. jula 2002. godine donio još jednu odluku, kojom je važenje Odluke od 27. aprila 2000. godine dodatno produženo do 31. marta 2003. godine ( Službeni glasnik Bosne i Hercegovine, broj 24/02; Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine, broj 43/02; Službeni glasnik Republike Srpske, broj 49/02). U Odluci od 31. jula 2002. godine je dodana sljedeća stavka: Osim toga, usvajanjem usaglašenih zakona kojima se uređuje promet i raspolaganje imovinom u državnom vlasništvu, uključujući i raniju imovinu u društvenom vlasništvu, što je moguće prije, a najkasnije do 31. marta 2003. godine, organi vlasni Bosne i Hercegovine i njenih entiteta dužni su preuzeti punu odgovornost da osiguraju da se dodjela imovine u državnom vlasništvu, uključujući i raniju imovinu u društvenom vlasništvu, vrši na način koji nije diskriminatorski i koji je u interesu građana Bosne i Hercegovine. 3. Odluka od 31. marta 2003. 32. Dana 31. marta 2003. godine, Visoki predstavnik je donio odluku kojom se produžava zabrana od 31. jula 2002. godine o dodjeli zemljišta u državnom vlasništvu u Bosni i Hercegovini do 15. maja 2003. godine ( Službeni glasnik Bosne i Hercegovine, broj 13/03 i Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine, broj 23/03). V. ŽALBENI NAVODI 33. Podnosilac prijave se žali da je predmetni postupak izuzimanja neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta od Vakufa čaršijske džamije Prijedor, kao nosioca privremenog prava korištenja, proveden nezakonito, te da je podnosiocu prijave, kao zakonskom zastupniku Vakufa čaršijske džamije Prijedor, onemogućeno učešće u postupku, jer mu je postavljen privremeni zastupnik, iako je podnosilac prijave obavijestio nadležni organ o adresi Odbora Islamske zajednice Prijedor, kao zakonskog zastupnika nosioca prava privremenog korištenja na predmetnim nekretninama. Podnosilac prijave ističe da se svakog petka u Prijedoru održava džuma namaz, obred u džamiji, gdje je obavezno prisutan predsjednik Odbora Islamske zajednice Prijedor, koji je član komisije za vjerska pitanja Opštine Prijedor, pa je nadležni organ tužene strane mogao i morao omogućiti učešće podnosiocu prijave u predmetnom postupku, umjesto postavljanja privremenog zastupnika. Postupak je, uprkos navedenim pokušajima organa podnosioca prijave, proveden bez omogućavanja učešća zakonskog zastupnika nosioca privremenog prava korištenja i donijeto je rješenje o izuzimaju predmetnog zemljišta na sjednici Skupštine opštine Prijedor od 16. jula 1998. godine u korist Radenka Daljevića. Podnosilac prijave ističe da je na navedeni način prvostepeni organ tužene strane prekršio odredbe Zakona o građevinskom zemljištu, u očiglednoj namjeri da uzurpira slobodnu vakufsku parcelu, te da se tim činom onemogući obnova porušenje džamije, koja je bila locirana na susjednoj parceli, na način da joj se zatvori prilaz. Pored toga, ističe se da su navedene radnje, a imajući u vidu kontinuitet postupka, u suprotnosti s Odlukama Visokog predstavnika, te su stvoreni uvjeti za poništenje navedene odluke. Podnosilac prijave ističe da je osnovna namjera tužene strane bila da izgradnjom poslovno stambenog objekta u neposrednoj blizini lokacije porušene džamije onemogući izgradnju džamije, te da je na navedeni način došlo do povreda člana 6, člana 9. Evropske konvencije i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. Podnosilac prijave je na osnovu navedenog tražio da Dom u hitnom postupku izda privremenu mjeru, kojom bi se naložilo tuženoj strani da do okončanja postupka pred Domom obustavi 10
provođenje rješenja Skupštine opštine Prijedor od 16. jula 1998. godine, te da se tuženoj strani naloži da ne preduzima bilo kakve radnje na izdavanju građevinske dozvole R. D, te da spriječi bilo kakve radnje na spornim parcelama. VI. ODGOVOR TUŽENE STRANE 34. U vezi sa činjenicama, tužena strana osporava činjenice iznijete u prijavi. Ističe da je, prema informaciji Republičke uprave, koja je sastavni dio izjašnjenja, nesporno da je u gruntovnici, odnosno zemljišnim knjigama, kao raniji vlasnik spornih nekretnina upisana Vakufska čaršijska džamija, međutim ističe se da je korisnik spornih nekretnina Opština Prijedor i da je isto zemljište korišteno kao javna površina, a ne kao posjed Islamske vjerske zajednice. Dalje se ističe da je neosnovan navod podnosioca prijave da se u više navrata obraćao nadležnim organima Republike Srpske, jer je iz pomenute informacije vidljivo da se IVZ nikada nije neposredno očitovala pred ovom upravom, kao zastupnik interesa Vakufa čaršijske džamije. Štaviše, pred organ uprave nikad nije neposredno istupio predstavnik IVZ vezano za gore navedeno pitanje, kako bi bio prihvaćen kao ovlašteni punomoćnik. Stoga se u odgovoru ističe da organ tužene strane, u datoj situaciji zbog nedostatka punomoći i propusta podnosioca prijave da se neposredno pojavi pred nadležnim organom, nije mogao voditi postupak, osim postavljanja privremenog zastupnika. Pored navedenog, ističe se da podnosilac prijave nikad nije stavio prigovor na zastupanje privremenog zastupnika, niti se u spisu nalazi dokaz da je na zaključak o postavljanju privremenog zastupnika uložena žalba. 35. Dalje se navodi da u činjeničnom opisu nema nijedne činjenice, odnosno dokaza o navodnoj povredi člana 9. Evropske konvencije. Ističe se da sam podnosilac prijave, u izjavi o činjenicama decidno tvrdi da se u Prijedoru svakog petka klanja džuma namaz, obred u džamiji, te je neshvatljiv i nerazuman navod da je došlo do povrede člana 9. Evropske konvencije. Pomenutom tvrdnjom se zapravo potvrđuje da je vjernicima islamske vjeroispovjesti obezbijeđeno pravo garantovano članom 9. Evropske konvencije da sam ili u zajednici sa drugima javno [...] manifestuje svoju vjeru [...] obredom [...]. Stoga tužena strana smatra da ni u kom slučaju nije došlo do povrede člana 9. Evropske konvencije. 36. Dalje se navodi da su od momenta podnošenja prijave nastupile nove okolnosti, jer je regulacioni plan iz 2000. godine članom IV Odluke Komisije za očuvanje nacionalnih spomenika stavljen van snage, pa je Zaključkom Opštine od 11. aprila 2002. godine prekinut postupak izdavanja odobrenja za građenje pokrenut na zahtjev Radenka Daljevića. 37. Po pitanju prihvatljivosti, tužena strana u svojim zapažanjima navodi da podnosilac prijave nije uložio žalbu na rješenje o preuzimanju donijeto 16. jula 1998. godine, niti na rješenje o upisu u zemljišne knjige, dostavljeno podnosiocu prijave 6. juna 2000. godine, pa predlaže da se prijava odbaci zbog neiscrpljivanja domaćih pravnih sredstava. 38. U pogledu merituma prijave, tužena strana navodi da, pošto predstavnik Islamske vjerske zajednice nije nikad pristupio pred nadležni organ, postupak je okončan donošenjem rješenja, uz učešće privremenog zastupnika. Shodno članu 249. stavu 1. tački 9. data je mogućnost obnove postupka u slučaju ako licu koje je trebalo da učestvuje u svojstvu stranke nije bila data mogućnost da učestvuje u postupku. Spomenute pravne lijekove podnosilac prijave nije koristio, pa po mišljenju tužene strane nije došlo do povrede prava na pravično suđenje iz člana 6. Evropske konvencije. 39. Dalje se navodi da, po mišljenju tužene strane, nije bilo ni povrede člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. U momentu donošenja rješenja isto je donijeto u javnom interesu. Naime, regulacionim planom bila je predviđena gradnja objekta P+3, a posljednjim P+1, iz razloga izgradnje džamije, odnosno da se ne spriječi njen vidik. Stoga, tužena strana predlaže da se prijava u meritumu proglasi neosnovanom. 11
VII. MIŠLJENJE KOMISIJE A. Prihvatljivost 40. Komisija podsjeća da je prijava podnesena Domu u skladu sa Sporazumom. S obzirom da Dom o njoj nije odlučio do 31. decembra 2003. godine, Komisija je, u skladu sa članom 2. Sporazuma iz septembra 2003. godine i članom 3. Sporazuma iz 2005. godine, nadležna da odlučuje o ovoj prijavi. Pri tome, Komisija će uzimati kriterije za prihvatljivost prijave sadržane u članu VIII(2) Sporazuma. Komisija, također, zapaža da se Pravila procedure kojima se uređuje njeno postupanje ne razlikuju, u dijelu koji je relevantan za predmet podnosioca prijave, od Pravila procedure Doma, izuzev u pogledu sastava Komisije. 41. U skladu sa članom VIII(2) Sporazuma, Komisija će odlučiti koje prijave će prihvatiti. Pri tome će Komisija uzeti u obzir sljedeće kriterije: (a) postoje li djelotvorni pravni lijekovi i da li je podnosilac prijave dokazao da ih je iscrpio, (b) da li je prijava u biti ista kao i stvar koju je Dom/Komisija već ispitao, ili je već podnesena u nekom drugom postupku, ili je već predmet međunarodne istrage ili rješenja. Komisija će, također, odbiti svaku žalbu koju bude smatrala nespojivom sa ovim Sporazumom, ili koja je očigledno neosnovana, ili predstavlja zloupotrebu prava žalbe (c). U skladu sa članom VIII(3) Sporazuma [Komisija] u bilo kojem trenutku svog postupka može obustaviti razmatranje neke žalbe, odbaciti je ili brisati iz razloga (a) što podnosilac prijave namjerava odustati od žalbe; (b) što je stvar već riješena; ili (c ) što iz bilo kojeg drugog razloga, koji utvrdi [Komisija], više nije opravdano nastaviti s razmatranjem žalbe; pod uvjetom da je takav rezultat u skladu s ciljem poštivanja ljudskih prava. a) Iscrpljivanje domaćih pravnih lijekova 42. S obzirom da tužena strana predlaže da se prijava, odbaci zbog neiscrpljivanja domaćih pravnih lijekova, Komisija će prema članu VIII(2)(a) Sporazuma, razmatrati da li postoje djelotvorni pravni lijekovi i da li su podnosioci prijava dokazali da su ih iscrpili. 43. U predmetu Blentić (predmet br. CH/96/17, odluka o prihvatljivosti i meritumu od 5. novembra 1997, tačke 19-21, Odluke o prihvatljivosti i meritumu 1996-1997. godine), Dom je razmotrio ovaj kriterij prihvatljivosti u svjetlu odgovarajućeg zahtjeva za iscrpljivanjem domaćih pravnih lijekova u ranijem članu 26. Evropske konvencije (sada član 35. stav 1. Evropske konvencije). Evropski sud za ljudska prava (u daljem tekstu: Evropski sud) je našao da takvi pravni lijekovi moraju biti dovoljno izvjesni, ne samo u teoriji nego i u praksi, a ukoliko to nije slučaj, nedostajaće im neophodna pristupačnost i djelotvornost. Štaviše, Evropski sud je smatrao da je u primjenjivanju pravila neophodno realno voditi računa, ne samo o postojanju formalnih pravnih lijekova u pravnom sistemu tužene Strane o kojoj se radi, nego i o opštem pravnom i političkom kontekstu u kojem oni funkcionišu, kao i o ličnim uslovima podnosilaca prijave. 44. Komisija zapaža da, tužena strana, u odgovoru na prijavu, navodi da je podnosilac prijave propustio da izjavi žalbu protiv rješenja Skupštine opštine Prijedor, broj 35-475-24/98 od 21. jula 1998. godine, kojim je Skupština opštine Prijedor, na sjednici održanoj 16. jula 1998. godine, preuzela predmetno zemljište od podnosioca prijave i dodijelila ga Radenku Daljeviću. Prije svega, Komisija ističe da iz stanja u spisu proizilazi da spomenuto rješenje nikada nije uručeno podnosiocu prijave, navodno zbog činjenice da je adresa zakonskog zastupnika bila nepoznata i zato što je privremeni zastupnik učestvovao u toku cijelog postupka, kome je bilo uručeno predmetno rješenje. Nadalje, on prema članu 25. stavu 4. Zakona o građevinskom zemljištu nije mogao uložiti žalbu protiv navedenog rješenja, jer žalba nije dozvoljena, nego je mogao u roku od 30 dana od dostave rješenja pokrenuti upravni spor protiv navedenog rješenja. 45. Međutim, kako mu rješenje nije dostavljeno, podnosilac prijave nije mogao pokrenuti upravni spor pred Okružnim sudom u Banjoj Luci. U ovim okolnostima, Komisija zaključuje da bi za podnosioca prijave bio prevelik teret da se zahtijeva da pokrene upravni spor u smislu člana VIII(2)(a) Sporazuma. 12
46. U svojim zapažanjima, tužena strana navodi da je, podnosilac prijave, shodno članu 249. stavu 1. tački 9. Zakona o opštem upravnom postupku ( Službeni list Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, broj 47/86), mogao podnijeti zahtjev za ponavljanje postupka koji je okončan rješenjem od 29. decembra 1998. godine, ako mu nije ponuđena prilika da učestvuje u postupku, što je on propustio da učini. 47. Komisija, prema već davno utvrđenoj praksi (vidi, na primjer, CH/02/9597, Mustafa Hasanbašić protiv Federacije Bosne i Hercegovine, Odluka o prihvatljivosti od 4. jula 2005. godine, tač. 14. i 15; CH/00/4020, Solex doo Kakanj i Hasan Softić protiv Federacije Bosne i Hercegovine, Odluka o prihvatljivosti, od 5. septembra 2005. godine, tačka 15; CH/02/12346, Nazif Merdanović protiv Federacije Bosne i Hercegovine, Odluka o prihvatljivosti, od 14. decembra 2005. godine, tačka 15), smatra da ponavljanje postupka, kao vanredan pravni lijek, nije djelotvoran, te se ne mora iscrpiti u smislu člana VIII(2)(a) Sporazuma. Komisija na osnovu navedenog zaključuje da je u ovom dijelu zadovoljen zahtjev prihvatljivosti sadržan u članu VIII(2)(a) Sporazuma. b) Povreda prava iz člana 9. Evropske konvencije 48. U pogledu navoda o povredi člana 9. Evropske konvencije, Komisija zapaža da podnosilac prijave nije ponudio nikakve dokaze osim svojih paušalnih navoda o povredi člana 9. Evropske konvencije, pa u svjetlu navoda tužene strane iz odgovora na prijavu, kao i na osnovu stanja u spisu, Komisija zaključuje da prijava u ovom dijelu ne otkriva da postoji povreda prava i sloboda zagarantovanih Sporazumom. Slijedi, da je prijava u ovom dijelu očigledno neosnovana u smislu člana VIII(2)(c) Sporazuma. Komisija, zbog toga, odlučuje da prijavu u ovom dijelu proglasi neprihvatljivom. A.1. Zaključak u pogledu prihvatiljivosti 49. Komisija zaključuje da je prijava protiv Republike Srpske, u pogledu člana 6. Evropske konvencije i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, prihvatljiva. 50. Komisija zaključuje da je prijava protiv Republike Srpske u pogledu navoda o povredi člana 9. Evropske konvencije očigledno neosnovana. B. Meritum 51. Prema članu XI Sporazuma, Komisija mora obraditi pitanje da li utvrđene činjenice otkrivaju da je tužena strana prekršila svoje obaveze iz Sporazuma. Kao što je već naglašeno, prema članu I Sporazuma, strane su obavezne osigurati svim licima pod svojom nadležnošću najviši stepen međunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda, uključujući prava i slobode predviđene Evropskom konvencijom i drugim sporazumima nabrojanim u Dodatku Sporazuma. 52. Podnosioci prijava se žale na povredu prava na pristup sudu i povredu prava na imovinu. Komisija će stoga ispitati predmetnu prijavu u odnosu na član 6. stav 1. Evropske konvencije i u odnosu na član 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. B.1. Član 6. Evropske konvencije 53. Član 6. stav 1. Evropske konvencije, u relevantnom dijelu, glasi: Prilikom utvrđivanja građanskih prava i obaveza ili osnovanosti bilo kakve krivične optužbe protiv njega, svako ima pravo na pravično suđenje i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim, zakonom ustanovljenim sudom. 54. Predmetnim postupkom riješavano je o preuzimanju neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta, na kom je podnosilac prijave imao privremno pravo korištenja i njegovoj dodjeli drugom 13
licu, te je ishod predmetnog postupka, bez sumnje, odlučujući za građanska prava i obaveze podnosioca prijave (uporedi, CH/02/8655, Sačak i Salihagić protiv Republike Srpske, Odluka o prihvatljivosti i meritumu od 4. jula 2003. godine, tačka 116). Dakle, radi se o sporu o građanskom pravu, te je član 6. stav 1. Evropske konvencije primjenjiv u ovom predmetu. 55. Komisija smatra da se podnosilac prijave žali na povredu prava djelotvornog pristupa sudu, jer je onemogućen da učestvuje u predmetnom postupku. 56. Nema sumnje, što je potvrđeno dugogodišnjom praksom sudskih organa u Bosni i Hercegovini, da je pravo pristupa sudu elemenat inherentan pravu iskazanom u članu 6. stavu 1. Evropske konvencije (vidi odluku Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, U 3/99, od 17. marta 2000. godine, "Službeni glasnik Bosne i Hercegovine", broj 21/00). Pravo na pristup sudu iz člana 6. stava 1. Evropske konvencije podrazumijeva, prije svega, široke proceduralne garancije i zahtjev za hitni i javni postupak (neobjavljena odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, U 107/03, od 19. novembra 2004. godine, tač. 7. i 21). Pravo pristupa sudu ne znači samo formalni pristup sudu, već efikasan pristup sudu. Da bi nadležni organ bio efikasan, on mora obavljati svoju funkciju na zakonit i djelotvoran način, što zavisi od datih okolnosti svakog pojedinog slučaja. Obaveza obezbjeđivanja efikasnog prava na pristup nadležnim organima spada u kategoriju dužnosti, tj. pozitivne obaveze države (vidi presudu Evropskog suda za ljudska prava, Airey protiv Irske, od 9. oktobra 1979. godine, Serija A, broj 32, stav 25). 57. U konkretnom predmetu Komisija zapaža da je Skupština opštine Prijedor vodila postupak koji je imao za ishod preuzimanje zemljišta iz posjeda podnosioca prijave i dodjelu zemljišta trećem licu, u odsustvu podnosioca prijave. U skladu sa domaćim zakonom, Skupština opštine Prijedor je postavila privremenog zastupnika da u ovom postupku zastupa interese podnosioca prijave, jer je njegova adresa bila nepoznata. Međutim, tužena strana nije dokazala Komisiji da je Skupština opštine Prijedor poduzela sve potrebne korake da nađe adresu podnosioca prijave i da ustanovi da li se zaista radi o hitnoj stvari. 58. Iz dokumentacije priložene uz prijavu, proizilazi, nasuprot navodima tužene strane, da je podnosilac prijave neposredno kontaktirao Republičku upravu, jer se između Republičke uprave i podnosioca prijave, odnosno organa Islamske vjerske zajednice, odvijala prepiska, te da je nesporno da se podnosilac prijave usprotivio postavljanju privremenog zastupnika i tražio neposredno učešće u predmetnom postupku. Naime, podnosilac prijave je svojim podneskom, koji je bio adresiran na Republičku upravu, broj 25/98 od 16. maja 1998. godine, uložio prigovor na tačku 3. Prijedloga referata Republičke uprave, u kom je predloženo donošenje rješenja o preuzimanju spornih nekretnina od podnosioca prijave i njihova dodjela trećem licu, te da je Republička uprava aktom, broj 35-475-24/98 od 26. maja 1998. godine, odgovorila na navedeni prigovor i obavijestila podnosioca prigovora o tom da je kod tog organa pokrenut postupak preuzimanja gradskog građevinskog zemljišta na spornoj lokaciji i o postavljanju privremenog zastupnika. Uprkos Izjašnjenju koji je Odbor Islamske zajednice Prijedor 4. juna 1998. godine dostavio Republičkoj upravi, ističući da se protivi postavljanju privremenog zastupnika, te da se protivi preuzimanju zemljišta, sve dok se ne urade urbanističko-tehnički uslovi za izgradnju džamije, koja je porušena za vrijeme rata, postupak je nastavljen bez uključivanja zakonskog zastupnika podnosioca prijave. Prema tome, iz navedene korespondencije je evidentno da su neosnovani navodi tužene strane da podnosilac prijave, putem Odbora Islamske zajednice Prijedor, kao zakonski zastupnik nosioca prava privremenog korištenja na predmetnoj imovini, nikad nije kontaktirao prvostepeni organ pred kojim se vodio postupak preuzimanja neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta i da je njegova adresa bila nepoznata, te da je iz tog razloga bilo neophodno postaviti privremenog zastupnika. 59. Ishod postupka bio je takav da je Skupština opštine Prijedor na sjednici održanoj 16. jula 1998. godine, donijela rješenje, broj 35-475-24/98 od 21. jula 1998. godine, kojim su predmetne nekretnine preuzete iz posjeda podnosioca prijave i dodijeljene trećem licu, bez obzira na pravo podnosioca prijave da bude saslušan u postupku za preuzimanje zemljišta. Privremeni zastupnik nije imao nikakve primjedbe u postupku. Predmetno rješenje je uručeno privremenom zastupniku, 14
koji nije pokrenuo upravni spor protiv rješenja koje je bilo jasno u suprotnosti sa interesima podnosioca prijave. 60. Komisija priznaje da za domaće organe vlasti u određenim okolnostima može biti svrsishodno i neophodno da provedu postupak u odsustvu zainteresovane strane. U takvim okolnostima, član 55, stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku predviđa postavljanje privremenog zastupnika stranke čije boravište nije poznato (vidi tačku 23. ove Odluke). U konkretnom predmetu, tužena strana nije dostavila objašnjenje o tome koje su okolnosti bile naročito hitne prirode, te da je bilo svrsishodno i neophodno pokrenuti postupak preuzimanja predmetnog zemljišta u odsustvu podnosioca prijave, niti koje su aktivnosti poduzete da se utvrdi adresa posnosioca prijave, prije donošenja zaključka o postavljanju privremenog zastupnika. 61. Komisija zapaža da je u članu 25. stavu 3. Zakona o građevinskom zemljištu propisano da u postupku za preuzimanje zemljišta, bivši vlasnik ili nosilac privremenog prava korištenja, mora biti saslušan. Nesporno je da podnosilac prijave nije saslušan u postupku za preuzimanje predmetnog zemljišta, niti se izjasnio u odnosu na nadoknadu za predmetno zemljište, te se usprotivio postavljanju privremenog zastupnika. Komisija, stoga, nalazi da je rješenje o preuzimajnju zemljišta, broj 35-475-24/98 od 21. jula 1998. godine, koje je donijela Skupština opštine Prijedor, na sjednici održanoj 16. jula 1998. godine, protivno prinudnim propisima, zbog propusta da se omogući podnosiocu prijave, kao zakonskom zastupniku nosioca prava privremenog korištenja predmetnog zemljišta da učestvuju u postupku prije donošenja spornog rješenja. 62. Komisija zaključuje da podnosiocu prijave nije data stvarna prilika da učestvuje u postupku u kojem je lišen svojih imovinskih prava, a privremeni zastupnik, koji je u njegovo ime postavljen od strane Skupštine opštine Prijedor nije adekvatno zaštitio njegove interese. Tužena strana je propustila da obrazloži kakvi su to hitni razlozi postojali da se u predmetnom slučaju angažuje privremeni zastupnik i zašto se Republička uprava oglušila na podneske podnosioca prijave, kojim je prije donošenja osporenog rješenja pokušavao zaštititi svoje zakonske interese i uključiti se u postupak preuzimanja spornih parcela. U ovakvim okolnostima, a imajući u vidu i praksu Doma u sličnoj situaciji, kad je nađena povreda prava na pristup sudu podnositeljica prijave, kojima je Skupština opštine Doboj postavila privremenog zastupnika, u postupku preuzimanja zemljišta, te u njihovom odustvu donijela rješenje o preuzimanju, a da nije uložila napor da pronađe njihove adrese ili utvrdi postoji li hitnost u konkretnom slučaju (vidi CH02-8655, Sačak i Salihagić protiv Republike Srpske, Odluka o prihvatljivosti i meritumu uručena 4. jula 2003. godine, tačke 106-109), Komisija zaključuje da je tužena strana propustila da podnosiocu prijave omogući pristup sudu radi utvrđivanja njegovih imovinskih prava, kao građanskih prava. 63. Prema tome, Komisija utvrđuje da je tužena strana prekršila pravo podnosioca prijave zagarantovano članom 6. stavom 1. Evropske konvencije čime je Republika Srpska prekršila član I Sporazuma. B.2. Član 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju 64. Član 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju glasi: Svako fizičko i pravno lice ima pravo uživati u svojoj imovini. Niko ne može biti lišen imovine, osim u javnom interesu i pod uvjetima predviđenim zakonom i općim načelima međunarodnog prava. Prethodne odredbe, međutim, ne utiču ni na koji način na pravo države da primjenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi se regulisalo korištenje imovine u skladu sa općim interesima ili da bi se obezbijedila napalata poreza ili drugih dadžbina i kazni. 15
65. Član 1 Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju sadrži tri jasna pravila. Prvo pravilo, koje je opšte prirode, garantuje princip mirnog uživanja imovine. Ovo pravilo je izneseno u prvoj rečenici prvog stava. Drugo pravilo se odnosi na lišavanje imovine i podvrgava ga uslovima da lišavanje mora biti u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim principima međunarodnog prava; ovo pravilo je navedeno u drugoj rečenici istog stava. Treće pravilo priznaje da države imaju pravo, između ostalog, da kontrolišu korištenje imovine u skladu sa opštim interesom, donoseći takve zakone koje smatraju neophodnim u tu svrhu. To je sadržano u drugom stavu (vidi, npr. predmet br. CH/96/29, Islamska zajednica, odluka o prihvatljivosti i meritumu od 11. juna 1999. godine, tačka 190, Odluke januar juli 1999. godine). B.2.a. Postojanje imovine 66. Evropski sud je naveo u više navrata da koncept imovine u članu 1 Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju ima autonomno značenje koje nesumnjivo nije ograničeno na vlasništvo nad fizičkim stvarima: određena druga prava i interesi koji čine imovinu svakako se mogu smatrati imovinskim pravima, i na taj način imovinom u smislu ove odredbe (Evropski sud za ljudska prava, Iatridis protiv Grčke, presuda od 25. marta 1999, Izvještaji o presudama i odlukama 1999.-II, strana 96, tačka 54). 67. Što se tiče predmetnog zemljišta, Vakuf čaršijske džamije u Prijedoru, kao raniji vlasnik nacionalizovanog zemljišta, je bio nosilac privremenog prava korištenja na neizgrađenom gradskom građevinskom zemljištu, označenom kao kč. br. 15/22 površine 27 m 2 i kč. br.15/23 površine 189 m 2, obje upisane u zk.ul.820 K.O. Prijedor sa 1/1 do vremena kada nadležni organ donese rješenje o predaji zemljišta u posjed opštini ili nekom drugom licu. 68. Komisija podsjeća da je Dom u svojoj praksi zauzeo stav da je privremeno pravo korištenja neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta do njegovog preuzimanja, kako je određeno u domaćem zakonu, imovinsko pravo (vidi CH02-8655, Sačak i Salihagić protiv Republike Srpske, Odluka o prihvatljivosti i meritumu uručena 4. jula 2003. godine, tačka 116). Prema domaćem zakonu, raniji vlasnici, odnosno nosioci privremenog prava korištenja, imaju znatna imovinska prava u nacionalizovanom neizgrađenom građevinskom zemljištu koje je ranije bilo u njihovom vlasništvu, i ustvari, svojstvo ovih imovinskih prava je usko povezano sa vlasničkim pravima. Komisija, stoga, smatra da je podnosilac prijave, kao nosilac privremenog prava korištenja neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta, titular prava koje predstavlja imovinu u smislu člana 1 Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. B.2.b. Princip zakonitosti 69. Bez obzira koje je pravilo od tri pravila sadržana u članu 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju primijenjeno u datom predmetu (tj. uplitanje u imovinu, lišavanje imovine ili regulisanje korištenja imovine), sporna radnja tužene strane mora biti zakonita da bi ispunila zahtjeve člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. Evropski sud je to objasnio kako slijedi (Evropski sud za ljudska prava, Iatridis protiv Grčke, presuda od 25. marta 1999, Izvještaji o presudama i odlukama 1999-II, strana 97, tačka 58): Sud stalno ponavlja da je prvi i najvažniji zahtjev člana 1 Protokola br. 1 uz Evropsku konvenciju taj da svako uplitanje javnih vlasti u mirno uživanje imovine mora biti zakonito: druga rečenica prvog stava odobrava lišavanje imovine samo pod uslovima predviđenim zakonom, a drugi stav priznaje da država ima pravo da donese zakone koje smatra neophodnim za regulisanje korištenja. Štaviše, vladavina zakona, jednog od osnovnih principa u demokratskom društvu, svojstvena je svim članovima Konvencije i, na strani države ili drugih javnih organa vlasti, kao nužna posljedica stoji obaveza poštivanja sudskih naredbi ili odluka protiv iste. Iz toga slijedi da pitanje da li je postignuta pravična ravnoteža između zahtjeva opšteg interesa zajednice i zahtjeva zaštite osnovnih prava pojedinaca 16