Socijalni aspekti u javnim nabavkama Politički izbor! Bolje sprečiti nego lečiti Urednik: Autori: Werner Beulen, EFBWW Suzanne Wixforth, Abeiterkammer, Beč Jan Cremers, Pravni fakultet u Tilburgu Brisel, septembar 2015. godine
Projekat se izvodi uz finansijsku podršku Evropske komisije Ovaj projekat je finansiran uz podršku Evropske komisije. Ova publikacija odslikava samo stanovište autora i Komisija se ne može smatrati odgovornom za bilo kakvo korišćenje informacija sadržanih u ovom dokumentu. Sva prava zadržana. Nijedan deo ove publikacije ne sme se reprodukovati, čuvati u sistemu skladištenja niti prenositi, u bilo kom obliku, niti bilo kojim elektronskim ili mehaničkim sredstvom, umnožavanjem, snimanjem, ili na drugi način, bez dozvole izdavača. Iako se informacije sadržane u ovoj publikaciji smatraju tačnim, ni izdavač ni autori ne prihvataju odgovornost za bilo kakav gubitak, štetu ili drugu odgovornost korisnika ovih informacija ili drugih lica koji proisteknu iz sadržaja ove publikacije.
Sadržaj 1. Predgovor... 5 2. Uvod... 7 3. Pravna procena nove Direktive EU o javnim nabavkama... 9 3.1. Mogućnosti za socijalne aspekte... 12 3.2. Oznake i sertifikati... 13 3.3. Smernice nestatutorni dogovori... 15 3.4. Izuzeće ponuđača koji ne poštuju važeće radne uslove.... 15 3.5. Najniža cena ili ekonomski najpovoljnija ponuda... 16 3.6. Nenormalno niske ponude... 17 3.7. Podugovaranje i eksternalizacija radnika detaširanje, agencije za zapošljavanje i drugi načini angažovanja spoljnih saradnika... 18 3.8. Očekivanja... 20 4. Evropski sud pravde i socijalni aspekti u javnim nabavkama pregled... 21 4.1 Uvod... 21 4.2 Kratak pregled... 22 4.3 Uticaj "eksternalizacije radnika" eksterno zapošljavanje: presude o detaširanju, angažovanje spoljnih saradnika, angažovanje unutrašnjih saradnika (regrutovanje radne snage), agencije za zapošljavanje... 24 5. Slučajevi najbolje prakse... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. 5.1. Preventivne mere za sprečavanje zloupotrebe/nepoštovanja postupka javnih nabavki.. Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. 5.2. Zakonodavne mere za suzbijanje prakse socijalnog dampinga ravnopravni uslovi za sve... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. 5.3. Mere transparentnosti za lanac podizvođača... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. 5.4. Jačanje odgovornosti glavnog izvođača... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. 5.5. Ekonomski najpovoljnija cena najniža cena... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. 5.6. Socijalni aspekti... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. 5.7. Osnove za isključenje... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. 5.8. Kontrola... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. 5.9. Uloga sindikata... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. 5.10. Angažovanje spoljnih saradnika... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
Sprovođenje i primena Direktive EU za dodelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnom snabdevanju i ugovora o pružanju javnih usluga sa naglaskom na socijalnim aspektima i fer i jednakim uslovima za sve 1. Predgovor Godinama se pitam zašto je tako teško sprovesti i primeniti jedno zdravorazumsko pravilo, oko kog se svi slažu da je upravo to ono što je potrebno uraditi? Svi smatraju da bi svi naši organi javne vlasti trebalo da naš novac troše razborito i etički korektno. Sindikati, organizacije za zaštitu životne sredine i fer trgovine neprestano zahtevaju da naš novac, pored obezbeđivanja kvalitetne usluge odnosno proizvoda, (1) podrži razvoj visokih standarda socijalne politike, (2) doprinese pravičnoj socijalno tržišnoj ekonomiji i (3) podstakne više socijalne standarde. Direktive EU o javnim nabavkama 2004/17/EZ i 2004/18/EZ nesumljivo su uzele u obzir naša tri zahteva i uvele pojedina velika socijalna poboljšanja u važeće zakonske propise EU o javnim nabavkama. Ako uzmemo u obzir činjenicu da je ukupna javna potrošnja EU na dobra, radove i usluge (isključujući komunalne usluge) 2013. godine iznosila 1786,61 milijardu, sigurno je da se tu može preduzeti nešto pozitivno. Nažalost, zakonski propisi EU moraju se najpre sprovesti, a zatim primeniti u praksi. U okviru ove velike sive oblasti, naše države članice i organi javne vlasti imaju veliko polje slobodne procene u pogledu toga kako žele da se novousvojeni socijalni standardi sprovedu i primene. Čak i ako su pojedini socijalni standardi čvrsto postavljeni, njihova realna primena i dalje predstavlja izvestan politički izbor. Ovim uputstvom, Evropska federacija radnika građevinarstva i drveta nastoji da pruži podršku svojim pridruženim članovima u različitim zemljama članicama EU u pogledu sprovođenja i primene novousvojenih Direktiva o javnim nabavkama. Imamo rok do aprila 2016. godine da nova pravila transponujemo u državni zakon. Ovo uputstvo se sastoji iz dva dela. Prvi deo se bavi procenom važećih zakonskih propisa EU i pravne nauke i pokazuje u kojim smerovima možemo da sprovedemo i primenimo socijalne standarde u javnim nabavkama. Drugi deo predstavlja pregled različitih primera najbolje prakse, koji se mogu koristiti kao moguće opcije na nivou države. Bez aktivne podrške odgovornih stručnjaka i kontakt osoba određenih ispred nacionalnih sidnikata u građevinskom sektoru, nikada ne bi bilo moguće prikupiti slučajeve najbolje prakse kako bi se istaklo efikasno sprovođenje socijalnih standarda u okviru nacionalnih zakonskih propisa o javnim nabavkama. Gospođa Susanne Viksfort i gospodin Jan Kremers pedantno su radili na prikupljanju i sistematičnom sortiranju velike količine informacija o slučajevima najbolje prakse u čitljivo uputstvo i veoma smo im zahvalni što su se latili ovako teškog zadatka. Na kraju, dugujemo zahvalnost i članovima upravljačke grupe, koji su doprineli svojim iskustvom i koji su vodili i pratili čitav projekat.
Ovo uputstvo je rezultat projekta Evropske federacije radnika u građevinarstvu i drvetu koji je finansirala Evropska komisija. Verner Bilen Rukovodilac projekta
2. Uvod Javne nabavke se često smatraju čisto zakonskim pitanjem, u kom najistaknutiju ulogu imaju velike advokatske firme i složena pravna razmatranja. Stoga je cilj projekta bio da sindikatima pruži praktičan vodič za proces sprovođenja nove Direktive EU o javnim nabavkama 1. U centru pažnje su slučajevi najbolje prakse zato što nude dobar pregled onoga što je zakonski moguće u okviru još uvek najviših vodećih načela Direktive transparentnosti i zabrane diskriminacije. Takođe bi trebalo napomenuti da zakonom zaštićena načela ne mogu da se primene u stvarnosti bez prevencije, kontrole i sprovođenja. Stoga su slučajevi najbolje prakse u pogledu crnih i belih lista, kao i drugi inovativni mehanizmi kontrole uključeni kao jedno od važnih sredstava za ostvarenje dobrih namera u svakodnevici radnika u građevinskom sektoru. Jedna od specifičnih karakteristika građevinske industrije je složena struktura privremenih i mobilnih radnih lokacija, komplikovanih lanaca podugovaranja u kombinaciji sa visokom stopom nesreća u vezi sa radom i socijalnih prevara, koja može i mora da se unapredi posredstvom zakonskih propisa o javnim nabavkama. Specifična je i činjenica da je uloga zakonodavca trostruka: on je zakonodavac, naručilac i partner u tročlanim pregovorima koji mogu da postave okvir za uslove rada. Stoga su javne nabavke veoma važna oblast političkog delovanja u pogledu socijalnih i zdravstvenih aspekata, kao i aspekata koji se tiču socijalne sigurnosti. Pored toga, finansijska i ekonomska kriza zadaje nove zadatke javnim ugovaračima: Oni, na prvom mestu, moraju da postavljaju trendove u pogledu pitanja koja se tiču zdravlja i bezbednosti na radu. Jedan od najvećih udela u javnoj potrošnji odlazi na javne radove u građevinarstvu i infrastrukturi. Udeo ugovora o javnoj nabavci koji su direktno obuhvaćeni Evropskim direktivama iznosi 422 milijarde evra godišnje ili 2,6% BDP a EU (podaci iz 2013. godine). U aktuelnoj finansijskoj i ekonomskoj krizi javne nabavke predstavljaju glavnu pokretačku snagu za građevinski sektor. Stoga sindikati očekuju da javni ugovarači ugovore o javnoj nabavci dodele ekonomski najpovoljnijim ponudama, a ne najjeftiniijim izvođačima. Kao drugo, u vreme izuzetno visoke stope nezaposlenosti među mladima koja ide do 50%, očekuje se da javni naručioci ponude mogućnosti mladim ljudima tako što će pripravnički staž definisati u okviru kriterijuma za izvršavanje ugovora. Kao treće, građevinski sektor se pokazao naročito otvorenim za praksu socijalnog dampinga i neravnopravnih uslova. Efikasnost kolektivnih ugovora i opštih odgovornosti i dužnosti izvođača se, shodno tome, umanjuje u lancu podizvođača. Nova Direktiva EU o javnim nabavkama pruža prostor za manevrisanje kako bi se postiglo da javni naručioci ispune ove političke zadatke. Međutim, nacionalne vlade radije idu linijom manjeg otpora i biraju minimalno prilagođavanje državnog zakona pri transponovanju Direktive. Od sindikata se traži da se snažno suprotstave ovim tendencijama i iskoriste vreme na najbolji način tako što će formulisati 1 Direktiva 2014/24/EU Evropskog parlamenta i Saveta od 26. 02.2014. godine o javnim nabavkama i povučena Direktiva 2004/18/EZ)
standarde kvaliteta u pogledu pitanja zdravlja i bezbednosti na radu koji će se primeniti u postupcima javnih nabavki, i pretočiti ih u obavezujuće zakonske propise koliko je god to moguće. Sindikati se zalažu za transparentnost (odnosno jasna pravila koja se mogu kontrolisati) i za mogućnost sprovođenja, a nisu naklonjeni Korporativnoj društvenoj odgovornosti, okvirnim sporazumima ili bilo kojim drugim neobavezujućim ugovorima. Načela koja sindikati predlažu tokom procesa nacionalne primene trebalo bi da budu sledeći: uzimanje u obzir socijalnih aspekata prilikom sprovođenja i primene Direktiva EU predstavlja političku obavezu koju bi trebalo razmotriti, a ne samo pravno pitanje; primena socijalnih standarda u javnim tenderima mora da posluži kao primer i da obezbedi da se javni novac troši na dobar način, kao i da zahteva da se visoki socijalni, obrazovni, zdravstveni i bezbednosni standardi zaista primenjuju na radnom mestu; garantovanje izvršenja obaveze da se poštuju socijalni aspekti nije samo u interesu sindikata, već i u interesu kompanija koje poštuju ove obaveze. Zakon o javnim nabavkama je sredstvo za uspostavljanje ravnopravnih uslova za sve kako se ne bi ugrozila konkurencija; suzbijanje socijalnog dampinga je, takođe, jedan od političkih ciljeva kako bi se umanjili postugovorni troškovi po društvo kao celinu. Javni ugovarač bi trebalo da preuzme jednu od vodećih uloga, naročito u pogledu: poštovanja i uzimanja u obzir kolektivnih ugovora, uspostavljanja zdravog sistema industrijskih odnosa na svim nivoima i upotrebe javnih nabavki kao sredstva kojim će se obezbediti da mlađi radnici dobiju mogućnost za kvalitetnu obuku.
3. Pravna procena nove Direktive EU o javnim nabavkama (Direktiva EU 2014/24/EU od 26.02.2014. godine o javnim nabavkama i povučena Direktiva 2004/18/EZ) Javno nabavljena dobra, usluge i radovi čine značajan deo nacionalnog bruto domaćeg proizvoda (BDP) u Evropi. Ovaj udeo u proseku odgovara skoro jednoj petini (19,7% 2010. godine) ukupnog BDP a EU, i kreće se u rasponu od 10,5% BDP a na Kipru do 30,6% u Holandiji. 2 Više od 250.000 ugovornih organa u Evropi radi u domenu javnih nabavki. Veliki deo tih dobara, usluga i radova i dalje je ispod praga EU 3. U slučaju nabavki koje nisu obuhvaćene pravilima EU o nabavkama, sami organi koji vrše nabavku procenjuju da li bi ona mogla da bude interesantna za ekonomske igrače u drugim zemljama članicama. Ukoliko ne bi, zakon Zajednice se neće primenjivati. Međutim, svi veći poslovi i projekti moraće da izađu na kraj sa obnovljenim režimom koji stupa na snagu u aprilu 2016. godine. Očekuje se da će se pod novim pravilima za nabavku povećati mogućnosti za rešavanje socijalnih pitanja. Ugovorni organi će pored drugih kriterijuma moći da razmotre i socijalne aspekte kada budu određivali koja je ponuda najpovoljnija, a cena više neće biti glavni odlučujući faktor. U okviru stare Direktive (2004/18/EC), pojam ekonomski najpovoljnije ponude već je bio uveden kao alternativa najnižoj ceni. Međutim, uključivanje socijalnih pitanja je pretežno bilo ograničeno na fazu izvršenja posla po ugovoru. U okviru nove Direktive, koncept ekonomski najpovoljnije ponude (ENP) znatno je detaljnije razrađen i omogućava da se u specifikaciju, ugovorne uslove i postupak dodeljivanja ugovora uvedu kriterijumi kvaliteta. Uvođenjem socijalnih klauzula u ugovore o javnoj nabavci, od javnih kupaca i dobavljača, kao uslov za dobijanje ugovora, može da se traži da zaštite ugrožene, podrže siromašne, razviju socijalnu ekonomiju, zaštite životnu sredinu i promovišu ostale socijalne ciljeve i koristi za zajednicu tokom trajanja projekta. Međutim, bez dobrog projekta, ova politika neće uspeti. Stoga je potrebno da se transponovanje detaljno isprati, a praktične mere procenjuju i prate od perioda pre do perioda posle nabavke. Inicijative moraju da budu dobro pripremljene. U međuvremenu, zemlje članice su počele da se pripremaju za transponovanje, a pojedine inicijative pokazuju dobre izglede. Međutim, javljaju se i prvi znaci da se pojedine zemlje članice opredeljuju za jednostavno i neambiciozno transponovanje. Čest razlog za to jeste otpor javnih ugovarača. Oni su naklonjeniji jednostavnim postupcima: biranje modela najniže cene znači manju verovatnoću da će doći do sudskog procesa kao što je slučaj kada se izabere ekonomski najpovoljnija ponuda. Rezultat toga, na primer, može biti odsustvo primene socijalnih klauzula, te se tako ostavlja prostor za to da najniža cena i dalje bude osnovni kriterijum za dodelu ugovora. Potencijalni podsticaji kako bi se doprinelo zelenoj i socijalnoj nabavci se gube, iako su otklonjene zakonske prepreke za usvajanje socijalnih kriterijuma i kriterijuma za promovisanje održivosti u postupcima javnih nabavki. Izveštaj iz Portugala 4, na primer, pokazuje da tamošnja vlada nije voljna da u postupak nabavki uključi značajne socijalne aspekte, pozivajući se na to da je samo preporučeno da se kad god je to moguće, tehničke 2 Schulten T., K. Alsos, P. Burgess, K. Pedersen (2012) Pay and other social clauses in European public procurement, WSI/HBS, Dizeldorf. (prev. Plaćanje i druge socijalne klauzule u evropskim javnim nabavkama) 3 207 000 EUR za sve ugovore o pružanju usluga, sve konkurse za dizajn, ugovore za subvencionisane usluge, sve ugovore o snabdevanju od strane subcentralnih ugovornih organa i 5 186 000 EUR za sve ugovore o izvođenju radova, ugovore o koncesiji radova, ugovore o subvencionisanim radovima od strane centralnih organa vlade. 4 Dostavio Bruno Monteiro Institut za sociologiju Univerzitet u Portu
specifikacije moraju popraviti kako bi uključile karakteristike dobara koja se nabavljaju, odnosno da se građevine moraju tako graditi da bude omogućeno da ih koriste ljudi sa posebnim potrebama ili bilo ko drugi. Zaključak je da će se ti postupci ocenjivati kao veoma negativni, naročito u pogledu socijalnih prava radnika i uslova rada. Usredsređenost na ekonomske kriterijume za dodelu ugovora ukazuje na to da će tokom sprovođenja ugovora ekonomski operater vršiti pritisak na podizvođače da ne premaše predviđene troškove. To se često postiže tako što se maksimalno smanjuju troškovi na socijalnim objektima (prebukirani objekti za spavanje, odsustvo kantina, itd.), zaštitnoj opremi i zdravstvenim uslugama. Radnici često sami moraju da kupuju zaštitnu opremu i da snose troškove smeštaja. Dodeljivanje ugovora po kriterijumu najniže cene često znači to da se troškovi prenose na niže nivoe u okviru ugovorne hijerarhije. Praksa podugovaranja dodatno otežava ovaj problem zbog veće prikrivenosti i slučajnosti. Stoga se u okviru tekućeg postupka transformacije novih direktiva EU o javnim nabavkama insistira na tome da sindikati svojim vladama jasno predoče da će dodeljivanje ugovora za najnižu cenu, bez procenjivanja širih prednosti u toku trajanja ugovora i dugoročnih prednosti, na kraju dovesti do znatno većeg troška po državni budžet. Biranjem najniže cene ne samo da se ugrožava kvalitet poslova i cene, već se stvara i velika verovatnoća da će ponuđač ili njegovi podizvođači bankrotirati, što, shodno tome, donosi visoke troškove. Danske sindikalne organizacije su, na primer, nedavno ispitale smanjenje troškova od 15 20% koje je postignuto aganžovanjem spoljnih saradnika u oblasti lokalnih usluga nege. Sindikati su utvrdili da ta ušteda proističe iz angažovanja osoblja nižeg stepena obučenosti i radnika sa polučasovnim radnim vremenom kojima se, onda, ne plaća prekovremeni rad. Zaključak je da je smanjenjem troškova na račun radnika i lošijim kvalitetom usluge očigledno postignuta samo teorijska ušteda. Kako pokazuje izveštaj iz Irske 5, pravila o javnim nabavkama u toj zemlji, u smislu usaglašenosti sa radnim standardima, takođe, ne postavljaju gotovo nikakve prepreke ponuđačima i gotovo nikakve prepreke ugovornim organima. To je oblast u kojoj Ministarske smernice, mehanizmi mekog prava (cirkularna pisma, preporuke, itd.) i diskreciona ovlašćenja uprave igraju veliku ulogu. Stiče se utisak da ne postoje sistematični podaci o tome koliko se modelske klauzule koriste i, što je suštinski važno, koliko se sprovode. Klauzule o poštovanju propisa su po prirodi ugovorne (pre nego zakonske); rezultat toga je da svaka posledična kazna za kršenje mora na sličan način biti obezbeđena i u okviru ugovora (i na nju će se primenjivati opšti principi ugovornog prava, uključujući tumačenje i, ukoliko je to potrebno, sudske presude). Stiče se utisak da i ovde postoji veoma malo pouzdanih informacija o tome da li su takve klauzule o ugovornoj kazni (obično) obezbeđene, odnosno da li se primenjuju. To potvrđuju statistički podaci Inspektorata za rad Irske (NERA) koji ukazuju na to da i dalje postoji značajan problem poštovanja propisa kada je reč o lokacijama za javne radove. U prvoj polovini 2010. godine, na primer, NERA je sprovela 191 inspekciju u građevinskom sektoru i utvrdila da je stopa usaglašenosti sa zakonom o radu samo 43 odsto. 6 Stiče se utisak da javni naručioci u okviru ugovora o 5 Izveštaj dostavio prof. Majkl Doerti, Katedra za pravne nauke, Mejnut univerzitet, okrug Kilder, Irska. 6 Ovi podaci se ne odnose samo na lokacije za javne radove, ali je, prema navodima predstavnika NERA, većina inspekcija sprovedena na tim lokacijama. http://www.employmentrights.ie/en/media/nera%20quarterly%20update%20 %20June%202010.pdf.
javnoj nabavci to često vide kao zadovoljavanje forme, a ne suštine, te se zapravo i ne trude da propise i sprovedu. 7 Problem je, kako se čini, iako opšte prisutan, naročito izražen u građevinskom sektoru. Na prvom mestu, izvestioci su u okviru faze dodele ugovora smatrali da je organima javne vlasti gotovo isključivo važna samo cena i da se ne trude da zaista provere na koji način ponuđač namerava da ispuni svoje obaveze u pogledu zakona o radu. Ovaj problem je poslednjih godina postao izraženiji s obzirom na tešku ekonomsku klimu. Na drugom mestu, pošto su modelske klauzule zakona o radu ugovorne prirode, stiče se utisak da javni ugovorni organi nimalo ne žele da se pozovu na klauzule o obustavljanju plaćanja iz straha da se ne upletu u skupe sudske postupke. Kao treće, nameću se brojna pitanja u vezi sa sprovođenjem. Nadležni organi za sprovođenje u velikoj meri se oslanjaju na dobijanje informacija o sumnjama na kršenje. Rezultat toga je da sindikati, tamo gde su prisutni, igraju važnu ulogu u obezbeđivanju sprovođenja mera. Međutim, procenat učešća radnika u sindikatima u Irskoj, kao i u većini zemalja članica EU, poslednjih godina opada i sindikati imaju relativno ograničeno prisustvo (ako su uopšte i prisutni) u mnogim sektorima. Sve manja sposobnost sindikata da ispune svoju tradicionalnu ulogu zavođenja reda dodatno opterećuje sredstva državnih organa za sprovođenje zakona. Za njih je vođenje postupka protiv nekog stranog pružaoca usluga, naročito onog koji će u njihovoj jurisdikciji biti samo jedan kratak period, logistički teško i zahteva veliku količinu resursa. Čak i u slučajevima kada postupak može da se vodi, sprovođenje sudskog naloga protiv preduzeća koje je osnovano u inostranstvu i dalje predstavlja problem. Iako je praksa u Irskoj u oblasti javnih nabavki takva da se očekuje da klauzule o pridržavanju zakona o radu budu uvrštene u ugovore o javnoj nabavci, pitanje je koliko su te klauzule efikasne u smislu sprovođenja radnih standarda. Pitanje je, dakle, može li se sa novim pravilima garantovati uključenje socijalnih klauzula u ugovore o javnoj nabavci i maksimalno povećanje društvenih koristi i vrednosti kroz proces nabavki. Prema navodima Evropske konfederacije sindikata (EKS), ova Direktiva ima nekoliko pozitivnih dimenzija: stvara jaču platformu za insistiranje na ključnim zahtevima, kao što su poštovanje kolektivnih ugovora, uslova rada i plaćanja, pridržavanje zdravstvenih i bezbednosnih instrumenata, obuka radnika i mogućnosti za pripravnički staž, kao i drugi socijalni kriterijumi. povećava mogućnost za uključivanje održivih kriterijuma i drugih društvenih aspekata politike. može da okonča usredsređenost na najjeftiniju ponudu jer je obavezno korišćenje kriterijuma najniže cene značajno smanjeno. otvara mogućnost za politiku nabavki koja će doprineti korišćenju državnih sredstava kako bi se istovremeno promovisao društveni i ekonomski razvoj, dobar kvalitet zapošljavanja i kvalitet usluga, dobara i radova. 8 predstavlja pokušaj da se poveća transparentnost u lancu podugovaranja predstavlja sredstvo za borbu protiv socijalnog dampinga. 7 Smernice za ugovorne organe koje su objavljene na vebsajtu nacionalnih javnih nabavki zaista se ni jednog trenutka ne pozivaju na usaglašenost sa zakonom o radu; http://www.procurement.ie/sites/default/files/public Procurement Checklist.pdf 8 U Aneksu br. 14 nalazi se spisak "društvenih i drugih posebnih usluga" čija je vrednost više od 750.000 evra. Direktiva predviđa blaži režim za ove usluge.
Ova Direktiva postavlja ciljeve uzmajući u obzir socijalne aspekte. Međutim, mnogo toga zavisi od transponovanja u nacionalni zakon. Neophodno je dobro razmisliti ne samo o tome kako da se definišu i garantuju/unaprede socijalni aspekti 9, već i kako da se poboljša kontrola primene i usklađenost sa minimalnim zaradama. 3.1. Mogućnosti za socijalne aspekte Evropska komisija je već 2011. godine pokušala da razjasni na koji način društveni aspekti mogu da se obuhvate ugovorima o javnoj nabavci, objavivši Vodič za društveno odgovorne javne nabavke. 10 Ovaj vodič pruža sredstvo za pomoć organima javne vlasti u cilju kupovine dobara i usluga na socijalno odgovoran način, u skladu sa pravilima EU. On, takođe, naglašava koliko javne nabavke mogu da učestvuju u podsticanju veće socijalne inkluzije. Iako naslov obećava, dobre namere Evropske komisije da usmeri tržište u socijalno odgovornijem smeru i na taj način na širem polju doprinese održivom razvoju na kraju ostaju zarobljene u okviru čvrstih granica obavezne povezanosti sa predmetom ugovora o javnoj nabavci, kao i sa pravilom nadmetanja između zemalja članica koje obuhvata nadmetanje u zaradama, što ograničava primenjivost kolektivnih ugovora. Prema tome, član 18.2 nove Direktive nastoji da obezbedi usklađenost sa radnim uslovima koji se mogu primeniti na radnom mestu, bilo da su sadržani u zakonu i/ili kolektivnim ugovorima. Ukoliko se sprovedu na odgovarajući način, nova pravila bi trebalo da garantuju primenu kolektivnih ugovora na radnom mestu u skladu sa postupkom javne nabavke. Obavezu da se staraju da ekonomski operateri primenjuju odgovarajuće radne uslove imaju zemlje članice, a ne lokalni, regionalni ili nacionalni organi javne vlasti. Prelazak sa gotovo obavezne nabavke po najnižoj ceni na opcionu upotrebu socijalnih klauzula u postupku dodele ugovora, takođe, predstavlja izazov za sindikate i nevladine organizacije (NVO) koje lobiraju za proširenje pravila javne nabavke; sada je na njih red da pomno prate tekuću situaciju. Lokalne, regionalne i nacionalne vlade više nemaju mogućnost da se sakriju iza pravila o najnižoj ponudi. Korišćenje detaširnih radnika u kontekstu javnih nabavki može da utiče na tip kolektivnih ugovora koji može da se nametne datoj kompaniji, u zavisnosti od nacionalnog transponovanja Direktive o detaširanju radnika. Međutim, ugovor o javnoj nabavci koji ne obuhvata korišćenje detaširanih radnika mora direktno da se sprovede u skladu sa celokupnim zakonom o radu i kolektivnim ugovorima za dato radno mesto. Postavlja se, takođe, pitanje gde socijalni aspekti mogu da imaju značajnu ulogu; da li tokom svih faza nabavke, ili ima faza koje se iz toga izuzimaju, na primer, tehničke specifikacije ili ugovorni uslovi? Direktiva se u ovoj konkretnoj fazi ne poziva na član 18.2 Organ javne vlasti i dalje može da obezbedi usaglašenost sa odgovarajućim radnim uslovima tako što će postaviti uslove za izvršenje ugovora. Međutim, budući da je član 18.2 nedvosmisleno obavezujući i da je potrebno više puta u daljim fazama postupka proveravati da li se poštuje, bilo bi dobro da zakoni koji se transponuju, takođe, obuhvate 9 New EU framework on public procurement ETUC key points for the transposition of Directive 2014/24/EU, ETUC, Brussels, October 2014. (prev. Novi okvir EU o javnim nabavkama ključne tačke EKS a za transponovanje Direktive 2014/24/EU, EKS, Brisel, oktobar 2014. godine) 10 European Commission (2011) Buying Social: a guide to taking account of social considerations, Brussels (prev. Evropska komisija (2011.) Socijalna kupovina: vodič za uzimanje u obzir socijalnih aspekata, Brisel).
socijalne aspekte već u fazi tehničkih specifikacija budući da je neispunjavanje tehničke specifikacije jedan od eliminišućih kriterijuma. To znači da ponuđač ne može da nadoknadi neispunjavanje tog kriterijuma tako što će ponuditi druge poslastice kao, na primer, duže garantne rokove. Uslovi za izvršavanje ugovora mogu posebno da se tiču socijalnih aspekata a da ne moraju da se dovode u vezu sa predmetom tog ugovora. U skladu sa uvodnom napomenom 99, oni mogu da, između ostalog, favorizuju stručnu obuku na terenu ili suzbijanje nezaposlenosti. Drugi važan kriterijum je kvalitet osoblja, uključujući njegovu organizaciju, kvalifikaciju i iskustvo, pri čemu kvalitet osoblja može da ima značajan uticaj na nivo izvršavanja ugovora (član 62.2(b) i uvodna napomena 94). To, na primer, može da obuhvati obavezu da se tokom izvršavanja ugovora sprovedu mere obuke za nezaposlene ili mlade osobe, ili da se suštinski poštuju osnovne konvencije Međunarodne organizacije rada (MOR). Pripravnički staž je važan instrument za postizanje ciljeva strategije Evropa 2020 za pametan, održiv i inkluzivan rast. On obezbeđuje adekvatnu obuku za mlade radnike u pogledu kvaliteta rada, tehničkih veština, radnih standarda i sprečavanja rizika. Zato bi to trebalo da bude jedan od važnih aspekata prilikom dodele ugovora o javnoj nabavci kako bi se ispunila njihova važna društveno politička uloga da obezbede posao za pripadnike mlade generacije. Ta mogućnost, koja je oduvek bila otvorena za javno ugovaranje, sada je, međutim, još veća zahvaljujući novoj Direktivi, uvođenjem pojma najboljeg odnosa cene i kvaliteta. Trebalo bi podsticati ugovorne organe da izaberu kriterijume za dodelu ugovora koji će im omogućiti da dobiju kvalitetne radove (uvodna napomena 92), uključujući organizaciju, kvalifikaciju i iskustvo osoblja koje je dodeljeno za izvršavanje datog ugovora. S obzirom na neprihvatljivo visoku stopu nezaposlenosti u EU, posebno kada je reč o mladima, politika javnih nabavki ima suštinsku ulogu da podrži one izvođače naručilaca koji nude pripravnički staž. Ta opcija odabrana je, recimo, u Norveškoj i Austriji, gde je ponuda pripravničkog staža u okviru kompanije ponuđača jedan od kriterijuma za dodelu ugovora, odnosno jedan od uslova za izvršenje ugovora prilikom biranja najbolje ponude. Međutim, na osnovu ovih dobrih primera ne bi trebalo zanemariti problem kako da se ispunjenje ovih zakonskih obaveza kontroliše i kako ugovorni organi mogu da ih provere. Da to nije nemoguće pokazuje još jedan primer najbolje prakse u Austriji, gde je uveden zakon o zaradama i borbi protiv socijalnog dampinga kako bi se obezbedila stroga kontrola građevinskih lokacija, povezali različiti nadležni organi, povećala informisanost radnika o kršenju kolektivnih ugovora i primenile značajne kazne. Na kraju, u Direktivu je uveden nov pojam troškova životnog ciklusa (član 68). Primena koncepta životnog ciklusa u građevinskoj oblasti od kolevke pa do groba, odnosno od početnog nacrta do izvršenja uvek je bila snažno i direktno povezana sa zdravljem i bezbednošću (u pogledu lokacije i proizvoda) za sve korisnike (radnike u čitavom proizvodnom lancu, javnost i krajnje korisnike). Iako se pojam troškova životnog ciklusa verovatno ne može upotrebiti za socijalnu zaštitu i pristojno povećanje plate, aspekt zdravlja radnika bi moglo da bude jedno od polja delovanja sindikata. 3.2. Oznake i sertifikati
Oznake kvaliteta predstavljaju znak odnosno dokaz autentičnosti koji omogućava korisniku da prepozna da neki proizvod ili usluga ispunjavaju određene kriterijume kvaliteta. Taj aspekt može da bude značajan za sindikate u trenutku kada socijalni kreterijumi osvajaju tržište (npr. ecogradjevinarstvo, Dizajn za sve). To se razlikuje od korporativne socijalne odgovornosti, koja predstavlja dobrovoljnu obavezu neke kompanije da u svoje postupke uvede socijalna pitanja, kao i od socijalnog izveštaja, koji predstavlja ex post fotografiju aktivnosti neke kompanije u oblasti održivog razvoja. U presudi u slučaju Max Havelaar, Evopski sud pravde (ESP) utvrdio je da kupac u okviru ugovora o javnoj nabavci ne može da se poziva na određene oznake kako bi dobio izvestan broj dodatnih poena pri izboru ekonomski najpovoljnije ponude. ESP je potvrdio predmet svoje ugovorne doktrine. Zbog toga ovaj koncept ne bi mogao da pokrije specifikaciju kriterijuma koji su važni za proizvodni ciklus (određeni tip pakovanja, na primer), što bi bilo korisno u trgovini, ali suprotno predmetu ugovora. Na kraju, član 43 nove Direktive nudi opcioni sistem koji omogućava da se zahteva određena oznaka kao dokaz da su date usluge, odnosno dobra u saglasnosti sa zahtevanim socijalnim karakteristikama. Tako je zakonodavac nadjačao uzak okvir ESP a. Međutim, zahtevi u pogledu oznaka i dalje moraju da budu povezani sa predmetom ugovora i utvrđeni u okviru otvorenog i transparentnog postupka sa svim relevantnim zainteresovanim stranama, kao i postavljeni od strane trećeg lica. Iako bi kodifikacija uslova prihvatljivosti socijalnih oznaka, u principu, bila dobrodošla, njena primena će biti teška jer su uslovi strogi, a primena opciona. Sertifikati su svakako jedna od mogućnosti da se uvedu ex ante kontrole kako bi se obezbedili standardi kvaliteta u građevinskom sektoru. Međutim, mora se obratiti pažnja na to ko postavlja te standarde. Da li je to povereno sektoru koji se uređuje? Onda je očigledno da takva pravila neće biti zadovoljavajuća kada su u pitanju zdravstvene, radne i bezednosne mere za radnike i da će radije nastojati da maksimalno smanje troškove tako što će zahtevane standarde svesti na najmanju meru. Ukoliko standarde postavlja državna institucija i ako sindikati i predstavnici radnika imaju stav u pogledu sertifikata kojima se uspostavljaju postupci, onda oni mogu da imaju važnu ulogu i posluže kao instrument u okviru postupka specifikacije i dodele ugovora, kao i za uslove izvršavanja ugovora. Tu, takođe, spada i utvrđivanje užeg izbora kompanija koje poštuju posebne kriterijume kvaliteta koje postavlja nadležni organ javne vlasti, kao i instrument socijalnih identifikacionih kartica. To je individualizovano sertifikaciono sredstvo za radnika koje sadrži vidljive i bezbedno čuvane elektronske podatke kako bi se potvrdilo da je poslodavac tog radnika, odnosno sam radnik, ispunio određene socijalne ili druge zahteve (npr. profesionalne kvalifikacije, obuka za rad/bezbednosna/zdravstvena obuka, socijalna zaštita/socijalna pitanja...). 11 11 Social Identity Cards in the European Construction Industry, January 2015, EFBWW, Final Report (prev. Socijalne identifikacione kartice u evropskoj građevinskoj industriji, januar 2015. godine, EFBWW, Završni izveštaj)
3.3. Smernice nestatutorni dogovori Iako se na prvi pogled stiče utisak da nestatutorni dogovori nisu sredstvo za postizanje boljeg kvaliteta nabavke, oni mogu da budu polazna tačka kako bi se na kraju uspostavila obavezujuća pravila. Često dogovori (npr. takozvane socijalne klauzule u kolektivnim ugovorima o radu u Finskoj i Holandiji, ili U susret 2016. godini u Irskoj) između sindikata i kompanija iz određenog sektora teže da unaprede kvalitet obuke i bezbednosti na građevinskoj lokaciji, a zatim se proširiju na čitavu teritoriju neke zemlje članice. Štaviše, ukoliko važni javni kupci savetuju svoje entitete zadužene za kupovinu da se drže određenih socijalnih kriterijuma, znatan efekat se postiže javnim razotkrivanjem onih koji pogrešno postupaju. Na taj način, u slučaju javne nabavke, smernice koje izrade vlasti i izvođači mogu da budu polazna tačka tamo gde federalna struktura, odnosno odsustvo centralnog tela zaduženog za kupovinu ne obezbeđuje obavezujuće zakonske mere. U tom slučaju, smernice mogu da pruže posebnu podršku ugovornim organima, a izostanak primene može da ima dve posledice: 1. neophodnost opravdanja: ukoliko javni izvođač ne primenjuje smernice u vezi s kvalitetom, mora da objasni zašto je to odbio da uradi, 2. javno razotkrivanje: sindikati mogu da objave odstupanje od standarda kvaliteta koji su postavljeni u smernicama i da ustanove belu i crnu listu onih izvođača koji primenjuju smernice i onih koji to odbijaju da urade. 3.4. Izuzeće ponuđača koji ne poštuju važeće radne uslove. U članu 52 Direktive se navodi da vlasti mogu da odluče da ne dodele ugovor ponuđaču koji je dao ekonomski najpovoljniju ponudu, ukoliko ta ponuda nije u skladu sa članom 18.2. Tako se može zaključiti da revizija daje prostor pojedinačnim zemljama članicama EU da postave obavezujuću osnovu za isključenje dobavljača iz konkurencije za dobijanje ugovora, uključujući slučajeve kada ponuđač prekrši zakon o radu (pored poreskog opterećenja). Ove promene omogućavaju organima javne vlasti da kompanije uvrste na crnu listu na efikasan način i da ih spreče da daju ponude za ugovore o javnoj nabavci. Upotreba reči mogu u članu 56, a ne dužne su očigledno je suprotan duhu člana 18.2, koji je nedvosmisleno obavezujući. Zakoni koji se transponuju mogu tu da pripomognu i pojasne da organi javne vlasti nemaju izbora po tom pitanju: ponuđaču koji ne poštuje važeći zakon o radu odnosno kolektivni ugovor za dato radno mesto ne može se dodeliti ugovor. Štaviše, član 18.2 uvodi zemljama članicama obavezu preduzimanja odgovarajućih mera. Među njima bi trebalo da budu odgovarajuće mere sprovođenja kako bi se obezbedila stvarna primena člana 18.2. U tom kontekstu, uvodna napomena 39 daje dalje smernice: Relevantne obaveze mogu da se odslikaju u ugovornim klauzulama, uključujući one kojima se obezbeđuje poštovanje kolektivnih ugovora. Neispunjavanje releventnih obaveza moglo bi se smatrati veoma lošim postupanjem ekonomskog operatera koji bi mogao da bude isključen iz postupka dodele ugovora. Osnova za isključenje je dalje definisana u članu 57: Organi javne vlasti imaju mogućnost da isključe ekonomskog operatera iz postupka javne nabavke kada se na bilo koji odgovarajući način može utvrditi
da je on prekršio član 18.2, bilo pre ili u toku tog postupka. Osim toga, zemlje članice moraju da odrede vremenski rok tokom kog je isključenje iz javnih postupaka na snazi. Ukoliko period isključenja nije definisan presudom na drugačiji način, isključenje ne može da traje duže od tri godine od dana počinjenog prekršaja. Shodno tome, kriterijumi navedeni u članu 18.2 moraju se smatrati jednako važnim kao vodeći principi zakona o javnim nabavkama, a to su transaretnost, jednak tretman i adekvatnost. Član 59 uvodi pojednostavljen postupak: korišćenje Evropskog jedinstvenog dokumenta o nabavci (ESPD), koji se sastoji od ažurirane izjave ekonomskog operatera kao preliminarnog dokaza. Izuzetno je važno da se tokom transponovanja posveti pažnja ovoj odredbi. Ova dokumenta se lako mogu zloupotrebiti, te je obavezna adekvatna provera od strane organa javne vlasti, odnosno pouzdanog trećeg lica. Stoga bi moglo biti dobro da se uvede zakonska obaveza detaljnog ispitivanja za javnog izvođača. Jedno od ključnih pitanja koja se odnose na isključenje je neophodan dokaz. Da li je, na primer, to opravdano u slučaju kada su kompanije pokazale velike i uporne nedostatke prilikom izvršavanja prošlih ugovora o javnoj nabavci i to što su ti nedostaci doveli do prevremenog raskida nekog prethodnog ugovara, naplate štete ili drugih sankcija. Kao i da li bi ovaj dokaz morao da se zasniva na iskustvu na sopstvenoj državnoj teritoriji, odnosno da li su dovoljni slučajevi zloupotrebe prilikom prekograničnog regrutovanja radnika i slučajevi kršenja u drugim zemljama? Na primer, da li Nemačka može da isključi ponuđača na osnovu negativnog izveštaja Inspektorata za rad Luksemburga? Može li kompanija protiv koje su sindikati u Francuskoj pokrenuli sudski postupak zbog nepoštovanja radnih uslova biti isključena u Belgiji na osnovu presude iz tog procesa? 12 Postoji jasna potreba da se definišu tip nedostataka, neophodan dokaz i nadležnosti vlasti. Takođe, trebalo bi razmotriti uvođenje zakonske obaveze obaveštavanja za javnog izvođača kako bi proverili da li je ponuđač prekršio zakone socijalnog osiguranja, socijalnog dampinga i druge, ukoliko postoje baze relevantnih podataka u toj državi članici. 3.5. Najniža cena ili ekonomski najpovoljnija ponuda Postavljanje najniže cene kao glavnog kriterijuma za dodelu ugovora možda ne bi bio problem ukoliko bi kriterijumi specifikacije i ugovorni uslovi već sadržali aspekte koji se tiču radne snage, rada i zdravlja. Definisanje ovih aspekata na nivou specifikacije ima prednost u tome što oni nisu povezani sa predmetom ugovora, već sa kompanijom naručioca. Osim toga, ukoliko nisu ispunjeni, predstavljaju obaveznu osnovu za isključenje iz procesa podnošenja ponuda. Na osnovu člana 57, izvođači naručioca, takođe, mogu da budu isključeni ukoliko prekrše odredbe međunarodno ili nacionalno priznatih socijalnih standarda. Pored toga, može se tražiti izjava o posvećenosti poštovanju ključnih standarda rada Međunarodne organizacije rada (MOR) kao uslov za izvršavanje ugovora. Direktiva, međutim, utire put i za obaveznu primenu ekonomski najpovoljnije ponude. U ovom kontekstu, ona uvodi pojam najboljeg odnosa cene i kvaliteta (član 67.2). Ovaj koncept se koristi kao 12 Jedan od ozloglašenih primera je slučaj kompanije "Atlanco Rimec". Ovom podizvođaču izrečeno je nekoliko sudskih i administrativnih odluka; da li se ove presude mogu upotrebiti u drugim izbornim okruzima kako bi se ova kompanija isključila? (videti, takođe, deo uputstva Najbolje prakse)
najvažniji pojam o tome šta ugovorni organ smatra najboljim rešenjem od ponuđenih. Jedan od ciljeva reforme koju je najavila Evropska komisija bio je da se uspostavi ravnoteža između potrebe da se uzmu u obzir socijalne i ekološke potrebe i da se otklone prepreke za otvaranje jedinstvenog tržišta. Kada je reč o ovom drugom razlogu, Evropska komisija, nažalost, nije unela posebno poglavlje o obaveznim socijalnim klauzulama, te tako nije isključeno dodeljivanje ugovora isključivo na osnovu procene troškova odnosno cene. Međutim, to ne bi trebalo da spreči sindikate da traže da se te klauzule uvrste u nacionalne zakonske propise, budući da kriterijum koji se zasniva samo na troškovima vodi ka stvaranju pritiska nadole na radne uslove i kvalitet usluge. Iako su cena odnosno troškovi obavezan element (član 67) koji ugovorni organi moraju da procene, oni bi mogli da obuhvate i najbolji odnos cene i kvaliteta, koji uključuje dodatne kvalitativne kriterijume navedene u članu 67.2. U uvodnim odredbama 97 i 99 Direktive bliže je određen predmet člana 67 kako sledi: Pored toga, u cilju bolje integracije socijalnih aspekata u postupke nabavke, ugovornim organima bi trebalo da bude omogućeno da koriste kriterijume za dodelu ugovora odnosno uslove za izvršavanje ugovora koji se odnose na radove, dobra ili usluge... uključujući faktore obuhvaćene određenim procesom i uslove tih radova.... To može da obuhvati... mere u cilju zaštite zdravlja osoblja uključenog u proizvodni proces,... i... Takvi kriterijumi odnosno uslovi mogu da se odnose... na sprovođenje mera obuke za mlade.... Na taj način, ostavlja se prostor zemljama članicama kako bi mogle da odluče da uvedu obaveznu primenu principa ekonomski najpovoljnije ponude u postupak dodele ugovora, kao i da odluče koje socijalne kriterijume će uvesti. U okviru nacionalnog postupka sprovođenja, zemlje članice mogu da budu sklone tome da primenu ekonomski najpovoljnije ponude ponude opciono, smatrajući da bi to načelo moglo da dovede do povećanja cena. Kako bi se predupredilo ovakvo stanovište, nova odredba člana 67.3 daje opciju koja pruža mogućnost za obavezujuće odredbe u sektorski specifičnim zakonskim propisima. Ova opcija se razmatra u Austriji, konkretno, da se uvede sektorski specifična obavezna primena ENP za građevinski sektor. U tom kontekstu, mora se imati u vidu da se poštovanje zakona o radu i kolektivnih ugovora za radno mesto ne može smatrati kriterijumom koji se uzima u obzir kao deo najboljeg odnosa cene i kvaliteta. To je nezavisna obaveza. 3.6. Nenormalno niske ponude Iskustva pokazuju da su u prekograničnom kontekstu bar pojedine kompanije (i radnici) spremni da obavljaju posao za zaradu i u radnim uslovima koji su daleko ispod nacionalnih standarda, naročito u građevinarstvu, poljoprivredi, održavanju higijene i drugim kategorijama usluga. 13 To može da dovede do nenormalno niskih ponuda u javnim nabavkama pod plaštom besplatnog pružanja usluga. Nekoliko zemalja je pokušalo da se uhvati u koštac sa ovim problemom. Direktiva iz 2004. godine sadržala je stanovište da ugovorni organ može da zatraži objašnjenje za nenormalno nisku ponudu iz niza razloga, uključujući zahtev da ponuđač pokaže da poštuje odredbe koje se odnose na zaštitu zaposlenja i radnih uslova koji važe za mesto gde posao treba da se izvrši. U cilju poboljšanja sprovođa klauzula o plaćanju i drugih socijalnih klauzula, na primer, većina regionalnih nemačkih zakona o nabavkama sadrže detaljne odredbe o tim pravima, a ponekad, čak, i obavezu ugovornih organa da prate kompanije koje sklapaju ugovore, naročito u slučaju nenormalno niske 13 Cremers J. (2011) In search of cheap labour in Europe, CLR/International Books, Brussels/Utrecht (prev. U potrazi za jeftinom radnom snagom u Evropi)
ponude, koja se obično definiše kao ponuda čiji je iznos najmanje 10% niži od sledeće najniže ponude. 14 U pojedinim zemljama, opšta politika je da se samo prate radni uslovi u slučaju nenormalno niskih ponuda, naročito u zemljama koje nisu ratifikovale Konvenciju MOR a. U takvoj situaciji, u regulativi o nabavkama postoji samo veoma opšta napomena, u skladu sa kojom se u slučaju nenormalno niskih ponuda moraju uzeti u obzir radni uslovi kompanija koje sklapaju ugovore 15. Međutim, godinama je previše državnih organa, ne samo zbog svojih finansijskih organičenja, već i zbog teške procedure i nedostatka kompetetnog osoblja, jednostavno sledilo i još uvek ima nameru da sledi pristup najnižih troškova, ne mareći mnogo za socijalne kriterijume za dodelu ugovora. Da li nova pravila utiču na poboljšanje ove situacije? Tekst Direktive propisuje isključenje nenormalno niskih ponuda koje mogu da se odnose na poštovanje obaveza koje postavlja član 18.2, odnosno poštovanje obaveza koje postavlja član 71 (o podugovaranju). Kao prvo, neophodno je odgovoriti na pitanje u kojoj meri organ nadležan za nabavku ima obavezu da proverava radne uslove u slučaju nenormalno niskih ponuda. Član 69, zapravo, propisuje da se, u slučaju nenormalno niskih ponuda, od organa javne vlasti traži da od ponuđača zahtevaju objašnjenje pre nego što odbace i jednu ponudu. Kako je EKS tačno ukratko naznačio, organi javne vlasti nemaju obavezu da traže objašnjenja koja su konkretno povezana sa poštovanjem člana 18.2. EKS smatra da je to rupa u zakonu koja se mora rešiti u transponovanim zakonima. U slučaju nenormalno niskih ponuda, organi javne vlasti moraju sistematski da traže objašnjenje u vezi sa poštovanjem člana 18.2 (EKS 2014.). Član 69, takođe, spominje saradnju između država članica, posredstvom razmene informacija. Međutim, kada su u pitanju radni uslovi, to je, kako se stiče utisak, ograničeno na situacije detaširanja, te, stoga, ne rešava pitanja koja se tiču opštih iskustava sa kršenjem propisa kako je navedeno u Poglavlju 3.4. 3.7. Podugovaranje i eksternalizacija radnika detaširanje, agencije za zapošljavanje i drugi načini angažovanja spoljnih saradnika U poslednjih deset godina, prikupljeno je dovoljno dokaza kako bi se zaključilo da je upotreba lanaca podugovaranja jedan od ključnih kanala za izabegavanje važećih radnih uslova i zakonskih propisa o radu. Izvestilac Evropskog parlamenta Mark Tarabela osmislio je koncept socijalno održivog proizvodnog procesa, definišući ga kao proces koji obezbeđuje poštovanje zdravlja i bezbednosti radnika, kao i socijalnih standarda. On je, dakle, predložio da se ograniči kaskadno podugovaranje tako što će se postaviti ograničenje na tri podizvođača u nizu i uvesti princip odgovornosti u čitavom lancu podugovaranja za poštovanje osnovnih prava, zdravlja i bezbednosti radnika, kao i važećih zakona o radu. U tom smislu je postignut izvestan napredak, iako se u novoj Direktivi ne može naći nikakvo obavezujuće ograničenje. 14 Videti Schulten et al (2012) 15 Zakon o javnim nabavkama u Estoniji iz 2007. godine predviđa da "ukoliko ugovorni organ utvrdi da je vrednost neke ponude nenormalno niska", taj ugovorni organ je dužan da zatraži informacije o odredbama koje važe za mesto izvršavanja ugovora o javnoj nabavi, a koje regulišu zaštitu zaposlenih i radne uslove" (citirano u Schulten et al, 2012. godine). Velika Britanija, Letonija i Litvanija imaju slične odredbe.
Od zemalja članica se traži da manevrišu u novootvorenom prostoru tako što će postaviti odgovarajuće mere kako bi se što je više moguće kontrolisala usaglašenost sa socijalnim standardima. Član 71 se odnosi na poštovanje odrebi člana 18.2 u slučaju podugovaranja. Obaveze koje se na to odnose takođe važe za podizvođače. Nejasna formulacija ovog člana se već našla na meti brojnih kritika. Nova pravila, na prvi pogled, uspostavljaju načelo jednakog tretmana na radnom mestu. Međutim, stiče se utisak da je to ograničeno na domaće radnike. Nije jasno šta je potrebno poštovati u slučaju kompanija koje koriste detaširane radnike. Oslanjanje na ESP u situaciji kada zakonodavac nije ovo pitanje rešio na jasan i transparentan način ne obećava baš mnogo. U ranijim presudama (Rüffert), ESP je odlučio da državni organ koji nameće satnicu utvrđenu u kolektivnom ugovoru koja nije univerzalno i u opštem smislu primenjiva, postupa suprotno Direktivama i Sporazumu o detaširanim radnicima. Prema stanovištu ESP a, takav obavezujući propis predstavlja prepreku za slobodno pružanje usluga. EKS s pravom zaključuje da bi, ukoliko bi se ESP tumačenje logike Direktive 96/71/EZ striktno primenjivala, čitav jedan veliki deo novih zakonskih propisa o javnim nabavkama bi u pojedinim zemljama članicama mogao da se odbaci. To bi povuklo još više pitanja o legitimnosti ESP a kao suzakonodavca. Kada nova Direktiva o javnim nabavkama stupi na snagu, neizbežno je pitanje da li bi mogao da se dogodi još jedan slučaj Rüffert (ESP, 2014.). Stoga je angažovanje detaširanih radnika potrebno brižljivo ispitati u okviru javnih nabavki. Ne bi trebalo da bude dovolja jednostavna samodeklaracija podizvođača. Direktiva o primeni Direktive 96/71/EZ objašnjava okolnosti u kojima se može koristiti detaširanje. Kompanije osnovana u zemlji poreskog raja sa samo poštanskim sandučetom bez pravog mesta osnivanja u zemlji porekla i kompanije koje stalno koriste detaširane radnike ne mogu da se pretvaraju da se oslanjaju na odredbe Direktive 96/71/EZ. Iz toga proizilazi da će radnici biti tretirani kao domaći radnici. Član 71.6 pojašnjava da se osnove za isključenje primenjuju na podizvođače i detaljnije definiše te mere: režim odgovornosti može da se utvrdi i za podizvođače. U slučaju kršenja radnih standarda MOR a, kao i drugih standarda u skladu sa Aneksom X Direktive, izvođač naručioca može da ima zakonsku obavezu da zameni takve podizvođače. Te odredbe mogu da se prošire na dobavljače. Odnosno, ukoliko neki dobavljač, prilikom izvršavanja ugovora o isporuci, prekrši standarde navedene u članu 18.2, to može biti osnov za obavezno isključenje ukoliko je tako definisano u nacionalnom zakonu. U suštini, i osim toga, pridržavanje takve prakse i tome uporedivo iskustvo u pogledu zloupotreba u drugim zemljama članicama trebalo bi da bude dovoljan osnov za isključenje kandidata. Takođe, tendenciji da se umanji ugovorna obaveza glavnog izvođača tako što će se koristiti beskrajno dugačak lanac podizvođača trebalo bi stati u kraj uvođenjem zakonskog ograničenja. To bi moglo da se učini, na primer, tako što će se taj lanac ograničiti na nivo pod podizvođača. Štaviše, ponuđač bi trebalo da ima obavezu da izvršava kritične stručne poslove i da obavesti ugovarača o svakom podizvođaču i zatraži njegovu saglasnost. Pored toga, zakon bi trebalo jasno da definiše odgovornost glavnog izvođača. To znači da bi u slučaju neizvršavanja obaveza ili neodgovorajućeg izvršavanja obaveza glavni izvođač trebalo da snosi odgovornost. Međutim, odgovornost je u različitim zemljama članicama utvrđena na veoma različite načine. Pa tako, iako se na prvi pogled čini da su na snazi stroge zakonske obaveze, na drugi pogled se pokaže da one ne važe. To je, na primer, slučaj sa Austrijom, gde se odgovornost završava bankrotom podizvođača. Bez postojanja pomoćnih novčanih sredstava (u Austriji su to Insolvenz Entgeldfonds), radnicima podizvođača jednostavno ne bi bio plaćen rad. Prema tome, veoma je važno da sledimo savet Marka Tarabele, odnosno da ustanovimo odgovornost glavnog izvođača nezavisno od ekonomskog stanja podizvođača, što znači odgovornost bez krivice, odnosno objektivnu odgovornost.