Извјештај ревизије учинка ПЛАНИРАЊЕ БУЏЕТСКИХ ИЗДАТАКА

Transcription

1 ГЛAВНА СЛУЖБА ЗА РЕВИЗИЈУ ЈАВНОГ СЕКТОРА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ Бања Лука, Вука Караџића 4 Република Српска, БиХ Тел: +387(0)51/ Факс:+387(0)51/ revizija@gsr-rs.org Извјештај ревизије учинка ПЛАНИРАЊЕ БУЏЕТСКИХ ИЗДАТАКА Број: РУ Бања Лука, јул године

2

3 САДРЖАЈ 1. УВОД Позадина и мотиви ревизије Сврха ревизије и ревизијска питања Критеријуми за оцјењивање Обим и ограничења Извори и методе ОПИС ПРЕДМЕТА РЕВИЗИЈЕ Правна регулатива карактеристична за област Опис предмета ревизије, улоге и одговорности институција НАЛАЗИ Средњорочно планирање Заснованост и усаглашеност смјерница за израду у ДОБ Приједлози приоритета буџетских корисника Подршка фискалној консолидацији и стратегијама у ДОБ Континуитет и стабилност пројекција у ДОБ Годишње планирање Захтјеви буџетских корисника у годишњем планирању Усаглашавање висине и структуре буџетских издатака Одлуке о висини и структури буџетских издатака ЗАКЉУЧЦИ ПРЕПОРУКЕ ПРИЛОЗИ УЗ ИЗВЈЕШТАЈ... 50

4

5 ПЛАНИРАЊЕ БУЏЕТСКИХ ИЗДАТАКА Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске је, на основу Закона о ревизији јавног сектора Републике Српске а у складу са ISSAI оквиром ревизије за јавни сектор, провела ревизију учинка Планирање буџетских издатака. Циљ ове ревизије је био да испита да лу су и у којој мјери Влада, Министарство финансија, министарства Владе и остали буџетски корисници планирање буџетских издатака, као кључан управљачки инструмент, ускладили са принципима ефикасности и транспарентности и каква се побољшања у том смислу могу постићи у наредном периоду. Ревизија je испитивала планирање као процес кроз сегменте средњорочног и годишњег планирања и документе који су резултирали активностима у оквиру тих процеса. Ревизијом је обухваћен период од до године, што укључује планирање пет средњорочних докумената, ДОБ за период година до ДОБ за период година, те четири годишња документа, буџет за годину до буџета за годину. Резултати испитивања приказани су у овом Извјештају. Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске је, у складу са одредбама Закона о ревизији јавног сектора Републике Српске, доставила Нацрт извјештаја Генералном секретаријату Владе, Министарству финансија, Министарству рада и борачко-инвалидске заштите, Министарству здравља и социјалне заштите, Министарсву индустрије, енергетике и рударства, Министарству унутрашњих послова, Министарству пољопривреде, шумарства и водопривреде и Агенцији за аграрна плаћања. Примједби на Нацрт извјештаја није било. Коначан извјештај је достављен свим институцијама којима се у складу са Законом о ревизији јавног сектора мора и треба доставити. Извјештај ће бити доступан јавности путем интернет странице Главне службе за ревизију јавног сектора Републике Српске, Извјештај садржи препоруке упућене Влади Републике Српске, Министарству финансија, свим министарствима Владе и буџетским корисницима, чијом имплементацијом је могуће унаприједити систем планирања буџетских издатака, повећати његову ефикасност и транспарентност. Главни ревизор јавног сектора Републике Српске донио је Одлуку да се проведе ова ревизија. Ревизију је провео ревизијски тим у саставу Роса Умићевић, вођа ревизијског тима и Дарко Билић, члан ревизијског тима. Главни ревизор Др Душко Шњегота, с.р.

6

7 ЛИСТА СКРАЋЕНИЦА ISSAI РС ГСРЈС РС ВРИ НС РС Влада МФ Закон КЦВ / КОВ БИ БК БП /БР НФИ/ ФИ ПЗ/ ИОД БС/Д БЛП International Standards of Supreme Audit Institutions Република Српска Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске Врховна ревизијска институција Народна скупштина Републике Српске Влада Републике Српске Министарство финансија Закон о буџетском систему Републике Српске Консолидована Централна Влада / Консолидована Општа Влада Буџетски издаци Буџетски корисник Буџетски приходи/ Буџетски расходи Нефинансијска имовина /Финансијска имовина Примици од задуживања/ Издаци за отплату дуга Буџетски суфицит (+) /дефицит(-) Бруто лична примања Б1/ Б2/ Б3 Изворни годишњи буџет/ Ребалансирани/ Оперативни И1/И2 Инструкција МФ за буџетске кориснике број 1/2 ЗК И1 /ЗК И2 Захтјев буџетских корисника по Инструкцији МФ број 1/2 ДОБ ПОБ ААП МУП МЗСЗ МРБИЗ МИЕР ФЗО ЈЛС ЈИ Документ оквирног буџета Почетно ограничење буџета Агенција за аграрна плаћања Министарство унутрашњих послова Министарство здравља и социјалне заштите Министарство рада и борачко-инвалидске заштите Министарство индустрије енергетике и рударства Фонд здравственог осигурања Јединица локалне самоуправе Јавне инвестиције Извјештај ревизије учинка РУ

8

9 ПРЕДГОВОР Према ISSAI оквиру ревизије, ревизија јавног сектора подразумијева три врсте ревизије: ревизију финансијских извјештаја, ревизију усклађености и ревизију учинка. 1 Ревизије учинка које проводе ВРИ су независна, објективна и поуздана испитивања владе, владиних и других институција јавног сектора односно програма, активности и процеса у надлежности владе и владиних институција у погледу економичности, ефикасности и ефективности. Принципи економичности, ефикасности и ефективности могу се дефинисати на сљедећи начин: 2 Принцип економичности подразумијева свођење трошкова ресурса на најмању могућу мјеру. Кориштени ресурси требају бити на располагању правовремено, у одговарајућој количини и уз одговарајући квалитет те по најбољој цијени. Принцип ефикасности подразумијева најбоље могуће искориштавање расположивих ресурса. Везан је за однос кориштених ресурса и излазних вриједности остварених у погледу количине, квалитета и рокова. Принцип ефективности односи се на испуњавања постављених циљева и постизање предвиђених резултата. Поред термина ревизија учинка, у теорији и пракси ревизије појављују се и други термини, као ревизија успјеха/ успјешности, ревизија економичности, ефикасности и ефективности (ревизија 3Е) и ревизија вриједности за новац. Поменути термини у ревизијској терминологији суштински имају исто значење. У основи, ревизијом учинка даје се одговор на сљедећа питања: да ли се раде прави послови; да ли се послови раде на прави начин. Ревизија ефективности даје одговор на питање да ли се раде прави послови, а ревизија економичности и ефикасности да ли се послови раде на прави начин. Основни циљ ревизије учинка је промоција економичности, ефикасности и ефективности. Она такође доприноси одговорности и транспарентности. ISSAI 300 Мандат ревизије учинка по правилу је регулисан законом који третира ревизију јавног сектора. Правни основ за провођење ревизије учинка садржан је у одредбама Закона о ревизији јавног сектора Републике Српске (у даљем тексту Закон). У одредбама закона регулисано је да је Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске обавезна да врши: финансијску ревизију; ревизију учинка; друге специфичне ревизије. 1 ISSAI 100 paragraf 22 2 ISSAI 300 paragraf 11 Извјештај ревизије учинка РУ

10 У дијелу који се односи на ревизију учинка закон регулише сљедеће: Главна служба за ревизију, у складу са овим законом и стандардима ревизије за јавни сектор, спроводи ревизију учинка, а на основу надлежности из члана 13. овог закона. Ревизија учинка је активност Главне службе за ревизију која подразумијева испитивање активности, програма и пројеката у надлежности Владе Републике Српске и институција јавног сектора у погледу економичности, ефикасности и ефективности. Резултате ревизије учинка Главна служба за ревизију презентује посредством коначног извјештаја о спроведеној ревизији учинка. Влада и ревидиране институције обавезни су да у року од 60 дана од дана пријема коначног извјештаја о спроведеној ревизији учинка сачине Акциони план за спровођење препорука ревизије учинка и да га доставе Главној служби за ревизију и надлежном скупштинском одбору ради праћења спровођења датих препорука. Одредбе закона које се односе на планирање и приступ ревизији, имплементацију ревизије, овлашћења за прикупљање података и информација и извјештавање о ревизији, примјењују се како на финансијску ревизију тако и на ревизију учинка. Институције јавног сектора (Влада РС, министарства, владине агенције, јединице локалне самоуправе, јавна предузећа, јавне установе и други) у извршавању основних функција утврђених законима и другим прописима ангажују расположиве ресурсе (персоналне, материјалне, финансијске и друге). Институције јавног сектора које извршавају повјерене им функције имају јавну одговорност за свој рад према Народној скупштини Републике Српске и јавности уопште. Јавна одговорност подразумијева да Народна скупштина Републике Српске и јавност имају право и потребу да буду информисани о раду институција јавног сектора. Народна скупштина Републике Српске, порески обвезници и јавност испољавају интересовање да ли су ресурси које су институције јавног сектора ангажовале обављајући основне функције, укључујући и буџетска средства, коришћени уз уважавање принципа економичности, ефикасности и ефективности. На овај захтјев Народне скупштине Републике Српске и јавности одговор не може у потпуности дати финансијска ревизија те је, у циљу испуњавања захтјева Народне скупштине Републике Српске и јавности, потребна ревизија учинка. Ова ревизија ће независно и професионално утврдити да ли се институције јавног сектора приликом извршавања основних функција придржавају принципа економичности, ефикасности и ефективности. Извјештаји ревизије учинка, као основни производ ревизијског процеса, су добра основа за промјeне у организацији, начину функционисања и управљању ресурсима, затим квалитетнијим и кориснички орјентисаним услугама, као и за подизање јавне одговорности на виши ниво. Извјештаји ревизије учинка су и у функцији промовисања доброг управљања и јавности рада институција јавног сектора. Управљање јавним сектором подразумијева и унапређење ефикасности и ефективности рада јавних институција. Ревизију учинка треба посматрати као институционални инструмент управљања јавним сектором. У условима када располажемо оскудним ресурсима и када је евидентан јаз између расположивих ресурса и потреба, а посебно у условима реформи у многим сегментима и структурама јавног сектора, ревизија учинка посебно добија на значају. Извјештај ревизије учинка РУ

11 РЕЗИМЕ Главна служба за ревизију јавног сектора Републике Српске је провела ревизију учинка Планирање буџетских издатака. Oва ревизија учинка се бавила проблемом транспарентности и ефикасности планирања буџета, са фокусом на планирање буџетских издатака. Циљ ове ревизије је био да испита да лу су и у којој мјери Влада, Министарство финансија, министарства Владе и остали буџетски корисници планирање буџетских издатака, као кључан управљачки инструмент, ускладили са принципима ефикасности и транспарентности и каква се побољшања у том смислу могу постићи у наредном периоду. Ревизија je испитивала планирање као процес кроз сегменте средњорочног и годишњег планирања и документе који су резултирали активностима у оквиру тих процеса, њихову заснованост, међусобну усаглашеност и транспарентност. Испитивано је планирање буџета РС, с фокусом на планирање сегмента буџетских издатака као цјелине али и појединих њених компоненти и сегмената, посматраних кроз узорак заснован на економској и организационој класификацији. У складу са овим дефинисано је главно питање са којим се бавила ова ревизија, а које гласи: Да ли је планирање буџетских издатака ефикасно и транспарентно? Резиме налаза, закључака и препорука ове ревизије дајемо у наставку. Извршена испитивања у овој ревизији су резултирала великим бројем налаза, систематизованих по сегментима средњорочног и годишњег планирања а у оквиру сваког од њих по кључним планским корацима, учесницима у планирању и документима које су креирали и доносили. Налази за средњорочно планирање показују да оквирне буџетске пројекције и за ниво Консолидоване Опште Владе и за ниво Консолидоване Централне Владе, кроз промјене обима и структуре у трогодишњем периоду сваког од посматраних ДОБ, представљају снажну подршку финансијској консолидацији. У њима је увијек планирано побољшање планираног БС/Д у оквиру периода и то на начин да је увијек пројектован раст буџетских прихода и истовремена стагнација или пад буџетских расхода са нето НФИ. Међутим, посматра ли се кретање ових позиција буџета за укупан период и све ДОБ заједно као период година, показатељи тренда постају другачији и то због великих промјена у пројекцијама које су се догађале на прелазу из једног ДОБ у други. Тиме се умањивао континуитет подршке већ дефинисаним политикама и опредјељењима. Пројектовани оквири укупних буџетских расхода са нето НФИ, дефинисани у оквиру усвојеног цјеловитог ДОБ на сједници Владе за сваки од трогодишњих периода, распоређивани су по БК и представљали за сваког од њих ПОБ. ДОБ-ом дефинисани оквири били су у просјеку за петину или преко 400 милиона КМ нижи од укупног износа који су планирали БК и доставили кроз документе ЗКИ1. Ни у једном од докумената нису јасно дефинисани приоритети ни начин њиховог утврђивања па тиме ни јасан начин распореда овог умањења по програмима и позицијама буџета. У недостатку истог, документима ЗКИ2 се БК нису уклапали у оквире ПОБ него захтијевали проширење оквира за више од једне петине. Захтијевани степен проширења био је различит по појединим позицијама и у правилу увијек већи тамо гдје је било веће умањење по ПОБ у односу на ЗКИ1. Налази за годишње планирање показују да оно није било адекватно презентовано јавности и да није довољно слиједило оквире и односе дефинисане ДОБ-ом и годишњим економским политикама. У посматраном периоду су од укупно четири годишња буџета три донешена по скраћеној процедури, без претходне форме Извјештај ревизије учинка РУ

12 нацрта достављене НС РС и јавности на разматрање. Преостали четврти је Буџет за 2016.годину, који је као материјал прошао законску процедуру али се његово планирање и доношење тешко може сматрати транспарентним, с обзиром да је материјал који су МФ и Влада упутили као приједлог значајно промијењен у односу на онај упућен као нацрт. Налази показују да су у буџетима посматраног периода, изворним и ребалансираним, буџетски расходи имали стални тренд раста, знатно бржи од раста буџетских прихода, чиме је угрожаван очекивани тренд финансијске консолидације што није у складу са пројекцијама из ДОБ-а и дефинисаним политикама. Са друге стране, тренд планираних компоненти и позиција буџетских расхода и промјене структуре у правцу јачања позиција БЛП и трансфера а релативног пада позиција субвенција, дознака за социјалну заштиту и издатака за НФИ, указује на недостатак подршке дефинисаним секторским политикама и промјене неусклађене са пројекцијама из ДОБ-а. Генерални закључак ревизије планирања буџетских издатака јесте недовољна ефикасност и транспарентност активности, информација и докумената везаних за процесе средњорочног и годишњег планирања. Како је укупно планирање буџета системско питање, комплексно по броју главних корака, обавезујућих прописа и резултирајућих докумената, а посебно по броју укључених институција, њиховим улогама и одговорностима, дата су три закључка у оквиру наведеног генералног. Планирање и одлучивање о висини и структури буџетских издатака у претходном периоду је у највећој мјери било историјско, без довољне усмјерености на промјене по јасно дефинисаном односу циљ-резултатактивност-ресурс-издатак. У циљу ефикасног планирања буџетских издатака није осигуран потребан ниво усаглашености око кључних секторских и програмских приоритета између Владе и Министарства финансија са једне и министарстава са друге стране, али ни у оквиру министарстава између различитих ресора и корисника у њиховој надлежности, што резултира недовољним уважавањем донесених аката и неефикасношћу дијела ресурса и активности ангажованих на креирању истих. Планирање и одобравање буџетских издатака није јединствено и свеобухватно с обзиром да усвојени и објављени буџети не укључују значајан дио истих, ни кроз општи ни посебни дио буџета, иако се финансирају из буџетских средстава и стављају на располагање дијелу буџетских корисника. На темељу презентованих налаза и изнесених закључака, ревизија даје препоруке Влади, МФ и БК о промјенама које је потребно чинити да би планирање буџетских издатака било довољно транспарентно и ефикасно и осигурало остварење дефинисаних циљева, фискалне консолидације у првом реду. У циљу ефикаснијег и транспарентнијег планирања и одобравања буџетских издатака Влада треба као први корак и полазну планску основу дефинисати и објавити јасне трогодишње циљеве и њихову годишњу динамику са кључним планским резултатима по секторима и ресорима надлежних министарстава. Министарство финансија и Влада требају предлагати Народној скупштини планове буџетских издатака који су свеобухватни и јединствени и који подразумијевају прописане класификације и планове буџетских издатака за сва министарства, обједињене за све буџетске кориснике у њиховој Извјештај ревизије учинка РУ

13 надлежности, усаглашене по приоритетима и засноване на јавно доступним и правовремено објављеним програмима рада. Планирање и одобравање буџетских издатака у министарствима и осталим буџетским корисницима који нису у надлежности министарства, треба у свакој од фаза и корака укључивати усаглашавање између надлежних ресора и представника крајњих примаоца средстава и подразумијевати пуну доступност тих информација како би се побољшала транспарентност и повјерење у добро управљање јавним ресурсима. Извјештај ревизије учинка РУ

14

15 1. УВОД 1.1. Позадина и мотиви ревизије Буџет РС представља најважнији документ који у току једне године доноси НС РС. Кроз уравнотежење процијењених буџетских средстава са једне и утврђених буџетских издатака са друге стране, буџет је основни инструмент којим Влада осигурава функционисање свих сегмената друштва у једној фискалној години, усмјеравајући се према циљевима што бољег и квалитетнијег живота свих грађана. У намјери подршке остварењу таквих циљева, кроз годишње економске политике се дефинишу специфичне секторске, радне и социјалне политике те мјере којима се рад Владе усмјерава управо према тим генералним циљевима. Годишњи програми рада Владе у цјелини и сваког од републичких органа управе представљају оперативне документе за провођење и извршавање дефинисаних политика и мјера. За њихово провођење кључна је адекватна додјела ресурса, са једне стране људских, а са друге материјалних, међусобно повезаних и оптимално уклопљених. Управо се та и таква алокација презентује у документу годишњег буџета РС кроз финансијске вриједности појединачних позиција буџета. У ситуацији тешког економског стања у РС и значајног недостатка буџетских прихода за покриће свих очекивања буџетских корисника и тиме отворене потребе за задуживањем, посебно је важно да се планирању буџетских расхода у највећој могућој мјери приступа у складу са принципима транспарентности, правовремености, економичности и ефикасности. 3 Присутне су бројне индикације да ови принципи нису увијек и нису задовољавајуће заступљени у праксама рада поводом планирања и доношења буџета. У медијима су често присутни коментари везани за ниво транспарентности буџета. Планирање буџета у цјелини и буџетских издатака као једне од његове двије уравнотежене стране, посматрано као поступак тражења најбоље могуће алокације процијењених буџетских средстава, представља кључан управљачки механизам Владе и гаранцију остварења дефинисаних циљева и праваца развоја друштва у цјелини. Извјештаји ревизије учинка ГСРЈС РС 4 у већини закључака наводе неостваривање дефинисаних развојних циљева, а и извјештаји финансијске ревизије указују на редовне праксе ребалансирања буџета у значајној мјери али при самом крају буџетске године. Овим ребалансима се повећава буџетски оквир али и често смањује изворно утврђена позитивна разлика између прихода и расхода. Сва та кретања се догађају у околностима неизмијењених политика, циљева и програма рада Владе и буџетских корисника појединачно. Такво стање упућује на умањење улоге и значаја доношења годишњих буџета и представља у значајној мјери одсуство алокације ресурса засноване на јасним циљевима и политикама. Могући разлог може бити и неефикасно планирање, недовољно засновано на наведеним основама. Наведене индикације у извјештајима ревизије јасно указују да планирање буџетских издатака није успјешан управљачки механизам. Присутно је стварање обавеза и изнад оквира дефинисаног буџетом а такве обавезе се онда накнадно покривају измјенама буџета кроз ребалансе и реалокације. 3 Економска политика РС за годину; Службени гласник РС број 104/ Извјештај ревизије учинка РУ

16 Основна претпоставка одрживог економског раста сваког друштва и повећања запослености јесте макроекономска стабилност, а један од кључних механизама за њено постизање јесте успјешно управљање јавним финансијама. Најважнији сегмент у том оквиру је процес управљања буџетом, управљање укупним средствима која се захватају од пореских обвезника и њиховом најбољом могућом прерасподјелом на јавне услуге и потребе грађана. Успостављање прихватљивог нивоа равнотеже између ове двије стране буџета подразумијева истовремено дефинисање горње границе оптерећења пореских обвезника, оне која неће угрозити њихов опстанак, са једне стране и доње границе средстава довољних корисницима буџета за њихово функционисање, са друге стране. Како су оквири буџетских прихода у високој мјери под утицајем вањских фактора, посебно у периодима економске кризе и рецесије, управљање буџетским издацима захтијева адекватно прилагођавање таквим оквирима и изналажење рјешења за очување макроекономске стабилности. Главна полуга таквог управљања свакако је планирање, дугорочно и краткорочно, које завршава доношењем одговарајућих одлука Владе и НС РС. Ефикасност и транспарентност планирања обима и структуре буџетских издатака су од изузетног значаја за успјешност управљања јавним финансијама и одржање макроекономске стабилности у цјелини. Међутим, бројне индикације указују да планирање није у потребној мјери усклађено са овим принципима. Индикације указују да планске пројекције буџетских расхода често имају бржи раст од пројекција буџетских прихода што угрожава очекивану финансијску консолидацију, не води ка смањењу задужености и трошкова камата. Из докумената доступних јавности није могуће увијек препознати на чему су засноване те промјене у пројекцијама буџета, посебно расхода и резултата и какве то посљедице има по финансијску стабилност и укупно стање, посматрано из дугорочне перспективе. Управо то представља кључни мотив за провођење ревизије учинка у области планирања буџетских издатака Сврха ревизије и ревизијска питања Oва ревизија учинка се бавила проблемом транспарентности и ефикасности планирања буџета, са фокусом на планирање буџетских издатака. Према Закону 5 буџетске издатке чине буџетски расходи, издаци за нефинансијску имовину, и издаци за финансијску имовину и отплату дугова. Проблем којим се бавила ова ревизија учинка јесте планирање буџетских издатака као цјелине али и њихових компоненти и сегмената, посматраних кроз узорак заснован на економској и организационој класификацији. Сврха извршених испитивања јесте давање одговора на питање у којој мјери су Влада, МФ и БК своје планирање, као кључан управљачки инструмент, ускладили са два наведена принципа управљања и каква се побољшања у том смислу могу постићи у наредном периоду. У складу са овим дефинисано је главно питање са којим се бави ова ревизија, а које гласи: ДА ЛИ ЈЕ ПЛАНИРАЊЕ БУЏЕТСКИХ ИЗДАТАКА ЕФИКАСНО И ТРАНСПАРЕНТНО? У оквиру овог главног питања ревизија је своја испитивања усмјерила на сљедећа три питања: 5 Закон о буџетском систему РС, Члан 6 став 2 (Сл.гл. РС број 121/12, 52/14 и 103/15) 2 Извјештај ревизије учинка РУ

17 Да ли је средњорочно планирање динамике и структуре буџетских издатака јасно повезано са дефинисаним стратешким циљевима и политикама Владе за припадајући период? Да ли се пројектовани обим и структура буџетских издатака, посматрано у континуитету трогодишњих докумената оквирног буџета, значајније мијењају и на чему се заснивају такве промјене? Да ли се у годишњем планирању и одлучивању о висини и структури буџетских издатака довољно уважавају средњорочно дефинисана ограничења и структуре и транспарентно подржавају годишње економске политике по секторима? 1.3. Критеријуми за оцјењивање За оцјену и закључивање о налазима проистеклим из проведених испитивања, ревизија је користила више критеријума, зависно од питања и врсте налаза. Генерални критеријуми у овој ревизији свакако су основни циљеви и принципи дефинисани Законом, Стратегијама и годишњим економским политикама којима је кључна подршка управо алокација средстава кроз буџет. Принцип ефикасности подразумијева да процес планирања правовремено осигура најбољу могућу алокацију буџетских средстава, у потпуности засновану на дефинисаним развојним циљевима, програмима и резултатима принцип транспарентности да информације о томе буду у довољној мјери и правовремено доступне јавности, да буду презентоване на једноставан начин и да тако јачају повјерење јавности у планску алокацију јавних ресурса. Референтним секторским стратегијама и прописима су значајним дијелом предодређени оквири дијела буџетских издатака али су њихове годишње границе условљене фискалним циљевима и потребном консолидацијом. Имајући то виду, јасно је да планирано кретање буџетских издатака треба слиједити јасно дефинисан однос према планском кретању буџетских прихода. У Програму 6 рада Владе је наглашена фискална консолидација као једна од кључних претпоставки за развој стабилне и одрживе економије. Из овог документа изведен је критериј ове ревизије да планирањем буџетских издатака треба осигурати избалансиран буџет и фискалну консолидацију која ће у највећој мјери значити смањење јавних расхода а само у одређеној мјери и повећање прихода. Релевантност таквог критерија потврђује и изјава МФ да се мора провести трогодишња снажна фискална консолидација и промијенити тренд кретања јавног дуга, јер без тога ће у дугорочном периоду, тај дуг расти до те мјере да ће постати проблем за само финансирање 7. Средњорочно планирање буџетских издатака као процес и кроз акте које генерише треба у највећој могућој мјери одражавати дугорочно дефинисане циљеве, политике и развојне правце друштва, јасно подржавати дефинисане приоритете у трогодишњем периоду и континуирано, јасно презентовано и образложено чинити то доступним свим заинтересованим странама и укупној јавности. Годишње планирање као процес и кроз акте које генерише треба у највећој могућој мјери у континуитету слиједити пројекције из ДОБ, по обиму и структури, уз јасно аргументована и образложена евентуална одступања узрокована промјенама 6 Програм рада Владе година, у оквиру Експозеа мандатарке Жељке Цвијановић 7 Извјештај ревизије учинка РУ

18 политика и приоритета. Истовремено, ово планирање треба у пуној мјери и јасно показивати који ће програми бити финансирани, које активности ће предузимати запослени у јавној управи, чиме ће оне резултирати и који је њихов допринос остварењу дефинисаних годишњих политика Обим и ограничења У овој ревизији учинка су вршена испитивања и прикупљане информације у вези са планирањем буџетских издатака кроз процесе средњорочног и годишњег планирања. Ревизијом обухваћени период укључује пет узастопних средњорочних докумената, ДОБ за период , , , и година, те четири узастопна годишња документа, Буџет за годину до Буџета за годину. Детаљнија испитивања, фокусирана на структуру и динамику позиција буџета, на кораке у планирању и на процес усаглашавања вршена су за 2013, и годину, и кроз документе ДОБ и кроз годишње буџете. У ревизији планирања буџетских издатака су обухваћени субјекти који учествују у припреми, планирању, усаглашавању и одлучивању о висини и структури буџетских издатака, дефинисани као узорак. МФ је обухваћени субјект ревизије који по обиму и садржају укупних планских активности, по надлежностима и одговорностима за планирање посматрано у цјелини, располаже са највећим бројем релевантних информација. Обим и структура буџетских издатака које је МФ предлагало Влади а Влада НС РС и о којима су одлучивали ови субјекти, нису значајније мијењани па ови кораци укупног процеса нису детаљније испитивани. Иако је предмет ревизије планирање буџетских издатака, за квалитетно испитивање истог било је неопходно по одређеним питањима посматрати паралелно и планирана буџетска средства, посебно буџетске приходе као њихов значајан сегмент. Сагледавањем планираних буџетских расхода упоредо са планираним буџетским приходима је осигуран увид у могући заједнички утицај њиховог односа на очекивани степен консолидације али и поузданији увид утицаја планирања самих буџетских расхода, посматраних појединачно. Посматрано је планирање структуре буџетских издатака, сагледавано кроз компоненте условно дефинисане као административна, социјална и развојна. Ове су компоненте посматране кроз пет позиција буџетских издатака и то: трошкови бруто личних примања као административна, субвенције издаци за НФИ као развојна, дознаке за социјалну заштиту и дио трансфера као социјална компонента. Детаљнија испитивања планирања сваке од наведених компоненти буџета и група буџетских издатака вршена су на узорку кога чини пет БК и то: Министарство унутрашњих послова, Агенција за аграрна плаћања, Министарство индустрије, енергетике и рударства, Министарство рада и борачко-инвалидске заштите и Министарство здравља и социјалне заштите. Ревизија се није бавила детаљно и свеобухватно са питањем годишњег планирања једног дијела укупних буџетских издатака, оног који се у складу са чланом 3. Закона о извршењу буџета РС за сваку од посматраних година финансира у оквиру буџетских фондова 02, 03, 04. и 05. Овај дио издатака је посматран у сегменту средњорочног планирања јер ту и јесте саставни дио те фазе укупног процеса али не и у годишњем планирању јер тај дио није укључен у буџете које разматра и усваја НС РС. Из тог разлога је у ревизији и обухваћен детаљније само у поглављу везаном за средњорочно планирање. Због нужности повезивања ова два сегмента планирања, неопходни подаци у поглављу извјештаја о годишњем планирању су 4 Извјештај ревизије учинка РУ

19 преузети из докумената МФ, дефинисаних као Консолидовани извјештај о извршењу буџета, у којима се извјештава о остварењу и овог дијела буџетских издатака, дијелу за који је наглашено да се не планира Извори и методе У сврху давања одговора на постављена питања у овој ревизији су прикупљани подаци, информације и документи из више различитих извора. Сазнања и информације о буџету и о планирању буџетских издатака као његовом сегменту, о значају, принципима и праксама земаља у окружењу су стицана из регулативе, објављених истраживања и доступних докумената везаних за ову област. У ту сврху прибављене су бројне доступне студије, истраживања, анализе, објаве буџета и писања медија. За давање одговора на питања дефинисаности и кохерентности развојних и фискалних циљева прикупљане су информације из доступних стратегија, програма рада, годишњих планова и политика, како на укупном нивоу тако и на нивоу сектора и њихових сегмената појединачно. За питања заснованости планова, начина планирања и усаглашавања кориштени су документи преузети од субјеката ревизије, упитници креирани у ревизији које су попуњавали субјекти ревизије као и бројни интервјуи и разговори са учесницима у процесу. Представнике субјеката ревизије са којима су вршени разговори, најављени министрима, чинили су помоћници министара за поједине ресоре, секретари и руководиоци надлежних одјељења у ресору као и одјељења и одсјека за финансије те стручни сарадници задужени за одређене конкретне сегменте планирања и компоненте буџета. Потребне информације и сазнања о функционисању појединих сегмената система прибављане су путем интервјуа и разговора са представницима институција. Информације су прибављане и увидом у акте, документе и појединачне евиденције субјеката ревизије, посматрањем одређених активности у оквиру субјеката, односа и комуникације између субјеката по одређеним проблемима и питањима. Прибављени подаци су статистички обрађивани и заједно са прикупљеним документима и забиљешкама са интервјуа анализирани кориштењем метода адекватних за свако појединачно питање и проблем. Извјештај ревизије учинка РУ

20 2. ОПИС ПРЕДМЕТА РЕВИЗИЈЕ 2.1. Правна регулатива карактеристична за област Планирање и усвајање буџета, као најважнијег акта којег доноси НС РС, у цјелини и буџетских издатака као једне од његове двије уравнотежене стране, представља захтјеван и сложен процес којим се обезбјеђује функционисање друштва у току једне године. Процес планирања буџета је регулисан правилима и процедурама садржаним у Закону о буџетском систему РС. Овим законом уређени су буџетски систем РС, припрема, планирање, начин израде, доношење и извршење буџета РС, буџета општина, градова и фондова, задуживање и отплата дуга, рачуноводство, извјештавање и контрола буџета Републике, општина, градова и фондова. Законом је такође дефинисан и начин припреме буџета у складу са стандардним буџетским класификацијама. Припрема и израда буџета заснива се на ДОБ који садржи макроекономске пројекције и прогнозе буџетских средстава и издатака за сљедећу годину и наредне двије фискалне године. Буџет се припрема и доноси према буџетском календару, а евентуални ребаланс буџета се спроводи по поступку идентичном поступку за доношење буџета. Законом о извршењу буџета 8 прописује се начин извршења буџета укупних буџетских издатака по корисницима у складу са буџетом за текућу годину Опис предмета ревизије, улоге и одговорности институција Предмет ревизије учинка, у складу са исказаним опредјељењима Владе у Економским политикама и секторским стратегијама и акционим плановима у одређеним областима, су активности надлежних институција, прије свега МФ и буџетских корисника у процесу планирања буџета, са фокусом на планирању буџетских издатака. Истраживани су предуслови и претпоставке за ефикасно и транспарентно управљање наведеним процесима у најбољем јавном интересу, а који требају бити обезбјеђени од стране Владе и надлежних министарстава и институција. Такође на терену су истраживане посљедице, ефекти и исходи постојећег начина регулисања ове области. У процесу планирања буџета и буџетских издатака најважнију улогу има МФ, чије су надлежности и одговорности дефинисане Законом о републичкој управи ( Сл. гласник РС број 118/08, 11/09, 74/10 и 86/10). Дио надлежности и одговорности појединих ресора у оквиру МФ, акоје су повезане са планирањем буџета по ресорима су: Ресор за буџет и јавне финасније припрема прописе којима се уређује начин израде, доношења и извршења Буџета Републике, буџета градова и општина и финансијских планова ванбуџетских фондова; врши студијско-аналитичке и друге послове који се односе на припрему и израду буџета, анализу прихода, примитака и расхода буџета; ради на припреми инструкција и смјерница за израду захтјева буџетских корисника; израђује и ажурира упутства буџетским корисницима, општинама, градовима и ванбуџетским фондовима, која садрже сет правила и процедура по којима ће се поступати у процесу припреме буџета; развија буџетски календар и дефинише процедуре буџетирања, учествује у изради ДОБ за 8 Прилог 1 Листа референци попис аката 6 Извјештај ревизије учинка РУ

21 средњорочни период, чији је саставни дио средњорочни буџетски оквир као и оквир јавне потрошње, који интегрише битне макроекономске факторе, приходе и расходе, политике и приоритете Владе, те средњорочне циљеве фискалне политике; врши преглед и процјену буџетских захтјева и даје препоруке и мишљења, припрема и израђује нацрт годишњег буџета, припрема и израђује приједлог годишњег буџета; покреће иницијативе и израђује ребаланс буџета у складу са законским прописима; сарађује са ресором трезора, с циљем добијања података неопходних у процесу припреме и израде буџета; израђује кварталне и по потреби мјесечне планове потрошње у сарадњи са буџетским корисницима, анализира и прати извршење; даје мишљења на приједлоге законских и подзаконских аката са аспекта потребних финансијских средстава и могућности финансирања из буџета Републике; даје сагласност на приједлоге рјешења о реалокацији планираних средстава унутар и између буџетских корисника. Ресор за макроекономску анализу и политику утврђује макроекономске претпоставке и врши процјене јавних прихода за потребе израде одређених докумената Министарства (Буџета, ДОБ за средњорочни период и др.); носилац je активности у изради Економске политике и Економско-фискалног програма за РС; анализира ефекте законских и других нормативних аката и мјера економске, фискалне и социјалне политике на макроекономска и фискална кретања; предлаже мјере од интереса за остваривање циљева усвојене економске, фискалне и социјалне политике. Ресор за трезор управља и контролише новчаним приливом и одливом, прати, анализира и пројектује готовинске токове; израђује периодичне извјештаје и годишњи финансијски извјештај за буџет РС, као и консолидоване извјештаје у складу са важећим законским прописима; учествује у припреми и изради буџета. Ресор за рачуноводство и ревизију учествује у креирању образаца консолидованих и других посебних финансијских извјештаја (укључујући и специјалне билансе); учествује у припреми консолидованих финансијских извјештаја буџетских корисника, фондова и контролисаних ентитета јавног сектора; надгледа и контролише процес припреме појединачних финансијских извјештаја корисника прихода буџета. Ресор за управљање дугом учествује у припреми и изради буџета и трогодишњег документа оквирног буџета. Припрема и израда буџета заснива се на ДОБ-у који садржи макроекономске пројекције и прогнозе буџетских средстава и издатака за сљедећу годину и наредне двије фискалне године Наиме, средњорочни оквири расхода, односно, ДОБ се припрема сваке године и приказује средњорочне макроекономске претпоставке и пројекције, средњорочне фискалне пројекције, приоритете потрошње, те горње границе расхода за наредну буџетску годину и прелиминарне процјене за сљедеће двије године и дио је средњорочног оквира планирања буџета у десет корака. Планирање буџета РС у десет корака приказује процес средњорочног планирања и израде буџета с јасним, логичним и интегрисаним роковима, те одражава висок степен међусобне зависности различитих корака унутар буџетског процеса - сваки корак зависи од различитих актера/институција који требају обезбиједити релевантне информације, дати препоруке и/или донијети одлуке у свим кључним фазама процеса, у складу са буџетским циклусом. Детаљан опис планирања и израде буџета по корацима и носиоцима активности као и роковима дат је у Методологији 9 о начину припреме и доношења буџета РС. 9 Методологија о начину припреме и доношења буџета Републике Српске Извјештај ревизије учинка РУ

22 3. НАЛАЗИ Планирање буџета и буџетских издатака у оквиру тога се као плански процес одвија а њиме резултирајући акти доносе на темељу Закона и сета подзаконских аката, уз скоро цјелогодишње трајање и ангажованост знатних људских и материјалних ресурса на свим нивоима републичке управе. Сталност оваквих активности присутна је дијелом из разлога тако дефинисане процедуре која креће у фебруару а завршава крајем године. Међутим, значајан утицај на ефикасност процеса има и чињеница вршења значајних измјена претходно дефинисаних средњорочних пројекција и годишњих буџета. Одлуке о измјенама се не доносе правовремено, с могућношћу утицаја на будуће боље пројекције, већ крајем периода када су те могућности минималне и већим дијелом покриће за кретања обима и структуре буџетских издатака која нису довољно слиједила дефинисане оквире и односе Средњорочно планирање Средњорочно планирање буџета, као сложен и дуготрајан процес, резултира одлуком Владе о усвајању ДОБ за наредне три године. Самим ДОБ-ом је дефинисано да он поставља стратешке оквире и горње границе ресурса за три године, да представља основу за годишње планирање, унутар дефинисаних граница и да при томе уобзирује важеће законе и политике као и извјесне измјене истих. Стратешки оквир и горње границе ресурса за трогодишњи период се дефинишу за РС у цјелини, Консолидована Општа Влада. У оквиру укупних пројекција за Консолидовану Општу Владу дефинисани су појединачни оквири за четири нивоа-групе ентитета и то за централну Владу, јединице локалне самоуправе, фондове и ЈП за Путеве и Аутопутеве. Налази који слиједе односе се на Консолидовану Централну Владу а само у мањем дијелу, у циљу објективнијег сагледавања и ширег контекста, презентован је дио налаза и показатеља који се односе на Консолидовану Општу Владу и остале нивое Заснованост и усаглашеност смјерница за израду у ДОБ Период планирања и доношења ДОБ у посматраним трогодишњим периодима карактерише значајна сталност релевантне регулативе, циљева и праваца из секторских стратегија за приоритетне области и сегменте као и континуитет у опредјељењима Владе дефинисаним кроз програме рада и политике. У недостатку дугорочне визије и свеобухватне стратегија развоја, за средњорочно планирање буџетских издатака у овом периоду је могућа основа био значајан број секторских стратегија и Програм рада Владе за период година. Из програма рада Владе и бројних изјава њених чланова јасно је наглашена нужност фискалне консолидације као кључне претпоставке стабилног развоја и неопходност избалансираног буџета. Јасан циљ и мјерљив резултат потребан за његову реализацију свакако је пројекција тренда БС/Д утврђеног у сваком од ДОБ. 10 Један од генералних циљева Владе, дефинисан као макроекономска стабилност и наглашаван кроз документе средњорочног планирања, кроз ове планске документе и пројекцију прихода и расхода, може се препознати у увијек израженом плану изласка из зоне буџетског дефицита и остварења значајног нивоа суфицита у задњој години трогодишњег планског периода. Тиме су пројекције за задњу годину 10 Прилог број 3 8 Извјештај ревизије учинка РУ

23 периода увијек осигуравале значајан раст капацитета за финансирање издатака за отплату дуга и релативно смањење зависности о задужењима. 11 Са друге стране, из постојећих секторских стратегија, посебно оних за област пољопривреде, индустрије и запошљавања и њима припадајућих прописа, програма и акционих планова, јасно се дефинише обим и структура средстава потребних за успјешну реализацију истих Приједлози приоритета буџетских корисника Приједлог приоритета за израду ДОБ је први плански документ за наредни трогодишњи период којег израђују БК и којег су дужни доставити МФ до краја априла текуће године. Изради овог документа претходи Инструкција о начину и елементима израде ДОБ коју свим БК доставља МФ, (И1). Инструкције о начину и елементима израде ДОБ нису у посматраном периоду својим садржајем у потпуности одражавале очекивано а што је подразумијевало јасно усмјеравање БК како и на којим полазним основама да начине документ приједлог приоритета за средњорочни период који слиједи. Иако обимног садржаја, због велике заступљености уопштених констатација, цитирања прописа истих из године у годину и описа потребе израде и сврхе оваквог документа, оне не пружају конкретне елементе за израду ДОБ, потребне а непознате БК у тој фази планирања. Ове инструкције нису БК понудиле генералне оквире и правце у којима се могу кретати њихови захтјеви и у оквиру којих требају дефинисати своје приоритете, фискалне смјернице и политике Владе, специфичне за предметни плански период. Између осталог, инструкције не обавезују БК на континуитет са претходним ДОБ, на нужност уважавања већ дефинисаних ограничења за прве двије године текућег ДОБ као задње двије претходног ДОБ али и на могућност исказивања и аргументовања промјена у циљевима, приоритетима и околностима насталим у међувремену. У таквим околностима БК приступају изради приједлога приоритета по властитом виђењу укупних могућности финансирања планираних активности, заснованих на референтним прописима и развојним документима. БК то чине по неуједначеним приступима али сви и увијек уз пројекције знатно изнад буџета одобреног за текућу годину и изнад ограничења дефинисаног и достављеног им за исти период претходног ДОБ. У намјери планирања буџета и у програмском формату, инструкција за БК број 1 за израду ДОБ година садржи у оквиру прегледа приоритета шест табела, 0 до 5, раздвајајући процјене трошкова по програмима на постојеће програме, нове приједлоге високо приоритетне потрошње, приједлоге уштеда по програмима а затим сажете и консолидоване пројекције истих по економској класификацији и изворима финансирања.такве информације служе МФ за припрему свеобухватног средњорочног буџета и за приједлог расподјеле средстава по највишим економским и социјалним приоритетима и за одређивање горње границе расхода за сваког БК. Документ БК дефинисан као Приједлог приоритета за израду ДОБ није као такав препознатљив и по свом садржају и структури. По садржају је то приједлог укупних издатака класификованих по програмима и изворима финансирања Извори финансирања предложених буџетских издатака наведени у документу као буџет и остали извори нису унапријед и у потпуности јасни БК и усаглашени са МФ те се касније у процесу и мијења однос и структура ових извора. 11 Прилог број 3 Извјештај ревизије учинка РУ

24 Иако су издаци класификовани по програмима, приоритетни програми нису наведени нити су рангиране групе расхода припадајуће наведеним програмима. Образложења приједлога су врло разнолико структурирана. Основна и свима заједничка карактеристика је да се позивају на опште прописе, у правилу непромијењене у односу на претходни период а не на специфичности њихове нужне и потребне примјене у планском периоду. БК уз сваки од приједлога буџетских издатака по програму наводе специфичне циљеве, резултате и учинак али уз врло неуједначен приступ у смислу дефинисаности, мјерљивости и јасноће за сваки од ових показатеља. Из садржаја и структуре захтјева БК није успостављен јасан однос и веза циљ-резултат-ресурсрасход Подршка фискалној консолидацији и стратегијама у ДОБ Израда ДОБ за МФ представља сложен процес балансирања између висине буџетских издатака укупно исказане у достављеним захтјевима БК и властите процјене буџетских прихода заснованих на макроекономским и фискалним процјенама али и процјена Дирекције за економско планирање и Управе за индиректно опорезивање те потврђивање могуће вриједности резултата у односу на раније исказана опредјељења. ДОБ се односи укупно на све нивое власти и субјекте који располажу са буџетским средствима у РС, дефинише вриједности пројектованих средстава и издатака укупно али и за сваки од нивоа појединачно. Уз пројекције буџетских прихода, буџетских расхода и нето НФИ, структурираних по економској класификацији, у ДОБ су описане и одређене политике везане за поједине позиције, дата образложења и наведени одређени елементи и параметри кориштени за пројекције. Ипак, значајан дио пројекција није образложен и аргументован јасним и мјерљивим планским основама, елементима и корисницима, посебно имајући у виду значајне међусобне односе у финансирању између четири нивоа-групе ентитета обухваћене у оквиру Консолидоване Опште Владе, као и њихове заједничке кориснике средстава. Оквирне буџетске пројекције за Консолидовану Општу Владу, кроз промјене обима и структуре у трогодишњем периоду сваког од посматраних ДОБ, указују на снажну подршку финансијској консолидацији. У њима је увијек планирано смањење дефицита и прелазак у зону суфицита у трећој години ДОБ и то на начин да је увијек пројектован раст буџетских прихода и истовремена стагнација или пад буџетских расхода са нето НФИ. У ДОБ година за Консолидовану Општу Владу су пројектовани релативни односи у кретању буџетских прихода и буџетских расхода значили раст резултата за 577 милиона КМ. Таква промјена је представљала кретање од износа дефицита у години од 379 милиона КМ до суфицита у години од 198 милиона КМ. 12 Промјена је планирана на начин да се у трогодишњем периоду повећају буџетски приходи за 209 милиона КМ а смање буџетски расходи са нето НФИ за 368 милиона КМ. Смањење буџетских расхода са нето НФИ је планирано уз релативну стагнацију буџетских расхода али уз смањење издатака за НФИ за више од 300 милиона КМ. Тренд и структуру ових промјена по нивоима власти и корисницима показује слиједећа слика. 12 Прилог број 2 10 Извјештај ревизије учинка РУ

25 Слика број 1_Тренд БП и БР са нето НФИ за КОВ у ДОБ година Извор: МФ; ДОБ Републике Српске за период година Пројектованом паду укупних буџетских расхода са НФИ за Консолидовану Општу Владу су највише требале доприносити промјене на нивоу Консолидоване Централне Владе и ЈП Путеви и Аутопутеви, иако на различите начине. Овим ДОБ је за ниво Консолидоване Централне владе пројектован пад буџетских расхода са нето НФИ за 134 милиона КМ уз истовремени раст буџетских прихода за 101 милион КМ. Код ЈП Путеви и Аутопутеви је пројектован пад буџетских расхода са нето НФИ за чак 300 милиона КМ али и пад буџетских прихода за 44 милиона КМ. Остала два нивоа Консолидоване Опште Владе, јединице локалне самоуправе и ванбуџетски фондови су мање утицали на укупне промјене, али и они уз значајно побољшање резултата, уз пројекције раста буџетских расхода са нето НФИ али знатно споријим од раста буџетских прихода. У ДОБ за Консолидовану Општу Владу највеће учешће имају позиције за ниво Консолидоване Централне Владе, скоро једну половину и складу са тим значајно одређују укупна кретања планских пројекција. Уз то, значајан је ниво трансфера који се са нивоа Консолидоване Централне Владе усмјерава на остале нивое, посебно ванбуџетске фондове и ЈЛС. То даје додатни значај планирању на нивоу Консолидоване Централне Владе и индиректном утицају у одређивању и годишњих буџетских оквира осталих нивоа. Сегмент ДОБ који се односи на Консолидовану Централну Владу, посматран појединачно за сваки од четири трогодишња документа у периоду година јасно указује на промјене ка финансијској консолидацији и подршку секторским стратегијама. У оквиру сваког од ДОБ је пројектовано побољшање резултата и то као посљедица истовремено пројектованог пада буџетских расхода са нето НФИ и раста буџетских прихода. 13 Пад буџетских расхода са нето НФИ у оквиру ДОБ се кретао до 11% или преко 200 милиона КМ а пројектовани раст буџетских прихода кретао се до 9% или до 160 милиона КМ. Заједно посматране ове пројекције су резултирале у сваком ДОБ побољшањем резултата који је из дефицита у првој 13 Прилог број 3 Извјештај ревизије учинка РУ

26 години водио ка значајном суфициту у трећој години планског периода, на што јасно указује графикон који слиједи. Слика број 2_Динамика пројектованих БП и БР са нето НФИ за КЦВ у четири ДОБ Извор: МФ; Четири ДОБ Републике Српске за период година Посматрају ли се укупно сва четири ДОБ, евидентно је благо повећање пројекција буџетских расхода са нето НФИ. Ове су пројекције за годину веће за 3% или за 57 милиона КМ у односу на годину. Како је истовремено повећање пројекција буџетских прихода износило 16% или 265 милиона, резултирајући БС/Д је у пројекцијама побољшан за 207 милиона КМ. Највеће планске промјене и највећи допринос консолидацији је евидентан из ДОБ година с обзиром да је пројектован пад буџетских расхода са нето НФИ за 11% или за 215 милиона КМ и истовремени раст буџетских прихода за 3% или за 51 милион КМ. Тиме је у овом ДОБ пројектована висока позитивна промјена резултата која је износила више 266 милиона КМ. Испитивања показују да су оквиру тренда пројекција укупних буџетских расхода са нето НФИ у сваком од ДОБ евидентне значајне разлике посматрано по компонентама и одређеним позицијама. Значајан дио тих позиција, дијелом груписан и посматран по компонентама указује на заснованост значајног дијела пројекција истих на секторским стратегијама и програмима. У недостатку таквих докумената за одређене области, евидентно је да су кроз сам ДОБ као средњорочни документ дефинисана Владина усмјерења и политике према тим областима. Слика која слиједи приказује тренд пројекције пет позиција а три главне компоненте буџета у четири ДОБ у периоду година. 12 Извјештај ревизије учинка РУ

27 Слика број 3_Пројекције позиција компоненти и БР у четири узастопна ДОБ Извор: МФ; Четири ДОБ Републике Српске за период година Посматрано у оквиру сваког од четири ДОБ, пројекције свих посматраних позиција најчешће показују тренд стагнације. Значајније промјене су евидентне код трансфера и нето НФИ. Пројекције трансфера имају пораст до 3% у оквиру сваког ДОБ осим за период година у којем пројектован пад од 15%. Пројекције нето НФИ имају релативно висок пад у оквиру сваког од четири ДОБ а највећи у периоду година када је износио 63%. Међутим, посматра ли се кретање наведених позиција буџета за укупан период и сва четири ДОБ заједно као период година, показатељи тренда постају знатно другачији и то због великих промјена у пројекцијама које су се догађале на прелазу из једног ДОБ у други. Тиме се умањивао континуитет подршке већ дефинисаним политикама и опредјељењима. Посматрано као однос пројекција вриједности позиција за и годину, повећани су трансфери и БЛП а умањене субвенције, социјална заштита и нето НФИ. Уз истовремено повећање пројектованих буџетских прихода за 16% и буџетских расхода са нето НФИ за 3%, повећани су пројектовани трансфери за 20% и БЛП за 5% а умањене пројектоване субвенције за 16%, социјална заштита за 3% и нето НФИ за 54%. Пројектовани оквири укупних буџетских расхода са нето НФИ, дефинисани у оквиру усвојеног цјеловитог ДОБ на сједници Владе за сваки од трогодишњих периода, распоређују се по БК и распоређени износ МФ доставља сваком од њих под називом почетно буџетско ограничење (ПОБ). Утврђивање ПОБ за сваког БК и достављање истог представља однос и одговор Владе на документ БК под називом приједлог приоритета за израду ДОБ (ЗКИ1) као задњи корак у средњорочном планирању али истовремено и први корак у годишњем планирању. Иако су БК у својим ЗКИ1 планирали и доставили МФ приједлог плана за све позиције буџетских расхода са НФИ и у том облику дефинисане границе у оквиру ДОБ, БК се доставља само укупан износ ПОБ. У свим посматраним годинама је износ ПОБ, посматран и укупно и по сваком БК, представљао значајно умањење онога што су БК планирали и захтијевали својим документом ЗКИ1. У просјеку за све посматране године сваког ДОБ, износ по ПОБ утврђених буџетских расхода са НФИ је у односу на планове БК по ЗКИ1 значио умањење од 21% или 419 милиона КМ. Извјештај ревизије учинка РУ

28 Посматрано по годинама, умањење је било релативно уједначено и кретало се од 25% у години до 20% у години. Посматра ли се позицијама и компонентама буџета, степен умањења планираних буџетских расхода по ПОБ у односу на планове БК по ЗКИ1 високо варира, на што указује слика која слиједи. Слика број 4_ Индекси вриједности позиција буџета по ПОБ и по ЗКИ1 Извор: МФ; Попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС У односу на просјечно умањење укупних буџетских расхода са издацима за НФИ у ПОБ према ЗКИ1 од 21%, виша од тога су умањења извршена на позицијама издатака за НФИ (80%) субвенција (46%) и дознака за социјалну заштиту (22%) а нижа од тога су умањења извршена на позицијама БЛП (85) и трансфера (12%). Уз овакве разлике у релативном односу ПОБ и ЗКИ1 нису понуђена образложења и аргументи који би БК били и додатна инструкција у фазама планирања које слиједе али и идућим годинама. Ово је било нужно посебно имајући у виду да су планирани буџетски расходи са издацима за НФИ, достављени МФ кроз ЗКИ1, осим по економској, класификовани су и по програмској класификацији код значајног дијела БК, да су из тога произашли одређени односи и повезаност расхода по програмима и унутар програма, а који су ПОБ знатно измијењени. Иако утврђени износи ПОБ и њихов однос према достављеним захтјевима БК нису попраћени јасним дефинисањем приоритетних програма Владе и са тим повезаних буџетских издатака, нити су адекватно образложени, варијабилност односа ПОБ и ЗКИ1 по позицијама указује на приоритетне групе расхода, посебно имајући у виду уједначеност ових показатеља по годинама. Како је у свим посматраним ДОБ, посматрано за прву годину истог, доста уједначено умањење појединих група расхода у свим годинама, ови односи указују на поуздане индикаторе неформално потврђених приоритета у дефинисању и креирању ДОБ. 14 Извјештај ревизије учинка РУ

29 Континуитет и стабилност пројекција у ДОБ Планирање и израда сваког ДОБ значи за сваког БК, МФ и Владу да они у том процесу, између осталог, преиспитују и редефинишу пројекције за прве двије године тог ДОБ, дефинисане као задње двије године претходног. Како се пројекције буџетских издатака у ДОБ дефинишу сваке године за слиједеће три године, а ДОБ доноси сваке године, слиједи да континуитет и стабилност ових пројекција у великој мјери овиси о промјени регулативе везане за одређена права и промјенама насталим евентуалним усвајањем нових стратегија, акционих планова, програма и политика у међувремену. У посматраном периоду нису присутне промјене у наведеним документима и опредјељењима које би утицале на значајније промјене у потребним средствима за подршку остварењу програма и испуњавању законских обавеза. Међутим, у посматраним ДОБ су се пројекције буџетских расхода знатно мијењале и по обиму и по структури а на што указује слика која слиједи. Слика број 5_Динамика БР и БП са нето НФИ за исту годину у узастопним ДОБ Извор: МФ; Четири ДОБ Републике Српске за период година Испитивања показују да су у сваком сљедећем ДОБ значајно повећавани износи пројекција буџетских расхода са нето НФИ за исту годину, дефинисани у претходном ДОБ и да је то вршено за сваку од посматраних година. Тако су пројекције буџетских расхода са нето НФИ за годину, дефинисана у ДОБ годину већ у сљедећем ДОБ повећане за 43 милиона КМ а у сљедећем за додатних 182 милиона КМ, што је укупно повећање за 225 милиона КМ или за 13%. Како су истовремене промјене на позицији буџетских прихода значиле укупно смањења за 43 милиона КМ (2%), пројектовани резултат је погоршан за 268 милиона КМ, кретајући се од суфицита од 49 милиона КМ до дефицита од 219 милиона КМ. Приближно по обиму вршене су промјене и за годину за коју је ово проширење ограничења износило 171 милион КМ (10%) а у истовремено смањење буџетских прихода за 18 милиона КМ (1%). У оквиру значајних повећања пројекција буџетских расхода (121 милион КМ) и издатака за НФИ (104 милиона КМ) за годину, кроз три узастопна ДОБ, вршена Извјештај ревизије учинка РУ

30 су и повећања и смањења, зависно од позиције. У оквиру буџетских расхода, повећања су извршена на позицијама расхода за БЛП и трансфера а на позицијама субвенција и дознака за социјалну заштиту вршена су смањења. Тренд и ових промјена по позицијама буџетских расхода за и годину приказује слиједећи графикон. Слика број 6_ Промјене позиција БР и нето НФИ за исту годину у узастопним ДОБ Извор: МФ; Четири ДОБ Републике Српске за период година Посматране промјене пројекција за исту годину у три узастопна ДОБ, укупно за буџетске приходе и буџетске расходе са нето НФИ али и по позицијама буџетских расхода појединачно не указују на континуитет у подршци одређеним, већ дефинисаним политикама и циљевима. На то указују паралелно посматране промјене по којима су уз пад буџетских прихода за 43 милиона КМ истовремено пројектован раст на позицијама трансфера (78 милиона КМ) и БЛП (20 милиона КМ) и пад на позицијама субвенција (18 милиона КМ) и социјалне заштите (2 милиона КМ). Наведеним промјенама, недовољно аргументовананим, значајно је промијењен ход ка фискалној консолидацији, угрожен пројектовани суфицит и пројектована подршка привредном развоју и социјалном напретку. У ДОБ за Консолидовану Централну Владу су пројекције свих буџетских позиција, утврђених по економској класификацији и буџетских прихода и буџетских издатака, презентоване само у укупном износу, без евидентне и образложене структуре и класификације по буџетским фондовима. Елементи за могућу структуру и по овом основу постоје и познати су МФ с обзиром да су као такви евидентни из докумената које достављају БК поводом израде ДОБ. Испитивања ревизије, фокусирана на овакву структуру пројектованих буџетских позиција из ДОБ за Консолидовану Централну Владу, показују да пројекције по овим фондовима не одражавају сразмјеран однос и да фондови појединачно врло различито утичу на висину и структуру укупних позиција исказаних у ДОБ. Учешће фондова 02-05, у укупним пројекцијама припадајућих позиција за годину, у ДОБ година, у укупним буџетским расходима износи 8% а у оквиру тога варира између 3% учешћа у расходима за БЛП до 92% учешћа у издацима за НФИ. Истовремено, њихово пројектовано учешће у буџетским приходима износи 12% а у примицима од НФИ 100%. Као резултат наведених 16 Извјештај ревизије учинка РУ

31 односа, фондови чине више од пола пројектованог дефицита у овој години (53%). Ови показатељи, заједно са онима који се односе на Фонд 01, јасно упућују на повезаност појединих позиција буџетских издатака са појединим фондовима али и на непоузданост усљед њиховог сагледавања изван цјелине, само по једној од ових структура. У истом ДОБ посматрано, пројекције за наредне двије године значе у цјелини прелазак у зону суфицита али уз истовремени суфицит на Фонду 01 и дефицит на осталим фондовима. И у осталим периодима су карактеристичне пројекције које на осталим фондовима значе у правилу дефицит и његово знатно спорије побољшање у односу на Фонд 01. Наредна слика указује на високе разлике у структури буџетских издатака посматраној по фондовима. Слика број 7_Структура позиција БР са нето НФИ по буџетским фондовима Извор: МФ; ДОБ Републике Српске за период година Оваква структурираност расхода и БС/Д по фондовима има високо неуравнотежен утицај и у оквиру позиција рачуна финансирања. У пројекцијама ДОБ годона за годину у позицији примитака од задуживања је скоро подједнако учешће Фонд 01 и Фонд 02-05, по једну половину, али се позиција издатака за отплату дугова у цјелини односи на Фонд 01. У ДОБ се посебан сегмент односи на јавне инвестиције али са структуром која се тешко може повезати са пројекцијама из Програма/Плана јавних инвестиција и његовим сегментом који дефинише изворе финансирања. Пројекције јавних инвестиција које су планиране за финансирање на терет буџета, било из текућих буџетских прихода или задужења нису класификоване на тај начин. Као и буџетски расходи, ни пројекције јавних инвестиција немају континуитет у ДОБ који слиједе један другог нити јасно образложену основаност за промјене и проширења обима за исту годину. Иако су промјене значајне, није презентован утицај који ће оне имати на буџете текућег периода али и периода које ће обухватати ДОБ који слиједе. Извјештај ревизије учинка РУ

32 Повећање пројекција јавних инвестиција у ДОБ креће се за исту годину и до три пута а и до двоструко већ у првој наредној години, на што указује слика која слиједи. Слика број 8_ Промјене позиција ЈИ за исту годину у узастопним ДОБ Извор: МФ; Четири ДОБ Републике Српске за период година 3.2. Годишње планирање Годишње планирање се, као сегмент укупног планирања БИ, у највећој мјери треба заснивати на средњорочним пројекцијама из ДОБ и тренду кључних пројекција у њему дефинисаних. Како је година доношења годишњег буџета истовремено и прва година ДОБ, на односима њихових вриједности се препознаје повезаност и утемељеност годишњег планирања на средњорочном. Са друге стране, у креирању годишњих буџета значајан утицај имају и годишње економске политике, дефинисане за буџетску годину али након усвајања ДОБ. Управо из тога слиједи могућност одређеног дисконтинуитета у овим односимаи одређена одступања, везана за специфичности и приоритете политика дефинисаних у свакој од година појединачно. У планирању и доношењу годишњег буџета дефинисана је процедура која тежи високој транспарентности, доступности и могућности утицаја на његово креирање за најшири круг БК, партнера, посланика НС РС, невладиног сектора и јавности уопште. Међутим, у посматраном периоду су од укупно четири годишња буџета три донешена по скраћеној процедури, без претходне форме нацрта достављене НС РС и јавности на разматрање. Иако је Буџет за годину као материјал прошао законску процедуру доношења, његово се планирање и доношење тешко може сматрати транспарентном, с обзиром да је материјал који су МФ и Влада упутили као приједлог значајно промијењен у односу на онај упућен као нацрт. Промјене су се односиле и на форму и висину буџета у цјелини али и на структуру буџетских средстава, буџетских издатака и буџетских корисника, а ријеч о кратком временском периоду. У том периоду од око мјесец дана мијењани су прописи који битно утичу на обим и структуру и кориснике буџета, на организацију укупних буџетских активности, број корисника и начин њиховог финансирања. Између осталог, због ових разлога је износ буџетских издатака у приједлогу повећан у односу на нацрт за више од Извјештај ревизије учинка РУ

33 милиона КМ и у високој мјери промијенио структуру буџетских позиција, учинивши је тешко упоредивом са претходним годинама. Ове промјене нису детаљно и адекватно образложене, посебно везано за укључивање Фонда ПИО као БК, утицај који то има на буџетске приходе, буџетске расходе и БС/Д као и ефекте и утицај који ће то имати на остале БК. Евидентно је да такве промјене прописа од високог значаја за транспарентно и ефикасно планирање буџетских издатака нису правовремено припремљене, анализиране, тестиране и објављене и није остављено вријеме да укупан процес планирања за ову годину буде у свим фазама засниван на познатој регулативи. У посматраном периоду није било значајнијих измјена у форми буџета а ни структури изузев за годину, као законског акта усвајаног за сваку од година па тако ни у форми и структури буџетских издатака. Кориштена форма и структура буџета нису прецизно дефинисани Законом али је у оквиру такве регулативе изграђена уједначена пракса која, генерално посматрано, слиједи праксу објављених буџета и структуре буџетских издатака земаља у окружењу. Та пракса подразумијева два дијела буџета, општи и посебни дио буџета и у сваком исказану структуру буџетских издатака по дефинисаној класификацији. Општи дио буџета па и његов сегмент буџетски издаци, као и буџети земаља у окружењу, структуриран је из два дијела-рачуна: рачуна прихода и расхода и рачуна финансирања. Припадајући резултати по сваком од ових рачуна једнаке апсолутне вриједности али са супротним предзнаком потврђују уравнотежености али и јасну слику везано за питања финансијске стабилности и задуживања. Из тог је разлога је, за разлику од периода који је претходио ревидираном, увијек неопходно планирање буџетских издатака и њихову структуру пратити кроз ова два рачуна и увијек их посматрати наспрам припадајућих позиција буџетских средстава. У оквиру сваког од наведена два рачуна општег дијела буџета, посматрана одвојено, буџетски издаци су класификовани по групама и подгрупама. Међутим, начином и нивоима те класификације нису презентоване информације путем којих би се јасно препознале основне компоненте буџетских расхода, кључни корисници и веће групе крајњих примаоца буџетских средстава, те однос вриједности истих према вриједностима претходног периода. За разлику земаља у окружењу, структура буџетских издатака, а посебно буџетских расхода, пружа знатно мање информација, посебно оних везаних за позиције трансфера, дознака и субвенција. Ове три позиције чине више од 40% буџетских расхода и у посебном дијелу буџета су подијељене на већи број БК, зависно од њихове надлежности. На тај начин је отежано уочавање структуре по главним компонентама и по главним групама примаоца буџетских средстава, припадајућих једној од компоненти, развојној или социјалној прије свега. У посебном дијелу буџета су буџетски издаци, посебно у дијелу буџетских расхода и издатака за НФИ, а за разлику од земаља окружења, класификовани само по организационом принципу. Иако БК већ достављају своје захтјеве класификоване и структуриране у највећој мјери и по програмској класификацији, у коначним буџетима још увијек нису буџетски издаци класификовани и по програмском формату. У посебном дијелу буџета нису исказани нити објављени укупни буџетски расходи и издаци за НФИ у збирном износу по министарствима, износу који би укључивао све ниже организационе јединице БК који су у надлежности сваког од министарстава или Владе у цјелини. Извјештај ревизије учинка РУ

34 Заснованост годишњих буџета на ДОБ и њихова повезаност Објављени годишњи буџети у посматраном периоду по својој форми, садржају и вриједности главних позиција нису јасно и препознатљиво повезани са припадајућим ДОБ и тешко су упоредиви. Дио у ДОБ пројектованих буџетских издатака, одређених намјена и извора финансирања није укључен у буџет који разматра и доноси НС РС и који, у складу са тим не пролази процедуру отворену према јавности. У процесу планирања, кроз захтјеве које достављају МФ, БК планирају укупне буџетске расходе и издатке за НФИ потребне за функционисање сектора за који су надлежни и за чије ресурсе имају одговорност, класификоване по изворима финансирања а груписане у два основна дијела, буџет и остали извори. Међутим, у даљњој буџетској процедури, од Владе ка НС РС и јавности, обухвата се само један дио, дио финансиран из Фонда 01, у извејштајима МФ наведен као буџет у ужем смислу, и који је у цјелини распоређен у посебном дијелу кроз организациону класификацију. Други дио укупних буџетских издатака којима управљају БК у току године, којег чине буџетски расходи и издаци за НФИ финансирани из буџетских фондова 02, 03, 04. и 05, у извјештајима МФ наведен као дио који се не планира, није разматран кроз цјеловиту буџетску процедуру и није садржан у посебном дијелу буџета, у оквиру позиција буџетских издатака за сваког БК. Из објављених ДОБ, њиховог садржаја и образложења није могуће препознати ова два сегмента буџетских издатака нити се наглашава могућност њиховог раздвајања и другачијег третирања у планирању годишњих буџета. Тиме се губи континуитет планирања појединих позиција буџетских издатака и уједначеност методологије средњорочног и годишњег планирања. Овај дио укупних буџетских издатака сваког БК, неукључен у усвајане годишње буџете, у највећој се мјери односи на позиције издатака за НФИ а затим и на дио расхода за БЛП и материјалне трошкове. Иако наведени дио укупних буџетских издатака дијела БК, извршаван кроз буџетске фондове 02-05, није обухваћен цјеловитом планском процедуром и није укључен у објављени буџет, тај дио се, једнако као и први, извршава и евидентира у ГКТ а МФ извјештава о његовом извршењу у оквиру извјештавања о извршењу буџета. Према том извјештају МФ, и овај други дио буџетских издатака се у највећем дијелу финансира из буџета, дијелом кроз суфинансирање а највећим дијелом кроз кредитна задужења чији се поврат са припадајућим каматама у наредним буџетским годинама планира у укључује у буџет посматран као Фонд 01. Буџетски издаци евидентирани на фондовима и исказани и образложени у Консолидованом извјештају о извршењу буџета за годину износили преко 300 милиона КМ. Истовремено је исказан дефицит ових фондова од 156 милиона КМ, који представља 85% укупног дефицита консолидованог буџета. О одлучивању о буџетима неких претходних година и позицијама буџетских издатака у њима чије су посљедице текући ануитети и рефинансирајуће задуживање, НС РС и јавност није имала прилику бити информисана а НС РС прилику да одлучује о томе. Иако је и у буџетском систему земаља у окружењу познат појам намјенских прихода и њима финансирајућих буџетских издатака, по садржају доста сличних овима који се финансирају кроз фондове 02-05, појам намјенских прихода и управљања њима није дефинисан Законом о буџетском систему РС. Како појам фонд у овом Закону има друго значење, све указује да се, за све специфичности одређених буџетских издатака код дијела БК и са тим повезаних класификација, подразумијева да су дио јединственог система планирања и одлучивања о буџетским издацима а не изван тога. 20 Извјештај ревизије учинка РУ

35 Захтјеви буџетских корисника у годишњем планирању Нaкон усвајања ДОБ, његовог објављивања и достављања другим нивоима власти укљученим у пројекције ДОБ, покрећу се слиједећи кораци у процедури израде годишњег буџета. С обзиром да у ДОБ дефинисана висина буџетских издатака већ представља прелиминарни нацрт за прву годину, у даљњој процедури сагледавају се, у међувремену настале нове околности и дефинисане политике и кроз процедуру усаглашавања са свим учесницима у процесу покушава доћи до најбоље структурираних буџетских издатака. С обзиром на високу сложеност процеса годишњег планирања по броју процедура, учесника, корисника и заинтересованих страна, испитивања ревизије су вршена груписањем у пет кључних корака. По сваком од њих је анализиран резултирајући документ, повезан са учесником-креатором и БК. Планиране вриједности дефинисане документима ЗК И1 и ЗК И2, везане су за први и трећи корак и за БК као креаторе истих. ПОБ је планирана вриједност везана за МФ и Владу као креаторе а Б1 и Б2 су усвојене вриједности буџетских позиција које по приједлогу Владе доноси НС РС, објављене као буџет (Б1) и ребаланс (Б2). Испитивања су показала да је између ових пет и у оквиру њих био одређени број међукорака али да они нису значајније утицали на промјене вриједности позиција кроз процес планирања. Између осталог, показало се да Влада ни у једној од посматраних година није значајније мијењала достављене приједлоге буџетских докумената нити је НС РС значајније мијењала приједлоге Владе. Уважавајући ту чињеницу, динамика планираних вриједности је презентована на наведени начин, како и приказује слика која слиједи. Слика број 9_Динамика промјена у планирању БР по корацима-документима Извор: МФ; попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС Генерално посматрано, претходне слике указују на значајне разлике у висинама планираних буџетских расхода са издацима занфи од корака до корака. Тренд просјека за све посматране године, његова репрезентативност и висока усклађеност са сваком од година указују на понављање истих пракси планирања и односа планских вриједности зависно од корака и креатора. Евидентно високе промјене и разлике посматране по корацима и учесницима указују на недовољну усаглашеност БК, МФ и Владе око главних циљева, политика и приоритета на којима се заснива годишње планирање. Она се подједнако односи и на питања секторских политика и на питање фискалне консолидације као централно, посебно евидентно између Извјештај ревизије учинка РУ

36 вриједности које планирају БК и које углавном потписују министри и вриједности које креира Влада. Потребни ниво усаглашености и није могуће постићи у околностима нејасно дефинисаних циљева, неисказаних мјерљиво и недефинисаних приоритета. Акт са таквим садржајем није објављен ни у једној од посматраних година. Ипак, посматрано из перспективе надлежности Владе и министарстава појединачно, ово указује на нејасно дефинисану улогу и одговорност министара за ефикасност и транспарентност планирања, имајући у виду да су са једне стране у свим годинама достављали буџетске захтјеве, ЗКИ1 и ЗКИ2, са одређеним планским вриједностима а онда у свакој години, као чланови Владе, доносили одлуке о њиховом високом умањењу. Тиме су претходни плански кораци и документи чињени мање корисним, дијелом и сувишним за коначно одлучивање. Везано за први корак у годишњем планирању и са обавјештавањем БК о релевантним информацијама из усвојеног ДОБ, МФ доставља БК Инструкцију о начину и елементима израде нацрта буџета за сљедећу годину, И2. Ове инструкције, заједно са попратним обавјештењем министра финансија, по својој форми и садржају не разликују се значајније од И1. Осим обавијештења о ПОБ за сваког БК, у И2 се не наглашавају мјерљиви циљеви и са њима повезани приоритети за ту годину нити се препознају позиције буџетских издатака које се умањују и за које компоненте су оне везане. Иако је МФ утврдило горње границе буџетских расхода и издатака за НФИ и укупно и по економској класификацији, БК нису достављене границе истих. На тај је начин БК остављена могућност да у оквиру укупног износа сами утврде приоритете и планирају структуру трошкова. Осим тога, БК је дата могућност да уколико је неопходна реализација реформских процеса, као и задатака и активности за које нису довољна средства исказана горњом границом расхода, исте је потребно посебно исказати у облику Анекса/Образложења уз буџетски захтјев. Овим се значајно нарушава значај и обавезност уважавања ПОБ и укупних пројекција дефинисаних истим и шаље порука о недовољној интегрисаности и јединствености система планирања и недовољној усаглашености око приоритета. Реформски процеси би требали бити претходно усвојени на Влади и познати тиме сваком министру а средства за њих тиме укључена у дефинисани износ ПОБ, било као замјена за умањење на неким другим позицијама и програмима или као нужно увећање које подразумијева укљученост у ПОБ. У свим посматраним годинама су БК уз захтјеве по инструкцији два (ЗКИ2) најчешће достављали и Анексе, додатне захтјеве за планску годину. Укупно посматрано, захтјеви БК су у просјеку за све године за више од једне петине били већи од износа дефинисаног ПОБ. Посматрано по годинама, то проширење оквира у односу на ПОБ су БК у највећој мјери захтијевали у планирању буџета за годину (32%) а најниже проширење захтијевано је планирању буџета за годину (10%). Међутим, захтјеви БК за проширењем ПОБ посматрани по структури, по групама расхода, показују значајно одступање у односу на просјек и високе међусобне разлике. У односу на вриједности дефинисане ПОБ, релативно најниже проширење захтијевано је на позицији расхода за БЛП (6%), знатно више на позицији субвенција ( 41%) а највише на позицији издатака за НФИ (близу четири пута). Међутим, претходно наведени односи ЗКИ2 и ПОБ, као резултат првог корака у годишњем планирању, могу указивати и наводити на погрешне закључке уколико се неби посматрали и анализирали упоредо са резултатима претходног корака, односом ПОБ и ЗКИ1. Корелацију ова два параметра приказује слика која слиједи. 22 Извјештај ревизије учинка РУ

37 Слика број 10_Корелација индекса ПОБ/ЗКИ1 и индекса ЗКИ2/ПОБ Извор: МФ; Попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС Како се из претходне слике јасно уочава, а испитивања ревизије показују да постоји чврста корелација посматраних односа кроз индексе. Корелација указује да су захтјеви БК кроз ЗКИ2 били већи од ПОБ за оне позиције које је МФ кроз ПОБ више умањило и обрнуто. Испитивања показују да БК, посебно за поједине групе расхода, и након утврђивања ПОБ, нису све своје планиране расходе у ЗКИ2 сводили у дефинисане оквире него да су истрајавали на износима планираним кроз ЗКИ2, позивајући се често на референтне прописе и стратегије и штитећи тако планирану ефикасност, посматрану као однос трошак-резултат. Структура захтјева БК по компонентама буџета из узорка БК Посматрају ли се ЗКИ2 у годишњем планирању по компонентама и по БК из узорка, потврђује се дијелом констатована корелација али је евидентна и значајна варијабилност посматрају ли се исте компоненте и позиције унутар њих по различитим БК. Расходи за бруто лична примања Посматрано појединачно по БК и врстама расхода, на расходима за БЛП одступања од утврђеног оквира код свих БК и по ЗКИ1 и ЗКИ2 највећа су у години. ЗКИ1 умањивани су ПОБ-ом и преко 50%. Што су БК у ЗКИ1 тражили већа средства за БЛП то им је МФ више умањивало њихове захтјеве кроз ПОБ, да би БК у ЗКИ2 и даље инсистирали у великој мјери на свом почетном износу што показује и графикон испод. Највеће разлике у планирању присутне су током цијелог периода код ААП, а најмање код МУП-а. Извјештај ревизије учинка РУ

38 Слика број 11_Корелација индекса ПОБ/ЗКИ1 и индекса ЗКИ2/ПОБ_Узорак Извор: МФ; попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС Велике разлике између планираних вриједности по годинама и по корисницима посљедица су различитог начина у планирању и утврђивању висине расхода између БК и МФ, а и између самих БК. МФ висину расхода за ЛП утврђује и дефинише ПОБ на основу анализе на бази података које буџетски корисници достављају сваки мјесец након обрачунате плате а у складу са важећим законским прописима (Закон о платама запослених у јавним службама, Закон о платама запослених у органима управе Одлука о утврђивању цијене рада) МФ буџетски оквир на позицији расхода за бруто плате за годину за коју се доноси Буџет утврђује на основу постојећег броја запослених, задње познате бруто плате увећане за процјене потребних средстава за минули рад. Такође се прати податак извршења на овој позицији за претходни период. Посматрано на узорку МФ је ПОБ за годину се одредило на основу Буџета године увећано за минули рад. БК расходе за БЛП планирају у складу са Законом о платама, Посебним колективним уговорима за запослене у органима управе, постојећој систематизацији и Планом кадрова. Висина и начин планирања расхода на овој позицији разликују се у ЗКИ1 и ЗКИ2. У ЗКИ1 БК расходе за ЛП планирају по систематизацији и пуној попуњености радних мјеста. ЗКИ1 је увијек већи од ПОБ који утврди МФ док у ЗКИ2 висина расхода за БЛП се утврђује у складу са укупним буџетским оквиром за тог БК. Обрачун плата се врши у складу са коефицијентима утврђеним Законом о платама и колективним уговором за запослене у органима управе. МУП и МИЕР расходе за ЛП планирају на бази постојећег броја радника, а множи се законом утврђеним коефицијент са бројем извршилаца и цијеном рада зависно од платне групе, увећани за минули рад. МРиБИЗ и МЗиСЗ планирају расходе за БЛП на бази кадровског плана којим се дефинише број и структура запослених у складу са расположивим средствима, али без јасних елемената о броју радника, висини основице и коефицијентима. ААП расходе за БЛП у ЗКИ1 планира на основу систематизованог броја запослених, стручне спреме, коефицијента за обрачун плате и цијене рада док у ЗКИ2 на бази постојећег броја. 24 Извјештај ревизије учинка РУ

39 Заједно са ЗКИ2 БК достављају и План кадрова МФ за годину за коју се доноси Буџет који би требало да буде основа за планирање расхода за ЛП за наредни фискални период. Међутим, МФ након усвајања Буџета, даје Мишљење на Нацрт кадровског плана буџетског корисника и сагласно је са истим уколико износ средстава потребан за реализацију Нацрта кадровског плана одговара износу средстава који је планиран у Буџету РС за ту годину на позицији расхода за БЛП запослених. Из Мишљења МФ на нацрте кадровских планова БК из узорка за и годину уочава се да је у свим кадровским плановима планирано повећање броја радника и висине потребних средстава на позицији расхода за БЛП у свакој години и код сваког БК. Субвенције Испитивања на планирању субвенција посматраном по БК из узорка показују разлике у приступима. Планови ААП, исказани кроз ЗКИ2, указују на износе једнаке онима из ПОБ, осим у години али је МФ у одређивању буџетског оквира за ову врсту расхода умањивало планиране износе по ЗКИ1 у просјеку око 40%. Слика број 12_Динамика субвенција по корацима у планирању_ Извор: МФ; попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС, буџети РС ПОБ за субвенције МИЕР МФ је дефинисало уз велике разлике по годинама током посматраног периода. Из графикона изнад се јасно види да ПОБ за годину МФ утврдило на основу средстава планираних на овој позицији у Б године, а ПОБ године на основу Б године. МФ одређује висину ограничења за субвенције у складу са процјеном прихода у буџету, а на основу претходног планског периода, односно буџета, док ААП и МИЕР у складу са важећим законским прописима и секторским стратегијама. ААП висину средстава за субвенције планира на основу Закона о обезбјеђењу и усмјеравању средстава за подстицање развоја пољопривреде и села који дефинише да се средства за подстицаје за пољопривреду обезбјеђују из буџета РС у висини од најмање 6% домаћих прихода што на годишњем нивоу износи око 100 милиона КМ. Извјештај ревизије учинка РУ

40 Дознаке за социјалну заштиту Посматрани ЗКИ2 за позицији дознака за социјалну заштиту на узорку по БК указују на разлике у односу на дефинисани ПОБ. Код МЗиСЗ ови су били у оквиру ПОБ, подједнако у свим годинама. Међутим, код МРиБИЗ су ови захјеви били у просјеку изнад дефинисаног ПОБ за 8%, уз високу варијабилност по годинама и посебно велику разлику захтијевану по ЗКИ2 за годину. Слика број 13_Корелација индекса ПОБ/ЗКИ1 и индекса ЗКИ2/ПОБ Извор: МФ; попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС МФ утврђује висину ПОБ-а на основу висине средстава која су планирана на тим позицијама у буџету претходне године, а на основу захтјева министарстава. БК своје захтјеве одређују у складу са важећим законским прописима у овој области, али са нејасно дефинисаним елементима као што су број корисника одређеног права, висина основице, структура и слично. Код одређивања висине потребних средстава за дознаке присутна је нетранспарентност у планирању. На основу доступних података не може се јасно одредити начин утврђивања износа, да ли постоје и који су критерији за додјелу, да ли се смањује број корисника права, да ли се смањују права по кориснику, да ли се мијења висина основице, коефицијенти. У структури дознака МРиБИЗ текуће дознаке за борачки додатак, породичне, личне и цивилне инвалиднине које имају највеће учешће у укупним дознакама и које чине заједно преко 200 милиона КМ свих дознака министарства, прилично су уједначени у ЗКИ1 и ЗКИ2 и не одступају од утврђеног оквира МФ по годинама, док су разлике присутне на другим позицијама расхода, прије свега на позицији расхода за програм социјалног збрињавања радника и капиталних дознака за стамбено збрињавање ППБ и РВИ, те текућих дознака за здравствену заштиту бораца, РВИ, ППБ и ЦЖР Прилог 9 26 Извјештај ревизије учинка РУ

41 Слика број 14_Динамика дознака МРиБИЗ по два програма_ Извор: МРиБИЗ; попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС, буџети РС Код ових позиција изражене су велике осцилације и разлике по годинама и корацима у планирању. Расходи МЗиСЗ за дознаке односе се на дознаке установама социјалне заштите који своје захтјеве планирају на основу броја корисника смјештених у установама социјалне заштите. Трансфери ЗКИ1 за трансферима МФ је умањивало МРиБИЗ у просјеку око 10% неравномјерно по годинама, а МЗиСЗ уз изражене високе осцилације. У години. МФ је одредило ПОБ у износу већем за 50% од захтјева МЗиСЗ, а на основу средстава одобрених у Буџету године на тој позицији. ЗКИ2 за буџетским средствима за трансферима у посматраном периоду у просјеку су већи за више од 20% од ограничења МФ уз изражене осцилације по годинама. Слика број 15_Корелација индекса ПОБ/ЗКИ1 и индекса ЗКИ2/ПОБ Извор: МФ; попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС, буџети РС Извјештај ревизије учинка РУ

42 Изражене су осцилације и значајна одступања од утврђених вриједности кроз процес планирања по годинама као и неуједначеност у планирању између МФ и БК. Код МЗиСЗ захтјеви већи и до 60%, а код МРиБИЗ и до 45% у односу на ПОБ. МФ одређује буџетски оквир на позицијама трансфера на основу висине расхода на овој позицији у буџету претходне године, док БК на основу достављених захтјева институција које суфинансирају. У својим захтјевима институције нису детаљно образлагале своје потребе за траженим средствима. Висина трансфера Заводу за запошљавање одређује се према захтјеву Завода за запошљавање, а на основу којег је МРиБИЗ планирало на тој позициј у буџету сваке године исти износ од 60 милиона КМ. У структури трансфера МЗиСЗ висину трансфера јединицама локалне самоуправе одређују локалне заједнице путем центара за социјални рад. Трансфер Фонду здравственог осигурања за здравствено осигурање МЗиСЗ планира на основу захтјева ФЗО за потребним средствима. Иако у години МЗиСЗ није планирало средства на овој позицији у првобитном ЗКИ2, након захтјева ФЗО, у којем се наводи да је ФЗО због мањег остварења прихода у односу на планиране суочен са проблемом одрживости и стабилности финансирања здравствене заштите, потребно додатних 15 милиона КМ. Средства у овом захтјеву односе се на реформу здравственог сектора и унапређење рада у здравству набавком опреме а не за здравствено осигурање. ГСРЈС РС је у својим извјештајима о ревизији финансијских извјештаја ФЗО дала примједбе да се финансирањем трошкова из области реформе и унапређења услова рада у здравству крше одредбе Закона о здравственом осигурању РС према којем је обавеза Фонда да осигураним лицима обезбиједи здравствену заштиту на свим нивоима, а обавеза оснивача је да финансира опремање здравствених установа из своје надлежности као и инвестирање у објекте Усаглашавање висине и структуре буџетских издатака Испитивања ревизије показују да процес усаглашавања висине и структуре буџетских издатака између различитих учесника и у свакој од фаза планирања није формализован и није документован. Исто је и стање у оквиру БК сложеније организације и структуре када су питању различити ресори, различити програми и намјене средстава. Стиче се утисак о неусаглашеним и недовољно аргументованим основама за дефинисање усаглашених планских вриједности. Стиче се утисак и о нејасној или неприхваћеној одговорности сваког учесника за посљедице, и то са једне стране и од једног дијела њих за посљедице због евентуалне недовољности средстава која би угрозила функционисање области за коју су надлежни а са друге стране, од другог дијела њих од посљедица прекомјерности која би угрозила циљеве финансијске консолидације. У јединственом процесу планирања је евидентно истрајавање БК на својим захтјевима и потребама, без нужног уважавања укупних могућности буџета у цјелини и истовремено утврђивање плана по критерију Владе и МФ, по властитим основама, елементима и процијењеним могућностима буџета у цјелини, без потребног степена уважавања захтјева БК, често егзактно утврђених примјеном важећих секторских прописа. Процес усглашавања није формализован али није довољно ни практикован и документован у оквирима сваког од министарства, посебно оних са више ресора и надлежних сектора и са више организационих јединица или БК у оквиру своје надлежности. То је питање, имајући у виду посматрани узорак БК, посебно наглашено у МРБИЗ и МЗСЗ. Иако се након достављања ЗКИ2 у МФ одржавају радно-консултативни састанци са БК око усаглашавања висине и структуре буџетских издатака, у њима најчешће 28 Извјештај ревизије учинка РУ

43 учествују представници одјељења за финансије и исход састанака није јасно усаглашен приједлог. Приједлог буџета РС, са приједлогом буџета за сваког БК у оквиру организационе класификације, МФ доставља уочи сједнице Владе, електронским путем, на адресе кабинета министара и начелника одјељења за финансије тог БК Одлуке о висини и структури буџетских издатака Обим и структура буџета у цјелини као и буџетских издатака као сегмента истих, које је доносила НС РС нису значајније одступали од приједлога Владе а приједлози Владе су у потпуности слиједили приједлоге МФ. Динамика усвојених буџета, њихових ребаланса и оперативних буџета за све посматране године указује на тренд раста укупног оквира али и на значајну промјену структуре, како на страни буџетских издатака тако и на страни буџетских средстава. Највећи утицај на промјене овог оквира имале су позиције сегмента финансирања. У оквиру укупних буџетских издатака, највећи и натпросјечан раст имала је позиција издатака за финансијску имовину и издатака отплату дуга, позиција која је највише утицала на укупан тренд промјена, како се и види из слике која слиједи. Слика број 16_Упоредни тренд и структура БИ Извор: МФ, Попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС, буџети РС У буџетима посматраног периода, изворним и ребалансираним, буџетски издаци су имали стални тренд раста. У односу на усвојени буџет за годину, усвојени нацрт буџета за годину (без ПИО, због упоредивости), буџетски издаци су порасли за 263 милиона КМ или за 14%. У оквиру овог укупног, најбржи је пораст на позицијама издатака за отплату дуга и издатака за ФИ који заједно износи 29% или 137 милиона КМ. То је више од половине укупне промјене буџетског оквира и оно Извјештај ревизије учинка РУ

44 што помјера структуру све више у правцу зависности од задуживања. Истовремени пораст примитака од задуживања и од ФИ је износио 52% или 191 милион КМ. 15 Пораст буџетских расхода са издацима за НФИ у посматраном је периоду износио 127 милиона КМ или 9%, што је знатно више од пораста буџетских прихода (72 милиона КМ) и истовремено знатно брже (5%). Наведеним релативним односом у промјенама буџетских прихода и буџетских расхода је угрожен очекивани тренд финансијске консолидације и погоршан резултат за 55 милиона КМ или за 55%. За исти је износ погоршано нето финансирање. Подаци указују да је раст нето задуживања од 87 милиона КМ у дијелу од 55 милиона КМ посљедица бржег раста буџетских расхода од раста буџетских прихода а у дијелу од 32 милиона КМ је посљедица бржег раста издатака за отплату дугова који се рефундирају (48%) од раста примитака за отплаћене дугове који се рефундирају (15%). Како је сегмент финансирања па и припадајући дио буџетских издатака предмет истовремене ревизије учинка на тему управљања дугом, у овој ревизији нису вршена детаљнија испитивања ових позиција али свакако је важно у испитивању планирања осталих позиција буџетских издатака имати у виду њихову повезаност и међуутицај, посебно посматрајући то у одређеном временском размаку. Наведени укупан планирани пораст буџетских расхода са издацима за НФИ у посматраном периоду је највећим дијелом планиран у години и то кроз ребаланс, повећањем истих за 122 милиона КМ (буџетски расходи за 71 а издаци за НФИ за 51). Овим ребалансом је резултат погоршан за 186 милиона КМ, на начин да је изворним буџетом планиран суфицит од 90 милиона КМ а ребалансираним буџетом дефицит од 96 милиона КМ. Ово је једини усвојени буџет у посматраном периоду у којем је планиран дефицит али чије су посљедице очигледне у годинама које слиједе. Иако је овај ребаланс услиједио непосредно након великих поплава и њима начињених штета, структура расхода који су ребалансирани не указује на високу директну повезаност истих а што је евидентно из налаза који слиједе у поглављу о расходима посматраним по економској класификацији и компонентама буџетских издатака. Овај високо планирани пораст укупних буџетских расхода у години је везан за ребалансирани буџет на позицијама расхода за БЛП и трансфере. У периоду након године су буџетски расходи имали другачији плански тренд. Одлуке о буџетима су значиле успоренији раст буџетских расхода, релативно нижи од раста буџетских прихода, што је значило у годишњим буџетима лагани раст суфицита. Међутим, ови позитивни трендови у релативном расту укупних буџетских расхода и суфицита нису резултирали очекиваним истовременим позитивним утицајем на смањење задужености. Разлог је у оквиру рачуна финансирања гдје је све више расла негативна разлика по основу индиректних, рефундирајућих кредита, између издатака за отплату ових кредита и примитака по рефундацијама истих, а што показују упоредни трендови ових планских позиција на слици која слиједи. 15 Прилог број 6 30 Извјештај ревизије учинка РУ

45 Слика број 17_ Упоредни прегледи кретања позиција буџета Извор: МФ; Попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС, буџети РС Издаци за нефинансијску имовину Издаци за НФИ или инвестиције представљају једну од позиција развојне компоненте буџета чија се вриједност у годишњим буџетима кретала око 50 милиона КМ и имала вишеструко ниже учешће у укупним буџетским расходима са издацима за НФИ од земаља у окружењу. Планирани износи и њихова структура у годишњим буџетима није једноставно упоредиво са пројекцијама истог из ДОБ и Програма јавних инвестиција. Као обиман и детаљан плански документ, Програм јавних инвестиција обухвата инвестиције по свим секторима и по свим изворима финансирања, само је дио њих финансиран из буџета, са позиција прихода или финансирања, а онда је само један дио тог дијела обухваћен усвојеним годишњим буџетом, по динамици коју приказује сљедећа слика. Слика број 18_Динамика планираних издатака за НФИ на Фонду 01 Извор: МФ; Попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС, буџети РС Извјештај ревизије учинка РУ

46 Преостали значајан дио издатака за НФИ не пролази транспарентну процедуру планирања, предлагања и одлучивања као и остале позиције буџета а финансира се са позиције примитака од задуживања у оквиру Фонда 05. У оквиру годишњег извјештавања о извршењу консолидованог буџета, МФ извјештава о овим издацима оквиру Фонда 05 и министарства у чијој је надлежности управљање истима, али као о ставкама које се не планирају буџетом. Према таквом извјештају за годину издаци за НФИ износили су 137 милиона КМ а примици од задуживања за те намјене 101 милион КМ. Највећи дио ових издатака, преко 60 милиона КМ, односи се на инвестиције у надлежности МЗиСЗ. Уз наведена питања комликованости планирања и исказивања издатака за НФИ додатно је и што се дио укупних јавних инвестиција обухваћених буџетом, у оквиру организационе класификације планира у оквиру сегмента остала буџетска потрошња, на позицији јавних инвестиција. У посматраном периоду се ова позиција у изворним буџетима кретала око 20 милиона КМ. Њену је конкретну намјену утврђивала Влада својим одлукама о приоритетима накнадно, по доношењу буџета. Међутим, испитивања показују да је за око три четвртине износа планираног на позицији јавних инвестиција, била позната и намјена и корисник и раније, прије доношења саме одлуке о буџету. Тај познати износ садржан је и у Програму јавних инвестиција и ДОБ а односи се на Генерални секретаријат Владе као корисника и на административни центар Владе као инвестициони објекат. Суштински, овдје није ријеч о инвестицији већ отплати ануитета по задужењу из претходног периода а не посматраног. За преосталу трећину Б1 планираних на овој позицији у свакој од година је Влада доносила већи број одлука о намјени и кориснику. Овим одлукама Владе су у неким годинама и значајно повећавана укупна средства за јавне инвестиције али су вршене и значајне реалокације са већ дефинисаних намјена. Како је значајан дио ових промјена и реалокација вршен и на самом крају године, евидентно је да су тиме покривани већ остварени а непланирани или недовољно планирани издаци а не утврђивање приоритета и алокацију за будуће финансирање истих. Дијелом вршених реалокација су, кроз неколико одлука у току једне године, смањивани алоцирани износи на позицији Административног центра Владе и усмјеравани на друге кориснике. У 2014 и години су се износи ових реалокација кретали око 2 милиона КМ. Новоутврђене намјене и корисници тих позиција јавних инвестиција, утврђивани и крајем године, често су били они класификовани за финансирање у оквиру Фонда 05 као и пројекти ЈЛС планирани за финансирање из њихових, локалних прихода. Поред тога, на овај су начин алоцирана средства и за пројекте ЈЛС планиране за финансирање кроз индиректна кредитна задужења буџета РС, кредите чији су отплатни ануитети укуључени у годишње буџете РС у оквиру рачуна финансирања, на позицијама примитака од отплата кредита и издатака за отплату кредита који се рефундирају. Разлика по овим позицијама је све више негативна и има све већи негативан утицај на остварење финансијске консолидације. Наведени начин планирања и одлучивања Владе о намјени и корисницима на позицији јавних инвестиција у годишњем буџету јасно указује на преплитање у финансирању, на алоцирање средстава по намјенама и изворима финансирања уз вишеструке односе између група позиција у буџету, у оквиру самог Фонда 01, између различитих фондова у оквиру буџета али и између различитих нивоа власти. Како то све није увијек планирано и одобрено кроз редовну буџетску процедуру, умањује се могућност јасног увида у укупну одобрену вриједност и финансијску конструкцију за сваки од ових инвестиционих пројеката али и могућност једноставне контроле извршења истих. 32 Извјештај ревизије учинка РУ

47 Планирање и одобравање структуре буџета по компонентама Како транспарентни буџети увијек пружају јавности јасну слику, између осталог и о томе колико су развојни, колико социјални а колико административни, ревизија је испитивала и ову димензију планирања и одобравања буџетских издатака, посебно усмјерену на структуру буџетских расхода по овим компонентама. Структура буџетских расхода, овако посматрана, није једноставно препознатљива а није у том смислу ни кроз образложење детаљније третирана. Међутим, из начина презентовања годишњих економских политика, из начина структурирања буџетских расхода по програмима и из начина економског класификовања истих, могуће је, с довољном поузданошћу, препознати тренд и структуру буџета и по овим компонентама. Индикаторе структуре буџета, посматране по генералним компонентама, ревизија је посматрала кроз четири позиције буџетских расхода и то: Расходи за бруто лична примања (БЛП), субвенције, дознаке за социјалну заштиту и трансфере. Ове позиције чине 88% укупних буџетских расхода. У посматраном периоду, као што показује слика која слиједи, ове компоненте буџета и групе расхода, нису имале исти смјер кретања нити исту динамику. Слика број 19_ Тренд компоненти буџета кроз Б1 у периоду година Извор: МФ; Попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС, буџети РС Генерално гледано, тренд и смјерови кретања компоненти буџета посматраних кроз изворне буџете, нису у потребној мјери слиједили генерална опредјељења и политике. Тренд сваке појединачно али и њихов међусобни однос не указују на усклађеност са пројекцијама из ДОБ нити на потребну подршку дефинисаним годишњим економским политикама. Ипак, свака од ових компоненти је сложена и захтијевала је испитивање по структури и на узорку. Расходи за бруто лична примања (БЛП) Расходи за БЛП су посматрани као административна компонента у планирању буџета. Код већине БК је она у програмском класификовању буџетских издатака посебно исказана, класификована кроз посебан програм под називом административне услуге или у оквиру осталих програма као посебна административна компонента. Извјештај ревизије учинка РУ

48 Везано за ову компоненту постоје јасна опредјељења и годишње економске политике у смислу будућег тренда и динамике структуре. Међутим, ни у једном документу ова опредјељења нису јасно наведена у оквиру годишњих оперативних циљева, нису мјерљиво исказана кроз показатеље плана кретања укупног броја запослених, није образложено планирано кретање најниже цијене рада, кретање структуре запослених по платним разредима и са тим у вези планирано напредовање у служби. У планским документима и политикама није јасно наглашено кретање дијела расхода за БЛП, дијела кога не чине бруто плате, али који значајно утичу на укупну ставку и који значајно варира по БК. Сваки од ових елемената је засебна политика и однос у оквиру генералног опредјељења и може значајно, али са другачијим ефектима и посљедицама утицати на укупно кретање. Посматрано по годинама и по измјенама у току сваке од година, на позицији расхода за БЛП је увијек планиран пораст. Међутим, такав раст није пројектован ни једним од посматраних ДОБ а у годишњим економским политикама је у континуитету наглашавана потреба смањења ових трошкова. У изворним пројекцијама и плановима је кретање расхода за БЛП увијек имало или успоренији раст или бржи пад у односу на кретање укупних буџетских расхода и још наглашенији такав однос према кретању буџетских прихода, посебно имајући у виду да се кретање буџетских прихода у доброј мјери може посматрати као резултат рада запослених на које се планирана БЛП односе. Испитивања показују да је тај раст био бржи од референтних позиција, а то указује на пад планиране ефикасности. Иако позиције нису детаљније образложене, из упоредног праћења образложења МФ датих уз сагласност на Кадровске планове БК, слиједи да су току године вршена запошљавања изнад броја наведеног у образложењу и усклађеног са одобреним буџетом. Динамику планираног кретања расхода за БЛП за посматрани период приказује слика који слиједи. Слика број 20_Динамика расхода за БЛП у буџетима РС Извор: МФ; Попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС, буџети РС Посматрано на узорку расхода евидентне су промјене у структури и висини расхода по годинама кроз Б1 и Б2 истих у односу на ЗКИ2. ЗКИ2 за буџетским средствима за БЛП као и средства утврђена у Б1 сваке године су у порасту, да би кроз Б2 додатно повећавала и приближила првобитно траженим износима БК. 34 Извјештај ревизије учинка РУ

49 Иако је у години дошло је до пада расхода за БЛП усљед смањења плате свим БК за 10%, у Б2 исте године дјелимично су увећани. У години у Б2 су додатно повећани и враћени на ниво прије поменутог смањења. У години расходи за БЛП нису се значајно мијењали у Б2 у односу ранији период. На графиконима испод јасно се види да се код свих БК из узорка расходи за БЛП током посматраног периода повећавају како у Б1 тако и додатно кроз Б2 али уз различите динамике по корисницима. Када посматрамо однос Б2 2015/ Б најмање су порасле плате МУП-а (13%), највише код ААП за 60%. Код МЗиСЗ повећане за 40%. Након усвајања Буџета за годину посебна јединица за Пројекте у здравству прикључена је МЗиСЗ па је због тога у Б2 дошло до великог повећања на овој позицији. Када посматрамо по апсолутним износима плате МУП-а су повећане за 18 милиона КМ док свих осталих БК заједно из узорка за 1,4 милиона КМ. Слика број 21_Динамика расхода за БЛП_ _Узорак Извор: МФ; Попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС, буџети РС Извјештај ревизије учинка РУ

50 Извор: МФ; Попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС, буџети РС Субвенције Планирање субвенција је посматрано као развојна компонента и подршка реализацији за донешене Секторске стратегије, акционе планове и мјерљиво изказани резултати за посматрани средњорочни период. Посебно јасни циљеви и очекивани резултати дефинисани су у документима усмјеренима на јачање конкурентности сектора индустрије и пољопривреде. 16 Међутим, испитивања показују да су буџетом одобрени расходи за субвенције, укупно посматрани, имали тренд пада у посматраним годинама, при чему значајан пад за подручје индустрија а стагнацију за подручје пољопривреде, како се и јасно уочава из слике која слиједи. Слика број 22_Динамика субвенција у буџетима РС Извор: МФ; Попуњени упитници по захтјеву ГСР ЈС РС, буџети РС 16 Стратегија развоја индустрије; Стратегија развоја пољопривреде 36 Извјештај ревизије учинка РУ

51 Генерално посматрано, планирани тренд ове развојне компоненте буџета није у потребној мјери слиједио континуитет пројекција из ДОБ и био подршка годишњим економским политикама. Планирање субвенција за пољопривреду показује недовољну почетну усаглашеност МФ и Владе са једне и надлежног Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде са друге стране и високе разлике у свакој од посматраних година, засновану дијелом и на конфликтности прописа на којима се заснива планска алокација средстава. И поред Закона о обезбјеђењу и усмјеравању средстава за подстицање развоја пољопривреде и села који предвиђа да се средства за подстицаје за пољопривреду обезбјеђују из буџета Републике у висини од најмање 6% домаћих прихода што на годишњем нивоу износи око 100 милиона КМ у свим овим годинама је присутна висока неусклађеност одобрених средстава са законском обавезом а да није ништа учињено како би тај проблем био адекватно превазиђен. Код одређивања висине средстава примјењу се одредбе и планирани износи утврђени Одлуком о усвајању буџета и чланом 22. Закона о извршењу буџета, уколико су другим законима прописани новчани издаци разликују од планираних износа у буџету РС. Проблем је временом и увећаван и компликован приликом доношења Акционог плана којим је увећана подршка пољопривреди кроз субвенције од године. Нејасно је како су ови документи, и поред конфликтности у регулисању јединственог питања подстицаја, били усвајани на Влади, посебно имајући у виду чланове 18 и 19 Закона који обавезују на усаглашеност и усклађеност права из предложених прописа и других аката са буџетским оквиром и пројекцијама за наредне двије године датим у ДОБ. Ово је посебно наглашено поводом усвојених прописа и одлука поводом доношење буџета за годину и значајних измјена које осим бројних директних утицаја имају висок индиректан утицај на буџетску позицију субвенција за пољопривреду. И поред стратегија и акционих планова у овим областима у којима се јасно дефинишу циљеви и мјере, као и опредјељења Владе РС изражена у економским политикама сваке године, не постоји довољна подршка у Буџету РС за те намјене. Иако је у посматраним годинама значајно растао план буџетских прихода, субвенције за пољопривреду су у Б1 имале уједначен тренд и нису се мијењале кроз Б2. Субвенције за пољопривреду ААП су увијек планиране у Б1 у истом износу од 60 милиона КМ. Слика број 23_Динамика субвенција у буџетима_узорак Извор: МФ; Попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС, буџети РС Извјештај ревизије учинка РУ

52 С друге стране, средства планирана у буџету за подстицаје у посматраном периоду значајно су смањена код МИЕР у односу на годину када су износила 20 милиона КМ, у Б године нису ни планирана. У Б године планирана у износу од 1,5 милион КМ, а кроз Б2 додатно умањена. Одлуку о укидању субвенција МИЕР, Влада и МФ образлажу опредјељењем у Економској политици за годину у којој се наводи да ће се директним подстицајима из буџета наставити пружати подршка привреди за инвестиције и ново запошљавање, што ће у комбинацији са увођењем неопорезивог дијела дохотка значајно растеретити привреду, повећати ликвидност и конкурентност. 17 Дознаке за социјалну заштиту Дознаке за социјалну заштиту, посматране као социјална компонента буџета, иако планиране и одобраване као јединствена позиција у општем дијелу буџета, представаљају врло комплексну групу буџетскох расхода. Иако је социјална заштита генерално у надлежности МЗСЗ, средства класификована као социјална заштита планирана су и одобравана у оквиру више министарстава, већег броја БК који су у надлежности тих министарстава и по намјени усмјеравана ка великом броју различитих група примаоца средстава. Недостатак јединствене стратегије и регулативе али и дугорочних планова за специфична права и категорије корисника из ове области остављају простора за различитост приступа у планирању средстава за подршку очекиваном стању у овој области. Годишње економске политике везане за ову област генерално у свим годинама подједнако наглашавају јачање социјалне сигурности, без евидентних мјерљивих показатеља мјере тог јачања по појединим групама права и њиховим корисницима. Како приказује сљедећа слика, ова је компонента буџета, у цјелини посматрана, имала планирани тренд пада али неуједначено по појединим намјенама и корисницима. Слика број 24_ Динамика дознака за социјалну заштиту у буџетима РС Извор: МФ; Попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС, буџети РС 17 Економска политика РС за годину 38 Извјештај ревизије учинка РУ

53 Као што претходна слика показује, планирани тренд пада расхода за социјалну заштиту евидентан је и приликом усвајања сваког изворног буџета али и приликом ребалнса и додатно приликом дефинисања оперативног буџета. Овакав тренд није заснован на ДОБ будући да у њима није пројектован пад већ задржавање висине ове позиције у сваком од њих посматрано појединачно. Јединственост ове комплексне позиције у општем дијелу буџета са једне а висока бројност класификованих позиција у посебном дијелу са друге, не одражавају потребну транспарентност и јасноћу разграничења група корисника права и припадајуће сврхе и намјене истих. Посматрано заједно са образложењем приједлога, нејасан је процијењени тренд броја и структуре права која ће се финансирати, тренд броја и структуре корисника по сваком од тих права, тренд висине појединачних права и њихове адекватности и довољности у односу на основну сврху и циљ из перспективе самог примаоца. Посматрана на узорку дијела права класификованих као социјална заштита, испитивања показују значајну варијабилност и разлике у односу на тренд укупног нивоа ове компоненте. Испитивања на узорку БК показују да се током посматраног периода у Б1 смањују планирана средства за социјалну заштиту која се додатно умањују кроз Б2. У односу на почетак периода дознаке су смањене у Б године за 10% или 20 милиона КМ, од чега се 11 милиона КМ односи на годишњи борачки додатак, који у Б2 за ту годину није планиран као расход текуће године. У укупној структури дознака МРиБИЗ поједине позиције су исте сваке године, док се друге смањују уз осцилације по годинама. Текуће дознаке за борачки додатак, породичне, личне и цивилне инвалиднине сваке године су утврђене у буџету у истом износу и ребалансом се значајније не мијењају. Промјене у укупној структури дознака посљедица су промјена и смањења средстава на другим позицијама расхода, прије свега на позицији расхода за програм социјалног збрињавања радника и капиталних дознака за стамбено збрињавање ППБ и РВИ. Издвајања за ове намјене смањују се током посматраног периода уз изражене високе осцилације. 18 Слика број 25_ Динамика дознака за социјалну заштиту_узорак_по БК Извор: Упитници МРиБИЗ_Преглед 4 18 Прилог број 8 Извјештај ревизије учинка РУ

54 Извор: Упитници МРиБИЗ_Преглед 4 Извор: Упитници МЗиСЗ_Преглед 4 Средства за програм социјалног збрињавања радника смањена за 10 милиона КМ до краја периода, док су капиталне дознаке за стамбено збрињавање повећане кроз Б године за 8 милиона у односу на средства планирана у Б1 што је узроковало и укупан раст дознака МРиБИЗ. Од године у буџету се више не планирају средства за стамбено збрињавање ППБ и РВИ. У години НС РС је донијела Одлуку 19 о дугорочном задуживању РС за потребе МРиБИЗ у износу од 25 милиона КМ за финансирање Програма потпуног стамбеног збрињавања ППБ и РВИ од I до IV категорије, чијом реализацијом би се завршио овај пројекат и ослободила средства у буџету за друге намјене. Средства које МЗиСЗ додјељује социјалним институцијама у посматраном периоду се не мијењају и износе 3,2 милиона КМ сваке године и у Б1 и у Б2. Овакав тренд не указује да је подржана економска политика која наглашава потребу ефикаснијег модела одрживости установа социјалне заштите и потребу за промјену модела пружања услуга. Трансфери Трансфери су у посматраним годинама представљали мултикомпонентну позицију буџета и значајно промјењиву по структури корисника и намјена из године у годину. У складу са овим, потребни, дугорочно дефинисани вишедимензионални циљеви нису утврђени а дефинисане годишње економске политике које захтијевају подршку из буџета су доста уопштено дефинисане. Иако су трансфери по дефиницији и суштинској класификацији усмјерени на институције власти са јасно дефинисаним надлежностима али и изворима финансирања истих а са сврхом да помогну њихово функционисање у ситуцијама недовољности намјенских извора, по садржају планираном у посматраном периоду, они то нису увијек нити у највећој мјери. Међутим, из класификације садржане у општем дијелу буџета и приложених образложења то није лако препознатљиво због аналитичности трансфера и груписаности по правима и корисницима-примаоцима. Са друде стране, у посебном дијелу буџета су планиране сложене, многоструке и замршене трансакције које се односе на трансфере и за једну те исту намјену и 19 Службени гласник РС број 17/14 40 Извјештај ревизије учинка РУ

55 обавезу Владе каква је, између осталих, обавеза уплате доприноса за неосигурана лица. У планирању трансфера није презентовано да ли се средства одобравају на основу директних обавеза Владе по утврђеним законским правима појединаца или установа или се средства одобравају по основу захтјева институција и процијењене потребе помоћи истима у извршавању права у њиховој надлежности. У том смислу је важно који елементи и критеријуми се користе у процесу усаглашавања и одобравања у смислу приоритета заштите постојећих права или финансирања додатних. Овао је посебно важно у утврђивању обавеза по додатним правима и дефинисању извора њиховог финансирања, а у смислу јасног отклањања могућности намирења штетних посљедица лошег планирања и управљања дијелом институција корисника трансфера. Слика број 26_Динамика трансфера у буџетима РС Извор: МФ; попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС, буџети РС Као што показује претходна слика, планирани трансфери су у посматраном периоду имали тренд раста, како кроз изворне буџете тако и ребалансиране и оперативне буџете. Посебно висок пораст планиран је у години када је износио 60 милиона КМ. Како је ова позиција комплексна по броју корисника, крајњих примаоца користи и намјенама, евидентне су и високе разлике у кретању сваке од тих позиција класификованих у посебном дијелу буџета. Исти тренд задржан је и на узорку којим је обухваћено преко 90% свих трансфера у Буџету РС, са различитим трендовима по БК и врстама трансфера. Иако се трансфери планирани у Б1 у првој и последњој години посматраног периода нису значајније мијењали кроз Б2 порасли су до краја периода за 40 милиона КМ у велике промјене у години. Извјештај ревизије учинка РУ

56 Слика број 27_Динамика трансфера_ _узорак_укупно Извор: МФ; попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС, буџети РС По структури трансфера и по БК присутни су различити трендови и нуједначеност и неоснованост у планирању. Код БК из узорка присутна су значајна одступања у висини средстава на овој позицији и по структури и по годинама. Слика број 28_Динамика трансфера_ _узорак_по БК Извор: МФ; попуњени упитници по захтјеву ГСРЈС РС, буџети РС У оквиру трансфера код МРиБИЗ и МЗиСЗ присутни су различити начини у планирању по појединим позицијама трансфера по годинама. Док код појединих позиција у оквиру трансфера висина утврђених вриједности осцилира из године у годину, код других се не мијења значајније по годинама. Трансфер Заводу за запошљавање за здравствено осигурање незапослених лица сваке године се у Б1 утврђују у истом износу од 60 милиона КМ и не мијења се у Б2. Иако статистички подаци показују да се број незапослених смањује што би требало имати за посљедицу и смањење издвајања средстава из буџета по овом основу тражени и одобрени износи значајно не одступају током посматраног периода. 42 Извјештај ревизије учинка РУ

57 Слика број 29_Динамика трансфера_ _по врстама расхода по БК Извор: Упитник МРиБИЗ_Преглед 4 Извор: Упитник МЗиСЗ_Преглед 4 Трансфери МЗиСЗ ЈЛС намијењени за суфинансирање социјалне заштите стагнирају, након повећања у години и не мијењају се значајније кроз Б2. Ови расходи планирају се без јасних елемената о кретању броја лица у стању социјалне потреба, њиховом обухвату, појединачном износу и структури и усаглашености капацитета и рокова исплате са ЈЛС. Нејасни су и начини подршке секторским политикама за ову област, наведени као боље циљање социјалних група и већа контрола намјенске употребе средстава. Трансфери ФЗО МзиСЗ обезбјеђује из два извора, за здравствено осигурање и за унапређење услова рада у здравству без јасне подјеле о намјени тих средстава. По ова два основа присутна су различита кретања у Б1 и Б2 по годинама. Слика број 30_Динамика трансфера_ _по врстама расхода_мзисз Извор: Упитник МЗиСЗ_Преглед 4 Док се у планирању трансфера за здравствено осигурање уочавају високе осцилације по годинама, код трансфера за унапређење услова рада, након Извјештај ревизије учинка РУ