Rishikimi funksional i Zyrës së Kryeministrit

Transcription

1 Rishikimi Funksional dhe Organizimi Institucional i Ministrive Rishikimi funksional i Zyrës së Kryeministrit FRIDOM Rishikimi Funksional dhe Organizimi Institucional i Ministrive është projekt i financuar nga DFID dhe implementuar nga HELM Corporation, Consulting and Public Management Group, Governance institute Sllovaki dhe Altair Asesores.

2 PËRMBAJTJA TABELA E AKRONIMEVE PËRMBLEDHJE EKZEKUTIVE LIDHUR ME KËTË RISHIKIM GJETJET DHE REKOMANDIMET E PËRGJITHSHME Mandati Organizimi Integrimi evropian në ZKM Roli i ZKM-së në koordinimin e politikave Organizimi i pjesës politike të nivelit qendror Opsionet për organizimin e pjesës së shërbimit civil të nivelit qendror të Qeverisë Faktorët që duhet të merren parasysh në rastin e zhvillimit të opsioneve institucionale për ZKM Kapaciteti REKOMANDIMET LIDHUR ME FUNKSIONET SPECIFIKE Planifikimi strategjik Koordinimi Legjislacioni Komunikimi Menaxhimi i ecurisë së punës së qeverisë PËRMBLEDHJE E NDRYSHIMEVE ORGANIZATIVE Shtojca 1: Organizimi aktual Shtojca 2: Organizimi i propozuar i nivelit bazik Shtojca 3: Opsioni i dytë organizimi Shtojca 4: Lista e burimeve të shfrytëzuara Shtojca 5: Lista e akteve normative të shfrytëzuara Shtojca 6: Lista e intervistave

3 TABELA E AKRONIMEVE AKZHIE ABGJ PVPQ SVL EQL DKIE DFID Zv.KM KE PVPE BE VNF FRIDOM DKQ GCS DSQ DMEPQ BNj MBNj ZhBNj TI AK AVUK DL MEF MAP KASH ShRA ZShNJ ZKM MShP DMKP IPVQ SP VNRr KM AT UNMIK MSA MPSA PZHS DKPS BRSS Agjencia për Koordinimin e Zhvillimit dhe Integrime Evropiane Agjencia për Barazi Gjinore Programi Vjetor i Punës së Qeverisë Strategjia Vjetore Legjislative Evropa Qendrore dhe Lindore Departamenti për Koordinim dhe Integrime në Evropiane Departamenti për Zhvillim Ndërkombëtar Zëvendëskryeministri Komisioni Evropian Plani i Veprimit i Partneritetit Evropian Bashkimi Evropian Vlerësimi i Ndikimit Financiar Rishikimi Funksional dhe Organizimi Institucional i Ministrive Departamenti për Komunikim Qeveritar Sekretariati Koordinues i Qeverisë Departamenti për Strategji Qeveritare Departamenti për Menaxhimin e Ecurisë së Punës së Qeverisë Burimet Njerëzor Menaxhimi i Burimeve Njerëzore Zhvillimi i Burimeve Njerëzore Teknologjia Informative Arkivat e Kosovës Agjencia për Veterinari dhe Ushqim e Kosovës Departamenti Ligjor Ministria e Ekonomisë dhe Financave Ministria e Administratës Publike Korniza Afatmesme e Shpenzimeve Shtetet e Reja Anëtare Zyra për Shërbime dhe Ndihmë Juridike Zyra e Kryeministrit Menaxhimi i Shpenzimeve Publike Departamenti për Monitorimin dhe Koordinimin e Politikave Institucionet e Përkohshme të Vetëqeverisjes Sekretari i Përhershëm Vlerësimi i Ndikimit Rregullativ Kryeministri Asistenca Teknike Misioni i Administratës së Përkohshme të Kombeve të Bashkuara në Kosovë Marrëveshja e Stabilizim Asociimit Mekanizmi Përcjellës i Marrëveshjes së Stabilizim Asociimit Plani Zhvillimor Strategjik Departamenti për Koordinimi e Politikave Sektoriale Bashkimi i Republikave Socialiste Sovjetike 3

4 0. PËRMBLEDHJE EKZEKUTIVE Ky raport i përgatitur nga FRIDOM-i analizon organizimin e nivelit qendror të Qeverisë së Kosovës në aspektin e mandatit, strukturës dhe funksionalitetit të saj të përgjithshëm. Raporti përmban rishikimin funksional të Zyrës së Kryeministrit (ZKM) dhe marrëdhënien e saj me institucionet e tjera të nivelit qendror të Qeverisë Agjencinë për Koordinimin e Zhvillimit dhe Integrimeve Evropiane (AKZHIE), Agjencinë për Barazi Gjinore (ABGj), dhe Arkivat e Kosovës (AK). Kjo gjithashtu përfshinë edhe zyrat e tjera, të cilat i raportojnë Kryeministrit (KM) drejtpërdrejt ose njërit prej dy Zëvendësve të tij. Zyra e Kryeministrit është institucion relativisht i ri. Për shkak të statusit të saj special duke qenë afër Kryeministrit, i është nënshtruar presionit dhe ndikimit të jashtëm më shumë sesa, ndoshta, çfarëdo institucioni tjetër i administratës së re në Kosovë. Kjo ka penguar zhvillimin e qëndrueshëm të saj. Përkundër kësaj, ekzistojnë elementet themelore institucionale dhe procedurale të nivelit qendror të qeverisë. Në aspektin e arritjeve institucionale, ka një kapacitet koordinues legjislativ që funksionon relativisht mirë i kryer nga Zyra për Ndihmë dhe Shërbime Juridike (ZSHNJ). Nëpërmjet Sekretarisë Koordinuese të Qeverisë (SKQ), ZKM në mënyrë efikase iu shërben mbledhjeve të Qeverisë dhe mbledhjeve javore të sekretarëve të përhershëm. Çka është shumë me rëndësi, ajo është në gjendje që t i ofrojë Kryeministrit, Zëvendësve të tij dhe këshilltarëve politikë shërbimet e nevojshme mbështetëse teknike. Në aspektin procedural ekzistojnë rregullat themelore dhe korniza për koordinimin qeveritar. Procesi i vendimmarrjes është i rregulluar me Rregulloren e Punës së Qeverisë. Agjenda përgatitet nëpërmjet katër kornizave planifikuese, ku secila prej tyre mbulon një sferë specifike të aktivitetit qeveritar. Kështu që, prioritetet e përgjithshme të Qeverisë operacionalizohen nëpërmjet Planit Vjetor të Punës së Qeverisë (PVPQ) i koordinuar nga SKQ. Aktivitetet legjislative të Qeverisë janë dhënë në Strategjinë Vjetore Legjislative të menaxhuar nga ZSHNJ. Aktivitetet e ndërlidhura me integrimet evropiane janë përfshirë në Planin e Veprimit të Partneritetit Evropian (PVPE), i cili përditësohet në baza vjetore nën udhëheqjen e AKZHIE-së. E fundit por jo më pak e rëndësishme, që nga viti 2008 Ministria e Ekonomisë dhe Financave (MEF) udhëheq punën për të lidh tri dokumentet e lartpërmendura të planifikimit me procesin e buxhetit nëpërmjet Kornizës Afatmesme të Shpenzimeve (KASh). Menaxhimi i deritashëm i ZKM-së dhe AKZHIE-së duhet të përgëzohet lidhur me arritjet e lartpërmendura. Sidoqoftë, ende janë përpara sfidat më të mëdha në aspektin e bërjes së nivelit qendror të Qeverisë plotësisht efektiv. Rishikimi i FRIDOM-it ka ardhur në përfundim se qendra ende ka mungesë të aftësive të mjaftueshme që të ndihmojë Kryeministrin në koordinimin e zbatimit të prioriteteve dhe politikave qeveritare, përfshi integrimin në BE. Kjo është kështu edhe përkundër asistencës teknike të ofruar në masë të madhe për ZKM dhe AKZHIE gjatë shtatë viteve të fundit. Në veçanti, mandati i ZKM është tepër i gjerë dhe shumë i fragmentuar në krahasim me shumicën e niveleve qendrore të Qeverive të tjera në shtetet e vogla të BE, të cilat janë shfrytëzuar si vende krahasuese nga projekti FRIDOM. Ka pak kuptim ekzistenca e një qendre me identitet qeveritar të zakonshme me një numër kaq të madh të njësive të pavarura. Sa i përket mandatit dhe misionit, ZKM për momentin është një përmbledhje dhe jo sinergji e pjesëve të saj. Struktura e saj organizative reflekton këtë fragmentim. Me rreth 20 njësi me emërtime të ndryshme (zyra, agjenci, qendra dhe sekretari), niveli qendror i sotëm konsiston së paku në tri qendra më të vogla të cilat mezi komunikojnë njëra me tjetrën. Për shembull, ato operojnë me dy korniza planifikuese tërësisht të pavarura, por pothuajse të plotësisht duplifikuese PVPE dhe PVPQ. FRIDOM-i rekomandon ripërkufizimin e mandatit të ZKM-së duke u fokusuar në funksionet themelore, dhe gradualisht transferimi i shumicës së funksioneve sektoriale ose funksionet që nuk janë themelore tek ministritë e linjës. Në të ardhmen, në rast të nevojës për të rritur vizibilitetin politik të çështjeve të caktuara politike, Kryeministri duhet të emërojë një këshilltar politik special pa krijuar zyra të reja brenda ZKM-së. Në rastet e përzgjedhura të rëndësisë së lartë politike, do të mund të caktohej një ministër i posaçëm pa portofol. Ashtu siç e dëshmon PVPE dhe PVPQ, integrimi evropian është forca shtytëse e agjendës së zhvillimit të Kosovës. Realizimi i kësaj agjende kërkon të ketë koordinim efektiv në nivel qendror. Por kjo do të ndodhë vetëm nëse kapaciteti për koordinim në nivel të shërbimit civil do të fuqizohej dhe mbështetej politikisht. Fatkeqësisht, për shkak të agjendës shumë të ngjeshur të Kryeministrit dhe Zëvendësve të tij për të menaxhuar fusha të ndryshme në asketin e punës së Qeverisë, fusha e integrimit evropian nuk ka 4

5 pasur sponsorizim politik të mjaftueshëm. Raporti i KE për Progresin 2009 gjithashtu ka nënvizuar këtë fakt. Në mënyrë që të adresohet kjo zbrazëti, FRIDOM-i rekomandon që të emërohet një Ministër pa portofol për Integrime Evropiane me statutin e Zëvendëskryeministrit. Roli i tij/saj do të ishte që të sigurojë koordinimin në nivel politik për çështjet e BE-së. Ai/ajo gjithashtu do të mund të mbështeste Kryeministrin në koordinimin e procesit të përgjithshëm të politikave, si dhe të kryesojë gjithashtu takimet javore përgatitore para mbledhjeve të Qeverisë, p.sh. takimet e sekretarëve të përhershëm, duke rritur rolin e këtij forumi në sistemin vendimmarrës dhe duke bërë që fusha e integrimit në BE të jetë temë qendrore në të. FRIDOM-i gjithashtu rekomandon që AZKHIE të vendoset në ZKM. Kjo jo vetëm që do të siguronte pajtueshmërinë me legjislacionin e ri për organizimin e administratës publike dhe qeverisë, por gjithashtu do të siguronte edhe mbështetje më të mirë për Ministrin pa portofol për Integrime Evropiane. Megjithatë, vetëm rishikimi i mandatit nuk do të sjellë rezultatet e pritura. Organizimi institucional i nivelit qendror duhet të shqyrtohet nga këndvështrimi se si niveli qendror do të mund të kryente më si miri funksionet themelore të koordinimit të planifikimit strategjik, politikave dhe legjislacionit, komunikimin qeveritar, dhe menaxhimin i ecurisë së punës së Qeverisë. Në nivelin politik, FRIDOM-i rekomandon që të bëhet ndarja e qartë ndërmjet pjesës politike (këshilltarëve politikë) dhe pjesës jopolitike (nëpunësve civilë dhe teknikëve) të ZKM-së. Kjo do të mund të behej nëpërmjet emërimit të Shefit të Kabinetit formalisht përgjegjës për koordinimin e punës së të gjithë këshilltarëve politikë të Kryeministrit, hartimit të përshkrimeve specifike të vendeve të punës për të gjithë këshilltarët politikë, si dhe duke përkufizuar procedura të qarta të ndërveprimit ndërmjet këshilltarëve politikë dhe nëpunësve civilë të ZKM-së. Në nivelin e shërbimit civil, FRIDOM-i ka identifikuar dy opsione institucionale për të bërë ZKM-në një nivel qendror më të fuqishëm të institucionit qeveritar. Opsioni i Parë ose opsioni bazë është që të mos bëhen konsolidime të resurseve ekzistuese si dhe të vazhdohet me ngritjen e dy qendrave koordinuese paralele njëra për zhvillim të përgjithshëm dhe tjetra për koordinim të integrimeve në BE. Aplikimi i këtij opsioni do të kërkonte investime të konsiderueshme në zhvillimin e kapaciteteve paralele për planifikim strategjik, koordinimin e përditshëm dhe koordinimin në fushën legjislative në të dy qendrat koordinuese në kuadër të ZK. Kjo sigurisht se do të nënkuptonte vazhdimin e zhvillimit të kornizave paralele koordinuese (PVPQ dhe PVPE) dhe procedurat komplekse koordinuese ndërmjet dy qendrave. E fundit por jo më pak e rëndësishme, kjo do të kërkonte edhe ndryshimin e kulturës administrative dhe, si rrjedhojë, edhe kohë, por nuk do të ofronte stimuj të mjaftueshëm për atë. Në mënyrë që të përmirësohet kapaciteti i nivelit qendror për të drejtuar dhe koordinuar agjendën e integrimit në BE, Opsioni i Dytë sugjeron që të merret parasysh një model i integruar i nivelit qendror të Qeverisë, ku secili funksion themelor i nivelit qendror planifikimi strategjik, koordinimi i përditshëm dhe koordinimi legjislativ përfshin integrimin evropian dhe zhvillimin e përgjithshëm, si dhe do të menaxhohej nga një njësi organizative e ZKM-së. Kështu, nuk do të kishte nevojë që të ekzistojnë korniza paralele koordinuese dhe procedura komplekse të koordinimit. Duke marrë parasysh që agjenda e brendshme në masë të madhe shtyhet përpara nga masat që kanë të bëjnë me integrimin në BE, këshillohet që të aplikohet një sistem unik për koordinimin e politikave. Një strukturë e fuqishme në kuadër të ZKM që kryen një sërë funksionesh të ndërlidhura ngushtë do të sigurojë koordinim më të mirë dhe shfrytëzimin maksimal të burimeve në dispozicion. Kjo ZKM e re duhet të kombinojë në departamentin e saj të gjitha funksionet relevante me koordinimin dhe planifikimin e politikave të përgjithshme, koordinimin e procesit të integrimit në BE dhe koordinimin e ndihmës. Të dy opsionet kanë përparësitë, rreziqet dhe kostot e tyre. Opsioni i parë paraqet qasjen aktuale ose opsionin bazë. Për një periudhë afatshkurtër ky është një opsion më i volitshëm, në bazë të vlerësimit të FRIDOM-it, por me kosto më të lartë dhe më pak efikas nga periudha afatmesme në atë afatgjate, p.sh. nga pesë deri në dhjetë vjet. Ndërsa, opsioni i dytë bazohet në pikëpamjen se në këtë fazë të pavarësisë dhe integrimit të Kosovës në BE, do të ishte e dobishme për vendin që të menaxhojë agjendat e integrimit në BE dhe të zhvillimit të përgjithshëm sa më afër njëra tjetrës që është e mundshme. Dyfishimi ndërmjet dy kornizave planifikuese PVPQ dhe PVPE është shumë domethënës. Më tutje, qeveria tashmë ka vendosur tërë koordinimin e asistencës teknike në kuadër të AKZHIE, përderisa ministritë e linjës janë duke shqyrtuar krijimin e Zyrave të integruara për Koordinim dhe Integrime në BE. 5

6 Në kuadër të dy opsioneve, të gjitha njësitë e funksioneve themelore duhet të zhvillojnë një strukturë të brendshme plotësuese dhe procedura për koordinim të përditshëm. Kjo jo vetëm që do ta bëjë komunikimin formal dhe joformal më efikas, por gjithashtu edhe do t iu mundësojë ministrive të linjës që qartë të identifikojnë identitetin e homologëve të tyre në kuadër të nivelit qendror të Qeverisë. Pa marr parasysh opsionin institucional të përzgjedhur, niveli qendror duhet të qartësojë statusin e zyrave, qendrave, sekretarive dhe agjencive të saj dhe të aplikojë sistemin e emërtimeve (nomenklaturës?) në pajtim me Ligjin e ri për Administratë Publike. Niveli qendror i Qeverisë në Kosovë, posaçërisht pjesa e saj për integrime në BE, ka një përparësi domethënëse në krahasim me shumicën e ministrive të tjera të linjës. Aty ka shumë anëtarë të stafit të cilët kanë arsimim të mirë, janë të rinj dhe të motivuar, si dhe të gatshëm për të punuar për Qeverinë dhe e shohin zhvillimin e karrierës së tyre bazuar në përvojën qeveritare. Deri më tani niveli qendror nuk ka qenë shumë i suksesshëm në krijimin e një kornize motivuese dhe të performancës që të mbaj stafin e saj, duke rezultuar në kapacitete e përgjithshme të dobëta. Në kuadër të nivelit qendror (qendrës) nevojitet një ndryshim i gjerë organizativ duke mbuluar praktikën e menaxhimit të burimeve njerëzore, kornizën e menaxhimit të performancës, komunikimin e brendshëm, TI, dhe menaxhimin financiar, në pajtim me reformat e gjera qeveritare. ZKM duhet të zhvillojë dhe zbatojë Strategjinë për Zhvillimin e Burimeve Njerëzore. Pa marr parasysh modelin institucional të qendrës së Qeverisë, Strategjia duhet të përfshijë të dy pjesët e nivelit qendror politikat e përgjithshme dhe të integrimeve në BE. Pas racionalizimit dhe stabilizimit të strukturës së ZKM dhe së bashku me zbatimin e procedurës së brendshme të përditësuar, rekomandohet një rishikim i thellë i rregullave dhe metodave për koordinim dhe komunikim të brendshëm, si dhe krijimi i udhërrëfyesve për komunikim të brendshëm. ZKM duhet të marr rolin udhëheqës në zhvillimin dhe zbatimin e një sistemi të gjerë qeveritar për dokumentet e ecurisë së punës, duke mbërthyer të gjitha tipat e dokumenteve të politikave dhe akteve normative. E fundit por jo më pak e rëndësishme, ZKM duhet të përmirësojë menaxhimin buxhetor dhe financiar (përfshi prokurimin) për të rritur efektivitetin buxhetor duke aplikuar metodat themelore për menaxhimin e performancës, si dhe duke zbatuar planifikimin mujor/tremujor të shpenzimeve me synim që në të ardhmen të zbatohet një plan shumëvjeçar për shpenzime kapitale. 6

7 1. LIDHUR ME KËTË RISHIKIM Ky raport përmban gjetjet dhe rekomandimet e rishikimit funksional të portofolit të Zyrës së Kryeministrit (ZKM). Si i tillë mbulon vetë ZKM-në dhe agjencitë përkatëse - Agjencinë për Koordinimin e Zhvillimit dhe Integrimeve Evropiane (AKZHIE), Agjencinë për Barazi Gjinore (ABGj) dhe Arkivat e Kosovës. Duke u bazuar në këtë fokus të gjerë institucional, në raport termi ZKM shpeshherë është përdorur në mënyrë të këmbyeshme më nivelin qendror të qeverisë. Objektiva e rishikimit funksional është që të propozohet një organizim i qartë dhe koherent i ZKM-së, duke e bërë atë një qendër (nivel qendror) efektive të qeverisë që drejton dhe koordinon ministritë e linjës në zbatimin e objektivave të integrimit evropian dhe zhvillimit kombëtar. Në shkurt të vitit 2007, Qeveria e Kosovës shpalli rishikimin funksional dhe riorganizimin e strukturës së saj administrative objektivë kyçe të Strategjisë të saj të publikuar rishtas të Reformës së Administratës Publike. Për të zbatuar këtë objektivë, projekti i Rishikimit Funksional dhe Organizimit Institucional të Ministrive (në anglishte FRIDOM - Functional Review and Institutional Design of Ministries) ka filluar të zbatohet në muajin prill të vitit 2008 me mbështetjen e Departamentit të BM për Zhvillim Ndërkombëtar (DFID). Ky përfshinë të gjitha ministritë, përveç dy ministrive të porsakrijuara ministrinë e punëve të jashtme dhe atë të mbrojtjes, si dhe 14 funksione horizontale të qeverisë siç janë; koordinimi i politikave, koordinimi i donatorëve, menaxhimi i integrimeve në BE, menaxhimi i burimeve njerëzore, dhe të tjera. Shumica e vendeve të Evropës Qendrore dhe Lindore kanë kryer proceset e ngjashme të rishikimeve funksionale në rrugën drejt anëtarësimit në BE. Ashtu siç e tregon kjo përvojë, ekziston një rrezik i madh që rekomandimet e dala nga rishikimet funksionale të kryera nga konsulentët e jashtëm të mos zbatohen. Prandaj, qasja e Kosovës ndaj rishikimeve funksionale është që rekomandimet e rishikimeve do të përkthehen në Planet Zhvillimore Strategjike (PZHS) të ministrive nga vetë institucionet përkatëse, si dhe në përditësim të mëtutjeshëm të Strategjisë së Reformës së Administratës Publike të Kosovës. Si pjesë e rishikimit, Ekipi i FRIDOM-it ka përgatitur këtë raport analitik. Ai reflekton rekomandimet për reforma institucionale nga disa rishikime të tjera funksionale lidhur me funksionet e gjera qeveritare të koordinimit: menaxhimi i politikave, koordinimi i procesit të integrimeve në BE, hartimi legjislativ dhe koordinimi i donatorëve. Të gjitha këto raporte duhet të lexohen të lidhura me njëra-tjetrën. Ky raport përvijon opsionet për ristrukturimin dhe zhvillimin e kapaciteteve të ZKM-së. Në bazë të metodologjisë standarde të FRIDOM-it, e përdorur në të gjitha institucionet dhe ministritë, ky raport bazohet në intervistat e gjera me stafin e ZKM-së dhe hisedarët e ndryshëm të jashtëm. Raporti gjithashtu bazohet edhe në analizimin e akteve normative përkatëse të Republikës së Kosovës, si dhe dokumentet e ndryshme të politikave dhe projekteve. Rekomandimet, gjithashtu, marrin parasysh gjetjet dhe rekomandimet relevante të dhëna në Raportin e Komisionit Evropian të Progresit për Kosovën dhe vlerësimet relevante të SIGMA-së. Aty ku është e përshtatshme, janë prezantuar disa opsione për ristrukturim. Krahasimet me vendet e tjera të përzgjedhura janë shfrytëzuar për analiza që të mbështesin rekomandimet kryesisht me Shtetet e vogla Anëtare të BE, të cilat kanë përvojën më të fundit të anëtarësimit në BE. Ndonëse pjesa më e madhe e hulumtimit që mbështet këtë raport është kryer gjatë vitit 2009, raporti posa është publikuar. Kjo i ka mundësuar FRIDOM-it që të rifreskojë raportin me zhvillimet më të fundit, siç është propozimi për të krijuar një post ministror për integrim në BE dhe për të siguruar që ai është në pajtim me rekomandimet e dhëna në rishikimin vertikal dhe horizontal të kryer nga FRIDOM. Raporti është i strukturuar në tri pjesë kryesore. Pjesa I ofron rekomandimet lidhur me misionin, kompetencat, rregullimin institucional dhe çështjet e kapacitetit të përgjithshëm organizativ në kuadër të ZKM. Duke pasur parasysh që rishikimi i ZKM përmban dy alternativat kryesore të zhvillimit institucional për nivelin qendror të qeverisë, kjo pjesë është pjesa kryesore. Pjesa II përmban rekomandimet për funksionet specifike themelore të ZKM-së. Pjesa III përmbledh ndryshimet organizative dhe sugjeron radhitjen e tyre për zbatim. 7

8 2. GJETJET DHE REKOMANDIMET E PËRGJITHSHME Një zyre moderne e qeverisë ofron kapacitete dhe shkathtësi për punë të sinkronizuar të mekanizmave kompleks qeveritar. Në rastin kur mungojnë disa kapacitete dhe shkathtësi, pjesët e mekanizmit nuk ndërveprojnë mirë dhe i tërë efektiviteti është i dobët Për shkak të kësaj tërësie të përgjegjësisë qeveritare ZKM është një institucion i veçantë në kuadër të administratës publike të Kosovës. Si çdo zyre e qeverisë, ZKM duhet të kryejë tri role kryesore. Përveç mbështetjes së përgjithshme për udhëheqësin e qeverisë (roli mbështetës), ajo duhet të sigurojë veprimin e bashkërenduar të të gjitha ministrive të qeverisë nëpërmjet procesit të komunikimit dhe vendimmarrjes (roli koordinues) dhe për të njoftuar dhe ruajtur Kryeministrin dhe qeverinë si një tërësi në rastin kur mekanizmi i vendimmarrjes nuk funksionin siç duhet ( roli i rojës ). Të tri rolet mund të cilësohen si funksione themelore të ZKM. Kjo pjesë e Raportit merret me mandatin, organizimin e gjithmbarshëm dhe kapacitetin e përgjithshëm të ZKM-së në Kosovë, duke vlerësuar shkallën se deri ku ato mbështesin ose pengojnë efektivitetin e ZKM-së për realizimin e të tri roleve themelore të saj. 2.1 Mandati Ndonëse disa funksione themelore ende mbeten për t u zhvilluar, thuajse që nga zeroja, mandati i ZKM përfshin të gjitha kompetencat që pritet të jenë pjesë e një niveli modern qendror të qeverisë. Por mandatet organizative kanë kuptim vetëm nëse ato janë të përkufizuara qartë, të kuptuara mirë dhe të shkëmbyera brenda institucionit. Kjo mungon në kuadër të ZKM në Kosovë. Ka pak kuptim ekzistenca e një qendre me identitet qeveritar e zakonshme me një numër kaq të madh të njësive të pavarura me emërtime të ndryshme. ZKM për momentin është një shumë dhe jo sinergji e pjesëve të saj. Nëse fillohet të ndryshohet kjo do të kërkojë ripërkufizimin e mandatit të ZKM dhe transferimin e më shumë se një duzinë funksionesh sektoriale tek ministritë e linjës, të cilat për arsye të ndryshme kanë migruar në nivelin qendror Katrori 1. Vështrim i përgjithshëm i ZKM-së së Kosovës. ZKM është themeluar më Në shtator të 2001, UNIMIK-u nxori Rregulloren për themelimin e degës së Ekzekutivit të Institucioneve të Përkohshme të Vetëqeverisjes në Kosovë (UNMIK/REG/2001/19). Ajo është përbërë nga një seksion mbështetës këshillëdhënës, që përfshinë këshilltarët politikë të Kryeministrit dhe vetëm 5 zyre. Deri më 2006 qendra e qeverisë shtoi edhe 16 zyra më shumë në atë strukturën fillestare. Kjo përfshinin: këshilltarët politikë të Kryeministrit, Zyrën e Sekretarit të Përhershëm; Sekretarinë Koordinuese të Qeverisë nën mbikëqyrjen e Sekretarit të Përhershëm të ZKM; Agjencinë për Integrime Evropiane (si pasardhëse e Zyrës për Procesin e Integrimeve Evropiane) nën mbikëqyrjen e Kryeministrit; Gjashtë zyra mbështetëse: Zyra për Ndihmë dhe Shërbime Juridike (ZSHNJ); Zëdhënësin e Kryeministrit/ Zyra për Informim Publik (ZIP); Zyrën Administrative; Zyra për Menaxhimin dhe Administrimin e Gazetës Zyrtare; Zyra e Prokurimit, Zyra për Buxhet dhe Financa; Tetë (8) njësi këshillëdhënëse dhe ministri hije : Agjencia për Barazi Gjinore, Ekipi për Negociata për Statusin Final, Zyra e Paktit të Stabilitetit, Komisioni për Personat e Pagjetur, Zyra për Koordinimin e Bashkëpunimit Ndërkombëtar dhe Dialogu Rajonal, Zyra për Siguri Publike, Zyra për Qeverisje të Mirë; dhe Qendra për Koordinimin e Donatorëve (si pasardhëse e Njësisë për Koordinimin e Ndihmës për Ngritje Kapacitetesh); Zyrtari për Ndërlidhje me UNMIK-un; Qendra e Situatave; Arkivat e Kosovës; Komisioni për Emërime të Larta Publike dhe Sekretariati i tij. Që nga viti 2008, njësi të ndryshme në kuadër të ZKM ishin mbyllur, derisa disa të reja ishin krijuar, posaçërisht brenda pjesës politike të ZKM. Zyra më e re në ZKM është Zyra për Planifikim Strategjik gjatë disa viteve të fundit. Nëse kjo bëhet siç duhet, atëherë kjo do të krijojë mundësi për rregullim organizativ dhe ngritje kapacitetesh. Ne rekomandojmë që të përkufizohet mandati i ZKM-së duke e fokusuar atë në planifikimin strategjik, koordinimin e politikave dhe legjislacionit, si dhe mbështetjen e Kryeministrit. Kjo do të kërkonte që gradualisht të transferohen shumica e funksioneve të politikave sektoriale te ministritë e linjës ose organet e tjera shtetërore. Në vitin 2001 u aplikuan elementet e para të nivelit qendror të qeverisë në Kosovë. Rregullorja e UNMIKut Nr. 2001/19, gjithashtu themeloi edhe ZKM-në në mesin e institucioneve të tjera të Institucioneve të Përkohshme të Vetëqeverisjes në Kosovë (IPVQ). Që nga ajo kohë qeveritë u ballafaquan me shumë sfida imediate, këshilla dhe presione të jashtme, si dhe u shtuan zyra dhe funksione të reja në strukturën fillestare duke rezultuar pothuajse në 20 njësi në vitin Simbolika e këtij procesi është Rregullorja e UNMIK-ut Nr. 2005/15, e cila ndryshon dhe plotëson Rregulloren e parë të UNMIK-ut Nr. 2001/19. Ajo përshkruan përgjegjësitë themelore të njësive të ZKM, si dhe merr parasysh tërë ZKM-në. Katrori 1 më lartë ofron një kronologji të përmbledhur të zhvillimit të ZKM që nga themelimi i saj në vitin Analiza e mandateve të njësive individuale konkludon se ZKM ka shumicën e funksioneve që janë funksione themelore të procesit të punës së nivelit qendror të Qeverisë. Ka përgjegjësi për ofrimin e mbështetjes administrative, ligjore dhe sekretariale për Kryeministrin dhe Zëvendësit e tij; ajo është përgjegjëse për përgatitjen e mbledhjeve të qeverisë; udhëheq procesin e përgatitjes dhe monitorimit të 8

9 Programit Vjetor të Punës së Qeverisë; koordinon ministritë përgjatë procesit të politikave dhe legjislacionit dhe nëpërmjet agjencisë përkatëse merr rolin e posaçëm koordinues për planet dhe politikat lidhur me integrimet në BE; në emër të qeverisë ndërlidhet me organet e tjera kushtetuese të shtetit; dhe koordinon procesin e komunikimit qeveritar. Funksione të njëjta ose të ngjashme mund të hasen në mandatet e shumicës së niveleve qendrore të qeverisë në Evropën Qendrore dhe Lindore si dhe në vendet fqinje. Në rastin e Kosovës, problemi është se disa prej funksioneve të lartpërmendura nuk janë të zhvilluara ose në disa raste ekzistojnë kryesisht në letër. Shembulli më i dukshëm është funksioni i koordinimit të politikave. Aktualisht, përgjegjësia për koordinim të përgjithshëm të politikave bie në Sekretariatin Koordinues të Qeverisë (SKQ) të ZKM, derisa koordinimi i politikave të specializuara në kuadër të fushës së integrimeve evropiane është në AKZHIE. SKQ dhe AKZHIE janë duke bërë përparime në zhvillimin dhe menaxhimin e sistemeve të planifikimit të procesit të punës. SKQ koordinon hartimin e Programit Vjetor të Punës së Qeverisë (PVPQ), ndërsa AKZHIE e bën të njëjtën gjë në fushën e integrimeve në BE. Sidoqoftë, kur kemi të bëjmë me koordinimin ditor të politikave, atëherë kjo ka mungesë të madhe. Raporti i FRIDOM-it lidhur me Rishikimin Horizontal të Sistemeve të Menaxhimit të Politikave ofron një vlerësim më të thellë lidhur me sistemin aktual të politikëbërjes, inputet dhe produktet e tij. Përveç funksioneve të lartpërmendura themelore, ZKM e Kosovës gjithashtu ka përgjegjësinë për një sërë politikash dhe disa funksione ekzekutive në fusha specifike arkivat, politikat e mbështetjes së biznesit, integrimi i komuniteteve, emergjencat, barazia gjinore, qeverisja e mirë, çështjet jorezidenciale, personat e pagjetur, gazeta zyrtare, çështjet pensionale dhe çështjet e veteranëve të luftës. Në kohë të fundit, gjithashtu edhe çështjet e sigurisë së ushqimit janë transferuar në nivelin qendror të qeverisë. Ndonëse, jo pjesë e ZKM, Agjencia e Veterinarisë dhe Ushqimit e Kosovës (AVUK) me rreth 300 veta tani i raporton drejtpërdrejt Kryeministrit. Të gjitha këto janë funksione jo themelore për ZKM-në. Ky transferim i funksioneve nga ministritë e linjës tek niveli qendror është rezultat i performancës së dobët ministrore. Në rastin kur performanca në një fushë është e dobët, zgjidhja e shpeshtë në të vërtetë është që të mos bëhen përpjekje për të përmirësuar fokusin në koordinimin horizontal dhe zbatimin, por për të centralizuar përgjegjësitë në ZKM, duke shpresuar që ndikimi i KM-së do të ndihmojë në arritjen e rezultateve. Kjo rrallëherë funksionon, pasi që KM është i zënë në drejtimin e funksioneve të përgjithshme, që është edhe përgjegjësia parësore e tij. Ekzistimi i përgjegjësive të ngjashme me ato ministrore në ZKM ua ndërron drejtimin burimeve të rëndësishme nga koordinimi i politikave dhe strategjisë, me rezultate jo më të mira. Kjo praktikë e stërngarkimit të nivelit qendror të qeverisë me funksione sektoriale është në kundërshtim të theksuar me vendet e tjera. Në 7 vendet e zgjedhura të BE-së, të cilat janë shfrytëzuar si krahasime për Kosovën gjatë rishikimeve funksionale, ekziston një numër i kufizuar i çështjeve të politikave ndërsektoriale të vendosura në nivelin qendror të qeverisë. Në ato vende, përgjegjësia për fushat specifike të politikave në përgjithësi iu është lënë ministrive të linjës. Tabela 1 tregon se si strukturat tyre të ngjashme me ZKM merren me 0 deri 3 çështje të punëve jo themelore, derisa në Kosovë ky numër është mbi një duzinë syresh. 9

10 Tabela 1. Çështjet sektoriale në kuadër të përgjegjësisë së ZKM 1 Kosova Irlanda Letonia Estonia Finlanda Lituania Sllovenia Sllovakia Arkivat Q M M M Q Q M M Komunitetet Q M M M M M Q Q Diaspora Q M M M M M Q Q Veteranët Q M M M M M M M Biznesi Q M M M M M M M Pensionet Q M M M M M M M Emergjencat Q M M M M M M M Qeverisja e mirë Q M M M M M M Q Gazeta zyrtare Q M M Q M M M M Çësht. gjinore Q M M M M M M M Personat e pagj. Q M M M M M M M Siguria e ushq. Q M M M M Q M M Emërimet Q M M M M M M M Q = Qendra- ZKM ose e barasvlershme me të (Kancelaria e Shtetit, Zyra Qeveritare, Sekretariati i Përgjithshëm i Qeverisë, etj); M = Ministria - institucioni ekuivalent ose organ tjetër në nivel portofoli (Departamente qeveritare, agjenci ekzekutive, etj.) Transferimi i fundit i përgjegjësisë lidhur me koordinimin e çështjeve të sigurisë së ushqimit, sipas përkufizimit në Ligjin për Ushqim të porsa miratuar (nr. 03/L-16), sugjeron që trendi për çështjet sektoriale të zhvendosura në nivelin qendror vazhdon edhe përkundër thirrjes që të ndalet kjo nga disa raporte të profilit të lartë (p.sh. SIGMA 2006; Booz Allen Hamilton, 2008; dhe Rishikimi i Gjithë Qeverisë i projektit FRIDOM, 2009). Është e vështirë që të pritet nga ministritë e linjës të koordinojnë politikat nëse niveli qendror nuk ka një organizim koherent. Megjithatë, me zgjerimin e mandatit të ZKM, zvogëlohet kapaciteti i saj për të zbatuar me efikasitet dhe efektivitet funksionet sektoriale të reja dhe funksionet themelore. Çka është më e rëndësishme, kjo shpie drejt fragmentimit dhe difuzionit të raportimit dhe llogaridhënies në kuadër të ZKM-së. Kjo është reflektuar në strukturën aktuale organizative, e përbërë nga pothuajse 20 njësi me linja të raportimit, statuse dhe role të shpërndara. Për më tepër, trendi i përfshirjes së funksioneve të politikave sektoriale në kuadër të nivelit qendror krijon një ndarje të paqartë, madje edhe dyfishim të roleve ndërmjet nivelit qendror dhe ministrive. Në kuadër të ZKM-së ekzistojnë zyra mandati i të cilave nuk dallon qartë nga ai i ministrive. Shembuj të njësive të tilla përfshijnë Zyrën për Komunitete ose Zyrën për Biznese. Në të dy fushat ekzistojnë ministri të ndara dhe se ato janë përgjegjëse për politikëbërje dhe zbatim. Transferimi i funksioneve sektoriale te ministritë e linjës dhe shuarja e disave nuk do të prodhojë automatikisht performancë të përmirësuar. Megjithatë, kjo do të krijojë një vrull dhe mundësi për rishqyrtimin e misionit të nivelit qendror të qeverisë dhe organizimit të saj të brendshëm. Nëse cilësohet si e nevojshme, transferimi ose shuarja e disa funksioneve gjithashtu do të mund të rezultonte me kursime në aspektin e pagave/posteve të stafit, të cilat do të mund të ridrejtoheshin te funksionet e punëve bazë të ZKM-së. FRIDOM-i vlerëson se nevojitet një kursim potencial prej pozitave të stafit si rezultat i rishikimit të mandatit të ZKM-së. E fundit por jo më pak e rëndësishme, rishqyrtimi i mandatit dhe riorganizimit përkatës do të dërgonte një mesazh se ZKM është duke udhëhequr reformën e menaxhimit të politikave. Në ato vende të EQL-së të cilat janë të njohura për reforma të suksesshme të nivelit qendror të qeverisë gjatë dekadës së fundit, për shembull, shtetet baltike, Rumania ose Moldavia, reformat e menaxhimit të politikave para së gjithash kanë filluar brenda nivelit qendror të qeverisë. Qeveria duhet të shqyrtojë opsionet e mëposhtme lidhur me të ardhmen e funksioneve jo themelore të nivelit qendror aktual të qeverisë. Agjencia për Koordinimin e Zhvillimit dhe Integrimeve Evropiane duhet të mbetet në kuadër të nivelit qendror, por të integrohet në organin kryesor të ZKM-së. Pjesa në vazhdim e këtij raporti ofron më shumë detaje lidhur me këtë rekomandim. 1 FRIDOM, Rishikimi i Gjithë Qeverisë,

11 Arkivat e Kosovës do të mund të transferoheshin te Ministria e Punëve të Brendshme. Ministria është duke themeluar një zyrë që ofron shumë shërbime (one stop shop) që të merret me të gjitha dokumentet e gjendjes civile. Kjo do të ofronte një zyre qendrore për qytetarët dhe organizatat që të kenë qasje në informatat e arkivit së bashku me dokumentet e tjera të lëshuara nga shteti. Gazeta Zyrtare do të mund të transferohej në kuadër të Parlamentit, ashtu siç është në një numër shtetesh. Në mënyrë alternative, Gazeta Zyrtare do të mund të transferohej te Ministria e Drejtësisë, ashtu siç praktikohet në disa prej 7 vendeve të përzgjedhura të BE-së dhe në disa vende rajonale. Sekretariati i Këshillit të Sigurisë së Kosovës dhe Dhoma e Situatave do të mund të transferoheshin te Ministria e Punëve të Brendshme që tashmë veç është përgjegjëse për zhvillimin e politikave dhe planifikim për situata emergjente në shumicën e fushave. Ministria gjithashtu do të mund të kryente funksionin e sekretarisë së Këshillit të Kosovës për Siguri. Praktika të tilla ekzistojnë në vende të tjera, për shembull në Letoni. Zyra për Qeverisje të Mirë do të mund të shuhej, pasi që funksionet e saj janë marrë nga institucione të tjera të ndryshme, dhe kjo nuk është më relevante nga perspektiva e koordinimit. Agjencia për Barazi Gjinore do të mund të transferohej te Ministria e Punës dhe Mirëqenies Sociale e riorganizuar, ashtu siç është rastin në shumicën e vendeve të EQL-së, përfshi edhe shumicën e vendeve që janë marrë si krahasuese në rishikimet funksionale. Të gjitha zyrat e ZKM-së, aktivitetet e të cilave bëjnë pjesë në fushat për të cilat Kosova veç ka ministri, duhet të shuhen, si dhe ato ministri duhet të kenë përgjegjësi të plotë për fushën përkatëse. Kjo përfshinë Zyrën për Komunitete (Ministria për Kthim dhe Komunitete); Zyra për Çështje Jorezidenciale (Ministria e Punëve të Jashtme; dhe Ministria e Kulturës, Rinisë dhe Sporteve); Zyra për Veteranët e Luftës (Ministria e Forcës së Sigurisë së Kosovës); Zyra për Biznese dhe Tregti (Ministria e Tregtisë dhe Industrisë); Zyra për Personat e Zhdukur (Ministria e Drejtësisë), Sekretariati i Komisionit për Emërime të Larta Publike (Ministria e Administratës Publike), Zyra për Koordinimin e Bashkëpunimit Ndërkombëtar dhe Dialogut Rajonal dhe Zyra e Paktit të Stabilitetit (Ministria e Punëve të Jashtme), dhe Zyra për Pensionistë (Ministria e Punës dhe Mirëqenies Sociale). Agjencia e Veterinarisë dhe Ushqimit në Kosovë, që nuk është pjesë e ZKM por i raporton drejtpërdrejt Kryeministrit dhe ka statusin e një organi qendror koordinues, duhet të transferohet nën kompetencat e Ministrisë së Bujqësisë. Në shumicën e vendeve të BE, jo vetëm brenda 7 vendeve të përzgjedhura të BE, shërbimi unik i sigurisë së ushqimit zakonisht është një agjenci ekzekutive në kuadër të ministrisë përgjegjëse për bujqësi. 2.2 Organizimi Struktura aktuale është paraqitur në Skemën 1. Rregullimi institucional i nivelit qendror të qeverisë goxha shumë pasqyron mandatin e saj. I përbërë nga 20 njësi me status të ndryshëm dhe linja raportimi, niveli qendror është i fragmentuar, të mos themi edhe i arnuar. Thënë shkurt, ky përbëhet nga tri bota paralele të cilat mezi komunikojnë me njëra-tjetrën, dhe individualisht kanë mungesë të kapaciteteve për të kryer disa nga funksionet bazë të nivelit qendror të qeverisë. Skema 1: Organizimi aktual i portofolit të ZKM-së 11

12 Zyra të ndryshme të vogla që i raportojnë Kryeministrit drejtpërdrejt ose nëpërmjet Zëvendësit të tij përbëjnë nivelin e parë qendror (në skemën 1 më lartë kjo është shënuar me numrin 1). Niveli i dytë përbëhet nga njësi që i raportojnë Sekretarit të Përhershëm. Në mesin e tyre Sekretariati Koordinues i Qeverisë (SKQ) përgjegjës për Programin Vjetor të Punës së Qeverisë (PVPQ) dhe përgatitjen e mbledhjeve të Qeverisë, si dhe Zyra për Ndihmë dhe Shërbime Juridike (ZSHNJ) përgjegjëse për koordinimin e procesit legjislativ (në skemën 1 më lartë kjo është shënuar me numrin 2). Niveli i tretë (në skemën 1 më lartë kjo është shënuar me numrin 3) është një mekanizëm i specializuar për koordinimin e politikave që merren me integrimet në BE dhe çështjet e zhvillimit të përgjithshëm Agjencia për Koordinimin e Zhvillimit dhe Integrimeve Evropiane (AKZHIE). Kjo gradualisht është duke e rritur rëndësinë e saj dhe ka një numër të planifikuar të barabartë me stafin e ZKM-në dhe shumicën e ministrive të linjës. Njoftimi i fundit i Kryeministrit sugjeron që AKZHIE do të mund të transformohej në një Ministri ose do të mund të krijohej një post ministror i nivelit të lartë për të mbikëqyr punën e saj si dhe të ofrojë drejtim të fuqishëm politik. Të dy opsionet rrënjësisht prekin mënyrën se si është organizuar niveli qendror i qeverisë. Për këtë arsye ato janë rishikuar së pari Integrimi evropian në ZKM Qëllimi që të themelohet Ministria e cila ekskluzivisht do të merrej me integrimin evropian është deklaruar nga Qeveria menjëherë pas publikimit të Raportit të KE për Progresin 2009, i cili ka nënvizuar se sistemi i koordinimit të integrimit evropian në Kosovë nuk ka përfaqësim të mjaftueshëm politik. Modalitetet institucionale të këtij qëllimi, megjithatë, nuk janë bërë publike. Kështu që, opsionet për Qeverinë përfshijnë krijimin e një Ministrie të re në bazë të AKZHIE-së aktuale, ose duke bërë një emërim politik të nivelit të lartë Ministër pa Portofol me statusin e Zëvendëskryeministrit. Rishikimi horizontal i FRIDOM-it për koordinimin e integrimit në BE nënvizon krijimin e postit të lartë ministror për Integrimin Evropian pa themeluar një Ministri të posaçme të linjës. Posti i ri që do të krijohet do të mund të ishte i nivelit të Zëvendëskryeministrit me orar të plotë pa portofol i shërbyer nga ZKM-ja. Të emërohet Ministri pa portofol për Integrime Evropiane me statusin e Zëvendëskryeministrit dhe struktura e AKZHIE-së të vendoset në ZKM në mënyrë që të jetë në pajtueshmëri me legjislacionin e ri për organizimin e administratës publike dhe qeverisë. Të transformohet pozita e Drejtorit të AKZHIE-së në Drejtor të Përgjithshëm brenda ZKM-së së re. Ekzistojnë tri arsye kryesore për FRIDOM-in që të propozojë këtë opsion. E para dhe mbi të gjitha, dialogu i Kosovës me BE, madje edhe me më shumë peshë sesa për pjesën tjetër të rajonit, është thellësisht politik: procesi i Stabilizimit dhe Asociimi si dhe proceset më të gjera integruese duhet t iu përshtaten rrethanave të veçanta. Duke qenë kryesisht një strukturë teknike AKZHIE nuk mund vetë të bart tërë përgjegjësinë për procesin. Modeli i tillë i jep vizibilitet maksimal përkushtimit të Qeverisë ndaj integrimit Evropian. Derisa integrimi evropian konsiston rrënjësisht në një proces të reformave të brendshme, është esenciale që reformat të ndodhin në një klimë me dialog konstant, informim dhe shkëmbim me institucionet e BE-së (dhe posaçërisht me Komisionin Evropian). Ky rast është edhe më i rëndomtë me Kosovën, jo vetëm për shkak të pranisë substanciale dhe të rritur të BE-së në terren, por gjithashtu edhe për shkak se çështjet e ndjeshme të vazhdueshme lidhur me Kosovën në mesin e disa vendeve anëtare të BE-së mund të kërkojnë negociata shtesë dhe zgjidhje kreative. Tani për tani, funksionet lidhur me dialogun e vazhdueshëm me institucionet e BE-së janë të mbuluara në mënyrë të dobët në kuadër të administratës. Një Zëvendëskryeministër është përgjegjës edhe për AKZHIE-në në mesin e shumë detyrave të tjera që ka, por kjo nuk i mundëson atij që të angazhohet me institucionet e BE-së me një orar të plotë. Përveç kësaj, disa të punësuar nga stafi i AKZHIE veprojnë si pikë teknike e kontaktit për raportim dhe organizimin e takimeve të PSA-së (ish MPSA), që është mirë e mbuluar, ndonëse është e qartë se ata nuk mund të jenë shumë efektiv në rastin kur lind nevoja për më shume vendime ekzekutive. Së dyti, argumenti kryesor që mbështet propozimin tonë është fakti shpeshherë i nënvizuar që në Kosovë Integrimi Evropian është shumë më tepër sesa një nëngrup i programit të përgjithshëm të Qeverisë (që do të mund të udhëhiqej nga një ministri tjetër). Një krahasim i temë për teme të Programit Vjetor të Punës së Qeverisë (përfshi të gjitha programet ministrore) me PVPE-në tregon se ka dyfishim rreth 90% 12

13 të këtyre dy dokumenteve. Në hartimin e PVPQ-së, ministritë në mënyrë eksplicite janë udhëzuar që të zgjedhin çështjet e PVPE-së si prioritete të rangut të parë, një trend i cili mund të pritet që të vazhdojë për një periudhë afatmesme. Ky dyfishim i programit të Qeverisë dhe agjendës së BE-së ka të bëjë shumë me natyrën e PVPE-së. Ndryshe nga dokumentet e ngjashme nga vendet që janë përpara në procesin e integrimit, ai përmban pak artikuj që kërkojnë përafrimin me legjislacionin e BE-së dhe më shumë ka të bëjë me shtet-ndërtimin dhe zhvillimin socio-ekonomik. Përderisa BE normalisht nuk do të ishte shumë e interesuar për këto çështje (duke ia lënë ato programit të përgjithshëm të Qeverisë), angazhimi i saj në Standardet dhe pakoja e Ahtisarit kanë bërë që të gjitha ato të jenë relevante. Si rezultat, agjenda e BE-së është e gjerë po aq sa edhe programi i Qeverisë si dhe anasjelltas. Koordinimi i zbatimit të tyre nënkupton grupin e njëjtë të detyrave. Pa marr parasysh se si quhet dokumenti, Qeveria duhet të caktojë prioritetet dhe mund t i diskutojë ato me BE-në; ajo duhet të koordinojë buxhetet si dhe mbështetjen nga donatorët; të monitorojë zbatimin dhe verifikimin e masave të institucioneve individuale lidhur me përputhshmërinë me prioritetet; të sigurojë pajtueshmërinë me rregullat ekzistuese ligjore dhe angazhimet; dhe komunikimin me publikun si dhe përfshirjen e tij. Niveli qendror i Qeverisë më së miri iu shërben këtyre funksioneve komplekse. Së treti, nga këndvështrimi i BE-së, pritjet më së miri do të përmbusheshin duke emëruar një Zv/KM për BE si homolog me orar të plotë, i mbështetur në nivelin qendror të Qeverisë me një kapacitet të fuqishëm për të koordinuar punën e PVPE-së përgjatë institucioneve si dhe nga njësitë e nivelit të lartë në çdo ministri për të siguruar zbatim praktik. Kjo do të ishte e ngjashme me organizimin e suksesshëm në Slloveni dhe në Maqedoni dhe e ndryshme nga modelet e Kroacisë (i braktisur) dhe ai i Shqipërisë, ku MIE e madhe është përpjekur që të ndjek reformat e obliguara të BE-së në vend të institucioneve përgjegjëse. Zbatimi i këtij modeli, megjithatë, do të kërkonte ndryshime në statusin formal dhe titullin e AKZHIE-së. Sipas projektligjit për Qeverinë, ministrat po portofol duhet të koordinojnë punët e brendshme dhe të jashtme në fushat që cilësohen me rëndësi të posaçme, siç është integrimi evropian. Numri i stafit të tyre është më i vogël sesa i ministrive të tjera, të vendosur në ZKM dhe jo në agjencitë ekzekutive të saj. Në të vërtetë, projektligji i ri për Organet e Administratës Shtetërore, në pajtim me praktikën ndërkombëtare të pranuar gjerësisht, lejon statusin e agjencisë vetëm për ato institucione që shërbejnë si organe për ekzekutimin e politikave institucione dhe organizata të ndryshme për ofrimin e shërbimeve me funksione rregullative. AKZHIE është organ politikëbërës dhe koordinues dhe, si e tillë, ajo nuk duhet të ketë statusin e agjencisë. Transferimi i tërë institucionit dhe i stafit individual në pozitat që kanë përmbajtje të njëjtë është mundësuar shumë mirë me Ligjin për Shërbimin Civil, i cili aktualisht është në procedurë të miratimit në parlament. Posa të kryhet, njësitë aktuale të AKZHIE-së mund të pozicionohen si departamente në vete në ZKM duke i raportuar Drejtorit të Përgjithshëm për Integrim në BE (ekuivalent me shefin aktual ë AKZHIE-së). Ky i fundit do t i raportonte drejtpërdrejt Ministrit pa Portofol për Integrime Evropiane Roli i ZKM-së në koordinimin e politikave Koordinimi efektiv qendror ndodh vetëm nëse kapaciteti i nivelit teknik gëzon sponsorizimin politik që fuqizon dhe mbështet nivelin teknik në baza të qëndrueshme. Në mënyrë që koordinimi qendror të funksionojë, ZKM duhet të ketë fuqinë ligjore që në mënyrë proaktive të drejtojë veprimet ministrore dhe të ndalojë hartimin e politikave dhe akteve ligjore nga agjenda e qeverisë nëse ato nuk plotësojnë disa kritere të caktuara të cilësisë ose nëse janë në kundërshtim me njëra-tjetrën. Gjithashtu, ajo duhet të ketë fuqinë ligjore që të sjell ministritë dhe nganjëherë edhe vetë ministrat së bashku që të adresojnë disa çështje të caktuara. Pa mbështetje të fuqishme politike dhe fuqinë ligjore, do të jetë e vështirë për nivelin qendror që të pranohet autoriteti i saj nga ministritë e linjës. Të shqyrtohet opsioni që Ministri pa portofol për Integrime Evropiane të jetë përgjegjës gjithashtu edhe për koordinimin e politikave të përgjithshme. Sistemi aktual mbështetet në koordinimin qeveritar të ndërtuar rreth institucionit të sekretarëve të përhershëm. Megjithatë, për shkak të mbështetjes së ndryshueshme politike për rolin e tij fillestar të koordinatorit, ky institucion ka zvogëluar përfshirjen e tij në koordinimin qeveritar dhe sot mbetet e fokusuar kryesisht në çështjet administrative nëpër ministri. Si rezultat, elementi kyç aktual i koordinimit 13

14 takimet javore të sekretarëve të përhershëm, ka humbur rëndësinë e tij të mëparshme. Niveli teknik nuk mund të plotësojë zbrazëtinë, pasi që SKQ nuk ka kapacitete të mjaftueshme e as fuqi politike që të marr përsipër rolin koordinues dhe se NJPS ende nuk është vënë në funksion. Ndërtimi i një kapaciteti për koordinimin e politikave teknikisht më të fuqishëm brenda shërbimit civil do të kërkojë mbështetje politike më të madhe për të. Ndonëse jo e lehtë për t u arritur, kjo do të mund të bëhej duke caktuar njërin nga Zëvendëskryeministrat që të merret me koordinimin e politikave qeveritare. Duke pasur parasysh fushën e gjerë të aktivitetit të PVPE-së, funksioni i koordinimit të përgjithshëm do të mund të ishte pjesë e mandatit të Ministrit pa portofol për Integrime Evropiane me status të Zëvendëskryeministrit. Duke ditur që Kryeministri është shumë i zënë me menaxhimin e aspekteve politike të Qeverisë së tij, ky Zëvendës do të zëvendësonte Kryeministrin në detyrat e koordinimin horizontal. Roli i tij/saj do të mbulonte koordinimin e politikave të përgjithshme dhe koordinimin e specializuar në fushën e Integrimit në BE. Duke mbuluar të dy fushat, ai/ajo gjithashtu do të siguronte integrim më të mirë ndërmjet dy fushave. Organizimi i propozuar institucion do të kërkojë edhe ndryshimin e formatit aktual të takimeve javore të sekretarëve të përhershëm. Në mënyrë që të fitohet më shumë peshë politike, takimi do të duhej të kryesohej nga Ministri i ri pa Portofol për Integrime Evropiane. Të gjithë sekretarët e përhershëm ose homologët e tyre (nëse qeveria vendos që të ndryshojë statusin e këtij institucioni në të ardhmen) dhe Drejtori i Përgjithshëm i ZKM-së do të merrnin pjesë në takim. Në këtë mënyrë institucioni i takimeve javore koordinuese do të bëhej një mjet i rëndësishëm për koordinimin horizontal të politikave dhe akteve ligjore së bashku me agjendën e caktuar për mbledhjen javore të Qeverisë. Zbatimi i këtij rekomandimi ka një kufizim të rëndësishëm. Ndodh shumë shpesh që Zëvendëskryeministri të jetë udhëheqës politik i partisë së dytë në koalicionin qeveritar. Caktimi i koordinimit qeveritar për një ministër që i takon partisë së dytë në koalicionin qeveritar do të mund të shkaktonte efekt të kundërt. Si rregull i përgjithshëm, një politikan që merr mandatin për të koordinuar ZKM-në (që në vërtetë do të jetë një ministër i linjës për ZKM) duhet të ketë besimin e plotë të Kryeministrit dhe se ai duhet të jetë një nga bashkëpunëtorët më të ngushtë, ashtu siç është rasti me qeverinë aktuale Organizimi i pjesës politike të nivelit qendror Vlerësimi i FRIDOM-it lidhur me marrëdhëniet e punës (formale dhe informale) ndërmjet trupës së këshilltarëve politikë në kuadër të ZKM-së dhe stafit teknik të ZKM-së (nëpunësve civilë) nënvizon dy të meta të rëndësishme. Së pari, roli i të gjithë këshilltarëve jo gjithmonë kuptohet në mënyrë të qartë dhe se nuk ka ndarje të qartë të funksioneve ndërmjet këshilltarëve politikë dhe departamenteve teknike të ZKM-së. Së dyti, nuk ka procedura formale të punës ndërmjet pjesëve teknike dhe politike të ZKM-së Në kuadër të ZKM-së të ndahen qartë pjesa e nivelit politik (këshilltarët politikë) dhe pjesa e nivelit jopolitik (nëpunësit civilë dhe teknikët) të ZKM-së. Të caktohet Shefi i Kabinetit formalisht përgjegjës për koordinimin e punës së të gjithë këshilltarëve politikë të Kryeministrit dhe të zhvillohen përshkrimet specifike të vendeve të punës për të gjithë këshilltarët politikë. Të përkufizohen qartë procedurat për ndërveprim ndërmjet këshilltarëve politikë dhe nëpunësve civilë të ZKM-së. Këshilltarët politik duhet të luajnë një rol të rëndësishëm në procesin e politikëbërjes dhe koordinimit. Roli kryesor i tyre është që të përkthejnë prioritetet politike të Kryeministrit në udhëzime të politikave për stafin teknik (nëpunësit civilë) të ZKM-së. Që të jenë efektivë në këtë rol, këshilltarët duhet të kenë procedura të detajuara të konsultimit dhe komunikimit me departamentet e specializuara të ZKM-së, posaçërisht lidhur me planifikimin strategjik, koordinimin horizontal të politikave, konsolidimin ligjor dhe komunikimin publik të qeverisë. Këto procedura duhet të sigurojnë orientim politik të procesit së bashku me autonominë e plotë dhe profesionalizmin e departamentit të specializuar të ZKM-së Opsionet për organizimin e pjesës së shërbimit civil të nivelit qendror të Qeverisë Nivelet qendrore të qeverisë në të gjitha vendet janë në pozitë të vështirë. Ato gjithmonë iu nënshtrohen interesave politike më shumë sesa institucionet e tjera. Si rezultat, struktura e tyre e brendshme nuk përputhet gjithmonë me linjat e strukturës korrekte të organizimit. Sidoqoftë, në rastin e Kosovës niveli qendror është më shumë i fragmentuar sesa në të gjitha vendet që i kemi marrë për krahasime në projektin FRIDOM. Ashtu siç është treguar në Skemën 1 më lartë, niveli qendror i qeverisë së Kosovës përfshinë rreth 20 njësi, derisa në vendet e tjera ky numër shkon nga 7 deri 15. Kjo strukturë institucionale komplekse dështon që të prodhojë koordinim të vërtetë të politikave dhe planifikim 14

15 strategjik, ashtu siç është nënvizuar në rishikimin horizontal të menaxhimit të politikave i kryer nga FRIDOM. Ndonëse mandati i ZKM-së është i konsoliduar dhe se shumica funksioneve jo themelore janë ri-alokuar diku tjetër, ende mbetet sfida për ndërtimin e njëkohshëm të kapaciteteve aktualisht të pazhvilluara për funksionet themelore lidhur me planifikimin strategjik, politikat dhe koordinimin e politikave dhe legjislacionit në fushat e zhvillimit të përgjithshëm dhe integrimit në BE. Adresimi i kësaj sfide është bërë i vështirë për shkak të kapaciteteve të pamjaftueshme për të tërhequr stafin, por më e rëndësishme që të mbahet stafi i kalibrit të lartë, si dhe për shkak të lidershipit të pamjaftueshëm. Për të adresuar këtë sfidë FRIDOM-i ka identifikuar dy opsione organizative për ZKM-në. Të dy opsionet kanë për synim përforcimin e kapaciteteve aktuale të koordinimit të politikave dhe planifikimit strategjik embrional. Të dy opsionet supozojnë se nuk është themeluar Ministria e veçantë për Integrime Evropiane. Opsioni i Parë vazhdon me ngritjen e dy qendrave koordinuese paralele njëra për zhvillim të përgjithshëm dhe tjetra për koordinim të integrimeve në BE, në vend se të konsolidohen burimet ekzistuese. Aplikimi i këtij opsioni do të kërkonte investime në burimet e rëndësishme në zhvillimin e kapaciteteve paralele për planifikim strategjik, koordinimin e përditshëm dhe koordinimin në fushën legjislative në AKZHIE dhe ZKM. Kjo sigurisht se do të nënkuptonte vazhdimin e zhvillimit të kornizave paralele koordinuese (njëra për zhvillim të përgjithshëm siç janë PVPQ dhe PVPE) dhe procedurat komplekse koordinuese ndërmjet dy qendrave. E fundit por jo më pak e rëndësishme, kjo do të kërkonte edhe ndryshimin e kulturës administrative dhe, si rrjedhojë, edhe kohë, por nuk do të ofronte stimuj të mjaftueshëm për të. Në mënyrë që të përmirësohet kapaciteti i nivelit qendror për të drejtuar dhe koordinuar agjendën e integrimit në BE, Opsioni i Dytë sugjeron që të merret parasysh një model i integruar i nivelit qendror të Qeverisë, ku secili funksion themelor i nivelit qendror planifikimi strategjik, koordinimi i përditshëm dhe koordinimi legjislativ përfshin integrimin evropian dhe zhvillimin e përgjithshëm, si dhe do të menaxhohej nga një njësi organizative e ZKM-së. Kështu, nuk do të kishte nevojë që të ekzistojnë korniza paralele koordinuese dhe procedura komplekse të koordinimit. Duke marrë parasysh që agjenda e brendshme në masë të madhe shtyhet përpara nga masat që kanë të bëjnë me integrimin në BE, këshillohet që të aplikohet një sistem unik për koordinimin e politikave. Një strukturë e fuqishme në kuadër të ZKM që kryen një sërë funksionesh të ndërlidhura ngushtë do të sigurojë koordinim më të mirë dhe shfrytëzim maksimal të burimeve në dispozicion. Kjo ZKM e re duhet të kombinojë në departamentin e saj të gjitha funksionet relevante me koordinimin dhe planifikimin e politikave të përgjithshme, koordinimin e procesit të integrimit në BE dhe koordinimin e ndihmës. Zbatimi i të dy opsioneve ka një parakusht të rëndësishëm lidership më të fuqishëm në nivel politik dhe në nivel të lartë të shërbimit civil në zhvillimin e një niveli qendror më efektiv të qeverisë. Pjesët e mbetura të këtij kapitulli përshkruajnë të dy opsionet më detajisht dhe nënvizojnë disa mundësi që duhet të shqyrtohen nga vendimmarrësit me rastin e zgjedhjes së opsionit të preferuar Opsioni i Parë: nivele e shumëfishta qendrore të koordinimit Në nivelin makro organizimi aktual institucional mbetet i njëjtë. ZKM vazhdon të jetë përgjegjëse për mbështetjen e Kryeministrit, qeverisë dhe mbledhjeve të saj, si dhe për koordinimin e përgjithshëm dhe strategjik. Ky model do të përdor PVPQ-në dhe SVL si korniza kryesore për koordinim. Ndërsa, AKZHIE duke funksionuar nën udhëheqjen e Zëvendëskryeministrit për Integrime Evropiane do të mbetej përgjegjëse për komisionet e specializuara për koordinim dhe mbështetje në nivel qeveritar dhe struktura të tjera në lidhje me integrimet në BE. PVPE do të shërbente si kornizë kryesore për koordinim e kësaj fushe. Të dy qendrat duhet të themelojnë dhe zhvillojnë lidhjet koordinuese ndërmjet tyre dhe me Ministrinë e Ekonomisë dhe Financave. Ky opsion do të rezultonte në strukturën organizative ashtu siç është treguar në Skemën 2 më poshtë dhe në Shtojcën 2. 15

16 Skema 2: Organizimi i nivelit qendror të qeverisë Opsioni i Parë Ndonëse ky opsion mund të shihet si ruajtje e status quo-së, disa modifikime do të kërkoheshin në mënyrë që të funksionojë ky opsion. Këto janë dhënë më poshtë: Të përkufizohen përgjegjësitë dhe të zhvillohen procedurat e koordinimit të përditshëm ndërmjet të gjitha njësive përgjegjëse për politika, legjislacion dhe administrim të përgjithshëm. Të zhvillohet një strukturë e brendshme adekuate për të lehtësuar koordinimin e përditshëm. Aktualisht mandatet e ZKM-së dhe AKZHIE-së janë të paqarta. Ekzistojnë tri fusha ku ky problem është prezent. E para i referohet përkufizimit të roleve ndërmjet njësive të ZKM-së përgjegjëse për funksionin e politikave, qoftë koordinimi i përditshëm ose i strategjive. Aktualisht, gjashtë njësi në AKZHIE dhe ZKM janë të përfshira në këtë funksion. Në bazë të mandatit të saj aktual, AKZHIE është përgjegjëse për koordinimin dhe përgatitjen e udhëzimeve dhe drejtimeve strategjike dhe për politika të përgjithshme lidhur me integrimet evropiane dhe zhvillimin, si dhe për të ofruar mbështetje në përgatitjen e analizave të politikave, në mënyrë që të analizohet dhe vlerësohen progresi dhe efektet e integrimeve evropiane dhe të zhvillimit. Nëse termi zhvillim është përkufizuar si në Programin e Qeverisë , p. sh. zhvillimi i përgjithshëm që përfshin të gjitha ndryshimet ekonomike, sociale dhe institucionale, atëherë mandatet e ZKM dhe AKZHIE dyfishohen në mënyrë të dukshme. Kjo është kështu edhe përkundër qëllimit fillestar që të kufizohet roli i AKZHIE-së brenda zhvillimit vetëm në koordinimin e asistencës ndërkombëtare. Njëri opsion do të ishte që të fokusohet mandati i departamenteve të ZKM-së që merren me çështje evropiane (Drejtoritë e AKZHIE-së) lidhur me integrimet evropiane dhe çështjet specifike të acquis, derisa 16

17 çështjet e zhvillimit të përgjithshëm lihen për njësitë e tjera të ZKM-së. Megjithatë, opsioni i tillë vështirë se është i mundshëm, duke pasur parasysh fushën shumë të gjerë të PVPE-së. Një opsion alternativ do të ishte ngushtimi i fushës së PVPE-së. Sidoqoftë, opsioni i tillë duket edhe më pak i mundshëm duke pasur parasysh natyrën shumë zhvillimore të procesit të integrimit evropian në rastin e Kosovës. Opsioni i tretë është në favor të zhvillimit të specializimit përgjatë njësive të ndryshme të ZKM-së. Secila njësi do të vlerësonte një draft të dokumentit të politikave ose në disa raste aktin ligjor në të njëjtën kohë, por duke shfrytëzuar thjerrëza të ndryshme. Dy njësitë strategjike (Zyra e Planifikimit Strategjik dhe Drejtoria për Koordinim dhe Strategji) do të vlerësonin se si ky dokument i politikave korrespondon me prioritetet strategjike të fushës së zhvillimit të përgjithshëm, respektivisht integrimit evropian. Njësitë koordinuese (Sekretariati Koordinues i Qeverisë dhe njëra ose të gjitha Drejtoritë e AKZHIE-së) do të analizonin se si kjo politikë e re korrespondon me PVPQ-në dhe PVPE-në, si dhe nëse është e koordinuar përgjatë të gjitha ministrive relevante dhe me politikat e tjera ekzistuese dhe se a është e cilësisë së mjaftueshme. Megjithatë, në bazë të kapaciteteve ekzistuese dhe të planifikuara të burimeve njerëzore është e vështirë që të imagjinohet se një procedurë e tillë komplekse do të funksionojë me efikasitet. Marrëdhënia ndërmjet ZPS-së së re dhe SKQ-së lidhur me koordinimin e përditshëm të politikave duhet të funksionojë në praktikë. Tani për tani, të dyja kanë përgjegjësinë për këtë fushë. ZPS është përgjegjëse për këshillimin e Kryeministrit lidhur me rekomandimet e përfshira në koncept dokumentet që dorëzohen në mbledhjet e Qeverisë që kanë lidhje drejtpërdrejtë me prioritetet qeveritare, të cilat të gjitha përfshihen nëpërmjet PVPE-së. SKQ është përgjegjëse për koordinimin e politikëbërjes në administratën publike dhe mbështetjes analitike për Kryeministrin dhe Qeverinë. Të dy njësitë gjithashtu duhet të zhvillojnë marrëdhëniet me ZSHNJ e cila koordinon procesin ligjor. Aktualisht, në Kosovë politikëbërja më së shumti bëhet nëpërmjet legjislacionit e jo dokument-politikave. Dhe kjo ka të ngjarë që të mbetet kështu edhe në të ardhmen e afërt. Opsioni i dytë ka të bëjë me përkufizimin e përgjegjësive ndërmjet Zyrës për Shërbime dhe Ndihmë Ligjore dhe Drejtorisë Ligjore të AKZHIE-së. Aktualisht, AKZHIE ka një Drejtori Ligjore me 4 persona e cila merret me verifikimin e pajtueshmërisë së legjislacionit të Kosovës me BE acquis. Në të njëjtën kohë, në bazë të vendimit të Qeverisë, roli i kontrollimit të drafteve të ministrive në këtë drejtim i takon Zyrës për Shërbime dhe Ndihmë Ligjore të ZKM-së, e cila ka 9 veta dhe është duke i rekrutuar edhe katër të tjerë. Në praktikë, ZSHNJ ka mandatin e përfarimit, por nuk ka staf të specializuar, përderisa me AZKHIE-në është e kundërta. Opsionet për të adresuar këtë problem janë të shumta. Opsioni më i dukshëm, por edhe më kosto më të lartë, është ai ku funksioni i përafrimit ligjor është i larguar tërësisht nga ZSHNJ dhe i transferuar në Drejtorinë Ligjore të AKZHIE-së. Ky opsion do të kërkonte që të rritet kapaciteti në mënyrë të dukshme në Drejtorinë Ligjore. Ashtu siç e dëshmon përvoja e shteteve të reja anëtare të BE-së, nevojitet të ketë rreth juristë për të kryer funksionin e verifikimit dhe koordinimit të përafrimit. Nëse kostot paraqesin problem, atëherë opsioni alternativ do të ishte që të tri drejtoritë e AKZHIE-së për politika sektoriale të plotësohen me juristë dhe më pastaj ata të trajnohen për fushën e politikave. Një model i tillë është shfrytëzuar në Letoni dhe në disa vende të tjera para anëtarësimit. 15 juristë të vendosur në Departamentin për Koordinimin e Politikave Sektoriale (DKPS) i Byrosë për Integrime Evropiane ka kryer funksionin e verifikimit të pajtueshmërisë ligjore dhe koordinimit. Megjithatë, stafi i njëjtë gjithashtu ka koordinuar zbatimin dhe kishte ndërmarr monitorimin e NPAA (ekuivalente me PVPE). Kështu që DKPS ishte ekuivalent me njësitë e AKZHIE për Qeverisje, Ekonomi dhe Treg, dhe për Zhvillimin e Burimeve Njerëzore. Ana negative e kësaj alternative është ajo që zbatimi i saj do të mund të shkaktonte kokëçarje për kapacitetin shumë të brishtë dhe profilin e stafit aktual të AKZHIE-së. Opsioni i tretë dhe njëherësh aktualisht më i realizueshmi është ai që AKZHIE të mbajë një Departament Ligjor me katër veta, por me një qasje të modifikuar për mandatin e saj. Sugjerohet që Departamenti Ligjor i AKZHIE-së të fokusohet në krijimin e një qasjeje strategjike (për momentin vullnetarisht) për mandatin e saj. Çelësi qëndron në identifikimin e një numri më të vogël të ligjeve prioritare, të cilat do të drejtoheshin në mënyrë adekuate nëpërmjet një sistemi më të decentralizuar. ZSHNJ do të mbetej përgjegjëse për verifikimin e përafrimit të përgjithshëm. Një koordinim adekuat ndërmjet fokusit më strategjik të Drejtorisë Ligjore dhe verifikimit të përditshëm të përafrimit nga ZSHNJ do të shfrytëzonte kapacitete aktuale më mirë. Gjithashtu, kjo do të mundësonte ZSHNJ-së që gradualisht të ndërtojë kapacitetet e saj në fushën e legjislacionit të BE-së. Ky opsion gjithashtu do kishte kuptim nëse ZSHNJ ka më shumë masë gravitacioni dhe nëse Drejtori i saj i porsaemëruar është i shkathtë dhe ka mbështetje politike. 17

18 Opsioni i tretë ka të bëjë me shërbimet administrative, të cilat aktualisht janë të ndara ndërmjet Drejtorisë Administrative që i shërben AKZHIE-së dhe njësi të ndryshme që i shërbejnë Kryeministrit dhe ZKM-së. Ato përfshijnë: Zyrën e Administratës, Zyrën e Prokurimit dhe Zyrën për Buxhet dhe Financa. Çështja e shërbimeve mbështetëse nuk është e parëndësishme: për shumicën në administratë, çështja se kush do të administrojë kostot e tyre nganjëherë është edhe më e rëndësishme sesa një mandat i përkufizuar qartë. Në Kosovë, dallimi kyç ndërmjet organeve në kuadër të portofolave ministrorë dhe agjencive qëndron në faktin që, derisa agjencitë politikisht mbikëqyren nga një anëtar i qeverisë, - ato janë në gjendje që të menaxhojnë të pavarura buxhetet e tyre. Që nga riorganizimi i saj në formën aktuale, AKZHIE ka filluar të krijojë administratën e saj të pavarur nga ajo e ZKM-së. Nëse AZKZHIE do të vendosej brenda në ZKM, atëherë duhet të qartësohen përgjegjësitë ndërmjet Drejtorisë Administrative të saj dhe njësive relevante të ZKM-së. Pasi që autonomia financiare është aq thellë e gërshetuar me identitetin institucional dhe kuptimin menaxherial të vetëbesimit, do të ishte jo e mirëseardhur që kjo të largohej menjëherë. Prandaj, një opsion do të ishte që administrata e përgjithshme e ZKM-së dhe ajo e AKZHIE-së mund të mbesin deri në një shkallë të caktuar si të pavarura. Një zgjidhje alternative dhe që ka kosto shumë më efektive është shkrirja e të dy administratave të përgjithshme, derisa edhe aplikohen dy masat komplementare. E para, buxheti i njësive që merren me detyrat e ndërlidhura me çështjet e integrimit në BE do të menaxhoheshin si qendër me kosto të veçantë në kuadër të buxhetit të ZKM-së (kjo është e mundshme në bazë të ligjit të BKK-së dhe praktikës p.sh. mënyra se si MSh-ja i menaxhon spitalet). Së dyti, zyrtari i cili nënshkruan kërkesat për shpenzime të drejtuara për SP të ZKM-së lidhur me qendrën me kosto të veçantë do të ishte Zëvendëskryeministri për Integrime Evropiane, duke bërë që refuzimi të jetë shumë më pak i imagjinueshëm. Pasi që të jenë qartësuar mandatet, të dy organet AKZHIE dhe ZKM duhet të zhvillojnë procedurat për koordinim sa i përket koordinimit të planifikimit strategjik, politikave ditore dhe koordinimit legjislativ. Ato duhet të pasqyrohen në Rregulloren e përditësuar të Punës së Qeverisë, derisa udhëzimet e brendshme duhet të ofrojnë më shumë detaje se si të zbatohen kërkesat e Rregullores së Punës. Procedura koordinuese të ngjashme duhet të zhvillohen ndërmjet nivelit qendror dhe MEF-it. Përveç procedurave ndër-departamentesh, gjithashtu duhet të rishqyrtohet edhe organizimi i brendshëm i departamenteve. Aktualisht të gjitha njësitë e nivelit qendror janë të organizuara në mënyra të ndryshme, gjë që e pengon bashkëpunimin rutinor ndërmjet stafit të tyre. AKZHIE është e organizuar në tri Drejtori të cilat mbulojnë qeverisjen, çështjet ekonomike dhe social, ndërsa SKQ ka zyrën për çështje sociale dhe ekonomike, NJPS e re ende nuk e ka specializimin e brendshëm të përkufizuar, derisa në kuadër të ZSHNJ-së puna është e organizuar në bazë të ministrive. Njëri prej këtyre modeleve të organizimit të brendshëm duhet të zgjidhet si model për të tjerat. Duke pasur parasysh rëndësinë e integrimit evropian në sistemin e menaxhimit të politikave të përgjithshme, struktura e Drejtorive sektoriale të AKZHIE-së mund të merret si bazë. Të ndërtohen kapacitetet e të gjitha njësive të përfshira në fushën e strategjive, koordinimit të politikave dhe koordinimit legjislativ si dhe komunikimit. Fokusohuni në aspektet motivuese përfshi edhe pagat. Aktualisht niveli qendror i qeverisë ka kapacitet më të fuqishëm në fusha të tilla si koordinimi legjislativ dhe përgatitja e mbledhjeve të qeverisë. Megjithatë, ky kapacitet mbetet i pa testuar në rastin e rritjes së vëllimit të punës si rezultat i aplikimit të mundshëm të koordinimit të legjislacionit dytësor nga niveli qendror. Nëse aplikohet, kjo së paku do të dyfishojë vëllimin aktual të punës, sipas vlerësimit të FRIDOMit. Sidoqoftë, kapaciteti i nivelit qendror lidhur me koordinimin e politikave në mënyrë të vazhdueshme ka qenë i dobët. Zhvillimi relevant lidhur me ngritjen e kapacitetit të ZKM-së në këtë fushë është iniciativa e fundit për të krijuar Zyrën për Planifikim Strategjik. Pjesë e shërbimeve profesionale të ZKM-së, ajo është menduar që të futet në kapacitetin aktual të SKQ-së, ndonëse është herët të thuhet se si do të bëhet ndarja e punës në praktikë ndërmjet këtyre dy organeve. Në bazë të idesë fillestare, ZPS duhet të fokusohet në planifikim dhe caktimin e prioriteteve, derisa koordinimi i përditshëm dhe analizimi do të mbesin në SKQ. 18

19 Në këtë fazë, çështja kryesore në fillimin e aplikimit të një kapaciteti të tillë të ri përbëhet nga rekrutimi me staf cilësor, i paraparë për njësinë e re në kuadër të aranzhimit special të Fondit për Kuadro. Derisa përvoja nga vendet e tjera e dëshmon se nuk ka nevojitet të ketë numër të madh të stafit, është e rëndësishme për këtë funksion themelor që t i përkushtohet ekskluzivisht menaxhimit të politikave në nivel strategjik. Megjithatë, ZPS e re nuk duhet të shihet si zëvendësim për rolin e SKQ-së për koordinim të politikave, e cila, për shkak të fuqisë së pamjaftueshme, kurrë nuk është zhvilluar plotësisht përkundër se ka pasur një asistencë teknike të madhe për të. Gjithashtu kjo nuk është as zgjidhje e hendekut të kapaciteteve në kuadër të Drejtorive të AKZHIE-së. ZSP ka rol tjetër dhe më strategjik. Ngritja e kapacitetit të saj nuk do të zëvendësojë mungesën e kapaciteteve në kuadër të njësive të tjera të nivelit qendror. Vlerësimi i FRIDOM-it për kapacitetin e nivelit qendror është se mungesa e madhe e stafit nuk është pengesë, por është mungesa e motivimit. Prandaj, ngritja e kapacitete të njësive që merren me fushën e strategjive, koordinimit të politikave dhe koordinimit legjislativ si dhe komunikimit duhet të fokusohet në rritjen e motivimit të stafit në të gjitha fazat e procesit të menaxhimit të burimeve njerëzore. Në veçanti, duhet të analizohen opsionet për rritjen e pagave si pjesë e reformës së pagave dhe gradimit Opsioni i Dytë: niveli qendror i integruar i qeverisë Ky Opsion është propozuar si një opsion alternativ për modelin e bazës themelore. FRIDOM-i rekomandon që ky të merret parasysh në rast se modeli i bazës themelore nuk është i mundshëm ose nuk jep rezultatet e kërkuara. Ashtu siç është nënvizuar më lartë, në Kosovë fusha e Integrimit Evropian është shumë më tepër sesa një nëngrup i programit të përgjithshëm të Qeverisë. Rishikimi horizontal i sistemit të menaxhimit të politikave i PVPQ demonstron një dyfishim të konsiderueshëm ndërmjet PVPE dhe PVPQ-së dhe PVPEsë. Në hartimin e PVPQ-së, ministritë në mënyrë eksplicite janë udhëzuar që të zgjedhin çështjet e PVPE-së si prioritete të rangut të parë, një trend i cili mund të pritet që të vazhdojë për një periudhë afatmesme. Duke marr parasysh zhvillimet potenciale në ZKM dhe investimet e planifikuara në AKZHIE, ekziston një rrezik konkret i zhvillimit të mëtutjeshëm të dy qendrave me probleme të mëdha të dyfishimit. Derisa komplikimet procedurale ndoshta mund të menaxhohen duke kombinuar inputet në një sistem më koherent, prezent do të mbeteshin problemet me burimet njerëzore dhe politike të fragmentuara dhe të limituara. Prandaj, në vend se të ndërtohen qendra koordinuese të dobëta dhe konkurruese, rrethanat specifike sugjerojnë që kombinimi i strukturave aktuale dhe atyre të planifikuara në një nivel qendror unik dhe të integruar të qeverisë mund të jetë një alternativë e mundshme në të ardhmen e afërt. Duke pasur këto parasysh, ky opsion shkon përtej vendosjes së AKZHIE-së në ZKM dhe propozon shkrirjen institucionale të njësive përkatëse të të dy institucioneve. Kështu që, njësitë përgjegjëse për strategji do të shkriheshin në një Departament të Strategjisë. E njëjta gjithashtu do të vlente edhe në rastin e njësive përgjegjëse për koordinim (Departamenti për Koordinim), çështje ligjore (Departamenti Legjislativ), komunikime (Departamenti për Komunikim), dhe administrata. Opsioni i propozuar që është prezantuar në Skemën 3 më poshtë dhe në Shtojcën 3. 19

20 Skema 3: Organizimi i nivelit qendror të Qeverisë Opsioni i Dytë Çelësi i këtij opsioni është se të gjitha Departamentet e ZKM-së do të ishin përgjegjëse për koordinimin e politikave të përgjithshme dhe integrimit në BE. Me këtë do të koordinoheshin fushat e integrimit në BE dhe ndërtimit të përgjithshëm të shtetit si një proces, p.sh. me shfrytëzimin e standardeve të integrimeve në BE si udhërrëfyes për zhvillimin e përgjithshëm. Ky opsion do të mbështetej në përvojën e shumë ShRA të BE-së, të cilat fituan pavarësinë pas rënies së BRSS-së. Ndryshe nga opsioni i parë, ku disa nga funksionet kryesore (strategjia, koordinimi i politikave, përafrimi ligjor) pothuajse duhet të ndërtohen që nga fillimi, prandaj edhe kërkohen burime substanciale, ku ky model përpiqet të identifikojë përparësitë dhe mangësitë e njësive aktuale të ZKM dhe AKZHIE. Ai propozon transformimin e funksioneve kryesore të nivelit qendror strategjia, koordinimi, legjislacioni, menaxhimi i ecurisë së punës së qeverisë; komunikimi; dhe administrimi i përgjithshëm - në njësi të cilat tashmë kanë përvojë në këto fusha dhe disa burime për të kryer këto funksione. Një qasje e integruar për nivelin qendror të qeverisë do të kishte dy përparësi shtesë. Së pari, do të mblidhte kapacitetet në dispozicion, të cilat janë të kufizuara. Derisa vlerësimet e kapacitetit të koordinimit në nivel qendror tregojnë për një nevojë që të bëhen përmirësime në fushat e integrimit në BE dhe të politikave të përgjithshme, pasi që të dy fushat hasin në vështirësi në identifikimin, rekrutimin dhe mbajtjen e stafit cilësor. Kombinimi i detyrave shumë të ngjashme të ZKM-së dhe AKZHIE-së në një nivel qendror në masë të madhe do të kufizonte nevojën për personel të ri dhe do të zvogëlonte nevojën për koordinim ndërmjet tyre. Supozohet se një nivel qendror i integruar do të përmirësonte performancën e përgjithshme të qendrës së qeverisë. Së dyti, një njësi koordinuese e integruar, do të ndihmohej shumë sa iu përket marrëdhënieve të saj me ministritë e linjës nëse do të kishte në dispozicion një rrjet të pikave referuese nëpër ministri (zyrat për integrim në BE) që veç kanë shkathtësi në pjesën e mandatit, e që do të mund të zgjerohej për të ofruar një homolog të plotë (shih më poshtë në pjesën në vazhdim). Nëse do të kishte një njësi unike 20

21 reflektuese përgjegjëse për funksionet e njëjta në nivelin qendror dhe në nivelin periferik të sistemit në masë të madhe do të lehtësonte, jo vetëm barrën e koordinimit horizontal (ZKM-AKZHIE), por gjithashtu edhe atë vertikal (ZKM/AKZHIE-ministritë). Specifikat e krijimit të çdo departamenti të ri janë dhënë në kapitullin 3 të këtij raporti, ku funksionet themelore të ZKM-së janë përshkruar në më shumë detaje Tranzicioni nga opsioni i parë te opsioni i dytë Duke pasur parasysh kufizimet e burimeve aktuale dhe atyre të projektuara, zgjidhja ndërmjet dy opsioneve mund të ketë lidhje më tepër me afatin kohor të përshtatshëm për zbatimin e opsionit të dytë dhe për të siguruar se nuk ndikon negativisht më kapacitete ekzistuese. Prandaj, vendimmarrësit do të mund të konsideronin një fazë kalimtare gjatë së cilës tranzicioni do të përgatitej dhe do të kryhej me kujdes. Krijimi i Ministrisë pa Portofol për Integrime Evropiane dhe integrimi i AKZHIE-së në kuadër të ZKM-së në formën e saj komplete do të mund të ishte një pikë fillimi. Pasi të kalojë në ZKM, AKZHIE do të mund të riemërohej si Qendra për Koordinimin e Zhvillimit dhe Integrimeve Evropiane. Në të njëjtën kohë, do të mund të themelohej Departamenti i ri i ZKM-së për Planifikim Strategjik si dhe të fillojë funksionimin e tij. Kjo fazë kalimtare do të mund të fillonte menjëherë pas emërimit të Zv/KM-së për Integrime Evropiane dhe të zgjasë për 18 muaj ose më pak. Derisa kjo të mos ndodhë, synimi kryesor i tranzicionit do të ishte planifikimi i detajit operacional i një shkrirjeje adekuate. Për këtë qëllim, KM duhet të emërojë njërin nga këshilltarët e tij (një person praktik që ka peshë politike), i cili do të udhëhiqte një Ekip Tranzicioni së bashku me Zv.KM-të dhe drejtorët e AKZHIE-së dhe ZKM-së. Çështjet kyçe për Ekipin do të përfshinin ripërkufizimin e mandateve të njësisë dhe ri-alokimin e anëtarëve individualë të stafit. FRIDOM nënvizon se transferimi i tërë institucionit dhe stafit individual në vendet e punës që kanë përmbajtjen e njëjtë substanciale është shumë mirë e mundësuar me Ligjin për Shërbimin Civil, i cili aktualisht është në procedurë të miratimit në kuvend. Përveç mundësimit të planifikimit adekuat, merita e kësaj faze kalimtare qëndron në faktin që strukturat e ZKM-së dhe AKZHIE-së afrohen gjithnjë e më shumë dhe më të vetëdijesuar lidhur me ngjashmërinë e thellë të detyrave përkatëse. Si pasojë, përgjegjësitë formale do të mbeten të pandryshuara dhe se ndryshimet kryesore do të kishin të bënin vetëm me fokusimin e punës aktuale në kuadër të mandatit përkatës Faktorët që duhet të merren parasysh në rastin e zhvillimit të opsioneve institucionale për ZKM Argumenti kryesor që mbështet Opsionin e Parë rrjedhë nga një pozitë që rregullimi aktual i brishtë institucional nuk duhet të ndryshohet, por ka nevojë për përforcim të vazhdueshëm. Gjithashtu kjo bazohet në supozimin se integrimet në BE dhe zhvillimi i përgjithshëm paraqesin agjenda të ndryshme ndonëse disi komplementare, p.sh. integrimi në BE është vetëm një nëngrup i prioriteteve të Qeverisë. Prandaj, institucione të ndryshme me shkathtësi të ndryshme duhet të menaxhojnë këto dy agjenda dhe të koordinojnë përpjekjet e tyre. Ky argument më tutje përforcohet nga përvojat e Shteteve të reja Anëtare të BE dhe vendeve të PSA-së, të cilat në përgjithësi kishin strukturat në fushën e koordinimit të politikave lidhur me BE të ndara nga koordinimi i politikave të përgjithshme. Argumentet kryesore që mbështesin Opsionin e Dytë sugjerojnë që dy agjendat janë shumë të ngjashme ose madje edhe dyfishuese posaçërisht në këtë fazë të zhvillimit në Kosovë gjatë 5-10-viteve të ardhshme. Gjithashtu, ky argument nënvizon se modelet institucionale të përdorura në ShRA dhe vendet e MSA-së nuk duhet të transferohen drejtpërdrejt në rrethanat e posaçme dhe historinë më të fundit të Kosovës. Në përgjithësi, anëtarësimi në BE në ato vende ishte udhërrëfyesi kryesor për ndërtimin e shtetit, derisa kanë ekzistuar institucione të ndara për koordinimin e integrimit në BE për shkak të orarit shumë të ngjeshur për integrime në BE dhe presioneve të fuqishme politike të jashtme dhe të brendshme këto elemente nuk janë të pranishme në rastin e Kosovës. Më e rëndësishme, Kosova ka nevojë urgjente për zhvillimin e kapaciteteve dhe caktimit të resurseve fiskale të prioriteteve. Për këto nevoja fusha e integrimit evropian dhe zhvillimit ndërlidhen ngushtë. Shqyrtimi i dy opsioneve do të mund të udhëhiqej nga një numër kriteresh, përfshi efektivitetin në koordinimin e zhvillimit të përgjithshëm; efektivitetin në koordinimin e anëtarësimit në BE dhe integrimit në BE; efikasitetin e burimeve; dhe kostot e transaksionit të shoqëruara me ndryshimin institucional. 21

22 Gjithashtu, përvoja ndërkombëtare duhet të analizohet me kujdes. Pjesët e mëposhtme ofrojnë vlerësimin e FRIDOM-it kundrejt këtyre kritereve, derisa tabela 3 më poshtë përmbledhë këtë vlerësim. Tabela 3: Përmbledhja e vlerësimit krahasues të dy modeleve institucionale Kriteret Opsioni 1 Opsioni 2 Potenciali për të koordinuar zhvillimin Potenciali për të koordinuar anëtarësimin në BE Potenciali për të koordinuar integrimin në BE Shumë i mirë Mirë Shumë i mirë Mirë Mirë Mirë Efikasiteti i kostos E ulët E lartë Kostot e transaksionit Disa Disa Efektiviteti në koordinimin e zhvillimit Agjenda e zhvillimit të vendit është e përkufizuar në tri dokumentet kryesore planifikuese PVPE, PVPQ dhe KASH. Vlerësimi i FRIDOM-it i këtyre tri dokumenteve kryesore zbulon se në praktikë zhvillimi i përgjithshëm dhe masat për integrime në BE kanë dyfishim të madh. Në të vërtetë, kjo qasje nuk është një koincidencë, por një strategji e paramenduar e Qeverisë së Kosovës. Lidershipi i saj politik ka nënvizuar reciprocitetin e agjendave për zhvillim të përgjithshëm dhe integrime në BE në shumë raste. Për shembull, më 12 qershor, 2009, Kryeministri i Kosovës Hashim Thaçi iu adresua takimit të 16-të të Mekanizmit Përcjellës të Stabilizim Asociimit, duke nënvizuar siç vijon: Ne e pranojmë që Agjenda e BE është agjenda jonë kombëtare dhe ne jemi duke analizuar masat praktike për të integruar Planin e veprimit të Partneritetit Evropian për Kosovën në Kornizën Afatmesme të Shpenzimeve, në buxhetin e Kosovës dhe Programin e Qeverisë. Ne jemi të përkushtuar për të hartuar dhe zbatuar strategjitë për zhvillimin e Kosovës dhe për të siguruar që agjenda e zhvillimit dhe agjenda evropiane janë integruar në të njëjtin proces. Megjithatë, në praktikë kjo qasje nuk është ndjekur çdo herë. Përkundër dyfishimit të PVPE me PVPQ, integrimi në BE në mënyrë institucionale është parë si diçka i ndarë nga drejtimi i politikëbërjes. Një vështrim më për së afërmi se si është krijuar AKZHIE vë në pah se ajo gjithmonë është cilësuar si një mekanizëm koordinues për iniciativa specifike, siç janë standardet ose PVPE, por asnjëherë si organ për koordinimin e politikave gjithë-qeveritare. Si e tillë, nuk është parë si një pjesë përbërëse e nivelit qendror të qeverisë, edhe pse është dashur të raportojë drejtpërdrejtë te Kryeministri. Kjo qasje është pasqyruar në ministritë e linjës të cilat kanë themeluar zyrat për integrime evropiane të veçanta nga njësitë e tjera për politika. Detyra e këtyre zyrave ishte që të punojnë me AKZHIE ose paraardhëset e saj dhe të menaxhojnë PVPE-në. Kjo ka rezultuar në faktin që shumica e departamenteve të ministrive të linjës kanë cilësuar integrimin në BE si një punë që duhet kryer nga zyrtarët për koordinimin e integrimit në BE dhe jo për tërë ministrinë. Shpesh ky mentalitet i kullave të silosit është inkurajuar nga asistenca teknike e financuar nga ndërkombëtarët që është fokusuar në shërbimet specifike në vend të integrimit të përgjithshëm të sistemit. Shumica e instrumenteve planifikuese që përdoren në Kosovë janë dizajnuar ose edhe menaxhuar me asistencën e një duzine projektesh të ndryshme. Kjo ka ndryshuar vetëm në kohë të fundit, pasi që AKZHIE ka filluar të punojë në aranzhimin e afërm ndërmjet PVPE dhe KASH Efektiviteti në koordinimin e anëtarësimit dhe integrimit në BE Në rastin e këshillimit lidhur me strukturat e integrimeve në BE për Kosovën, shumë ekspertë shpeshherë 22

23 i referohen përvojave të shteteve te reja anëtare të BE, ku zyrat për koordinimin e integrimeve në BE ishin të ndara nga koordinimi i politikave të përgjithshme dhe kishin menaxhuar me sukses procesin e anëtarësimit në BE. Megjithatë, ato nuk pranojnë sa duhet se ato struktura kanë operuar në një mjedis shumë më të ndryshëm dhe se ato ishin të suksesshme vetëm pjesërisht sa i përket integrimit në BE kundrejt anëtarësimit formal. Modeli i Kosovës lidhur me koordinimin e çështjeve të BE-së duhet të reflektojë mungesën e shumicës së kushteve të pranishme në ShRA dhe nevojën për të ndjekur agjendën e ndërtimit të shtetit dhe integrimit në BE para se të bëhet realitet anëtarësimi në BE. Shumë shpesh termet anëtarësim dhe integrim përdoren në mënyrë të këmbyeshme kur kemi të bëjmë me diskutimin e marrëdhënieve ndërmjet Kosovës dhe BE-së. Megjithatë, të dy termet përkufizojnë fenomenet e ndryshme ndonëse të ndërlidhura. Termi i parë më shumë i referohet një procesi më të ngushtë dhe më të shënjestruar për të siguruar hyrjen e vendit në BE ose korrespondencën formale për kriteret e anëtarësimit. Termi i dytë ka të bëjë me shkallën dhe cilësinë e integrimit institucional, ekonomik dhe social. Në rastin e analizimit të ShRA, të gjitha vendet ishin të suksesshme në aspektin e hyrjes në BE. Kjo ishte për shkak të disa rrethanave shumë specifike, ku shumica e të cilave për arsye të shumta nuk janë të pranishme në rastin e Kosovës. Së pari, ekzistonte një presion i fuqishëm për t u kthyer në Evropë pas epokës së komunizmit. Kjo ka rezultuar në konkurrencë të fuqishme në mesin e ShRA. Së dyti, presioni i brendshëm është shtyrë nga mbështetja e gjerë e jashtme nga BE-ja dhe Shtetet e ndryshme Anëtare të saj. E fundit por jo më pak e rëndësishme, në bazë të historisë, ekzistonte një dritare e ngushtë e mundësive përafërsisht dhjetë vjet gjatë të cilave ShRA është dashur të merren me anëtarësimin. Në anën tjetër, nëse procesi i integrimit në BE (jo anëtarësimi formal) i shteteve të njëjta analizohet nga aspekti i përfitimeve, situata është shumë më komplekse dhe vetëm pjesërisht është e suksesshme. Nëse integrimi në BE përkufizohet si modernizim administrativ, konvergjencë ekonomike dhe sociale, si dhe qeverisje e re demokratike atëherë progresi më i qartë është arrit në domenin e dytë, derisa ka qenë shumë larg në domenin e parë dhe të tretë. Në domenin e modernizimit administrativ dhe qeverisjes së mirë një nga dështimet kryesore në ShRA është përvetësimi i brendshëm i pamjaftueshëm i disa vlerave, institucioneve, parimeve, metodave specifike evropiane. Kjo është kështu për shkak se procesi i integrimeve në BE në përgjithësi është menaxhuar si anëtarësim në BE, por jo si integrim. Kjo është bërë nga strukturat paralelisht me koordinimin e zhvillimit të përgjithshëm dhe procesit të politikave kombëtare. Si rezultat, në shumë raste objektivat e politikave kombëtare ishin divergjente nga ato të integrimit evropian ose, në rastin më të mirë, vetëm formalisht konvergjente. Procesi i integrimeve evropiane është qasur në mënyrë formale, si dhe modernizimi i administratës publike dhe qeverisja kombëtare ishin vetëm të pjesshme dhe sipërfaqësore. Ky është një gabim nga i cili Kosova duhet të nxjerrë mësim. Në Kosovë agjenda e shtet-ndërtimit në masë të madhe është e ndikuar nga aktorët e jashtëm. Komisioni Evropian është lojtari kryesor në mesin e tyre. Në mënyrë të rastësishme, ky është i vetmi i cili merret me Kosovën nëpërmjet një sistemi të strukturuar të vlerësimeve dhe standardeve. Ato formojnë bazën e kornizës së vendit më të rëndësime dhe të vetme për planifikim operacional PVPE. Duke qenë i motivuar nga jashtë ky është instrumenti i vetëm i planifikimit në Kosovë që ka një cikël të zhvilluar mirë të cilin në përgjithësi e mbështesin shumica e bartësve të interesit. Në bazë të kapacitetit administrativ aktualisht të dobët, opsioni i integruar institucional do të shfrytëzonte këtë mekanizëm të nxitur nga jashtë në mënyrë më efektive sesa ai i qendrave të shumta të koordinuese dhe kornizave planifikuese Efikasiteti i burimeve Efektiviteti i qendrës aktuale të qeverisë është i kufizuar jo vetëm për shkak të strukturës jo efikase institucionale që rrjedhë nga fragmentimi i saj dhe lidershipi i pamjaftueshëm. Burimet joadekuate gjithashtu janë një kufizim që parandalon njësitë e qendrës të tërheqin dhe ruajnë stafin. Kjo dobësi është e shprehur në konkurrencën e panevojshme institucionale për super gradimin ose aranzhime të ngjashme të pagesës shtesë, funksioneve që mungojnë dhe, në disa raste, madje edhe veprimet protestuese të ndërmarra kohë pas kohe nga stafi ekzistues. Presionet aktuale në burime në qendër përfshijnë: planet për të zgjeruar AKZHIE-në përafërsisht deri në 80 veta brenda 2-3 vitesh; nevojën për të adresuar seritë e veprimeve protestuese në AKZHIE duke rritur pagat e stafit; krijimi i ZPS brenda ZKM-së; dhe nevojën për të përforcuar të dyja SKQ dhe ZSHNJ duke siguruar më shumë staf me paga më të mira. Dhe kjo është krahas presioneve për shkak të burimeve nga ministritë e linjës, të cilat deri më tani kanë vuajtur nga mungesa e stafit për politika, përfshi 23

24 edhe fushën e integrimeve në BE. Tabela 4 në poshtë bënë krahasimin e Kosovës me SHRA-të e selektuara në aspektin e burimeve të shfrytëzuara për menaxhimin e integrimit në BE në nivelin qendror dhe periferik. Ajo demonstron nevojën akute për të angazhuar më shumë staf në nivel të ministrive të linjës. Tabela 4. Numri i stafit për koordinim të çështjeve të BE në nivelin qendror dhe në ministritë e linjës Kosova Bullgaria Kroacia Estonia Letonia Lituania Maqed. Sllovenia Niveli qendror 25(>80) Ministritë (>80) Akomodomi i të gjitha këtyre kërkesave është i pamundshëm në kuadër të një periudhe afatshkurtër deri në atë afatmesme. Gjithashtu nuk ka arsye për të besuar se kufizimet aktuale të burimeve do të zhduken dhe se do të ketë një mundësi që njëkohësisht të plotësohen me staf dhe të mbahen dy ose tri nivele qendrore të qeverisë. Madje edhe nëse ndonjëra prej tyre do të përfitonte nga skema e shpërblimit ose mbi-gradimit, i tërë sistemi do të mbetet i dobët për shkak të pabarazive të mbetura të kapaciteteve. Në vend të kësaj, rruga drejt përmirësimit duhet të ndërtohet në rritjen e efikasitetit organizativ, p.sh. performancë gjithnjë më e mirë me numër të njëjtë të burimeve Përvoja ndërkombëtare Në vendet e reja anëtare të BE dhe vendet kandidate të saj përvoja pas epokës komuniste ishte miratimi i një kushtetute që bën shpërndarjen e pushtetit në ministritë individuale dhe bëri që niveli qendror të jetë relativisht i dobët. Dobësia relative dhe fluiditeti i institucioneve dhe kanaleve të përfaqësimit të interesit ka parandaluar shfaqjen e qendrave të fuqishme të sistemeve të koordinimit të politikave të përgjithshme deri më 2000 ose, në disa raste, vetëm më vonë. Sidoqoftë, pasi që procesi i integrimit në BE ka përforcuar kërkesën për koordinim të përgjithshëm më të fuqishëm e që kishte pak nga kjo, shumica e shteteve të reja anëtare të BE vendosën që të themelojnë zyrat për integrime në BE të ndara nga koordinimi i politikave të përgjithshme. Zyrat e tilla ishin themeluar në të shumtën e rasteve në kuadër të strukturave si ZKM. Në disa raste ato kanë ekzistuar edhe si Zyre jashtë ZKM-së. Duke pasur parasysh presionin e madh nga jashtë dhe brenda për rezultate më të shpejta, një zgjidhje e tillë institucionale është parë si më efikase. Kjo është vërtetuar nga praktika kur anëtarësimi në BE ishte në vrull të plotë, koordinimi i politikave të përgjithshme ishte në fazën e fillimit të tij në shumicën e shteteve të reja anëtare të BE. Sidoqoftë, situata ishte shumë e ndryshme në fushën e përafrimit ligjor. Derisa në përgjithësi monitorimi i programeve të tyre kombëtare të përafrimit është mbajtur në kuadër të zyrave për koordinim të çështjeve të BE për qëllime të kontrollit dhe koordinimit, verifikimi i pajtueshmërisë ligjore ishte deleguar te strukturat përgjegjëse për të institucionet si ZKM ose ministritë e drejtësisë. Shembujt e këtyre vendeve që aplikojnë këtë praktikë përfshijnë Ministrinë e Drejtësisë në Estoni; ministrinë e njëjtë në Letoni pas anëtarësimit; dhe një Zyre speciale e Qeverisë për Legjislacion, si pjesë e Zyrave të Qeverisë në Slloveni. Tabela 5 më poshtë bënë përmbledhjen e lokacionit të funksioneve për përafrim ligjor dhe koordinim e përgjithshëm lidhur me BE në SHRA në vendet e tjera anëtare. Tabela 5: Lokacioni i funksioneve kyçe për integrim në BE Funksioni Estonia Poloni IRJM Kroacia Bullgaria Lituania Letonia Sllovenia Lokacioni i njësisë për koordinim me BE OPM ZKM Deri më 2005 ZKM Ministria OPM Nga 2004 ZKM Organ i veçantë Organ i veçantë Koordin. i përafrimit ligjor Njësia për BE Njësia për BE Njësia për BE Ministria Njësia për BE Njësia për BE Njësia për BE Njësia për BE Verifikimi i përafrimit ligjor Drejtësi a Njësia për BE Njësia për BE Ministria Njësia për BE ZKM Njësia për BE ZKM Përafrimi ligjor ministritë ministritë ministritë ministritë ministritë ministritë ministritë ministritë 24

25 Në mesin e vendeve që së fundi janë kyçur në rrugën drejt integrimit në BE, Moldavia ka përdorur një qasje më të integruar drejt integrimit në BE dhe zhvillimit kombëtar. Më 2007/2008 vendi filloi të reformojë nivelin qendror të qeverisë së saj. Ajo shkriu funksione të ndryshme koordinimin e politikave, koordinimin e donatorëve dhe koordinimin e integrimeve në BE në një departament në kuadër të Zyrës së Qeverisë, ekuivalente me ZKM-në e Kosovës. Një udhëheqës i ri energjik ishte emëruar që të udhëheq këtë departament menjëherë pas shkrirjes. Ajo gjithashtu aplikoi dokumentin unik për planifikim Strategjinë e Zhvillimit Kombëtar, që inkorporon edhe planin për integrime në BE. Presioni gjatë integrimit në BE ka kërkuar nga qeveritë të aplikojnë metoda të ndryshme për koordinim. Shumica e shteteve të reja anëtare të BE dhe vendeve të PSA-së kanë përdorur të ashtuquajturit Programe Kombëtare për Përafrim me Acquis/Programet kombëtare për Integrime Evropiane si metodë kryesore e planifikimit. Zakonisht kjo metodë ishte në mesin e dokumenteve të para gjithëpërfshirëse për planifikim të përdorura në këto vende. Sidoqoftë, kanë ekzistuar edhe korniza të tjera. Por vetëm disa prej tyre kanë arrit të marrin vëmendje të afërt politike dhe ndikim real. Në të vërtetë, ekzistimi i dokumenteve paralele për planifikim me hierarki të paqartë reciproke ishte një nga arsyet kryesore që kishte shtyrë një numër vendesh të fillonin me reformat për menaxhimin e politikave si pjesë e reformave të përgjithshme të administratës publike. Këto reforma synonin integrimin e kornizave të ndryshme planifikuese për të bërë sistemin më të thjeshtë, më transparent dhe më efikas. Shembujt e vendeve që kanë aplikuar reforma të tilla përfshijnë të tri vendet baltike, Rumaninë dhe Shqipërinë Në shtetin fqinj të Shqipërisë, agjenda për integrime në BE dhe zhvillim kombëtar janë cilësuar si një proces. Në Shqipëri, ekziston vetëm një dokument planifikimi në nivel kombëtar Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim Janë tri fusha relevante të kësaj përvoje për Kosovën? Së pari, shpeshherë në mënyrë të gabueshme supozohet se ka një model institucional që mbizotëron, i cili me sukses do të mund të transferohej në çdo vend tjetër që synon të ketë marrëdhënie të afërta me BE. Përvoja përfshinë nga zyrat e veçanta për çështje të BE deri në Zyra për BE si pjesë e strukturave të kryeministrisë, madje edhe të shkrira me koordinimin e donatorëve dhe koordinimin e politikave. Megjithatë, nëse marrim parasysh modelet aktuale të roleve për organizimin institucional të koordinimit të integrimeve në BE në shtetet e reja anëtare, atëherë ekziston një dallim i dukshëm me gjendjen në Kosovë. Në të gjitha ato raste kishte pasur presion të madh nga jashtë dhe brenda për proces të shpejtë të anëtarësimit. Gjithashtu edhe afati kohor ishte shumë i kufizuar duke marr parasysh konkurrencën jozyrtare për anëtarësim në mesin e vendeve kandidate. E tëra kjo justifikoi ndërtimin e shpejtë të strukturave të ndara dhe fikse për koordinimin e çështjeve të BE-së në mungesë të mekanizmave të duhur për koordinim të politikave. Ky rast nuk aplikohet në Kosovë. Presioni i brendshëm është substancialisht më i dobët krahasuar me shtetet e reja anëtare të BE-së dhe nuk ka presion të jashtëm. Madje situata është kundërt me rastin e këtyre shteteve kur kemi të bëjmë me pranueshmërinë politike të Kosovës si shtet partner i BE-së. Kjo i jep Kosovës kohë dhe detyra shtëpie për t i kryer. Ndryshe nga shtetet e reja anëtare të BE, Kosova duhet njëkohësisht të përparojë në tri fronte zhvillimin e përgjithshëm, përmbushjen e kërkesave për integrime evropiane dhe mbi të gjitha pranimi nga të gjitha Shtetet Anëtare të BE-së i shtetësisë së Kosovës dhe i së ardhmes evropiane për Kosovën. E para dhe e dyta e këtyre fronteve në mënyrë të ndërsjelltë janë duke u përforcuar. Ngjashëm, avancimi në frontin e tretë ka të ngjarë të ndodhë nëse arrihet të demonstrohet progresi në përmbushjen e kushteve për anëtarësim në BE dhe avancimi i reformave të administratës publike, zhvillimit ekonomik dhe social. Kjo përsëri kërkon mishërimin e agjendës evropiane në të gjitha politikat kombëtare, ashtu siç e ka nënvizuar Kryeministri. Së dyti, ashtu siç e dëshmon përvoja e vendeve të tjera kandidate të BE, çelësi i suksesit në organizimin e nivelit qendror (qendra) të qeverisë është që të pranohet organi koordinues dhe autoriteti i tij të mos sfidohet nga ministritë e linjës. Gjithashtu, është e rëndësishme që ministritë të shohin qendrën si një organizim koherent që është e lidhur mirë me njësitë në ministritë e linjës dhe të jetë e plotësuar me staf të mjaftueshëm dhe të kualifikuar. Së treti, modelet institucionale ndryshojnë me kalimin e kohës dhe në bazë të situatës, si dhe nevojave të vendit përkatës. Nuk ka arsye të hamendësohet se Kosova do të ketë një situate statike ku një model institucional do të plotësojë nevojat. Për shembull, në Kroaci, në rastin kur përgatitjet për anëtarësim ishin kryesisht të brendshme, kishte një Ministri të posaçme për Integrime Evropiane. Tani, kur çështja e anëtarësimit është zhvendosur te aspektet e jashtme, funksioni është shkrirë në Ministrinë e Punëve të Jashtme. Në Letoni, për shkak të mungesës së koordinimit qendror të politikave deri në vitin 2000, ekzistonte një Byro e posaçme për Integrime në BE jashtë Kancelarisë Shtetërore, ekuivalente me ZKM- 25

26 në. Me shpejtimin e anëtarësimit, kjo ishte shkrirë me koordinimin e politikave në kuadër të Kancelarisë Shtetërore. Më vonë pas anëtarësimit, është transferuar në Ministrinë e Punëve të Jashtme për shkak të nevojës për të përforcuar lidhjen ndërmjet koordinimit të jashtëm dhe të brendshëm. Zhvendosjet institucionale, gjithashtu, kanë ndodhur në shumicën e shteteve të tjera të reja anëtare të BE-së dhe vendeve kandidate. 2.3 Kapaciteti Niveli qendror i Qeverisë në Kosovë, posaçërisht, pjesa e saj për integrime në BE, ka një përparësi domethënëse në krahasim me shumicën e ministrive të tjera të linjës. Aty ka shumë anëtarë të stafit të cilët kanë arsimim të mirë, janë të rinj dhe të motivuar, si dhe të gatshëm për të punuar për Qeverinë dhe e shohin zhvillimin e karrierës së tyre bazuar në përvojën qeveritare. Ky është një aset i madh në të cilin mund të ndërtohet e ardhmja e nivelit qendror të qeverisë së Kosovës. Sidoqoftë, deri më tani nivelit qendror nuk ka qenë shumë i suksesshëm në krijimin e një kornize motivuese dhe për performancë që të mbaj stafin. Pagat e ulëta së bashku me harresën e vazhdueshme institucionale, p.sh. ndryshimi i funksioneve, dhe lidershipi i pamjaftueshëm, jo vetëm që kanë shtyrë shumë të punësuar të kualifikuar të braktisin ZKM-në dhe AKZHIE-në, por edhe ka shkaktuar pakënaqësi. Rritja e pagave është vetëm një nga pjesët e themelit të një programi për të adresuar këto çështje. Në kuadër të nivelit qendror nevojitet një ndryshim i gjerë organizativ duke mbuluar praktikën e menaxhimit të burimeve njerëzore, kornizën e menaxhimit të performancës, komunikimin e brendshëm, TI dhe menaxhimin financiar. ZKM duhet të përgatis dhe të zbatojë një Strategji për Zhvillimi e Burimeve Njerëzore. Pa marr parasysh modelin institucional të nivelit qendror të Qeverisë, Strategjia duhet të përfshijë të dy pjesët e qendrës politikat e përgjithshme dhe integrimet në BE. Rishikimi i Horizontal i Menaxhimit të Burimeve Njerëzore i përgatitur nga FRIDOM identifikon pengesat kryesore në punësimin në sektorin publik dhe jep rekomandime specifike për t i adresuar ato. Ky rekomandimet gjithashtu është përgjegjësi e çdo ministrie të linjës pasi që ato do të përgatisin zbatimin e strategjisë për Zhvillimin e Burimeve Njerëzore (ZhBNj) në bazë të planeve të punës dhe objektivave të ministrisë. Politikat për zhvillimin e burimeve njerëzore është një nga çështjet më kritike dhe më me ndikim në procesin e reformës së administratës publike në përgjithësi dhe me ndikim specifik në stabilitetin institucional të çdo niveli qendror të qeverisë. Në rast se vendoset për aplikimin e modelit të parë institucional të shumë niveleve qendrore të qeverisë, do të ishte e rëndësishme që një Strategji e tillë të përfshijë AKZHIE-në dhe ZKM-në. Të dy institucionet duhet për së afërmi të punojnë së bashku dhe se duhet të kenë shkathtësi komplementare. Të dy institucionet gjithashtu konkurrojnë për burimet e njëjta në aspektin e stafit dhe pagave. Strategjia do duhej fokusuar në periudhën afatmesme, për të krijuar kapacitete të qëndrueshme. Ajo duhet të përbëhet nga një vlerësim i situatës aktuale, rreziqet në rast se nuk merret ndonjë veprim, mundësitë dhe sfidat, si dhe më në fund të jepen rekomandimet specifike për veprime në fushën e punësimit dhe trajnimit të stafit. Niveli i përgjithshëm i rekrutimit të stafit në ZKM në Kosovë është në pajtim me atë që mund të haset në shumicën e 7 vendeve të BE-së që janë shfrytëzuar si krahasime nga projekti FRIDOM. Madhësia e strukturave të ngjashme si ZKM në këto vende shkon nga 120 në Letoni deri në 338 në Sllovaki. Duke përfshi AKZHIE-në aktuale, madhësia e nivelit qendror të qeverisë në Kosovë është pak më shumë sesa 200 veta. Duke pasur parasysh numrin e tepërt të strukturave dhe funksioneve të punëve jo themelore në kuadër të nivelit qendror (qendrës), ZKM e Kosovës në mënyrë proporcionale ka më pak staf të punësuar në fushat e funksioneve themelore krahasuar me vendet e tjera të vogla. Për shembull, nëse në Kosovë vetëm 60% e stafit të ZKM janë të punësuar në fushat e funksioneve themelore, në Estoni ky numër është 80%, në Letoni dhe Finlandë është 90%, derisa në Sllovaki është 70%. ZKM-gjithashtu ka staf me cilësi të mirë në fushën ligjore. Në të njëjtën kohë, ZKM ballafaqohet me një mungesë të stafit profesional në fushën e analizimit të politikave, koordinimit të politikave, procesit të monitorimit, planifikimit strategjik dhe menaxhimit të financave, menaxhimit të projekteve, menaxhimit modern publik. Duke pasur parasysh që mandati i ZKM është rishikuar dhe është pasuar me ndryshime strukturore, do të ketë nevojë për të adresuar gjithashtu këto disbalanca të stafit nëpërmjet strategjisë së rekomanduar për ZhBNj.. Lëvizjet e stafit mbesin në nivele tepër të larta si pengesë për qendrën që të jetë një organizatë efektive. Gjatë vitit 2008, indeksi i përgjithshëm i pranimit/largimit të stafit në ZKM dhe AKZHIE është për qind. Në numra realë është: 45 veta kanë braktisur qendrën e qeverisë gjatë 2008, derisa përafërsisht 26

27 100 veta janë pranuar në të. Këto të dhëna nënvizojnë ekzistimin e një jostabiliteti të madh në burimet njerëzore brenda ZKM-së. Shumica e këtij jostabiliteti është gjeneruar nga stërzgjatja e përhershme e mandatit dhe strukturës së ZKM-së. Gjithashtu indikatori i stafit që ka braktisur qendrën (pothuajse 16%) është i lartë. Në aspektin e mundësive të barabarta për femra dhe meshkuj gjendja e përgjithshme është në pajtim me politikat qeveritare për arritjen e nivelit prej 60/40 për qind të shkallës ndërmjet meshkujve dhe femrave të punësuara në sektorin publik. Të dhënat e dhëna në grafikun 1 tregojnë se niveli qendror i qeverisë së Kosovës e plotëson këtë standard. Grafiku 1: Struktura gjinore në nivelin qendror të qeverisë së Kosovës Megjithatë, kjo balancë ideale është arritur duke koncentruar femrat në shkallën e ulët të nivelit të pagave, si dhe të pozitave. Në mesin e pozitave të menaxhmentit të lartë është vetëm një pozitë e lartë e plotësuar nga një femër, që është në Agjencinë për Barazi Gjinore. Sistemi aktual i pagave në nivelin qendror të qeverisë është në pajtim me politikat e përgjithshme të qeverisë për politikat e pagave bazë për shërbimin publik. Sidoqoftë, kjo nuk është motivuese. Shkalla aktuale e koeficientit të pagave ka dallim tepër të vogël ndërmjet koeficienteve në AKZHIE dhe ZKM. Proporcioni ndërmjet pagës më të ulët dhe më të lartë në ZKM është vetëm një deri në tre e gjysmë. Një sistem më atraktiv i pagave do të ishte ai sistem që ka proporcionin së paku nga një deri në pesë. Kjo çështje mund të adresohet vetëm në kuadër të një reforme më të gjerë të gradës, pagës dhe shërbimit civil. Skemat e promovimit të shpejtë me sukses janë aplikuar në shumë administrata publike ose organizata ndërkombëtare. Qëllimi i skemës është gjetja e profesionistëve të shkathtë dhe promovimi i tyre në pozita të larta menaxheriale më shpejtë sesa kjo do të zgjaste normalisht. Parakushti për aplikimin e një skeme të tille është një sistem i fuqishëm arsimimi dhe trajnimi që iu ofron gjurmuesve të shpejtë ekspertizë dhe njohuri shtesë. Procedurat e brendshme të organizimit duhet të kuptohen dhe kodifikohen në mënyrë të qartë, në mënyrë që të kuptohen lehtësisht nga të porsaardhurit. Sipas mendimit tonë, do të ishte më mirë që të ndërtohet një skemë e përgjithshme e identifikimit të shpejtë të profesionistëve për tërë administratën publike të Kosovës në një mënyrë koherente e jo vetëm në disa fusha kritike siç është ZKM ose Ministria e Ekonomisë dhe Financave. Ky program duhet të jetë i lidhur me projektin e BE për të trajnuar personat e rinj me arsim të lartë në domenin e rëndësishëm. Nëse skema e promovimit të shpejtë të profesionistëve mund të adresohet vetëm në një mënyrë të kufizuar, ashtu siç kërkon qasja e tërë shërbimit civil, atëherë vetë Strategjia për ZhBNj në ZKM mund të sigurojë që ka ndryshim të aktiviteteve zhvillimore dhe të trajnimit të shtyra nga oferta në kërkesë. Për momentin nuk ka sistem për ofrimin e trajnimit dhe të punësuarit individualisht dërgohen në kurse edukative në baza jo të rregullta. Arsimimi dhe trajnimi duhet të jenë të rregullt, burime adekuate dhe më shumë të fokusuar në nevojat reale të organizatës, në shkathtësitë e nevojshme, në mënyrë që burimet e pakta të shfrytëzohen më së miri. Fuqizimi i menaxherëve të departamenteve dhe divizioneve në identifikimin e kërkesave për trajnime dhe më pastaj t i prioritizojnë ato në bazë të nevojave të ZKM-së do të çojë drejtë përmirësimeve të rëndësishme në periudhën afatmesme dhe afatgjate. 27