Analiza (procena uticaja) strateškog planiranja i programskog budžetiranja na nivou lokalnih samouprava

Analiza (procena uticaja) strateškog planiranja i programskog budžetiranja na nivou lokalnih samouprava Septembar, 2015 1

SADRŽAJ 1 UVODNE NAPOMENE... 3 2 PROCES I METODOLOGIJA IZRADE... 4 3 KONTEKST... 8 3.1 Strateško planiranje... 8 3.2 Programsko budžetiranje... 9 4 ANALIZA PROCESA STRATEŠKOG PLANIRANJA... 12 4.1 Analiza postojećih mehanizama u procesu pripreme i sprovođenja strateškog planiranja.. 12 4.2 Analiza postignutih rezultata i efekata ostvarenih kroz implementaciju strateških planova. 13 5 ANALIZA PROCESA PROGRAMSKOG BUDŽETIRANJA... 15 5.1 Analiza postojećih mehanizama u procesu pripreme i sprovođenja programskog budžetiranja... 15 5.2 Analiza ostvarenih rezultata i efekata ostvarenih kroz implementaciju programskog budžetiranja u prvoj godini... 17 5.3 Analiza programske stukture programskih budžeta lokalnih samouprava... 18 5.4 Veza programskog budžetiranja i strateškog planiranja... 22 5.5 Dodatni izazovi lokalnog budžetskog procesa... 25 6 PREPORUKE... 28 2

1 Uvodne napomene www.exchange.org.rs Analizu uticaja strateškog planiranja i programskog budžetiranja na lokalnom nivou izrađena je od strane Stalne konferencija gradova i opština (SKGO) u okviru programa EU Exchange 4 koji finansira Evropska unija, a kojim rukovodi Delegacija Evropske unije u Srbiji. Osnovni cilj analize je da proceni uticaj implementacije strateških dokumenata lokalne samouprave u Srbiji, kao i implementacija programskog budžeta u prvoj godini primene, te da na bazi tih rezultata, da preporuke za unapređenje procesa programskog budžetiranja i strateškog planiranja kao i bolje i kvalitetnije povezivanje ova dva komplementarna procesa. To će omogućiti lokalnim samoupravama (kao i donosiocima odluka na centralnom nivou) da unaprede sprovođenje strateških pravaca razvoja u svojim lokalnim zajednicama primenom principa efektivnosti, efikasnosti i odgovornosti u procesima programskog budžetiranja i strateškog planiranja. Kada je u pitanju struktura analize, rezultati analize su predstavljeni u nekoliko različitih, međusobno povezanih poglavlja. U prvom poglavlju predstavljen je proces i metodologija izrade analize, dok je u drugom poglavlju, sumarno predstavljen kontekst u kome se sprovodi strateško planiranje i programsko budžetiranje na nivou jedinica lokalne samouprave. U trećem poglavlju su analizirani postojeći mehanizmi u procesu pripreme i sprovođenja strateških planova kao i ostvareni rezultati kroz implementaciju strateških planova. U četvrtom poglavlju su analizirani postojeći mehanizmi u procesu pripreme i sprovođenja programskog budžetiranja, ostvareni rezultati i efekti implementacije programskog budžetiranja u prvoj godini, programska struktura na nivou jedinica lokalne samouprave kao i veza sa strateškim planiranjem. Na kraju analize, u poslednjem, petom poglavlju, date su opšte preporuke za unapređenje sveukupnog procesa programskog budžetiranja i strateškog planiranja na lokalnom nivou. U ovom poglavlju se nalaze preporuke kako za nacionalni nivo, tako i za SKGO ali najviše za same lokalne samouprave. 3

2 Proces i metodologija izrade Analiza uticaja strateškog planiranja i programskog budžetiranja u budžetskom procesu za 2015. godinu urađena je u periodu april juli 2015. godine sa glavnim ciljem da se identifikuju mogućnosti za unapređenje procesa strateškog planiranja i programskog budžetiranja na nivou lokalnih samouprava. Poseban izazov pri izradi je bilo to što je proces trebalo sprovesti u kratkom periodu i uporedo sa sektorskim radionicima za unapređenje programske klasifikacije koje su organizovane u junu. Metodologija izrade analize podrazumevala je nekoliko međusobno povezanih faza/koraka, koje su, svaka na svoj način, podjednako doprinele kvalitetu predloženog teksta: 1) Analiza (mapiranje) uključenosti strateških prioriteta/projekata definisanih u okviru planskih dokumenata JLS, u programski budžet JLS za 2015. godinu 2) Analiza (mapiranje) usaglašenosti usvojenih programskih budžeta JLS sa programima i programskim aktivnostima iz metodološkog uputstva za izradu programskog budžeta definisanog od strane Ministarstva Finansija 1, kao i ciljevima i indikatorima preporučenim od strane SKGO 2) Sprovođenje intervjua sa predstavnicima odabranih JLS u cilju dodatne analize kapaciteta JLS za strateško planiranje i programsko budžetiranje 3) Izradu prvog nacrta Analize na bazi prethodnih mapiranja i rezultata obavljenih intervjua 4) Organizacija 5 sektorsih radionica u cilju unapređenja programskih aktivnosti kao i ciljeva programa i programskih aktivnosti i liste uniformnih indikatora i unapredjenje odgvoarajućeg dela Analize u skladu sa rezultatima sektorskih radionica. 5) Predstavljanje nacrta analize relevantnim zainteresovanim stranama - predstavnicima SLOR ekspertske grupe u cilju dodatnog unapređenja Analize odnosno pribavljanja komentara i sugestija od strana zainteresovanih za procese planiranja i budžetranja na lokalnom nivou. Rezultati analize su bazirani na izabranom uzorku od 20 lokalnih samouprava. Ovaj uzorak nije dovoljno reprezentativan u statističkom smislu da se na osnovu toga mogu doneti zaključci kojim se mogu jasno odslikavati sve lokalne samouprave sa teritorije čitave Republike Srbije, ali je dovoljno veliki da može jasno da ukaže na određene trendove i pravila koji omogućavaju donošenje relevantnih preporuka za unapređenje procesa strateškog planiranja i programskog budžetiranja na nivou lokalnih samouprava u Republici Srbiji. Pored 10 JLS koje su direktno podržane prilikom uvođenja programskog budžeta 2 u okviru EU Exchange 4, radi što bolje reprezentativnsti uzorka od 20 JLS, za odabir dodatnih 10 JLS definisani su sledeći kriterijumi sa ciljem da obezbede: Regionalnu ravnomernost da obuhvate lokalne samouprave sa kompletne teritorije Republike Srbije Ujednačenu zastupljenost velikih, srednjih i manjih lokalnih samouprava i Ujednačenu zastupljenost lokalnih samouprava različitog stepena razvijenosti 3 Osim navedenih osnovnih kriterijuma, korišćen je i dodatni kriterijum da su odabarane JLS u okviru svojih Odluka o budžetu za 2015. godinu prikazale i rekapitulaciju programskog bužeta sa definisanim ciljevima i indikatorima. Lista izabranih JLS je prikazana u tabelama 1 i 2. Tabela1. 10 JLS koje su direktno podržane prilikom uvođenja programskog budžeta u okviru EU Exchange 4 programa R.B JLS Okug Statistički region Stepen razvijenosti Broj stanovnika 1 http://www.mfin.gov.rs/userfiles/file/budzetski%20korisnici/2014/uputstvo%20za%20izradu%20p rogramskog%20budzeta.pdf 2 Prilikom odabira u okviru javnog poziva LS su podeljene na tri grupe u skladu sa nivoom razvijenosti kao i veličinom budžeta, sa ciljem da bi nastala 3 približna modela odluka o budžetu koje bi kao primer mogle da koriste i sve ostale JLS u Srbiji. 3 U Republici Srbiji lokalne samouprave su razvrstane u 4 grupe po stepenu razvijenosti, i to I grupa iznad 100% republičkog proseka, II grupa od 80% do 100% republičkog proseka, III grupa od 60% do 80% republičkog proseka, IV grupa ispod 60% od republičkog proseka 4

1 Grad Zrenjanin Srednje banatski Vojvodina II 120709 2 Grad Novi Pazar Raški 3 Grad Valjevo Kolubarski 4 Opština Trstenik Rasinski 5 6 Opština Gornji Milanovac Opština Bačka Topola Moravički Šumadija Zapadna Srbija Šumadija Zapadna Srbija Šumadija Zapadna Srbija Šumadija Zapadna Srbija i i i i III 103087 I 88527 III 41381 II 43140 Severno bački Vojvodina II 32305 7 Opština Kovin Južno banatski Vojvodina III 32808 8 Opština Lučani Moravički 9 Opština Knić Šumadijski 10 Opština Trgovište Pčinjski Šumadija i Zapadna Srbija Šumadija i Zapadna Srbija Južna i Istočna Srbija III 20012 III 13675 IV 4806 Tabela 2. 10 JLS koje su dodatno odabrane za potrebe analize Okrug Statistički region Stepen R.B JLS razvijenosti Broj stanovnika 11 Grad Novi Sad Južnobački Vojvodina I 348540 12 Grad Vranje Pčinjski 13 Grad Sremska Mitrovica 14 Opština Paraćin Pomoravski 15 Opština Aleksinac Nišavski Južna i Istočna Srbija II 82425 Sremski Vojvodina II 78186 Šumadija i Zapadna Srbija Južna i Istočna Srbija III 52860 IV 49928 16 Opština Kula Zapadno bački Vojvodina II 41587 17 Opština Knjaževac Zaječarski Južna i Istočna Srbija IV 29948 18 Opština Ada Severno banatski Vojvodina II 16555 19 Opština Koceljeva Mačvanski Šumadija i Zapadna Srbija III 12497 20 Opština Golubac Braničevski Južna i Istočna Srbija IV 7940 U prvoj fazi izrade Analize, u periodu april-maj, u saradnji sa timom projekta EU EXCHANGE 4, urađene su dve analize (mapiranja) u svih 20 JLS: 1. Analiza (mapiranje) uključenosti strateških prioriteta/projekata definisanih u okviru planskih dokumenata JLS, u programski budžet JLS za 2015. godinu 2. Analiza (mapiranje) usaglašenosti usvojenih programskih budžeta JLS sa programima i programskim aktivnostima iz metodološkog uputstva za uvođenje programskog budžeta definisanog od strane Ministarstva finansija, kao i ciljevima i indikatorima preporučenim od strane SKGO. Analiza uključenosti strateških prioriteta/projekata definisanih u okviru planskih dokumenata JLS u programski budžet JLS za 2015. godinu sadrži set parametara relevantnih za procenu nivoa 5

implementacije strateških dokumenata koji su prikazani u formi eksel tabele i predstavljali su osnovu za pripremu izveštaja o krajnjim rezultatima datog mapiranja. Pregled uključenosti strateških prioriteta u programski budžet za 2015. kroz komparativnu analizu strateških/akcionih planova i odluka o budžetu uključuje sledeće: - Pregled rashoda programa, programskih aktivnosti/projekata u okviru programskih budžeta za svaku JLS u cilju identifikacije finansijskih sredstava alociranih za potrebe lokalnog razvoja - Pregled alociranih sredstava po strateškim prioritetima za svaku JLS u cilju identifikacije razvojnih trendova i sprovođenja usvojenih razvojnih prioriteta Analiza usaglašenosti usvojenih programskih budžeta JLS sa programima i programskim aktivnostima iz metodološkog uputstva za uvođenje programskog budžeta Ministarstva finansija, kao i sa ciljevima i indikatorima preporučenim od strane SKGO zasnovana je na mapiranju Odluka o budžetu za 2015. godinu za 20 odabranih JLS i sadrži: (i) Pregled usaglašenosti Odluka o budžetu usvojenih za 2015. godinu sa opštom budžetskom strukturom preporučenom od strane SKGO (ii) Pregled usaglašenosti usvojenih programskih budžeta JLS sa programima i programskim aktivnostima iz metodloškog uputstva, kao i ciljevima i indikatorima preporučenim od strane SKGO (iii) Pregled projekata sadržanih u programskim budžetima u 20 JLS U drugoj fazi izrade Analize razvijen je model upitnika za sprovođenje intervjua sa predstavnicima JLS u cilju dodatne analize kapaciteta JLS za strateško planiranje i programsko budžetiranje, a u odnosu na rezultate realizovanih mapiranja u prethodnoj fazi izrade Analize uticaja. Upitnik sadrži pitanja o postojećim mehanizmima u JLS u procesu pripreme i sprovođenja strateškog planiranja i programskog budžetiranja (organizaciona struktura, zaduženja i odgovornosti, kanali komunikacije, uspostavljene procedure, uključenost lokalnih i drugih aktera, poštovanje vremenskog okvira), pitanja koja se odnose na uspešnost implementacije oba procesa (analiza ostvarenih rezultata i efekata ostvarenih kroz implementaciju strateškog planiranja i programskog budžetiranja) kao i pitanja o monitoringu i evaluaciji. Nakon izrade upitnika, pristupilo se sprovođenju intervjua koji je realizovao tim EU Exchnage 4 u 20 odabranih lokalnih samouprava u periodu 27. april 2. jun 2015. Na bazi prethodnih mapiranja i rezultata obavljenih intervjua izrađen je prvi nacrt Analize uticaja koji je obuhvatao: Analizu postojećih mehanizama u procesu pripreme i sprovođenja strateškog planiranja i programskog budžetiranja (organizaciona struktura, zaduženja i odgovornosti, kanali komunikacije, uspostavljene procedure, uključenost lokalnih i drugih aktera, poštovanje vremenskog okvira, sistem monitoringa i evaluacije). Analizu uspešnosti implementacije oba procesa (analiza ostvarenih rezultata i efekata na nivou programa, programskih aktivnosti i projekata, kao i analiza opštih pozitivnih efekata ostvarenih kroz implementaciju strateškog planiranja i programskog budžetiranja). Analizu prikupljenih podataka iz intervjua u uzorku lokalnih samouprava, koja je dala informacije o samom procesu planiranja i budžetiranja na lokalnom nivou, o lokalnim kapacitetima i o odnosu saradnji između partnera na lokalnom nivou, kao i procenu odnosa između centralnog i lokalnog nivoa. Preporuke za unapređenje procesa pripreme i sprovođenja strateškog planiranja i programskog budžetiranja za 2016. kao i Preporuke za unapređenje budžetske strukture i ciljeva i indikatora programa i programskih aktivnosti, bolje povezivanje strateških dokumenata i programskih budžeta, za unapređenje monitoringa i evaluacije oba procesa kao i za pripremu Odluka o budžetu za 2016. godinu. Pri izradi ovog dokumenta pored analize lokalnih budžeta i strateških dokumenata, korišćena je postojeća akademska i stručna literatura, kao i zakonski i podzakonski akti Vlade Republike Srbije, kao i dokumenata različitih domaćih i stranih organizacija i programa u vezi sa procesom planiranja i budžetiranja lokalnom nivou. 6

Uporedo sa ovim procesom, u periodu od 8. do 16. juna, organizovano je 5 sektorskih radionica na kojima se radilo na unapređenju programskih aktivnosti kao i ciljeva programa i programskih aktivnosti i liste uniformnih indikatora koje je SKGO razvila u skladu sa uputstvom za izradu programskog budžeta Ministarstva finansija. Rezultati prethodnih mapiranja su korišteni kao input za rad na radionicama, dok su rezultati radionica korišteni kao input za finalnu analizu. Nacrt analiza će biti predstavljen Ministarstvu finansija Republike Srbije, Republičkom sekretarijatu za javne politike kao i Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave, kao i ostalim članovima SLOR ekspertske grupe (ostale relevantne nacionalne institucije, regionalne razvojne agencije, razvojni programi i međunarodni partner). Ovo je posebno značajno zbog preporuka u vezi za promenom programske strukture budžeta lokalnih samouprava koje su definisane Aneksom 5 to jest, moguće promene programa/programskih aktivnosti koje bi SKGO predložila za sledeći budžetski ciklus (2017. godinu), ali posledično i ciljeva i indikatora koji bi bili definisani na sektorskim radionicama u proleće 2016. godine. Nakon ovih konsultacija, iskustvo i naučene lekcije iz ove analize biće iskorišćene za dalje podizanje kapaciteta JLS u programskom budžetiranju i strateškom planiranju u okviru planiranih 12 radionica/regionalnih skupova koji će biti održani u periodu oktobar - novembar 2015. godine Pre nego što krenemo u prikaz rezultata analize postojećeg stanja po pitanju kvaliteta uspostavljenih procesa strateškog planiranja i programskog budžetiranja kao i preporuka o tome kako bi ovi procesi i odgovarajući dokumenti koji izlaze kao rezultat navedenih procesa mogli da budu unapređeni, napravićemo kratak osvrt na osnove strateškog planiranja i programskog budžetiranja kao novog pristupa budžetiranju. 7

3 Kontekst 3.1 Strateško planiranje Strateško planiranje predstavlja značajan alat za prilagođavanje promenljivom okruženju, koji omogućava jasno definisanje prioriteta i utvrđivanje najboljeg načina korišćenja resursa neophodnih za uspešan i efikasan razvoj, koji su uvek ograničeni. Kao takvo, ono lokalnim vlastima omogućava da se efikasnije nose sa problemima razvoja i rasta, a lokalne samouprave koje izrađuju i sprovode svoje strateške planove po pravilu su uspešnije u upravljanju lokalnim razvojem, pogotovo ako to rade u participativnom procesu koji omogućava učešće svih relevantnih subjekata u planiranju budućnosti lokalne zajednice. Od 2002. godine nadležnosti i poslovi jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji značajno su proširene, pa je jačanje kapaciteta za dugoročno planiranje, koje podrazumeva unapređenje profesionalnih znanja i kreiranje organizacionih platformi, neophodno za uspešnu koordinaciju aktivnosti. Član 20 Zakona o lokalnoj samoupravi navodi da opštine (za gradove se to navodi u članu 24.) preko svojih organa, a u skladu sa Ustavom i zakonom donose svoje programe razvoja. Iskustvo u participativnom planiranju u Srbiji na lokalnom nivou generalno počinje od 2005 4. Poslednje (9. po redu) mapiranje strateških/akcionih planova 5 (maj/jun 2015) koje svake godine obavlja SKGO registrovalo je 897 procesa 6 planiranja u opštinama i gradovima u Srbiji kao i 488 usvojenih važećih planova. To znači da gradovi i opštine u Srbiji u proseku imaju usvojena 2,6 aktivna strateška /akciona plana (neke imaju po 5-6 planova a neke samo 1), dok je nekih 0,5 planova u procesu izrade ili je izrađeno ali nije usvojeno u lokalnim skupštinama. Najveći broj usvojenih planova čine sveobuhvatne (krovne, integralne) strategije razvoja (koje uključuju i tzv.strategije održivog razvoja) i značajna većina opština i gradova ima takvu strategiju. 7 Izrada velike većine planova potpomognuta je od strane medjunarodnih partnera (donatora). Sveobuhvatne strategije, uključujući i strategije lokalnog održivog razvoja uglavnom su finasirane kroz multidonatorske regionalne razvojne programe (MIR 2; PRO, MSP NE) i Exchange 2 (koji je finansirala EU i bila najznačaji finasijer i u slučajevima programa MIR2 i PRO). Takođe, izradu ovakvih planova na teritoriji Vojvodine značajno je pomogao kroz više javnih poziva i Pokrajnski Sekretarijat za lokalnu samoupravu AP Vojvodine. Strategije razvoja usluga socijalne zaštite uglavnom su podržane od strane EU preko fonda za socijalne inovacije kao i kroz donatorsku podršku DFIDa i Vlade Norveške uz podršku i učešće ministarstva nadležnog za rad i socijalnu politiku. Velika većina strateških i akcionih planova se odnosi na period od 5 godina. Strategije koje pokrivaju period od 10 godina su najčešće sveobuhvatne strategije (uglavnom strategije održivog razvoja). 4 Iskustvo u planiranju na lokalnom nivou donekle postoji iz perioda samoupravnog socijalizma ali imajući u vidu da su se zadnje takve strategije/planovi radili pre više od 25 godina kao i na različit ambijent u kojima su se donosile može se reći da je ovaj vid planiranje nešto novo za Srbiju. 5 Proces mapiranja započet je 2007. godine kao deo zajedničke inicijative Tima potpredsednika Vlade za implementaciju Strategije za smanjenje siromaštva i SKGO, a od 2008. pa do danas ova aktivnost se sprovodi svake godine preko poverenika SKGO, a rezultati se redovno ažuriraju kroz interaktivnu bazu koja je dostupna na sajtu SKGO 6 Ovo podrazumeva usvojene planove, planove u procesu izrade kao i izrađene planove koji jos nisu usvojeni od lokalnih skupstina 7 Od sektorskih strategija/akcionih planova najviše je onih koji pokrivaju oblast upravljanja otpadom, zatim zaštitu životne sredine i socijalnu zaštitu. Ostali planovi na lokalnom nivou pokrivaju pitanja specifičnih grupa kao što su deca, mladi, Romi, izbegla i raseljena lica ali i oblasti koje su posebno važne za određene lokalne samouprave kao što su poljoprivreda, turizam i razvoj malih i srednjih preduzeća i preduzetništva 8

Veliki broj planova u gradovima i opštinama rađen je u skladu sa metodologijama u čijem definisanju su učestvovala ili bila konsultovana resorna ministarstva. To prevashodno važi za strategije održivog razvoja koje su pratile SLOR metodologiju 8 (SLOR strategije održivog lokalnog razvoja) izrađenu u okviru programa Exchange 2 koja je pripremljena uz podršku tzv. SLOR ekspertskog tima 9 sastavljenog od predstavnika najvažnijih resornih ministarstava i međunarodnih partnera. Isto važi i za većinu sektorskih strategija na lokalnom nivou 10 koje su uglavnom rađene ili uz podršku nadležnih ministarstava ili su pratile usaglašeni metodološki okvir. U okviru Exchange 3 urađena je dubinska Analiza procesa planiranja u gradovima i opštinama u Republici Srbiji sa prvenstvenim ciljem da pruži preporuke lokalnim samoupravama kako da unaprede proces strateškog planiranja lokalnih samouprava, ali i drugim akterima koji utiču na ove procese (kao što su centralne vlasti, regionalne razvojne agencije, međunarodne razvojne i finansijske organizacije) da usklade svoje aktivnosti i pruže punu podršku procesu realizacije lokalnih strateških dokumenata. Analiza je dala preporuke za poboljšanje procesa i sistema planiranja i kao glavne navela neophodnost uspostavljanja jedinstvenog mehanizma planiranja na svim nivoima, radi bolje koordinacije i harmonizacije nacionalnih, regionalnih i lokalnih razvojnih politika, potrebu za boljim povezivanjam strateškog planiranja sa procesom budžetiranja, ali i neophodnost unapređenja kapaciteta JLS kako za prikupljanje podataka, definisanje indikatora, sprovođenje socioekonomskih analiza, metode i alate implementacije, praćenja i ocene planskih dokumenata, tako i za omogućavanje kvalitetnijeg i efektivnijeg učešća lokalne zajednice u ovim procesima. 3.2 Programsko budžetiranje Unapređenje budžetskog procesa kroz uvođenje programskog budžetiranja je deo šire reforme upravljanja javnim finansijama, koja stavlja naglasak na utvrđivanje prioriteta i optimizaciju potrošnje u cilju podsticanja privrednog rasta i efikasnog pružanja kvalitetnih usluga javne uprave. Programski budžet predstavlja efikasan mehanizam za sprovođenje te reforme jer omogućava bolje upravljanje učinkom javne uprave, veću odgovornost korisnika budžeta, uspostavljanje snažnijih veza između godišnjeg budžeta, utvrđivanja prioritetnih rashoda i izdataka i sprovođenja javnih politika, kao i veću transparentnost potrošnje 11. Uvođenje programskog budžeta u Srbiji prvobitno je planirano za 2009. godinu ali je izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu odloženo za 2015.godinu. Tokom 2013. godine, Ministarstvo finansija je formiralo radnu grupu za uvođenje programskog budžeta u kojoj su učestvovali i po jedan predstavnik pokrajinske administracije, SKGO i JLS. Rezultat rada radne grupe je Uputstvo za izradu programskog budžeta kojim je definisana metodologija programskog budžetiranja u Srbiji. Kada je lokalni nivo vlasti u pitanju, na nivou radne grupe je dogovorena izrada jedinstvene programske strukture za sve lokalne samouprave. Kao rezultat koordinacije sa većim brojem gradova i opština, u okviru Uputstva za izradu programskog budžeta se nalazi Aneks 5 sa jedinstvenom programskom 8 U okviru programa EXCHANGE 2, u procesu konsultacija sa relevantim ministarstvima Republike Srbije i drugim nacionalnim i međunarodnim partnerima, izrađen je metodološki okvir (SLOR) za izradu krovnih lokalnih strateških planova, s ciljem da podrži standardizaciju procesa planiranja na lokalnom nivou. U procesu definisanja korišćena su prethodna iskustva planiranja na lokalnom nivou, kao i najbolja praksa u zemljama Evropske unije (EU). Metodološki okvir je testiran u 25 gradova i opština izabranih na javnom konkursu i kasnije primenjen kako u okviru Exchange 3 (u još 15 lokalnih samouprava), tako i u okviru drugih programa/projekata 9 SLOR ekspertska radna grupa nastala je u okviru Exchange 2 i sastavljena je od najvažnijih ministarstava, institucija i medjunarodnih partnera od značaja za unapredjenje procesa planiranja na lokalnom nivou. Sastanci ekspertske grupe održavaju se dva puta godišnje i imaju za cilj da budu mehanizam i forum za razmenu ideja, inovacija, dobrih primera i incijativa relevantnih za unapređenje procesa planiranja na lokalnom nivou. 10 Strategije razvoja socijalnih politika, strategije za unupređenje položaja izbeglih i interno raseljenih lica ali za druge sektorske planove 11 Uputstvo za izradu programskog budžeta Ministarstva finansija 9

strukturom 12 za sve lokalne samouprave, koji je pripremljen od strane predstavnika SKGO u radnoj grupi u skladu sa nadležnostima JLS. Takođe, kroz ovo uputstvo Ministarstva finansija, SKGO je dobila značajnu ulogu u ovom procesu, u smislu poveravanja javnog ovlašćenja za uvođenje programskog budžetiranja na nivou lokalnih samouprava. Pored utvrđivanja liste programa i programskih aktivnosti uniformnih za sve JLS u skladu sa nadležnostima JLS (Aneks 5), Stalna konferencija gradova i opština je u 2014. godini kroz projekat EU EXCHANGE 4, a u skladu sa Uputstvom, izradila i učinila dostupnim svim JLS dokument Ciljevi programa i programskih aktivnosti i lista uniformnih indikatora 13 čijom primenom se omogućava praćenje podataka o opštim dostignućima uniformnih programa i programskih aktivnosti, kao i statistički podaci iz domena uniformnih programa i programskih aktivnosti koje JLS imaju obavezu da prate i izveštavaju u okviru svojih redovnih obaveza izveštavanja 14. Uputstvo takođe navodi da će dodatne instrukcije o povezivanju strateškog planiranja i izrade budžeta JLS i kao dodatne smernice za uspostavljanje programske strukture JSL dobiti od SKGO kroz obuke i radionice. Pored direktne podrške 10 JLS tokom 2014. godine, aktivnosti na uvođenju PB obuhvatale su i izradu druge dokumentacije (smernica, modela, obrazaca, praktičnih primera) ali i direktnu podršku svim gradovima i opštinama u cilju pomoći u pripremi budžeta za 2015. godinu i ispunjavanju zakonske obaveze 15. Kao rezultat tih aktivnosti, na veb stranici SKGO objavljena su dokumenta čiji je cilj bio da olakša proces pripreme budžeta lokalnih samouprava za 2015. godinu 16. Istraživanje koje je uradila SKGO pregledajući odluke o budžetu svih JLS u Srbiji (uključujući i gradske opštine) pokazalo je da su skoro sve JLS (164 od 169) prikazale svoje budžetske rashode kroz programsku strukturu, to jest kroz tačno unapred definisane programe i programske aktivnosti, ali i kroz projekte koje su JLS same nezavisno definisale u skladu sa metodologijom. Pored ovog, minimalnog nivoa ispunjavanja zahteva iz Uputstva Ministarstva finansija, ukupno 77 gradova i opština u Srbiji (nešto preko 45%) je u posebnom delu odluke o budžetu iskazalo i detaljnu rekapitulaciju programskog budžeta, tj. programe, programske aktivnosti i projekte je povezalo sa odgovarajućim ciljevima i indikatorima za svaki od njih i za iste je utvrdilo bazne i ciljane vrednosti za naredni period. Korišćeni ciljevi i indikatori u odlukama o budžetu su oni koji su u najvećoj meri preuzeti iz objedinjene liste ciljeva i indikatora takođe pripremljene od strane SKGO 17. Ovo može da se smatra za pozitivan rezultat za prvu godinu od uvođenja programskog budžeta, posebno kada se ima u vidu 12 Aneks 5 u sebi sadrži programe i programske aktivnosti. Šifarnik programa, programskih aktivnosti i projekata JLS (koji je u skladu sa strukturom koju je utvrdila SKGO) vodi lokalni organ uprave nadležan za finansije. 13 Za potrebe finalne izrade dokumenta Ciljevi programa i programskih aktivnosti i lista uniformnih indikatora, SKGO je organizovala radionicu gde su analizirani predlozi za ciljeve programa i programskih aktivnosti i za uniformne indikatore koje je SKGO prikupila u radu sa 10 pilot JLS kroz program Exchange 4. a na kojoj su učestvovali stručnjaci iz različitih oblasti rada JLS i zaposleni iz SKGO. Na radionici su definisani konačni predlozi za Ciljeve i uniformne indikatore koji su onda predloženi svim JLS. 14 Uniformnost programa i programskih aktivnosti i indikatora obezbeđuje da JLS međusobno uporede troškove i kvalitet usluga pruženih građanima u okviru tih programa i programskih aktivnosti. Takođe, ta uniformnost programa i programskih aktivnosti i njihova usklađenost sa sektorima i programima na centralnom nivou, omogućuje da se sprovede finansijska analiza i prate aktivnosti korisnika budžeta u određenim oblastima na svim nivoima vlasti. 15 Tokom druge polovine 2014. godine organizovana su 3 kruga regionalnih radionica (20 radionica) za sve JLS u Srbiji na koje su pozivani zaposleni u upravi koji se bave finansijama kao i ostali predstavnici lokalnih samouprava koji su uključeni u izradu odluka o budžetu i budžetski korisnici. 16 Dokumentacija je izrađena kao podrška SKGO u saradnji dva projekta SKGO koji finansiraju EU i SDC. Tako je nastavljajući se na rezultate finalne radionice koja je proizvela predlog ciljeva i indikatora za programski budžet, projekat koji finansira SDC, izradio Obrasce za programski budžet u kojima su predloženi ovi ciljevi i indikatori i automatizovan proces izrade programskog budžeta a program Exchange 4 je izradio Smernice za pripremu i Model odluke o budžetu za 2015. godinu. 17 Takođe još 11 JLS je uradilo rekapitaluciju ali je nije uvrstilo u odluku u budžetu, što znači da je ukupno 88 gradova i opština ili preko 52% uradilo rekapitulaciju programskog dela budžeta. 10

da je cilj u okviru Akcionog plana za sprovođenje strategije reforme javne uprave bio definisan na nivou od 40 %. 11

4 Analiza procesa strateškog planiranja U okviru ovog poglavlja na bazi rezultata intervjua u 20 odabranih JLS analizirani su postojeći mehanizmi u procesu pripreme i sprovođenja strateškog planiranja kao i postignuti rezultati i efekti ostvareni kroz implementaciju strateških planova. 4.1 Analiza postojećih mehanizama u procesu pripreme i sprovođenja strateškog planiranja Kada je u pitanju godina donošenja krovnog strateškog dokumenta u analiziranih 20 JLS, većina ih je usvojena u periodu 2009. ili 2010. godine (2009. je usvojeno njih 7, 2010. je usvojeno 5, s tim da je još jedna usvojena na samom početku 2011. godine). Takođe, treba napomenuti da je jedan broj lokalnih samouprava doneo nove akcione planove (Paraćin, Novi Pazar, Trgovište, Lučani, Bačka Topola, Trstenik) od kojih je deo i revidirao svoje strategije, dok je jedan broj LS u međuvremenu i usvojio nove strategije (Zrenjanin 2014. godine, Kula početkom 2015.godine) ili je u procesu izrade novih strategija (Novi Sad, Golubac). Svih 20 analizaranih JLS je primilo konsultantsku podršku za izradu krovne strategije: kroz programe Exchange 2 i Exchange 3 (ukupno 9 LS), Prekogranicna saradnja 2008 2013 (dve LS), MSP NE Srbija (dve JLS), a po jedna krovna strategija je izrađena uz podršku PRO Programa, SDC MSP Programa, USAID MEGA, Pokrajinskog sekretarijata za međuregionalnu saradnju i lokalnu samoupravu AP Vojvodina, itd. Metodološki, većina stategija je radjena u skladu sa SLOR metodologijom. Čak 18 JLS je u nekoj od faza planiranja koristilo SLOR metodološki okvir, dok je 1 JLS (Novi Sad) koristila metodološki okvir definisan u okviru USAID MEGA Programa, dok je opština Lučani koristila metodološki okvir definisan od strane SDC finansiranog programa -MSP Zapadna Srbija. Bitno je napomenuti da je kod velike većine JLS akcioni plan bio integralni deo strateškog plana, dok to nije bilo slučaj samo kod dve lokalne samouprave. Kada se pogleda period koji strateška dokumenta pokrivaju, u pitanju je period od 5 do 10 godina, od čega najčešće 10 godina (čak 12 JLS, što je u skladu sa SLOR metodologijom) dok su periodi koji pokrivaju ostali planovi od 5 do 7 godina. Kada je u pitanju analiza postojećih mehanizama u procesu pripreme i sprovođenja strateškog planiranja kao što su organizaciona struktura, zaduženja i odgovornosti, kanali komunikacije, uspostavljene procedure, uključenost lokalnih i drugih aktera, poštovanje vremenskog okvira, rezultati su sledeći: Za izradu strateškog dokumenta uglavnom je bio formalno zadužen predsednik odnosno gradonačelnik (u jednom slučaju zamenik) ili lokalna kancelarija za ekonomski razvoj, dok su skoro sve lokalne samouprave imale i formalno oformljene timove za izradu strateškog dokumenta. Velika većina strategija je urađena na participativan način. Broj predstavnika koji su u većoj ili manjoj meri učestvovali u izradi strateških dokumenata se kretao i po nekoliko stotina i obuhvato je kako zaposlene u JLS i lokalne funkcionere tako i predstavnike drugih javnih inistitucija i preduzeća, civilnog sektora i znamenitih pojedinaca u lokalnim sredinama. Oni su najčeće bili uključeni u rad kroz radne grupe kojih je bilo uglavnom između 3 i 7 što je pretežno zavisilo od veličine JLS: U svojim strateškim dokumentima, lokalne samouprave su identifikovale prioritetne oblasti i njihov broj se kreće od tri pa čak do dvanaest. Pojedinačno najveći broj krovnih strateških dokumenata lokalnih samouprava ima definisane četiri prioritetne oblasti (čak 10 JLS) dok je u 4 JLS definisano pet prioritetnih oblasti, a u 3 LS su definisane tri prioritetne oblasti. 12

Velika većina lokalnih samoupava nije imala dovoljno znanja za samostalno sprovođenje celokupnog procesa izrade strategije u trenutku kada su kreirali strategiju (samo 30% je odgovorilo da su članovi tima imali dovoljno znanja, dok je 4 JLS reklo da nisu imali potrebna znjanja, a čak 10 JLS je izjavilo da su imali samo delimično znanje). Ipak, velika većina JLS je odgovorila pozitivno da su raspoloživi kadrovi (broj osoba) bili dovoljni (55%) ili delimično dovoljni (40%) za izradu strategije u trenutku kada su kreirali strategiju, dok je 1 JLS rekla da nisu imali dovoljno raspoloživih kadrova. Imajći u vidu da pozitivno nisu odgovorile uglavnom manje JLS, stiče se utisak da na kapacitet u ovoj oblasti najznačajnije utiče veličina JLS. Skoro sve JLS (18) su navele da su uglavnom poštovani zadati vremenski rokovi u procesu strateškog planiranja, dok 2 LS kod kojih je bilo kašnjenja navode problem promene političkog rukovodstva u toku procesa kao osnovni razlog za kašnjenje. Čak 75% JLS je prilikom izrade akcionog plana izvršilo i prioritetizaciju projekata, a na pitanje kako, naveli su odgovore da je to urađeno bodovanjem kroz radionice sa radnim grupama, dok je finalnu listu prioritetnih projekata uradio strateški tim kroz određivanje stepena prioriteta za svaki projekat, najčešće koristeći SLOR metodološki pristup. Pored ovog, LS su navele da su isto radile i pri izradi sektorskih planova i planova kapitalnih investicija. 4.2 Analiza postignutih rezultata i efekata ostvarenih kroz implementaciju strateških planova Kod većine (13) JLS proces strateškog planiranja nije generisao nove institucionalne strukture. Ipak 7 JLS je kao specifičnu vrstu koristi od procesa navelo: unapređeno partnerstvo u lokalnoj zajednici, uspostavljanje projektnog pristupa (Trgovište), uspostavljanje partnerstva sa privrednicima, NVO, udruženjima građana, uglednim pojedincima (Vranje), jačanje saradnje sa mesnim zajdnicama i jačanje komunikacije sa NVO (Novi Pazar), unapređena saradnja sa Nacionalnom službom za zapošljavanje (Sremska Mitrovica), povezano je više sektora, privreda, NVO, republičke institucije (Gornji Milanovac), uspostavljena je bolja saradnja sa ustanovama i javnim preduzećima i budžetskim korisnicima (Lučani i Knić). Zato i ne čudi što kod većine lokalnih samouprava faktički ne postoji odgovorna osoba ili telo za implementaciju akcionog plana na dnevnoj bazi. Samo 20% analiziranih je izjavilo da to imaju i to su gotovo uvek lokalne razvojne kancelarije (agencije), a takođe samo 20% JLS je reklo da izrađuju godišnje operativne planove implementacije. Deo JLS nema ažuriranu listu do sada implementiranih projekata, projekata u fazi implementacije, kao i projekata predloženih za eksterno finansiranje. Kao razlog navode lošu koordinaciju izmedju lokalne uprave i JP i JKP. Poseban problem predstavlja i to što u dobrom delu JLS lokalni funkcioneri ne učestvuju aktivno u ovim procesima, što dovodi do toga da ovaj proces potpuno prepuštaju lokalnim službenicima, a oni ga samo kasnije u skupštini verifikuju. Čak 16 JLS je prilikom izrade strategije koristilo SLOR indikatore, ali stoji činjenica da oni nisu posle korišćeni. Naime, analiza pokazuje da je u malom broju strategija defnisan okvir za proces monitoringa i evaluacije iako često u strategijama postoji definisan okvir rukovođenja i odgovornost određenih subjekata za monitoring i evaluaciju. Često se ne zna ko bi trebalo operativno da sprovodi ovaj posao. To delimično nije slučaj sa strategijama koje su realizovane prema metodologiji SLOR, koje imaju skiciran okvir za realizaciju monitoringa i evaluacije sa jasno definisanim indikatorima. 18 Ipak, i tada se on najčešće ne poštuje u potpunosti. Iz analize se jasno vidi da JLS imaju veliki broj planiranih programa i projekata koji najčešće nisu usklađeni sa mogućnostima njihovog finansiranja (odnosno veličinom budžeta lokalne 18 Vesna Kopanja, Ivana Teodorović, Zoran Njegovan, Analiza procesa planiranja u gradovima i opštinama u Republici Srbiji 13

samouprave, uključujući i mogućnosti zaduživanja i realnu procenu dobijanja potencijalnih donatorskih sredstava) što predstavlja veliki problem odnosno praktično u potpunosti onemogućuje preslikavanje odnosno korišćenje tih podataka u pripremi programskog budžeta (više videti u delu analize koji se bavi vezom strateškog planiranja i programskog budžetiranja). Ipak većina JLS smatra da je proces strateškog planiranja bio uspešan (9 je dalo ocenu 4, a 1 JLS je navela da je proces bio veoma uspešan) dok je 5 JLS dalo ocenu 3 za uspešnost procesa strateškog planiranja. 1 JLS dala je ocenu da je proces strateškog planiranja potpuno neuspešan, dok 4 JLS nije napravilo izbor. Kao poseban kvalitet treba navesti da je značajan broj LS uključio i značajan broj predstavnika zajednice tokom pripreme strateških dokumenata, pre svega kroz uključivanje predstavnika NVO i privrednika a veći broj JLS je navelo da su kroz tzv. Forum partnera 19 uključili i širu javnost. Iako je jasno da većina JLS ima određeni oblik prioritizacije projekata, za potvrdu njihove integrisanosti u lokalne budžete te svrsishodnosti i smislenosti urađenih prioritizacija u strateškim planovima, bio bi nephodan i sledeći korak analize. On bi trebalo da obuhvata analizu koliko je lista prioritetnih projekata poštovana u dosadašnjoj realizaciji strategija, procenu stepena zrelosti svih projekata na listi prioriteta i upoređivanje njihove vrednosti sa mogućnostima finansiranja bez eksternih izvora. Iskustvo rada upravo na razvijanju strategija je pokazalo da u većini slučajeva JLS ne rade detaljne analize prilikom pripreme akcionog plana pa i nemaju dovoljno dobro razrađenu prioritizaciju projekata navedenih u akcionom planu strategije razvoja i planu kapitalnih investicija. Ovo predstavlja veliki problem jer se ne dobija odgovor na pitanje: zašto baš taj projekti a ne neki drugi? Dodatni problem predstavlja nepostojanje uvida u zrelost svih projekata na listi. Ukoliko ne postoji adekvatan pregled institucionalne i tehničke zrelosti projekata u akcionom planu, u praksi ovo dodatno komplikuje proces pripreme programskog budžeta jer oni koji bi trebalo da predlažu projekte nemaju jasnu sliku. Čak i ako je značaj jednog projekta 10 puta veći od nekog drugog na listi, ali mu je zrelost manja, odnosno postoje još mnogi koraci koji treba da se urade pre početka punog sprovođenja, taj projekat treba da zauzme daleko niže mesto na listi prioriteta, te da sačeka neki sledeći godišnji budžet ili da se u budžetu predvidi fazno rešavanje pojedinačnih manjih koraka koji uvećavaju zrelost projekta za njegovo puno finansiranje/sprovođenje. Nedostatak izveštaja o stepenu realizacije strateških/akcionih planova i planova kapitalnih investicija problem u definisanju projekata / faza koje ulaze u PB. Da bi mogla da se ostvari veza između strateških planova i programskog budžeta, potrebno je da se makar kvartalno (a svakako na svakih 6 meseci) formira presek šta je do tada realizovano što bi olakšalo posao u izradi godišnjih operativnih planova implementacije strategije i programskih budžeta. Zaključak je da JLS još uvek dosta zavise od konsultantske asistencije u vođenju procesa i finalizaciji pripreme strateških dokumenata i da to, osim u kvalitetu samog dokumenta, ne pomaže u podizanju kapaciteta JLS već najverovatnije stvara pasivnost tokom procesa razvoja strategija i utiče na brzo zaboravljanje stečenih znanja. Takođe, bez obzira na preporuke i logiku da su određene nove institucionalne strukture potrebne radi boljeg sprovođenja strategije, većina JLS ih nije uspostavila. Uzimajući u obzir objektivne faktore (stanje u ekonomiji, najave otpuštanja iz javnog sektora, zabranu novog zapošljavanja, itd) nije realno ni očekivati da će se to u bližoj budućnosti desiti kao ustaljena pojava u većem broju JLS. Analiza takođe govori o praksi u pripremi opštinskog budžeta koja skromno uzima u obzir postojeće strategije i akcione planove i upravo ta praksa predstavlja veliki izazov za uspešnost u ostvarivanju veze između strateških planova i programskih budžeta koji zahtevaju veću povezanost od linijskih budžeta. 19 Forum partnera je participativno telo predviđeno SLOR metodologijom koje objedinjuje sve najvažnije zainteresovane strane sa teritorije JLS. 14

Konačno, brojke govore da su JLS prihvatile strateško planiranje kao još jedan od procesa u funkcionisanju i da su, uz očekivanu konsultantsku pomoć sa strane, dovoljno uigrane da proizvedu dokument koji zadovoljava sve standarde i metodologiju pa je samim tim rezultat uspešno postignut ali da su razvijene strategije još uvek dobrim delom samo slovo na papiru i lista dokumenata koja zadovoljavaju formu dok je njihova značajnija upotrebna vrednost pod znakom pitanja. 5 Analiza procesa programskog budžetiranja U okviru ovog poglavlja na bazi rezultata intervjua u 20 odabranih JLS kao i sprovedenih analiza, sumirani su postojeći mehanizmi u procesu pripreme i sprovođenja programskog budžetiranja, rezultati ostvareni kroz implementaciju programskog budžetiranja u prvoj godini, programska stukture programskih budžeta JLS kao i veza programskog budžetiranja i strateškog planiranja 5.1 Analiza postojećih mehanizama u procesu pripreme i sprovođenja programskog budžetiranja Prilikom izrade programskog budžeta 60% JLS je formirala poseban tim (od toga svih 10 koje su dobile direktnu podršku od strane programe EU Exchange 4 je formiralo tim koji je brojao od 5 do 18 članova, s tim što je grad Vranje imao timove za svaki program). Ostalih 8 JLS je odgovorilo da nije formiran poseban tim. Kod 70% JLS osoba zadužena za koordinaciju izrade programskog budžeta je bila rukovodilac zadužen za finansije, dok je kod dve JLS to bio član veća zadužen za finansije, a u dva slučaja i šef lokalne razvojne kancelarije (Knić i Trgovište). Formalno definisan način komunikacije unutar tima za programski budžet imalo je 11 JLS, delimično definisan način komunikacije (ne formalno nego na neki drugi način) imalo je 4 JLS, dok je 5 JLS odgovorilo da uopšte nije bio definisan način komunikacije. Kada je u pitanju obučenost kadrova za izradu prograskih budžeta, samo 10% JLS su odgovorile da su bili dovoljno obučeni za izradu programskog budžeta, dok je većina (60%) odgovorila sa Delimično a ostatak sa NE u odgovorima. Kao razlozi navodjeni su mali broj izvršilaca u Odeljenju za finansije, kao i da se radi o novini za koju je potrebno više iskustva i više vremena da se stekne neophodno znanje. Iako su obuke SKGO ocenjene kao veoma korisne i sadržinski odlične, za potpuno ovladavanje znanjima neophodnim za kvalitetnu pripremu programskog budžeta, rezultati analize pokazuju da je potrebno još vremena, naročito za predstavnike direktnih i indirektnih budžetskih korisnika. Većina (11 JLS) je odgovorilo da raspoloživi kadrovi (broj osoba) nisu dovoljni za efikasnu izradu programskog budžeta, dok je 8 JLS odgovorilo da kadrovi jesu bili dovoljni. Kao razlozi su najčešće navođeni nedostatak ljudi u odeljenju za finansije, ali i nedostatak znanja kod budžetskih (i posebno indirektnih) korisnika. Ovi razlozi su doveli do toga da su u samo 7 JLS naveli da su budžetski korisnici dostavljali na vreme traženi materijal, dok je čak 11 JLS reklo da su dobijali potrebna dokumenta delimično na vreme, dok su 2 JLS izjavile da nisu dobijale potrebne dokumente. Mali broj funkcionera ali i zaposlenih u JLS (bez obzira na kom su nivou ili odeljenju u organizacionoj strukturi) je tokom pripreme programskog budžeta za 2015 godinu prepoznao programski budžet kao alat za unapređenje kako budžetiranja tako i sveukupnih performansi lokalnih samouprava. Zapravo, većina JLS je procesu pristupila kao da je to nešto što neizbežno mora da se uradi te ne čudi da je njihova zainteresovanost bila veća na početku procesa, dok su stizale informacije sa svih nivoa da svi moraju da popune kompletne formulare koje je SKGO predložila. Stepen zainteresovanosti je međutim opao potpuno (do potpunog neuključivanja u proces) kada su shvatili da zahtevi i kontrola u pogledu korišćenja preporučenih formata i obrazaca možda ipak neće biti tako striktna, te da će proces 15

moći da se sprovede prilično po inerciji, možda i bez rekapitulacije programskog dela budžeta i bez posebnog zalaganja da se definišu kvalitetni indikatori. Sve ovo govori da se i tamo gde su bili formirani posebni timovi za pripremu programskog budžeta, praktično u ključnoj fazi rada sve svodilo na pojedince u odeljenjima finansija i LER kancelarijama. Ispostavlja se naime, da su ove službe morale da ulože značajno vreme i energiju da budžetskim korisnicima u vise navrata ponove obaveze u pogledu dostavljanja materijala za pripremu PB. U određenim slučajevima, ove službe morale su i da najveći deo posla završe same, uključujući i utvrđivanje vrednosti indikatora za koje nisu neposredno nadležne. Svakako da je ovome doprineo i nedostatak vremena za proces koji je dobrim delom nastao zbog nepoštovanja budžetskog kalendara od strane Ministarstva finansija i kasno donete Fiskalne strategije što su skoro sve JLS u analizi navele kao kao jednu od najvažnijih prepreka,. Pored ovog, kao značajne prepreke su navedeni nedostatak znanja i razumevanja procesa, a dobrim delom i slaba zainteresovanost od strane većine ili dela aktera uključenih u proces budžetiranja. To je rezultiralo time da je čak 14 JLS navelo nedovoljno znanje i nedovoljnu obučenost kao ozbiljnu prepreku za pripremu kvalitetnog PB, a 9 JLS nezainteresovanost budžetskih korisnika ili lošu komunikacija sa njima. Sigurno da je jedan od glavnih razloga za ovakvo stanje - činjenica da je ovo tek prva godina obavezne primene programskog budžeta. U prethodnim godinama je programski budžet razvijan kao pilot projekat donatorskih programa u okviru koga je samo deo budžeta sa nekoliko programa bio razvijan po tada definisanoj metodologiji što je opet svodilo ceo proces na dve ili tri osobe u JLS koje su bile u kontaktu sa konsultantima i učestvovale aktivno u procesu kroz koji su sticale određena znanja i veštine dok su ostali u JLS pasivno i parcijalno dobijali inpute i realno gledano zaboravljali vrlo brzo u čemu su učestovali. Činjenica da nije bilo nikakvog praćenja niti izveštavanja o realizaciji tada razvijenih delova programskih budžeta je dodatno uticala na to da se i privremeno stečena znanja u vezi sa ovom temom brzo zaborave. Drugo, Ministarstvo finansija je tek u martu 2014. godine izdalo Uputstvo za pripremu programskog budžeta, a SKGO je u oktobru izdala finalnu listu preporučenih ciljeva i indikatora za programe i programske aktivnosti. Susret sa nepoznatom materijom i potpuno novim procesom i formularima u stanju nedostatka vremena i potrebe da se programski budžet razvije u jako kratkom roku, uticao je da većina uključenih u proces nije imala vremena da dublje razmisle o materiji. Poseban problem za JLS je predstavljalo nepoštovanje budžetskog kalendara od strane Ministarstva finansija i Vlade Republike Srbije što je dodatno otežalo za JLS da ispune svoju zakonsku obavezu pripreme budžeta po programskoj metodologiji. Priprema i donošenje budžeta u Srbiji propisana je pre svega Zakonom o budžetskom sistemu. Dinamika pripreme lokalnog budžeta propisana je budžetskim kalendarom za lokalne vlasti (član 31. tačka 2. Zakona o budžetskom sistemu). Za razliku od republičkog budžetskog procesa koji počinje 15. februara, lokalni budžetski proces počinje 1. avgusta kada lokalni organ uprave nadležan za finansije izdaje uputstvo za pripremu budžeta lokalne vlasti. Ako pogledamo budžetski kalendar na nivou Republike Srbije koji normira usvajanje Fiskalne strategije (nekadašnji Memorandum o budžetu) i uporedimo ga sa Kalendarom budžeta lokalne vlasti i pritom uzmemo u obzir normu iz člana 40. Zakona o budžetskom sistemu nedvosmisleno se može utvrditi da početak lokalnog budžetskog procesa direktno zavisi od poštovanja budžetskog kalendara od strane Ministarstva finansija i Vlade Republike Srbije. Bez upuštanja u nužnost i objektivnost razloga koji su dovodili do kašnjenja gotovo iz godine u godinu u usvajanju Fiskalne strategije, jasno je da se radi o nepoštovanju budžetskog kalendara, a samim tim i Zakona o budžetskom sistemu. Kašnjenje na republičkom nivou posledično dovodi do kašnjenja budžetske procedure na lokalnom nivou, što ostavlja negativne posledice na kvalitet lokalnog budžetiranja, jer je jasno samo po sebi da manje vremena, a naročito manjak od preko dva meseca, znači i lošiji kvalitet lokalnih budžeta, što nosi i finansijske posledice, prevashodno u kontekstu neracionalne potrošnje. 16

Osim problema koje kašnjenje izaziva u domenu kvaliteta procesa budžetirnja u JLS, kaznenim odredbama u članu 103. propisana je prekršajna kazna za odgovorno lice korisnika budžetskih sredstava ako se ne poštuju odredbe člana 40. Zakona o budžetskom sistemu. To praktično znači da nedostavljanje Uputstva za pripremu budžeta lokalne vlasti budžetskim korisnicima do 1. avgusta ili dostavljanje uz nepoštovanje propisanog sadržaja (isti član) podleže prekršajnoj odgovornosti. Većina budžetskih korisnika u JLS ne razume u potpunosti poziciju njihovih kolega koje prave budžet a realno i ne poznaju dovoljno principe projektnog menadžmenta. Samo programsko budžetiranje je previše komplikovano u teoriji i tek praktično iskustvo (kada nekoliko puta budu prošli kroz proces) će omogućiti većem delu zaposlenih da steknu neophodna znanja za punu i smislenu primenu ovog naprednog vida budžetiranja (uključujući i izveštavanje o realizaciji programskog budžeta koje daje svojevrsan pogled unazad i doprinosi dodatnom razumevanju). Takođe, budžetski proces treba da ima karakteristiku participativnosti tj. da omogući učešće građana lokalne samouprave u cilju prepoznavanja osnovnih potreba građana. Ovo se može postići javnim raspravama i javnim slušanjima o lokalnim politikama, kroz medije, korespodenciju i delovanje udruženja, kao i kroz značajnije uključivanje civilnog sektora. Kvalitetni budžeti lokalnih samouprava su transparentni i odgovorni, nude informacije o planiranoj budžetskoj potrošnji i daju mogućnost uticaja na donošenje odluka. 5.2 Analiza ostvarenih rezultata i efekata ostvarenih kroz implementaciju programskog budžetiranja u prvoj godini Iako je čak 11 JLS je ocenilo proces izrade programskog budžeta kao solidno uspešan (ocena 4, na skali 1-5) a 7 JLS kao umereno uspešan (ocena 3), što je veoma solidan rezultat, jasno je da je proces programskog budžetiranja na samom početku i da će za potpuno prihvatanje ovog novog načina budžetskog planiranja biti potrebno još dosta vremena. Većina analiziraninih JLS uspešno je prikazala programski budžet kroz programsku klasifikaciju rashoda. 12 LS je u potpunosti primenilo smernice SKGO prilikom pripreme odluke o budžetu za 2015. godinu. 6 JLS je delimično primenilo smernice za implementaciju programskog budžeta, jer nisu prikazali ciljeve i indikatore u odluci o budžetu, već su ih izradili u formi radnih materijala, dok 2 JLS iz uzorka nisu korisitile ciljeve niti indikatore, te bi ove lokalne samouprave trebalo da unaprede svoje odluke o budžetu prema smernicama Stalne konferencije gradova i opština, a poslednje dve i da značajno unaprede proces budžetiranja. Značajan broj JLS nisu iskazale sumarni pregled (rekapitulaciju) već jedino postoji programska klasifikacija u okviru prikaza organizacione strukture budžeta. Prema Zakonu o budžetskom sistemu priprema budžeta je propisana odeljkom III i članovima od 28. do 48. Ipak, sadržinu budžeta propisuje samo član 28. koji nije promenjen do datuma pisanja ovog izveštaja, te se podrazumeva da se budžeti za 2016. godinu pripremaju na isti način kao do sada. Međutim, to ne znači da sve JLS imaju idealne odluke o budžetima i da ih ne treba menjati. Naprotiv, shodno savremenom promenljivom okruženju potrebno je preispitati svaki član odluke i eventualno poboljšati, a često je potrebno dodati i potpuno nove članove. Konkretno, retka je praksa da odluke o budžetu sadrže, u opštem delu, procenu ukupnog iznosa novog zaduženja, odnosno razduženja ili stalnu i tekuću budžetsku rezervu i najčešće je to obuhvaćeno u posebnom delu budžeta. U tehničkom smislu svaki budžet mora sadržati i odredbe za izvršavanje. Ovaj deo budžeta je do sada najviše zanemarivan, i to potpuno neopravdano. Naime, ovaj deo budžeta se koristi za normiranje i/ili potenciranje značaja pojedinih budžetskih procedura, prijema radnika, uređenja raznih tehničkih pitanja (obračun amortizacije) do budžetske discipline i sankcija za nepoštovanje. 17

Jedini lokalni akt kojim se odobrava trošenje lokalnih javnih sredstava je budžet, odnosno aproprijacije koje ga čine. Tu snagu nemaju ni ugovori, sporazumi, fakture, a nemaju je ni bilo koja druga lokalna akta bez obzira ko ih donosi. Već je rečeno da je budžet plan; rečeno je, takođe da je on jedan od najvažnijih akata koje donosi lokalna skupština, te imajući toliki značaj budžeta u vidu, budžetskom procesu treba pristupiti ozbiljno, sistematski i sa dovoljno resursa. Loš ili nedovoljno dobar budžet, tj. plan koji ne prati lokalne potrebe i pravce razvoja, predstavlja veliko ograničenje za lokalnu zajednicu. Jedna od značajnijih karakteristika programskog budžetiranja je i to što on omogućava izradu budžeta koji je transparentniji i razumljiviji za građane. Građanski ili civilni budžeti pojednostavljuju tešku budžetsku terminologiju i na jednostavan način ukazuju odakle pare dolaze i na šta se troše. Kao veoma pozitivan rezultat može se navesti i to što je deo analiziranih JLS prikazao svoje budžete uklučujuću i programsku strukturu na ovaj način, i time su unapredile transparentnost svog budžetiranja koristeći ovu demokratsku tekovinu. Budžetska raspodela ima mnogo aspekata. Konfliktni potencijal u budžetskoj oblasti je ogroman usled prisutne divergencije interesa i njihove izrazite parcijalnosti. Priprema budžeta i njegovo izvršavanje su aktivnosti u kojima učestvuje celo društvo. U fazi pripreme i donošenja budžeta, ali i propisa koji određuju prihode i afektiraju neke od njih na pojedine rashode, važno je u njih ugraditi orijentaciju na ciljeve i efikasnost upotrebe javnih sredstava. Takođe, pri raspodeli, u fazi nacrta, predloga i donošenja budžeta treba izbegavati uspostavljene rutine. Sistemska racionalnost u javnoj potrošnji je cilj. Za nju je potrebna osnova u dobroj sistemskoj strukturi kredibilnih, po procedurama prepoznatljivih, institucija. Drugim rečima, važna je vladavina prava i zdravlje celog sistema. 5.3 Analiza programske stukture programskih budžeta lokalnih samouprava Kadu su u pitanju neophodna dokumenta za pripremu programskog budžeta, sve JLS su pozitivno ocenile uputstvo Ministarstva fininsija, 12 JLS je ocenilo da je uputstvo Ministarstva finansija jasno dok je 8 zaokružile ocenu 3 (od 5) odnosno da je bilo relativno jasno. SKGO je prilikom definisanja programske strukture, preporučila principe za grupisanje nadležnosti JLS u programe i programske aktivnosti kao što sledii: Potrebno je voditi računa o tome da budžetska sredstva budu uravnoteženo opredeljena po programima. Ne preporučuje se da korisnik utvrđuje program čija je vrednost manja od 5% njegovog ukupnog budžeta 20 ; Usaglašenost sa sektorima na nacionalnom nivou - sektori na nacionalnom nivou su ishodište i oni usmeravaju grupisanje lokalnih nadležnosti u odgovarajuće programe odnosno programske aktivnosti 21 ; Nadležnost JLS mora da ima dovoljnu relevantnost i značaj da bi zaslužila nivo programske aktivnosti; Programsku strukturu budžeta ne treba da čine poslovi i aktivnosti koji nisu nadležnost JLS bez obzira što ima suprotnih primera. Deo JLS je vrlo intenzivno promovisao praksu proširenih prava koje prema domaćim propisima finansira nacionalni nivo. Nadležnosti za koje se izdvajaju minimalna sredstva iz budžeta JLS ne izdvajati kao posebnu programsku aktivnost; Nadležnost poverena javnom ili privatnom preduzeću i za koju se ne izdvajaju sredstva iz budžeta, ne mora i ne treba biti programska aktivnost. Imajući u vidu ove principe, a na bazi rezultata analize budžeta iz prve godine mogu se izvući sledeći zaključci: 20 Uputstvo za pripremu programskog budžeta, strana 17 21 Lista sektora na nacionalnom nivou data je kao Aneks 1 Uputstva za pripremu programskog budžeta 18

Analiza budžeta po programima je pokazala da sredstva nisu uravnoteženo raspoređena po programima, to jest da postoji značajan broj programa za koje LS u proseku planiraju da izdvoje i znatno manje od 5% svojih rashoda. Ako pogledamo planirane rashode po programima u 20 analiziranih LS, jasno je da mnogi programi definisani u aneksu 5 ne zadovoljavaju princip kojim se ne preporučuje se da korisnik utvrđuje program čija je vrednost manja od 5% njegovog ukupnog budžeta 22. Posebno je to karakteristično za aktuelne programe 3, 4, 6 i 12 koju su u proseku manji i od 3%, pa se nameće zaključak da neke od ovih programa ako je moguće treba spojiti. Ovakve rezultate po programima potvrđuje i analiza programskih budgeta svih 45 JLS sa teritorije AP Vojvodine urađena za potrebe Pokrajnskog Sekretarijata za međuregionalnu saradnju i lokalnu samoupravu AP Vojvodine 23. Još bitniji princip jeste usaglasenost sa sektorom na nacionalnom nivou. Utvrđeni sektori u kojima deluju korisnici budžeta predstavljaju osnovu za planiranje i upravljanje sektorskim politikama i budžetom, kao i okvir za utvrđivanje strateških prioriteta i ciljeva Vlade. Veza između sektora i nižih nivoa programske strukture (programa, programskih aktivnosti i projekata) omogućuje analizu aktivnosti korisnika na svim nivoima vlasti koje doprinose realizaciji sektorskih politika. Imajući u vidu ovaj princip, jasno se izdvaja program komunalne delatnosti (program 2 u programskoj strukturi JLS) koji se suštinski ne poklapa sa sektorom 6 na nacionalnom nivou - opšte javne usluge, jer kada se pogledaju programske aktivnosti programa 2 za JLS jasno je da one obuhvataju 3 razlicita sektora na nacionalnom nivou: Urbanizam i prostorno planiranje, Zaštita životne sredine i Saobraćaj i saobraćajna infrastruktura. Poseban slučaj predstavlja program 15 (lokalna samouprava) koji u sebi sadrži programske aktivnosti koje po svojoj sadržini pokrivaju više nacionalnih sektora. Analiza koja je sprovela SKGO pokazuje da na ovaj program u proseku odlazi 28% svih rashoda (analiza u 45 JLS u AP Vojvodina pokazuje u proseku 24%). Jasno je da je imajući u vidu koliko se lokalne samouprave međusobno razlikuju, teško napraviti tako uravnoteženu strukturu da rashodi programa kod svih LS zadovoljavaju kriterijum da se ne utvrđuje program čija je vrednost manja od 5% ukupnog budžeta. Stoga, čini se logičnim da je moguće spojiti aktuelne programe 3 (lokalni ekonomski razvoj) i 4 (razvoj turizma) koji pripadaju istom sektoru (ekonomska i razvojna politika), kao i aktuelne programe 9 (osnovno obrazovanje) i 10 (srednje obrazovanje). U slučaju da se spoje i aktuelni programi 11 (socijalna i dečja zaštita) i 12 (primarna zdravstvena zaštita), a iz aktuelnog programa 15 (lokalna samouprava) izdvoji novi program koji bi pratio ono što pokriva nacionalni sektor - politički sistem, simulacija koju je uradio EU Exchange 4 tim (Slika 1) pokazuje da bi se u proseku dobio prilično uravnotežen budžet na nivou proseka JLS, koji bi pritom bio bolje usaglašen sa nacionalnim sektorima. Slika 1: Simulacija uravnoteženja budžeta po programima u slučaju promene programske strukture 22 Tako, kada je program 1 u pitanju, taj kriterijum ne zadovoljava 15 JLS, program 2-1 JLS, program 3-17 JLS, program 4-19 JLS, Program 5-14 JLS, program 6-18 LS, program 7-5 JLS, program 8-2 JLS, program 9-6 JLS, program 10 svih 20 JLS, program 11-13 JLS, program12 svih 20 JLS, program 13-9 JLS, program 14-17 JLS, dok kod programa 15 sve JLS zadovoljavaju kriterijum da je ta vrednost veća od 5 % ukupnog budžeta. 23 Marko Ćulić, Vladimir Pavlović, Vladimir Drašković Evaluacija i monitoring planirane budžetske potrošnje na programskoj osnovi za JLS sa teritorije AP Vojvodina za 2015. godinu 19

Upravo uniformnost programa i programskih aktivnosti i njihova usklađenost sa sektorima i programima na centralnom nivou, omogućuje da se sprovede finansijska analiza i prate aktivnosti korisnika budžeta u određenim oblastima na svim nivoima vlasti 24. Tokom juna 2015. godine je održano 5 radionica u vezi sa unapređenjem strukture programskog budžeta koje su potvrdile značaj i kvalitet programske strukture definisane aneksom 5, ali i pokazale da postoje potrebe za dalja unapređenja uspostavljene programske strukture, pogotovo kada su u pitanju programske aktivnosti, a time indirektno i programi koji su prethodno analizirani. Ipak, nekoliko zaključaka sa tih radionica se nameće, kada su u pitanju programske aktivnosti. U skladu sa principom usklađenosti sa nacionalnim sektorima potrebno je programske aktivnosti iz aktuelnog programa 15 a koji pokrivaju oblasti omladinske politike kao i informisanja prebaciti u programe koji pokrivaju isti sektor na nacionalnom nivou (konkretno omladinska politika u program koji obuhvata sport, dok informisanje treba prebaciti u program koji obuhvata oblast kulture). Budžetski korisnici u pojedinim slučajevima, a naročito u početnim godinama uvođenja programskog budžetiranja, neće moći sve troškove sprovođenja programa da razvrstaju po programskim aktivnostima utvrđenim u skladu sa svojim nadležnostima u okviru programa odnosno programske strukture. Naročito je teško razvrstati režijske troškove, odnosno troškove rada zajedničkih službi finansijske, pravne, IT, službe održavanja, obezbeđenja, i sl. Takvu delatnost i troškove je potrebno u obuhvatu pojedinih programa izdvojiti u programsku aktivnost koja je tipa administracija i upravljanje ili funkcionisanje. 24 Uputstvo za izradu programskog budžeta, strana 19 20