УНИВЕРЗИТЕТ У НОВОМ САДУ. Правни факултет

Transcription

1 УНИВЕРЗИТЕТ У НОВОМ САДУ Правни факултет Маријана Јелић МАСТЕР РАД ОБАВЕЗА НАЦИОНАЛНИХ СУДОВА ДА ТРАЖЕ ОД СУДА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ ОДЛУКУ О ПРЕТХОДНОМ ПИТАЊУ Ментор: Проф. др Маја Станивуковић Нови Сад, године 1

2 1. УВПД ППСТУПАК ПДЛУЧИВАОА П ПРЕТХПДНПМ ПИТАОУ Настанак и развпј Циљ и прирпда ппступка Пднпс Суда правде и наципналних судпва Значај ппступка пдлучиваоа п претхпднпм питаоу Савремени прпблеми са ппступкпм пдлучиваоа п претхпднпм питаоу ПКВИР И ДЕЈСТВП ППСТУПКА ПДЛУЧИВАОА П ПРЕТХПДНПМ ПИТАОУ Правни пснпв за пдлучиваое Надлежнпст за пдлучиваое Пвлашћени судпви Питаоа кпја се упућују Суду правде У кпјпј фази наципналнпг ппступка се претхпднп питаое упућује Дејствп пдлуке Суда правде ПБАВЕЗА НАЦИПНАЛНИХ СУДПВА ДА УПУТЕ ПРЕДЛПГ ЗА ПДЛУЧИВАОЕ П ПРЕТХПДНПМ ПИТАОУ Правп и пбавеза упућиваоа предлпга Суду правде Пбавеза судпва кпји су пбухваћени чланпм 267, ставпм Изузеци пд пбавезе упућиваоа предлпга Суду правде Питаое није релевантнп Суд правде је већ дап пдгпвпр на ппстављенп питаое (acte eclairé) Пдгпвпр на питаое је пчигледан (acte clair) Пбавеза судпва кпји нису пбухваћени чланпм 267, ставпм Предлпзи у вези пдлучиваоа п пунпважнпсти аката Уније Дужнпст лпјалне сарадое ЗАКЉУЧАК

3 ЛИТЕРАТУРА ИЗВПРИ СПИСАК ЦИТИРАНЕ СУДСКЕ ПРАКСЕ

4 1. УВОД Посматрајући Европску унију, која од свог настанка има обележја и државе и међународне организације, не можемо а да не уочимо улогу коју има њен правосудни орган, Суд правде Европске уније (у даљем тексту, Суд правде). 1 Иако је прокламовано да право Европске уније није прецедентно право, судска пракса овог суда говори другачије. Управо су одлуке Суда те које су створиле важна начела права Европске уније и које су правиле важне преокрете у тумачењу права Уније. Суд правде је првобитно установљен као суд једне међународне организације. Настао је у оквиру Европске заједнице за угаљ и челик и улога му је била да се стара о тумачењу права и заштити законитости у оквирима ове организације. Заменио га је Суд европских заједница након ступања на снагу Римских уговора године и он је представљао заједнички суд за све три заједнице. Правни систем Европске уније предвиђа постојање независне судске власти која ће се старати да се његове норме тумаче јединствено и да се поштује начело законитости приликом њиховог доношења и примене у правним системима држава чланица. Овај систем је децентрализован, чине га национални судови држава чланица и Суд правде између којих не постоји хијерархијски однос, већ однос између равноправних партнера. Национални судови примењују право Уније, али Суд правде има одлучујућу улогу у тумачењу права Уније и одлучивању о његовој пуноважности. Његова одлука о тим питањима за националне судове је обавезујућа. Тим путем се постиже једнообразност у тумачењу права Уније и самим тим се олакшава примена овог права које је за националне судије недовољно познато. Ипак, на националним судовима је да покажу спремност да сарађују и да знају да уоче спорна питања, како би их упутили Суду правде на решавање. 2 Једна од главних особености правног система Европске уније је правни статус индивидуалног субјекта, односно правног или физичког лица, које у оквиру тог система има пуни правни субјективитет. У зависности од тога да ли се цео поступак одвија пред Судом правде или само део поступка, правна и физичка лица имају на располагању директни и индиректни вид заштите својих права. Директни вид заштите се односи на тужбе појединаца у погледу којих ови субјекти уживају активну легитимацију пред Судом правде, пред којим се цео поступак и одвија. Ту спадају тужба за поништај, тужба за утврђивање пропуштања и тужба за накнаду штете. Индиректни вид заштите се односи на поступак одлучивања о претходном питању. Појединац у овом поступку, који се само делом одвија пред Судом правде, не ужива акивну легитимацију, будући да је на националном суду државе чланице Европске уније пред којим се води главни поступак да одлучи да ли ће искористити своје право да упути Суду правде предлог за одлучивање о претходном питању. 1 До ступања на снагу Лисабонског уговора, званични назив овог суда био је Суд правде Европских заједница. 2 М. Станивуковић, Појединац пред Судом европских заједница, Београд, 2009., стр. 21, 22. 4

5 Тема овог рада се односи на битан елемент поступка одлучивања о претходном питању, а то је питање када су национални судови у обавези да упуте Суду правде предлог за одлучивање о претходном питању. 5

6 2. ПОСТУПАК ОДЛУЧИВАЊА О ПРЕТХОДНОМ ПИТАЊУ 2.1. Настанак и развој Поступак одлучивања о претходном питању је у време свог настанка инспирисан правним системима држава чланица које су основале Европску унију, тадашњу Европску заједницу за угаљ и челик. Посебно су као инспирација послужили поступци које су предвиђали правни системи Немачке и Италије, где су судови могли да упућују претходна питања уставном суду на решавање. Такође, као модел је послужио и правни систем Француске, где су судови опште надлежности и управни судови један другом могли да упућују претходна питања. Приликом оснивања европских заједница није постојала никаква интеракција између међународних и националних судова, која би могла послужити као модел и зато је поступак одлучивања о претходном питању пред Судом правде један од првих облика напредне сарадње између једног међународног суда и националних судова. Касније је овај поступак послужио као модел за успостављање различитих националних процедура. Поступак одлучивања о претходном питању је био предвиђен већ Уговором о оснивању Европске заједнице за угаљ и челик, међутим члан 177 Римског уговора му је осигурао позицију коју има данас у правном систему Европске уније. 3 Касније реформе уговора нису донеле никакве суштинске промене. Уговором о оснивању Европске заједнице промењена је само нумерација члана, па је тај поступак регулисан чланом 234. Такође, и Уговор о функционисању Европске уније (у даљем тексту УФЕУ) мења нумерацију, па је данас овај поступак регулисан чланом 267 и гласи: Суд Европске уније је надлежан да одлучује о претходним питањима која се тичу: а. тумачења уговора б. пуноважности и тумачења аката институција, органа и агенција Уније. Када се такво питање постави пред судом државе чланице, тај суд може, ако сматра да је одлука о том питању неопходна за доношење његове одлуке, предложити Суду да одлучи о том питању. Кад се такво питање постави у предмету који је у току пред судом државе чланице против чијих одлука не постоји правни лек пред судом по унутрашњем праву, тај суд је дужан да се обрати Суду. Ако се такво питање постави у предмету који је у току пред судом државе чланице а тиче се лица које се налази у притвору, Суд Европске уније одлучује у најкраћем року. 4 Лисабонски уговор доноси и неке друге промене, о којима ће касније бити речи. Први предлог за одлучивање о претходном питању Суд је примио године. 5 На почетку је Суду упућивано мало предлога, просечно осам годишње. С обзиром на ову чињеницу 3 M. Broberg, N. Fenger, Preliminary References to the European Court of Justice, Oxford University Press, 2009., стр Члан 267 у преводу М. Станивуковић, op.cit, стр Први случај где је Суд одлучивао о претходном питању је предмет Бош (Bosch - Case 13/61). 6

7 пракса Суда се развијала у правцу охрабривања националних судова да упућују Суду предлоге. Тако је Суд широко дефинисао шта се сматра судом државе чланице, даље, изричито се уздржао од процењивања да ли је упућено питање релевантно. Такође, Суд није захтевао претерану прецизност приликом формулисања питања, па се дешавало и да сам преформулише постављено питање, како би дао одговор. Важно је нагласити да је Суд описао однос између себе и националних судова као однос између равноправних партнера, у коме сваки од судова има јасно дефинисане улоге и задатке и да никада није развијао своју праксу у правцу стављања себе у хијерархијски надређен положај. 6 У контексту горе наведеног, изненађујуће је било када је Суд одбио да да одговор у случају Фоља I, позивајући се на своју ненадлежност. 7 Ова одлука је изазвала оштре критике и незадовољство националног суда који је питање упутио, па је у случају Фоља II 8 исти суд затражио од Суда ЕЗ да одговори на питање да ли је таква његова одлука у складу са раније прокламованим начелом да национални суд сам процењује када је неопходно да се питање упути. 9 У својим каснијим одлукама Суд је навео још разлога када може одбити да да одговор на постављено питање. 10 Даљи развој поступка одлучивања о претходном питању је довео до успостављања доктрине јасног акта, коју ћу детаљније приказати у петом поглављу Циљ и природа поступка Суд је рекао да је циљ поступка одлучивања о претходном питању да осигура поштовање поделе власти између Уније и њених држава чланица, као и између институција Уније, затим да осигура униформност и конзистентност права Уније, и на крају, да допринесе хармоничном развоју права унутар Уније. 11 Из текста члана 267 УФЕУ проистиче да поступак одлучивања о претходном питању има два циља, а то је заштита права појединаца, тако што им пружа додатну могућност да оспоре законитост неког акта Уније, као и остваривање општег интереса, тако што омогућава да се право Уније на јединствен начин тумачи и примењује. Поступак треба да обезбеди уједначену примену права Уније, која се постиже јединственим тумачењем које даје Суд правде. Такође, овим поступком се и олакшава примена овог недовољно познатог и разумљивог права од стране националног суда државе чланице. Заштита права појединаца се огледа и у могућности да се оспори национални пропис који је донет супротно праву Уније. 6 M. Broberg, N. Fenger, op. cit., стр. 4, 5. 7 Предмет 104/79, Pasquale Foglia v. Mariella Novello. 8 Предмет 244/80, Pasquale Foglia v. Mariella Novello. 9 М. Станивуковић, op. cit., стр Видети предмете C- 159/90, Society for the Protection of Unborn Children Ireland v. Grogan and others; C- 83/91, Meilicke v. ADV ORGA; 11 D. Chalmers, G. Davies, G. Monti, European Union Law: Cases and Materials, Cambridge University Press, 2010., стр

8 Циљеви поступка се остварују кроз сарадњу националних судова и Суда правде при чему постоји јасна подела надлежности. Национални судови примењују право Уније, док га Суд тумачи и одлучује о његовој пуноважности, обезбеђујући јединствену примену. 12 Овај поступак се искључиво одвија у интеракцији два суда и с обзиром на чињеницу да овде формално нема спора, не постоји ни могућност да појединци учествују у њему у својству странке. Појединац, учесник у главном поступку пред националним судом, може само предложити националном суду да упути предлог Суду правде. Национални суд је тај који формулише питање и који поставља додатна питања уколико није задовољан датим одговором, појединац може само да изнесе своје ставове у том правцу. Такође, питање Суду правде не могу постављати ни државе чланице, а ни институције Уније. Да бисмо јасно сагледали природу овог поступка, морамо поћи од чињенице да је ово поступак који се искључиво одвија између два суда, иако служи различитим циљевима. Суд правде је то и рекао у пресуди у предмету Силфит: У том погледу, најпре треба истаћи да члан 177 не предвиђа правни лек доступан странкама у спору који је у току пред националним судом. Стога, тврдња странке да се у спору поставља питање које се тиче тумачења права Заједнице сама по себи није довољна да би односни суд био обавезан да сматра да је постављено питање у смислу члана 177. Са друге стране, национални суд може, у одговарајућем случају, упутити предмет Суду и по службеној дужности. 13 Мада је најчешће појединац у главном поступку тај који предлаже националном суду да упути предлог, из цитираног дела пресуде Суда видимо да се предлози могу упућивати и по службеној дужности, па чак и када постоји противљење странке из главног поступка. Можемо разграничити три фазе поступка одлучивања о претходном питању. Прва би била поступак пред националним судом, која се завршава када се предлог упути Суду правде. Друга фаза је поступак који се одвија пред Судом правде, када он тумачи право Уније, или решава о пуноважности неког акта Уније, а трећа фаза је такође поступак који се води пред националним судом и тада се доноси пресуда, која би требало да се заснива на одлуци Суда правде Однос Суда правде и националних судова Поступак одлучивања о претходном питању је заснован на директном дијалогу између националних судова и Суда правде. Обе стране имају користи од оваквог директног дијалога национални судови стварају директну везу са Судом правде и на тај начин заобилазе више судове своје државе приликом одлучивања, док Суд правде користећи овај поступак јача свој правни легитимитет. 14 Такође, постоји подељена одговорност између националних судова и Суда правде везана за примену и развој права Уније. Текст члана 267 УФЕУ је врло сажет, регулише поступак одлучивања о претходном питању, али нам мало 12 М. Станивуковић,op.cit.,стр. 90, Предмет 283/81 CILFIT, тачка 9 пресуде у преводу М. Станивуковић, op.cit., стр А. Чавошки Article 234 The Legal Rule That Built Europe, Београд, 2005., стр.23. 8

9 говори о узајамном односу судова и обавезама из поступка. На Суду правде је да формулише став о овом односу и да дефинише ову одредбу на тај начин да представља кичму правног поретка Европске уније. Из реченог произилазе три закључка. Прво, видимо да Европска унија има аутономни правни поредак. Друго, овакав правни поредак захтева да национални судови држава чланица Европске уније тумаче и примењују право Уније на јединствен начин и треће, да би се ово омогућило, члан 267 предвиђа директан однос између националних судова и Суда правде. 15 Суд је у више наврата истицао да је његов одос са националним судовима однос између равноправних партнера и да његов положај није супериорнији у односу на националне судове. Претпоставља се да је Суд изабрао овакав приступ, а не алтернативни хијерархијски, како би приволео националне судове да му упућују што више предлога за одлучивање. Зато је од својих најранијих пресуда Суд описивао овај однос као дијалог између судова, где национални суд поставља питање, а Суд даје одговор, који има обавезујуће дејство. Међутим, ово не значи да су се национални судови увек и придржавали добијених одлука. Правило о сарадњи не мора да значи да се два суда безусловно слажу. Такође, ако је националном суду одлука нејасна или незадовољавајућа, он може да тражи додатна објашњења. Већ у својој првој пресуди у којој је одлучивао о претходном питању, Суд је заузео став да национално и европско право чине два одвојена и различита правна поретка. С обзиром на ову чињеницу, није изненађујуће што Суд себе није сматрао надлежним да процењује разлоге због којих му национални суд упућује предлог за одлучивање о претходном питању, већ је сматрао да је његова надлежност само да да одговор. У каснијем случају, Фоља, Суд је описао своју улогу на следећи начин: Обавеза Суда према члану 177. Уговора о оснивању ЕЕЗ је да обезбеди свим судовима у Заједници потребне елементе за тумачење права Заједнице, који су неопходни како би се стварни спорови који се воде пред њима могли решити. Када би Суд био обавезан да одлучује на основу заобилазних аранжмана,..., био би нарушен читав систем правних средстава доступан физичким лицима у циљу заштите од пореских одредаба које нису у складу са Уговором. 16 (нагласак аутора). Из овог става видимо да је Суд временом почео да ограничава своју надлежност за одлучивање, како би успоставио контролу над поступком одлучивања о претходном питању. И у низу каснијих случајева види се пооштравање ове контроле, увођењем све већег броја разлога за одбијање надлежности. Различите су функције националних судова и Суда правде. У случају Бош 17 Суд је истакао да није надлежан да одлучује о чињеницама поступка који се води пред националним судом, али касније је заузео став да су му одређене чињенице случаја ипак неопходне како би донео правилну одлуку. 15 D. Chalmers, G. Davies, G. Monti, op.cit., стр. 149 и Предмет 104/79, Pasquale Foglia v. Mariella Novello, тачка 11 у преводу М. Станивуковић, op.cit, стр Предмет 13/61, De Geus en Uitdenbogerd v. Bosch and others. 9

10 2.4. Значај поступка одлучивања о претходном питању Уколико сагледамо досадашњу праксу Суда правде везану за поступак одлучивања о претходном питању, можемо да уочимо колики је значај овог поступка. Пре свега, можда је његов највећи допринос у развоју права Уније. Суд је кроз овај поступак дефинисао неке од својих основних начела, као што су начело приоритета и директног дејства. Такође овај поступак је послужио за утврђивање дужности државе чланице да обезбеди делотворну правну заштиту појединцима, као и одговорности државе у случају кршења закона Уније. Осим тога, и четири велике слободе су развијане и утемељене кроз овај поступак. Једна од најпознатијих пресуда је она у предмету Ван Генд ен Лос, у којој је Суд Заједницу описао на следећи начин:... Заједница представља нови правни поредак међународног права у корист којег су државе ограничиле своја суверена права, мада у ограниченим областима, и да су субјекти тог правног поретка не само државе чланице него и њихови држављани. Независно од законодавства држава чланица, право Заједнице, дакле, не само што ствара обавезе за појединце него такође има за циљ да им пружи одређена права која постају део њиховог правног наслеђа. 18 Може се рећи да је поступак одлучивања о претходном питању главно средство за развој права Уније. Воља националних судија да упућују предлоге сходно члану 267 је услов који је неопходан како би се право Уније на овај начин даље развијало. Кроз начело директног дејства Суд је националним судовима доделио улогу чувара права Уније, коју они обављају путем својих предлога за одлучивање о претходном питању. Друго важно начело, начело приоритета права Уније над националним правом, прокламовано је у одлуци Коста против ЕНЕЛ-а, када је Суд истакао:...право које проистиче из Уговора, као независног извора права, због своје посебне и оригиналне природе, не би смело да буде надјачано правном снагом унутрашњих правних одредаба... а да не изгуби свој карактер права Заједнице и да се истовремено не доведе у питање и правни основ саме Заједнице. 19 Формулисањем начела приоритета и директног дејства Суд је створио основу своје моћи. Ова начела су довела до јачања судске власти у Европи, а члан 177 Уговора о оснивању Европске економске заједнице (данас члан 267 УФЕУ) је обезбедио да национални судови не схвате ово јачање Суда правде на своју штету. У поступку одлучивања о претходном питању врло је важна чињеница да је национални суд тај који доноси коначну одлуку, јер политичари држава чланица нерадо занемарују одлуке својих судова. Са друге стране, национални судови прихватају ауторитет Суда правде можда због чињенице да су његови чланови истакнути 18 Предмет 26/62 Van Gend en Loos v. Nederlandse administratie der belastingen у преводу М. Станивуковић, op.cit., стр Предмет 6/64 Costa v. ENEL у преводу М. Станивуковић, op.cit., стр

11 правници у њиховим државама. Сходно томе, сарадња судова је оснажила судску моћ на обе стране. Још један разлог због ког се овом поступку придаје толики значај је заштита субјективних права, односно права појединаца. Права изведена у складу са правом Уније су, према Суду, директно дата држављанима Уније. Међутим, као и сва права, и ова би изгубила своју практичну вредност, да не постоји механизам заштите унутар права Уније. Улога члана 267 да осигурава делотворан правни лек за заштиту права појединаца мора се посматрати у контексту осталих одредаба права Уније које такође служе да осигурају правну заштиту. Тако на пример, у вези са чланом 263 УФЕУ, који уређује тужбу за поништај аката Уније, Суд је помоћу праксе ограничио приступ појединцима, тако што је поставио строге услове, па није увек било могуће тражити поништај неког акта за који су појединци сматрали да није у складу са правом Уније. Сходно овоме, члан 267 убрзо постаје примаран пут за заштиту права појединаца. Поступак одлучивања о претходном питању је, заједно са начелом приоритета, такође постао важан вид заштите права појединаца против националних прописа који крше право Уније. Чак и када је неки национални пропис изван јурисдикције Суда правде, он може одлучивати о њему посредно одлучујући о директном дејству одређених права која постоје на основу права Уније. Од самог свог настанка овај поступак је и развијан да постане важан вид заштите индивидуалних права Савремени проблеми са поступком одлучивања о претходном питању Поступак одлучивања о претходном питању се у стручној литератури често сматра за огроман успех права Уније. Међутим, како многи аутори наводе, парадокс овог успеха је у томе што у њему леже и корени бројних проблема. Један од проблема који се дуго јављао и проузроковао велике тешкоће је континуирано повећавање броја предмета пред Судом правде. Као што сам горе навела, Суд је у почетку развијао своју праксу у правцу охрабривања националних судова да му упућују предлоге. То је вероватно због тога што није било довољно оваквих предмета, а Суд је био жељан да започне рад у овом правцу. Са свега десетак предмета у години, њихов број је порастао на близу три стотине у Предлози за одлучивање о претходном питању чине око 45 одсто свих предмета покренутих пред Судом. Овакав раст је за собом повлачио низ проблема, а један од највећих је ризик од смањења квалитета читавог поступка и донете одлуке, јер Суд не може да посвети довољно времена сваком предмету. Време потребно да Суд донесе своју одлуку је достигло у просеку око двадесет и три месеца, што је изузетно дуг период да би национални суд чекао на одговор. Управо ово је допринело чињеници да су национални судови често одустајали од слања свог 20 Годишњи извештај Суда из године, доступан на 11

12 питања, како не би одуговлачили и онако дуге и компликоване судске поступке. У резолуцији од 9. јула године о улози националних судија у европском правосудном систему 21 Европски парламент примећује да поступак одлучивања о претходном питању траје претерано дуго и значајно смањује атрактивност овог поступка за националне судије. Управо је повећање броја случајева фактор који је допринео да средином 1990-тих година Суд правде мења своју праксу. Ово је период када је Суд пооштрио услове под којима му се може упутити предлог и када је поставио строже захтеве који се морају испунити приликом формулисања питања. Међутим, Суд је и даље морао да пази да не мења сувише своју политику, како би и даље био у добрим односима са националним судовима, тако да је предузео кораке да овај проблем сведе на најмању могућу меру. Прво, променио је своју унутрашњу организацију; друго, још важнија је промена која се односи на правила поступка. Ту је Суд увео могућност прескакања усмене расправе; затим, уговором из Нице уведена је могућност доношења одлуке без претходног добијања мишљења општег правобраниоца. Ове промене доприносе смањењу дужине трајања поступка. На крају, уведен је и специјални хитни поступак за област слободе, безбедности и правде. Имамо податак из године да претходна питања никад нису брже решавана, а у исто време да је запажено повећање броја нових предмета. Број предмета у којима је решавано о претходном питању је у овој години повећан у односу на претходну годину за 83 случаја и износио је 385 случајева. Просечно време трајања поступка је било око 16 месеци, што је изузетан напредак у односу на ранијих 23 месеца European Parliament resolution of 9 July 2008 on the role of the national judge in the european judical system доступно на 22 Саопштење за јавност број 13/11, доступно на 12

13 3. ОКВИР И ДЕЈСТВО ПОСТУПКА ОДЛУЧИВАЊА О ПРЕТХОДНОМ ПИТАЊУ 3.1. Правни основ за одлучивање Пре ступања на снагу Лисабонског уговора, постојало је више правних основа који су регулисали поступак одлучивања о претходном питању. То су били члан 234 Уговора о оснивању Европске заједнице (УЕЗ), златни стандард поступка 23 ; затим члан 68 УЕЗ, који је предвиђао ограничени поступак за примену члана 234 на питања која су била обухваћена четвртим насловом трећег дела УЕЗ под називом Визе, азил и имиграција и друге политике које се односе на слободно кретање лица ; на крају, ту је био члан 35 Уговора о Европској унији (УЕУ), који је уређивао надлежност Суда правде за одлучивање о претходним питањима која су се тицала пуноважности и тумачења оквирних одлука и одлука, тумачења конвенција донетих на основу одредби шестог наслова УЕЗ Одредбе о полицијској и правосудној сарадњи у кривичним стварима (такозвани трећи стуб Европске уније) и на основу ког је Суд правде имао надлежност само ако су државе чланице то прихватиле. Такође, приликом прихватања ове надлежности, државе чланице су могле да ограниче доступност овог поступка само на судове последње инстанце. 24 Различити правни основи који регулишу исти поступак постојали су јер је постојало и више заједница, а ступањем на снагу Лисабонског уговора оне су престале да постоје, а наследила их је Унија. 25 Због тога је овим уговором уведено униформно регулисање поступка одлучивања о претходном питању, тако да је сада једини правни основ за одлучивање прописан чланом 267 УФЕУ. Међутим, најважнији аспект Лисабонског уговора јесте тај што је значајно проширена доступност поступка одлучивања о претходном питању. 26 По својој формулацији, члан 267 наслеђује члан 234 УЕЗ и предвиђа право сваког националног суда државе чланице да упути предлог за одлучивање о претходном питању Суду правде. Предмет претходног питања може бити тумачење одредбе уговора о оснивању или пуноважност и тумачење неке одредбе секундарног права Уније. 27 Поједине међународне конвенције које је Европска унија била закључила, односно које су биле закључене у њеном оквиру, посебним протоколима су давале Суду правде надлежност да на предлог одређених судова одлучује о претходним питањима која би се тицала тумачења одредаба конвенције. Како наводи М. Станивуковић, најбољи пример за то је Бриселска конвенција о надлежности и извршењу судских одлука у грађанским и привредним стварима 23 P. Craig, G. De Burca, The Evolution of EU Law, Oxford University Press, 2011., Chapter 13: T. De la Mare and C. Donnelly, Preliminary Rulings, стр Ibidem. 25 Европска заједница за атомску енергију (Евроатом) није престала да постоји, али је надлежност за одлучивање о претходним питањима на основу овог Уговора сада уређена чланом P. Craig, G. De Burca, op.cit, 2011., стр М. Станивуковић, op.cit, стр. 92,

14 из године, која је касније постала уредба ЕЗ. Тумачење ове конвенције било је поверено тадашњем Суду ЕЗ посебним протоколом Надлежност за одлучивање Суд правде Европске уније је искључиво надлежан да одлучује о тумачењу уговора о оснивању, као и о тумачењу и пуноважности аката Уније. Уговором из Нице предвиђена је могућност да Суд пренесе ову надлежност на Суд опште надлежности, мада Суд до сада није користио ову могућност. Разлог за то бисмо могли тражити у изузетном значају који ове одлуке имају за правни систем Уније, као важан инструмент утицаја на европско законодавство и на национална законодавства држава чланица. 29 Такође, члан 256, став 3 УФЕУ предвиђа да је Суд опште надлежности надлежан да одлучује о предлозима за одлучивање о претходним питањима на основу члана 267. у одређеним областима набројаним у Статуту. Међутим, пошто Статут не садржи такве одредбе, Суд правде једини има надлежност да доноси одлуке у поступку одлучивања о претходном питању. 30 Одредбама члана 267 УФЕУ прописане су две области деловања Суда правде. Он је надлежан да даје тумачење уговора, као и да одлучује о пуноважности и тумачењу аката институција, органа и агенција Уније. Видимо да Суд има ширу надлежност када су у питању акти ниже правне снаге, јер њих може и оглашавати ништавим, ако утврди да су супротни са прописима Уније, што није случај са оснивачким уговорима. Уколико пођемо од тумачења уговора и аката, можемо да приметимо да је једини критеријум који одлучује да ли је Суд надлежан за тумачење чињеница да је акт донет од стране неке институције, органа или агенције Европске уније. Не постоји надлежност Суда за тумачење националног права држава чланица, али он може дати тумачење неког националног прописа ако се такав пропис заснива на праву Уније или се позива на то право. 31 Такође, Суд даје тумачење и других међународних уговора, а не само оснивачких, под условом да је Унија једна од уговорних страна и да одредбе таквог уговора чине саставни део права Уније. Уколико ови услови нису испуњени, и тада се може дати тумачење, ако су државе уговорнице закључиле посебне протоколе којим су предвиделе надлежност Суда правде. 32 Предлози за тумачење омогућавају такође да се одлуком Суда утврди непосредно дејство европских правних норми, а то је више од тумачења и одређује дејство права Заједнице у 28 Ibidem, стр. 93, Ibidem,стр. 43, Information note on references from national courts for a preliminary ruling, 2011., тачка М. Станивуковић, op.cit, стр Ibidem, стр. 95, М. Станивуковић наводи примере оваквих уговора Бриселска конвенција о надлежности и признању и извршењу судских одлука из године и Римска конвенција о меродавном праву за уговорне обавезе из године. 14

15 националним правним порецима држава чланица. 33 Посебан значај има тумачење одредаба оснивачких уговора, јер су они препуни појмова који су неразумљиви националним судијама, или имају другачије значење у зависности од правног система у којем се тумаче. Такође, значење појмова се мења како Суд мења своју праксу, а појам може имати различито значење и у зависности од контекста у ком се употребљава. Зато је, ради јединствене примене права Уније и његовог униформног тумачења Суд правде и добио улогу његовог тумача. Друга област деловања Суда тиче се пуноважности аката које су донеле европске институције, органи и агенције. Национални суд уколико сматра да је неки такав акт у супротности са правом Уније, упућује Суду правде предлог за одлучивање о претходном питању. У погледу унутрашњег права држава чланица, Суд нема надлежност за оглашавање тих аката ништавим, као што ни национални суд не може прогласити ништавост аката европских институција. Међутим, у оба случаја постоје изузеци. Под условом да постоји озбиљна сумња у погледу пуноважности неког акта Уније, национални суд може, као привремену меру, обуставити примену таквог акта, док Суд не одлучи о његовој пуноважности. Са друге стране, Суд формално не улази у питање законитости националног права, али уколико закључи да је национални пропис у супротности са правом Уније, национални суд је у обавези, у складу са начелом приоритета, да одбије примену домаћег права или да пропис огласи ништавим Овлашћени судови Члан 267 УФЕУ даје право сваком националном суду да се обрати Суду правде са предлогом за одлучивање о претходном питању, ако сматра да му је та одлука неопходна како би могао да донесе пресуду. Ово право се не може ограничити националним прописима. 35 На основу формулације члана 267, видимо да је суштинска карактеристика та да је у питању судски орган. Национални судови и Суд правде су једини органи која су предвиђена овом одредбом. Судови држава чланица Европске уније представљају капију улаза за субјекте који траже приступ Суду правде и на неки начин су независни учесници којима је дата моћ да упућују питања Суду и на тај начин да врше утицај на право Уније. Наведено намеће потребу да се одреди шта се сматра судом за потребе члана 267. Широм Уније, различита професионална, регулаторна и арбитражна тела, која формално не представљају судове по националним прописима, доносе одлуке на основу права Уније. Могло би бити проблематично, у смислу једнообразног тумачења и примене права Уније, када би неки од тих органа имали право да упућују предлоге Суду правде, док други не би имали то право. 36 Суд правде је истакао да, ради обезбеђивања једнообразности права Уније, мора да се 33 Ibidem, стр Ibidem, стр Ibidem, стр D. Chalmers, G. Davies, G. Monti, op.cit., стр

16 обезбеди дефиниција оног органа које се сматра националним судом за потребе члана 267. По речима Суда, то би требала да буде широка дефиниција, која би обухватала бројне органе који формално нису судови по прописима националних права. 37 Случај Брокмулен 38 представља добар пример како Суд расуђује када се постави ово питање. 39 Једно од питања које се у овом предмету поставља је питање да ли тело које делује у својству Комисије за жалбе у области опште медицине може да се сматра судом Холандије, за потребе другог става тадашњег члана 177. Ово тело је било надлежно да одлучује о жалбама против одлука о одбијању регистрације лица за обављање лекарске праксе. По Холандском праву, Комисија за жалбе није имала статус суда, међутим Суд није узео у обзир национално право већ јој је признао то својство с обзиром на то да је обављала јавну функцију уз сагласност органа власти, да није постојао правни лек на одлуке које она доноси, да је у поступку важило расправно начело и да су странке у поступку имале право да их заступа адвокат. 40 Током година, развијајући праксу, Суд правде је дефиницију суда за потребе члана 267 свео на следеће критеријуме: да орган мора бити сталан и независан, да је установљен по правилима националног права, да има обавезну надлежност, да доноси правноснажну и извршну одлуку, да одлучује применом правних правила и да се поступак пред њим води у складу са начелом контрадикторности. Битно је да орган који подноси предлог обавља функцију која је по својој природи судска. 41 Критеријум независности је осмишљен тако да има своју спољашњу и унутрашњу димензију. Споља, судови морају бити заштићени од интервенција и притисака који би могли да угрозе независност судија који доносе пресуду, а самим тим и поступка који се воде пред њима. Потребно је да независност буде гарантована и заштићена. Унутрашња димензија независности се односи на то да орган пресуђивања мора бити непристрасан у односу на странке које воде спор пред њим. Важно је истаћи да примена критеријума обавезне надлежности доводи до закључка да арбитражни судови генерално не могу упућивати предлоге за одлучивање о претходном питању. Ово пре свега јер је арбитражни суд приватни суд, конституисан споразумом странака. 42 Међутим, уколико су странке обавезне да се обрате арбитражном суду уместо редовном, такав суд онда може упутити претходно питање Суду правде. Критеријум да орган обавља судску функцију Суд правде није јасно дефинисао, па тако имамо да орган који је на пример надлежан да врши регистрацију привредних друштава није у позицији да упућује предлоге Суду, јер су то одлуке административне природе. Супротно томе, ако суд расправља жалбе против оваквих одлука, одлуке које он доноси се сматрају одлукама судске природе. Последица прописивања ових критеријума је та да су многа јавна тела била окарактерисана као судови за потребе члана 267, упркос томе што нису формално део правосуђа држава чланица Европске уније Ibidem, стр Предмет 246/80 Broekmeulen v. Huisarts Registratie Commissie. 39 P. Craig, G. De Burca, EU Law, Text, Cases and Materials, University Press, Oxford, 2008., стр М. Станивуковић, op. cit., стр Ibidem, стр Видети нпр. предмет 102/81 Nordsee Deutsche Hochseefischerei GmbH v. Reederei Mond Hochseefischerei Nordstern AG and Co. 43 D. Chalmers, G. Davies, G. Monti, op.cit., стр

17 3.4. Питања која се упућују Суду правде Да би Суд правде могао да одлучује о претходном питању, оно мора да се односи на неку одредбу права Уније. Из тачке а првог става члана 267 проистиче да предмет одлучивања може бити тумачење неке одредбе оснивачког уговора. Такође, ова тачка обухвата и тумачење свих измена и допуна овог уговора. Тачка б става 1. члана 267 прописује да предмет одлучивања могу бити и акти институција, органа и агенција Уније. Ту спадају различите врсте аката, као што су уредбе, директиве, одлуке, препоруке и мишљења. Само прве три врсте имају обавезујућу снагу и природно је да потпадају под надлежност Суда правде. Међутим, Суд је сматрао да и препоруке и мишљења могу производити правна дејства, па их је уврстио овде. 44 Временом је појам акт институције проширен толико да укључује разне sui generis мере, обухватајући и међународне споразуме, као акте Савета, чак и оне међународне споразуме који се ни на који начин не би могли подвести под овај појам. Суд је овде уврстио и акте који не производе правне последице аутоматски и нужно. 45 Тако, Крејг и Де Бурка наводе предмет Грималди у ком је Суд одлучивао о дејству препорука. Суд правде је истакао да слично члану 173 (сада 263), који укључује преиспитивање аката који су донети у облику препорука, и члан 177 даје Суду надлежност да о њима расправља као о предмету поступка одлучивања о претходном питању. Образложио је то чињеницом да избор форме не мења природу мере и да Суд мора да утврди у сваком конкретном случају, да ли је циљ такве мере, с обзиром на њену садржину, да произведе обавезујући правни ефекат. 46 Слично томе, у предмету Гесторас про Амнистиа 47, Суд правде је истакао да би било у супротности са општим циљем поступка одлучивања о претходном питању када би се члан 35 УЕУ уско тумачио. 48 Предмет одлучивања о претходном питању у овом случају био је заједнички став о примени посебних мера за борбу против тероризма, који је усвојио Савет. У анексу усвојеног заједничког става налазила се и листа особа, група и организација које су укључене у терористичке акције. Списак је обухватао и тужиоца организацију Гесторас про Амнистиа. Након што је Првостепени суд одбацио тужбу којом је ова организација тражила одштету због укључивања у поменуту листу, тужилац се жалио пред Судом правде, између осталог, позивајући се на право на делотворну судску заштиту, у складу са чланом 6, ставом 2. УЕУ. Тужилац је тврдио да нема основа да буде укључен у спорну листу. Решавајући о овоме Суд је поновио да су Уговори успоставили систем правних лекова у коме је, на основу члана 35 УЕУ, надлежност Суда мањег обима на основу шестог наслова, него што је то на основу 44 Предмет 113/75 Frecassetti v. Amministrazione delle finanze dello Stato. 45 P. Craig, G. De Burca, op.cit, 2011., стр Предмет C-322/88 Grimaldi v. Fonds des Maladies Professionelles. 47 Предмет C-354/04 Gestoras pro Amnistia and others v. Council. 48 Према члану 35, ставу 1. УЕУ, Суд правде је имао надлежност да одлучује о претходним питањима која су се тицала пуноважности и тумачења оквирних одлука и одлука донетих на основу трећег стуба Уније, о тумачењу конвенција које су биле усвојене у оквиру тог стуба и о тумачењу и пуноважности мера за спровођење претходно наведених аката. 17

18 члана 267 УЕЗ. Суд је додао да из члана 6 УЕУ, на који се позивају тужиоци, проистиче да је Унија заснована на принципу владавине права и да поштује основна начела, као општа начела права Заједнице. Даље је навео да с обзиром на то да члан 35, став 1. УЕУ не омогућава националним судовима да упућују предлоге Суду правде који се односе на заједничке ставове, заједнички ставови не би ни требало да производе правне последице на трећа лица. Поступак одлучивања о претходном питању је осмишљен тако да гарантује поштовање права приликом тумачења и примене Уговора, па сходно томе, мора да постоји право да се упути предлог у контексту трећег стуба Уније, у вези са свим мерама које производе правна дејства на трећа лица, без обзира на њихову природу или облик. Искључиво је на Суду правде да утврди да ли је циљ усвојеног заједничког става да произведе правно дејство на трећа лица, да га правилно класификује и да затим расправи предлог за одлучивање о претходном питању. Закључак до кога је Суд дошао у овом случају је тај да предмет одлучивања о претходном питању треба да буду сви акти институција, органа и агенција Уније који производе правна дејства у односу на трећа лица, без обзира на облик у коме су усвојени. Суд је под тачку б става 2., члана 267 подвео и тумачење споразума о придруживању, иако она то изричито не прописује. Наиме, споразуми о придруживању су међународни уговори Европске уније. Уговорне стране су придружена држава и више субјеката који се заједно наводе као Европска унија. Пошто су по својој правној природи ови споразуми међународни акти, на њих се примењују правила међународног права, као и домаће уставно право сваке државе чланице, које одређује статус међународног права у унутрашњем правном поретку. Када надлежни органи потврде споразум, он постаје саставни део унутрашњег права, као и права Уније. Отуда проистиче и могућност да се о његовој примени и тумачењу изјашњавају како национални судови, тако и Суд правде. У предмету Купферберг 49 Суд правде је потврдио могућност судске примене споразума, док је у предмету Хегеман 50 установљена надлежност Суда за тумачење споразума о придруживању. Овде се бриселски суд обратио Суду правде са питањем које се односило на тумачење одредбе Атинског споразума, односно споразума о придруживању који је Грчка закључила са тадашњом европском заједницом. Међутим, Суд је истакао да прво мора да утврди да ли је надлежан за тумачење споразума. 2. На основу првог става члана 177. Уговора о оснивању ЕЕЗ Суд је надлежан да одлучује о претходном питању које се тиче... тумачења аката које су донеле институције Заједнице. 3. Из одредаба одлуке од 25. септембра године проистиче да је Атински споразум закључио Савет на основу чланова 228. и 238. Уговора. 4. Тај споразум је стога, што се Заједнице тиче, акт који је донела институција Заједнице у смислу члана 177. став 1. тачка б Уговора. 5. Одредбе Споразума, од његовог ступања на снагу, чине саставни део права Заједнице 6. У оквиру тога правног поретка Суд је, сходно томе, надлежан да одлучује о претходним питањима 49 Предмет 104/81 Hauptzollamt Mainz v. Kupferberg & Cie. 50 Предмет 181/73 Haegemann v. Belgian State. 18

19 која се тичу тумачења поменутог Споразума. 51 Треба истаћи да формулација другог става члана 267 предвиђа да суд сматра да му је одлука о претходном питању неопходна да би донео пресуду. Разматрање појма неопходна може нас одвести у два правца. Да ли се под овим појмом мисли да национални суд уопште не може да одлучује без одлуке Суда правде, или му је она потребна само за тачније и квалитетније пресуђивање. Ово друго становиште даје националним судовима веће дискреционо право и слободу одлучивања о томе када ће упућивати предлоге за одлучивање о претходном питању. Суд је својом праксом и подржао ово друго становиште У којој фази националног поступка се претходно питање упућује Национални суд одлучује о томе када ће упутити претходно питање Суду правде. Генерално, у свакој фази поступка се може упутити претходно питање, а по мишљењу Суда, национални суд је тај који најбоље може да процени када му је одлука потребна. Оно о чему национални суд мора да води рачуна је да пре свега, одлука о упућивању предлога не буде преурањена, а пожељно је да је национални суд већ утврдио правни и чињенични контекст случаја и да је саслушао странке. Ово је потребно да би Суд имао на располагању све неопходне информације потребне за утврђивање да ли се у конкретном случају право Уније примењује у главном поступку пред националним судом Дејство одлуке Суда правде Иако у Уговору нема одредбе која то изричито предвиђа, широко је прихваћено да одлука Суда правде о претходном питању има обавезујуће дејство за национални суд који је питање упутио, посебно када је у питању одлука о пуноважности неког акта Уније. 54 Одлуке Суда правде имају и шире дејство, такозвано erga omnes дејство, јер национални судови те државе чланице и других држава чланица и касније могу примењивати дату одлуку у случајевима када се пред њима постави исто или слично питање. Треба истаћи да је од године, у складу са тадашњим чланом 104, ставом 3 Пословника суда, Суд правде имао право да се уздржи од доношња одлуке о претходном питању и могао је само да упути национални суд на своју ранију одлуку, у којој је дао мишљење о истом или сличном питању. Истовремено, одлука о тумачењу права Уније има ретроактивно дејство, мада Суд може ограничити ово дејство уколико сматра да би то изазвало сувише тешке последице у односу на одређене субјекте у Унији М. Станивуковић, op.cit., стр , превод одлуке Хегеман стр. 192, Предмет 166/73 Rheinmühlen Düsseldorf v. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel. 53 М. Станивуковић, op.cit., стр. 103, А. Чавошки, op.cit, стр М. Станивуковић, op.cit, стр. 113, као пример наводи предмет 43/75 Defrenne v. SABENA. 19

20 Члан 267 не прописује ни последице одлуке Суда да је неки акт Уније незаконит донете у поступку одлучивња о претходном питању. У пракси, аналогне су последицама које настају када се акт поништи по тужби. Када Суд огласи акт ништавим, то треба да поштују судови свих држава чланица, а институција Уније чији је акт поништен треба да предузме све неопходне мере како би отклонила незаконитост. У предмету Интернешнал Хемикал Корпорејшн 56 Суд правде је истакао да одлука којом је заузео став о пуноважности неке одредбе има erga omnes дејство. Ово је важно јер на основу тога остали судови не морају поново да упућују предлоге за испитивање пуоважности исте одредбе. Ако су на основу незаконитог акта донети извршни прописи од стране органа државе чланице, тај орган ће према свом праву предузети мере које су прописане. Временско дејство одлуке о поништају у овој врсти поступка такође није регулисано. Суд је кроз праксу покушавао да ограничи дејства поништаја Предмет 66/80, SpA International Chemical Corporation v. Amministrazione delle finanze dello Stato. 57 М. Станивуковић, op.cit, стр. 114,

21 4. ОБАВЕЗА НАЦИОНАЛНИХ СУДОВА ДА УПУТЕ ПРЕДЛОГ ЗА ОДЛУЧИВАЊЕ О ПРЕТХОДНОМ ПИТАЊУ 4.1. Право и обавеза упућивања предлога Суду правде Члан 267 у ставу 2 и 3 прави разлику међу судовима, у зависности од тога да ли против њихових одлука постоји правни лек по унутрашњем праву држава чланица. Наиме, став 2 прописује дискреционо право националних судова да одлуче да ли ће упутити предлог Суду правде, ако сматрају да им је одлука неопходна, док став 3 прописује обавезу обраћања оних националних судова против чијих одлука не постоји правни лек. Постоји потпуна дискреција националних судова у одлучивању да ли ће упутити претходно питање. Ово овлашћење домаћих судова се не може ограничити ни националним прописима. Једини услов је да се поступак води пред националним судом који је питање упутио и да он није завршен. Суд правде никада није конкретно указао на ситуације када би национални судови требали да му се обрате. Вероватно је сматрао да би прописивањем одређених критеријума знатно ограничио дискреционо право националних судова, што би могло довести до смањења броја предлога који му се упућују, а и до нарушавања квалитета дијалога између њега и судова. Значајно је размотрити и какав утицај странке у главном поступку имају на одлуку поступајућег суда да упути претходно питање. Формално, странке немају никакав утицај, јер је национални суд тај који одлучује о томе. Међутим, њега ништа не спречава да узме у обзир ставове странака, с тим да њима не може бити везан. Важност која се придаје ставовима странака зависи и од конкретног правног система државе чланице. На пример, док се у Енглеској дешава да странке споразумно утврде да ли ће инсистирати или не на могућности обраћања Суду, у континенталним правним системима то никада није случај. 58 Формулисање упућених питања такође потпада под искључиву надлежност националног суда. Он мора водити рачуна да питање буде постављено јасно и да информише Суд о свим битним чињеничним и правним аспектима случаја по националном праву. Док став 2 члана 267 оставља широку слободу националним судовима при одлучивању, став 3 истог члана прописује обавезу обраћања Суду оних националних судова против чијих одлука не постоји правни лек у домаћем праву. Прописивањем ове обавезе жели се осигурати 58 A. Arnull, The Use and Abuse of Article 177, The Modern Law Review, Vol. 52, No. 5, September 1989, стр

22 јединствена примена права Уније и обезбедити да дође до упућивања предлога, у случајевима када је то оправдано Обавеза судова који су обухваћени чланом 267, ставом 3 Истакла сам већ да док неки судови могу упутити претходно питање, на основу другог става члана 267, други су на то обавезни, сходно трећем ставу истог члана. То су судови против чије одлуке не постоји правни лек, или како се у већини држава чланица зову судови последње инстанце. Први поглед на трећи став члана 267 може одати утисак да су судови у обавези да упуте претходно питање чим се дотакну материје права Уније, односно чим се пред њима постави питање тумачења или пуноважности поменутог права, мада је Суд у веома раној фази развоја права Уније заузео став да ову одредбу не треба тумачити у буквалном значењу речи. Даље, као што ћемо касније видети, постоје изузеци од ове обавезе, које је сам Суд правде развио кроз судску праксу. Али, без обзира на речено и даље постоји обавеза националних судова, обухваћених трећим ставом члана 267, да строго тумаче ову своју обавезу, уз критичко разматрање услова за прављење изузетака. На почетку можемо размотрити појам суда против чије одлуке не постоји правни лек. Управо ово питање је једно од најчешће расправљаних у вези са поступком одлучивања о претходном питању. Постоје два могућа тумачења ове одредбе. Према првој, апстрактној теорији, ова одредба се тумачи на начин да је питање обавезан да упути само хијерархијски највиши суд у држави чланици, против чијих одлука никада не постоји право на жалбу. Према другој, конкретној теорији, није битно да је реч о хијерархијски највишем суду, него само да у конкретном случају није дозвољено право на жалбу. Према другој теорији, чак и хијерархијски нижи судови могу бити судови последње инстанце. Суд је кроз своју праксу показао да је наклоњен конкретној теорији. 59 Као пример можемо узети случај Коста против ЕНЕЛ-а 60, где је претходно питање Суду правде упутио мировни судија, против чијих одлука није постојао правни лек, због мале вредности спора. Обим примене трећег става члана 267 први пут је разматран у случају Да Коста 61. За потребе овог наслова важно је истаћи да је холандски суд, сходно ставу 3. тадашњег члана 177 био у обавези да упути Суду правде претходно питање, иако је у нешто ранијем случају Ван Генд ен Лос 62 Суд решавао о истом питању, односно у питању је било исто чињенично стање. Комисија се залагала за одбацивање предлога управо из овог разлога. Суд је истакао да је 59 М. Станивуковић, op.cit., стр. 106; Schermers, H. G., Waelbroeck, D. F., Judical Protection in the European Union, Kluwer Law International, New York, 2001., стр Предмет 6/64 Costa v. ENEL. 61 Предмет 28-30/62 Da Costa en Schaake NV, Jacob Meijer NV, Hoechst-Holland NV v. Netherlanse administratic der belastingen. 62 Предмет 26/62 Van Gend en Loos v. Nederlandse administratie der belastingen. 22