UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA DIPLOMSKO DELO PRORAČUN OBČINE LENDAVA

UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA DIPLOMSKO DELO PRORAČUN OBČINE LENDAVA Kandidat(ka): Miran Doma Študent(ka) rednega študija Številka indeksa: 81550340 Program: visokošolski strokovni Študijska smer: Finance in bančništvo Mentor: dr.strašek Sebastjan Lendava, marec 2004

IZJAVA Študent Miran Doma izjavljam, da sem avtor tega diplomskega dela. Zagotavljam, da sta tiskana in elektronska verzija istovetni. Kot avtor dovoljujem njegovo objavo na spletni strani fakultete. Lendava, 19.03.2004

PREDGOVOR Diplomsko delo sega na področje javnih financ na lokalni ravni. Reforma lokalne samouprave, ki je bila izvedena leta 1994, pomeni vsekakor enega izmed pomembnejših dogodkov v samostojni Sloveniji. Z njo so občine, kot temeljne lokalne samoupravne skupnosti, prišle do posameznih samoupravnih pravic in večje neodvisnosti, tako da samostojno urejajo in opravljajo vse lokalne zadeve javnega pomena na različnih področjih. Sredstva za opravljanje teh nalog pridobivajo iz lastnih virov, od države ali se zadolžujejo. Zaradi številnih nalog in ciljev je potrebno vnaprejšnje načrtovanje obsega izdatkov kot tudi dohodkov, zato občine le-te vnaprej načrtujejo za določeno obdobje, in sicer v dokumentu, ki se imenuje proračun. Na ta način občine po eni strani skrbijo za materialno podlago svojih nalog, a po drugi strani skušajo vzdrževati pravilno ravnotežje med razpoložljivimi dohodki in javnimi izdatki. Proračun je oblikovan za tekoče leto in predstavlja okvir za delovanje občine na področjih javne porabe. Za izbrano temo sem se odločil, ker želim kot prebivalec občine Lendava podrobneje spoznati njeno delo, ki se najbolj odraža skozi bilanco prihodkov in odhodkov oziroma občinski proračun, ter se prepričati o racionalni rabi njenih sredstev. Proračun občine sem raziskal s teoretičnega vidika, ko sem iz različnih literatur zbral različne ugotovitve teoretikov, jih med seboj primerjal in jih v nalogo tudi zapisal. Ugotovitve tujih avtorjev sem navedel le v teoretičnem delu naloge, saj je raziskava vezana na slovensko okolje. Njihove ugotovitve sem potrdil s praktičnega vidika, ko sem analiziral proračun občine Lendava. Cilj, ki sem ga z diplomskim delom želel doseči je, da si odgovorim na tri ključna vprašanja: kdo porablja proračunska sredstva, kaj se iz njih plačuje in v kakšne namene se le-ta porabljajo. Ugotovitve do katerih sem v diplomskem delu prišel, so naslednje: - uspešnost lokalne samouprave in s tem doseganje njenih ciljev je v veliki meri odvisna od zakonodaje, - proračun občine je njen najpomembnejši finančni instrument, - najpomembnejše izhodišče pri sestavi občinskega proračuna predstavlja izračun primerne porabe, - prihodki za financiranje primerne porabe občin so premalo raznovrstni, pomemben vir je le dohodnina, - večina slovenskih občin, kakor tudi občina Lendava, brez sredstev države, ne bi bila sposobna opravljati naloge, ki so ji dodeljene z ustavo in zakoni, - neustrezen sistem sofinanciranja investicij, ki temelji izključno na dohodnini, - potrebna je sprememba Zakona o financiranju občin, - največji problem občine Lendava je visoka brezposelnost, - občina Lendava bo v prihodnje morala povečati investicijski del proračuna. Zahvaljujem se mentorju dr.sebastjanu Strašek za sprejeto mentorstvo in dane napotke pri nastajanju diplomskega dela. Zahvaljujem se tudi upravi Občine Lendava, v prvi vrsti pa njenemu županu mag.antonu Balažek, ki mi je omogočil uporabo občinskih podatkov, ter

vodji financ g.milanu Zadravcu za ponujeno strokovno pomoč. Hvala tudi ga.miri Unger, ki je diplomsko delo lektorirala. Posebna zahvala je namenjena moji družini in Nastasji, ki so mi v času šolanja finančno in moralno vedno stali ob strani, me bodrili ter mi pomagali na poti do cilja.

KAZALO 1. UVOD.. 6 1.1 Opredelitev področja in opis problema.. 6 1.2 Namen, cilji in osnovne trditve.. 6 1.2.1 Namen.. 6 1.2.2 Cilji.. 6 1.2.3 Osnovne trditve 7 1.3 Predpostavka in omejitve raziskave.. 7 1.4 Uporabljene metode raziskovanja.. 7 2. JAVNE FINANCE NA LOKALNI RAVNI... 8 2.1 Javne finance. 8 2.2 Lokalna samouprava.. 9 2.3 Zahteve evropske skupnosti glede lokalne samouprave 11 2.4 Premoženje in financiranje občin... 12 2.4.1 Premoženje občine... 12 2.4.2 Viri financiranja občin. 12 2.4.2.1 Lastni viri 12 2.4.2.2 Finančna izravnava države. 13 2.4.2.3 Zadolževanje... 13 3. PRORAČUN OBČINE 15 3.1 Pojem in funkcije proračuna.. 15 3.2 Ustavne in zakonske podlage za proračun. 16 3.2.1 Novosti zakona o financiranju občin... 16 3.2.2 Izračun primerne porabe.. 17 3.3 Proračunska načela. 18 3.4 Sestava proračuna.. 19 3.5 Sprejemanje proračuna.. 20 3.6 Izvrševanje proračuna 20 3.7 Poročanje in nadzor 22 4. PRORAČUN OBČINE LENDAVA... 23 4.1 Predstavitev občine Lendava 23 4.2 Zaključni račun proračuna občine Lendava za leto 2002. 25 4.3 Proračun za leto 2003 27 4.3.1 Prihodki proračuna.. 28 4.3.2 Odhodki proračuna.. 30 4.3.3 Račun finančnih terjatev in naložb.. 33 4.3.4 Račun financiranja... 33 4.4 Primerjava prihodkov in odhodkov med leti 2000, 2001, 2002 34 4.5 Primerjava strukture prihodkov in odhodkov občine Lendava s strukturo prihodkov in odhodkov vseh slovenskih občin skupaj.. 35 5. GLAVNI PROBLEMI PRI IZVRŠEVANJU IN FINANCIRANJU PRORAČUNA OBČINE LENDAVA. 36 5.1 Problemi pri financiranju proračuna občine Lendava... 36 5.2 Problemi pri izvrševanju proračuna občine Lendava 37

6. PROBLEMI IN RAZVOJNI CILJI OBČINE LENDAVA. 38 7. SKLEP. 39 8. POVZETEK. 41 SEZNAM LITERATURE / VIROV 43 SEZNAM SLIK IN TABEL PRILOGE

1. UVOD 1.1 Opredelitev področja in opis problema Do večje notranje reorganizacije na področju lokalne samouprave v Sloveniji je prišlo leta 1994, in sicer z Zakonom o ustanovitvi občin in o določitvi njihovih območij ter z Zakonom o lokalni samoupravi. Z razpadom prejšnjih občin na manjše enote je pojem občina dobil nov pomen. Občina je bila v starem sistemu opredeljena kot upravnopolitična enota, ki je bila glede samoupravne moči povsem podrejena državi. Po novem pa so občine prišle do posameznih samoupravnih pravic in večje neodvisnosti, tako da samostojno urejajo in opravljajo vse lokalne zadeve javnega pomena na področju družbenih dejavnosti, gospodarske infrastrukture, gospodarskega razvoja in drugo. Za to pa občine, kot temeljne lokalne samoupravne skupnosti, potrebujejo ustrezna finančna sredstva. Le-ta pridobivajo iz lastnih virov, iz sredstev države ali z zadolževanjem. Zaradi številnih nalog in ciljev je potrebno vnaprejšnje načrtovanje obsega izdatkov kot tudi dohodkov. V ta namen lokalne občine vse svoje odhodke in prihodke načrtujejo vnaprej za določeno časovno obdobje, in sicer v dokumentu, ki se imenuje proračun. Ta je oblikovan za tekoče leto in predstavlja okvir za delovanje občine na področjih javne porabe. 1.2 Namen, cilji in osnovne trditve 1.2.1 Namen Za uspešno dokončanje študija na Ekonomsko-poslovni fakulteti v Mariboru je potrebno uspešno opraviti tudi praktično usposabljanje. Ker sem le-to opravljal na Občini Lendava, je moj poglavitni namen, da še podrobneje spoznam in analiziram delo lokalne samouprave, v prvi vrsti pa delo Občine Lendava, ki se najbolj odraža skozi bilanco prihodkov in odhodkov oziroma občinski proračun. 1.2.2 Cilji V prvem delu diplomskega dela bom najprej predstavil teoretične osnove lokalne samouprave in javnih financ.v tem delu so predstavljeni tudi viri financiranja občin. Zaradi vključevanja Slovenije v Evropsko unijo so predstavljene tudi zahteve Evropske unije na tem področju. V nadaljevanju se bom posvetil teoretičnemu delu proračuna s poudarkom na ustavnih in zakonskih podlagah, potrebnih pri oblikovanju proračuna in na njegovih glavnih značilnostih. V tem delu bo predstavljena tudi sestava proračuna, postopek sprejemanja proračuna in njegova realizacija. Osrednji del diplomskega dela bo namenjen praktičnemu primeru občinskega proračuna. Najprej bom predstavil občino Lendava, ki bo predmet moje obravnave skozi celoten praktičen del naloge. Nato bom predstavil zaključni račun proračuna občine Lendava za leto 2002, ki pomeni eno izmed izhodišč za sestavo proračuna za naslednje leto. Proračun občine Lendava za leto 2003, z vsemi njegovimi sestavinami, bom predstavil v nadaljevanju. V diplomskem delu bom opisal tudi dve primerjavi. Prva bo primerjava proračunov med leti 2000, 2001 in 2002. Druga primerjava pa bo primerjala prihodke in odhodke občine Lendava v primerjavi s prihodki in odhodki vseh slovenskih občin skupaj, tako da lažje ugotovim širši okvir o tem, kam sodi občina Lendava v primerjavi s celostno podobo javnih financ. Zatem bom opisal še glavne probleme, ki se pojavljajo tako pri izvrševanju, kot tudi pri financiranju proračuna občine Lendava.

V zadnjem delu so predstavljeni še cilji in smernice občine v prihodnjih letih. Glavni cilj je: zadovoljiti občane. Pri tem moramo upoštevati vrsto dejavnikov: tako tistih, ki razvoj spodbujajo, kot tistih, ki ga zavirajo. Vse s čimer se mora občina spoprijeti v prihodnosti je torej predstavljeno v zadnjem delu diplomske naloge. Z diplomskim delom bom skušal odgovoriti na 3 ključna vprašanja: kdo porablja proračunska sredstva, kako jih porablja oziroma kaj se iz njih plačuje in predvsem v kakšne namene se porabljajo. 1.2.3 Osnovne trditve Z gotovostjo lahko trdimo, da je vsakodnevno delovanje občinske uprave najtesneje povezano s proračunom. Ob obstoječem, veljavnem zakonu o financiranju občin predstavlja največji problem financiranje lokalnih skupnosti, kajti postavlja se vprašanje kako financirati fakultativne naloge lokalnih skupnosti na lokalnem področju. 1.3 Predpostavke in omejitve raziskave Ob predpostavki, da na tem področju prihaja do stalnih zakonskih sprememb, tudi zaradi vključevanja v EU, bom upošteval trenutno stanje in sledil morebitnim spremembam. Hkrati predpostavljam, da so podatki, ki sem jih prejel od občinskih organov resnični in točni. Proučevanje lokalne samouprave in financiranje lokalnih skupnosti bo vezano na območje Republike Slovenije, zato so tudi ugotovitve tujih avtorjev navedene samo v teoretičnem delu diplomskega dela. Na določeno omejitev sem naletel tudi pri iskanju literature, saj se le-ta v večini navezuje na državni proračun. Kljub temu ne gre za večjo težavo, kajti gre za podobno metodologijo. 1.4 Uporabljene metode raziskovanja Glede na obravnavano tematiko lahko govorimo, da gre za poslovno raziskavo, ki bo predvsem statična. Ker bo diplomsko delo vključevalo tudi dve primerjavi bo uporabljena posebna vrsta statične raziskave, to je komparativna statika. Pristop k raziskovanju bo deskriptiven. V okviru tega pa metoda deskripcije, komparativna metoda in metoda kompilacije. V diplomskem delu bodo uporabljene ugotovitve tako domačih kot tujih avtorjev, zakonski predpisi s tega področja ter interna gradiva občine Lendava.

2. JAVNE FINANCE NA LOKALNI RAVNI 2.1 Javne finance Finance 1 lahko opredelimo kot znanost, ki s svojimi metodami proučuje finančno dejavnost gospodarskega subjekta in pri tem predlaga optimalno ukrepanje. Delijo se na zasebne in javne finance. Zasebne finance imajo opravka s finančno dejavnostjo zasebnih gospodarskih subjektov in so prepuščene avtomatičnemu delovanju trga in njegovim zakonitostim. Predmet javnih financ pa je finančna dejavnost države in javnega sektorja. Medtem ko je temelj zasebni finančni dejavnosti pridobitno načelo, pa finančna dejavnost države temelji predvsem na zadovoljevanju potreb v javnem, skupnem interesu. Pod lokalnimi javnimi financami razumemo financiranje lokalnih skupnosti, pomeni pa na eni strani zbiranje prihodkov in na drugi porabo le-teh za zagotavljanje ustreznih javnih dobrin in storitev prebivalcem lokalnih skupnosti, torej gre za del javnih financ (Žibert 2001, 12). Javne finance v današnjem času opravljajo tri temeljne funkcije: prva funkcija je alokacija produkcijskih faktorjev, kar pomeni razdelitev resursov na produkcijo javnih in produkcijo zasebnih dobrin, kakor tudi nadaljnja alokacija znotraj skupine javnih dobrin; druga funkcija je prerazdelitev dohodka od premožnejših k manj premožnim subjektom, s čimer javne finance praviloma popravljajo tržne izide; tretja funkcija pa je stabilizacija gospodarstva, kar pomeni, da mora država s pomočjo instrumentov fiskalne in monetarne politike vplivati na nižjo inflacijo, višjo zaposlenost ter s tem na višjo rast gospodarstva (Stanovnik 1998, 1). Gospodarske zadolžitve lokalnih skupnosti so največkrat omejene na področje alokacijske funkcije, to je na področje zagotavljanja lokalnih javnih dobrin in storitev. Tipičen primer splošne javne dobrine je obramba države, lokalne javne dobrine pa so osnovno šolstvo, zdravstvo, socialno skrbstvo, javni red in podobno. Vse javne dobrine tako delimo na splošne javne dobrine, katerih koristi lahko uživajo vsi državljani, in lokalne javne dobrine, katerih koristnost se lahko omeji na jasno opredeljeno zemljepisno območje posameznih lokalnih skupnosti. Javna poraba pa pomeni financiranje funkcij, ki jih po zakonu opravljajo Republika Slovenija in občine. Najobsežnejši del javne porabe vsebuje proračun Republike Slovenije, obsegi proračunov občin pa so bistveno manjši. Drugi dve blagajni javnih financ pokojninska in zdravstvena sta skupaj le malo manjši od proračunskih javnih financ, na tretjem mestu pa je po obsegu poraba občin (Čok et al 1999, 9). Raziskovalna naloga Ekonomskega inštituta pravne fakultete v Ljubljani je pokazala, da obseg lokalnih financ v skupnih javnih financah v Sloveniji predstavlja le okoli 12% (oziroma okoli 240 mrd letno - podatek za leto 2001), kar jo uvršča med države z relativno nizko stopnjo decentralizacije. Povejmo za primerjavo še, da približno enak odstotek predstavljajo javne finance v manj razvitih državah, medtem ko se ta v državah OECD giblje okoli 30% (Oplotnik et al 2002, 36). 1 Beseda finance ima svoj izvor v latinskem glagolu finire, ki pomeni končati, plačati. V srednjem veku je pomenila sinonim za goljufijo oziroma nemoralne posle, medtem ko danes označuje vsa tista opravila, za katere uporabljamo skupen izraz gospodarjenje z denarjem oziroma finančno gospodarstvo(žibert 2001,11).

2.2 Lokalna samouprava Lokalna samouprava 2 pomeni po Šenčurju samostojno urejanje in reševanje življenjskih potreb prebivalstva, v določenih praviloma ožjih krajevnih okvirih(javne zadeve lokalnega pomena), v obliki organizirane, od države avtonomne oblasti (2001, 35). Pa poglejmo poglavitne razlike med lokalno samoupravo in državno upravo. Medtem ko so za državno upravo značilni hierarhična ureditev, podrejenost nižjih organov, centralizacija, racionalnost in učinkovitost, so za lokalno samoupravo značilne avtonomija in samostojnost, decentralizacija in demokracija. Za samoupravo sta značilni pripadnost in zavest o usodni povezanosti med prebivalci lokalne skupnosti, za državno upravo pa racionalnost in strokovnost pri izvajanju pooblastil državne oblasti. Organi ožjih in širših lokalnih skupnosti dobivajo mandat od prebivalcev z neposrednimi volitvami, ne od države (Grad et al.1999, 393). Najprej je treba ugotoviti, da je lokalna samouprava le ena izmed oblik samouprave, in sicer najvažnejša, to je teritorialna samouprava. Njena značilnost v razmerju do drugih oblik samouprave je v tem, da zajema ljudi, ki prebivajo na določenem teritoriju. Druga glavna oblika samouprave je funkcionalna samouprava; pri njej je bistvenega pomena dejavnost, ki jo opravljajo ljudje (Šmidovnik 1995, 28). Zato si moramo najprej odgovoriti na vprašanje kaj sploh je samouprava. Na to vprašanje so bile podane različne ugotovitve teoretikov. Po Šmidovniku lahko povzamemo, da so bistveni konstitutivni elementi institucije lokalne samouprave naslednji elementi samoupravnosti: teritorialni element samoupravnosti, kar pomeni, da so teritorialno določene in med seboj razmejene lokalne skupnosti ustanovljene kot subjekti lokalne samouprave na primer kot občine, pokrajine. Funkcionalni element samoupravnosti, kar pomeni, da je tem skupnostim priznano delovno področje nalog, ki izražajo interese njihovih prebivalcev. Materialno-finančni element samoupravnosti, kar pomeni, da ima skupnost lastna materialna in finančna sredstva za opravljanje svojih nalog in Pravni element samoupravnosti, kar pomeni, da ima skupnost lastnost pravne osebe. Vidimo, da lokalna skupnost v svoji fizični podobi sama po sebi še ne predstavlja lokalne samouprave. Tudi njena ustanovitev kot subjekta lokalne samouprave sama po sebi ne bi pomenila lokalne samouprave, kolikor ne bi bili lokalni skupnosti obenem podeljeni še drugi elementi samoupravnosti, ki predstavljajo vsebino in kakovost lokalne samouprave (prav tam, 29). Z nastankom samostojne in neodvisne države Republike Slovenije in sprejemom nove ustave, ki je pomenila osnovo za spremembo dotedanjih temeljev ureditve države in družbe je nastala osnova za ponovno uvedbo klasične lokalne samouprave zahodnoevropskega tipa, saj je ustava kot eno svojih temeljnih načel demokratične republike uvedla lokalno samoupravo (Grafenauer 2000, 353). Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št.72/93) je bil sprejet 31.12.1993 in začel veljati 15.01.1994 (v nadaljevanju ZLS). Sestavljen je iz dvanajstih poglavij in več kot sto členov. Poleg tega zakona obravnava lokalno samoupravo še Zakon o lokalnih volitvah, Zakon o referendumu za ustanovitev občin, Zakon o ustanovitvi občin in njihovih območij, Zakon o prevzemu državnih funkcij in Zakon o financiranju občin, v pripravi pa je tudi Zakon o pokrajinah. 2 Izraz samouprava izhaja iz angleškega izraza Self Government, ki je bil postopno prenesen v posamezne države evropskega kontinenta (Grafenauer 2000, 35).

S sprejetjem Zakona o ustanovitvi občin ter določitvi njihovih območij, je bilo leta 1994 ukinjenih 62 dotedanjih občin in ustanovljenih 147 novih. Kasneje pa Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij, določi obstoj še nadaljnjih 45 občin. Leta 2002 se ustanovi še ena občina. Danes imamo torej kar 193 občin, od tega 11 mestnih. Sedaj bom opredelili še pojem občine, katere razumevanje je bistvenega pomena za nadaljnje pisanje diplomske naloge. Najbolj pogosta definicija občine, tako v učbenikih kakor tudi v pravnih tekstih, ki obravnavajo lokalno samoupravo, je zapisana v 2.členu ZLS, ki pravi: Občina je temeljna lokalna samoupravna skupnost. V tej opredelitvi so obsežene tri sestavine, ki so značilne za občino: 1. občina je glavni oziroma najvažnejši tip(oblika) lokalne samouprave; 2. oblikovana je v okviru naravne, zgodovinsko nastale lokalne skupnosti, kakršne so naselja posamezna ali več naselij povezanih s skupnimi interesi; 3. ima položaj samoupravnosti z vsebino kakor jo določa sistemska zakonodaja o lokalni samoupravi v posamezni deželi (prav tam, 63). Po Humesu in Harloffu morajo občine biti dovolj velike, da imajo lahko ustrezno osebje in druge pogoje; vendar pa morajo biti tudi dovolj majhne, da bi lahko ohranile atmosfero skupnosti, v kateri lahko vsak posameznik občuti, da ima zmožnost uspešno vplivati na politiko te skupnosti (1969, 67). Omembe vredno se nam zdi tretje poglavje ZLS, kjer so navedene naloge, ki jih je občina dolžna izvajati. Opredeljene pa so še dodatne naloge, ki se tičejo mestnih občin in naloge, ki jih v pristojnost občine prenese država. Vse naloge, ki jih občina ureja samostojno, je Vlaj (1998, 241) razdelil v več skupin: a) Naloge na področju normativnega urejanja: - sprejema statut občine, odloke in druge občinske akte, - sprejema občinski proračun, - sprejema načrt razvoja občine, zaključne račune in prostorske plane, - predpisuje lokalne plane, - ureja upravljanje komunalnih objektov, - ureja ceste, javne poti ter druge javne površine, - ureja javni red v občini, delo občinske uprave ter občinske javne službe, - ureja druge zadeve lokalnega pomena. b) Naloge na področju upravljanja: - upravlja občinsko premoženje, - upravlja lokalne javne službe, - vodi javna in druga podjetja, - upravlja občinske javne površine in drugo javno dobro, - upravlja lokalne javne ceste in poti. c) Naloge, ki jih zagotavlja s svojimi sredstvi: - gradi in vzdržuje lokalne javne ceste in poti, - pospešuje kulturno, vzgojno, društveno in knjižnično dejavnost, - gradi stanovanja za socialno ogrožene, - gradi komunalne objekte, - zagotavlja delovanje občinskega sveta, župana in občinske uprave ter javnih služb. d) Naloge, ki jih ureja s svojimi ukrepi: - spodbuja gospodarski razvoj občine, - pospešuje razvoj športa in rekreacije, - skrbi za požarno varnost in organizira reševalno pomoč, - skrbi za nekatere naloge s področja ekologije.

V občinski pristojnosti je tudi zagotavljanje pomoči ob elementarnih nesrečah. Zelo pomemben korak za Slovenijo na področju samouprave je polnopravno članstvo v Svetu Evrope, s čimer smo se zavezali, da bomo sledili evropskim trendom na področju lokalne samouprave. Evropsko listino lokalne samouprave podrobneje opisujemo v naslednjem poglavju. 2.3 Zahteve evropske skupnosti glede lokalne samouprave Evropska listina lokalne samouprave združuje mnenja evropskih držav o tem, kako naj bo urejena lokalna samouprave. Evropsko listino lokalne samouprave je sprejel Svet Evrope 15.oktobra 1985 v Strasbourgu. Le-ta v preambuli poudarja, da izhaja iz skupnih demokratičnih načel, ki veljajo v državah članicah Sveta Evrope, med katere spada pravica državljanov, da sodelujejo pri opravljanju javnih zadev (Ribičič 1994, 95). Slovenija jo je kot 24.evropska država podpisala 11.oktobra 1994, državni zbor jo je ratificiral 1.oktobra leta 1996, zakon na tem področju pa je začel veljati 1.marca 1997. Država, ki podpiše in ratificira Evropsko listino lokalne samouprave se zaveže, da bo upoštevala dve tretjini njenih določb, torej dvajset zapisanih usmeritev, od tega deset takih, ki jih štejemo med pomembnejše. Listina torej dopušča določeno samostojnost posameznim državam (Šenčur 2001, 35). Listina govori o javnih zadevah, ki naj bodo v pristojnosti lokalnih skupnosti, o njihovi organiziranosti in vplivu državljanov na odločanje, demokratičnem odločanju o območju, upravnem nadzoru nad lokalnimi skupnostmi in njihovem združevanju ter o drugem (Grad et al.1999,402). Glede na naravo diplomskega dela pa je zelo pomemben deveti člen Evropske listine lokalne samouprave, v katerem določa finančne vire lokalnih skupnosti. Podpisnice, med katerimi je tudi Slovenija, bi naj upoštevale naslednja načela: finančni viri lokalnih skupnosti morajo biti v razmerju z nalogami, ki jih določa ustava in zakon, finančni sistem, na katerem temeljijo viri, ki so na voljo lokalnim skupnostim, naj bodo dovolj raznovrstni in prilagodljivi, da sledijo dejanskemu gibanju stroškov, vsaj del finančnih virov lokalnih skupnosti mora izvirati iz krajevnih davkov in taks, katerih višino lahko v skladu z zakonom določajo občine same, za način dodeljevanja prerazporejenih virov, je treba lokalne skupnosti na primeren način vprašati za mnenje, za zaščito finančno šibkih lokalnih skupnosti, je treba uvesti postopek za finančno izravnavo (Železnik 2002). Žal pa ta načela evropske listine v sedanjem Zakonu o financiranju občin niso primerno upoštevana, na kar bomo še opozorili. Po mnenju slovenskih strokovnjakov s tega področja pa velja v Sloveniji vzpostaviti dvonivojsko lokalno samoupravo, ki prevladuje tudi v državah Sveta Evrope. Zagotoviti ji je potrebno stabilne materialne vire, če hočemo govoriti o avtonomijii lokalne samouprave.

2.4 Premoženje in financiranje občine Premoženje in financiranje občine je zakonsko določeno, in sicer v posebnem, šestem poglavju ZLS. Financiranje občine pa natančneje opredeljuje Zakon o financiranju občin(v nadaljevanju ZFO). 2.4.1 Premoženje občine Premoženje občine sestavljajo nepremične in premične stvari, ki so v lasti občine, denarna sredstva in pravice. Občina mora svoje premoženje upravljati kot dober gospodar (51.člen ZLS), ker je to premoženje dobila v last kot oseba javnega prava izrecno zaradi uresničevanja svojih temeljnih nalog. Zato veljajo za upravljanje občinskega premoženja in razpolaganje z njim posebna pravila, ki so predpisana v vrsti zakonskih in podzakonskih aktov. Ta pravila so zajeta v treh temeljnih načelih: načelo dobrega gospodarja, načelo ohranjanja in obnavljanja premoženja, načelo omejenega razpolaganja s premoženjem. Načelo dobrega gospodarja zahteva, da občina oziroma njeni organi, ki so pristojni in odgovorni za upravljanje premoženja, z njim gospodarijo še posebej skrbno in vestno. Načelo ohranjanja vrednosti premoženja se uresničuje z vrsto določb predpisov, ki opredeljujejo pogoje upravljanja javnega premoženja in predpisujejo vodenje evidenc o tem premoženju. Tako je za gibanje državnega in občinskega premoženja predpisana obveza za sestavo premoženjskih bilanc, ki po predpisani metodologiji izkazujejo vrednost javnega premoženja na določen dan v letu. To načelo se uveljavlja tudi z zakonsko zahtevo, da se morajo prihodki, pridobljeni s prodajo občinskega premoženja, vračati nazaj v naložbe in ne v tekočo proračunsko porabo. Načelo omejenega razpolaganja z občinskim premoženjem izhaja iz temeljne vloge lokalne skupnosti, ki ji je premoženje poverjeno zato, da z njim zagotavlja občanom javne službe in uresničuje dejavnosti, ki so v javnem interesu. To načelo je še posebej poudarjeno pri uporabi in upravljanju javne infrastrukture in dela premoženja, ki ima status javnega dobra (Milunovič 2001, 84). Vrednost premoženja izkazuje občina v premoženjski bilanci. 2.4.2 Viri financiranja občine Financiranje občine je ključen pogoj uspešnosti njihovega delovanja, saj je uresničevanje nalog v veliki meri odvisno od denarja, ki je na razpolago. Lokalne zadeve javnega pomena financira občina iz lastnih virov, sredstev države in zadolževanja (Grafenauer 2000, 420). 2.4.2.1 Lastni viri ZFO določa naslednje prihodke za financiranje primerne porabe 3 : a) prihodki določeni z 21.členom ZFO so: - davek na dediščine in darila - davek na dobitke od iger na srečo, - davek na promet nepremičnin - upravne takse, - posebna taksa za uporabo igralnih avtomatov zunaj igralnic. 3 Glej poglavje 3.2.2

b) prihodki določeni z 22.členom ZFO so: - davek od premoženja - nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, - krajevne turistične takse, - komunalne takse, - pristojbine, - odškodnina zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča in gozda, - odškodnine in nadomestila za degradacijo prostora in onesnaževanje okolja, - prihodki uprave, - prihodki, določeni z drugimi akti. c) občinam pa pripada še 35% prihodkov iz dohodnine zbrane v določeni občini, kar določa 23.člen ZFO. 2.4.2.2 Finančna izravnava države ZFO v prvem odstavku 24.člena določa, da se občini, ki z lastnimi prihodki po 21. in 22.členu ZFO ne more zagotoviti svoje primerne porabe, izračunane na podlagi 20.člena ZFO, zagotovijo sredstva v obliki finančne izravnave iz državnega proračuna. Posamezni občini, ki izpolnjuje predhodno navedene pogoje, se izračunajo pripadajoča sredstva finančne izravnave kot razlika med izračunano primerno porabo in ocenjenimi lastnimi prihodki. Pri pokrivanju obveznosti s strani države, iz naslova finančne izravnave, le-ta lahko presega ocenjene lastne prihodke(prej je bila omejena na največ 100% ocenjenih lastnih prihodkov).zakon predvideva, da država s finančno izravnavo in z drugimi dodatnimi sredstvi občinam poleg sredstev za financiranje tekočih nalog primerne porabe zagotavlja tudi sredstva za nujne potrebe. Zakon določa, da občine, ki ustvarjajo viške sredstev oziroma zberejo več, kot je njihova primerna poraba, morajo razliko vrniti. 2.4.2.3 Zadolževanje ZFO dovoljuje slovenskim občinam zadolževanje z izdajo vrednostnih papirjev ali z najetjem posojila, v primeru, ko občina s svojimi prihodki ne more zagotoviti financiranja nujnih nalog. Občine se ne smejo zadolževati v tujini, razen če je to dovoljeno z zakonom. O zadolžitvi mora biti obveščeno Ministrstvo za finance Republike Slovenije. Sredstva za določene namene zagotovi država takrat, ko gre: - za naloge, ki jih država prenese na občine, - za izravnavo z investicijskim vložkom v skladu s programom v občinah z najnižjim komunalnim standardom, - za sofinanciranje lokalnih zadev javnega pomena, če obstaja interes države. Občina se sme zadolževati samo za financiranje naložb v infrastrukturo in za stanovanjsko gradnjo, ne pa za tekoče poslovanje. Zadolžitev ne sme presegati 10% realiziranih dohodkov, odplačilo glavnice in obresti v posameznem letu pa ne sme presegati 5% realiziranih dohodkov v prejšnjem letu. V primeru, ko pride do zadolževanja za financiranje stanovanjske gradnje, oskrbe z vodo, za odvajanje in čiščenje odplak, se lahko pridobijo sredstva, ki presegajo 10% realiziranih prihodkov v letu pred zadolžitvijo, če plačilo glavnice in obresti v posameznem letu odplačila ne preseže 3% realiziranih prihodkov. Izdana poroštva in soglasja se prav tako štejejo v obseg možnega zadolževanja občine.

Tako lahko ugotovimo, da obstoječi model financiranja občin v Sloveniji v osnovi sestavljajo tri modelske funkcije, ki so: primerna poraba i-te občine(ppi), lastni prihodki i-te občine(lpi) in finančna izravnava, ki pripada i-ti občini(fii). SLIKA 1: MODEL FINANCIRANJA OBČIN Ppi FIi Lpi Vir: Oplotnik in Križanič (2002, 9) Optimum modela predstavlja rezultat, ko je seštevek zneskov finančnih izravnav (ΣFIi) za vse občine enak nič: ΣPpi - ΣLpi = ΣFfi = 0 (1) To posledično pomeni, da postanejo oziroma so lokalne skupnosti v celoti, od države neodvisne. V takem primeru se občine v celoti samofinancirajo oziroma so popolnoma avtonomne pri financiranju in izvajanju svojih nalog, določenih z ustavo, zakoni in ostalimi predpisi.

3. PRORAČUN OBČINE 3.1 Pojem in funkcije proračuna Beseda proračun 4 obstaja že od nekdaj. Lahko ga opredelimo kot osnovni finančni instrument, s katerim država ali lokalna skupnost predvideva prejemke in razporeja izdatke za prihodnje proračunsko obdobje, danes praviloma proračunsko leto, za zadovoljevanje javnih potreb. Potreben je zlasti zato, da vnese red v finančno gospodarstvo države, v najširšem smislu, to je v vseh lokalnih skupnostih. Je plansko-bilančni instrument, ki zajema znaten del narodnega dohodka v obliki različnih prejemkov, ki jih potem troši za javne potrebe, tako da doseže njihovo optimalno zadovoljevanje (Pernek 2001, 339). Proračun je torej finančni plan neke države, ki opisuje predlagane izdatke in načine njihovega financiranja in tako rešuje številna vprašanja finančnega kritja nalog in ciljev državnih in lokalnih organov (Apostolum in Crumbley 1999, 110). Proračun opravlja več funkcij, zato je odločilni dejavnik oblikovanja aktivnosti v celotnem proračunskem obdobju. Nowotny (1990,113) jih je razdelil v naslednje skupine: 1. Politična funkcija se kaže v tem, da so s proračunom opredeljene potrebe, ki se bodo financirale iz proračuna in s tem dejansko postavljene prioritete pri financiranju različnih programov. Proračun torej predstavlja osnovno orodje občinskega sveta, s pomočjo katerega izpolnjuje svoje naloge. 2. Proračun opravlja organizacijsko funkcijo, s tem ko služi županu za načrtovanje in izvajanje nalog. 3. Finančna funkcija je najpomembnejša in se kaže v tem, da je proračun najprej instrument, s pomočjo katerega poteka financiranje javnih nalog, ki jih opravlja občina. Bistvo te funkcije je, da usklajuje izdatke s prihodki. 4. Ekonomska funkcija se kaže v uresničevanju ekonomskih ciljev. Država in občina imata veliko vlogo v gospodarskem toku, ker uvajata obvezne dajatve in preko odhodkov proračuna prerazporejata javnofinančna sredstva ter tako vplivata na splošni, gospodarski, družbeni in socialni razvoj države in občine. 5. Proračun je akt, s katerim se omejuje finančna svoboda lokalnih skupnosti. V njem so predvideni oziroma ocenjeni prihodki in razporejeni odhodki za prihodnje proračunsko obdobje tako, da so kar najbolje zadovoljene predvidene splošne potrebe. Tukaj govorimo o kontrolni funkciji proračuna. Bistvene značilnosti proračuna bi lahko strnili takole: proračun je praviloma zakonodajni akt; sprejme ga predstavniški organ države, skladno z jim ali tudi samostojno in neodvisno od njega tudi predstavniški organ neke ožje lokalne skupnosti znotraj države; v njem se po določenem sistemu prikažejo razpoložljivi dohodki na eni strani in denarni izdatki na drugi strani, ki morajo biti v ravnovesju; praviloma se sprejema za krajše razdobje in sicer vnaprej, to je razdobje enega leta; po preteku določenega razdobja proračunu sledi zaključni račun (Pernek 2001, 340). 4 Beseda proračun je francoskega porekla. Izhaja iz starofrancoske besede bouge, bougette, blaga, ki ima koren v galski besedi boulga, bulga, ki je označevala usnjeno torbo ali torbo za denar. Od začetka 19.stoletja se pojem budžet hitro razširi v vse civilizirane države, kjer pomeni načrt državnih prihodkov in odhodkov za določeno obdobje (Žibert 2001, 160).

Občina mora pred obravnavo in sprejetjem proračuna določiti temeljna izhodišča, ki so zlasti zakonskega značaja in se kasneje upoštevajo pri oblikovanju proračunskih postavk. V okviru tega pa bomo opozorili na novosti zakona o financiranju občin ter predstavili izračun primerne porabe, ki predstavlja eno izmed najpomembnejših izhodišč pri oblikovanju proračuna. 3.2 Ustavne in zakonske podlage za proračun Financiranje občin v Sloveniji opredeljujejo: Ustava Republike Slovenije, Zakon o lokalni samoupravi(zls), Zakon o javnih financah(zjf), Zakon o financiranju občin(zfo), Zakon o izvrševanju državnega proračuna, Zakon o računovodstvu. Ustava določa osnovni okvir za urejanje javnih financ lokalne skupnosti, ki temelji kot smo že povedali na lastnih virih lokalne skupnosti,na zagotavljanju dodatnih sredstev države in zadolževanju. V ZLS so v poglavju Premoženje in financiranje občin postavljena izhodišča za gospodarjenje s premoženjem občine in osnovna izhodišča za oblikovanje sistema financiranja občine z opredelitvijo finančnih virov lokalnih skupnosti, pripadnosti davkov, zagotavljanju dopolnilnih sredstev države in opredeljevanjem občinskega proračuna. 3.2.1 Novosti zakona o financiranju občin ZFO je bil leta 1998 dopolnjen z novostmi, ki so začele veljati v letu 1999. Pojasnili bomo le najpomembnejše. 5. člen določa, da morajo biti v bilanci prihodkov in odhodkov prikazani vsi prihodki in odhodki občine, po novem pa tudi vsi prihodki in odhodki ožjih delov občine, to je krajevnih ali vaških skupnosti. V 20. in 20a.členu primerna poraba zamenjuje dotedanji sistem zagotovljene porabe(primerno porabo podrobneje opisujemo v naslednji točki). Po novem zakonu so vsi prihodki lastni prihodki občine in se več ne delijo na prihodke na zagotovljeno in ostalo porabo. Ti prihodki so bivši prihodki za zagotovljeno porabo. Oceno lastnih prihodkov poda Ministrstvo za finance. Pri ugotavljanju obsega lastnih prihodkov občine, ministrstvo sodeluje z občinami in Davčno upravo Republike Slovenije. Novi zakon, 23.člen, namenja občinam 35% prihodkov od dohodnine, namesto prejšnjih 30%. Več dohodnine zakon namenja zato, da bi občine lažje okrepile svojo finančno samostojnost. 24a.člen pa opredeljuje povezovanje občin. Zakon na novo določa načine spodbujanja in povezovanja občin, še posebej za manjše občine, ki imajo manj kot 5000 prebivalcev. Če se združita dve sosednji občini dobi nova občina 3% dodatnih sredstev v finančni izravnavi za obdobje treh proračunskih obdobij, če se pa združi več občin pa velja 6% dodatnih sredstev. 26.člen opredeljuje sofinanciranje investicij. In sicer, občini se zagotovijo dodatna sredstva za sofinanciranje posameznih ukrepov in investicij, kadar obstaja v skladu z zakonom poseben interes za njen razvoj. Pristojna ministrstva morajo pripraviti program investicij, o sofinanciranju pa odloča vlada Republike Slovenije. Soinvesticijski delež je odvisen od deleža dohodnine na prebivalca v občini v primerjavi s povprečjem teh deležev občin v državi. Občina je lahko deležna od 10% do 70% vrednosti investicije (Ur.l.RS 80/94, 56/98, 89/99).

3.2.2 Izračun primerne porabe Kot smo že povedali se je primerna poraba v taki obliki pričela izračunavati od leta 1999 naprej in predstavlja tisti obseg sredstev s katerimi bi občina lahko zagotovila izvajanje ustavnih in zakonskih nalog. Primerno porabo na prebivalca določi Državni zbor Republike Slovenije ob sprejemu državnega proračuna za posamezno proračunsko leto. Določi se kot povprečni znesek sredstev na prebivalca v Republiki Sloveniji (20.člen ZFO). Na njen izračun pa vplivajo velikost oziroma površina občine, razvejanost občinskih cest in starostna struktura občanov. Njen natančen izračun pa določa 20a.člen ZFO: Ppi = (0,70 + 0,05*Ci + 0,05*Pi + 0,16*Mi + 0,04*Si)*ZP*Oi (2) Pri tem je: Ppi primerni obseg sredstev za financiranje lokalnih potreb v občini; Ci razmerje med dolžino lokalnih cest na prebivalca v občini in dolžino lokalnih cest na prebivalca v državi; Pi razmerje med površino občine na prebivalca in površino celotne države na prebivalca; Mi razmerje med deležem oseb, mlajšim od 15 let, v celotni populaciji občine in povprečjem teh deležev občin v državi na dan 1.januarja leta, v katerem se ugotavlja znesek primerne porabe za prihodnje leto; Si razmerje med deležem oseb, starejšim od 65 let, v celotni populaciji občine in povprečjem teh deležev občin v državi na dan 1.januarja leta, v katerem se ugotavlja znesek primerne porabe za prihodnje leto; ZP primerna poraba na prebivalca; Oi število oseb s stalnim bivališčem v občini na dan 1.januarja leta, v katerem se ugotavlja znesek primerne porabe za prihodnje leto po podatkih centralnega registra prebivalstva. Osnovni seštevek vseh koeficientov je 1,00. V krajih, kjer so bili sedeži občin pred spremembami sistema lokalne samouprave med letih 1994 in 1998 ter sedaj nimajo statusa mestnih občin, se namesto koeficienta 0,70 upošteva za 0,04 višji koeficient, pri izračunih za mestne občine pa velja povišanje za 0,08. Tako je seštevek koeficientov v prvem primeru 1,04, v drugem pa 1,08. Sedaj, ko smo ugotovili in pojasnili izhodišča za oblikovanje proračunskih postavk, bomo lahko nadaljevali in opisali samo sestavo proračuna, postopek sprejemanja proračuna, njegovo izvrševanje, poročanje in nadzor. Še prej pa bomo opozorili na načela, ki jih je pri tem potrebno upoštevati in na faze proračunskega planiranja ter opozorili na nekatere stvari, ki jih je pri sestavljanju proračuna smiselno upoštevati.

3.3 Proračunska načela Pri sestavi proračuna se torej morajo upoštevati tudi osnovna načela, ki omogočajo racionalno in učinkovito planiranje ter upravljanje s proračunom (Pernek 2001, 343-349). Proračunska načela, katerim so dodane vzporednice s slovensko zakonodajo, so naslednja: Načelo proračunske enotnosti zahteva prikaz vseh prejemkov in izdatkov v enem samem proračunu, s čimer je omogočen nadzor nad celotno javno porabo (57.člen ZLS). Načelo proračunske popolnosti zahteva, da se vsi izdatki in prejemki vnesejo v proračun v bruto zneskih, ne glede na to iz katerih virov so. Gre za bruto proračun, s čimer se prepreči omejevanje uporabe vseh razpoložljivih finančnih sredstev (5.člen ZFO). Načelo proračunske preglednosti zagotavlja, da se prihodki in odhodki v proračunu prikažejo enotno,to je, prihodki po virih, izdatki po namenu. Proračun mora biti razčlenjen pregledno in smiselno (5.člen ZFO). Načelo proračunske javnosti oziroma javne objave proračuna in njegove izvršitve v Uradnem listu Republike Slovenije (66.člen ZLS). Načelo predhodne potrditve proračuna. Gre za to, da je za nemoteno izvrševanje nalog, proračun treba sprejeti pred začetkom proračunskega obdobja. Slovenska zakonodaja tega načela izrecno ne zahteva, saj če proračun še ni sprejet, se javna poraba začasno financira po proračunu za prejšnje proračunsko obdobje (57.člen ZLS). Načelo proračunskega ravnotežja zahteva, da so odhodki, ki so predvideni v proračunu, pokriti z ustreznimi proračunskimi prihodki oziroma, da so prihodki in odhodki uravnoteženi. Načelo namembnosti zahteva, da se izdatki porabijo tako, kot je opredeljeno v proračunu (6.člen ZFO). S tem se omeji prosta županova presoja o trošenju izdatkov. Sprememba namembnosti izdatkov se lahko spremeni s proračunskim rebalansom oziroma spremembo proračuna med proračunskim obdobjem. Načelo periodičnosti proračuna zahteva, da se proračun praviloma sprejme samo za krajše obdobje, najpogosteje za obdobje enega leta. Krajše razdobje omogoča realnejše predvidevanje dohodkov in izdatkov (57.člen ZLS). Načelo zakonitosti zahteva zadostno pravno podlago za vsak računovodski izdatek oziroma prejemek (6.člen ZFO). Pogosto je to načelo povezano z načelom namembnosti. V tabeli 1 prikazujemo faze proračunskega planiranja v občini, kot jih razčlenjuje Kranjec. TABELA 1: FAZE PRORAČUNSKEGA PLANIRANJA V OBČINI Zaključni Planiranje Proračunsko leto račun proračuna in bilance realizacija proračuna proračuna in premoženja bilance premoženja Četrtletje II III IV I II III IV I II III IV Vir: Kranjec (2003, 294). Kot je razvidno iz tabele, priprava in sprejem letnega proračuna in računa financiranja poteka dve do tri četrtletja pred pričetkom proračunskega obdobja. Po preteku letnega obdobja se v

prvem četrtletju opravi zaključni račun proračuna in bilanca premoženja za zaključek preteklega proračunskega obdobja. V naslednjem četrtletju obravnavajo in sprejemajo te dokumente organi občine. Občina, ki bo sestavljala proračun samo glede na pretekle prioritete in preteklo financiranje ter imela v svojem proračunu previsok delež fiksnih obveznosti(zakonsko določenih pravic), se pretvarjala, da je proračun sestavljen na realnih predpostavkah in da je uresničljiv, ter skušala zadovoljiti vsako proračunsko zahtevo, bo prej ali slej dosegla proračunski deficit (Kranjec 2003, 306). 3.4 Sestava proračuna Sestavo proračuna opredeljuje 10.člen ZJF. Proračun sestavljajo: Splošni del, ki zajema bilanco prihodkov in odhodkov, račun finančnih terjatev in naložb ter račun financiranja. V bilanci prihodkov in odhodkov se na strani prihodkov izkazujejo davčni prihodki, nedavčni prihodki, kapitalski prihodki, prejete donacije in transferni prihodki iz drugih blagajn javnega financiranja. Na strani odhodkov pa se izkazujejo vsi odhodki, ki zajemajo tekoče odhodke, tekoče transfere, investicijske odhodke in investicijske transfere. V računu finančnih terjatev in naložb se izkazujejo vsa prejeta sredstva od vrnjenih posojil, od prodaje kapitalskih vlog in vsa sredstva danih posojil za nakup kapitalskih naložb. V računu financiranja pa se izkazujejo odplačila dolgov in zadolževanje, ki je povezano s financiranjem presežkov odhodkov nad prihodki v bilanci prihodkov in odhodkov, presežkov izdatkov nad prejemki v računu finančnih terjatev in naložb ter s financiranjem odplačil dolgov v računu financiranja. Tu se prav tako izkazujejo načrtovane spremembe denarnih sredstev na računih proračuna v proračunskem letu (11.člen ZJF). Posebni del, ki ga sestavljajo finančni načrti neposrednih uporabnikov. Vključuje odhodke po področjih proračunske porabe(funkcionalna klasifikacija javnofinančnih izdatkov) in proračunskih postavkah ter kontih in podkontih. Načrt razvojnih programov, ki ga sestavljajo letni načrt oziroma plani razvojnih programov neposrednih uporabnikov, ki so opredeljeni z dokumenti dolgoročnega razvojnega načrtovanja, s posebnimi zakoni ali drugimi predpisi. V splošnem in posebnem delu se prikažejo: ocena realizacije prejemkov in izdatkov za preteklo leto, ocena realizacije prejemkov in izdatkov za tekoče leto, ter načrt prejemkov in izdatkov za prihodnje leto. Predmet sprejemanja v občinskem svetu je samo načrt prejemkov in izdatkov za prihodnje leto. Vsi finančni načrti neposrednih in posrednih uporabnikov občinskega proračuna morajo biti sestavljeni po enotni metodologiji, ki upošteva osnovne javnobilančne sheme in enotno ekonomsko klasifikacijo 5 javnofinančnih tokov v bilanci prihodkov in odhodkov, računu finančnih terjatev in naložb ter računu financiranja. S tem je dana podlaga za enotno spremljanje vseh namenov porabe pri vseh proračunskih uporabnikih. 5 Ekonomska klasifikacija je temelj sestave proračuna in daje odgovor na vprašanje, kaj se plačuje iz javnih sredstev. Uporablja se od leta 2000.

V načrtu razvojnih programov (12.člen ZJF) se izkazujejo načrtovani izdatki proračuna za investicije in državne pomoči v prihodnjih štirih letih, ki so razdelani po posameznih programih neposrednih uporabnikov; letih, v katerih bodo izdatki za programe bremenili proračune prihodnjih let; virih financiranja za celovito izvedbo programov. Poleg finančnih načrtov je obvezen sestavni del proračuna tudi obrazložitev proračunskih postavk, ki določa vsebinsko opredelitev posameznih finančnih postavk s predstavitvijo ciljev in dosežkov, ki bodo doseženi z načrtovanimi sredstvi (Milunovič 2001, 91). 3.5 Sprejemanje proračuna Po 33.členu ZLS mora župan predlagati občinskemu svetu v sprejem proračun občine in zaključni račun proračuna. Občina lahko razpolaga samo s tistimi dohodki, ki so bili vplačani v proračun do konca proračunskega leta. Župan predloži predlog občinskega proračuna za prihodnje leto občinskemu svetu v tridesetih dneh po predložitvi državnega proračuna državnemu zboru (28.člen ZJF). Občinski svet mora sprejeti proračun v roku, ki omogoča uveljavitev proračuna s 1.januarjem leta, za katero se sprejema proračun (29.člen ZLS). Občinski proračun se sprejme za proračunsko leto, ki se začne in konča hkrati s proračunskim letom za državni proračun (57.člen ZJF). V primeru, da proračun ni sprejet pred začetkom proračunskega leta, 32.člen ZJF določa, da se financiranje občine začasno nadaljuje na podlagi proračuna za preteklo leto in za tiste programe kot v preteklem letu. Gre za tako imenovano začasno financiranje. Odločitev o tem sprejme župan in o tem obvesti občinski svet in nadzorni odbor. V tem obdobju se smejo uporabiti sredstva do višine, sorazmerne s porabljenimi sredstvi v enakem obdobju v proračunu za preteklo leto. Kar je še pomembno v obdobju začasnega financiranja je, da neposredni uporabniki proračuna ne smejo povečati števila zaposlenih gleda na stanje na dan 31.decembra preteklega leta. Obdobje začasnega financiranja lahko traja največ tri mesece. Lahko ugotovimo, da je poraba proračunskih sredstev v tem času količinsko in časovno omejena. Če pa proračun ni sprejet v dodatnem roku treh mesecev začasnega financiranja občine, se le-to lahko podaljša na predlog župana s sklepom občinskega sveta, če je to potrebno za financiranje funkcij občine (33.člen ZJF). Po preteku začasnega financiranja se v tem obdobju plačane obveznosti vključijo v proračun tekočega leta (32.člen ZJF). Po sprejetju občinskega proračuna mora župan predložiti občinski proračun ministrstvu, pristojnemu za finance, kar določa 31.člen ZJF. Sprejet proračun se objavi v uradnem glasilu. 3.6 Izvrševanje proračuna Potem, ko je občinski proračun sprejet in objavljen v uradnem glasilu, se lahko začne njegovo izvrševanje. Izvrševanje proračuna je natančno opredeljeno v vrsti predpisov s področja javnih financ, ki opredeljujejo postopke in način porabe proračunskih sredstev, med drugim tudi v petem poglavju ZJF. Za izvrševanje proračuna je odgovoren župan občine, lahko pa tudi pooblasti določene osebe. Pogosto se med izvrševanjem proračuna pojavljajo finančne težave, ki so lahko posledica napak v proračunskem planiranju ali pa avtonomnih gibanj davčnih osnov, ki se kažejo v proračunskih prihodkih. Zaradi tega se uporabljajo posebna sredstva, instrumenti, da bi se zagotovil nemoten potek javne porabe v skladu s proračunskim načrtom.

Eden izmed teh instrumentov so trimesečni in enomesečni načrti za izvrševanje proračuna. Proračunski organi jih uporabljajo zato, da bi bilo pobiranje dohodkov in njihovo trošenje v skladu tudi v krajšem časovnem obdobju, kot je eno leto. Tako se proračunska sredstva razporejajo med uporabnike proračunskih sredstev s trimesečnimi oziroma mesečnimi načrti v obliki tako imenovanih kvot. Na podlagi teh kvot nosilec plačilnega prometa odpre posameznim uporabnikom proračunskih sredstev tako imenovani proračunski akreditiv. Naslednji tak instrument za zagotavljanje nemotenega proračunskega trošenja je proračunsko virmiranje, ki pomeni spreminjanje višine in namena že razporejenih sredstev (Žibert, 172). Z odlokom o proračunu občine se lahko da pooblastilo županu, da lahko prerazporeja proračunska sredstva (prerazporeja pravice porabe), vendar z določenimi omejitvami. Pravice porabe lahko prerazporeja med proračunskimi postavkami v okviru področja proračunske porabe pri posameznem neposrednem proračunskem uporabniku, ne pa med področji proračunske porabe. Tako prerazporeditev župan izvede na podlagi pisnega dokumenta, iz katerega mora biti razvidno, katera proračunska postavka se zmanjšuje in katera se povečuje, s čimer ostane proračun uravnotežen. Prerazporejanje sredstev med bilanco prihodkov in odhodkov, računom finančnih terjatev in naložb in računom financiranja ni dovoljeno, razen v primeru, če so izpolnjeni pogoji iz 39.člena ZJF, ki dovoljuje prerazporejanje pravic porabe za odplačila dolga, poroštev in stroškov, povezanih z zadolževanjem. O izvršenih prerazporeditvah mora župan šestmesečno poročati občinskemu svetu, pri čemer se to izvede tako, da se v poročilu o izvrševanju proračuna posebej pojasnijo tudi prerazporeditve. Prikaže se primerjava med sprejetim proračunom, veljavnim proračunom(to je sprejeti proračun s prerazporeditvami) in realizacijo proračuna. Izvršeno prerazporeditev sporoči župan občinskemu svetu v tridesetih dneh (Ministrstvo za finance Republike Slovenije, Sektor za financiranje lokalnih skupnosti, 2002, 51). Med izvrševanjem proračuna lahko nastopijo nove okoliščine, ki povzročijo nastanek novih obveznosti za proračun, za katere sredstva v proračunu niso načrtovana. V ta namen so v proračunu zagotovljena nerazporejena sredstva za financiranje nepredvidenih izdatkov ali premalo predvidenih izdatkov v obliki splošne proračunske rezervacije. Sredstva splošne proračunske rezervacije ne smejo presegati 2% prihodkov iz bilance prihodkov in odhodkov. O uporabi teh sredstev v občini odloča župan (42.člen ZJF). Pomemben instrument proračunskega ravnotežja je tudi proračunska rezerva. Sredstva te rezerve se uporabljajo za financiranje izdatkov za odpravo nesreč, ki jih povzročajo naravne sile, in ekoloških nesreč. 49.člen ZJF določa zgornjo mejo prejemkov proračuna občine, ki se lahko izločijo v proračunsko rezervo; ta je 1,5%, medtem ko spodnja meja ni določena. S proračunom občine in z odlokom o proračunu občine se določi točen obseg prejemkov proračuna, ki se izloči na račun proračunske rezerve v določenem letu. Proračunska rezerva deluje kot proračunski sklad, kar pomeni, da se neporabljena sredstva proračunske rezerve na dan 31.decembra preteklega leta prenesejo v proračun tekočega leta. Župan ne more neomejeno odločati o uporabi sredstev proračunske rezerve, temveč le do višine, do katere je pooblaščen z odlokom o proračunu občine. V drugih primerih o porabi sredstev proračunske rezerve odloča občinski svet s posebnim odlokom. Če se med proračunskim letom nenačrtovano povečajo izdatki ali zmanjšajo prejemki proračuna, lahko lokalna oblast največ za 45 dni zadrži izvrševanje posameznih izdatkov. Župan lahko ustavi prevzemanje obveznosti, predlaga podaljšanje pogodbenih rokov plačil ali ustavi virmiranje proračunskih sredstev. V skrajnem primeru, če se proračun z vsemi temi instrumenti ne more uravnovesiti, mora župan predlagati spremembo ali rebalans proračuna (Žibert 2001,173). 3.člen ZJF opredeljuje rebalans proračuna kot akt države oziroma občine o spremembi proračuna med proračunskim