INSTITUCIONALNO OSNAŽIVANJE GLAVNOG I VELIKIH GRADOVA U HRVATSKOJ U FUNKCIJI JAČANJA NJIHOVOG KAPACITETA ZA REGIONALNU SURADNJU

DOI: 10.5644/PI2016-164-02 INSTITUCIONALNO OSNAŽIVANJE GLAVNOG I VELIKIH GRADOVA U HRVATSKOJ U FUNKCIJI JAČANJA NJIHOVOG KAPACITETA ZA REGIONALNU SURADNJU Ivan Koprić Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Ćirilometodska 4, 10 000 Zagreb, Hrvatska e-mail: ivan.kopric@pravo.hr Sažetak Grad Zagreb je najveći i glavni grad Republike Hrvatske, ima sve ovlasti kao drugi gradovi, uključujući ovlasti velikih gradova te ovlasti županije. U reformi 2005. status velikog grada dobili su oni koji imaju više od 35.000 stanovnika (17) te su s njima po ovlastima izjednačena i sva sjedišta županija. Od 2001. tzv. decentralizirane funkcije preuzele su 33 grada. Oblici institucionalnog osnaživanja gradova su širenje njihovih funkcija i financijskog kapaciteta, jačanje autonomije te orijentacija na ekonomski razvoj. Dosadašnje promjene nisu značajnije ojačale kapacitet hrvatskih gradova za razvoj i regionalnu suradnju. Čak su i veći gradovi okrenuti svojim internim problemima, dok suradnja na regionalnom planu dolazi malo do izražaja. Tek jake jedinice sa snažnim kapacitetima razvijaju značajnije kooperativne ambicije, uključivo regionalnu suradnju. Potrebno je redefinirati teritorijalnu strukturu, pri čemu se vidi između 120 i 140 mogućih urbanih centara različite veličine i značenja. Zasad jedino Zagreb, usprkos svojim upravljačkim problemima, zbog veličine i snage ima kapaciteta za suradnju s drugim gradovima u regiji i općenito u Europi. Ključne riječi: lokalna samouprava Hrvatska, gradovi, razvoj, teritorijalna organizacija, institucionalno osnaživanje 1. Uvod Gradovi su posebno važni kao posebne jedinice lokalne samouprave ili kao njihov sastavni dio. Mreže lokalnih jedinica u zemljama koje su stvarale konsolidiranu teritorijalnu strukturu u velikoj se mjeri oslanjaju na policentričnu urbanu mrežu zemlje. Gradovi i danas, kao i u povijesti, koncentriraju ekonomsku moć, ekspertizu, kvalitetne javne službe te mogućnosti poduzimanja i zapošljavanja. Posebno se ističu glavni gradovi i gradovi sjedišta velikih regija i to manje-više neovisno primijeni 39

li se u pojedinoj zemlji politipska ili monotipska organizacija lokalne samouprave. Gradovi imaju veliku ulogu u promociji i provedbi suradnje, kako unutar zemlje, tako i u širim regionalnim okvirima pa i u sklopu Europske unije. Pored pitanja važnosti gradova i dobrog upravljanja velikim i glavnim gradovima, u radu se detaljno analizira stanje i mreža gradova u Hrvatskoj, kao i razvoj hrvatske urbane mreže. Prelazeći na politipsku organizaciju Hrvatska je 1993. osnovala značajan broj malih gradova, rukovodeći se posebnim razlozima. Kasnije je broj gradova gotovo udvostručen, što nije imalo osnove u realnim razlozima, ali je dovelo do stvaranja velikog broja malih gradova. Zato je kao kontra mjera 2005. uvedena kategorija velikih gradova, a to su oni koji imaju preko 35.000 stanovnika. Neznatno proširenje njihovog djelokruga nije dovoljna mjera njihovog institucionalnog osnaživanja. No tek Zakon o regionalnom razvoju iz 2014. daje ozbiljniju šansu stvaranja urbanih aglomeracija četiri najveća grada te većih i manjih urbanih područja, čiji je zadatak objedinjeno strateško planiranje razvoja. Posebno su analizirana pitanja i problemi upravljanja Gradom Zagrebom. Na kraju se analiziraju mogućnosti institucionalnog osnaživanja hrvatskih gradova. Glavni pravci osnaživanja su širenje kruga njihovih funkcija i financijskog kapaciteta, širenje autonomije i slabljenje centralnog nadzora te orijentacija na ekonomski razvoj. Po svakoj od tih dimenzija nude se određene mogućnosti i ističu ograničenja. Predlaže se metropolitanska federalizacija Zagreba, pri čemu bi zagrebačka metropolitanska zona bila jedna od pet velikih cjelina u organizaciji Hrvatske, s velikim razvojnim potencijalom. Ostali veliki gradovi, ponajprije Split, Rijeka i Osijek bili bi jaki oslonci policentrične strukture u kojoj bi važnu ulogu imali i mikroregionalni centri, njih 17. Takva mreža velikih gradova mogla bi imati značajno veću ulogu i u suradnji velikih gradova u regiji te u Europskoj uniji. 2. Važnost gradova kao jedinica lokalne samouprave i dobro upravljanje gradovima Važnost gradova za ekonomski i društveni razvoj karakteristika je modernih društava koja dolazi do posebnog izražaja u novije vrijeme, kad lokalna samouprava preuzima poslove potpore i poticanja ekonomskog razvoja. Glavne uloge lokalne samouprave, navedene redoslijedom pojavljivanja u razvoju moderne države su upravna, politička, socijalna, ekonomska i ekološka (šire u Koprić et al. 2014: 254-257). Ekonomsko-razvojna svrha posebno se oslanja na potencijale gradova, pri čemu se razvoj tumači kao održivi, ekološki prihvatljivi ekonomski i društveni razvoj s porastom kvalitete života ljudi. Gradovi koncentriraju ekonomsku moć, stanovništvo, ekspertizu i inovacije. Oni nude šanse dobrog života, jer koncentriraju obrazovanje i znanost, napose sveučilišta, kulturu, sport i rekreaciju, šanse dobrog zaposlenja, itd. Gradovi su i izvor velikih društvenih problema, od socijalne isključenosti, segregacije, stambenih problema, nesigurnosti, ovisnosti, zagađenja, nezaposlenosti, siromaštva, itd. Zato se 40

sve više nameće pitanje dobrog upravljanja gradovima, a gradovi postaju oslonac policentrične organizacije europskih zemalja: umjesto ranijeg autonomnog i izoliranog funkcioniranja svake jedinice razvijaju se oblici suradnje većeg broja jedinica s većim gradovima kao centrima takvih kooperativnih aranžmana (usp. Schindegger, Tatzberger 2005; Szabó, Pintér 2015). To je ujedno i razlog zašto su neke zemlje koje su primjenjivale politipsku organizaciju lokalne samouprave, u kojoj se status gradova razlikovao od statusa općina, u jednoj fazi razvoja svojih sustava teritorijalne organizacije prešle na monotipsku organizaciju, sa samo jednom vrstom prosječno većih lokalnih jedinica (tako skandinavske zemlje). 1 Tamo gdje je politipska organizacija zadržana, kao u Njemačkoj, Austriji te Engleskoj i Velsu, to je učinjeno radi institucionalne inercije i tradicije, a ne iz razloga racionalne organizacije lokalne samouprave (v. Ivanišević, 2010). Time su ne samo povećale svoje temeljne lokalne jedinice, nego su teritorijalnu strukturu oslonile na urbane centre, a njihove kapacitete iskoristile za jačanje razvoja i pružanje kvalitetnih javnih usluga na čitavom državnom području. Monotipska organizacija danas je u Evropi pravilo, a politipska organizacija iznimka. Ipak, za gradove se u praktično svim zemljama predviđaju neka specifična rješenja, čak i ako se primjenjuje načelno monotipska organizacija lokalne samouprave. Tako se i u Francuskoj, kao zemlji s jakom tradicijom monotipske organizacije tijekom zadnjih desetljeća stvaraju pravila o specifičnom položaju najvećih gradova. Jaču ulogu većih gradova prepoznaju i zemlje u regiji jugoistočne Europe (Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Slovenija, i dr.). U novije se vrijeme, paralelno sa sve jačom urbanizacijom te s novim težištem na ekonomskoj ulozi teritorijalne samouprave i ekonomskoj dimenziji javnoupravnih problema, veliki gradovi ponovno uspostavljaju kao centri moći. Takvi gradovi su pokretači razvoja ne samo svojeg užeg gravitacijskog područja, nego i širih regija, jer su sposobni osigurati važnu infrastrukturu te obavljati i financirati široki krug javnih poslova, uključujući i znanstveni razvoj, kvalitetno visoko obrazovanje, skupe poslove javnoga zdravstva, najskuplji dio javnog prijevoza (zračne luke, i sl.), itd. U neku ruku takvi najveći gradovi konkurenti su političkim regijama njihova moć ponekad ih vodi težnjama za političkom, servisnom i upravnom dominacijom nad širom regijom. Rješavanje pitanja ravnoteže između najjačih gradova i širih regija još je teže u onim zemljama koje su obilježene većom fragmentacijom i odsustvom političke volje centralne države da dio poslova centralne države povjeri politički autonomnim regijama (tu pripada i Hrvatska). 1 Monotipska organizacija lokalne samouprave znači da su sve lokalne jedinice u nekoj zemlji formalno izjednačene po ovlastima, krugu poslova, tijelima i organima koje imaju i drugim elementima statusa, bez obzira na kojem dijelu državnog područja funkcioniraju te da su u sličnom odnosu prema centralnoj državnoj vlasti. Politipska organizacija obično uzima u obzir razlike u stupnju urbanizacije pa se formiraju dvije vrste jedinica, seoske (ruralne) i gradske (urbane), ili se, ponekad, gradske jedinice dalje dodatno diferenciraju po veličini, tako da se posebno izdvoje veliki gradovi, metropolitanska područja i slične jedinice lokalne samouprave. Među vrstama jedinica u politipskoj organizaciji postoje formalne razlike u krugu ovlasti i poslova, unutarnjoj organizaciji jedinica, načinu financiranja, itd. 41

Grad (polis) je relativno veliko naselje koje odlikuje kompaktnost, heterogenost i gustoća stanovništva, mali udjel stanovnika koji se bave poljoprivredom, grupiranje javnih i upravnih službi (obrazovanje, zdravstvo, kultura, socijalna zaštita i skrb, itd.), urbana vizura i identitet, a eventualno i druge karakteristike. U sustavima s politipskom strukturom lokalne samouprave gradovima se priznaje formalno različita pozicija naspram općina, odnosno drugih običnih jedinica teritorijalne autonomije. Gradovi se međusobno razlikuju po veličini, tipu ekonomske aktivnosti, stupnju centraliteta, jačini gravitacije i sličnim kriterijima. Kriteriji razlikovanja gradskih (urbanih) i seoskih (ruralnih) naselja u međunarodnoj praksi su složeni, ali ipak u nekoj mjeri ujednačeni, a u svakom slučaju poznati. Koristi se pokazatelj broja stanovnika, često u kombinaciji s površinom, tako da se dobije kriterij gustoće naseljenosti. Pored njega koristi se pokazatelj gradskog načina života, a to je obično velik postotak stanovništva koje se ne bavi poljoprivrednom djelatnošću (bar preko polovice, a ponegdje i preko 75%). Kriteriji mogu također biti urbana cjelovitost naselja i njegova vizura, način organizacije kuća i ulica, centralitet i privlačna snaga naselja naspram ruralne okoline i slični (detaljnije u Pavić, 2001). U nekim sustavima se pravi razlika u veličini gradova te se pravno razlikuju dvije ili čak i više kategorija gradova. Kriterij za određivanje većih gradova ovisi i o veličini pojedine zemlje, pa je u manjim zemljama granica obično niža nego u velikim zemljama. Tako se velikim gradovima u Hrvatskoj smatraju oni s preko 35.000 stanovnika, dok su u Njemačkoj iz opće strukture kotara izdvojeni uglavnom oni s preko 100.000 stanovnika. Poznata je i zanimljiva klasifikacija naselja Konstantinosa Doxiadisa, grčkog arhitekta i urbaniste koji se bavio ekistikom, naukom o ljudskim naseljima i planiranju zajednica, koja uzima u obzir širok krug faktora, od pejzaža do političkih i estetskih faktora, s ciljem da se stvore naselja kvalitetnog i humanijeg života. On u kategoriji gradova razlikuje male gradove (polise) s najmanje 12.005 stanovnika, polise s 84.035, male metropolise s 558.245, metropolise s 4.117.715, male megalopolise s 28.824.005, magalopolise s 201.768.035 stanovnika, itd. Manja naselja su sela s bar 1.715 ljudi, mala sela s bar 245 ljudi te grupa kuća s najmanje 35 stanovnika (Pavić, 2001: 6). Današnji najveći gradovi u svijetu uglavnom su između metropolisa i malih megalopolisa. Tako npr. Šangaj, kojeg se smatra jednim od najvećih gradova u svijetu, ima nešto preko 24.000.000 stanovnika. Naravno, za praktične urbanističke i upravljačke svrhe uz veličinu središnjeg naselja valja uzeti u obzir veličinu i broj stanovnika na širim područjima gradova (grad s urbaniziranom okolinom), prostore kontinuirane urbanizacije kao neprekinute nizove gradova, i slične fenomene mnogoljudnosti i urbanizacije. Europa nema puno jako velikih gradova, ali ipak ima preko 20 gradova s preko milijun stanovnika, od čega su samo tri prava metropolisa (Moskva, 10.524.000; London, 7.557.000; Petrograd, 4.661.000) kao i veći broj 42

onih koji bi se klasificirali kao mali metropolisi (više od 558.000 stanovnika; usp. Largestcities, 2011). Posebne probleme imaju glavni gradovi, kojima se posvećuje sve veća pažnja, zbog velikog gravitacijskoj djelovanja, razmjera javnih troškova i problema osiguravanja kvalitete života, ali i sudjelovanja građana u javnom životu (usp. Mäeltsemees, 2010). Ovisno o urbanoj mreži pojedine zemlje, u sličnoj poziciji mogu biti još neki gradovi, posebno oni koji su centri velikih regija. Upravljanje gradom je kontinuirana djelatnost postavljanja ciljeva, usmjeravanja, vođenja, povezivanja i usklađivanja gradskih organa i službi u određivanju i obavljanju gradskih javnih poslova koja se odvija u okviru pravnih pravila koja donose državni organi te u okviru mogućnosti koje su u velikoj mjeri zadane državno i međunarodno oblikovanim institucijama. Ono se brine o: mogućnostima, prostoru i potpori koju autonomnom djelovanju gradskih aktera daju državne, europske i druge međunarodne institucije širini gradske autonomije i kvaliteti pravnih pravila koja reguliraju upravljanje gradom, sustav lokalne samouprave, javne službe i sustav državne uprave i vlasti načinu uklapanja gradova u organizaciju lokalne samouprave u teritorijalnom, funkcionalnom, financijskom i drugom pogledu načinu agregiranja i usklađivanja interesa građana i drugih gradskih subjekata te načinu na koji oni mogu neposredno ili putem izabranih organa utjecati na postavljanje gradskih ciljeva, itd. Upravljanje gradom može imati karakteristike dobrog upravljanja (good urban governance) ili pak lošeg upravljanja (maladministration, malmanagement). Kvalitetni odnosi s građanima, civilnim društvom, akademskom i poduzetničkom zajednicom temelj su dobrog upravljanja. Dobrom upravljanju korisno služe metode modernog javnog menadžmenta, kao što su racionalizacija gradske uprave i integracija pružatelja gradskih javnih usluga, profesionalizacija gradskog upravnog vodstva, strateško planiranje, unapređenje kvalitete javnih usluga, poticanje i potpora gradskom ekonomskom i socijalnom razvoju, potpora gradskom poduzetništvu, uključujući gradski marketing, brendiranje i stvaranje izvrsnog grada, jačanje kompetitivnog kapaciteta, projektno vođenje gradskih poslova i jačanje apsorpcijskog kapaciteta spram fondova EU, itd. Posebne probleme imaju glavni gradovi, kojima se posvećuje sve veća pažnja, zbog velikog gravitacijskoj djelovanja, razmjera javnih troškova i problema osiguravanja kvalitete života, ali i sudjelovanja građana u javnom životu. Dobro upravljanje glavnim gradovima traži promišljene odabire mogućih rješenja i odgovora na niz pitanja, od položaja tih gradova u upravno-političkom sustavu pojedine zemlje i odnosa s metropolitanskom okolinom do sustava financiranja javnih poslova i unutarnjeg strukturiranja u oblike submunicipalne samouprave (šire u Status glavnih gradova, 2008). Dobre standarde upravljanja gradovima sadrže Europska povelja o gradovima (European Urban Charter, 1992), Druga europska povelja o gradovima (European 43

Urban Charter II: Manifesto for a New Urbanity, 2008) te drugi dokumenti Vijeća Europe. 2 3. Gradovi u hrvatskom sustavu lokalne samouprave Kad je 1993. u Hrvatskoj reformirana teritorijalna organizacija, osnovano je 69 gradova, uz još 418 općina. Gradovi, zamišljeni kao pretežno urbane jedinice, u prosjeku su imali 28.124 stanovnika. Jedan od njih, Grad Zagreb, dobio je i status županije, koji je uz određene promjene, zadržao do danas. Jedan od kriterija za stjecanje statusa grada je administrativni gradom se proglašava svako naselje u kojem je određeno sjedište županije i bez obzira na sve njegove druge karakteristike. Srećom, kao sjedišta su određeni najveći gradovi, osim u dva slučaja: kao sjedište Istarske županije određen je Pazin, kao relativno mali grad (8.638 stanovnika u 18 naselja, od kojih naselje Pazin 2011. ima svega 4.386 stanovnika), dok Zagrebačka županija nema sjedište na svojem teritoriju nego na području susjedne jedinice, Grada Zagreba. Zato je po administrativnom kriteriju status grada dobilo 19 naselja, premda postoji 20 županija. Hrvatski zakonodavac je međutim kao temeljni kriterij odabrao numerički, odnosno populacijski: svako cjelovito urbano naselje koje ima više od 10.000 stanovnika dobiva status grada. No tu je odmah i dodatni kriterij koji je omogućio fleksibilnije tumačenje ovog kriterija. U jedinicu pod nazivom grad mogu se spojiti i naselja ruralnog i mješovitog karaktera koja su po položaju prigradska, a s centralnim naseljem čine cjelinu i povezana su dnevnim migracijama (odlaskom u školu, ambulantu, na posao, itd.). Granica broja stanovnika koju je hrvatski Zakon o lokalnoj samoupravi postavio za dobivanje statusa grada, 10.000, vrlo je blizu donjoj granici koju je Doxiadis postavio za polis/grad. Treći kriterij Zakona o lokalnoj samoupravi zapravo i nije kriterij, nego samo zakonski temelj za arbitrarno proglašavanje bilo kojeg naselja gradom. Zakon propisuje da se gradom može utvrditi i bilo koje drugo mjesto ako za to postoje posebni razlozi. Kao primjere takvih posebnih razloga Zakon navodi povijesne, gospodarske i geoprometne, ali u tom nabrajanju nije ni iscrpan ni precizan. Gradove, jednako kao i općine i županije, osniva posebnim zakonom Hrvatski sabor. Riječ je o Zakonu o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj koji je mijenjan preko 20 puta u dvadeset godina. To je pokazatelj hirovitosti u vođenju politike teritorijalne organizacije države koju su podjednako gajile sve dosadašnje hrvatske vlade, uključujući Račanovu koja je jedina u programu imala zapisano opredjeljenje da neće povećavati broj jedinica lokalne samouprave. U početku, 1993, zakonodavac je vidio 35 gradova s preko 10.000 stanovnika. No kasnije se broj jedinica s nazivom grada povećavao. Tako po populacijskom kriteriju sada postoje 53 grada, a ne više samo 35. Naime, u 18 slučajeva zakonodavac 2 Hrvatska nije ratificirala niti jedan od tih dokumenata. 44

je spojio s nekim središnjem naseljem veći broj okolnih naselja, najčešće ruralnog karaktera te se tako dobilo više od 10.000 stanovnika. Također, broj gradova s posebnim značenjem povećan je s 15 (1993) na čak 55 (povećanje za 267%), zbog u najmanju ruku vrlo fleksibilnog tumačenja posebnih razloga. Broj gradova se u Hrvatskoj povećao od 1993. do danas sa 69 na čak 127, ili za 84,1%: gotovo je udvostručen. Paralelno je osnovano i 67 novih općina, dok je 58 prijašnjih općina istodobno dobilo status grada. Zadnja od njih je općina Popovača koja je status grada dobila nakon zadnjeg popisa stanovništva. Prosječni broj stanovnika današnjeg grada u Hrvatskoj je 17.260, što je prosječno smanjenje za 10.863 u odnosu na stanje 1993. I sada postoje općine s više od 10.000 stanovnika, njih šest, od kojih najveća, Viškovo, ima čak 14.445 stanovnika. Postoje određene inicijative da se nekima od njih također prizna status grada. Tablica 1. Porast broja gradova u Hrvatskoj u razdoblju 1993 2015. Administrativni Populacijski Posebni Ukupno 1993. 19 35 15 69 2015. 19 53 55 127 Povećanje broj 0 18 40 58 % 0 51,4 266,7 84,1 Napomena: Izuzet je Grad Zagreb, jer ima također status jedinice drugog stupnja (županije). Izvor: kalkulacija autora prema podacima Državnog zavoda za statistiku Povećanjem broja gradova i naselja koja su uvrštena u njihov sastav značajno je povećan i stupanj formalne urbanizacije u Hrvatskoj. Sada na području gradova živi 70,4% stanovnika. S druge strane, podaci Državnog zavoda za statistiku govore o 53,6% stanovnika koji žive u naseljima koja su stvarno urbanog karaktera (DZS 2011: 19). Razlika od gotovo 17% je neka vrsta falsificirane urbanizacije. Hrvatska je po stvarnim karakteristikama naselja još u grupi srednje urbaniziranih zemalja (40-60%, Pavić 2001: 140 i dalje), sa značajnim ostacima karakteristika seljačkih društava (usp. Mendras, 1976/1986). Usprkos primjene politipskog načela i stalnog povećanja broja gradova nakon reforme 1993, razlike u krugu ustavnih ovlasti općine i grada nema. Postoje tek manje razlike u zakonskoj regulaciji, iz čega slijedi da općina može za svoje stanovnike osigurati, formalno gledajući, sve što i grad. Prave se razlike vide u faktičnom kapacitetu, ekonomsko-financijskom, fiskalnom, organizacijskom, personalnom, jer su gradovi naprosto veće jedinice, s određenim urbanim centrom koji ima to veće značenje što je jedinica veća i što je taj centar ekonomski snažniji. Valja dodati da u Hrvatskoj postoji fragmentirana mreža od čak 6.756 naselja, pretežno ruralnog tipa. Prema popisu stanovništva iz 2011. više od 10.000 stanovnika ima svega 39 naselja, dok ih je najviše u kategoriji do 100 stanovnika čak 2.653 njih. Čak 5.569 naselja (preko 82%) ima manje od 500 stanovnika. Postoji i 150 45

naselja koja nemaju stanovnika. Samo tri naselja imaju preko 100.000 stanovnika (Zagreb, Split i Rijeka), slijede Osijek s 84.100, Zadar sa 71.500 te Pula sa 57.500 stanovnika. U Hrvatskoj bi prema Doxiadisovoj klasifikaciji bio samo jedan mali metropolis (Zagreb), tri polisa (preko 84.000 stanovnika) i 27 malih polisa (preko 12.005 stanovnika). Pored Zagreba, Splita, Rijeke i Osijeka samo još Zadar, Pula i Slavonski Brod u svojim centralnim naseljima imaju preko 50.000 stanovnika te određenu ekonomsku, socijalnu, prometnu i gravitacijsku ulogu. Ukupno prema tome postoji tek 31 pravi grad. Čak 98 jedinica kojima hrvatsko zakonodavstvo priznaje status grada spada, po Doxiadisovoj klasifikaciji, u sela (između 1.715 i 12.005 stanovnika) ili čak mala sela (ispod 1,715 stanovnika). Velika većina gradova u svojem sastavu ima okolna naselja, mješovitog i ruralnog karaktera. Tako je naselje Zagreb sa 686.600 stanovnika najveće od 71 naselja koja čine Grad Zagreb (792.900), naselje Split sa 165.900 stanovnika najveće od 8 naselja koja čine Grad Split (178.200), a Osijek sa 83.500 stanovnika najveće naselje u okviru Grada Osijeka kojeg čini još 10 manjih prigradskih naselja (107.800). Tek je nekoliko gradova ograničeno samo na jedno naselje (Rijeka, Županja, Biograd na Moru). Zbog izjednačenog djelokruga svih jedinica, pa i malih i većih gradova, počelo se razmišljati o potrebi da se u sustavu koji na jednak način tretira i najmanju općinu i Grad Split utvrde određena specifična pravila za gradove s preko 100.000 stanovnika. 3 Smatralo se da su tu za hrvatsku strukturu naselja ona koja se makar uvjetno mogu zvati pa onda i zakonski tretirati kao velike gradove. Zakonska kategorija veliki grad uvedena je u hrvatski sustav lokalne samouprave 2005. No hrvatski je zakonodavac odlučio spustiti granicu na svega 35.000 stanovnika, pri čemu se granica računa po podatku za čitavu jedinicu, a ne po broju stanovnika u centralnom naselju. U 17 jedinica koje prelaze tu granicu, a vrlo su različite po veličini, živi gotovo 2 milijuna ljudi, tj. više od 43% stanovnika Hrvatske. Tih 17 velikih gradova sastavljeno je od 449 naselja, u prosjeku 26 naselja po jedinici. Kad se međutim pogledaju podaci o broju stanovnika centralnog naselja vidi se da granicu od 100.000 uz Zagreb prelaze samo Split i Rijeka, a da čak i tako nisko postavljenu granicu od 35.000 stanovnika prelazi samo 9 naselja. Najveća razlika je u Zagrebu (106.300), ali naročito upadaju u oči Velika Gorica u kojoj živi oko pola stanovnika istoimenog grada te Samobor u kojem živi svega 42% stanovnika toga grada. 3 Slična se inicijativa ponovno javila prije kratkog vremena, od strane njihovih gradonačelnika, ali zasad bez jasne potpore Vlade i Hrvatskog sabora. Obrazloženje je opet slično kao i ranije, ovlasti najvećih gradova premale su prema njihovim stvarnim urbanim potrebama. 46

Tablica 2. Stanovnici i naselja u velikim gradovima (broj stanovnika zaokružen na stotine) Grad Ukupni broj stanovnika Stanovnici u centralnom naselju Broj naselja koja čine grad Zagreb 790.000 686.600 71 Split 178.100 165.900 8 Rijeka 128.700 127.500 2 Osijek 108.000 83.500 11 Zadar 75.100 70.800 15 Vel. Gorica 63.500 31.300 58 Slavonski Brod 59.100 53.500 3 Pula 57.500 57.800 1 Karlovac 55.700 46.800 52 Sisak 47.800 33.000 35 Varaždin 46.900 38.700 10 Šibenik 46.300 34.200 32 Dubrovnik 42.600 28.100 32 Bjelovar 40.300 27.100 31 Kaštela 38.700-7 Samobor 37.600 15.900 78 Vinkovci 35.300 32.000 2 UKUPNO 1.851.200 1.571.100 449 Udio u Republici Hrvatskoj 43,2% 36,6% 6,6% Napomena: pored u tablici navedenih, naselja s preko 10.000 stanovnika su još (po veličini): Vukovar, Koprivnica, Solin, Zaprešić, Požega, Đakovo, Petrinja, Čakovec, Metković, Virovitica, Kutina, Makarska, Rovinj, Županja, Nova Gradiška, Sinj, Križevci, Trogir, Dugo Selo, Knin, Kastav i Slatina. Ukupno je riječ o 39 naselja s preko 10.000 stanovnika. Izvor: kalkulacija autora prema podacima Državnog zavoda za statistiku No radi čega je uopće formirana ova posebna skupina gradova, osim da bi ih se nazvalo velikima? Dobili su dvije dodatne skupine poslova, u usporedbi s drugim općinama i gradovima: održavanje javnih cesta te izdavanje građevinskih, lokacijskih i sličnih dozvola i akata prostornog uređenja. Na njihovom su teritoriju za te poslove nadležnost istodobno izgubile županije. Mala je to promjena za takav zahvat u sustav; odnosno, zahvat je bio, kao i mnoge druge promjene, samo simboličke i kozmetičke naravi. Da bi stvar bila još zanimljivija, istodobno je zakonodavac s velikim gradovima po ovlastima izjednačio i one koji nemaju 35.000 stanovnika, ali su sjedišta županija (Vukovar, Koprivnica, Požega, Čakovec, Virovitica, Gospić, Krapina, Pazin). Za napomenuti je da najmanji među njima, Pazin, kao jedinica 47

ima svega 8.638 stanovnika, a kao naselje svega 4.386. Nisu puno veći ni Krapina (12.480/4.480) i Gospić (12.730/6.560). Grad Zagreb je prema Ustavu glavni grad Republike Hrvatske, a po zakonskim propisima ima dvostruki status, grada i županije istovremeno. Dodatno, Grad Zagreb je jedina lokalna jedinica u Hrvatskoj koja obavlja značajan dio poslova državne uprave za svoje građane u prenesenom djelokrugu. Riječ je ponajprije o onim poslovima koje inače, na području drugih županija, obavljaju tzv. uredi državne uprave (za područje svake županije osnovan je po jedan). Grad Zagreb obavlja još i neke druge poslove za svoje građane, koje drugdje u Hrvatskoj obavljaju državna tijela i ustanove, kao što su katastarski i imovinsko-pravni poslovi, zaštita spomenika kulture i prirode, itd. Zanimljivo je da je Zakon o Gradu Zagrebu iz 2001. čak četiri gradska upravna tijela proglasio tijelima koja obavljaju isključivo poslove državne uprave, premda ona u stvarnosti nisu obavljala samo poslove za državu, a na njih je postojao veći utjecaj od strane resornih ministara. Riječ je bila o Gradskom uredu za opću upravu, Gradskom uredu za imovinsko-pravne odnose, Gradskom zavodu za katastarske i geodetske poslove i Gradskom zavodu za zaštitu spomenika kulture i prirode u kojima je zaposleno oko 20-25% svih službenika Grada Zagreba (nešto preko 1/5). Još je zanimljivije da sve te službenike kao i sve druge troškove njihovog rada snosi sam Grad Zagreb, a ne država, usprkos izričitim zakonskim normama koje predviđaju financiranje prenesenih poslova državne uprave iz državnog proračuna. Zagreb se razvijao drugačije od ostalih hrvatskih gradova u čitavom tranzicijskom periodu, uvijek pod nekom vrstom posebne političke pažnje s centralne državne razine, ali sa snagom koja višestruko nadmašuje snagu svakog drugog grada u Hrvatskoj. Zagreb kao lokalna jedinica zapošljava oko 2.770 ljudi, gradskih političkih dužnosnika te službenika i namještenika. To je oko 17% svih lokalnih službenika u Hrvatskoj. Pored toga, iz gradskog se proračuna plaćaju zaposleni u gradskim ustanovama i javnim službama (muzeji, kazališta, knjižnice, itd.); njih je još oko 8.000, što čini oko 50% (!) zaposlenih u lokalnim javnim službama koje se financiraju iz svih lokalnih i županijskih proračuna u Hrvatskoj. Od ukupno oko 42.000 svih zaposlenih na teret lokalnih proračuna, oko 1/4 otpada na Grad Zagreb. Pritom najmanje otpada na klasičnu administraciju, a najviše na ustanove u kulturi, obrazovanju, zdravstvu, i drugim javnim službama. Tome treba pridodati da se na području Zagreba stvara otprilike trećina hrvatskog bruto društvenog proizvoda (BDP), a da na tom području živi manje od petine stanovništva Hrvatske. Valja imati na umu da na području Zagreba svaki dan, pored njegovih oko 800.000 stanovnika, boravi i više desetaka tisuća studenata, radnika, pacijenata i turista iz drugih dijelova Hrvatske i iz inozemstva, što stvara dodatni pritisak na javne službe koje se financiraju iz gradskih sredstava. Grad Zagreb funkcionira kao jedinstvena jedinica lokalne samouprave od 1. siječnja 1991, kad su na njegovom području ukinute općine. Podijeljen je na dvije razine oblika mjesne samouprave: 17 gradskih četvrti te 218 mjesnih odbora. Četvrti su počele funkcionirati od 2001, a mjesni odbori tek od 2009. Četvrti imaju određenu 48

ulogu u obavljanju malih komunalnih akcija, a mjesni odbori su samo oblik participacije građana. No valja primijetiti da se za rad svih tih oblika mjesne samouprave izdvaja vrlo malo sredstava, svega 3-5% proračunskih rashoda. Prosječna gradska četvrt ima preko 46.600 stanovnika, što daleko nadmašuje donju granicu za velike gradove (35.000). No s druge strane, njihovi građani praktički ne mogu utjecati na javne poslove, jer se o svemu odlučuje na razini čitavog grada. Građani Zagreba imaju najmanje autonomije i najslabiju lokalnu autonomiju u Hrvatskoj. Glas na izborima u Gradu Zagrebu je u odnosu na glas građana u malim jedinicama lokalne samouprave male vrijednosti. Tome treba dodati i povećani interes centralne vlasti i ministarstava, ali i svih građana Hrvatske za stanje u Gradu Zagrebu. Jedini slučaj tijekom 1990-ih u kojem je predsjednik Republike odbio potvrditi izbor Gradske skupštine Zagreba čak četiriju izabranih gradonačelnika dogodio se u Zagrebu. Riječ je o poznatoj tzv. zagrebačkoj političkoj krizi u razdoblju 1995 1997. I danas velike političke stranke imaju veliku želju ovladati Zagrebom, a ministarstva često (pa i neopravdano, što su pokazale neke sudske odluke) atakiraju na Zagreb, već ovisno o političkim konstelacijama. Zaključno, Zagreb je vrlo centralizirana jedinica, najveća lokalna jedinica u Hrvatskoj, s najvećim ekonomsko-financijskim potencijalom. Ima i status županije, a obavlja i poslove državne uprave. Ima vrlo visoku razinu javnih usluga u kulturi, obrazovanju, zdravstvu, socijalnoj skrbi, sportu, što djeluje posebno privlačno za stanovnike iz drugih dijelova Hrvatske pa i izvan nje, pored njegovog ekonomskog prosperiteta i realno najboljih šansi za rad i napredovanje u Hrvatskoj. Po svemu, Zagreb je različit od ostatka države. Dok je ostatak države fragmentiran u čak 555 jedinica lokalne i 20 jedinica područne samouprave, Zagreb je jedinstvena cjelina i funkcionira centralizirano, s vrlo slabom ulogom mjesne samouprave. To mu daje veliku snagu i operativnost, dovoljnu da se efektivno suprotstavi centralnoj državi, kad god ona na upitan način pokuša izvršiti pritisak na nj. No građani na procese upravljanja Gradom imaju vrlo mali utjecaj. Zagreb je sam za sebe skrojen nelogično, protežući se na jedan veći grad (Sesvete, 70.000 stanovnika) i na niz naselja mješovitog i ruralnog karaktera (npr. Brezovica kao najmanja od gradskih četvrti, s 10.000 stanovnika, zapravo je ruralnog karaktera). Od svoje okoline Zagreb je administrativno odsječen. Veći dio te okoline formiran je kao Zagrebačka županija, sastavljena od devet gradova i 25 općina, dok je dio i u Krapinsko-zagorskoj županiji, posebno u njezinom južnom dijelu (od Konjščine do Klanjca), pa i u Sisačko-moslavačkoj županiji. Sve zajedno, riječ je o više od 45 jedinca koje tvore neposrednu gravitacijsku okolinu Zagreba. Zagreb nema zajednički trajni institucionalni mehanizam suradnje ni s tim okolnim županijama, a ni s gradovima i općinama u okolini. Zajedničko vijeće Grada i Županije, predviđeno zakonom, pa i formalno osnovano, začetak je formalizirane suradnje. Njega čine gradonačelnik i župan te po dvoje članova koje biraju skupštine Zagreba i Županije. Nažalost, u praksi vijeće ne funkcionira. Određeni oblici 49

suradnje postoje, ali oni su ili neformalni ili se temelje na pojedinačnim formalnim odlukama odnosno ugovorima Zagreba i pojedine jedinice. 4 4. Institucionalno osnaživanje hrvatskih gradova u funkciji razvojne suradnje Glavni pravci osnaživanja hrvatskih gradova su širenje kruga njihovih funkcija i financijskog kapaciteta, širenje autonomije i slabljenje centralnog nadzora te orijentacija na ekonomski razvoj. Što je broj gradova više rastao, čime se povećavao broj onih sa slabijim kapacitetima, i što se teritorijalna struktura više mrvila u veći broj još manjih jedinica, položaj velikih i većih gradova postajao je sve kritičniji. Osim toga, već prvi ozbiljniji pokušaj decentralizacije, kad se 2001. pokušalo decentralizirati obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb i vatrogastvo, 5 pokazao je da je tek vrlo mali broj gradova (nijedna općina!) u stanju efektivno obaviti te poslove. Utvrdilo se da je riječ o tek 33 grada, što čini tek ¼ njihovog ukupnog broja. Na preostalom dijelu te su poslove preuzele županije (usp. o lokalnim poslovima Koprić 2014; Koprić et al. 2015a). Uvođenje zasebne kategorije velikih gradova 2005. bio je pokušaj širenja njihovog djelokruga, pri čemu se razmišljalo o još nekim poslovima i ovlastima, ali je njihov broj na kraju zbog velikog otpora iz nekih ministarstava te zbog nepotrebnog širenja ovlasti i na sjedišta županija bez obzira na veličinu i kapacitet sužen samo na javne ceste i izdavanje dokumenata prostornog uređenja. Time potrebe jačanja pozicije gradova nisu ni blizu zadovoljene. Daljnjih promjena u krugu ovlasti gradova nema, a i o inicijativi Splita, Rijeke i Osijeka se više ne govori. Snaženja fiskalnog kapaciteta gradova nema, ali je više promjena u sustavu lokalnog financiranja dovelo do smanjenja, ne do povećanja gradskih prihoda. No novi Zakon o regionalnom razvoju iz 2014. učinio je važan korak naprijed u afirmaciji gradova uvodeći institut urbanog područja. Urbana područja osnovala bi se kao četiri urbane aglomeracije (Zagreba, Splita, Rijeke i Osijeka) 6 te veća i manja 4 Kao temeljne probleme upravljanja Gradom Zagrebom treba istaknuti sljedeće: slaba participacija građana u političkom odlučivanju, autoritarno upravljanje Gradom, izolacija Grada od okoline i nejasno određene granice Grada, neizbalansirani odnos između Grada i gradskih četvrti te između četvrti i mjesnih odbora, teškoće u financiranju, nesnalaženje u odnosu na privlačenje sredstava EU fondova, konfundiranje poslova državne uprave i samoupravnog djelokruga, nepostojanje naprednog sustava upravljanja kvalitetom javnih usluga u Gradu, intuitivno oblikovanje gradskih javnih politika, teškoće sa strateškim planiranjem i strateškim menadžmentom, zastarjele, formalističke metode gradskog menadžmenta, prenizak stupanj razvoja elektronskih usluga, nerazlučene ekonomska, ekološka, socijalna, upravna i politička uloga, upitni kriteriji i načini ostvarenja socijalne solidarnosti. 5 Nakon 2001. došlo je do napretka jedino u decentralizaciji vatrogastva te je do 2013. 73 gradova i 88 općina (ukupno 161, ili 29%) osnovalo javne vatrogasne jedinice. To su učinile najčešće zajedničkim osnivanjem tih jedinica, jer su im i potrebe i kapaciteti pojedinačno premali. No 71% jedinica još uvijek nije preuzeo taj posao. 6 Jedinice lokalne samouprave, odnosno gradove i općine koje ulaze u sastav urbane aglomeracije utvrđuje ministar odlukom na prijedlog grada, sjedišta urbane aglomeracije uz prethodno mišljenje svih 50

urbana područja veća su gradovi s više od 35.000 stanovnika i nisu uključeni u urbane aglomeracije, a manja su gradovi koji prema popisu stanovništva imaju manje od 35.000 stanovnika čija središnja naselja imaju više od 10.000 stanovnika i/ili su sjedišta županija. 7 Glavni posao urbanih područja je strateško planiranje razvoja. Ona donose strategiju razvoja urbanog područja kao temeljni strateški dokument u kojem se određuju ciljevi i prioriteti razvoja za pojedino urbano područje. Nositelj izrade toga dokumenta je grad središte urbanog područja. Širenje autonomije i sužavanje centralnog nadzora kompleksna je sfera jačanja gradova, koja obuhvaća više dimenzija. Uvođenje neposredno biranih gradonačelnika od 2009, koji su zamijenili ranija kolegijalna izvršna tijela te jačanje njihovih zakonskih ovlasti, jedna je od mjera koja je osnažila gradski kapacitet koordinacije i vodstva te fokusirala odgovornost na sasvim konkretno mjesto u institucionalnoj strukturi gradova. No ostvarenju potencijala te nove institucije značajna je zapreka postojeća organizacija dekoncentrirane državne uprave, velikih javnih ustanova u mirovinskom i zdravstvenom osiguranju, državnim agencijama i državnim tvrtkama. U svakom urbanom centru postoji 15 do 30 ispostava i područnih jedinica državne uprave, agencija, zavoda i državnih tvrtki koje pružaju javne usluge, obavljaju javne poslove, upravljaju javnom imovinom i dobrima na području gradova i sl. Pritom je njihova koordinacija međusobno i s gradskim vlastima izrazito slaba. Vertikalne linije odgovornosti jako otežavaju čak i dobivanje informacija potrebnih za smisleno gradsko upravljanje, kamo li usklađivanje i zajednički napor u osmišljavanju i provedbi gradskih razvojnih planova. Time se ocrtava potreba za konceptom integriranog lokalnog upravljanja (localjoined-upgovernance), bar do neke ozbiljnije teritorijalne reforme. Za takav tip lokalnog upravljanja ključne aktivnosti su međusobno informiranje svih navedenih aktera (gradska tijela, ispostave i područne jedinice, itd.), njihovo sporazumijevanje, umrežavanje, povezivanje pa gdje je moguće i spajanje. Za sve njih trebalo bi osmisliti adekvatne institucionalne varijante, odrediti efikasne procedure i postaviti mjerljive i realne ciljeve. Integrirano upravljanje javnim poslovima u pojedinom gradu važno je ne samo radi integriranog pružanja javnih usluga po načelu one-stop shop, nego i radi mogućnosti osmišljavanja, planiranja i vođenja integriranog lokalnog razvoja te koncipiranja smislenih urbanih politika (šire u Koprić, 2015). Središnja vlast ponekad ograničava autonomiju lokalnih jedinica, kao i mogućnost integriranog lokalnog upravljanja, propisivanjem obveze da lokalne jedinice osnuju određene organizacije, ustanove ili upravna tijela. Time se osigurava da sve lokalne jedinice osiguraju obavljanje nekog posla za koji središnja vlast smatra da je od posebne važnosti iz bilo kojeg razloga (npr. zakonitog trošenja iz lokalnih lokalnih jedinica uključenih u pojedinu aglomeraciju i ministarstva nadležnog za prostorno uređenje. Postupak formiranja aglomeracija još nije dovršen. 7 Veća i manja urbana područja mogu uključivati i susjedne jedinice lokalne samouprave ili njihove dijelove, a uz prethodnu suglasnost njihovih predstavničkih tijela. 51

proračuna, promocije turizma ili protupožarne zaštite). Ako su lokalne jedinice male, kao u hrvatskom primjeru, gdje je i većina gradova mala, to će dovesti do osamostaljenja vrlo malih lokalnih organizacija koje se počinju baviti ne samo djelatnošću radi koje su osnovane nego i nizom drugih, unutarnjih organizacijskih funkcija (zasebno računovodstvo, vlastiti opći akti, posebni rukovoditelji, itd.). Naravno da to i kod velikih gradova ograničava njihovu autonomiju. Što se tiče nadzora, nedavno provedena pravna i institucionalna analiza pokazala je da u hrvatskom sustavu postoje četiri tipa i gotovo 30 vrsta nadzora nad lokalnom samoupravom. Riječ je o različitim vrstama nadzora od strane državne uprave, sudova, nezavisnih agencija te građana i javnosti (Koprić et al., 2015). No usprkos tome, relativno je velik broj lokalnih izvršnih dužnosnika u kaznenom postupku optužen a jedan dio njih čak i osuđen. To pokazuje da je riječ o hipertrofiranoj pravnoj regulaciji nadzora, predimenzioniranom nadzoru, ali i o nedovoljnom kapacitetu nadzornih mehanizama koji bi trebali spriječiti da se u sferu kaznene odgovornosti uopće dođe. To se posebno odnosi na nedovoljni utjecaj građana i javnosti u nadzoru lokalnih jedinica. Zato bi umjesto stalnog kreiranja novih vrsta državnog nadzora, trebalo ojačati građanski utjecaj i nadzor nad lokalnom samoupravom. U malim lokalnim jedinicama u kojima civilnih udruga najčešće ni nema, mogućnost jačanja građanskog nadzora praktično ni ne postoji. To je samo jedan od brojnih razloga koji govore o potrebi promjene teritorijalne organizacije hrvatske lokalne i regionalne samouprave. Promjena u orijentaciji hrvatskih gradova sa političkih i socijalnih na razvojna pitanja odvija se sporo i otežano. Zapreke su brojne, od načina razumijevanja uloge lokalne samouprave do snažne centralizacije zemlje i nevoljkosti da se pristupi nužnoj promjeni strukture lokalnih jedinica. Sve su lokalne jedinice okrenute internim problemima, traženju načina preživljavanja u sve težim ekonomskim uvjetima pogoršanima dugotrajnom krizom. Suradnja s drugim jedinicama u zemlji, široj regiji te u okviru Europske unije također se sporo razvija (usp. Koprić, 2015a). Jedan od glavnih razloga za to je nedostatni financijski, organizacijski i personalni kapacitet čak i tzv. velikih gradova. Budući da je i empirijsko istraživanje pokazalo da više surađuju i skloniji su suradnji veći gradovi odnosno veće lokalne jedinice (Škarica, 2013), potrebno je razraditi plan promjene organizacije lokalne samouprave koji bi se temeljio na prosječno većim jedinicama čija mreža bi se u značajnoj mjeri poklapala s urbanom mrežom Hrvatske. Tako bi se dobila policentrična organizacija u pet regija te između 120 i 140 temeljnih lokalnih jedinica (usp. Toskić, Njegač, 2015; Koprić, 2015). Tek jake jedinice sa snažnim kapacitetima razvijaju značajnije kooperativne ambicije, uključivo regionalnu suradnju. U postojećoj organizaciji, što se gradova tiče, jedino Zagreb, s izrazito posebnim statusom, ima kapaciteta pa i ambicije za suradnju s drugim gradovima u regiji i općenito u Europi. Valja dodati da empirijska istraživanja pokazuju da je stvaranje većih jedinica posebno važno za mogućnost pokretanja ekonomskog razvoja (v. npr. Lyons, 2014). 52

U svijetu je poznat niz različitih načina institucionalizacije suradnje centralnog grada i jedinica u njegovoj okolini, pored neformalnih odnosa i ugovornog osiguravanja i financiranja javnih usluga ili pak izgradnje zajedničke komunalne infrastrukture. Riječ je o višenamjenskim sporazumima o suradnji, zajedničkim dobrovoljnim vijećima svih jedinica koje su uključene u suradnju, zajedničkim specijaliziranim tijelima za obavljanje komunalnih djelatnosti na metropolitanskom području, zajedničkim agencijama za razvoj i suradnju, metropolitanskoj federaciji i drugima. Posebno valja spomenuti aneksiju manjih jedinica iz okoline u sastav grada, spajanje centralnog grada i okolnih jedinica u jednu zajedničku jedinicu (obično pod nazivom veliki, kao što su veliki London, veliki Pariz, itd.) te, na kraju, spajanje u jednu veliku, posebnu metropolitansku jedinicu (usp. Pavić, 2001). Svaki od tih oblika ima svoje dobre i loše strane, koje se mogu pojačati, odnosno ublažiti na određeni način. Okolnosti svih metropolitanskih gradova nisu iste, pa i njih valja uzeti u obzir kod odabira prikladnog modela. Jedna od najboljih opcija za osiguranje suradnje na širem području je metropolitanska federacija (usp. npr. Amado Gomes, 2012; Marcou, 2014: 64-66). U njoj postoje dvije razine upravljanja. Na prvoj, svaka jedinica odgovorna je za neki dio javnih usluga na svojem području, o čemu odlučuje, financira i osigurava sama neovisno o drugima. Tako centralni grad, ali i svaka od uključenih jedinica, kao zasebna i autonomna, može svojim građanima osigurati onaj krug javnih usluga koji smatra primjerenim. No postoji i druga razina upravljanja, razina metropolitanske federacije, koja je, neovisno o jedinicama na temeljnoj razini, odgovorna za one poslove koji su od interesa za čitavo urbanizirano područje centralnog grada i njegove okoline. Federacija uz to usklađuje aktivnosti svih temeljnih lokalnih jedinica, vodi računa o razvoju svih dijelova te o ujednačenoj razini i kvaliteti javnih usluga na čitavom metropolitanskom području. Rezultat je uravnotežena suradnja u kojoj se vodi računa i o zajedničkim interesima čitavog područja, ali i o specifičnim interesima pojedinih lokalnih jedinica. Jedinice zadržavaju svoju autonomiju, ali obavljanje zajedničkih poslova nije prepušteno nerijetko mukotrpnom, pa možda i neuspješnom pregovaranju jedinica koje su potpuno autonomne nego ih u svojem djelokrugu osigurava i financira metropolitanska federacija. Jedinice dijele svoje ovlasti s federacijom, a usklađivanje interesa u tijelima federacije odvija se tako da se neke odluke donose konsenzusom, dok za druge postoji mogućnost odlučivanja većinom u metropolitanskom predstavničkom tijelu. Nema ni dominacije centralnog grada, a ni njegove izolacije od okoline. Slikovito, upravljanje u metropolitanskoj federaciji slično je upravljanju u Europskoj uniji: dio je odluka, odgovornosti i financijskih tereta na uključenim jedinicama, a dio na zajedničkoj razini. Empirijska istraživanja u različitim uvjetima pokazala su da je baš policentrična organizacija najprikladniji odabir i najefikasnije rješenje ako se traži institucionalni odgovor na kompleksne društvene probleme (Ostrom, 2009). 53

Radi toga bi se i sam Zagreb s okolinom trebao organizirati na načelima metropolitanske federacije, jer taj oblik osigurava mogućnost bržeg i kvalitetnijeg razvoja i Zagreba i svih jedinica u njegovoj okolini. Unutarnja organizacija Zagreba trebala bi biti utemeljena na snažnijoj decentralizaciji na gradske četvrti, koje su sada tek puki nevažni oblik mjesne samouprave, premda u prosjeku imaju preko 46.000 stanovnika. 8 No ne smije se narušiti ni mogućnost integriranog upravljanja i razvoja Zagreba. Sesvete bi valjalo osamostaliti kao posebnu jedinicu u sastavu metropolitanske federacije. Za Brezovicu je rješenje u spajanju s nekim susjednim, sada samostalnim općinama, također u sastavu metropolitanske federacije. Riješivši šire zagrebačko područje, ostali dio Hrvatske mogao bi se organizirati u četiri prirodne regije. Tako bi metropolitanska federacija Zagreba bila jedna od pet velikih cjelina u organizaciji Hrvatske, jedan od pet motora njezinog razvoja. Ostali veliki gradovi, ponajprije Split, Rijeka i Osijek bili bi jaki oslonci policentrične strukture u kojoj bi važnu ulogu imali i mikroregionalnicentri, njih 17 (Toskić, Njegač, 2015). Takva mreža velikih gradova mogla bi imati značajno veću ulogu u suradnji velikih gradova u široj regiji, uključujući zemlje koje imaju ambiciju pridružiti se Europskoj uniji. 5. Zaključak U radu su analizirani problemi velikih gradova u sklopu organizacije moderne lokalne samouprave općenito te u Hrvatskoj. Kao ključni problemi hrvatskih gradova identificirani su uskoća lokalnih ovlasti i nedovoljna financijska osnova lokalne samouprave, slaba autonomija i predimenzionirani centralni državni nadzor te nedovoljna usmjerenost pa onda i nedovoljno korištenje gradskih resursa za ubrzani urbani razvoj. Neki od tih problema vidljivi su čak i kod Grada Zagreba kao najvećeg i ekonomski najsnažnijeg grada. Važni korak naprijed u širenju ovlasti je uvođenje, 2014. godine, mogućnosti strateškog planiranja razvoja u urbanim aglomeracijama četiri najveća grada te na većim i manjim urbanim područjima. No prije toga su kroz nekoliko promjena sustava lokalnog financiranja smanjeni gradski prihodi od poreza na dohodak i nekih drugih izvora. U hrvatskom je sustavu lokalne samouprave sve vidljivija potreba za integriranim lokalnim upravljanjem resursima koji postoje na gradskom području. Pritom se ne misli samo na prirodne i ekonomske resurse, nego i na ljudski i organizacijski kapacitet fragmentiran u velikom broju ispostava i područnih jedinica različitih državnih i županijskih tijela, agencija, javnih tvrtki i ustanova. Teret te integracije je na lokalnim političkim vodstvima, neposredno izabranim gradonačelnicima i njihovim gradskim upravnim odjelima. I sadašnji predimenzionirani državni nadzor 8 Mjesni odbori trebali bi biti potpuno volonterske institucije za agregiranje interesa i mišljenja građana, pri čemu ih ne treba tretirati kao monopolske nego kao suradničke institucije koje su u stalnoj interakciji s organizacijama civilnog društva i građanima s jedne te s gradskim četvrtima s druge strane. 54

trebalo bi fokusirati te učiniti efikasnijim, uz značajnije jačanje lokalnog civilnog društva i njegovih nadzornih kapaciteta. S obzirom na nedostatni financijski, organizacijski i personalni kapacitet čak i tzv. velikih gradova te uočenu veću sklonost i mogućnost većih lokalnih jedinica suradnji, zagovara se policentrična organizacija zemlje oslonjena na mrežu velikih gradova. Tek takva struktura omogućila bi i bolje razvojne šanse, ali i snažniji kapacitet velikih gradova za suradnju u regiji i u okviru Europske unije. Pritom se ističe i potreba razvoja metropolitanske federacije Zagreba i okolnih gradova i općina, kao dvorazinske strukture u kojoj se dio odluka donosi po načelu potpune suglasnosti, a dio po načelu većinskog odlučivanja. Dugogodišnja istraživanja policentričnih institucionalnih aranžmana koja su započeli V. Ostrom i njegovi suradnici još krajem 1960-ih pokazala su superiornost takvih mrežnih struktura nad ostalim strukturnim varijantama. Valjalo bi na tom, dobro empirijski poduprtom teorijskom konceptu graditi i teritorijalnu strukturu zemlje općenito, ali i svakog većeg urbanog područja posebno. Izvori AmadoGomes, C. (2012) Metropolitan Areas of Lisbon and Porto: Model ofinter- MunicipalCooperation. Hrvatska i komparativna javna uprava 12(3): 655 674. DZS (2011) Model diferencijacije urbanih, ruralnih i prijelaznih naselja u Republici Hrvatskoj. Zagreb: Državni zavod za statistiku. Ivanišević, S. (2010) Teritorijalna organizacija lokalne samouprave u europskim zemljama i njihove teritorijalne reforme. U: Jakša Barbić (ur.) Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava. Zagreb: HAZU. Koprić, I. (2014) Problemi s decentralizacijom ovlasti u Hrvatskoj između ustavnih načela i stvarnosti. Hrvatska i komparativna javna uprava 14(1): 133-148. Koprić, I. (2015) Teritorijalna organizacija Hrvatske: prema novom uređenju. U: Nova upravno-teritorijalna organizacija Hrvatske. Zagreb: HAZU. Koprić, I. (2015a) Suradnja jedinica kao instrument konsolidacije sustava lokalne samouprave: iskustva, mogućnosti i ograničenja. U: Ivan Koprić, Mihovil Škarica, Boris Milošević (ur.) Suradnja i razvoj u lokalnoji regionalnojsamoupravi. Zagreb: Institut za javnu upravu. Koprić, I., Crnković, M., Lopižić, I. (2015) ControlofLocalGovernmentsin Croatia: ManyComponents, StillWeakControl. Rad prezentirannaola-cemr konferencijia Threat to Autonomy? Control and Supervision of Local and Regional Government Activities, 26-27 June 2015, Germany, University of Erlangen-Nuremberg (FAU). Koprić, I., Musa, A., Đulabić, V. (2015a) Local Government and Local Public Services in Croatia. U: HellmutWollmann, Ivan Koprić, Gerard Marcou (eds.) Public and Social Services in Europe: From Public and Municipal to Private Sector Provision. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Koprić, I., Marčetić, G., Musa, A., Đulabić, V., Lalić Novak, G. (2014) Upravna znanost: javna uprava u suvremenom europskom kontekstu. Zagreb: Pravni fakultet. Largestcities (2011) TheLargestCities 2011. www.citymayors.com/statistics/largest-citiesmayors-1.html. 55